L'analyse des droits de propriété et des conflits d'usage du foncier

: intérêt et limites des sources juridiques. Applications à la région Ile-de-France et au département de l'Hérault

Thierry KIRAT (CNRS – IRISSO, Université Paris-Dauphine)

Ecole Chercheurs "Terroirs et patrimoines ruraux méditerranéens au XXIe siècle«  (Marrakech, 11-19 octobre 2012)

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Introduction

Question : Comment observer empiriquement les conflits d’usage des ressources foncières ?

Problème pluridiscipinaireLaw & Geography Economie : droits de propriété, régulation, économie spatialeSociologie, anthropologie

En France : l’occupation des sols implique une activité administrative susceptible de recours devant les tribunaux

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Introduction

Structuration de l’occupation des sols et de ses usages par la législation et la réglementation ex ante

Mais aussi régulation ex post : Recours au juge

- judiciaire : empiètement sur propriété d’autrui, obstruction de servitude de passage…NB : la lésion d’un intérêt matériel n’est pas une exigence fondamentale pour l’action

- administratif : lésion d’un intérêt (qualité de vie, perte de valeur du foncier …) reconnu comme motif légitime de l’action (cas des associations : intérêt à agir selon l’objet défini dans les statuts)

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Law & Geography : 1

Droit contentieux Usage du

foncier

PouvoirsPropriété privée /Etat

Droits légaux

Enjeux socio économiques/politiqu

esAction collectiveEcologistes…

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3 éléments-clés pour l’analyse des conflits d’usage

du foncier

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Usages du

foncier

1. Droit et Institutions

3. Intérêts 2. Acteurs

Law & Geography : 2

Effets structurants du droit sur l’occupation des sols et les conflits d’usage

- Qui a le droit de décider de l’usage des sols- Droits procéduraux de contester une décision

préjudiciableComment l’espace est pris en considération par le

droit- Relation directe : ce qui peut être fait, où et

comment- Relation indirecte : compétences, pouvoirs, choix

publicsDroit en action vs droit des livres

- Activité juridique d’une pluralité d’acteurs publics et privés

- De la loi et de la réglementation [normes] aux faits [sols et usages, intérêts concurrents]

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1. Droit et Institutions

- Acteurs public vs acteurs privés (individus ou action collective)

- Pluralité des acteurs publics : collectivités locales et leur groupement, administration déconcentrée (préfet, directions départementales), administration centrale

- Pluralité des logiques :Développement économique &

urbanisation vs préservation des espaces et des terroirs

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2. Acteurs

- Aménagements et projets d’intérêt public : utilité publique vs intérêts privés

- Intérêts protégés vs intérêts revendiqués - Tribunaux comme opérateurs d’un

équilibrage des intérêts vs application logique de la loi à un cas particuliers

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3. Intérêts

Plan de l’exposé 

1. L’analyse des « property rights »

2. Les sources juridiques : le contentieux administratif et son exploitation

3. Illustrations : conflits d’usage des sols en Ile-de-France (Pham, Kirat, Torre, RERU 2008) et dans l’Hérault (Cadoret, Darly, Kirat, Lavaud-Letilleul, 2012)

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Références 

Les sources juridiques : le contentieux administratif et son exploitation

André Torre, Romain Melot, Luc Bossuet, Anne Cadoret, Armelle Caron, Ségolène Darly, Philippe Jeanneaux, Thierry Kirat et Haï Vu Pham,

« Comment évaluer et mesurer la conflictualité liée aux usages de l’espace ? Eléments de méthode et de repérage », VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement Volume 10 Numéro 1 | avril 2010,  : http://vertigo.revues.org/9590

Conflits d’usage des sols - en Ile-de-France : Hai Vu Pham, T. Kirat, « Les conflits d’usage

périurbains et le contentieux administratif, le cas de la région IDF, RERU 2008-5)

- dans l’Hérault : A. Cadoret, S. Darly, T. Kirat, V. Lavaud-Letilleul : « Conflits d’usage littoraux et intérieurs : une géographie du contentieux de seconde instance dans le département de l’Hérault », NOROIS-Environnement-Aménagement-Société, n°225, 2012 (à paraître)

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Plan de l’exposé

Interface droit/économie :- Économie : survenance de conflits en cas

- d’externalités entre droits de propriété (Coase)- de droits de propriété mal définis (Alchian-

Demsetz)

- Droit : reconnaissance de droits de propriété en droit privé mais pas en droit public

