LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACION LEY 27783

TRABAJO MONOGRAFICO

PRESENTADO POR: TONY MACELY

[FECHA]

INDICE

INTRODUCCION………………………………………………………………………….2

LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACION LEY 27783

INTERPRETACION Y ANALISIS……………………………………………………….4

DESCENTRALIZACION…………………………………………………………………5

NORMA SUSTENTATORIA…………………………………………………………….8

LA LEY 27783…………………………………………………………………………….9

¿CÓMO SE LLEVARÁ A CABO EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN?....10

LA CONFORMACIÓN DE LAS REGIONES………………………………………….11

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL………………………………………………………11

COMPETENCIA DE LAS REGIONES………………………………………………...14

PATRIMONIO DE LAS REGIONES…………………………………………………...14

RELACIONES ENTRE LOS GOBIERNOS REGIONALES, LOCALES Y EL

GOBIERNO NACIONAL………………………………………………………………..15

CONCLUSIONES………………………………………………………………………..16

BIBLIOGRAFIA…………………………………………………………………………..18

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INTRODUCCION

La Ley 27783 promulgada por el Congreso de la República de Perú, bajo la

denominación de Ley de Bases de la Descentralización, es resultado de la

superación de un sinnúmero de situaciones, naturales y adversas, que por

momentos ralentizaron, el avance de su gestación. Como era de esperarse, el

tema estimuló a discusiones con elevado nivel académico e intelectual que exigía

la envergadura de la citada norma jurídica. Como todas aquellas reglas del orden

positivo que trascienden a su mera aplicación, produjo casi un cataclismo político

que, en definitiva, trazó la orientación real de su efectividad o fracaso, cuando se

aplique a la realidad nacional peruana.

Su origen – mejor sería decir la necesidad de su creación– obedece en gran parte

al objetivo que se ha planteado la clase gobernante de agilizar y hacer más

efectiva la satisfacción de los intereses colectivos que es responsabilidad superior

del Estado. De hecho, esa tarea no es nueva; se viene trabajando en ella ya hace

casi más de una década en consonancia con lo que en determinado momento

Moisés Naím había denominado “reformas de primera y segunda generación”.

Perú lo había asimilado como reglas que exige el escenario internacional; de allí

que, después de reducirse la inflación, cambiar en algo las reglas de la

macroeconomía nacional, reducir el tamaño del gobierno, privatizar algunos

sectores de la economía, tareas consideradas fáciles por Naím, quedaron por

emprenderse las “reformas de segunda generación” para cuando se gozara ya de

cierta estabilidad económica y posibilidades de un notorio crecimiento. Pero en el

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Perú, un país con un escenario político convulso y complejo, las reformas de

segunda generación, como: la mejora de la administración de justicia, reforma del

Estado, descentralización, fortalecimiento de gobiernos locales, lucha contra la

pobreza, entre otras, resultan complejos técnica y políticamente. A pesar de ello la

suerte está echada.

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LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACION

LEY 27783

INTERPRETACION Y ANALISIS.

Los gobiernos locales son instituciones con gran relevancia política y social debido

a su cercanía con la ciudadanía y, por ende, con sus problemáticas y demandas.

Además, en muchos casos son, principalmente en las zonas rurales, las únicas

instancias a través de las cuales el Estado “está presente” de manera permanente

en el territorio. Sin embargo, a pesar de ello, tienen una serie de limitaciones.

Esta importancia y las características de estas instancias están relacionadas

directamente al proceso de descentralización en el país.

Hace diez años, exactamente el 17 de julio de 2002, se promulgó la Ley de Bases

de la Descentralización (Ley No 27783), y fue el punto de partida para el retorno al

proceso luego del régimen fujimorista. En líneas generales, se puede afirmar que

la descentralización en el Perú ha carecido de un desarrollo planificado,

secuencial y acumulativo. Por el contrario, se pueden identificar tres etapas que

muestran estas idas y venidas: la primera, el tránsito de la dictadura militar a la

reinstauración de la democracia, etapa que sentó las bases para considerar a las

municipalidades como gobiernos locales; la segunda, tras el golpe fujimorista de

1992, en la que se dio un retroceso al reemplazar a los gobiernos regionales por

los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), donde además se

generaron tensiones entre municipalidades provinciales y distritales; y, la tercera,

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que se inicia tras la caída del régimen fujimorista en el año 2000, en la que se

busca incentivar un nuevo proceso de descentralización (Muñoz 2005).

