Libro Fundacion

El Nuevo Congreso ArgentinoTraslado y Refederalización

Dr. Diego A. GiulianoCoordinador

Rosario, 2008


Dr. Diego A. GiulianoCoordinador

Composición y diseño: Liliana Aguilar

Diseño de Tapa: Fundación Diario La Capital

TODOS LOS DERECHOS REGISTRADOS

HECHO EL DEPÓSTIO QUE MARCA LA LEY 11723

© Diego A. Giuliano - Fundación Diario La Capital

Sarmiento 763 - Rosario

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, incluido su diseño tipográfico y de portada,en cualquier formato y por cualquier medio, mecánico o electrónico, sin expresa autorización deleditor.

Este libro se terminó de imprimir en el mes de enero de 2008. Se tiraron 500 ejemplares.

Impreso en la Argentina.

ISBN 978-987-24091-0-4

Giuliano, Diego A.El Nuevo Congreso Argentino. Traslado y Refederalización - 1a ed. - Rosario: Fundación LaCapital, 2007, 308 p. ; 15 x 22 cm.

ISBN 978-987-24091-0-4

1. Ciencia Política I. Título

CDD 306

Fecha de catalogación en fuente: 23/11/2007

Índice

INTRODUCCIÓN

Discurso del Dr. Daniel Vila, Presidente Fundación La Capital .......

PRIMERA PARTE

Los aspectos constitucionales ..........................................................

CAPÍTULO IEstudio Preliminar. El Nuevo Congreso Argentino: Traslado yRefederalizaciónDr. Diego A. Giuliano ................................................................

CAPÍTULO IIEl problema de la Capital Federal.Posibilidad de traslado a Rosario del Congreso NacionalDr. Iván J. M. Cullen .................................................................

SEGUNDA PARTE

Concurso de Proyectos de Investigación en Ciencias Sociales“El Congreso en la región: potencialidades de desarrolloeconómico e institucional”Fundación La Capital-Facultad de Ciencia Política y RelacionesInternacionales de la Universidad Nacional de Rosario .................

Informe de la Fundación La Capital ..........................................

CAPÍTULO ICiudadanía y representación en el inicio de la constitucionalidadde Argentina. Otra discusión del federalismoMg. V. Gastón Mutti ..................................................................

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8 El Nuevo Congreso Argentino...

CAPÍTULO II

Eje Histórico

Título IPrimer Premio: “La Ley hace las valijas”. Estudio acerca delas experiencias del traslado del Poder Legislativo en Brasily Chile. El traslado como una estrategia descentralizadoraMaría Julia Davicino ..........................................................

Título IIMención: La cuestión de la Capital Federal en la RepúblicaArgentinaLaureano Martínez ..............................................................

CAPÍTULO III

Eje Jurídico-Político

Título IPrimer Premio: “La viabilidad normativa y operativa deltraslado del Congreso de la Nación”Dra. Analía Vaudagna .........................................................

Título IIMención: “El Congreso en Rosario: ¿una realidad cercana?”Irene Castagnani .................................................................

Título IIIMención: La crisis del sistema federal argentino:Una cuestión “Capital”Dr. Juan Manuel Busto .......................................................

ANEXO DOCUMENTAL

1. Declaración del Foro por el Traslado del CongresoNacional a la ciudad de Rosario. 22 de noviembrede 2005 .................................................................

2. Proyecto de Ley. Diputada Nacional Irma Foresi(m. c.) ...................................................................

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9Índice

ANEXO II

SOPORTE INFORMÁTICO

1. 25º sesión ordinaria del 11 de agosto de 1867 de la Cámarade Senadores de la Nación. Discusión del proyecto sancionadopor la Cámara de Diputados designando la ciudad del Rosariopara Capital permanente de la República

26º sesión ordinaria del 20 de agosto de 1867 de la Cámarade Senadores de la Nación. Continuación de la discusión engeneral del proyecto remitido por la Cámara de Diputados, quedesignaba la ciudad del Rosario para Capital permanente de laRepública, concurriendo al debate los señores Ministros deEstado

2. Sesión ordinaria del 25 de junio de 1872 de la Cámara deSenadores de la Nación. Consideración del proyecto de ley deCapital presentado por el Senador por Santa Fe, Doctor Granel,por el cual se designa para Capital de la República la ciudaddel Rosario