Or la plupart des conflits mettent en jeu le droit public

Il convient de préciser le(s) contenu(s) du concept de « property rights »

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1. Les droits de propriété : un concept complexe

- au niveau national : diversité des objets et des mécanismes juridiques (ressources tangibles / intangibles ; objets matériels / immatériels)

- Au niveau international : systèmes civilistes et systèmes de common law

Héritage du passé :France : Etat central, droit légiféré, inspiration libérale et

individualiste du Code civil (1804) ex art. 544 c.civ.Distinction entre droits réels et droits personnels droit réel => droit sur la chose Droit personnel =>rapports d’obligation

Angleterre et Etats-Unis : pas de distinction aussi nette : la propriété est un rapport d’obligation dans une structure hiérarchique descendante avec des droits dérivés

- Héritage médiéval : société féodale, système de tenures articulés dans un fief foncier (aucune terre n’est détenue en pleine propriété)

- La tenure suppose des conditions d’obligation personnelles vis-à-vis du supérieur féodal

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1. Les droits de propriété en droit anglais

Droit anglaisCe que la propriété foncière n’est pas :- Un pouvoir consacré par le législateur- S’exerçant sur la chose - En dehors de tout lien d’obligationCe que la propriété est :- Une protection garantie au détenteur d’un fief contre l’abus de

pouvoir du supérieur féodal ou les interférences de ses pairs

Le propriétaire foncier n’est pas propriétaire du sol en tant que tel mais d’un estate sur le sol (estate => droit de jouissance et de transmission du bénéfice dans un temps qui n’est pas infini : « du temps pour le sol et le sol pour un temps »

La propriété du sol s’est construite : à l’intersection - de règles contre l’interférence de tiers (trespass)- de transmission du bénéfice (estate)- du droit des nuisances (nuisance law)- des clauses restrictives d’usage (convenants)

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1. Les droits de propriété dans la tradition civiliste : le droit privé français

Art. 544 c. civ : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. »

Droit réel distinct d’un droit personnel : propriété = maîtrise de la chose sans rapports d’obligation

Dominium : maîtrise absolue de la chose (qui se confond avec sa matérialité)

Interdit l’enchevêtrement des maîtrises concurrentes sur un même bien

Limitations des droits de propriété- Solutions jurisprudentielles en droit privé : troubles de voisinage

(concilier art. 544 et art. 1382 c. civ. Càd : propriété et responsabilité)

- Démembrement du droit de propriété (ex : usufruit séparé de la nue-propriété) : chaque décomposition est elle-même considérée comme un droit de propriété…

- Impossibilité de faire évoluer le droit de propriété vers une gestion patrimoniale ou écologique : d’où ilntervention de dispositifs de droit public

- Règlement d’urbanisme- Transformation de terres privées en domaine public (préemption,

expropriation) : l’Etat s’approprie le droit de garde - Servitudes administratives

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1. Les droits de propriété dans les deux familles de droit: synthèse

Tradition romaniste Common law

Droit de propriété Direct et collatéral Dérivé et linéaire

Sources historiques Détention du sol selon un droit original et absolu par des entités indépendantes et co-égales

Détention du sol selon un droit indépendant et dérivé par des unités successives et hiérarchisées selon des degrés variables d’ascendance

Rapports propriété/environnement

Mécanismes de droit public Mécanismes de droit privé(garde : trustee / intendance (stewardship) ou hybrides (statutory convenants)

Concepts-clés Ownership : dominium => prise en charge de la dimension sociale par le droit public

Stewardship : connecte droits individuels et responsabilité sociale

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1. Les droits de propriété :la théorie économique des « property rights »

Problématique d’allocation efficiente des droits de propriété :

Prévenir la sur-exploitation et la sous-optimalité de l’exploitation de ressources rares

Droits de propriété privés : incitation à un usage efficient

Ressources communes : tragedy of the Commons (Hardin) : surexploitation des ressources communes

Les droits de propriété supposent : exclusivité (donc droit d’exclure autrui de l’usage de la ressource) transférabilité (réallocation des droits via le marché)

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1. Les droits de propriété :la théorie économique des « property rights »

Quelques citations significatives

Harold Demsetz

« The relevant issue for an economist is not theory of property per se or the legal concepts of property but the consequences of a property rights regim on resource allocation, efficiency and welfare. »

Hershcel Grossman « The creation of effective property rights » AER (2001) :

« In any event the existence of a state and a legal system is neither necessary nor sufficient for the existence of effective property rights. In my view the existing literature on property rights focuses too much on the state and the legal system and does not give adequate attention to the appropriative activities of individual agents »

Dani Rodrick, NBER WP, 2000 : « The key word is control rather than ownership »

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1. Les droits de propriété : transformer un concept économique et concept juridique ?

