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La valutazione ambientale strategica

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commento alla disciplina sulla Valutazione Ambientale Strategica

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MARCO GRONDACCI

VALUTAZIONE AMBIENTALE DEI PIANI E PROGRAMMI

Dicembre 2011 NOTE SUL D. LGS 152/2006 ( TU ambiente) aggiornate con D. LGS 16 gennaio 2008, n. 41 D. LGS 29 giugno 2010 n.1282

Marco Grondacci

ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale

Telefono: 347 0935524 - e-mail: [email protected]

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1 “Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale”. (GU n. 24 del 29-1-2008- Suppl. Ordinario n.24) 2 Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia ambientale, a norma dell'articolo 12 della legge 18 giugno 2009, n. 69. (10G0147) (GU n. 186 del 11-8-2010 - Suppl. Ordinario n.184)

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1. PRINCIPI GENERALI E DEFINIZIONI...............................................................................4

1.1. Principi di riferimento............................................................................................................4

1.2. Finalità ...................................................................................................................................4

1.3. Principi procedurali della VAS secondo gli indirizzi della UE ................................................5

2. AMBITO TEMPORALE DI APPLICAZIONE DELLA VAS .................................................7

2.1.Premessa : cosa dice il nuovo TU ambiente ..............................................................................7

2.2. Le indicazioni della Direttiva 2001/42......................................................................................7

2.3. Sentenza Corte Costituzionale 20/11/2006 – 1/12/2006 n. 398...............................................7

2.4. La condanna dell’Italia della Corte di Giustizia al mancato recepimento della DIR 2001/42 .8

3. AMBITO DI APPLICAZIONE..................................................................................................10

3.1. Definizione di Piani e Programmi : Condizioni per la sottoponibilità a VAS.......................10

3.2. Piani soggetti automaticamente a Valutazione Ambientale strategica (VAS).....................10

Sul concetto di quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti soggetti a VIA, ai fini dell’applicabilità della VAS.......................................................................................................................................11

3.3. Le linee guida della Commissione UE (DG Ambiente) sull’ambito di applicazione della VAS................................................................................................................................................12

3.4. VAS e Piani Regolatori Portuali .............................................................................................14

3.5. Piani soggetti a verifica di assoggettabilità alla VAS............................................................15

3.6. Piani e programmi esclusi a priori dall’applicazione della VAS............................................17

3.6bis Esclusione della VAS per varianti ex lege ai piani territoriali , da opere singole..............17

3.7. Competenze.............................................................................................................................18

3.8. La Corte Costituzionale sul riparto competenze Stato-Regioni nella VAS............................20

4. NORME DI SEMPLIFICAZIONE E COORDINAMENTO.................................................22

4.1Accordi procedimentali.............................................................................................................22

4.2. Coordinamento VAS e Valutazione di Incidenza...................................................................22

4.3. Linee di coordinamento VAS – VIA ......................................................................................22

5. VAS E ITER DECISIONALE: PRINCIPI GENERALI DALLE MIGLIORI ESPERIENZE ..................................................................................................................................24

6. LA NATURA GIURIDICA DELLA PROCEDURA DI VAS................................................25

7. LA DISTINZIONE TRA AUTORITÀ COMPETENTE E AUTORITÀ PROCEDEN TE :............................................................................................................................................................28

7.1. Quale struttura per la integrazione della VAS nel procedimento di approvazione del piano/programma ...........................................................................................................................28

7.2. La Sentenza TAR Lombardia 17/5/2010 n. 1526 ...................................................................30

7.2.bis La sentenza del Consiglio di Stato che riforma la sentenza del TAR Lombardia 17/5/2010 n. 1526............................................................................................................................................31

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7.3. Le competenze dell’Autorità competente ...............................................................................33

7bis COMMISSIONE TECNICA DI VERIFICA DELL’IMPATTO AMBIENT ALE -VIA E VAS (ARTICOLO 8) .......................................................................................................................33

8. PROCEDURA DI VAS................................................................................................................36

8.1. Lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità (articolo12) .............................................36

8.2. Criteri per la verifica di assoggettabilità di piani e programmi di cui all’articolo 12.............37

8.3. Elaborazione del rapporto ambientale (articolo 13)................................................................38

8.4. Lo svolgimento di consultazioni (articolo 14) ........................................................................40

8.5. La valutazione del rapporto ambientale e degli esiti della delle consultazioni (articolo15)...40

8.6. La decisione (articolo 16) .......................................................................................................41

8.7. L’informazione sulla decisione (articolo 17) ; ........................................................................41

8.8. Il monitoraggio........................................................................................................................41

9. VALUTAZIONI AMBIENTALI INTERREGIONALI E TRANSFRONTALIER E .......43

9.1. Piani e programmi di interesse sovra regionale (articolo 30) .............................................43

9.2. Poteri del Presidente del Consiglio in caso di conflitti tra Autorità competenti alla VAS di più Regioni (articolo 31) ................................................................................................................43

9.3. Consultazioni transfrontaliere (articolo 32) .........................................................................43

APPENDICE ....................................................................................................................................45

PROBLEMATICHE DELLA PARTECIPAZIONE DEL PUBBLICO NEL NUOVO TU AMBIENTALE PARTE II IN RELAZIONE ALLA PROCEDURA DI VAS..........................45

1. IL PROBLEMA DEL COORDINAMENTO DELLA DIRETTIVA 2001/42 CON LA DIRETTIVA 2003/35 : RISCHI E POTENZIALITÀ...................................................................45

1.1.1. Il fondamento giuridico del necessario coordinamento tra le due direttive ...............45

1.1.2. Eventuale Inchiesta Pubblica......................................................................................46

1.1.3. indirizzi per la definizione di una inchiesta pubblica nella procedura di VAS..........47

2. ANALISI CRITICA DEL NUOVO TITOLO II PARTE II DEL TU AMBIENTE IN RELAZIONE ALLE PROCEDURE PARTECIPATIVE E DI TRASPARENZA GENERALE DEL PROCEDIMENTO................................................................................................................50

2.1.1. Elementi innovativi rispetto alla precedente versione del TU ambiente....................50

2.1.2. Elementi critici del nuovo TU ambiente ....................................................................51

2.1.3. Evoluzioni nel ruolo della partecipazione alla luce della nuova versione del TU ....52

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1. PRINCIPI GENERALI E DEFINIZIONI

1.1. Principi di riferimento Nei considerando della direttiva 2001/42 (attuata dal presente dlgs) si individuano le finalità più

importanti della stessa: • principio di precauzione • principio di integrazione delle considerazioni ambientali nei piani e nei programmi

predisposti per le future autorizzazioni dei progetti • un elevato livello di protezione dell’ambiente e lo sviluppo sostenibile • produrre un vantaggio al mondo imprenditoriale , in quanto la valutazione ambientale dei

suddetti piani e programmi andrà a vantaggio del mondo imprenditoriale, in quanto fornisce un quadro più coerente in cui operare e contribuirà a soluzioni economicamente più efficienti o efficaci sotto il profilo dei costi, inserendo una o più ampia gamma di fattori nel processo decisionale

La Parte II del dlgs 152/2006 (come modificato dai dlgs 4/2008 e 128/2010) riprende i suddetti principi :

• integrazione : si veda ultima parte comma 3 articolo 4 • elevato livello di protezione dell’ambiente lettera a) comma 4 articolo 4

Manca il riferimento al principio di precauzione . Il principio di precauzione come interpretato dai documenti ufficiali della UE nonché dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia potrebbe costituire il principio quadro per sostenere una partecipazione attiva al processo valutativo interno al processo di formazione – approvazione del pianto programma “dal momento che la promozione della valutazione dei rischi deve inserirsi in un dispositivo di negoziato sociale. Il suo vero ruolo sociale è quello di fornire le basi del dialogo” (parere CES sul principio di precauzione del 12/7/2000 punto 2.14)3 . C’è chi ha sostenuto inoltre che il principio di precauzione è tipico delle procedure di VAS e anzi proprio attraverso il processo di valutazione dei piani e programmi possa essere valorizzato4.

1.2. Finalità Secondo la lettera a) comma 4 articolo 4 “la valutazione ambientale di piani e programmi che possono avere un impatto significativo sull’ambiente ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente e contribuire all'integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile”. Tale finalità riprende sostanzialmente quella dell’articolo 1 della Direttiva 2001/42. Manca un riferimento alla scala temporale strategica per cui : nella VAS : “L’ effettiva integrazione deve essere misurata a lungo termine, piuttosto che, semplicemente, da output e misure di performance a breve termine”.5

3 Per una analisi di questo principio in rapporto ai processi partecipativi si veda l’appendice al presene documento 4 “Risulta chiara la differenza fra lo strumento di valutazione di impatti, definiti e circoscritti, generati da un progetto e che si riferisce, quindi, al principio di prevenzione (la VIA) e quello per la valutazione degli effetti di un piano che non sono definibili con assoluta certezza e precisione e che si riferisce, quindi, al principio di Precauzione” Ester Pallone in VALUTAZIONE AMBIENTALE STRATEGICA E PIANIFICAZIONE URBANISTICA: UNA INTEGRAZIONE POSSIBILE – Dottorato ricerca . 5 D. Franchini - La Valutazione Ambientale di Piani e Programmi 2002

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In generale la definizione avrebbe dovuto essere completata dal riferimento per cui le conseguenze ambientali dei piani e programmi: “ siano incluse a tutti gli effetti e affrontate in modo adeguato fin dalle prime fasi del processo decisionale, sullo stesso piano delle considerazioni di ordine economico e sociale “6 . Non solo ma addirittura le linee guida della Commissione UE (DG Ambiente) sull’applicazione della DIR 2001/42 sottolineano della VAS il carattere di processo di razionalizzazione delle scelte non solo in chiave ambientale ma anche e più strettamente economica, in tal senso si veda il punto 2.3 delle predette linee guida secondo cui tra le finalità della VAS dovrebbe esserci anche quella di : “produrre un vantaggio al mondo imprenditoriale , in quanto la valutazione ambientale dei suddetti piani e programmi andrà a vantaggio del mondo imprenditoriale, in quanto fornisce un quadro più coerente in cui operare e contribuirà a soluzioni economicamente più efficienti o efficaci sotto il profilo dei costi, inserendo una o più ampia gamma di fattori nel processo decisionale” . Tale impostazione risponde alla idea di inclusione della VAS nel processo decisionale ex ante . Questa ipotesi vede la VAS configurarsi come processo decisionale completo, ricomprendendo al suo interno tutte le fasi di costruzione della politica/piano/programma:

• dalla elaborazione delle proposte, • alla elaborazione e valutazione degli scenari alternativi, • all’adozione delle decisioni, • coinvolgendo il pubblico fin dalle prime fasi.

La VAS così diventerà effettivamente una valutazione integrata riguardante tutti i settori coinvolti dalla politica/piano/programma, e tale valutazione dovrà misurare i vantaggi e gli svantaggi complessivi delle diverse alternative. In tal senso come affermato dalla Relazione7 2009 della Commissione sullo stato di applicazione della Direttiva UE sulla VAS: “La VAS si applica "a monte" per individuare le opzioni migliori in fase di programmazione, mentre la VIA si applica "a valle" ai progetti che si trovano in una fase successiva. In questa fase è possibile migliorare il coordinamento e la coerenza rimediando alle disposizioni divergenti delle due direttive e chiarendo le definizioni delle categorie di progetti problematiche della direttiva VIA, modificando quest'ultima e/o mettendo a punto orientamenti come indicato sopra” 8.

1.3. Principi procedurali della VAS secondo gli indirizzi della UE La Relazione della Commissione UE 20099 sullo stato di applicazione della Direttiva UE sulla VAS ha riordinato i principi che dovranno essere seguiti in sede applicativa dalle diverse Autorità Competenti (ad esprimere il parere di VAS) e Proponenti( ad adottare/approvare il Piano Programma sulla base della VAS) su scala nazionale , regionale e locale:

6 Sadler e Verheem (1996), Strategic Environmental Assessment Status, challenger and future directions, Ministero per gli

alloggi, la pianificazione territoriale e l’ambiente, Commissione per la VIA, Paesi Bassi. 7 Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato

delle Regioni sull'applicazione e l'efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale strategica (direttiva 2001/42/CE) - Bruxelles, 14.9.2009 COM(2009) 469 definitivo 8 In questo senso come è stato affermato: “ …la presenza della VAS potrebbe comportare una positiva ridefinizione di alcuni

aspetti della VIA. E ciò non solo perché sembra dovuto alla presenza di questa nuovo di valutazione ambientale il fatto che nella versione attuale che la VIA debba svolgersi sul progetto definitivo: la VAS ha infatti fatto venire meno quella esigenza di anticipazione della VIA che, come si è visto, era dovuta alla assenza di una valutazione ambientale di livello superiore. Ma cneh perché la ponderazione fra interessa ambientale e interesse di segno diverso potrebbe venire a collocarsi, anziché nel contesto della VIA, nella sede – ben più adeguata – della valutazione strategica”, (G. Manfredi “VIA e VAS nel codice dell’ambiente” Rivista Giuridica dell’Ambiente n. 1/2009). 9 Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni sull'applicazione e l'efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale strategica (direttiva 2001/42/CE) - Bruxelles, 14.9.2009 COM(2009) 469 definitivo

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1. I Piani e Programmi che rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva sono soggetti a valutazione ambientale durante la preparazione e prima della loro adozione.

2. Il rapporto ambientale (che deve accompagnare il piano/programma) e i risultati delle consultazioni sono presi in considerazione prima dell'adozione.

3. I Piani e Programmi che contengono progetti che rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva VIA sono automaticamente soggetti a VAS .

4. I Piani e Programmi che contengono progetti da autorizzare , non soggetti a VIA, devono comunque essere sottoposti a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS

5. Le piccole modifiche a Piani e Programmi sono soggette a procedura di verifica di assoggettabilità a VAS e andranno a valutazione ordinaria solo la procedura di verifica dimostrerà la esistenza di impatti significativi sull’ambiente.

6. Si conferma la necessità di una fase di confronto tra Autorità competenti e Autorità Ambientale interessate al Piano/Programma , al fine di definire la portata e il livello di dettagliato delle informazioni da includere nel rapporto ambientale (fase di scoping). In alcuni Stati Membri la procedura di definizione dell'ambito di applicazione prevede la consultazione del pubblico, che non è tuttavia obbligatoria ai sensi della direttiva.

7. Relativamente alla consultazione del pubblico la direttiva VAS non specifica in maniera dettagliata le procedure da seguire. L'esperienza mostra che la consultazione del pubblico, in particolare quando avviene nelle fasi iniziali della programmazione ed è concepita come processo, facilita l'accettazione del Piani/Programmi e, di conseguenza, contribuisce ad identificare e risolvere tempestivamente i possibili conflitti.

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2. AMBITO TEMPORALE DI APPLICAZIONE DELLA VAS

2.1. Premessa : cosa dice il nuovo TU ambiente Il comma 2-ter dell’articolo 35 della nuova versione del dlgs 152/2006 prevede che le procedure di VAS avviate precedentemente all'entrata in vigore del presente decreto (13/2/2008) sono concluse ai sensi delle norme vigenti al momento dell'avvio del procedimento. Mentre nel caso della VIA esisteva una normativa che disciplinava la materia sia a livello statale che regionale, nel caso della VAS , tranne per alcune regioni, non esisteva una normativa che disciplinava la procedura visto che la precedente versione del TU non è mai entrata in vigore in materia di VIA e VAS 10, tanto è vero che come vedremo al paragrafo 2.4 la Corte di Giustizia ha condannato l’Italia per il mancato recepimento della DIR 2001/42. Quindi il suddetto comma 2ter , per evitare che diventi lo strumento per violare ulteriormente la Direttiva in contrasto anche con quanto affermato dalla nostra Corte Costituzionale vedi successivo paragrafo 2.3, deve essere interpretato secondo quanto stabilito, in materia di ambito temporale di applicabilità della VAS , da parte della Direttiva 2001/42 nonché della giurisprudenza come si evince dai successivi paragrafi.

2.2. Le indicazioni della Direttiva 2001/42 Secondo il paragrafo 3 articolo 13 della DIR 2001/42 la VAS deve essere obbligatoriamente applicata ai piani e ai programmi il cui primo atto preparatorio formale è successivo alla data di cui al paragrafo 1 (21/7/2004 termine per il recepimento della Direttiva da parte degli stati membri). I piani e i programmi il cui primo atto preparatorio formale è precedente a tale data e che sono stati approvati o sottoposti all’iter legislativo più di ventiquattro mesi dopo la stessa data sono soggetti all’obbligo di VAS, a meno che gli Stati membri decidano caso per caso che ciò non è possibile, informando il pubblico di tale decisione. Secondo il punto 3.66 delle linee guida della Commissione UE DG Ambiente l’ultima parte del sopra citato paragrafo 3 articolo 13 della Direttiva è designata a garantire che una valutazione ambientale conforme alla direttiva venga normalmente svolta per i piani e i programmi il cui primo atto preparatorio formale è precedente al 21 luglio 2004 ma che non verrà approvato prima del 21 luglio 2006. Ciò implica che, al fine di svolgere una valutazione ambientale valida, prima del mese di luglio del 2004 saranno svolti soltanto interventi minori e non significativi. Non sarebbe possibile svolgere la valutazione ambientale di un piano il cui primo atto preparatorio fosse precedente al mese di luglio del 2004 e che a tale data fosse in uno stato molto avanzato. La presente disposizione non si incentra su quanto la data di avvio di un piano o di un programma preceda il mese di luglio del 2004 ma sulla questione se il processo di pianificazione dei piani e dei programmi pertinenti sia in una fase in cui è possibile svolgere una valutazione ambientale significativa.

2.3. Sentenza Corte Costituzionale 20/11/2006 – 1/12/2006 n. 398 In sintesi la sentenza riconosce che le regioni potevano e possono recepire la direttiva VAS anche in assenza di legislazione statale specifica : semprechè la detta legislazione regionale si attenga alle proprie competenze .