3. 23º sesión ordinaria del 5 de julio de 1875 de la Cámara deDiputados de la Nación. Consideración del proyecto de ley deCapital por el cual se designa para Capital de la República laciudad del Rosario

INTRODUCCIÓN

Discurso Dr. Daniel VilaPresidente Fundación La Capital

Apertura Foro para el Fortalecimiento Institucionalde Rosario y la Región

Presentación del proyecto: “Traslado del Congreso Nacionala la Ciudad de Rosario” realizado el 22 de noviembre de

2005, auditorio del Centro Cultural Parque España

Desde el Diario La Capital, y a través de la Fundación, venimos traba-jando en la materialización de un anteproyecto sobre el traslado delCongreso nacional a la ciudad de Rosario, planteándonos el desafío

de hacerlo parte de la comunidad local y regional. Esto ha impulsado a otrossectores, en nombre de sus organizaciones representativas, a pronunciarse so-bre el tema y adherir a esta propuesta.

Desde nuestra fundación estamos convencidos de que este debe ser unproyecto de consenso, por lo que creemos fundamental la creación de un espa-cio de encuentro y debate. Así llegamos hoy a este foro, cuyo objetivo es pro-piciar la creación de un espacio de reflexión acerca de las posibilidades, bene-ficios y dificultades que generaría el traslado del Congreso nacional a la ciu-dad de Rosario.

El surgimiento de esta idea y su desarrollo se encuentra unido al hecho demi llegada a Rosario. Yo no nací en esta ciudad, soy mendocino, y cuandotomé contacto con la historia de nuestro diario descubrí que se encuentra fuer-temente vinculada al desarrollo político de nuestro país. Cuando nace el DiarioLa Capital a mediados del siglo XIX se debatía en la Argentina lo que se llamóla “cuestión capital”, la discusión giraba entonces entorno a cuál era –estraté-gicamente– el lugar idóneo para instalar la capital de la República.

Desde aquel momento se encuentra abierto el debate sobre la convenien-cia de centralizar o descentralizar el país; en aquella oportunidad fue la oposi-ción la que instaló la Capital Federal en la ciudad de Buenos Aires y conse-cuentemente sus tres poderes se establecieron allí.


El mencionado modelo de país que se diseñó en el siglo XIX continúahasta hoy y tiene consecuencias en la organización de la nación que tenemos yen la república en que vivimos. Se trata de un modelo concentrado, donde lospoderes político, económico e institucional se desenvuelven en la ciudad deBuenos Aires.

Como consecuencia en el vasto territorio de nuestro país no existen lasmismas posibilidades de desarrollo, ni un sistema equilibrado y justo, dondeexistan oportunidades para todos los argentinos y no sea necesario mudarse aCapital Federal para encontrar oportunidades. Esto último le sucede, no sólo aquien desarrolla una actividad empresaria y quiere que esta tome alguna tras-cendencia, sino también a aquellos argentinos que no tienen trabajo y se mu-dan a Buenos Aires para conseguir algún ingreso.

En la medida en que seamos capaces de repensar este país, razonarlo deotra manera, modificar la concentración montada en el siglo XIX en la ciudadde Buenos Aires, lograremos más equilibrio y mayores ventajas. Podremosencontrar soluciones cambiando el paradigma de la Argentina que hemos ela-borado, y hacerlo justo y equilibrado para todos.

A continuación, voy a leerles lo que publicara José Hernández en el Dia-rio La Capital el 4 de julio de 1868 con motivo de la discusión que se plantea-ba en ese momento con la “cuestión capital”. La nota se titulaba “El Rosariodebe ser la capital de la república”, y decía: “El poder de Buenos Aires debeser siempre una amenaza para los pueblos mientras esa ciudad se mantengacomo hasta aquí, dominada por un círculo exclusivista y anárquico. Ese poderse lo encontraría establecido en un punto por afuera del alcance de su influen-cia, se hallaría observado de cerca y forzosamente estrechado dentro de loslímites territoriales de su provincia”.