De esta manera, desde el gobierno de transición, liderado por Valentín Paniagua,

se buscó retomar la descentralización como una política de Estado, y desde 2002

en adelante, ya bajo el gobierno de Alejandro Toledo, se empezó a definir un

marco normativo que guíe el proceso. El objetivo era, en teoría, fortalecer los

gobiernos sub nacionales y compartir las funciones, competencias, decisiones y

recursos, para lograr impactos positivos en la ciudadanía y su calidad de vida.

No obstante, como se sabe, este proceso es sumamente complejo, y va más allá

del diseño e instauración del marco legal-institucional, pues entran en juego

diversas variables que pueden (y han podido en realidad) afectar su desarrollo y

consolidación, tales como la voluntad y discrecionalidad política, la corrupción y el

clientelismo, entre otras. Entonces, se puede afirmar que si bien hubo un

(re)lanzamiento bastante entusiasmado, el interés ha ido decayendo o en todo

caso ha respondido a coyunturas específicas, como las electorales.

DESCENTRALIZACION

Según la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de

Ministros (PCM), la descentralización es:

Un proceso político, social, económico y cultural, que tiene el propósito de

configurar una nueva organización del Estado Peruano, con una visión de

desarrollo integral, sostenible e inclusivo, construyendo para ello oportunidades

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para todos y todas en todo el territorio nacional, sin distinción de ninguna clase,

para mejorar las condiciones de éxito personal y colectivo de la población.

No obstante, otros autores proponen que es necesario considerar algunos

aspectos, como la forma en la que se inicia el proceso (si es planificado, bien

estructurado o apresurado) y el orden o secuencia que sigue (si lo transferido

primero es lo fiscal, lo político o lo administrativo) para poder insinuar que hay

efectivamente un fortalecimiento de los gobiernos sub nacionales, lo que permite

tener una mirada más amplia y crítica del proceso, sin asumir que porque se

transfieren algunas funciones ya se está beneficiando a estas instancias.

La descentralización debe ser vista como un proceso dinámico y multidimensional,

que implica diseño institucional, políticas, transferencias (en responsabilidades,

funciones, recursos), articulación y diálogo interinstitucional, pero además de estos

aspectos formales también involucra una serie de negociaciones no formales,

relaciones de poder y diversos actores que afectan el proceso.

La descentralización no viene a ser sino la “acción de transferir a diversas

corporaciones o personas parte de la autoridad o funciones antes ejercidas por el

gobierno supremo del Estado”. Resulta que al mencionar al Estado pensamos

inmediatamente en los tres pilares que lo conforman: el Poder Legislativo, el Poder

Judicial y el Poder Ejecutivo, además de algunos otros organismos autónomos

determinados por la Constitución Política, haciéndonos considerar que la

envergadura de tal proceso sería de dimensiones extraordinarias. En realidad,

está referida a la actividad que el Estado realiza a través del Poder Ejecutivo. De

allí, se tendrá que comprender que consiste en la descentralización de la

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administración pública; es decir, en un mecanismo que materializa la reforma del

Poder Ejecutivo, porque si se tratara de la descentralización política, ésta operaría

en un Estado federal por cuanto implica independencia de poderes estatales

respecto de los poderes federales (centrales).

Una característica de la descentralización administrativa es el hecho de que su

creación corresponde al poder central. En el acto de descentralización

administrativa no se otorga independencia sino que el poder central conserva

determinadas facultades de vigilancia y control.

Es de resaltar las diferentes modalidades de descentralización. Ellas son:

a) La descentralización por región. Es la que se adapta eficazmente a los

conceptos democráticos porque permite conducir los intereses colectivos de la

población en determinado espacio geográfico preestablecido, un ejemplo son los

municipios.

b) La descentralización por servicio. Permite otorgar independencia al servicio y

conduce favorablemente a la formación de un patrimonio que se consolide como

base a su ejercicio económico; tal vez, sería más preciso decir que esta modalidad

crea organismos que prestan ciertos servicios públicos.

c) La descentralización por colaboración. Posee particularidades que la difieren de

las anteriores, puesto que por medio de ella se transfieren facultades de

administrar a organismos privados que poseen solvencia técnica o capacidad para

resolver determinados problemas.

Perú ha decidido asumir la primera modalidad de descentralización.

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NORMA SUSTENTATORIA

La Constitución Política de 1993, en su Capítulo IV, De la Estructura del Estado,

en su artículo 188, que menciona taxativamente la descentralización, lo define

como “proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país”.