10 Vedi decreti legge di proroga dell’entrata in vigore : 12 maggio 2006, n. 173 e 28 dicembre 2006, n. 300

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La Corte sul punto precisa che : “la valutazione ambientale strategica, disciplinata dalla direttiva 2001/42/CE, attiene alla materia "tutela dell'ambiente". Da tale constatazione non deriva tuttavia la conseguenza che ogni competenza regionale sia esclusa. Questa Corte ha più volte sottolineato la peculiarità della materia in esame, ponendo in rilievo la sua intrinseca "trasversalità", con la conseguenza che, in ordine alla stessa, : "si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale" (sentenza n. 407 del 2002). Aggiunge la Corte Costituzionale in questa nuova sentenza che : “La "trasversalità" della materia "tutela dell'ambiente" emerge, con particolare evidenza, con riguardo alla valutazione ambientale strategica, che abbraccia anche settori di sicura competenza regionale” . La Corte afferma inoltre il carattere procedurale della direttiva VAS infatti: “La valutazione ambientale strategica pervade ambiti materiali diversi. Ciò viene reso esplicito dal punto 9 del "considerando", in cui si afferma che "la presente direttiva ha carattere procedurale e le sue disposizioni dovrebbero essere integrate nelle procedure esistenti negli Stati membri o incorporate in procedure specificamente stabilite. Gli Stati membri dovrebbero eventualmente tener conto del fatto che le valutazioni saranno effettuate a diversi livelli di una gerarchia di piani e di programmi, in modo da evitare duplicati". Peraltro la sentenza fornisce indirettamente conferma a quanto affermato dalla memoria difensiva della Regione secondo cui : “la Regione Friuli-Venezia Giulia "aveva il potere e il dovere di recepire la direttiva comunitaria, salva la competenza statale per la fissazione di standard minimi di tutela dell'ambiente". A detta della stessa difesa, la mancata attuazione della direttiva, che doveva essere recepita dagli Stati membri entro il 21 luglio 2004, per un verso, avrebbe determinato l'illegittimità sia delle norme legislative disciplinanti i piani oggetto di essa sia dei relativi atti amministrativi, per l'altro verso, avrebbe esposto la Regione all'esercizio del potere sostitutivo statale”. Risulta altresì chiaro, anche se sul punto la Corte non si pronuncia esplicitamente , che gli enti competenti all’approvazione dei piani avrebbero dovuto applicare la VAS ai piani di loro competenza a prescindere dal recepimento statale della direttiva ( peraltro avvenuto e poi sospeso fino a gennaio 2007 nel TU ambientale)

2.4. La condanna dell’Italia della Corte di Giustizia al mancato recepimento della DIR 2001/42 Si ricorda che la Corte di Giustizia con sentenza 8/11/2007 causa C40-07 ha affermato che, non avendo messo in vigore entro il termine prescritto, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva, la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi che ad essa incombono in forza della direttiva 2001/42. In particolare secondo questa sentenza l’argomento addotto dalla Repubblica italiana, attinente alla complessità della materia in esame ed alla necessità di riformare il diritto interno, non può essere accolto. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, uno Stato membro non può invocare norme, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi e dei termini derivanti da una direttiva (v. sentenze 4 luglio 2000, causa C-387/97, punto 70, e 25 aprile 2002, cause riunite C-418/00 e C-419/00 punto 59). Inoltre, non si può ritenere che la complessità di una normativa comunitaria, alla cui elaborazione uno Stato membro ha partecipato, costituisca una difficoltà anormale ed imprevedibile tale da risultare insormontabile per l’amministrazione dello Stato medesimo, malgrado ogni diligenza che si possa impiegare (sentenza 5 febbraio 1987, causa 145/85 punto 13) e, pertanto, tale complessità non può essere fatta valere da uno Stato membro per differire la trasposizione di una direttiva oltre i termini previsti. La Repubblica italiana, pertanto, non può

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legittimamente invocare difficoltà di trasposizione derivanti dalla complessità della materia in esame e dalle necessarie modifiche del proprio diritto interno per sottrarsi agli obblighi che discendono dal diritto comunitario. Le difficoltà per l’Italia erano state addotte a causa della sospensione dell’efficacia della precedente versione del dlgs 152/2006 (parte II relativa a VIA e VAS) in attesa di una sua riforma . Ciò secondo la predetta sentenza della Corte di Giustizia non può costituire giustificazione per non avere recepito nei termini stabiliti la direttiva in oggetto . Quanto affermato dalla Corte di Giustizia è una conferma di quanto già espresso dalla Corte Costituzionale ( vedi sopra) per cui la direttiva sulla VAS deve essere immediatamente applicata in Italia da parte delle diverse articolazione istituzionali del nostro Paese a prescindere dall’avvenuto recepimento nazionale della direttiva stessa.

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3. AMBITO DI APPLICAZIONE

3.1. Definizione di Piani e Programmi : Condizioni per la sottoponibilità a VAS Secondo la lettera e) comma 1 articolo 5 ( in coerenza con la lettera a) articolo 2 della DIR 2001/42) per piani e programmi si intendono : gli atti e provvedimenti di pianificazione e di programmazione comunque denominati, compresi quelli cofinanziati dalla Comunità europea, nonché le loro modifiche: 1) che sono elaborati e/o adottati da un’autorità a livello nazionale, regionale o locale oppure predisposti da un'autorità per essere approvati, mediante una procedura legislativa, amministrativa o negoziale e 2) che sono previsti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.

3.2. Piani soggetti automaticamente a Valutazione Ambientale strategica (VAS) a) piani e programmi che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell'aria ambiente,per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, per la valutazione e gestione della qualità dell'aria ambiente, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti soggetti a VIA statale (allegato II) regionale (allegato III) e a procedura di verifica regionale (allegato IV)11 ; b) piani e programmi per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica, si ritiene necessaria una valutazione ai sensi dell’articolo 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 35712. 13

11 Si vedano sul punto le conclusioni dell’Avvocato UE nelle Cause riunite C-105/09 e C-110/09 (conclusioni recepite nella sentenza CG 17/6/2010): “31. L’obiettivo specifico perseguito dalla valutazione di piani e programmi emerge dai lavori preparatori. La direttiva VAS integra, infatti, la direttiva VIA di oltre 10 anni più risalente, che ha ad oggetto la considerazione degli effetti sull’ambiente con riguardo all’autorizzazione di progetti. 32. Con l’applicazione della direttiva VIA si è osservato che sussistevano, nel momento della valutazione dei progetti, importanti effetti sull’ambiente spesso già causati da precedenti misure di pianificazione (13). Anche se questi effetti possono quindi essere analizzati nella valutazione di impatto ambientale, tuttavia, essi non possono più essere presi in considerazione in maniera completa al momento dell’autorizzazione del progetto. Per questo motivo è ragionevole analizzare tali effetti sull’ambiente già nella preparazione delle misure e tenerne conto in questo contesto. 33. Ad esempio, un ipotetico piano di costruzione stradale può stabilire che una strada venga costruita in un determinato corridoio. Non si valuterà più, probabilmente, nella successiva autorizzazione del piano di costruzione stradale, se ci sono possibilità alternative a questo corridoio che producano minori effetti sull’ambiente. Per questo si dovrebbe valutare già al momento della definizione del corridoio quali effetti abbia sull’ambiente la delimitazione del tracciato e se debbano essere previste delle alternative. 34. Le disposizioni per l’autorizzazione di progetti che hanno effetti rilevanti sull’ambiente possono essere di diverso tipo. I piani relativi a siti possono stabilire con diversa precisione dove realizzare determinati progetti. Ma anche le misure che stabiliscono come devono essere realizzati i progetti possono avere significativi effetti sull’ambiente. Così una (ipotetica) disposizione che autorizzi lo smaltimento di deiezioni animali non trattati da impianti di allevamento intensivo di bestiame direttamente in corsi e bacini d’acqua naturali avrebbe significativi effetti sull’ambiente. 35. Si può tenere conto di ogni effetto significativo sull’ambiente solo se si esaminano tutte le misure preparatorie atte a comportare che progetti attuati in un secondo momento producano tali effetti. In tal senso bisogna intendere le nozioni di ‘piano’ e ‘programma’ in modo così ampio da includere anche le disposizioni normative.” 12

Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche 13 Secondo le conclusioni dell’Avvocato UE nelle Cause riunite C-105/09 e C-110/09 (conclusioni recepite nella sentenza CG 17/6/2010): “Il secondo caso dell’obbligo di valutazione – ai sensi dell’art. 3, n. 2, lett. b) della direttiva VAS – configura la condizione relativa ai significativi effetti sull’ambiente. La sua applicazione dipende da una particolare espressione della possibile sussistenza di significativi effetti sull’ambiente, precisamente in relazione alla necessità di una valutazione di impatto ai sensi dell’art. 6 della direttiva habitat. Una tale valutazione di piani e programmi è prescritta quando non possa essere escluso, sulla base di elementi obiettivi, che essi, da soli o in combinazione con altri piani o progetti, pregiudichino significativamente un sito (18). Qui si tratta non astrattamente di

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Secondo conclusioni dell’Avvocato UE Cause riunite C-105/09 e C-110/09 49: “l’art. 3, n. 2, della direttiva VAS è esplicito su questo punto, in quanto determina che venga effettuata una valutazione ambientale per tutti i piani e i programmi, i quali soddisfino le condizioni di cui alla lett. a) o b). Sarebbe pertanto incompatibile il requisito aggiuntivo della possibile sussistenza di significativi effetti sull’ambiente.”. Quindi i piani di cui alla lettera a) sono sottoponibili a VAS a prescindere dal dovere preventivamente valutarne la significatività degli impatti ambientali.

Sul concetto di quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti soggetti a VIA, ai fini dell’applicabilità della VAS

Secondo le conclusioni dell’Avvocato UE nelle Cause riunite C-105/09 e C-110/09 (conclusioni recepite nella sentenza CG 17/6/2010): “ 1. Sulla nozione di «quadro di riferimento» 60. La nozione di «quadro di riferimento» deve tener conto della finalità di valutare gli effetti sull’ambiente di ogni decisione recante disposizioni per l’autorizzazione di progetti già nel contesto della stessa decisione. 61. Non è tuttavia chiaro in che misura le disposizioni di piani e programmi debbano influire sui singoli progetti affinché essi definiscano un «quadro di riferimento». 62. L’Olanda e l’Austria, nel procedimento legislativo, hanno proposto di chiarire che il quadro di riferimento debba fissare l’ubicazione, la natura o le dimensioni dei progetti che hanno bisogno di una dichiarazione di sostenibilità ambientale(Documento del Consiglio 17 novembre 1999, n. 12967/99, nota 10: «by determining their location, nature or size). Sarebbero necessarie allora disposizioni molto specifiche e tassative per far scattare una valutazione ambientale. Non essendosi affermata questa proposta, il concetto di «quadro di riferimento» non è limitato a queste indicazioni. 63. Un’interpretazione altrettanto restrittiva della definizione del «quadro di riferimento» è alla base dell’opinione espressa dalla Repubblica ceca. Questa richiede che determinati progetti costituiscano esplicitamente o implicitamente oggetto del piano o del programma. 64. Piani e programmi possono tuttavia influire sull’autorizzazione di singoli progetti in modi del tutto differenti e così pregiudicare la considerazione adeguata degli effetti sull’ambiente. Conformemente, la direttiva VAS muove da una nozione molto ampia del «quadro di riferimento». 65. Ciò è particolarmente significativo con riguardo ad un criterio che gli Stati membri prendono in considerazione quando valutano la possibile rilevanza degli effetti di piani e programmi sull’ambiente ai sensi dell’art. 3, n. 5. Essi devono, infatti, tenere conto della misura nella quale il piano o il programma definisce un quadro di riferimento per progetti ed altre attività, o per quanto riguarda l’ubicazione, la natura, le dimensioni e le condizioni operative o attraverso la ripartizione (Come mostrano altre versioni linguistiche: per esempio: «allocation» in francese e «allocating» in inglese, il termine tedesco «Inanspruchnahme» utilizzo va piuttosto inteso come «ripartizione» delle risorse) delle risorse (allegato II, n. 1, primo trattino14). La nozione di «quadro di riferimento» è per questo da intendere in maniera elastica: essa non necessita di definizioni tassative, ma comprende anche forme di incidenza che lasciano ancora margini di intervento. 66. Contrariamente all’opinione del Belgio le diverse caratteristiche elencate nell’allegato II, n. 1, primo trattino non si devono intendere cumulativamente, e comunque non in modo che il quadro di riferimento debba riguardarle tutte. Nella valutazione della rilevanza degli effetti sull’ambiente, le caratteristiche menzionate in tutti e cinque i trattini dell’allegato II, n. 1, sono, infatti, da

degrado ambientale, ma degli obiettivi di conservazione fissati per quel determinato sito (19). Sarebbe pertanto erroneo valutare di nuovo e separatamente in base ad un altro parametro se siano possibili significativi effetti sull’ambiente”. 14 “1. Caratteristiche del piano o del programma, tenendo conto in particolare, dei seguenti elementi: — in quale misura il piano o il programma stabilisce un quadro di riferimento per progetti ed altre attività, o per quanto riguarda l'ubicazione, la natura, le dimensioni e le condizioni operative o attraverso la ripartizione delle risorse,”

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considerare solo «in particolare». Se l’intero elenco non è però tassativo, allora neppure gli elenchi parziali possono pretendere di esserlo. Inoltre una simile valenza cumulativa delle singole caratteristiche contrasterebbe con l’impiego del termine «misura» nel n. 1 dell’allegato II. Tale formulazione implica, piuttosto, che le diverse caratteristiche possano essere considerate con una diversa intensità, o addirittura che non lo siano affatto. Solo ciò corrisponde in definitiva allo scopo di sottoporre a valutazione ambientale ogni previa decisione di autorizzazione dei progetti, qualora possa avere significativi effetti sull’ambiente. 67. In sintesi, si deve pertanto ritenere che un piano o un programma definisce un quadro di riferimento ogni volta che vengono assunte decisioni che possono influire sulla successiva autorizzazione di progetti, specialmente con riguardo all’ubicazione, la natura, le dimensioni e le condizioni operative o attraverso la ripartizione delle risorse.”

3.3. Le linee guida della Commissione UE (DG Ambiente) sull’ambito di applicazione della VAS

1. relativamente ai piani/programmi per i quali è prevista la VAS automaticamente ( quelli ex paragrafo 2 articolo 3 della DIR , per la normativa nazionale vedi paragrafo precedente 3.2.) gli Stati membri non hanno potere discrezionale nel determinare se i piani e i programmi contemplati dal paragrafo 2 possano effettivamente avere effetti significativi sull’ambiente (punto 3.21 delle linee guida)

2. analogamente alla VIA gli Stati membri non possono escludere intere categorie di piani e di programmi, a meno che non si possa ritenere che questi ultimi, considerati nel loro insieme, non possano avere effetti significativi sull’ambiente (punto 3.43 delle linee guida)

3. In linea si principio la verifica di assoggettabilità alla VAS potrebbe essere effettuata prescrivendo dei criteri qualitativi o delle soglie basandosi sui criteri di significatività più importanti. È consigliabile evitare criteri di selezione basati soltanto sulle dimensioni, su soglie di carattere finanziario o sull’area fisica interessata dal piano o dal programma, dato che tali criteri potrebbero non essere conformi alla direttiva (punto 3.47 delle linee guida).

4. affinché i piani e i programmi rientrino nell’ambito della direttiva è che essi devono soddisfare le condizioni di entrambi i trattini dell’articolo 2, lettera a) nella versione italiana lettera e) comma 1 articolo 5 di cui al precedente paragrafo 3.2.

5. Il significato di "definisce il quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti" è cruciale per l’interpretazione della direttiva, anche se nel testo non viene fornita alcuna definizione. I termini normalmente indicherebbero che il piano o il programma contiene criteri o condizioni che orientano le autorità preposte all’approvazione di una domanda sulle modalità di decisione. Tali criteri potrebbero porre dei limiti in merito al tipo di attività o di progetto consentito in una determinata zona, oppure potrebbero includere condizioni che il richiedente deve soddisfare per ottenere l’autorizzazione, oppure ancora potrebbero essere studiati per salvaguardare determinate caratteristiche della zona interessata (quali la varietà delle destinazioni dei suoli che promuove la vitalità economica dell’area) : punto 3.23 delle linee guida.

6. In secondo luogo i piani e i programmi non sono definiti ulteriormente. I termini non sono sinonimi ma entrambi possono coprire una vasta gamma di significati che a volte coincidono. Per quanto riguarda le disposizioni della direttiva sono trattati allo stesso modo. Perciò non è né necessario né possibile fornire una rigorosa distinzione tra i due.

7. Alla luce della giurisprudenza della CG in materia di VIA di progetti nella quale si da una definizione ampia di progetto sottoponibile a VIA , anche nella Valutazione ambientale di piani e programmi gli stati membri dovranno adottare una visione ampia dell’ambito di applicazione . Tanto che la Commissione UE arriva ad affermare che “Una possibile

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interpretazione è che i termini includano qualsiasi dichiarazione ufficiale che vada oltre le aspirazioni e stabilisca un corso di azione per il futuro”. In materia di piani di gestione rifiuti la CG (causa C-387/97) ha dichiarato che “non possono essere considerati piani [ai sensi di cui sopra] una normativa o provvedimenti concreti che costituiscano unicamente una serie di interventi normativi puntuali e non un sistema organizzato ed articolato volto allo smaltimento dei rifiuti e dei rifiuti tossici e nocivi”

8. Relativamente ai piani la Commissione individua alcuni parametri esemplificativi quali: • piani per la destinazione dei suoli che stabiliscano le modalità di riassetto del territorio • piani che fissino delle regole o un orientamento sul tipo di sviluppo che potrebbe essere

appropriato o consentito in determinate aree • piani che propongano i criteri da tenere in considerazione nel concepimento del nuovo

progetto. 9. Relativamente ai programmi la Commissione individua alcune parametri esemplificativi

quali: • un sistema per il recupero di un’area urbana, che comprenda una serie di progetti

edilizi separati. • Il modo proposto per attuare una politica

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3.4. VAS e Piani Regolatori Portuali Secondo il nuovo comma 3ter15 dell’articolo 6 del dlgs 152/006 : “Per progetti di opere e interventi da realizzarsi nell'ambito del Piano regolatore portuale, già sottoposti ad una valutazione ambientale strategica, e che rientrano tra le categorie per le quali é prevista la Valutazione di impatto ambientale, costituiscono dati acquisiti tutti gli elementi valutati in sede di VAS o comunque desumibili dal Piano regolatore portuale. Qualora il Piano regolatore Portuale ovvero le rispettive varianti abbiano contenuti tali da essere sottoposti a valutazione di impatto ambientale nella loro interezza secondo le norme comunitarie16, tale valutazione é effettuata secondo le modalità e le competenze previste dalla Parte Seconda del presente decreto ed é integrata dalla valutazione ambientale strategica per gli eventuali contenuti di pianificazione del Piano e si conclude con un unico provvedimento”. Si conferma come i PRP siano comunque sottoponibili a VAS almeno per i contenuti che definiscono la destinazione funzionale dell’area17 che rientrano nelle circoscrizioni delle Autorità portuali per i porti di interesse nazionale, per quelli regionali la questione è rinviata alla normativa regionale su VIA e VAS anche se la questione posta dal suddetto comma sembra non distinguere tra i due livelli di pianificazione delle aree portuali (nazionale o regionale). Si veda nel senso di cui sopra il parere della Commissione VIA nel giudizio di compatibilità del PRP di Genova ( all’epoca la Direttiva VAS non era ancora in vigore e quindi i PRP venivano valutati con la VIA : dpcm 27/12/2008) . Secondo tale parere : “il P.R.P. ritiene “più congruo” riferirsi, nel caso del porto di Genova, al concetto ed ai metodi della valutazione strategica o della sostenibilità ambientale piuttosto che ai tradizionali metodi di valutazione di impatto ambientale dei progetti; solo utilizzando tale metodologia nella fase di pianificazione complessiva, sarebbe infatti possibile valutare la sostenibilità degli obiettivi di sviluppo e garantire quindi l’integrazione delle esigenze ecologiche ed economiche” .