En este texto, Hernández plantea la idea de que la sede del Gobiernonacional se establezca en Rosario, y que Buenos Aires, dada su posición depoder y pujanza, a raíz del puerto, no sea la capital de la República Argentina.

Más adelante, agregaba José Hernández: “La capital Buenos Aires, sintraer grandes beneficios para aquel pueblo, hace la ruina del resto de la nación,aún cuando fuera imposible el ridículo fenómeno de la coexistencia en BuenosAires de los dos gobiernos, el nacional y el provincial. Esa coexistencia traeasí misma aparejados inconvenientes de tal naturaleza que la convierten en unabsurdo, en una extravagancia política”.

Han pasado casi 140 años y desde mi punto de vista, se convalida lamisma discusión sobre un modelo de país que no nos favorece. Aquí surgenuestro interés en plantear un cambio en el paradigma político de Argentina,de empezar a discutir de otras cosas, pensar un país diferente, y este es elmotivo por el que hemos convocado a este foro.

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En el curso del año que ha transcurrido –desde que planteamos la ideacon motivo del aniversario de La Capital en el año 2004– hemos desarrolladouna enorme tarea tratando de sostener este proyecto que ha recibido el apoyode los gobernadores de la Región Centro, de los diputados y senadores nacio-nales de Santa Fe y de otras provincias, del Intendente de la ciudad de Rosarioy del Concejo Municipal que ha manifestado su adhesión a través de una de-claración explícita. El proyecto, además, recibió el apoyo de un gran númerode asociaciones civiles de Rosario, de Santa Fe y de otros lugares del país.

Finalmente, esta idea se transformó en un proyecto que tomó estado par-lamentario en agosto de 2005 con motivo del proyecto que presentó la diputa-da Irma Foresi. Mirando hacia adelante, proponemos, no solamente a rosarinosy santafesinos, sino a todos los argentinos que piensan que existe otro modelode país posible, tomar esta idea, debatirla y reflexionar sobre ella, analizar susventajas y sus desventajas.

Les reitero el agradecimiento por haber venido y nuevamente les doy labienvenida a este Foro por el Traslado del Congreso de la Nación a la ciudadde Rosario.

Muchas Gracias.

Introducción

Los aspectos constitucionales

PRIMERA PARTE

CAPÍTULO I


DR. DIEGO A. GIULIANO*

“En esta cuestión y en la forma en que se presenta, seentrañan, por así decirlo, las dos tendencias que máshan preocupado a nuestros hombres públicos y máshan trabajado nuestra organización política: latendencia centralista unitaria, y aún puedo deciraristocrática, y la tendencia democrática, descentrali-zadora y federal que se le oponía. Siempre que estacuestión ha surgido, pretendiendo una solución comola presente, al momento también han aparecido enlucha aquellas dos tendencias…”

Leandro N. Alem1

I. La fatiga federal1. Federalismo y centralización: su intrínseca contradicción

La Nación Argentina es un Estado de tipo federal tradicionalmente ca-racterizado por la coexistencia, en armonía o en conflicto, de dos pode-res básicos: el poder central o federal, y los poderes locales o provin-

ciales.El Pacto Fundamental de 1853, forjado sobre el yunque del federalismo,

ha sufrido las “disminuciones” de una larga y abundante fenomenología: prác-

* Doctor en Derecho y Ciencias Sociales. Director del Centro de Estudios de Derecho Consti-tucional, Público Provincial y Municipal de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales delRosario.

1 Discurso pronunciado en oportunidad de la tercera sesión extraordinaria del 12 de noviem-bre de 1880 de la Legislatura de la provincia de Buenos Aires, en la que se debatió la cesión


ticas intervencionistas reiteradas del Gobierno Central, restricciones al poderde policía local, negación de las autonomías provinciales y municipales, polí-ticas de localización de inversiones altamente concentradas, y entre más, larepetitiva apelación a la “emergencia” de toda clase (sanitaria, habitacional,económica, financiera, social y hasta cultural) para la justificación de cada unade las maniobras de dependencia unificadora a la que fueron sometidas lasprovincias y los municipios argentinos.