De hecho, el contenido conceptual de ese proceso no avanza más allá de una

simple caracterización, algo ambigua e incompleta como norma programática. Eso

no ocurre con lo explícito que es el texto constitucional al referirse a la creación de

regiones y cuando se ocupa del régimen municipal del país (arts. 189 al 199). En

cambio, la Octava Disposición transitoria, de la citada Carta Magna, concede

prioridad a la norma referida a la descentralización, incluso establece el año 1995

como plazo máximo para su aplicación. Como vemos, la realidad ha sido otra y

sólo se ha mostrado incumplimiento y desidia gubernamental y congresal,

manifiestos como consecuencia de una dictadura que feneció estrepitosamente.

El precedente de la regionalización, base estructural para la aplicación del proceso

de descentralización, que se remonta al año 1989, resultó siendo un fracaso; por

ello, en 1992, se instalaron los Consejos Transitorios de Administración Regional

(CTAR) en tanto se definiera una estrategia descentralizadora coherente.

Entonces se promulgó la Ley Marco de Descentralización que regulaba ese

mecanismo, pero, todavía, en 1998. Mediante esta norma se creó un CTAR por

departamento, toda vez que la demarcación regional anterior había quedado

eliminada de forma expresa por la Constitución de 1993, que establecía la

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organización política departamental del país, mientras se llegaran a constituir las

regiones.

LA LEY 27783

Esta ley desarrolla con amplitud lo establecido por la Constitución Política respecto

de la descentralización, regulando “la estructura y organización del Estado en

forma democrática, descentralizada y desconcentrada” que corresponden al

gobierno central, a los gobiernos regionales y a los gobiernos locales. De modo

expreso norma la descentralización en materia administrativa, económica,

productiva, financiera, tributaria y fiscal, estableciendo que regulará la

conformación de las regiones y municipalidades, así como sus competencias,

bienes y recursos, y relaciones de gobierno entre ellos. La finalidad que se

propone es el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, en beneficio de la

población, acorde al concepto de descentralización anteriormente comentado.

El Capítulo II, de la misma norma, establece que para una efectiva aplicación del

proceso de descentralización se requerirá que éste sea permanente, dinámica,

irreversible, democrática, integral, subsidiaria y gradual. A estos principios se

añaden otras referidas a la descentralización fiscal y para eso establece que las

competencias serán claramente definidas, que predominarán la transparencia y

predictibilidad, que existirá la neutralidad en la transferencia de los recursos y que

se asumirá responsabilidad fiscal.

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Mediante la Ley 27783, se determina que el territorio nacional se divide en

regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, sobre las cuales

el gobierno central preserva su jurisdicción. Aun cuando la concesión de

autonomía de gobierno concedida se enmarca en las dimensiones política,

administrativa y económica, se la considera un derecho y capacidad efectiva de

gobierno, pero circunscrita a la labor de normar, regular y administrar asuntos

públicos que determina la capacidad de gestión de los órganos descentralizados y

siempre y cuando se asegure como principio supremo la unidad de la nación. De

hecho, la autónoma económica que consiste en crear, recaudar y administrar

rentas e ingresos propios no pueden destinarse sino en consonancia con la Ley de

Gestión Presupuestaria del Estado y conforme a las Leyes Anuales de

Presupuesto, como garantía ante una posible colisión de necesidades e intereses

a satisfacer con el gobierno nacional que continuará definiendo la estructura

económica del país. Por ello las competencias delegadas y la autonomía

concedidas por el gobierno nacional tendrán que enmarcarse siempre en el

contexto de las normas constitucionales y leyes correspondientes; pero, en caso

de colisión de normas será el Tribunal Constitucional quien lo resuelva.

¿CÓMO SE LLEVARÁ A CABO EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN?

La Ley 27783 establece que estará a cargo del Consejo Nacional de

Descentralización (CND), cuya creación está prevista por esta misma norma,

organismo independiente y descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo

de Ministros. Estará conformado por un representante del Presidente de la

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República “que será el que lo presidirá, dos representantes de la presidencia del

Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas,

dos representantes de los gobiernos regionales, un representante de los gobiernos

locales provinciales y un representante de los gobiernos locales distritales. El

Presidente de este Consejo tiene el rango y goza de las prerrogativas de Ministro

de Estado y, así como los demás miembros, debe ser designado por Resolución

Suprema para ejercer el cargo durante 4 años. Se hace una aclaración necesaria

respecto de los representantes del Poder Ejecutivo, en el sentido de que

transitoriamente deberían ser elegidos por dos, tres y cuatro años, conforme al

orden establecido en renglones anteriores.