15 inserito dalla lettera c) comma 3 articolo 2 del dlgs 29/6/2010 n.128 16 ai sensi dell'articolo 6 e degli Allegati II, III e IV della Parte Seconda del d.lgs. n. 152/2006, sono sottoposti alla disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale i seguenti progetti, nonché le modifiche agli stessi che possano produrre effetti negativi ed apprezzabili sull'ambiente: -"11) Porti marittimi commerciali, nonché vie navigabili e porti per la navigazione interna accessibili a navi di stazza superiore a 1.350 tonnellate. Terminali marittimi, da intendersi quali moli, pontili, boe galleggianti, isole a mare per il carico e lo scarico dei prodotti, collegati con la terraferma e l'esterno dei porti (esclusi gli attracchi per navi traghetto), che possono accogliere navi di stazza superiore a 1.350 tonnellate, comprese le attrezzature e le opere funzionalmente connesse. (v. allegato II, punto 11) -l) Porti turistici e da diporto quando lo specchio d'acqua è superiore a 10 ettari o le aree esterne interessate superano i 5 ettari oppure i moli sono di lunghezza superiore ai 500 metri (v. allegato III,lettera l); -f) porti e impianti portuali marittimi, fluviali e lacuali, compresi i porti di pesca, vie navigabili;(v. allegato IV, punto 7, lettera f); -q) porti turistici e da diporto, quando lo specchio d'acqua è inferiore o uguale a 10 ettari, le aree esterne interessate non superano i 5 ettari e i moli sono di lunghezza inferiore o uguale a 500 metri, nonché progetti di intervento su porti già esistenti;(v. allegato IV, punto 7, lettera q). Sul piano della disciplina in materia portuale, l'art. 5, comma 4 della citata legge n. 84/1994, stabilisce che "4. Il piano regolatore relativo a porti di cui alla categoria II, classi I, II e III, esaurita la procedura di cui al comma 3, è sottoposto, ai sensi della normativa vigente in materia, alla procedura per la valutazione dell'impatto ambientale ed è quindi approvato dalla regione 17 Secondo la Relazione allo schema di dlgs (poi pubblicato come dlgs 128/2010) la nuova disposizione: “ risolve incertezze interpretative in merito alle valutazioni ambientali da svolgere sui piani regolatori portuali che, nella prassi, possono avere sia i contenuti di un progetto definitivo che i contenuti di uno strumento di pianificazione e, pertanto, in tali casi, se ne provvede la assoggettabilità alla procedura di VIA che è integrata dalla procedura di VAS”.

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3.5. Piani soggetti a verifica di assoggettabilità18 alla VAS a) i piani e i programmi tra quelli di cui al paragrafo 3.2. che determinano l’uso di piccole19 aree a livello locale20, b) le modifiche minori21 dei piani e programmi di cui al paragrafo 3.2. c) i piani e programmi e le loro modifiche, diversi da quelli di cui alla precedente lettera b) , che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione di progetti non elencati negli allegati II, III e IV del presente decreto (opere e progetti soggetti a VIA e a procedura di verifica). Per tali piani e programmi per verificare l’assoggettabilità a VAS l’Autorità competente dovrà seguire la procedura disciplinata dall’articolo 12 del presente DLgs ( vedi successivamente paragrafo 3.5. ) alla fine della quale saranno sottoposti a valutazione solo se sarà dimostrato che producano impatti significativi sull'ambiente22. Si ricorda che per modifica ex lettera l) comma 1 articolo 5 del DLgs 152/2006 si intendono variazioni: “che possano produrre effetti sull'ambiente”. La nuova lettera lbis) comma 1 articolo 5 del DLgs 152/2006 elimina ogni riferimento ai piani e programmi per la definizione di modifica sostanziale cioè quelle modifiche che possono produrre: “effetti negativi e significativi sull'ambiente”. Quindi relativamente ai piani sopra elencati ( che riprendono i paragrafi 3 e 4 articolo 3 della DIR 2001/42/CE) secondo le conclusioni dell’Avvocato UE nelle Cause riunite C-105/09 e C-110/09 (conclusioni recepite nella sentenza CG 17/6/2010): “51. Di contro gli obblighi di valutazione di cui all’art. 3, nn. 3 e 4, della direttiva VAS fanno a meno di una specifica espressione di questa condizione. Essi presuppongono invece espressamente la possibile sussistenza di significativi effetti sull’ambiente. L’opinione della Commissione in questi casi condurrebbe pertanto ad una doppia

18 Secondo la nuova lettera mbis introdotta dal dlgs 128/2010 per verifica di assoggettabilità di un piano o programma si intende : “la verifica attivata allo scopo di valutare, ove previsto, se piani, programmi ovvero le loro modifiche, possano aver effetti significativi sull'ambiente e devono essere sottoposti alla fase di valutazione secondo le disposizioni del presente decreto considerato il diverso livello di sensibilità ambientale delle aree interessate”. Introducendo il concetto di “livello di sensibilità ambientale” la nuova definizione si riallaccia agli indirizzi emersi in sede di linee Guida UE (vedi nota 17 di seguito) per cui come affermato dalla relazione allo schema di dlgs (ora approvato e pubblicato come dlgs 128/2010) per cui in sede di procedura di verifica di assoggettabilità a VAS: “L’attenzione dello interprete deve quindi spostarsi dal dato quantitativo (l’entità dell’area interessata) al dato qualitativo (gli effetti sull’ambiente del Piano” (commento all’articolo 5 dello schema di dlgs). 19

secondo il punto 3.35 il criterio chiave per l’applicazione della direttiva, tuttavia, non è la dimensione della area contemplata ma la questione se il piano o il programma potrebbe avere effetti significativi sull’ambiente. Un piano o programma che secondo gli Stati membri potrebbe avere effetti significativi sull’ambiente deve essere sottoposto a valutazione ambientale anche se determina soltanto l’utilizzo di una piccola zona a livello locale. Un’osservazione simile è stata fatta (in materia di VIA) nella causa C-392/96, Commissione contro Irlanda, in cui la Corte di giustizia ha sentenziato che determinando le soglie limite soltanto in base alle dimensioni ed “escludendo la natura e l’ubicazione” dei progetti, lo Stato membro eccedeva il margine di discrezionalità di cui disponeva. I progetti potrebbero avere effetti significativi sull’ambiente a causa della loro natura o della loro ubicazione. 20

Il punto 3.33 delle linee guida della Commissione UE DG Ambiente fa l’esempio di un piano edilizio che, per una zona particolare, circoscritta, illustri i dettagli sul modo in cui gli edifici devono essere costruiti, stabilendone, ad esempio, l’altezza, la larghezza o il progetto. Al punto 3.34, si rileva che: “Si incontra una simile difficoltà nel decidere il significato di “locale”. Il linguaggio usato nella direttiva non stabilisce un legame chiaro con le autorità locali ma il termine ‘livello’ implica un contrasto con, ad esempio, i livelli nazionali o regionali. La frase completa (‘piccole aree a livello locale’) chiarisce che tutta la zona di una autorità locale non potrebbe essere esclusa (a meno che non fosse piccola). In alcuni Stati membri le aree delle autorità locali possono essere veramente molto ampie ed escludere per intero una di tali aree sarebbe una lacuna rilevante nell’ambito di applicazione.” 21

Il punto 3.36 delle linee guida Commissione UE DG Ambiente una modifica può essere di ordine talmente piccolo da non potere verosimilmente avere effetti significativi sull’ambiente, ma la Direttiva dispone che nei casi in cui è probabile che la modifica di un piano o di un programma abbia effetti significativi sull’ambiente debba essere effettuata una valutazione a prescindere dall’ampiezza della modifica. Occorre dire 22 La dizione precedente alle modifiche apportate dal dlgs 128/2010 era: “ che possano avere impatti significativi sull’ambiente”. La nuova dizione non rispetta la lettera, come faceva quella modificata, della Direttiva 2001/42. Sotto il profilo letterale la norma sembra costituire un arretramento rispetto al concetto, presente anche nella Direttiva sulla VIA, di impatto potenziale finalizzato a valutare preventivamente gli impatti diretti o indiretti del piano/programma. Si veda in tal senso TAR Toscana del 20/4/2010 n.986 secondo il quale: “in presenza di una situazione ambientale connotata da profili di specifica e documentata sensibilità, anche la semplice possibilità di un’alterazione negativa va considerata un ragionevole motivo di opposizione alla realizzazione di un’attività”

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valutazione di questa caratteristica.” Corte Costituzionale su applicabilità della VAS ai Piani di alienazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare Corte Costituzionale 192/2011 dove viene contestata la legge regionale che non prevede esplicitamente la applicabilità della VAS almeno nella forma di procedura di verifica ai piani di alienazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare. La Corte dichiara la cessazione della materia del contendere considerato che la Regione Piemonte si è adeguata nelle more del ricorso alle richieste del Governo ricorrente. Affermano le considerazioni in diritto della Corte che la legge regionale impugnata prevedeva che: “……nel caso di adozione del piano da parte del Consiglio comunale, le modificazioni dello strumento urbanistico generale, ivi contenute, si intendono approvate qualora la Regione non esprima il proprio dissenso entro novanta giorni dalla ricezione della deliberazione comunale e della relativa completa documentazione; nel caso che il piano apporti modificazioni riguardo al regime dei terreni non edificati, quale che ne sia la destinazione urbanistica, é necessaria l'approvazione della variante tramite la Conferenza dei Servizi, e, a tal fine, in base al comma 3, la deliberazione di adozione del piano deve essere trasmessa alla Regione e alla Provincia interessata. Il Piano comunale di alienazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare, rivestendo dunque una rilevanza urbanistica con il conseguente possibile impatto sul territorio, ricadrebbe nel campo di applicazione della vigente normativa sulla Valutazione Ambientale Strategica di Piani e Programmi (VAS) disciplinata dall'art. 6, commi da 2 a 3-bis, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152 (Norme in materia ambientale) e pertanto dovrebbe essere sottoposto almeno alla verifica di assoggettabilità a VAS di cui all'art.12, comma 6, del medesimo decreto legislativo. Inoltre nel caso in cui le previsioni dello stesso Piano comportino modifiche sostanziali al Piano urbanistico comunale, tali da avere conseguenze ambientali rilevanti, sarebbe necessario attivare la procedura di VAS. La mancata sottoposizione, da parte della normativa regionale sui Piani comunali di alienazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare, alla disciplina sulla VAS, presenterebbe dunque profili di illegittimità costituzionale recando disposizioni difformi dalla normativa statale di riferimento, afferente alla materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» di cui all'art.117, comma 2, lettera s), per la quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva………. Nelle more del giudizio di costituzionalità risulta, peraltro, promulgata dal Presidente della Giunta regionale la legge regionale 29 marzo 2011, n.3 (Modifica all'art. 16-bis della legge regionale 5 dicembre 1977, n.56 (Tutela ed uso del suolo), pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte n.13 del 31 marzo 2011, con cui si é aggiunto un comma 4-bis all'art.16-bis: la norma specifica ora che «le modificazioni allo strumento urbanistico generale, di cui al presente articolo sono soggette alla fase di verifica di assoggettabilità alla valutazione ambientale strategica». 1.3. - La modifica apportata, da parte della legge regionale n.3 del 2011, alla citata disposizione, ha determinato la cessazione della materia del contendere sul ricorso dello Stato avverso l'art.16-bis della legge n.18 del 2010, anche in considerazione della circostanza - desumibile dal tenore della difesa della Regione in ordine alla prassi amministrativa seguita, non contraddetta dal ricorrente, secondo cui la verifica di assoggettabilità andava comunque compiuta - che la norma impugnata non ha comunque determinato medio tempore approvazione di Piani di alienazioni e valorizzazioni senza preventiva sottoposizione a VAS.”.

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3.6. Piani e programmi esclusi a priori dall’applicazione della VAS Secondo il comma 4 articolo 6 sono comunque esclusi dal campo di applicazione del presente decreto: a) i piani e i programmi destinati esclusivamente23 a scopi di difesa nazionale caratterizzati da somma urgenza o coperti dal segreto di Stato; b) i piani e i programmi finanziari o di bilancio; c) i piani di protezione civile in caso di pericolo per l’incolumità pubblica24. c-bis) i piani di gestione forestale o strumenti equivalenti, riferiti ad un ambito aziendale o sovraziendale di livello locale, redatti secondo i criteri della gestione forestale sostenibile e approvati dalle regioni o dagli organismi dalle stesse individuati. L’esclusione dei piani di gestione forestale, in applicazione della legge 205/2008, appare in contrasto con le linee Guida della Commissione UE secondo le quali gli Stati membri non possono escludere intere categorie di piani e di programmi, a meno che non si possa ritenere che questi ultimi, considerati nel loro insieme, non possano avere effetti significativi sull’ambiente (punto 3.43 delle linee guida della UE ). Ora appare chiaro che considerati insieme come categorie tali piani hanno un impatto ambientale, tanto è vero che la suddetta norma prevede che siano comunque redatti con i criteri della gestione forestale sostenibile. Questi ultimi criteri non vengono bene definiti dalla norma in esame è possibile che il legislatore si sia voluto riferire al DM 16/6/2005 : linee guida di programmazione forestale (per un commento vedi: http://www.amministrativo.it/ambiente/osservatorio.php?num=61&categoria=Biodiversit%E0 ) Il legislatore avrebbe dovuto prevedere almeno l’applicazione della procedura di verifica della assoggettabilità a VAS , questo potrebbe essere la sede corretta sotto il profilo procedurale per valutare il rispetto della sostenibilità dei piani in oggetto. Comunque dovranno essere applicati i criteri di valutazione della procedura di verifica secondo la interpretazione estensiva dei documenti ufficiali UE

3.6bis Esclusione della VAS per varianti ex lege ai piani territoriali , da opere singole Secondo il comma 12 articolo 6 del dlgs 152 del 2006, come modificato dal dlgs 128 del 2010 Per le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per la pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli conseguenti a provvedimenti di autorizzazione di opere singole che hanno per legge25 l'effetto di variante ai suddetti piani e programmi, ferma restando l'applicazione della disciplina in materia di VIA26, la valutazione ambientale strategica non é necessaria per la localizzazione delle singole opere. Resta con riferimento a questa norma un problema interpretativo a quali strumenti urbanistici si fa riferimento per applicare la esclusione della VAS, appare chiaro che il generico riferimento alla

23

Secondo il punto 3.62 delle linee guida ciò vuol dire che, ad esempio, un piano regionale per la destinazione dei suoli, che preveda un progetto di difesa nazionale in una parte dell’area che copre, richiede una valutazione ambientale (a condizione che vengano soddisfatti gli altri criteri della direttiva) perché la difesa nazionale non è il suo unico scopo. 24

Secondo il punto 3.63 delle linee guida un piano che stabilisca quali interventi prendere in caso di valanghe sarebbe escluso dalla direttiva, mentre uno che stabilisca le misure da prendere per prevenire il verificarsi di valanghe (ad esempio attraverso la creazione di infrastrutture) non lo sarebbe perché sarebbe destinato alla prevenzione dell’emergenza e non all’emergenza stessa. 25 Si pensi ad esempio alla autorizzazione unica per impianti da gestione rifiuti ex comma 6 articolo 208 dlgs 152&2006 come modificato dal dlgs 205 del 2010 26 Nel caso in cui il progetto rientri negli allegati previsti dalla normativa sulla VIA ovviamente

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pianificazione territoriale faccia pensare che la esclusione dalla VAS nel caso in esame valga anche per le varianti automatiche a piani gerarchicamente sovraordinati al piano regolatore comunale. 27

3.7. Competenze E’ di competenza statale la VAS sui Piani e Programmi la cui approvazione compete ad organi dello Stato. In particolare la competenza a rilasciare il parere motivato di VAS è del Ministro dell’Ambiente28. Sono sottoposti a VAS secondo le disposizioni delle leggi regionali, i piani e programmi di cui ai paragrafi precedenti del presente commento, la cui approvazione compete alle Regioni o agli enti locali29. Le Regioni esercitano la loro competenza nel rispetto dei principi del Titolo I parte II del dlgs 152/2006 , tra questi occorre ricordarlo ci sono:

1. La VAS costituisce parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione del piano/programma (comma 5 articolo 11)

2. Autorità competente collabora con la Autorità Procedente nella redazione del Rapporto Ambientale (comma 2 articolo 11)

Ciò fa pensare che a livello di piani di enti locali la competenza della VAS debba restare a Comuni e Province sia pure nel rispetto dei principi di distinzione tra Autorità Competente e Autorità Procedente (vedi paragrafo 7 del presente commento). Secondo la nuova lettera e)30 del comma 7 articolo 7 dlgs 152/2006, sono altresì di competenza regionale le regole procedurali per il rilascio dei provvedimenti di VIA ed AIA e dei pareri motivati in sede di VAS di propria competenza, fermo restando il rispetto dei limiti generali di cui al presente decreto ed all'articolo 29 della legge 7 agosto 1990, n.241, e successive modificazioni. Relativamente alla lettera e) i limiti generali sono quelli dettati dal dlgs 152/2006 nel rispetto delle norme comunitarie (vedi paragrafo 1.5 del presente commento. Relativamente invece al riferimento all’articolo 29 delle legge 241/1990 secondo questo articolo attengono ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili di competenza esclusiva della legislazione statale ( ex lettera m) comma 2 articolo 117 della Costituzione, le disposizioni della legge 241 concernenti:

• gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell'interessato al procedimento, individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato e di

27 Sul punto vedi le note di S. Bigatti http://lexambiente.it/ambiente-in-genere/188/6877-ambiente-in-genere-vas-e-varianti-automatiche.html 28 In sede di approvazione definitiva dello schema di dlgs ( poi pubblicato come dlgs 128/2010) non è stato mantenuto il passaggio di competenza a rilasciare il parere di VAS dall’organo di vertice politico a quello di gestione del Ministero dell’Ambiente. Questo trasferimento di competenza, poi non realizzato nel testo vigente del dlgs 152/2006 come modificato dal dlgs 128/2010, era dovuto, sempre secondo la relazione prima citata, in questa nota, alla natura tecnica della procedura di VAS rientrante nelle procedure c.d. a discrezionalità mista. 29

Secondo il comma 6 articolo 7 : “ In sede regionale, l’autorità competente è la pubblica amministrazione con compiti di tutela, protezione e valorizzazione ambientale a tal fine designata dalle regioni e dalle province autonome” . Secondo il comma 7 articolo 7: “Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano con proprie leggi e regolamenti le competenze proprie e quelle degli altri enti locali. Disciplinano inoltre: a) i criteri per la individuazione delle province e dei comuni interessati; b) i criteri specifici per l’individuazione dei soggetti competenti in materia ambientale; c) eventuali ulteriori modalità, rispetto a quelle indicate nel presente decreto, per l’individuazione dei piani e programmi o progetti da sottoporre alla disciplina del presente decreto, e per lo svolgimento della consultazione; d) le modalità di realizzazione o adeguamento delle cartografie, degli strumenti informativi territoriali di supporto e di banche dati; e) le modalità di partecipazione delle regioni e province autonome confinanti al processo di VAS, in coerenza con quanto stabilito dalle disposizioni nazionali in materia”. 30

Introdotta dalla lettera d) comma 4 articolo 2 dlgs 128/2010

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assicurare l'accesso alla documentazione amministrativa, nonché quelle relative alla durata massima dei procedimenti

• la dichiarazione di inizio attività e il silenzio assenso, e la conferenza di servizi Il che significa che i principi generali suddetti, in primo luogo quelli sulla conferenza dei servizi, affermati dalla legge 241/1990 rientrando nella competenza esclusiva dello stato non possono essere derogati in peius da parte delle Regioni che potranno invece sviluppare e ampliare ulteriori livelli di accelerazione nella procedura della conferenza (nelle materie di loro competenza), ma non ridurre le semplificazioni della legge nazionale. A conferma di quanto sopra vedi anche nuovo comma 931 articolo 7 dlgs 152/2006 secondo il quale le Regioni e le Province Autonome esercitano la competenza ad esse assegnata dai commi 232 e 7 (vedi sopra nel presente paragrafo del commento) nel rispetto dei principi fondamentali dettati dal presente Titolo33

31

Introdotto dalla lettera e) comma 4 articolo 2 dlgs 128/2010 32

“ 2. Sono sottoposti a VAS secondo le disposizioni delle leggi regionali, i piani e programmi di cui all'articolo 6, commi da 1 a 4, la cui approvazione compete alle Regioni e Province autonome o agli enti locali”. 33