Los resultados eran previsibles y están a la vista: en un siglo y medio demarcha institucional, durante la plena vigencia de la Constitución Nacional de1853 y peor aún, durante las violaciones a la que la misma Constitución fuesometida por los denominados “gobiernos de facto”, se ha concluido en uno delos procesos paradójicos de concentración de población, riqueza y pobrezamás impactantes del mundo moderno.2

Una de las evidencias de la postmodernidad parecería ser la comproba-ción del fracaso de la planificación centralizada para superar la desigualdadsocial, atender las necesidades básicas de los ciudadanos y obtener un gradoequilibrado de desarrollo humano en todo el territorio de la Nación Argentina.

El centralismo, en cuanto concentración asfixiante y burocrática del paísen un punto geográfico, en la teoría administrativa y constitucional, está fran-camente en ruinas, pero contradictoriamente y en la praxis, goza de muy buenasalud.3

del municipio de Buenos Aires para su capitalización. ALEM, Leandro N. Obra Parlamenta-ria de Leandro N. Alem, Homenaje de la Honorable Cámara de Diputados de la Provincia deBuenos Aires, Tomo III, La Plata, 1949, P. 107 y 108.

2 “La forma centralista de organización refiere tanto al Estado como a la sociedad, a la econo-mía pública como privada, a las instituciones públicas como a los partidos políticos, lossindicatos y los gremios del capital. La primacía de las formas de organización centralistascorrespondió a una época histórica caracterizada por la construcción de Estados nacionales.En este largo periodo incluso las formas de organización federal de algunos Estados se carac-terizaron por una repartición de funciones y competencias dentro de la perspectiva de cons-trucción del Estado, el mercado y el sistema político nacional como factores prioritarios deintegración económica y política de las naciones. En la actualidad, es decir, desde la décadadel ochenta del siglo pasado, los estados nacionales están sometidos a una triple tensión:hacia adentro mediante procesos de descentralización, hacia afuera por la profundización dela globalización económica y, en tercer lugar, hacia el mercado mediante la privatización deactivos estatales”. RESTREPO, Darío I. y CARDENAS, Raúl. “Descentralización, desarro-llo e integración: Crisis del centralismo y nuevos retos para las entidades territoriales”, enVIII Seminario Internacional da rede ibero-americana de investigadores sobre globalizaçaoe territorio, Río de Janeiro, Brasil.

3 “El breve recuento de la evolución de las tensiones entre el centro y las periferias, deja aldescubierto una dinámica que comienza con un importante protagonismo de las entidades te-rritoriales, y termina con fuertes tendencias hacia la recentralización de recursos, facultades y

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No parece que estemos frente a una aflicción exclusivamente argentina.La concentración poblacional desmesurada es una experiencia de alcan-

ce mundial, aunque en el caso de nuestro país, adquiere ribetes ciertamenteexagerados, a raíz de un centralismo histórico fuertemente consolidado en losdiversos campos de la economía, la cultura y el poder de decisión política.

La descentralización se presenta como un “antídoto poderoso”.Es también la descentralización una “respuesta universal” que atraviesa a

casi todas las ideologías. La mayor parte de los teóricos e incluso de las insti-tuciones, desde el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, hastalos laboristas británicos, los socialistas franceses, los impulsores del régimenautonómico español o el Movimiento de los No Alineados, coinciden en lanecesidad de descentralizar.

En una organización institucional de matriz federal como la nuestra, lasprácticas unitarias no serían nada más que un desajuste teórico-práctico o unasuerte de dislocación normativa del modelo constitucional, si no trajeran apa-rejada –como en efecto sucede– tanta injusticia relacional y brecha entre lasdiversas regiones del país.

El federalismo pergeñado en la Constitución de 1853-60 consagra unaasociación de miembros desiguales, que con el correr del tiempo se ha agudizadofuertemente, no precisamente en la equiparación, sino en la extensa diferencia.

Si la deformación unitaria hubiera dado por resultado un país ecuánime yhubiese fortalecido sus instituciones favorablemente, el desajuste no sería tal,sino una corrección sistémica probablemente justificada. Pero ello no es así.4

La Argentina, pretendidamente federal, no “resiste” una estadística.Todos los indicadores (brecha de ingresos-producto bruto geográfico-

acceso al crédito-ingreso per cápita-niveles presupuestarios, etcétera) mues-tran un país profundamente parcializado y con niveles inarmónicos de desarro-llo y bienestar.

protagonismo político. Importantes modificaciones políticas y macroeconómicas explican, aun-que no necesariamente justifican, este péndulo”. RESTREPO, Darío I y CARDENAS, Raúl.“Descentralización, desarrollo…”, cit.