Pertinence empirique du concept économique de Property Rights ?

Droit de Propriété comme droit d’usage exclusif et transférable :- ce n’est pas une notion juridique- l’attribution de DP exclusifs et transférables ne peut se

comprendre qu’en terme de saisine : jouissance et maîtrise de l’utilité de la chose sans pour autant avoir la maîtrise de la chose dans l’intégralité de sa matérialité

Bundle of rights : concept qui exprime une manière de réduire la complexité de la propriété

Plusieurs acceptions possibles :- Articulation du droit du sol, du sous-sol, de l’air- Articulation de l’usus, de l’abus, du fructus- Attribution de droits de contrôle et/ou de valorisation

indépendants de la possession (la jouissance des utilités de la chose n’est pas conditionnée par sa possession in rem)

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1. Les droits de propriété : quel usage du concept économique dans une stratégie de recherche empirique ?

Considérer l’esprit du concept économique : - des droits relatifs au contrôle - Ou des prétentions au bénéfice de droits de contrôle - Qui ne sont pas conditionnés strictement à la possession (à

la propriété juridiquement reconnue)

Prétention à l’attribution de droits de contrôle sur l’usage du foncier :

- Passe par l’allocation de droits d’action (intérêt à agir)- Associations de protection de l’environnement si la

protection est définie dans les statuts- L’intérêt à agir n’est pas limité par la lésion d’un intérêt

matériel (monétisable : dévalorisation d’un bien, préjudice économique)

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Prendre en compte les actions visant à faire valoir des « property rights » (càd droits de contrôle sur l’usage des sols)

- Faire valoir des intérêts individuels ou collectifs - Au nom d’intérêts patrimoniaux (valeur des biens) ou

extra patrimoniaux (protection d’écosystèmes naturels)

Distinguer :- Défense d’intérêts locaux - Associations généralistes de protection de

l’environnementInterférence avec les choix publics ou privés d’usage

des solsChoix publics : documents et décisions d’urbanisme et

d’aménagementChoix privés : promotion immobilière,

construction/extension d’immeubles, cession de terres agricoles

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1. Conflits d’usage et droits de propriété

2. Les sources sur les conflits en justice

Bases de données « jurisprudence » :- Du secteur privé : Lamyline Reflex (coût élevé)- Du secteur public : Légifrance (gratuit mais longtemps peu

fiable)

Limites : décisions des juridictions d’appel et de cassation :- cours administratives d’appel et Conseil d’Etat

- Cours d’appel (sélection) et Cour de cassation (exhaustivité)- Pas de décisions des juridictions de 1ère instance

-> il est impossible d’estimer un taux de recours -> mais les conflits en appel et cassation sont des conflits majeurs-> possibilité d’analyses chronologiques au niveau communal

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2. Les sources sur les conflits en justice

Transformation d’informations textuelles en données qualitatives

- Informations brutes : localisation (par l’adresse du requérant et/ou le nom de la commune) : les données « communes » de l’INSEE permettent de géolocaliser : donc possibilité de cartographie

Mise en place d’une grille de codage pour l’analyse quantitative :- Parfois interprétation nécessaire- Réduction de la complexité des jugements pour renseigner

certaines variables- Distinction parfois difficile entre nature juridique de la

demande et objet matériel du conflit :- Ex : une contestation d’une modification des documents

d’urbanisme peut avoir pour objet réel la création d’une installation industrielle réglementée ou un aménagement

- Solution fréquente : des actions récurrentes sur différents aspects de la procédure administrative (ex incinérateur de Fos-sur-Mer ou de Lunel, environs de Montpellier)

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2. Les sources juridiques Contentieux administratif : processus de réalisation du

droit (dans quelle mesure, avec quelle intensité, voire non réalisation)

Unité d’analyse : décisions des cours administratives d’appel et du Conseil d’Etat

Données extraites des décisions :- Acteurs (requérant/ défendeur) - Matérialité du conflits (i.e. objet concret du conflit)- Arguments juridiques et nature juridique de la demande- Localisation spatiale (commune)- …

Autres sources de données : (INSEE, Coverland, Ministère de l’environnement…)

- Au niveau de la commune : demographie, autorisations de construction, revenus des ménages, structures d’occupation des sols.