Principi generali per le procedure di VIA, di VAS e per la valutazione d'incidenza e l'autorizzazione integrata ambientale (AIA)

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3.8. La Corte Costituzionale sul riparto competenze Stato-Regioni nella VAS Secondo la sentenza della Corte Costituzionale n.225 del 22/7/2009 la VAS appartiene alla materia ambiente e non a quella governo del territorio o ad altre quali energia , trasporti etc. , giacché la valutazione ha ad oggetto unicamente profili di compatibilità ambientale e si pone solo come uno strumento conoscitivo e partecipativo nella scelta dell'autorità che propone il piano o programma, al solo fine di assicurare che venga salvaguardato e tutelato l'ambiente. Secondo i motivi di ricorso della Regione Calabria sono da censurare gli articoli da 8 a 14 del d.lgs. n. 152 del 2006 che disciplinano la VAS in generale. In particolare secondo la Regione ricorrente tali disposizioni in riferimento agli artt.117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, e 118 Cost., nonché in riferimento al principio di leale collaborazione, recherebbero discipline di dettaglio in una materia, quella della valutazione ambientale strategica,che sarebbe riconducibile in prevalenza alle competenze regionali in materia di governo del territorio e tutela della salute. Peraltro, sempre secondo la Regione Calabria gli indicati parametri costituzionali sarebbero violati, anche laddove si volesse riconoscere una concorrenza di competenze su base paritaria tra lo Stato e le Regioni in materia di VAS, giacché anche in tale ipotesi non sarebbe comunque possibile una disciplina unilaterale da parte dello Stato, se non per quanto riguarda la enucleazione di principi fondamentali, essendo la competenza statale in materia di tutela dell'ambiente, di cui all'art.117, secondo comma, lettera s), Cost. limitata alla predisposizione di «standards di tutela uniformi». In particolare il d.lgs. n.152 del 2006 specifica il contenuto del rapporto ambientale, le forme di pubblicità della sintesi non tecnica del rapporto ambientale, le modalità del giudizio di compatibilità ambientale, le forme di pubblicità delle misure correttive dei piani adottati. La Regione Calabria censura tali disposizioni in riferimento al principio di leale collaborazione, in quanto esse, non avendo un contenuto di principio fondamentale ma essendo «anzi di estremo dettaglio», avrebbero dovuto essere «concordate» con le istanze regionali. La Corte Costituzionale nella sentenza in esame ha ritenuto non fondate le eccezioni sollevate dalla Regione Calabria in quanto la disciplina della VAS rientra nella materia della tutela dell'ambiente di competenza dello Stato ai sensi dell'art.117, secondo comma, lettera s), Cost. ed in siffatta materia (vedi, da ultimo, sentenza n. 61 del 2009) la competenza dello Stato non è limitata alla fissazione di standard minimi di tutela ambientale, ma deve, al contrario, assicurare una tutela «adeguata e non riducibile». Se è vero, infatti, che la VAS interviene nell'ambito di piani o programmi statali o regionali, che possono afferire a qualsiasi ambito materiale (trasporti, energia, telecomunicazioni, agricoltura, etc.), essa non e' tuttavia riferibile a nessuno di questi, giacché la valutazione ha ad oggetto unicamente profili di compatibilità ambientale e si pone solo come uno strumento conoscitivo e partecipativo nella scelta dell'autorità che propone il piano o programma, al solo fine di assicurare che venga salvaguardato e tutelato l'ambiente. Sempre la sentenza 225/2009 interviene sulla efficacia per le Regioni delle norme del dlgs 152/2006 sulla pubblicità della procedura di VAS. Le Regioni ricorrenti (Marche e Valle d’Aosta) fanno riferimento in particolare alle norme del dlgs 152/2006 relative:

1. al rinvio ad apposito regolamento ministeriale che dovrà disciplinare le modalità di pubblicazione totale o parziale del piano o progetto sottoposto a VAS

2. ai depositi e pubblicazioni effettuate per la VAS che sostituiscono ad ogni effetto le modalità di informazione e partecipazione eventualmente previste in via ordinaria dalle procedure di adozione e approvazione di detti piani e programmi

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La Regione Marche censura tali disposizioni in riferimento agli artt.117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., in quanto, sull'assunto che sarebbero riferibili anche ai procedimenti di VAS in sede regionale, esse inciderebbero sulla potestà della Regione di disciplinare i procedimenti di sua competenza. La Corte Costituzionale nella sentenza in esame ritiene non fondate le eccezioni di incostituzionalità in quanto in quanto poggiano su di un erroneo presupposto interpretativo. La generica ed indeterminata prescrizione di tale disposizione deve, infatti, essere interpretata come riferita alle sole forme pubblicitarie e partecipative dei piani statali, non potendosi ritenere che lo Stato, in evidente violazione delle attribuzioni delle Regioni, abbia inteso sopprimere le forme pubblicitarie e gli istituti partecipativi degli atti pianificatori o programmatori regionali.

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4. NORME DI SEMPLIFICAZIONE E COORDINAMENTO

4.1Accordi procedimentali Secondo il comma 3 articolo 9 nel rispetto dei tempi minimi definiti per la consultazione del pubblico, nell’ambito delle procedure di VIA, l’autorità competente può concludere con il proponente o l’autorità procedente e le altre amministrazioni pubbliche interessate accordi per disciplinare lo svolgimento delle attività di interesse comune ai fini della semplificazione e della maggiore efficacia dei procedimenti. In tal senso si veda anche il comma 4 articolo 25 che prevede esplicitamente accordi anche per regolare il procedimento ordinario di VIA . Sotto il profilo dell’efficacia dei procedimenti occorre considerare la riforma della legge 241 in particolare del nuovo comma 1 articolo 1 secondo il quale la trasparenza e la pubblicità diventano principi generali dell’attività amministrativa al pari di efficienza ed economicità. Ciò conferma , almeno a livello di principi, come la partecipazione del cittadino al procedimento arricchisca l’istruttoria di quest’ultimo finalizzata a definire il quadro propedeutico alla decisione rendendola non solo più trasparente ma anche più completa di tutti gli interessi e gli elementi fattuali in gioco e quindi più efficiente. Quindi gli accordi previsti dal comma 3 articolo 9 qui esaminati possono essere intesi anche come conclusione di un processo di coinvolgimento del pubblico con lettura coordinata con l’articolo 11 della stessa legge 241/199034

4.2. Coordinamento VAS e Valutazione di Incidenza Secondo il comma 3 articolo 10 la VAS comprende le procedure di valutazione d’incidenza di cui all’articolo 5 del decreto n. 357 del 1997 (attuazione Direttiva Habitat); a tal fine, il rapporto ambientale, contiene gli elementi di cui all’allegato G dello stesso decreto n.357 del 1997(contenuti della relazione per la valutazione di incidenza di piani e progetti) e la valutazione dell’autorità competente deve essere estesa alle finalità di conservazione proprie della valutazione d’incidenza. Le modalità di informazione del pubblico danno specifica evidenza della integrazione procedurale.

4.3. Linee di coordinamento VAS – VIA Secondo il comma 4 articolo 10 la verifica di assoggettabilità alla VIA può essere condotta, nel rispetto della disciplina prevista per tale procedura ( articolo 20), nell’ambito della VAS. In tal caso le modalità di informazione del pubblico danno specifica evidenza della integrazione procedurale. Secondo il comma 5 articolo 10 nella redazione dello studio di impatto ambientale relativo a progetti previsti da piani e programmi già sottoposti a VAS, possono essere utilizzate le informazioni e le analisi contenute nel rapporto ambientale. Nel corso della redazione dei progetti e nella fase della loro valutazione , sono tenute in considerazione la documentazione e le conclusioni della VAS. Per i progetti inseriti in piani e programmi per i quali si è conclusa positivamente la procedura di VAS, il giudizio di VIA negativo ovvero il contrasto di valutazione su elementi già oggetto della VAS è adeguatamente e quindi specificamente motivato in quanto le conclusioni della VAS vincolano la scelta di discrezionalità tecnica in cui consiste la VIA. In altri e più concreti termini ciò vuol dire che la VIA se adeguatamente motivata può integrare – modificare le conclusioni della

34

La Legge 28/11/2005 n. 246 Semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005. (GU n. 280 del 1-12-2005) introduce un nuovo criterio per l’elaborazione dei decreti legislativi attuativi della legge annuale di semplificazione che è quello delle nuove lettere f) fbis) del comma 4 articolo 20 legge 59/1997: …..f-bis) generale possibilità di utilizzare, da parte delle amministrazioni e dei soggetti a queste equiparati, strumenti di diritto privato, salvo che nelle materie o nelle fattispecie nelle quali l'interesse pubblico non può essere perseguito senza l'esercizio di poteri autoritativi “

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VAS inerenti il progetto oggetto di valutazione35. Ciò appare innovativo rispetto a quanto previsto in precedenza dall’articolo 3 del dpcm 27/12/198836 secondo il quale : “E’ comunque escluso che il giudizio di compatibilità ambientale abbia ad oggetto i contenuti dei suddetti atti di pianificazione e programmazione nonché la conformità dell’opera ai medesimi” . D’altronde già il comma 2 articolo 1 del D.P.C.M. 27 dicembre 1988 nel dettare le norme tecniche per la formulazione del giudizio di compatibilità, prescrive che quest’ultimo sia reso con esclusivo riferimento agli effetti che l’opera progettata sarà in grado di produrre “sul sistema ambientale”, e non sulle materie oggetto di strumenti di pianificazione e programmazione37. Quindi la giurisprudenza amministrativa del consiglio di stato ha confermato questo indirizzo. 38 Occorre dire che in materia il Ministero dell’Ambiente aveva presentato una interpretazione estensiva delle norme suddette con Circolare 8 ottobre 1996, n. GAB/96/15326 secondo la quale : “È ben vero che allo stato attuale della normativa, in ragione dell'infelice scelta di impostazione di cui si è fatto cenno, il giudizio di compatibilità ambientale non può avere ad oggetto ai sensi dell'art. 3, primo comma, del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988, i contenuti degli atti di pianificazione e programmazione, ma ciò sembra significare esclusivamente che il Ministero dell'ambiente non può, in sede di V.I.A., incidere direttamente su tali contenuti imponendo prescrizioni che vadano in contrasto con tali strumenti primari. Rientra, invece, nell'ambito di valutazione, proprio della V.I.A., il giudizio circa la non accettabilità dello specifico progetto, sotto il profilo ambientale, ove siano ipotizzabili scelte diverse, ancorché la loro concreta realizzazione richieda un intervento a monte sugli strumenti di piano e di programmazione in atto. In questo caso, infatti, il Ministro dell'ambiente ha il potere-dovere di emettere un parere negativo sul progetto, posto che il suo giudizio non ha ad oggetto i contenuti degli atti di pianificazione e programmazione, bensì esclusivamente la sostenibilità per l'ambiente di una determinata opera, ancorché conforme a tali atti, in comparazione con altre soluzioni accettabili, restando rimessa alla sede competente ogni decisione circa scelte diverse”.

35

In tale direzione si veda il nuovo comma 12 (Introdotto dalla lettera h) comma 3 articolo 2 dlgs 29/6/2010 n.128) articolo 6 dlgs 152/2006: “ Per le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per la pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli conseguenti a provvedimenti di autorizzazione di opere singole che hanno per legge l'effetto di variante ai suddetti piani e programmi, ferma restando l'applicazione della disciplina in materia di VIA, la valutazione ambientale strategica non e' necessaria per la localizzazione delle singole opere” . 36

Norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità do cui all’articolo 6 della legge 349/1986 – dpcm che resterà i vigore fino all’approvazione dei nuovi decreti tecnici attuativi della procedura di VIA 37

TAR Basilicata 1/12/2004 n. 805 : “ …..la V.I.A., in quanto procedura finalizzata all’acquisizione e alla valutazione degli elementi relativi alla compatibilità dell’opera progettata con gli interessi ambientali, non si sostituisce né si sovrappone alle altre procedure finalizzate ad un giudizio di compatibilità con altre esigenze territoriali e/o settoriali ….. afferma che nel caso in esame illegittimamente la V.I.A. è stata condizionata all’accertamento di conformità del progetto con gli strumenti di pianificazione e programmazione territoriale o settoriale e, in particolare, con il Piano energetico regionale” . 38 Si veda anche CdS 34/2002

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5. VAS E ITER DECISIONALE: PRINCIPI GENERALI DALLE MIGLIORI ESPERIENZE La questione centrale della VAS attiene al problema delle decisioni, cioè all’integrazione degli esiti della VAS all’interno dei processi decisionali. A tal fine risulta determinante la collocazione temporale della VAS all’interno dell’iter decisionale, proprio perché l’efficacia di questo strumento dipende in larga misura dalle modalità in cui tale procedura viene integrata nell’iter di pianificazione-programmazione ai vari livelli. Tra le opzioni possibili, si possono individuare tre ipotesi che definiscono altrettanti modelli interpretativi e concettuali differenti: 1. VAS come fase specifica dell’iter decisionale (ex post): la VAS viene svolta in un momento

delimitato ed autonomo dell’iter decisionale, in analogia con quanto avviene per la VIA (in questo caso si potrebbe parlare di valutazione di compatibilità ambientale di politiche, piani e programmi); gli organismi e gli attori deputati alla valutazione tendono a configurarsi come soggetti autonomi ed esterni al processo di pianificazione/programmazione e con specifiche competente tecnico-ambientali. Viene a mancare la componente strategica intesa come opportunità di verificare i possibili scenari mano a mano che la politica, il piano o programma vengono costruiti ed il necessario, costante, flusso di informazioni fra i soggetti portatori delle diverse competenze. L’iter procedurale delle decisioni può, inoltre, risultare appesantito sia in termini di tempi che di costi, per il fatto che la VAS va a costituirsi come un ulteriore necessario passaggio amministrativo;

2. VAS come processo integrato nell’iter decisionale (in itinere): la VAS viene integrata all’interno delle procedure di programmazione/pianificazione attualmente previste, DETTO IN ALTRI TERMINI PRESENTO LA PROPOSTA DI PIANO/PROGRAMMA E POI LA FACCIO VALUTARE SOTTO IL PROFILO AMBIENTALE. La valenza strategica della VAS può essere completamente dispiegata, in quanto il processo di programmazione/pianificazione muove di pari passo con la predisposizione e la valutazione dei possibili scenari alternativi; tra i soggetti con competenze differenti può svilupparsi più efficacemente il necessario scambio di informazioni e valutazioni in merito alla proposte in atto. Poiché i diversi soggetti coinvolti hanno modo di lavorare contemporaneamente, sebbene su campi differenti, il processo decisionale risulta, in definitiva, più breve. Permane il rischio che i soggetti che effettuano i diversi tipi di valutazione tendano a porsi come soggetti portatori degli interessi da essi valutati (ad es. interessi economici valutati dagli economisti ed interessi ambientali valutati dagli ambientalisti);

3. VAS come processo decisionale (ex ante): la terza ipotesi vede la VAS configurarsi come processo decisionale completo, ricomprendendo al suo interno tutte le fasi di costruzione della politica/piano/programma: dalla definizione degli obiettivi , alla elaborazione delle proposte, alla elaborazione e valutazione degli scenari alternativi, all’adozione delle decisioni, coinvolgendo il pubblico fin dalle prime fasi, In questo caso è evidente che la valutazione si riferisce ad un concetto più ampio di ambiente, che ricomprende al suo interno sia le risorse naturali che quelle antropiche; dovrà pertanto essere effettivamente una valutazione integrata riguardante tutti i settori coinvolti dalla politica/piano/programma, e tale valutazione dovrà misurare i vantaggi e gli svantaggi complessivi delle diverse alternative.

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6. LA NATURA GIURIDICA DELLA PROCEDURA DI VAS Secondo i commi 3,4,5 dell’articolo 11 : “ 3. La fase di valutazione é effettuata anteriormente all'approvazione del piano o del programma, ovvero all'avvio della relativa procedura legislativa, e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso. Essa è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull'ambiente derivanti dall'attuazione di detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione.39

4. La VAS viene effettuata ai vari livelli istituzionali tenendo conto dell’esigenza di razionalizzare i procedimenti ed evitare duplicazioni nelle valutazioni. 5. La VAS costituisce per i piani e programmi a cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione. I provvedimenti di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge“. Secondo soprattutto il comma 5 possiamo affermare che il modello di inserimento della VAS nell’iter decisionale del piano/programma è molto vicino a quello del punto 2 del paragrafo 5 del presente commento. con alcuni riferimenti che l’avvicinano al modello del punto 3 di detto paragrafo del presente commento; vedi in tal senso:

• l’affermazione secondo cui sulla base di un rapporto preliminare sui possibili impatti ambientali significativi dell’attuazione del piano o programma, il proponente e/o l’autorità procedente entrano in consultazione, sin dai momenti preliminari dell’attività di elaborazione di piani e programmi, con l’autorità competente e gli altri soggetti competenti in materia ambientale, al fine di definire la portata ed il livello di dettaglio delle informazioni da includere nel rapporto ambientale (ex comma 1 articolo 13)

• l’affermazione secondo cui le attività tecnico-istruttorie per la valutazione ambientale sono svolte dall’autorità competente con cui collabora l’autorità procedente che assicura che la documentazione presentata sia completa ed integrata se occorre.