4 En Argentina, los datos disponibles revelan, como en casi todos los países de Occidente, unaparticipación creciente del gobierno general (gastos de la nación, las provincias, las munici-palidades y el sistema de seguridad social), que pasó de alrededor del 10% del PBI a fines delsiglo XIX a alrededor del 35% hacia fines del siglo XX. La descentralización del gasto tuvodistintas direcciones, aunque en el largo plazo se incrementó de alrededor del 16% a fines delsiglo XIX a algo menos del 50% a fines del siglo XX. Pero la tendencia no fue monótona, sinoque hubo periodos de mayor centralización y otros con la dirección opuesta. PORTO, Alberto“Finanzas Públicas Subnacionales: La Experiencia Argentina”, en Documento de FederalismoFiscal, número 12, Departamento de Economía. Facultad de Ciencias Económicas de la Uni-versidad Nacional de La Plata, septiembre de 2004.

El Nuevo Congreso Argentino...


En oportunidad de realizarse una suerte de balance sobre el impactoinstitucional de la reforma constitucional de 1994,5 luego de una década dehaberse producido la misma, tuvimos ocasión de analizar algunos datos esta-dísticos que ilustran sobre la “situación” de nuestra forma de Estado, sus debi-lidades y la ausencias de remedios eficaces para mitigar el efecto de sus largasdolencias e innegables achaques.

Entre 1995 y 2002 se duplicó la brecha de ingresos en el país y alcanzó a20,4 veces en 2002. La tasa de variación de esa brecha es absolutamenteinequitativa. En la provincia de Santa Cruz tiene un valor negativo (-5,7%veces), en La Pampa, Salta, Gran Buenos Aires y Santa Fe supera el 100%, enel resto del Gran Buenos Aires y en Entre Ríos, la brecha de ingresos alcanzamás de 150% y en Formosa llega a la situación crítica del 361%.

La indigencia –familias cuyos ingresos no alcanzan para adquirir la ca-nasta básica de alimentos que asegure una adecuada nutrición– se triplicó entre1995 y 2002. Creció en todas las regiones, a excepción de la patagónica, y enlas del Noroeste y Noreste alcanzó niveles muy por encima de la media nacio-nal (29,4% en el Noroeste y 38,8% en el Noreste). La pobreza de ingresos casise duplica entre 1995 y 2002.

Según el Informe sobre Desarrollo Humano que publica el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), las provincias argentinasmuestran “grandes desigualdades” en materia de capacidad exportadora, atrac-ción de inversiones, recursos humanos, progresos técnicos, infraestructura ytejidos institucionales, puesto que no existió a nivel nacional una estrategiaterritorial que contribuyera a achicar las diferencias entre regiones.

Las dos jurisdicciones de mayor envergadura (provincia de Buenos Airesy Ciudad Autónoma de Buenos Aires) dan cuenta del 59% del total del Produc-to Bruto Geográfico. Le siguen, en dimensión económica, las provincias deCórdoba y Santa Fe –alrededor de un 8% del total cada una– y Mendoza, conuna participación de casi el 4%.

Estas cinco jurisdicciones, donde reside aproximadamente el 67% de lapoblación de Argentina, generan cerca del 85% del Producto Total. El resto delas diecinueve provincias, aporta el 15% del PBI y cada una de ellas tiene unadimensión económica inferior al 10% de Buenos Aires.6

5 Ver GIULIANO, Diego A. “A 10 años de la Reforma Constitucional de 1994”, Obra Colectivaeditada en ocasión del IV Encuentro Nacional de Jóvenes Docentes de Derecho Constitucio-nal, Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Córdoba, septiembre de 2004, p. 296.

6 Ver “Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina/2002: un enfoque integral”, Progra-ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo- PNUD, Ciudad de Buenos Aires, noviembrede 2002, pp. 14, 21, 22 y 26.