LA CONFORMACIÓN DE LAS REGIONES

Cada región es considerada unidad territorial geoeconómica integrada en base a

elementos históricos, económicos, administrativos, ambientales y culturales. Para

su conformación se requiere de la fusión o integración de dos o más

circunscripciones departamentales que colinden y que sea aprobada mediante

referéndum por las correspondientes poblaciones, con resultado favorable de 50%

más uno. Luego, las regiones son creadas por ley. Lima, Ciudad Capital, está

exenta de ese procedimiento porque no integrará ninguna región por disposición

de la propia ley, y estará sujeta a un régimen especial; del mismo modo ocurrirá

con la Provincia Constitucional del Callao. Un detalle más de agregar es que la

constitución de las regiones se hace en base a cuencas y corredores económicos

naturales, entre otras consideraciones.

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DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

La importancia de la descentralización fiscal está directamente relacionada con la

capacidad para asumir las funciones y competencias transferidas.

Considerando actualmente la poca capacidad de recaudación de la mayoría de

municipalidades, este tema cobra aún más trascendencia. Por ejemplo, en 2011,

los presupuestos de los gobiernos locales dependían en el 78% en promedio de

las Transferencias de Recursos Determinados (TRD), y son estos los principales

recursos destinados a sus presupuestos de inversiones, y solo 14% respondía a

recursos directamente recaudados (RDR).

Como puede observarse, los montos recibidos por estos conceptos en general han

aumentado en relación con 2010, pero esto no significa que mejore la situación de

los gobiernos locales necesariamente, pues intervienen otros factores. Uno de

ellos, y tal vez el más importante, es la forma de distribución de dichos recursos

entre los diferentes municipios, la cual es bastante desigual, pues no se da con un

enfoque real de compensación hacia los municipios con mayores tasas de

pobreza y menos recursos. Otro punto a considerar tiene que ver con el momento

en que se concretan las transferencias, pues muchos funcionarios municipales

critican el hecho de que las transferencias por concepto de canon, por ejemplo,

llegan con mucho retraso, lo que les impide ejecutar obras o avanzar en la gestión,

e influye en su desempeño.

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Por otro lado, es importante considerar estos incrementos en relación con los

montos destinados a los otros niveles de gobierno. El presupuesto general de la

República para el año 2012 ha ascendido a S/. 95.534 millones de soles, de los

cuales el Gobierno central recibirá 65,000 millones (68,1%), los gobiernos

regionales 14.743 millones (15,4%) y, finalmente, los gobiernos locales 15,773

millones (16,5%), también opina que el presupuesto no presenta grandes cambios

en la tendencia de la distribución, y sigue dejando a los gobiernos locales en una

situación desventajosa. Por ende, se podría afirmar que para las asociaciones

municipales el presupuesto correspondiente a 2012 no ha traído grandes cambios.

Más allá de cuánto se transfiere, lo que también genera una serie de suspicacias y

desconfianza es la forma como se asigna; es decir, las características del proceso

de decisión.

Finalmente, se podría decir que los gobiernos locales pueden estar recibiendo

actualmente más recursos en comparación con otros periodos, pero aquellos no

cuentan con mayor capacidad de decisión o autonomía, y a pesar de que perciben

montos por diferentes conceptos, no están preparados usarlos libremente, sino

que desde Lima se establece en qué van a ser utilizados, con el fin de tener mayor

control del gasto. Sin embargo, esto uniforma la realidad y las necesidades de las

municipalidades. De ahí la demanda de AMPE de poder usar parte de los recursos

recibidos por concepto de canon para destinarlos a seguridad ciudadana,

educación y salud; pero eso no ha tenido mayor acogida. En general, la matriz de

transferencias de recursos y los procesos administrativos se mantienen bastante

rígidos, justificados en la necesidad de la fiscalización, pero limitan a su vez la

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capacidad de acción de estas instituciones y sus autoridades. Esta rigidez y

uniformidad prevalece, en realidad, en todo el diseño municipal, que choca con

una realidad tan diversa.

COMPETENCIA DE LAS REGIONES

La determinación de competencias exclusivas están referidas a: planificar el

desarrollo integral de la región, formular y aprobar un plan de desarrollo regional,

aprobar su organización interna y determinar su presupuesto, promover y ejecutar

inversiones públicas en la región, promover la efectiva formación de empresas y

unidades económicas regionales, facilitar procesos orientados a los mercados

internacionales en favor de sectores productivos importantes y de interés de las

regiones, desarrollar circuitos turísticos, concretar acuerdos y alianzas con otras

regiones, administrar los terrenos del Estado con excepción de aquellas que

pertenecen a las municipalidades, promover la pequeña y mediana empresa.