• la possibilità di rivedere, da parte della autorità proponente, il piano/programma presentata alla luce del parere motivato che conclude la valutazione (ex comma 2 articolo 15)

Sotto il profilo più strettamente giuridico amministrativo la scelta del legislatore è quindi quella per cui la procedura della valutazione ambientale è integrata nelle procedure esistenti per l’adozione di piani e programmi. Siamo quindi di fronte ad una Valutazione Ambientale intesa, sotto il profilo giuridico amministrativo, come subprocedimento che apporta al procedimento in cui rientra (adozione del piano e/o programma) , elementi tecnico-scientifici a tutela di un interesse generale quale la tutela del bene ambiente? Oppure siamo di fronte ad un atto endoprocedimentale come affermato recentemente dal Consiglio di Stato (sentenza 13/2011) secondo il quale la VAS viene a costituire non un procedimento o subprocedimento autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma invece un passaggio endoprocedimentale di esso, concretantesi nell’espressione di un “parere” che riflette la verifica di sostenibilità ambientale della pianificazione medesima. Secondo il CdS le conclusioni così raggiunte appaiono confortate dalle modifiche apportate al DLgs. nr. 152 del 2006 dal recentissimo decreto legislativo 29 giugno 2010, nr. 128 (ancorché non applicabile ratione temporis alla vicenda per cui è causa), laddove già a livello definitorio si distingue tra il “parere motivato” che conclude la fase di V.A.S. (art. 5, comma 1, lettera m-ter) e il “provvedimento” di V.I.A. (art. 5, comma 1, lettera p): a conferma che solo nel secondo caso, e non nel primo, si è in presenza di una sequenza procedimentale logicamente e ontologicamente autonoma. 40 39 Comma così sostituito dalla lettera b) comma 9 articolo 2 del dlgs 29/6/2010 n.128 40 Siamo secondo il CdS in questa sentenza nell’ambito di quelli che il Giannini (Diritto Amministrativo Giuffrè 1993 – pagina 212 Volume 2) definiva “i procedimenti per atti di procedimento cioè quei procedimenti caratterizzati da un atto strumentale” (in questo caso

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Dando per accettata la versione del Consiglio di Stato sulla natura endoprocedimentale del Parere Motivato di VAS resta il problema della sua vincolatività. Infatti è indiscutibile che le modifiche apportate sia dalla versione del 2008 ed ancor più a quella del 201041 vadano verso la affermazione della natura vincolante e non solo obbligatoria del Parere Motivato, recita infatti il nuovo comma 2 articolo 15 come modificato dal DLgs 128/2010: “ L'autorità procedente, in collaborazione con l'autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma per l'approvazione e tenendo conto delle risultanze del parere motivato di cui al comma 1 e dei risultati delle consultazioni transfrontaliere, alle opportune revisioni del piano o programma “. Diversa era la valutazione da fare sulla base della originale versione del TU ambientale (versione 2006) nella quale ex comma 3 articolo 12 l’approvazione del piano e del programma terrà conto del parere VAS . Vigente quel testo ormai abrogato la Corte Costituzionale ha avuto occasione di affermare che (sentenza 22 luglio 2009 n.225) il giudizio di compatibilità ambientale deve essere inteso, non come una autorizzazione, bensì come presupposto per la prosecuzione del procedimento di pianificazione o programmazione. Nella direzione della natura vincolante del parere motivato di VAS si vedano le motivazioni del ricorso alla Corte Costituzionale della Avvocatura dello Stato (per conto della Presidenza del Consiglio dei Ministri) verso l’articolo della legge regionale Toscana che non recepisce compiutamente (ad avviso di detta Avvocatura) il nuovo testo del DLgs 152/2006 (comma 2 articolo 15. Quindi secondo l’Avvocatura: “ l'art. 26, comma 3, della legge regionale in esame stabilisce che: «Il proponente, ove necessario alla luce del parere motivato, predispone in collaborazione con l'autorità competente, una proposta di revisione del piano o programma da sottoporre all'approvazione dell'autorità procedente. A tal fine proponente informa l'autorità competente sugli esiti delle indicazioni contenute nel parere motivato, ovvero se il piano o programma sia stato soggetto a revisione o se siano state indicate le motivazioni della non revisione». La disposizione statale di riferimento é quella di cui all'art. 15, comma 2 del d.lgs. n.152/2006, il quale stabilisce che: «L'autorità procedente, in collaborazione con l'autorità competente, provvede, ove necessario, alla revisione del piano o programma alla luce del parere motivato espresso prima della presentazione del piano o programma per l'adozione o approvazione». Al riguardo, si rileva che, sebbene non esplicitamente affermato, il parere motivato previsto dall'art. 15 citato deve considerarsi come parere obbligatorio e vincolante per l'autorità procedente, anche alla stregua delle considerazioni della Commissione europea che, nella lettera di costituzione in mora dell'8 ottobre 2009, nella procedura di infrazione n. 2009/2235, ammette che gli Stati membri godono di ampi margini di discrezionalità nello stabilire in che modo gli studi effettuati e le consultazioni condotte nel corso della procedura di VAS debbano influire sulla decisione finale. Orbene, il legislatore regionale, con l'impugnata disposizione, nella parte in cui consente al proponente di informare l'autorità competente circa le motivazioni della non revisione del piano o programma, sembra violare il principio affermato dal citato art.

il parere motivato) alla decisione, per l’emanazione di tale atto strumentale occorre un “procedimento suo proprio” , infatti il DLgs 152/2006 disciplina partitamente il procedimento per rilasciare il parere motivato della VAS, quindi il vizio del procedimento di parere VAS può inficiare la adozione /approvazione del piano sottoposto a VAS. Caratteristici dei procedimenti per atti di procedimento sempre secondo il Giannini sono proprio i pareri, come appunto nel caso della VAS, dove il parere motivato che conclude la procedura di VAS è strumentale alla decisione finale sul piano/programma come confermato dal comma 2 articolo 15 del DLgs 152/2006 secondo il quale: “L'autorità procedente, in collaborazione con l'autorità competente, provvede, prima della presentazione del piano o programma per l'approvazione e tenendo conto delle risultanze del parere……., alle opportune revisioni del piano o programma “. 41 Che ha eliminato anche il riferimento al “ove necessario” relativamente alla acquisizione dei risultati della VAS nell’ambito del processo di revisione del Piano/Programma da parte della Autorità Proponente

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15 del d.lgs. n.152/2006 che obbliga alla revisione del piano o programma in conformità al motivato parere dell'autorità competente.” A conferma della fondatezza della tesi della Avvocatura di Stato sul punto la Regione Toscana ha già provveduto a modificare42 la propria legge regionale sul punto recependo compiutamente l’attuale testo del comma 2 articolo 15 sulla efficacia del Parere Motivato conclusivo della procedura di VAS. Ora come affermato da Vera Parisio43 se è vero che i pareri vincolanti restano pareri a tutti gli effetti: “ Si presti, tuttavia, attenzione alla circostanza che, se pur la qualificazione di vincolante non muta la natura giuridica di tale parere, che è e rimane atto consultivo, e non di amministrazione attiva, si modifica, comunque, il livello di responsabilità dell’organo che lo adotti; se, infatti, un parere non vincolante resta un atto endoprocedimentale a tutti gli effetti, un parere vincolante contribuisce in termini piuttosto rilevanti a formare il contenuto definitivo del provvedimento finale, cosicché non si può negare che l’organo che lo adotta finisca con il porsi su di un livello partecipativo paritetico a quello dell’organo che emana il provvedimento finale”. Quindi se il Parere Motivato di VAS comportasse una revisione significativa del Piano/Programma per adeguarlo alle conclusioni della procedura di VAS, ciò comporterebbe un arresto procedimentale significativo anche in termini temporali con la possibilità di impugnare detto Parere Motivato vincolante come affermato ad esempio da Consiglio di Stato 1902/2011.

42 LEGGE REGIONALE 30 dicembre 2010, n. 69 Modifiche alla legge regionale 12 febbraio 2010, n.10 (Norme in materia di valutazione ambientale strategica “VAS”, di valutazione di impatto ambientale “VIA” e di valutazione di incidenza). 43 Codice della Azione Amministrativa pag. 698 ed. Giuffrè 2011

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7. LA DISTINZIONE TRA AUTORITÀ COMPETENTE E AUTORI TÀ PROCEDENTE :

7.1. Quale struttura per la integrazione della VAS nel procedimento di approvazione del piano/programma Il nuovo TU come modificato dal DLgs 128/2010 distingue tra autorità 44 competente e autorità procedente. Ex lettera p) comma 1 articolo 5, per autorità competente si intende : “la pubblica amministrazione cui compete l'adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità, l'elaborazione del parere motivato, nel caso di valutazione di piani e programmi,”; per autorità procedente, ex lettera q) comma 1 articolo 5, si intende : “la pubblica amministrazione che elabora il piano, programma soggetto alle disposizioni del presente decreto, ovvero nel caso in cui il soggetto che predispone il piano, programma sia un diverso soggetto pubblico o privato, la pubblica amministrazione che recepisce, adotta o approva il piano, programma“. La distinzione tra autorità competente che effettua la valutazione attraverso il parere motivato e l’autorità procedente che presenta e poi , dopo la valutazione, approva il piano , non è una distinzione cogente . Non lo è sicuramente per le Regioni visto che per una definizione della procedura si rinvia alla legislazione regionale ( ex comma 7 articolo 7) e comunque il comma 6 dell’articolo 7 si limita ad affermare che in sede regionale l’autorità competente è la PA con compiti di tutela ambientale secondo le leggi regionali; per cui potrebbe benissimo accadere una coincidenza tra PA che valuta e approva il piano/programma , dove al massimo la distinzione potrebbe derivare dalla organizzazione interna della PA tra i diversi settori e/o servizi (nel caso di enti locali) . Potrebbe essere intesa come cogente la suddetta distinzione nel caso della VAS statale visto che al Ministero dell’Ambiente non spettano poteri specifici e soprattutto esclusivi di presentazione e approvazione di strumenti di pianificazione/programmazione. Resta comunque al momento non chiarito questo aspetto di grande rilevanza per la efficacia e trasparenza della procedura di VAS soprattutto alla luce della evoluzione sulla natura giuridica vincolante del Parere Motivato che la conclude come visto nel paragrafo 6 delle presenti note. Tale questione era già stata posta dal Comitato economico sociale della Ue (parere del 20/5/1997, punto 2.16) secondo il quale: “A differenza della valutazione di impatto sui progetti, in cui stabilisce un dialogo tra soggetto privato ed autorità competente, la valutazione strategica implica decisioni delle pubbliche autorità in confronto tra loro; è opportuno pertanto considerare la possibilità di designare un’autorità garante della correttezza delle procedure di informazione , a livello nazionale, oppure aggiungere un Allegato II in cui definire le misure minime di pubblicità alle quali l’autorità competente deve adeguarsi”. La questione potrà essere affrontata soprattutto a livello regionale e degli enti locali, dove si pone in maniera chiaramente rilevante , nella regolamentazione della procedura di VAS a tali livelli istituzionali. 44

Secondo il punto 3.12 delle linee guida sulla VAS della Commissione UE (DG Ambiente): “ Nella giurisprudenza della Corte di giustizia il concetto di “autorità” ha un ampio ambito di applicazione. Quale che sia la sua forma giuridica e indipendentemente dall’estensione (nazionale, regionale o locale) dei suoi poteri, può essere definita come un organismo responsabile, in conformità a una misura adottata dallo Stato, di fornire un servizio pubblico sotto il controllo dello Stato e gode a questo scopo di speciali poteri, superiori a quelli derivanti dalle normali regole applicabili nelle relazioni tra individui (causa C-188/89 Foster e altri contro British Gas). Per esempio, ad aziende di pubblici servizi che sono state privatizzate può essere richiesto di svolgere alcuni compiti (come la preparazione di piani a lungo termine per garantire risorse idriche) che in regimi non privatizzati verrebbero svolti da autorità pubbliche. In relazione a tali funzioni esse verrebbero trattate come autorità ai fini della direttiva. Per altri aspetti (come ad esempio servizi di consulenza all’estero) non sarebbero considerate autorità ai sensi della direttiva. Secondo il punto 3.13 I piani e i programmi che gli organismi privati elaborano per i propri scopi (vale a dire nei casi in cui non agiscano né in qualità di autorità come indicato sopra, né in qualità di agenti di autorità e quando non li stiano preparando per l’adozione da parte delle autorità) non ricadono nell’ambito di applicazione della direttiva.

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Tre sono le ipotesi su cui dovranno lavorare regioni ed enti locali nel dare attuazione a quanto sopra, nel caso in cui l’autorità competente alla VAS sia interna allo stesso ente che presenta e approva il piano/programma, che a livello regionale e degli enti locali è peraltro la regola, :

1. la definizione di uffici e/o strutture che svolgano l’istruttoria tecnica propedeutica alla elaborazione del parere motivato , distinti dal settore della PA che presenta il piano/programma

2. lo svolgimento dell’istruttoria tecnica di Valutazione Ambientale da parte di un soggetto istituzionale esterno all’Autorità che presenta, adotta e approva il Piano/programma : ad es. le Agenzie Regionali per la Protezione Ambientale45

3. a prescindere dalla scelta tra le due ipotesi di cui sopra la regolamentazione di una apposita Inchiesta Pubblica a supporto del procedimento di valutazione/approvazione del piano/programma che fissi le regole di garanzia minime per tutti i soggetti coinvolti dal processo di Valutazione Ambientale : Autorità che adotta il Piano e/o Programma ed effettua la valutazione ambientale, Enti e Autorità consultate , Pubblico e definisca natura, compiti e poteri di un Presidente garante dell’istruttoria esterno all’Autorità che redige il Rapporto Ambientale e adotta il Piano46 .

Una sintesi tra le ipotesi 1 e 3 appare quella più coerente: • con gli indirizzi che emergono dalla stessa DIR 42/2001 (vedi quanto affermato al

precedente paragrafo 6), • con la natura giuridica della VAS quale endo o sub procedimento atto a superare il conflitto

valutatore/proponente secondo quanto indicato nel paragrafo 6 del presente commento, • con quanto previsto dalla lettera b) comma 2 articolo 11 47 • con la necessità di limitare la sovrapposizione di funzioni tra chi adotta il piano/programma

e chi lo valuta valorizzando i caratteri di processo di apprendimento collettivo propri della VAS come affermato nel sopracitato parere CES secondo il quale occorre individuare : “autorità garante della correttezza delle procedura di informazione” come delle “misure minime di pubblicità”.

45

Per esempio in Vallonia (Belgio) sia pure in materia di VIA ,un organo di esperti indipendenti delle varie discipline ambientali verifica la qualità e l'adeguatezza delle informazioni che vanno a costituire il SIA. In Belgio, regione di Bruxelles, sempre in materia di VIA , non è il committente a fornire le informazioni ma un consulente indipendente e qualificato, che lavora su un documento elaborato da un Collegio di esperti delle varie amministrazioni interessate, che a sua volta valuta la qualità e l'adeguatezza delle informazioni disponibili. Secondo Laura de Vito in Amministrazione in Cammino : “la Direttiva mira, piuttosto, a concentrare l’attenzione sui temi ambientali all’interno della pianificazione, pur prescrivendo degli standard qualitativi per i rapporti ambientali (art. 12, par. 2 della Direttiva 2001/42/CE). L’individuazione di un soggetto che possa garantire uno standard qualitativo minimo per i rapporti ambientali è necessario” 46 Sul punto vedi paragrafo 1.3. nella Appendice del presente documento 47

“ L’autorità competente……. b) collabora con l'autorità proponente al fine di definire le forme ed i soggetti della consultazione pubblica, nonché l'impostazione ed i contenuti del Rapporto ambientale e le modalità di monitoraggio di cui all'articolo 18”

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7.2. La Sentenza TAR Lombardia 17/5/2010 n. 1526

STRALCI SENTENZA TAR LOMBARDIA Sez. II - 17 maggio

2010, n. 1526

STRALCIO DAL REPORT DELLA FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE

Linee Guida per una governance regionale orientata alla sostenibilità

21 GENNAIO 2009 Nell’ambito della procedura di VAS, l’art. 5 distingue l’autorità competente (lettera p) dall’autorità procedente (lett. q); quest’ultima è definita come la pubblica amministrazione che elabora il piano o programma, mentre la prima è la pubblica amministrazione a cui compete l’attività di valutazione ambientale. Ai fini dell’individuazione dell’autorità competente, il successivo art. 7, comma 6°, ha cura di specificare che, in sede regionale, l’autorità competente è la pubblica amministrazione con compiti di tutela, valorizzazione e protezione ambientale. Le ulteriori disposizioni sulla VAS contenute nel Codice dell’ambiente confermano, con chiarezza, la necessità di separazione fra le due differenti autorità – quella procedente e quella competente – il cui rapporto nell’ambito del procedimento di valutazione ambientale strategica appare tutto sommato dialettico, a conferma dell’intendimento del legislatore di affidare il ruolo di autorità competente ad un soggetto pubblico specializzato, in giustapposizione all’autorità procedente, coincidente invece con il soggetto pubblico che approva il piano (cfr., fra gli altri, art. 11, comma 2°; art. 12, comma 4°; artt. 13, 14 e 15). Dall’esame della disciplina legislativa suindicata – di recepimento della direttiva 2001/42/CE – si giunge alla conclusione, secondo lo scrivente Tribunale, per cui, nella scelta dell’autorità competente, l’autorità procedente deve individuare soggetti pubblici che offrano idonee garanzie non solo di competenza tecnica e di specializzazione in materia di tutela ambientale, ma anche di imparzialità e di indipendenza rispetto all’autorità procedente, allo scopo di assolvere la funzione di valutazione ambientale nella maniera più obiettiva possibile, senza condizionamenti – anche indiretti – da parte dell’autorità procedente. Qualora quest’ultima, infatti, individuasse l’autorità competente esclusivamente fra soggetti collocati al proprio interno, legati magari da vincoli di subordinazione gerarchica rispetto agli organi politici o amministrativi di governo dell’Amministrazione, il ruolo di verifica ambientale

Figure di garanzia indipendenti, a supporto di un modello decisionale partecipativo e sostenibile, costituiscono uno dei nodi centrali per dare credibilità ai processi decisionali partecipati sia di tipo ordinario che strategico, soprattutto a valenza tecnico amministrativa. In particolare dovrà essere chiarita in modo adeguato la strutturazione di tali Garanti soprattutto relativamente alla problematica del supporto analitico, informativo e, più in generale, scientifico ai processi partecipativi anche in rapporto con i soggetti strumentali che detengono tali informazioni (l’Arpa, ad esempio, se si tratta di processi decisionali a rilevanza ambientale). In tal senso possono essere interessanti i modelli di tali garanti che emergono dal dibattito sull’applicazione della c.d. VAS (Valutazione ambientale strategica), dove il ruolo di questi soggetti può essere svolto relativamente: alla fornitura e validazione dei dati attendibili, predisposizione, nella fase iniziale48, delle messa a disposizione delle migliori informazioni fornendo una visione di insieme dei dati disponibili con riferimento non solo ai dati tecnici ma anche ai valori comuni delle parti interessate al processo decisionale della messa a punto di tecniche di simulazione degli impatti, del parere tecnico al processo di valutazione e consultazione, alla fase di monitoraggio dell’attuazione del piano e programma, delle informazioni utili per la revisione del piano/programma stesso (valutazione ex post) Questi soggetti in prospettiva devono avere una caratteristica pubblica e potrebbero discendere da un ruolo riformato e potenziato del sistema agenziale e delle “autorità” regionali come pure dei Difensori civici (e qui siamo nella scenario possibile della loro trasformazione in Autorità Ambientali) oppure, in una versione più semplificata da una definizione più puntuale, in sede regolamentare delle figure della Autorità e del Responsabile del dibattito previste dalla legge regionale sulla partecipazione, figure coordinate, però, sempre, con i soggetti sopra indicati (Agenzie – Autorità e Difensori civici, appunto).

48

Ci si riferisce alla fase iniziale del processo di formazione delle decisioni politiche, ossia quelli di fissazione delle priorità di intervento e di preparazione delle strategie politiche di intervento.

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finirebbe per perdere ogni efficacia, risolvendosi in un semplice passaggio burocratico interno, con il rischio tutt’altro che remoto di vanificare la finalità della disciplina sulla VAS e di conseguenza di pregiudicare la corretta applicazione delle norme comunitarie, frustrando così gli scopi perseguiti dalla Comunità Europea con la direttiva 2001/42/CE, come quello di salvaguardia e promozione dello “sviluppo sostenibile”, espressamente enunciato all’art. 1 della direttiva, come già sopra evidenziato (si ricordi che lo “sviluppo sostenibile” costituisce uno degli scopi dell’Unione Europea, espressamente enunciato all’art. 3, comma 3°, del Trattato dell’Unione Europea in vigore dal 1.12.2009). La sentenza suddetta quindi individua (in coerenza con lo studio della Fondazione Toscana Sostenibile) in sintesi i seguenti criteri per definire la Autorità competente per il rilascio del parere motivato in materia di VAS:

1. deve trattarsi di soggetti non esclusivamente collocati all’interno dell’Autorità procedente del piano/programma soggetto a VAS

2. deve trattarsi di soggetti non legati da vincoli di subordinazione gerarchica rispetto agli organi politici o amministrativi di governo della PA competente ad approvare il piano/programma

Se non si rispettano i suddetti criteri la VAS diventa un semplice passaggio burocratico interno alla singola Amministrazione competente alla approvazione del piano/programma.