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Desde hace mucho tiempo se ratifica el dato desalentador de que en eluno por ciento (1%) del territorio argentino, comprendido por la Ciudad Autó-noma de Buenos Aires, los partidos bonaerenses aledaños, la ciudad de LaPlata, Berisso y Ensenada, se instala nada menos que el treinta y siete porciento (37%) de la población total del país, se consume aproximadamente elcincuenta por ciento (50%) de la energía que se genera en la Argentina, seagrupa el cincuenta y cuatro por ciento (54%) del personal ocupado y se origi-na el cincuenta y siete por ciento (57%) de la producción total.

Estos guarismos, en más o en menos, permanecen intactos en los sucesi-vos censos económicos y de población, más allá de las variaciones que en laactualidad puedan observarse.7

La enfermedad está identificada: se llama “gigantismo” o “macrocefalia”,una suerte de “deformante reuma institucional”, contagioso y devastador quese repite en la mayoría de las provincias argentinas, que también poseen uncentro mediana o altamente desarrollado, y grandes áreas despobladas y pos-tergadas.

Es este el diagnóstico casi unánime, pero la caprichosa permanencia deesta patología, resulta también la prueba irrefutable de la colosal impotenciaque padecemos para el hallazgo de un remedio curativo de semejante procesode concentración.

2. Estadísticas “federales”Por múltiples y poderosas razones, después de ciento cincuenta años defederalismo nominal, no se ha realizado la corrección decisiva de la actualestructura demográfica argentina, ni hemos arribado a la rectificación de lasdistorsiones que viene sufriendo el sistema federal, antes y después de la san-ción de la Constitución de 1853-60 y sus reformas.

El primer complejo demográfico de la Argentina lo constituyen los vein-ticuatro partidos del conurbano bonaerense que, según el censo de 2001, al-canzan los 8.684.437 habitantes.

El segundo complejo demográfico, es la propia provincia de Buenos Ai-res sin incluir el conurbano bonaerense: 5.142.766 habitantes.

El tercer complejo demográfico argentino es la provincia de Córdoba,con la cifra de 3.066.801 habitantes y el cuarto es la provincia de Santa Fe, con3.000.701 habitantes.

7 LUNA, Félix. Buenos Aires y el país, Sudamericana, Buenos Aires, 1982, p. 189.



El quinto complejo demográfico es la Ciudad Autónoma de Buenos Airescon 2.776.138 habitantes, y todavía no hemos salido de la Pampa húmeda y susadyacencias, ni hemos corrido el eje del centro geográfico de la República.

El promedio nacional de ingreso per cápita en 2004, es de 4.704 DólaresEstadounidenses. En un extremo de la escala se encuentra la Ciudad Autónomade Buenos Aires con un ingreso per cápita de 14.767 dólares, valor similar alos países del mundo desarrollado, mientras que en el otro extremo se ubica laprovincia de Santiago del Estero, que posee un ingreso per cápita ocho vecesmenor, es decir, 1.746 dólares, similar al de países africanos como la Repúbli-ca Popular del Congo, que de acuerdo a datos del FMI cuenta con 1.785 dóla-res per cápita para 2005, a Marruecos (1.712 dólares), al de China (1.715dólares) y Ucrania (1.833 dólares).8

Recordemos que los datos de 2001-2002, ofrecían una desigualdad aúnmayor, puesto que la diferencia se extendía a 14 veces entre los ingresos de laCiudad Autónoma de Buenos Aires y los de la provincia de Santiago del Estero.

En todo el mundo existen desigualdades y brechas territoriales. En Esta-dos Unidos el Producto Bruto Interno (PBI) de Nueva York es de dos a uno (2a 1) en relación con Alabama o Nebraska. En España, el PBI de Catalaluña odel País Vasco es de tres a uno (3 a 1) con relación a Extremadura, pero enArgentina la brecha es de ocho a uno (8 a 1) y ofrece un costado amenazantepara nuestra forma de Estado.

América Latina es una región heterogénea. Entre México, que cuenta conun PBI per cápita de 7.446 dólares por año, y Haití, en el otro extremo, consólo 478, hay quince veces de diferencia. El mismo análisis puede realizarserespecto a la nueva Unión Europea de los 27, ya que el PBI per cápita deLuxemburgo (80.080 dólares) es once veces el de Letonia (6.861 dólares).