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2. Les sources juridiques

Données extraites des décisions :- Acteurs (requérant/ défendeur) - Matérialité du conflits (i.e. objet concret du conflit)- Arguments juridiques et nature juridique de la demande- Localisation spatiale (commune)- -> CARTOGRAPHIE …

Autres sources de données : (INSEE, Coverland, Ministère de l’environnement…)

- Au niveau de la commune : démographie, autorisations de construction, revenus des ménages, structures d’occuption des sols.

- -> ANALYSES STATISTIQUES : ANALYSES DE DONNÉES (AFC, ACM, ANALYSE DE VARIANCE) : COMPRENDRE LES RELATIONS ENTRE CONFLITS (SURVENANCE, NATURE) ET VARIABLES SOCIOÉCONOMIQUES

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2. Les sources sur les conflits en justice

Exemple d’information contenue dans un arrêt

Arrêt No. 00PA01501 rendu le 27 Janvier 2004 rendu par la cour administrative d'appel de Paris

A la demande de la société Routière de l'Est Parisien, le préfet de la Seine et Marne lui a délivré une autorisation d'exploitation d'une carrière de calcaire sur les communes de Foujou et de Moisenay, et d'une installation de broyage, concassage et criblage de matériaux, le 20 Mars 1998. Cet acte a été attaqué par plusieurs associations de riverains et d'environnement « Bien vivre à Moisenay », « Mieux vivre à Blandy », « Ile de France environnement »… pour cause de non respect des normes d'urbanisme et d'environnement.

Le Tribunal administratif de Melun a annulé, le 09 Décembre 1999, l'autorisation litigeuse, ce qui amène la société Routière de l'Est Parisien à faire appel devant la cour administrative d'appel de Paris. Requête enregistrée au greffe le 12 mai 2000

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2. Les sources sur les conflits en justice

dates :- Délivrance de l’autorisation d’exploitation par le préfet : 20 mars

1998- Décision du tribunal administratif : 9 décembre 1999- Saisine de la cour administrative d’appel : 12 mai 2000- Décision de la cour administrative d’appel : 27 janvier 2004

Séquences d’action :- Autorisation par préfet- Contestée par des associations devant le TA qui annule

l’autorisation- L’entreprise obtient de la CAA l’annulation de l’annulation - In fine : l’’autorisation d’exploiter reste valide

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2. Les sources sur les conflits en justice

27

Citizens Collective action

Env. activists Developers Local

AuthorityLocal Gvt

Regional Gvt

National Gvt

International Law (U.E.)

Citizens X X X X

Collective action X X X X

Env. activists X X X X X

Developers

Local Authority X X X

Local Gvt X X X X X

Regional Gvt X X X X X X X X

National Gvt X X X X X X

International Law (U.E.) X X X X

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Acteurs LOCAL GLOBAL

GLOBAL

3. Land-use conflicts in the Ile-de-France Area

473 reported cases from 1981 to 2005

Conflicts are sensitive to the socioeconomic pattern & changes in soil occupation (peri-urban sprawl)

Regional geography of conflicts connected to socioeconomic geography

- Typology of municipalities - Degree of social segregation- Rythm of urbanization

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Litigation before administrative courts, 1981-2005 Ile de France

ZoningInfrastructure

operation of services neighbooring

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

178

103

78

21

ZoningIndustry

Infrastructureaccessibility-covenants

operation of services Narural areas preservation

neighbooring agriculture, forests exploitation

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

30

Location of conflicts before administrative courts, Zoning conflicts in IDF, 1976-1980

31

Location of conflicts before administrative courts, Zoning conflicts in IDF, 1976-2000

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Main results

ANOVA : test the impact of socioeconomic factors on

i) occurrence or not of at least one conflict

ii) which kind of conflict (zoning & urban planning, industry, infrastructure...)

Factors : « Rythm of Urbanisation » and « index of high income & educated population » impact most of conflict occurrence

Conflicts on public interest infrastructures are the most sensitive to the socioeconomic context (at the municipal level)

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Ile-de-France : localisation, types de conflits, variables socioéconomique et sociodémographiques

Municipal typology

Dept Density

Rythm of Urba-nisation

Change of effectif population

PCSHigh income

PCS Low income

Accessibility X

Neighbooring X X X

Service activities X X X

Agriculture X X

Industrial facilities

X X

Infra-structures

X X X X X X

Zoning X X

All conflicts X X X X

One-way ANOVA results

Popu-lation

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Pop peu aisé faible

Location of industrial facilities

Public utility infrastructure

Zoning & Contruction

Social Segregation

Rythm

of urbanization

Waste storage & treatment plants

Cleaning of polluted sites

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Multicorrespondance analysis : comments