7.2.bis La sentenza del Consiglio di Stato che riforma la sentenza del TAR Lombardia 17/5/2010 n. 1526 Il parere motivato di VAS recepito nello strumento di pianificazione adottato/approvato quando lede la sfera giuridica del ricorrente? Può condividersi in via di principio il rilievo per cui “laddove la VAS si concluda con un giudizio positivo (o positivo condizionato) il soggetto che subisca determinazioni lesive della sua sfera giuridica discendenti dall’accettazione (piena o condizionata) delle proposte pianificatorie sottoposte a VAS, ben potrà censurare anche queste determinazioni preliminari condizionanti, poiché è per effetto di questo giudizio di sostenibilità complessiva di queste scelte che le stesse possono tramutarsi in atti pianificatori negativi” (pagg. 68-69); tuttavia, proprio per evitare di pervenire a una legitimatio generalis del tipo di quella sopra indicata, occorre che le “determinazioni lesive” fondanti l’interesse a ricorrere siano effettivamente “condizionate”, ossia causalmente riconducibili in modo decisivo, alle preliminari conclusioni raggiunte in sede di V.A.S., per cui l’istante deve precisare come e perché tali conclusioni nella specie abbiano svolto un tale ruolo decisivo sulle opzioni relative ai suoli in sua proprietà, ciò che non ha fatto.

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Individuazione Autorità Competente: interna o meno alla PA nella quale è compresa l’autorità procedente? La Lombardia con la propria normativa sulla VAS ha stabilito che l’Autorità Competente alla VAS va individuata all’interno dell’ente tra coloro che hanno compiti di tutela e valorizzazione ambientale. Detta disposizione è stata ritenuta illegittima dal T.A.R. milanese nel presente giudizio, al pari degli atti coevamente impugnati, apparendo contrastante col quadro normativo comunitario e nazionale l’individuazione dell’autorità competente in una articolazione organizzativa interna alla stessa autorità procedente alla pianificazione (nella specie, il Comune di Cermenate). In effetti, con la delibera di Giunta Comunale nr. 38 del 2008 – anch’essa impugnata in primo grado -, nel comunicare l’avvio del procedimento di V.A.S. relativo al P.G.T. di Cermenate, è stata contestualmente individuata l’autorità competente nel team composto da due funzionari della medesima Amministrazione comunale. Secondo il CdS il presupposto su cui si basano le conclusioni raggiunte dal primo giudice, secondo cui l’autorità competente alla V.A.S. deve essere necessariamente individuata in una pubblica amministrazione diversa da quella avente qualità di “autorità procedente”, non trova supporto nella vigente normativa comunitaria e nazionale. Infatti secondo il CdS in nessuna definizione del Testo Unico ambientale si trova affermato, con riferimento alle Autorità Competente e Procedente in maniera esplicita che debba necessariamente trattarsi di amministrazioni diverse o separate (e che, pertanto, sia precluso individuare l’autorità competente in diverso organo o articolazione della stessa amministrazione procedente). Non sono sufficienti indizi, sempre secondo il CdS, quelli citati dall’originario ricorrente in primo grado, quelli del riferimento ex articolo dlgs 152/2006 (versione 2008) sugli accordi che l’autorità competente può concludere anche con l’autorità procedente, oltre che con altri soggetti interessati alla procedura. Infatti ad una interpretazione contraria portano altri riferimenti normativi sempre dal dlgs 152/2006 come quello dell’art. 11 del medesimo decreto, laddove si evidenziano la funzione “collaborativa” all’attività di pianificazione svolta dall’autorità competente alla V.A.S. e il carattere interno di tale ultima fase rispetto alla procedura di formazione del piano o del programma. Come Regioni ed Enti Locali devono individuare la autorità competente? Secondo il CdS appare evidente la volontà di assicurare che la fissazione delle “competenze” sia compiuta a priori, con atti che individuino in via generale e astratta i soggetti, uffici o organi cui viene attribuita la veste di “autorità competente”. Ne discende che non risulta in linea con le richiamate disposizioni nazionali (il dlgs 152/2006 commi 6 e 7 articolo 6 ndr) la scelta di individuare l’autorità competente alla V.A.S. ex post, in relazione al singolo e specifico procedimento di pianificazione, come avvenuto nel caso di specie (laddove la predetta autorità è stata individuata contestualmente alla comunicazione di avvio del procedimento stesso).49

49 In sostanza secondo il CdS anche nelle Regioni dove la competenza VAS è demandata agli enti locali per i piani/programmi di loro competenza la definizione della Autorità competente e la sua distinzione da quella procedente dovranno rispettare le norme generali fissate dalla normativa nazionale e regionale e dovranno essere, anche a livello locale regolamentate in generale e non definite di volta in volta per ogni singolo procedimento di adozione/approvazione di piani e programmi.

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7.3. Le competenze dell’Autorità competente Nel rispetto della attività di collaborazione prevista tra l’autorità competente e quella proponente e/o procedente se coincidono come spesso accade soprattutto nelle Regioni e negli enti locali di cui alla lettera b) comma 2 articolo 11(vedi nota 19) l’autorità competente, ex comma 2 articolo 11, :

1. esprime il proprio parere sull'assoggettabilità delle proposte di piano o di programma alla valutazione ambientale strategica

2. esprime, tenendo conto della consultazione pubblica, dei pareri dei soggetti competenti in materia ambientale, un proprio parere motivato sulla proposta di piano e di programma e sul rapporto ambientale nonché sull'adeguatezza del piano di monitoraggio e con riferimento alla sussistenza delle risorse finanziarie;.

7bis COMMISSIONE TECNICA DI VERIFICA DELL’IMPATTO AMBIENTALE -VIA E VAS (ARTICOLO 8) Il dlgs 152/2006 (e successive modifiche compresa l’ultima ex dlgs 128/2010) conferma la Commissione istituita dal DPR 90/2007 50 , quale organo di supporto tecnico scientifico al Ministero dell’Ambiente per l’istruttoria di VIA e VAS statale . La Commissione assicura il supporto tecnico-scientifico per l'attuazione delle norme di cui alla Parte II del dlgs 152/2006 quindi alle istruttorie per la VIA e la VAS di competenza statale51. La nuova Commissione è composta da cinquanta commissari ivi inclusi il presidente e il segretario (numero così modificato dalla legge 123/2008 conversione DL 90/200852), oltre il presidente e il segretario, nominati con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, tra liberi professionisti e tra esperti provenienti dalle amministrazioni pubbliche, comprese università, Istituti scientifici e di ricerca, con adeguata qualificazione in materie progettuali, ambientali, economiche e giuridiche. La Commissione è articolata nei seguenti organi: Presidente, Assemblea plenaria, Comitato di coordinamento e Ufficio di segreteria. La Commissione svolge in relazione alla VAS le attività tecnico istruttorie per la valutazione ambientale strategica dei piani e programmi la cui approvazione compete ad organi dello Stato, in attuazione di quanto previsto dal dlgs 152/2006 Parte II Titolo II, ed esprime il proprio parere motivato per il successivo inoltro al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare che adotta il conseguente provvedimento. Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di natura non regolamentare, sono stabiliti l'organizzazione ed il funzionamento della Commissione. Con successivo decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono definiti i compensi spettanti ai commissari, ai componenti nominati in rappresentanza delle regioni e delle province autonome, al presidente e al segretario.

50

DPR 14/5/2007 n. 90 “ Regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, a norma dell'articolo 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248” . (GU n. 158 del 10-7-2007 - Suppl. Ordinario n. 157) 51 Nuovo comma 1 articolo 8 dlgs 152/2006 introdotto dalla lettera b) comma 5 articolo 2 dlgs 128/2010 52 Secondo l’articolo 7 della legge 123/2008 “Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare procede, con proprio decreto, alla nomina dei cinquanta commissari, in modo da assicurare un congruo rapporto di proporzione fra i diversi tipi di competenze ed esperienze da ciascuno di essi apportate. Entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare procede, con proprio decreto, di natura regolamentare, al riordino della commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale”.

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La Commissione può operare attraverso Sottocommissioni composte da un numero variabile di componenti in ragione delle professionalità necessarie. Problematiche nella disciplina regolamentare delle funzioni della Commissione Come afferma il Dpr 90/2007 sarà un decreto ministeriale a fissare con precisione le funzioni della Commissione . In quella sede sarebbe importante nella fase dei lavori istruttori della Commissione stessa prevedere forme di partecipazione del pubblico ( se non nella sola possibilità di presentare osservazioni e/o memorie alla Commissione nonché di partecipare ad audizioni) 53. Ciò appare coerente vedendo la questione dal punto di vista dei principi generali in materia di procedimento amministrativo . Infatti la legge 241/1990 non vieta esplicitamente forme di partecipazione in caso di accertamento tecnico finalizzato all’adozione di un provvedimento amministrativo ( vedi ad esempio articolo 17 della legge 241/1990) . Infatti la 241 non sembra vietare tale possibilità :

- l’articolo 13 non contempla tale fattispecie - l’articolo 7 comma 1 come visto in precedenza non prevedo la comunicazione avvio

procedimento solo nel caso di particolare esigenze di celerità del procedimento - articolo 10 secondo il quale le memorie e documenti degli intervenienti devono solo come

limite quello dell’attinenza all’oggetto del procedimento

53 Sul punto vedi successivamente paragrafo 9.2

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Continuità operativa della commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale (legge 13/200954) Al fine di rendere disponibili sin dall'inizio di ogni esercizio finanziario le risorse occorrenti per il funzionamento della Commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale - VIA e VAS di cui all'articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90 ( PER UN COMMENTO VEDI: http://www.amministrativo.it/ambiente/osservatorio.php?num=709&categoria=VIA%20VAS ), il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, sulla proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, le occorrenti variazioni di bilancio sulla corrispondente unità previsionale di base, a titolo di anticipazione e nei limiti del trenta per cento delle somme impegnate per le medesime finalità nell'anno precedente, con utilizzo del fondo previsto dalla finanziaria 2008 (articolo 2, comma 616, della legge 24 dicembre 2007, n.244), iscritto nello stato di previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare . In relazione all'esigenza di assicurare l'efficiente svolgimento dei compiti e la pienezza delle funzioni della Commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale, anche con riferimento ai suoi compiti di valutazione ambientale strategica nell'ambito della strategia energetica nazionale, si stabilisce (sostituendo il comma 4 articolo 8 dlgs 152/2006) che i componenti della Commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale provenienti dalle amministrazioni pubbliche , sono posti in posizione di comando, distacco o fuori ruolo, nel rispetto dei rispettivi ordinamenti, conservando il diritto al trattamento economico in godimento. Per amministrazioni pubbliche si intendono ( ex comma 2 articolo1 dlgs 165/2001: norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale Inoltre sempre modificando il suddetto comma 4 articolo 8 dlgs 152/2008 si prevede che le amministrazioni di rispettiva provenienza rendono indisponibile il posto liberato. In alternativa, ai componenti della Commissione tecnica di verifica dell'impatto ambientale provenienti dalle medesime amministrazioni pubbliche si applica quanto previsto dall'articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (incompatibilità cumulo di impieghi e incarichi, per il testo vedi http://www.parlamento.it/leggi/deleghe/01165dl.htm), e, per il personale in regime di diritto pubblico, quanto stabilito dai rispettivi ordinamenti. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai componenti della Commissione nominati ai sensi dell'articolo 7 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123 (vedi in precedenza)

54

Testo del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (in Gazzetta Ufficiale n. 304 del 31 dicembre 2008), coordinato con la legge di conversione 27 febbraio 2009, n. 13 (in questa stessa Gazzetta Ufficiale alla pag. 1), recante: «Misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell'ambiente». (GURI n. 49 del 28-2-2009 )

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8. PROCEDURA DI VAS

8.1. Lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità (articolo12) Se il piano rientra nei casi esaminati dal paragrafo 3.4.

1. L’autorità procedente trasmette all’autorità competente, su supporto informatico ovvero, nei casi di particolare difficoltà di ordine tecnico, anche su supporto cartaceo, un rapporto preliminare comprendente una descrizione del piano o programma e le informazioni e i dati necessari alla verifica degli impatti significativi sull’ambiente dell’attuazione del piano o programma, facendo riferimento ai criteri dell’allegato I del presente decreto.

2. L’autorità competente in collaborazione con l’autorità procedente, individua i soggetti competenti in materia ambientale da consultare e trasmette ad esse il documento preliminare per l’espressione del loro parere. Il parere deve essere inviato entro trenta giorni all’autorità competente ed all’autorità procedente.

3. Salvo quanto diversamente concordato dall’autorità competente con l’autorità procedente, l’autorità competente provvede sulla base degli elementi di cui all’allegato I del presente decreto e tenuto conto delle osservazioni pervenute, a verificare se il piano o programma possa avere impatti significativi sull’ambiente.

4. L’autorità competente, sentita l’autorità procedente, tenuto conto dei contributi pervenuti, entro novanta giorni, dalla trasmissione di quanto previsto al punto 1, emette il provvedimento di verifica assoggettando o escludendo il piano o il programma dalla valutazione ordinaria e, se del caso, definendo le necessarie prescrizioni.

5. Il risultato della verifica di assoggettabilità, comprese le motivazioni, deve essere reso pubblico.

6. La verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi ovvero a strumenti attuativi di piani o programmi già sottoposti positivamente alla verifica di assoggettabilità di cui all'art.12 o alla VAS di cui agli artt. da 12 a 17 del dlgs 152/2006, si limita ai soli effetti significativi sull'ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati55.

55 Questo punto è stato introdotto dal dlgs 128/2010

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8.2. Criteri per la verifica di assoggettabilità di piani e programmi di cui all’articolo 1256.

1. Caratteristiche del piano o del programma, tenendo conto in particolare, dei seguenti elementi:

• in quale misura il piano o il programma stabilisce un quadro di riferimento57 per progetti ed altre attività, o per quanto riguarda l'ubicazione, la natura, le dimensioni e le condizioni operative o attraverso la ripartizione delle risorse58;

• in quale misura il piano o il programma influenza altri piani o programmi, inclusi quelli gerarchicamente ordinati59;

• la pertinenza del piano o del programma per l’integrazione delle considerazioni ambientali, in particolare al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile;

• problemi ambientali pertinenti al piano o al programma; • la rilevanza del piano o del programma per l'attuazione della normativa comunitaria

nel settore dell'ambiente (ad es. piani e programmi connessi alla gestione dei rifiuti o alla protezione delle acque)60.

2. Caratteristiche degli impatti e delle aree che possono essere interessate, tenendo conto in particolare, dei seguenti elementi:

• probabilità, durata, frequenza e reversibilità degli impatti; • carattere cumulativo degli impatti; • natura transfrontaliera degli impatti; • rischi per la salute umana o per l'ambiente (ad es. in caso di incidenti); • entità ed estensione nello spazio degli impatti (area geografica e popolazione

potenzialmente interessate); • valore e vulnerabilità dell'area che potrebbe essere interessata a causa: delle speciali

caratteristiche naturali o del patrimonio culturale, del superamento dei livelli di qualità ambientale o dei valori limite dell'utilizzo intensivo del suolo61;

56

Secondo le linee guida della Commissione UE DG Ambiente, punto 3.48 i criteri non sono elencati in ordine di importanza. La loro importanza individuale sarà diversa a seconda dei casi. È possibile che, in alcuni casi, gli effetti correlati a un singolo criterio siano così importanti da rendere necessaria una VAS. Non solo ma secondo il punto 3.49 i criteri elencati nell’allegato II (allegato I nella nuova versione del TU ambientale ) non sono esaustivi e la direttiva non vieta agli Stati membri di richiedere che altri criteri vengano tenuti in considerazione. 57

Secondo il punto 3.51 delle linee guida della Ue quanto più preciso è il quadro di riferimento definito da un piano o un programma, tanto maggiore è la probabilità che venga richiesta una valutazione ai sensi della direttiva. 58

Le linee guida della Commissione UE - DG Ambiente , punto 3.24, precisano che : “L'espressione <<stabilisce un quadro di riferimento per progetti ed altre attività>> è utilizzata nell’allegato II insieme ad esempi sul modo in cui è possibile stabilire un tale quadro di riferimento (l’ubicazione, la natura, le dimensioni o le condizioni operative dei progetti e la ripartizione delle risorse). Questi esempi hanno carattere indicativo e non esaustivo. Non solo ma per risorse si devono intendere sia quelle finanziarie, che naturali, che umane ed è comunque necessario che la ripartizione delle risorse determini in modo specifico e individuabile le modalità di concessione dell’autorizzazione,ad es. definendo un corso di azione per il futuro o limitando i tipi di soluzione disponibili (punto 3.25 linee guida) 59

Secondo il punto 3.52 delle linee guida se un piano o un programma ne influenza fortemente un altro, gli eventuali effetti ambientali che potrebbe avere possono diffondersi più ampiamente (o profondamente) di quanto non avverrebbe se ciò non accadesse. 60

Secondo il punto 3.56 delle linee guida è importante garantire che venga presa in considerazione tutta la normativa comunitaria in materia di ambiente 61

� Secondo il punto 3.60 delle linee guida occorre considerare quanto affermato dalla Corte di giustizia nella causa C-392/96 Commissione contro Irlanda (a cui si è fatto riferimento sopra). In quella sede la Corte ha affermato: “Infatti, anche un progetto di dimensioni ridotte può avere un notevole impatto sull’ambiente se è ubicato in un luogo in cui i fattori ambientali descritti all’art. 3 della direttiva [sulla VIA], come la fauna e la flora, il suolo, l’acqua, il clima o il patrimonio culturale, sono sensibili al minimo cambiamento. Parimenti, indipendentemente dalle sue dimensioni, un progetto può avere un notevole impatto qualora, a causa della sua natura, rischi di trasformare detti fattori ambientali in modo sostanziale o irreversibile.

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• impatti su aree o paesaggi riconosciuti come protetti a livello nazionale, comunitario o internazionale.

8.3. Elaborazione del rapporto ambientale62 (articolo 13) 1. Presentazione da parte del proponente e/o dell’autorità procedente di un rapporto

preliminare63 sui possibili impatti ambientali significativi dell’attuazione del piano o programma,

2. Avvio di una consultazione , sulla base del rapporto preliminare di cui al punto 1, con l’autorità competente e gli altri soggetti competenti in materia ambientale, al fine di definire la portata ed il livello di dettaglio delle informazioni da includere nel rapporto ambientale.

3. Conclusione della consultazione entro 90 giorni dall'invio del rapporto preliminare ( le

modalità di avvio andranno meglio definite sotto il profilo formale)64

4. Redazione del rapporto ambientale65 66 da parte della autorità procedente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Il rapporto ambientale costituisce parte integrante del piano o del programma e ne accompagna l’intero processo di elaborazione ed approvazione67.