Por otro lado, es de destacar que las competencias compartidas con el gobierno

nacional estarán referidas al sector educación, salud pública, promoción y

regulación de actividades productivas, gestión sostenible de recursos naturales,

preservación y administración de recursos naturales, competitividad regional y

promoción de empleo productivo, participación ciudadana.

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PATRIMONIO DE LAS REGIONES

La Ley lo denomina Bienes y Rentas regionales, y entre ellas considera: muebles

e inmuebles, asignaciones y transferencias que le corresponda según el

presupuesto nacional aprobado, los tributos que recaudare, los fondos otorgados a

su favor por el Fondo de Compensación Regional, los recursos asignados por

concepto de canon, el producto de sus operaciones financieras, ingresos propios y

otros establecidos por ley.

Teniendo en cuenta que los Gobiernos locales están determinados por las

municipalidades provinciales y municipales, no hemos traído a colación lo que la

ley dispone al respecto, ya que están reguladas por la Ley de Municipalidades y

las normas establecidas en la Ley 27783 son repetidas o simplemente

coincidentes.

RELACIONES ENTRE LOS GOBIERNOS REGIONALES, LOCALES Y EL

GOBIERNO NACIONAL

Las relaciones entre estos estamentos se encuentran sustentados en base a

relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo, de no interferencia, pero

están obligados a proporcionar información que les requiera el gobierno central

con la finalidad de actualizar y hacer efectivos los sistemas administrativos y

financieros a nivel nacional. Los gobiernos regionales y locales mantienen relación

directa con el Congreso de la República en materia legislativa a través de los

canales ya establecidos.

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En lo que corresponde a las relaciones con organismos internacionales, éstas se

circunscriben a la cooperación técnica y financiera, y les está autorizado celebrar y

suscribir convenios en materias conforme a su competencia y a las normas

vigentes para el caso.

CONCLUSIONES

Se debe ser consciente de que, si no se da un proceso que vaya más allá de lo

administrativo, no estaríamos frente a un proceso de descentralización en sí, sino

más bien ante un proceso de desconcentración de competencias

El proceso de descentralización en el país sigue caracterizándose por la

transferencia de funciones que no van acompañadas de recursos o competencias

que posibiliten asumirlas eficazmente. Tampoco se percibe que se intente nivelar

las relaciones de poder entre el Gobierno central y los gobiernos locales, por lo

que aún la dependencia es alta. El orden del proceso no necesariamente ha

reforzado a los gobiernos locales, ya que no contar con los recursos y autonomía

política para asumir las funciones puede llevar a que sean vistos por la ciudadanía

como ineficaces y restarles legitimidad, lo que provocará tensiones; por esto la

necesidad de un proceso planificado y equilibrado.

La Secretaría de Descentralización aún es bastante débil, y carece de liderazgo

para dirigir y articular el proceso frente a todos los sectores, quienes muchas

veces optan por realizar actividades, de capacitación, por ejemplo, sin coordinar

con ella. Sin una instancia fortalecida en el ámbito político y presupuestal, es

bastante complicado que el proceso se desarrolle de manera efectiva. Asimismo,

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siendo la capacitación un tema central para la calidad de la implementación de

este, el Estado no adopta medidas inmediatas que la prioricen.

El Gobierno ha manifestado su intención de relanzar la descentralización, y ha

propuesto darle un énfasis a la descentralización fiscal, sin embargo, no hay aún

líneas claras, en tanto las principales herramientas para guiar esos procesos aún

no han sido aprobadas. Finalmente, parece algo contradictorio el énfasis del

Gobierno por fortalecer a los gobiernos locales y a la descentralización cuando en

las últimas semanas se ha vulnerado a autoridades locales y la institucionalidad

local municipal en las formas adoptadas para resolver los conflictos socio-

ambientales en los meses recientes.

Considerando que existen actualmente 1834 municipalidades, entre provinciales y

distritales, estos porcentajes pueden resultar algo dispares. Para el presidente de la

AMPE, “el Presupuesto General de la República sigue siendo marcadamente

centralista”, y también aclaró que “si se sigue esa tendencia la descentralización será

una utopía”.

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BIBLIOGRAFIA

Asociación de Municipalidades del Perú (2011). Informe anual de

descentralización 2011 y la agenda municipal descentralista 2011. Lima.

Desco (2012). El re relanzamiento de la descentralización. Disponible en:

<http://www.desco.org.pe/desco-opina.shtml>. Lima: Programa Regional SUR.

Muñoz, Paula (2005). El diseño institucional municipal 1980-2004 y sus

implicancias para las zonas rurales. Lima: SER.

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