Axis 1 (25,36%) : represents degrees of «  social segregation »

municipalities with >20% of high-income & educated people

vs. municipalities with >20% of manual workers &

employees

Axis 2 (19,37%) : represents urbanization rythm estimated by the average annual construction authorization from 1990 to 2004

> 50 : fast urbanization process < 50 : low urbanization process

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Hérault : conflits « intérieurs » et conflits littoraux

Façade littorale : zones humides, zone lagunaire (étang de Thau), richesse faunistique et floristique

Forte croissante démographique du département (+,1,6% par an , 1999-2006) avec un apport migratoire important

- Attraction exercée par le bord de mer et l’extension périphérique de Montpellier

- Transformation des usages du sol : recul de l’agriculture (viticulture, extension des aires urbaines, aménagements touristiques sur le littoral…)

- Questions : - quelle géographie des conflits ?- Les conflits sont-ils uniformes sur l’ensemble du territoire ?

37

38

Hérault : conflits « intérieurs » et conflits littoraux

125 conflits recensés, 1981-2005

80 dans les juridictions administratives

45 devant les juridictions judiciaires

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Localisation du contentieux par commune dans le département de l’Hérault (1981-2005)

Les concentrations de contentieux sont localisées dans le « monde plein » du département :

dans l’agglomération montpelliéraine ;

dans l’agglomération de Béziers - au niveau du littoral héraultais

(avec des points de concentration : Mauguio-Carnon, Sète et Agde).

L’arrière-pays (avec des densités ) plus faibles est peu sujet au contentieux, à l’exception de la vallée de l’Hérault (tracé de l’A75), qui tend à devenir, du fait de sa bonne accessibilité, une zone d’extension du périmètre urbanisé de l’agglomération.

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Objet des contentieux utilisant le droit de l’urbanisme dans les communes de l’Hérault (1981-2005)

Les contentieux relevant du Code de l’urbanisme ne concernent pas toujours des opérations ou document d’urbanisme.

Les contentieux où l’urbanisme concerne plus particulièrement les communes situées dans les grandes aires urbaines.

Une spécificité littorale : l’urbanisme mobilisé pour enjeux de gestion et la préservation du milieu naturel.

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Hérault Conflits intérieurs et conflits littoraux : ACP - corrélations entre variables actives

Constat cartographique :- Discontinuité entre les conflits situés sur le littoral et les

conflits de l’arrière-pays- Conflits mobilisant le droit de l’urbanisme : caractéristique des

communes littorales

Question : interprétation de ces résultats- Caractérisation des communes par des variables continues

(superficies protégées, nombre d’ ICPE, solde naturel, solde migratoire….

- Analyse de corrélations entre les variables actives : deux groupes de de communes

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Hérault Conflits intérieurs et conflits littoraux : ACP - corrélations entre variables actives

43

Hérault : Conflits intérieurs et conflits littoraux : typologie des communes et des conflits

Groupe 1 :- Communes avec solde migratoire élevé, ICPE, artificialisation

importante des sols (communes intérieures), population jeune liée à l’installation de nouveaux résidents (maisons individuelles et lotissements résidentiels)

- Conflits d’évitement des nuisances dans des environnements urbains ou périurbains

Groupe 2 :- Communes avec d’importants espaces naturels protégés,

population plutôt âgée, pas forcément aisée économiquement- Conflits de protection de l’environnement naturel

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- Contentieux comme forme d’activation du droit (« droit en action » plutôt que « droit des livres »)

- Richesse du contenu en information sur les conflits (acteurs, objet, droit mobilisé)

- Possibilité de constituer des bases de données et d’enrichir avec des variables non juridiques

Limites :- Accès difficile aux décisions du 1er degré- Temps de travail - Coût- Suppose des bases de décisions numérisées avec

recherche dans le texte avec opérateurs booléens

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Conclusions

Propriété foncière et gestion des ressources- Histoire et culture, au-delà de l’héritage colonial (droit

positif et modèle d’Etat et d’Administration- Pluralisme juridique- Place de la régulation par les tribunaux étatiques ?- Sources sur la régulation des conflits fonciers : enquête

anthropologique ? - Recensement des conflits, cartographie : comment

faire ?- Confronter la cartographie étatique aux espaces vécus et

aux régulations « informelles »

46

Questions à propos des territoires du sud de la Méditerranée