5. Il Rapporto ambientale dà atto della consultazione con autorità competente (al parere

motivato di VAS) e agli altri soggetti competenti in materia ambientale, ed evidenzia come sono stati presi in considerazione i contributi pervenuti68

62

Secondo la Relazione 2009 della Commissione UE sullo stato di applicazione della Direttiva sulla VAS: “Relativamente al contenuto del Rapporto Ambientale tutte le normative nazionali di recepimento esigono formalmente la descrizione della situazione di partenza. Le difficoltà fino ad ora hanno riguardato: l’individuazione della ampiezza e il grado di dettagliatezza della valutazione, la mancanza di informazioni affidabili, il tempo richiesto dalla raccolta dei dati, la mancanza di criteri omogenei per definire l'ambito e il contenuto dell'analisi iniziale e la mancanza di criteri tipo in materia di ambiente e sostenibilità per valutare i Piani/Programmi”. 63

Secondo il punto 5.7 delle linee guida della Commissione UE DG Ambiente l’iter di elaborazione del rapporto deve iniziare il più presto possibile e, idealmente, nello stesso momento in cui inizia l’elaborazione del piano o del programma. 64

Secondo la Relazione allo schema di dlgs ( poi approvato e pubblicato come dlgs 120/2010) la nuova decorrenza del termine di 90 giorni deriva da: “ … ragioni di chiarezza e di celerità procedimentale, onde consentire all’autorità procedente di disporre di tempi certi per l’adozione delle decisioni (di segno positivo o negativo) di loro interesse, nell’ambito della fase di consultazione finalizzata alla redazione del rapporto ambientale”. 65

Secondo il punto 5.4 delle linee guida della Commissione UE DG Ambiente Anche se questo non è richiesto dalla direttiva, potrebbe essere utile strutturare il rapporto, nei limiti del possibile, seguendo le voci riportate nell’allegato I (allegato VI nella nuova versione del TU ambiente ). 66

Secondo il comma 4 articolo 13: “ Nel rapporto ambientale debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l’attuazione del piano o del programma proposto potrebbe avere sull’ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell’ambito territoriale del piano o del programma stesso. L’allegato VI al presente decreto riporta le informazioni da fornire nel rapporto ambientale a tale scopo nei limiti in cui possono essere ragionevolmente richieste, tenuto conto del livello delle conoscenze e dei metodi di valutazione correnti, dei contenuti e del livello di dettaglio del pertinenti, approfondimenti già effettuati ed informazioni ottenute nell’ambito di altri livelli decisionali o altrimenti acquisite in attuazione di altre disposizioni normative”. 67

Secondo il punto 5.5 delle linee guida della UE in molti casi il rapporto ambientale potrebbe fare parte di una valutazione più ampia del piano o del programma. Potrebbe, ad esempio, rientrare in un documento sulla valutazione della sostenibilità che comprendesse anche gli effetti sociali ed economici, oppure un rapporto sulla sostenibilità potrebbe essere integrato nel piano o nel programma. Uno qualsiasi dei due modelli, a condizione che soddisfi pienamente le disposizioni della direttiva, è un modo accettabile di adeguarsi ad essa. 68 Parte inserita dal dlgs 128/2010

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Per una definizione dei contenuti del Rapporto Ambientale vedi allegato VI al presente dlgs. In particolare da definire è il concetto di sintesi delle ragioni della scelta delle alternative di cui alla lettera h di detto allegato. Secondo il punto 5.13 delle linee guida della Commissione UE DG Ambiente il testo della Direttiva (ripreso dall’allegato al TU ambiente qui esaminato) non specifica se si intendano piani o programmi alternativi, o alternative diverse all’interno di un piano o di un programma. In pratica, verranno generalmente valutate alternative diverse all’interno di un piano (ad es. diversi metodi di smaltimento dei rifiuti all’interno di un piano per la loro gestione o diverse modalità di riassetto di un’area all’interno di un piano per la destinazione dei suoli). Un’alternativa può dunque essere un modo diverso di raggiungere gli obiettivi di un piano o di un programma. Nel caso dei piani per la destinazione dei suoli o di quelli per la pianificazione territoriale le alternative ovvie sono usi diversi di aree designate ad attività o scopi specifici, nonché aree alternative per tali attività. Nel caso di piani o programmi che coprano lunghi archi di tempo, specialmente quelli che riguardano un futuro molto lontano, sviluppare uno scenario alternativo è un modo di esplorare le alternative e i loro effetti. Come esempio, i Piani per lo sviluppo regionale della contea di Stoccolma sono stati a lungo elaborati in base a un tale modello di scenario. Le alternative scelte devono essere realistiche. Lo studio di alternative è dovuto, in parte, alla necessità di trovare modi per ridurre, o evitare, i significativi effetti negativi sull’ambiente del piano o del programma proposto. Idealmente, anche se la direttiva non lo richiede, la proposta finale di piano o di programma è quella che contribuisce meglio al raggiungimento degli obiettivi sanciti all’articolo 1 della Direttiva 2001/42. Selezionare deliberatamente per la valutazione le alternative con gli effetti più negativi, al fine di promuovere il piano o il programma proposto, non è la soluzione più adeguata per raggiungere i fini del paragrafo analizzato in questa sede. Per essere valide le alternative devono ricadere anche nell’ambito delle competenze giuridiche e territoriali dell’autorità interessata. Secondo la Relazione69 2009 della Commissione UE sullo stato di applicazione della Direttiva sulla VAS: “Relativamente all'individuazione e valutazione di alternative ragionevoli nel rapporto ambientale alcuni Stati Membri hanno messo a punto degli orientamenti esaustivi per offrire sostegno nelle singole procedure, ma la maggior parte degli Stati Membri non ha stabilito alcuna modalità. La maggior parte delle normative nazionali (compresa quella italiana) non definisce in maniera specifica il concetto di "alternativa ragionevole" né stabilisce quante alternative debbano essere valutate; la scelta delle "alternative ragionevoli" avviene a seguito della valutazione di ogni singolo caso e della decisione presa successivamente. Tutti gli Stati Membri hanno comunicato che tra le alternative da inserire nel rapporto ambientale deve obbligatoriamente comparire come alternativa l'inazione”.

69

Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni sull'applicazione e l'efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale strategica (direttiva 2001/42/CE) - Bruxelles, 14.9.2009 COM(2009) 469 definitivo

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8.4. Lo svolgimento di consultazioni (articolo 14) 1. Comunicazione della proposta di piano o di programma comprendente il rapporto

ambientale e una sua sintesi non tecnica , secondo le modalità concordate con l’autorità competente e contestuale pubblicazione su GURI o BUR di un avviso contenente : il titolo della proposta di piano o di programma, il proponente, l’autorità procedente, l’indicazione delle sedi ove può essere presa visione del piano o programma e del rapporto ambientale e delle sedi dove si può consultare la sintesi non tecnica70.

2. La data di pubblicazione dell’avviso costituisce inizio del decorso dei termini per l’attività istruttoria e la valutazione

3. L’autorità competente e l’autorità procedente mettono, altresì, a disposizione del pubblico la proposta di piano o programma ed il rapporto ambientale mediante la pubblicazione sul proprio sito web

4. Entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione dell’avviso di cui al punto 1 , chiunque abbia interesse può prendere visione della proposta di piano o programma e del relativo rapporto ambientale e presentare proprie osservazioni in forma scritta71, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi.

Secondo il nuovo comma 472 articolo 14 dlgs 152/2006 in attuazione dei principi di economicità e di semplificazione,le procedure di deposito, pubblicità e partecipazione, eventualmente previste dalle vigenti disposizioni anche regionali per specifici piani e programmi, si coordinano con quelle sopra elencate (ex articolo 14), in modo da evitare duplicazioni ed assicurare il rispetto dei termini previsti per la presentazione delle osservazioni del pubblico e per l’espressione del parere motivato. Tali forme di pubblicità tengono luogo delle comunicazioni di avvio del procedimento o delle forme di pubblicità sostitutive di tali comunicazioni prevista dalla legge 241/1990.

8.5. La valutazione del rapporto ambientale e degli esiti della delle consultazioni (articolo15)

1. Svolgimento della istruttoria di valutazione da parte della autorità competente in collaborazione con l’autorità procedente

2. Espressione del parete motivato (entro 90 giorni dalla scadenza dei termini di consultazione di cui al precedente paragrafo 8.4. del presente commento), prima della adozione-approvazione del piano/programma, da parte dell’autorità competente tenuto conto degli esiti delle consultazioni oltre che , come si evince da quanto sopra, dalla collaborazione con l’autorità procedente ed ovviamente della documentazione presentata in avvio del processo di valutazione

3. Prima della presentazione del piano o programma per l'approvazione, tenendo conto del parere motivato, revisioni 73 opportune del piano/programma da parte della autorità procedente in collaborazione con l’autorità competente. E’ quindi chiaro che in caso di

70

Secondo il comma 6 articolo 13: “La documentazione deve essere depositata presso gli uffici dell’autorità competente e presso gli uffici delle regioni e delle province il cui territorio risulti anche solo parzialmente interessato dal piano o programma o dagli impatti della sua attuazione”. 71 Obbligo della forma scritta introdotto dal dlgs 128/2010 72 Introdotto dal dlgs 128/2010 73 Nella versione precedente al dlgs 128/2010 si prevedeva la revisione: “ove necessario” . Questa dizione ora scompare rafforzando quindi l’efficacia giuridica dei contenuti del parere motivato in relazione ai contenuti del piano/programma nella versione approvata definitivamente, ma soprattutto si rafforza l’idea della VAS come processo di costruzione concertata del piano/programma sulla base delle finalità e dei principi di sostenibilità ex dlgs 152/2006.

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contrasto tra parere motivato e piano/programma quest’ultimo andrà adeguato e tale adeguamento dovrà avvenire prima della approvazione definitiva del piano (considerato che la VAS si inserisce nella fase di adozione e/o elaborazione del piano/programma).

Relativamente alle ipotesi di mancato rispetto dei termini di conclusione del procedimento di cui sopra il dlgs 128/2010 (integrando l’articolo 15 del dlgs 152/2006) afferma che la tutela avverso il silenzio dell'Amministrazione é disciplinata dalle disposizioni generali del processo amministrativo. Si veda ora il nuovo Codice del Processo Amministrativo ed in particolare l’articolo 117 (per le modalità del ricorso contro il silenzio) e l’articolo 30 sull’azione per risarcimento danni da inerzia della PA competente alla decisione

8.6. La decisione (articolo 16) Il parere motivato con allegato il piano e programma ed il rapporto ambientale, nonché la documentazione emersa dalla consultazione sono consegnati all’organo competente alla adozione o approvazione del piano/programma. Secondo la nuova lettera m-ter 74 il parere motivato è un atto che deve concludere obbligatoriamente la procedura di VAS.

8.7. L’informazione sulla decisione (articolo 17) ; La decisione viene resa pubblica attraverso la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino Ufficiale della regione o provincia autonoma indicando la sede ove si possa prendere visione del piano o programma adottato di tutta la documentazione oggetto dell’istruttoria. Devono inoltre essere rese pubbliche, anche attraverso la pubblicazione sui siti web delle autorità interessate:

• il parere motivato espresso dall’autorità competente; • una dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono

state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto, del rapporto ambientale redatto e degli esiti delle consultazioni svolte, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate;

• le misure adottate in merito al monitoraggio. Secondo il punto 7.8 delle linee guida della Commissione UE DG Ambiente potrebbe essere appropriato che i componenti del pubblico che si sono opposti alla proposta siano messi singolarmente al corrente della decisione (come è già prassi abituale in alcuni Stati membri).

8.8. Il monitoraggio. Il monitoraggio75 assicura, avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali, il controllo sugli impatti ambientali significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione dei piani e dei programmi

74 introdotta dalla lettera f) comma 2 articolo 2 dlgs 29/6/2010 n.128. Secondo tale novità il parere motivato viene definitivo come: “il provvedimento obbligatorio con eventuali osservazioni e condizioni che conclude la fase di valutazione di VAS, espresso dall'autorità competente sulla base dell'istruttoria svolta e degli esiti delle consultazioni

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approvati e la verifica del raggiungimento degli obiettivi di sostenibilità prefissati, al fine, tra l’altro, di individuare tempestivamente gli impatti negativi imprevisti e di essere in grado di adottare le opportune misure correttive. Il piano o programma individua le responsabilità e la sussistenza delle le risorse necessarie per la realizzazione e gestione del monitoraggio. Delle modalità di svolgimento del monitoraggio, dei risultati e delle eventuali misure correttive adottate è data adeguata informazione attraverso i siti web dell’autorità competente e dell’autorità procedente e delle Agenzie interessate. Le informazioni raccolte attraverso il monitoraggio dovranno essere tenute in conto nel caso di eventuali modifiche al piano o programma e comunque sempre incluse nel quadro conoscitivo dei successivi atti di pianificazione o programmazione. Secondo la Relazione76 2009 della Commissione UE sullo stato di applicazione della Direttiva sulla VAS: “Relativamente al monitoraggio degli impatti ambientali significativi , l'articolo 10 della Direttiva stabilisce che gli Stati membri controllano gli effetti ambientali significativi dell'attuazione dei Piani/Programmi al fine di individuare tempestivamente gli effetti negativi imprevisti e adottare le misure correttive che ritengono opportune. Pochissimi Stati Membri hanno comunicato di avere definito delle modalità di controllo o di avere redatto orientamenti nazionali su come definire i relativi indicatori. La mancanza di orientamenti appropriati può sollevare interrogativi in merito all'effettiva applicazione delle disposizioni in materia di controllo in taluni SM”.

75 effettuato dall'Autorità procedente in collaborazione con l'Autorità competente anche avvalendosi del sistema delle Agenzie ambientali e dell'Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (precisazione introdotta dal dlgs 128/2010) 76

Relazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento Europeo, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni sull'applicazione e l'efficacia della direttiva sulla valutazione ambientale strategica (direttiva 2001/42/CE) - Bruxelles, 14.9.2009 COM(2009) 469 definitivo

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9. VALUTAZIONI AMBIENTALI INTERREGIONALI E

TRANSFRONTALIERE

9.1. Piani e programmi di interesse sovra regionale (articolo 30) Nel caso di piani e programmi soggetti a VAS, di competenza regionale, i quali risultino localizzati anche sul territorio di regioni confinanti, le procedure di valutazione ambientale sono effettuate d'intesa tra le autorità competenti. Nel caso di piani e programmi soggetti a VAS, i quali possano avere impatti ambientali rilevanti ovvero effetti ambientali negativi e significativi su regioni confinanti, l'autorità competente é tenuta a darne informazione e ad acquisire i pareri delle autorità competenti di tali regioni, nonché degli enti locali territoriali interessati dagli impatti. In questi ultimi casi ai fini dell'espressione dei rispettivi pareri, l'autorità competente dispone che il proponente invii gli elaborati alle Regioni nonché agli enti locali territoriali interessati dagli impatti, che si esprimono nei termini 90 giorni massimo altri 60 in caso di modifiche sostanziali a detti piani e programmi da parte della autorità proponente.

9.2. Poteri del Presidente del Consiglio in caso di conflitti tra Autorità competenti alla VAS di più Regioni (articolo 31)

In caso di piani, programmi o progetti la cui valutazione ambientale è rimessa alla Regione, qualora siano interessati territori di più Regioni e si manifesti un conflitto tra le autorità competenti di tali Regioni circa gli impatti ambientali di un piano, programma o progetto localizzato sul territorio di una delle Regioni, il Presidente del Consiglio dei Ministri, su conforme parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, può disporre che si applichino le procedure previste dal presente decreto per i piani, programmi e progetti di competenza statale.

9.3. Consultazioni transfrontaliere (articolo 32) In caso di piani, programmi, che possono avere impatti rilevanti sull'ambiente di un altro Stato, o qualora un altro Stato così richieda, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, d'intesa con il Ministero per i beni e le attività culturali e con il Ministero degli affari esteri e per suo tramite, ai sensi della Convenzione sulla valutazione dell'impatto ambientale in un contesto transfrontaliero, fatta a Espoo il 25 febbraio 1991, ratificata ai sensi della legge 3 novembre 1994, n. 640, nell'ambito delle fasi previste dalle procedure di VAS (ex titolo II dlgs 152/2006) , provvede alla notifica dei progetti e di tutta la documentazione concernente il piano, programma. Nell'ambito della notifica è fissato il termine, non superiore ai sessanta giorni, per esprimere il proprio interesse alla partecipazione alla procedura. Qualora sia espresso l'interesse a partecipare alla procedura, gli Stati consultati trasmettono all'autorità competente i pareri e le osservazioni delle autorità pubbliche e del pubblico entro novanta giorni dalla comunicazione della dichiarazione di interesse alla partecipazione alla procedura ovvero secondo le modalità ed i termini concordati dagli Stati membri interessati, in modo da consentire comunque che le autorità pubbliche ed il pubblico degli Stati consultati siano

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informati ed abbiano l'opportunità di esprimere il loro parere entro termini ragionevoli. L'Autorità competente ha l'obbligo di trasmettere agli Stati membri consultati le decisioni finali e tutte le informazioni sulla decisione di VAS (parere motivato, dichiarazione di sintesi, misure di monitoraggio, ex articolo 17 del dlgs 152/2006). Fatto salvo quanto previsto dagli accordi internazionali, le Regioni o le Province autonome nel caso in cui i piani, i programmi, possano avere effetti transfrontalieri informano immediatamente il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e collaborano per lo svolgimento delle fasi procedurali di applicazione della convenzione. La predisposizione e la distribuzione della documentazione necessaria sono a cura del proponente o del gestore o dell'autorità procedente, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, che deve provvedervi su richiesta dell'autorità competente secondo le modalità previste dal titolo II (disciplina della VAS) del dlgs 152/2006 ovvero concordate dall'autorità competente e gli Stati consultati. Il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministero per i beni e le attività culturali e il Ministero degli affari esteri, d'intesa con le Regioni interessate, stipulano con i Paesi aderenti alla Convenzione accordi per disciplinare le varie fasi al fine di semplificare e rendere più efficace l'attuazione della convenzione. Gli Stati membri interessati che partecipano alle consultazioni ai sensi del presente articolo ne fissano preventivamente la durata in tempi ragionevoli.

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APPENDICE

PROBLEMATICHE DELLA PARTECIPAZIONE DEL PUBBLICO NEL NUOVO TU AMBIENTALE PARTE II IN RELAZIONE ALLA PROC EDURA

DI VAS

1. IL PROBLEMA DEL COORDINAMENTO DELLA DIRETTIVA 2001/42 CON LA DIRETTIVA 2003/35 : RISCHI E POTENZIALITÀ

1.1.1. Il fondamento giuridico del necessario coordinamento tra le due direttive

Secondo l’articolo 2 della direttiva 2003/35 le procedure di partecipazione del pubblico da essa previste non si applicano nel caso di piani e programmi sottoposti a procedure partecipative secondo la direttiva 2001/42. Ciò costituisce un limite visto che la direttiva 2001/42 non tiene conto compiutamente dei principi innovativi in materia di partecipazione del pubblico introdotti con la Convenzione di Århus. Si ricorda in particolare la Dichiarazione di Lucca (Primo Incontro delle Parti della Convenzione di Århus -MOP1- a Lucca dal 21 al 23 ottobre 2002 ) secondo cui “… riconosciamo inoltre la necessità di valutare, alla luce del contenuto del nuovo protocollo, se vi è la necessità di ulteriore lavoro per la Convenzione di Århus in materia di partecipazione pubblica al processo decisionale strategico”. Quanto sopra non esclude in sede di attuazione da parte degli stati membri delle direttive (2001/42 e 2003/35) di leggere in modo integrato le procedure in materia di partecipazione del pubblico della direttiva 2001/42 con la nuova direttiva sulla partecipazione del pubblico nei processi decisionali in materia di piani e programmi a rilevanza ambientale. Tale lettura potrà permettere agli Stati membri, in sede di recepimento, di colmare i limiti partecipativi della direttiva 2001/42 adeguandola più precisamente ai principi della Convenzione di Århus, inoltre come nel caso Toscano potrà permettere di inserire nella Valutazione Integrata i principi partecipativi di Århus nonché delle direttive figlie di quella Convenzione (la 2003/35 e la 4/2003 sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale ). Il fondamento di tale interpretazione estensiva della normativa comunitaria sopra citata è nel nuovo regolamento 1367 del 2006 sull'applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della convenzione di Århus. In particolare questo regolamento in relazione ai piani e programmi in materia ambientale, ovviamente di livello comunitario, afferma all’articolo 9 testualmente : “Mediante appropriate disposizioni pratiche e/o di altro tipo, le istituzioni e gli organi comunitari prevedono tempestivamente opportunità concrete per il pubblico di partecipare all'elaborazione, alla modifica o alla revisione di programmi o piani in materia ambientale quando tutte le possibilità sono ancora aperte “. In tal senso il regolamento riprende quanto già affermato dall’articolo 7 della Convenzione di Århus secondo cui : “Nella misura opportuna, ciascuna Parte si adopera per consentire al pubblico di partecipare all'elaborazione delle politiche in materia ambientale” Inoltre, il regolamento fornisce ulteriori indirizzi con una interpretazione ampia della nozione di piano e programma in materia ambientale, intendendo come tali anche quelli: “ …che contribuiscono o possono incidere significativamente sulla realizzazione degli obiettivi della politica ambientale comunitaria stabiliti nel sesto programma comunitario di azione in materia di

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ambiente o in successivi programmi d'azione generali in materia Ambientale.” (punto iii lettera e, paragrafo 1 articolo 2). A conferma della suddetta impostazione si veda il punto 7.3 delle linee guida in materia di VAS della Commissione UE DG Ambiente secondo il quale la partecipazione pubblica all’iter decisionale viene trattata anche nella Convenzione UNECE sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (Convenzione di Aarhus). L’articolo 7 della convenzione contiene disposizioni sulla partecipazione del pubblico durante la preparazione di piani e di programmi concernenti l’ambiente. Tali disposizioni sono integrate nella direttiva sulla VAS nella misura in cui si applicano ai piani e ai programmi che ricadono nell’ambito di applicazione della stessa.

1.1.2. Eventuale Inchiesta Pubblica Pur essendo rinviata alla disciplina degli stati membri il coordinamento delle procedure previste dalla direttiva 2001/42 con quelle vigenti relative alla approvazione dei piani e programmi soggetti a Valutazione Ambientale , l’ipotesi dell’Inchiesta Pubblica ( da avviare fin dalla fase di elaborazione del piano programma e relativo rapporto ambientale ) si evince, come ipotesi di indirizzo per gli stati membri , dalla lettura coordinate dei seguenti articoli della due direttive : • art. 6.2 DIR 2001/42 alle autorità ed enti responsabili ed alla popolazione interessata deve essere

data l’opportunità di esprimere in termini congrui il proprio parere sulla proposta di piano e sul rapporto ambientale che l’accompagna

• art. 6.4 DIR 2001/42 : secondo il quale gli Stati membri designano i settori della popolazione da consultare, tenendo conto della fase in cui si trova nel processo decisionale il piano o programma

• art. 6.5 DIR 2001/42 : le modalità dettagliate per l’informazione e la consultazione delle autorità e/o enti responsabili per l’ambiente naturale e della popolazione interessata sono determinate dagli Stati membri.

• Lettera b) articolo 9.1 DIR 2001/42 : secondo cui gli Stati membri assicurano che, quando viene adottato un piano o un programma, le autorità ambientali ed il pubblico ne siano informati e che venga messo a loro disposizione:

a) il piano o il programma adottato; b) una dichiarazione di sintesi in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali

sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale , dei pareri espressi e dei risultati delle consultazioni avviate , nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato, alla luce delle alternative possibili che erano state individuate,

• articolo 2.2 DIR 2003/35 : gli stati membri provvedono affinché al pubblico vengano offerte tempestive ed effettive opportunità di partecipazione alla preparazione dei piani e programmi

• lettera c) articolo 2.2. DIR 2003/35 : nell’adozione delle decisioni di approvazioni di detti piani e programmi si deve tenere debitamente conto delle risultanze della partecipazione del pubblico. Qui viene ripreso il paragrafo 8 dell’articolo 6 della Convenzione di Århus

• lettera d) articolo 2.2 DIR 2003/35 : dopo un esame delle osservazioni e dei pareri del pubblico l’autorità competente faccia ragionevoli sforzi per informare il pubblico in merito alle decisioni adottate e ai motivi e considerazioni su cui le stesse sono basate includendo informazioni circa il processo di partecipazione del pubblico

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• secondo capoverso articolo 2.3 DIR 2003/35 : nello stabilire le modalità dettagliate per la partecipazione del pubblico gli stati membri dovranno : “ consentire al pubblico di prepararsi e partecipare efficacemente “. In questo caso viene ripreso il paragrafo 3 articolo 6 della Convenzione di Århus

• Infine nel terzo capoverso articolo 2.3 DIR 2003/35 si prevedono esplicitamente : “ varie fasi della partecipazione del pubblico di cui al presente articolo “

Risulta chiara la visione che emerge da queste norme, soprattutto se lette in modo integrato, per la quale la partecipazione del pubblico nella VAS e nella valutazione più in generale dei piani e programmi a rilevanza ambientale :

a) non può essere solo limitata alla informazione e comunicazione b) non può essere solo limitata alla possibilità di presentare osservazioni c) deve essere presente in tutte le fasi della valutazione – approvazione dei piani, fin dalla

loro elaborazione d) deve essere procedimentalizzata

1.1.3. indirizzi per la definizione di una inchiesta pubblica nella procedura di VAS

E’ quindi indiscutibile che ci troviamo di fronte alla possibilità che sia il legislatore nazionale che quello regionale nonché le autorità competenti alla valutazione ambientale in sede regolamentare possano disciplinare , in sede attuativa delle due direttive, delle vere e proprie Inchieste Pubbliche ( secondo la definizione ed i contenuti che emergono dalle migliori esperienze di VIA nonché dai percorsi partecipati a processi decisionali strategici come ad es. i percorsi di A21) che accompagnino tutte le fasi della procedura di VAS :

a) Procedure di verifica per l’applicazione della VAS (in questa fase organizzando almeno audizioni delle associazioni ambientaliste riconosciute e rendendo pubblico l’avvio della procedura )

b) elaborazione del piano e programma c) elaborazione bozza di contenuti informativi per la redazione del rapporto ambientale d) redazione del piano e programma e del rapporto ambientale e) valutazione del piano e programma f) adozione e approvazione del piano e programma g) monitoraggio ex post

La definizione da parte degli Stati membri di una vera e propria Istruttoria nella forma della Inchiesta Pubblica (che come si è visto in precedenza trova fondamento nella possibile interpretazione estensiva degli articoli citati della direttiva 2001/42 da parte degli stati membri in sede di recepimento ) dovrebbe avere, almeno , le seguenti caratteristiche ;

• la fissazione di regole di garanzia minime per tutti i soggetti coinvolti dal processo di Valutazione Ambientale: Autorità che adotta il Piano e/o Programma , Enti e Autorità consultate , Pubblico;

• un Presidente garante dell’istruttoria esterno all’Autorità che redige il Rapporto Ambientale e adotta il Piano ;

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• un ruolo attivo nello svolgimento dell’istruttoria tecnica di Valutazione Ambientale da parte di un soggetto istituzionale esterno all’Autorità che adotta il Piano : ad es. le Agenzie Regionali per la Protezione Ambientale: relativamente:

1. alla fornitura e validazione dei dati attendibili, 2. alla predisposizione delle messa a disposizione delle migliori informazioni, 3. alla messa a punto di tecniche di simulazione degli impatti del parere tecnico al

processo di valutazione e consultazione, 4. alla fase di monitoraggio dell’attuazione del Piano e Programma , e delle

informazioni utili per la revisione del piano stesso (valutazioni ex post).

Con riferimento alle figure di garanzia sopra individuate occorre precisare che tali figure costituiscono uno dei nodi centrali per dare credibilità ai processi decisionali partecipati sia di tipo ordinario che strategico In particolare dovrà essere chiarita in modo adeguato la strutturazione di tali Garanti soprattutto relativamente alla problematica del supporto analitico, informativo e più in generale scientifico ai processi partecipativi anche in rapporto con i soggetti istituzionali che detengono tali informazioni (Arpat in primo luogo se si tratta di processi decisionali a rilevanza ambientale). In particolare qualsiasi riordino dei processi decisionali dovrà affrontare le seguenti linee guida. Occorre in primo luogo tener conto che all’Amministrazione Pubblica nei processi decisionali di tipo strategico spettano tre compiti fondamentali: 1 la trasparenza: supportare il percorso sia logisticamente che sotto il profilo della messa a disposizione di dati, studi, atti istruttori rilevanti in processi decisionali in possesso e/o di competenza della Pubblica Amministrazione interessata dallo stesso; 2 la non strumentalità : dichiarare in apertura del percorso su quali questioni, di sua competenza, l’amministrazione è disponibile ad aprire il confronto all’interno del processo partecipato 3 la coerenza: verificare e giudicare (solo in questo caso) la recepibilità delle proposte e progetti del percorso partecipativo nella attività politica amministrativa di governo del territorio. Motivando adeguatamente l’eventuale rifiuto di recepire tali proposte e assumendosene quindi la responsabilità politica anche in rapporto a quanto dichiarato al punto 2. I tre compiti suddetti richiedono una tecnicità in termini di conoscenze e strumenti da attivare, che per non sfalsare il processo partecipativo, non possono essere lasciati in mano nella dialettica classica pubblica amministrazione procedente e suoi uffici - soggetti privati proponenti progetti e opere da valutare e decidere - pubblico. E’ chiaro che ciò comporterebbe una gestione dei rapporti di forza a sfavore del pubblico. Per questo occorrono garanti esterni ai tre soggetti sopra individuati, garanti di due tipo e con funzioni diverse : A. garanti della procedura partecipativa Devono garantire il rispetto delle regole condivise all’inizio del percorso con poteri di sanzione B. garanti degli strumenti informativi – valutativi – di monitoraggio In tal senso possono essere interessanti i modelli che di tali garanti che emergono dal dibattito sull’applicazione della VAS (Valutazione ambientale strategica), dove il ruolo di questi soggetti può essere svolto relativamente: - alla fornitura e validazione dei dati attendibili, - predisposizione delle messa a disposizione delle migliori informazioni, - della messa a punto di tecniche di simulazione degli impatti,

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- del parere tecnico al processo di valutazione e consultazione, alla fase di monitoraggio dell’attuazione del Piano e Programma,

- delle informazioni utili per la revisione del piano/programma stesso (valutazione ex post) Questi soggetti in prospettiva devono avere una caratteristica pubblica e potrebbero discendere da un ruolo riformato e potenziato delle Arpa e dei loro Dipartimenti Provinciali come pure dei Difensori Civici.

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2. ANALISI CRITICA DEL NUOVO TITOLO II PARTE II DEL TU AMBIENTE IN RELAZIONE ALLE PROCEDURE PARTECIPATIVE E DI TRASPARENZA GENERALE DEL PROCEDIMENTO

2.1.1. Elementi innovativi rispetto alla precedente versione del TU ambiente 1. Vengono sanati alcuni limiti presenti nel precedente testo in relazione al ruolo delle c.d.

autorità ambientali o soggetti competenti in materia ambientale77 . Nel precedente testo queste non erano coinvolte ne nella fase di verifica della assoggettabilità alla VAS , né nella fase di elaborazione del piano/programma e relativo rapporto ambientale . In entrambi i casi in contrasto con la DIR 2001/42 (paragrafo 6 articolo 3 e paragrafo 4 articolo 5) . Nel nuovo testo tale partecipazione è garantita : vedi comma 2 articolo 12 ( per la verifica di assoggettabilità ) e comma 1 articolo 13 ( per la elaborazione del rapporto ambientale)

2. Nel nuovo testo viene previsto, in attuazione del paragrafo 7 articolo 3 DIR 2001/42 l’obbligo di pubblicare le conclusioni della verifica di assoggettabilità alla VAS (comma 5 articolo 12 ), nella versione precedente del TU ciò non era previsto

3. Viene positivamente eliminata dal nuovo articolato la norma di chiusura del TU ambientale ( versione precedente : comma 5 articolo 10) secondo la quale <<il deposito della sintesi non tecnica del contenuto del piano programma e del rapporto ambientale , nonché la pubblicazione dell’avvenuto deposito degli stessi documenti , sostituiscono ad ogni effetto tutte le forme di informazione e partecipazione eventualmente previste dalle procedure ordinarie di adozione e approvazione dei medesimi piani e programmi>>.

4. Nella versione precedente del TU non era prevista una norma come quella della direttiva 2001/42 secondo la quale occorre mettere a disposizione del pubblico una dichiarazione di sintesi che illustri tra l’altro come si è tenuto conto dei pareri del pubblico ( lettera b comma 1 articolo 9 Direttiva 2001/42).Ora nel nuovo testo è previsto che in vista del parere motivato vengano valutate le osservazioni del pubblico (comma 2 articolo 15) e soprattutto deve essere resa pubblica una dichiarazione con la quale si motivi come si è tenuto conto, del rapporto ambientale redatto e degli esiti delle consultazioni svolte (lettera b) comma 1 articolo 17).

5. La versione precedente del TU non prevedeva alcuna informazione sistematica e continua (quindi anche su siti web) sul monitoraggio previsto e non collegava il monitoraggio agli obiettivi di sostenibilità emersi dal rapporto ambientale e quindi dalla conclusione della VAS , ma si limitava a prevedere una informazione sulle misure correttive imposte dalle autorità competenti ai controlli nell’ambito delle procedure ordinarie di controllo ex lege. Il nuovo testo ha sanato questo limite come si evince dal comma 3 articolo 18

77

Secondo lettera s) comma 1 articolo 5 : “ le pubbliche amministrazioni che, per le loro specifiche competenze o responsabilità in campo ambientale, possono essere interessate agli impatti sull’ambiente dovuti all’attuazione dei piani, programmi o progetti”.

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2.1.2. Elementi critici del nuovo TU ambiente 1. non è riportato in alcuna parte dell’articolato quanto previsto dal comma 2 dell’articolo 6

della direttiva 2001/42 secondo il quale le autorità ambientali e il pubblico devono disporre tempestivamente di un'effettiva opportunità di esprimere in termini congrui il proprio parere sulla proposta di piano o di programma e sul rapporto ambientale che la accompagna, prima dell'adozione del piano o del programma o dell'avvio della relativa procedura legislativa.

2. La definizione di pubblico è generica e non tiene conto dei criteri di individuazione del

pubblico che emergono dal paragrafo 4 articolo 6 della direttiva 2001/42 . In base a questo paragrafo emergono tre macro categorie di pubblico da individuare:

• i cittadini, anche singoli, toccati dagli effetti del piano/programma da valutare e approvare;

• le associazioni a tutela dell’ambiente riconosciute a livello nazionale (ex lege istitutiva del Ministero dell’Ambiente) ; La direttiva 2001/42 usa il termine più restrittivo “pertinenti” mentre la direttiva 2003/35 usa il termine “interessate” che lascia un maggior margine di discrezionalità da parte degli stati membri a coinvolgere associazioni anche non riconosciute con procedure formali nazionali ma comunque rappresentative del territorio interessato dal piano/programma.

• le altre organizzazioni interessate, citate dalla parte finale del paragrafo 4 dell’articolo 6 della direttiva, individuando tra queste tre sottocategorie: le associazioni rappresentanti degli interessi economici e sociali, le associazioni dei consumatori, le associazioni espressione di interessi socio culturali.

3. Non è previsto nella nuova versione del TU una norma come quella della lettera c) paragrafo 2 articolo 2 Direttiva 2003/35 ( relativamente alla partecipazione del pubblico ai piani e programmi a rilevanza ambientale) secondo la quale nell’adozione delle decisioni di approvazioni di detti piani e programmi si deve tenere debitamente conto delle risultanze della partecipazione del pubblico . Neppure è considerata la lettera d) del paragrafo 2 articolo 2 della direttiva 2003/35 secondo cui dopo un esame delle osservazioni e dei pareri del pubblico l’autorità competente faccia ragionevoli sforzi per informare il pubblico in merito alle decisioni adottate e ai motivi e considerazioni su cui le stesse sono basate includendo informazioni circa il processo di partecipazione del pubblico . Formulazioni , quelle delle 2 lettere del comma 2 articolo 2 direttiva 2003/35, più incisive di quanto previsto anche nella direttiva 2001/42 secondo la quale occorre mettere a disposizione del pubblico una dichiarazione di sintesi che illustri tra l’altro come si è tenuto conto dei pareri del pubblico ( lettera b) comma 1 articolo 9 Direttiva 2001/42 recepita dal nuovo TU come evidenziato al paragrafo precedente)78.

4. Non è previsto il principio di cui al capoverso 2 paragrafo 3 articolo 2 della direttiva 2003/35 secondo il quale nello stabilire le modalità dettagliate per la partecipazione del pubblico gli stati membri dovranno : “ consentire al pubblico di prepararsi e partecipare efficacemente “.

78

Secondo il punto 7.4 delle linee guida della Commissione UE DG Ambiente La presente definizione afferma chiaramente che la consultazione è una parte inscindibile della valutazione. Inoltre, i risultati della consultazione devono essere presi in considerazione quando si prende la decisione. Se manca uno dei due elementi, per definizione non c’è nessuna valutazione ambientale in conformità alla direttiva. Ciò sottolinea l’importanza di cui viene rivestita la consultazione nell’ambito della valutazione.

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5. Non è prevista una formulazione della partecipazione del pubblico come quella del terzo capoverso paragrafo 3 articolo 2 DIR 2003/35 secondo cui vengono fissate scadenze ragionevoli che considerano un tempo sufficiente per espletare ciascuna delle varie fasi della partecipazione del pubblico .

6. Nella fase di verifica della assoggettabilità alla VAS, non è prevista alcuna partecipazione del pubblico. Ci si limita all’obbligo di rendere pubblico il risultato di tale verifica.

7. Nella fase di elaborazione del Rapporto Ambientale non è prevista alcuna partecipazione del pubblico, confermando la impostazione limitativa della DIR 2001/42 ma non tenendo conto di una lettura integrata della stessa con la DIR 2003/35 e la Convenzione di Aarhus ( vedi paragrafi 1.1 e 1.2. in questa Parte II ma anche precedente punto 4 di questo paragrafo) 79

8. Nella fase ordinaria di valutazione , sotto il profilo procedurale il ruolo del pubblico è limitato alla sola presentazione delle osservazioni

2.1.3. Evoluzioni nel ruolo della partecipazione alla luce della nuova versione del TU

Nonostante i limiti che emergono dal nuovo testo del titolo II della Parte II del TU ambiente , la definizione di forme di partecipazione integrative a quanto previsto attualmente è comunque resa possibile da una lettura integrata della evoluzione normativa UE ( vedi paragrafi 1.1. e 1.2. in questa Parte II) con l’attuazione di quanto previsto dalla lettera b) comma 2 articolo 11 secondo il quale l’autorità competente e l’autorità proponente collaborano in ogni momento della VAS al fine di individuare un percorso metodologico e procedurale stabilendo le modalità della collaborazione, le forme di consultazione da attivare, i soggetti competenti in materia ambientale ed il pubblico interessato da consultare. Lettura integrata da effettuare tenendo conto : della nozione di consultazione di cui alla lettera u) comma 1 articolo 5 intesa come l’insieme delle forme di informazione e partecipazione, anche diretta, delle amministrazioni, del pubblico e del pubblico interessato nella raccolta dei dati e nella valutazione dei piani, programmi e progetti.

79 Sia in questa fase che in quella di revisione del piano - programma ( vedi punto 9) si potrebbero valorizzare, una volta affermato un ruolo del pubblico , gli strumenti degli accordi volontari .