En Los amos de México, el escritor Jorge Zepeda Patterson, afirma quelas veinte familias más acaudaladas del país azteca concentran el diez por cien-to del Producto Interno Bruto (PIB).9

En el estudio formulado por la Lic. Milagros López Belsué del Centro deEstudios Nueva Mayoría (CENM), se evidencia la diversidad que se registradentro del país, comparando el PBI per cápita de las provincias con el de lospaíses del mundo.10

8 Ver LÓPEZ BELSUÉ, Milagros Trabajo de Investigación, Centro de Estudios Nueva Mayo-ría (CENM).

9 “Opinión”, en El Litoral [en línea]http://www.ellitoral.com/index.php/diarios/2007/10/16/opinion/OPIN-04.html [consulta: 16 de octubre de 2007].

10 LÓPEZ BELSUÉ, Milagros cit.

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PBI per cápita de las provincias argentinas ( en dólares)14

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494285

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24042396

2379

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2068

1746

0

2000

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Como se ha mencionado, el menor PBI per cápita de Argentina corresponde alde la provincia de Santiago del Estero (1.746 dólares). Entre las provinciasargentinas más pobres, siguen Formosa (2.068 dólares per cápita) y Chaco(2.197) que también presentan un PBI per cápita parecido al “africano” ya queAngola posee un PBI per capita de 1.987 dólares, Cabo Verde de 2.099 yTonga de 2.109.

Luego se ubican Salta (2.375), Misiones (2.375), Corrientes (2.396) yJujuy (2.404), con un ingreso per cápita semejante al de Swazilandia en África(2.315), al de Jordania en Medio Oriente (2.316) y al de Guatemala (2.317) yEl Salvador (2.467) en América Latina.

El PBI per cápita de la provincia de Catamarca (2.540) es casi análogo alde Bosnia y Herzegovina (2.566); el de Tucumán (2.623), al de Albania (2.671)y Colombia (2.673); y el de San Juan (2.813) al de Macedonia –ex Repúblicade Yugoslavia (2.835).

La Rioja (3.014), por su parte, tiene un ingreso per cápita parecido al deBielorrusia (3.088) y Entre Ríos (3.196), al de Algeria (3.111).

Datos correspondientes al año 2005Fuente: Centro de Estudios Nueva Mayoría sobre estimaciones de M&S Consultores

en base al INDEC, Ministerio de Economía y Ministerio del Interior


Santa

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Con un PBI per cápita superior se ubica la provincia de Buenos Aires,que con su ingreso de 3.960 dólares se asemeja al de las islas Dominica (3.978)y San Vicente y las Granadinas (4.032).

Cuentan con un ingreso per cápita entre los 4.000 y 4.500 dólares anua-les las provincias de Mendoza (4.285), Santa Fe (4.349), Córdoba (4.364), SanLuis (4.462) y Río Negro (4.559); a nivel mundial, sólo Rumania (4.539) yCosta Rica (4.608) alcanzan un número similar. Entre estas cifras y las quecorresponden al PBI per cápita de La Pampa (4.847) se ubica el promedio dela Argentina (4.619 dólares de acuerdo a las estimaciones de M&S Consulto-res y 4.704 según los datos del FMI), el de Brasil (4.788), el de Grenada (4.796)y el de Panamá (4.799).

Con ingresos superiores a los 5.000 dólares se ubican casi todas las pro-vincias del sur de la Argentina y la Capital Federal.

De esta forma, Chubut posee 5.331 dólares per cápita, casi igual a lo quepresenta Rusia (5.323), pero por encima de países como Uruguay (5.274),Sudáfrica (5.159) –uno de los países más ricos del África– y Turquía (5.061).Neuquén, por su parte, con 6.546 dólares per capita, está muy cerca del deGuinea Ecuatorial (6.570), aunque por encima de Venezuela en América Lati-na (5.427).

Chile y México, los dos países con mayores ingresos per capita de Amé-rica Latina (7.351 y 7.446 dólares respectivamente), son superados por Neuquén,que cuenta con 7.753 dólares por persona, similar al de Lituania (7.493).

La segunda provincia más rica del país es la más austral, Tierra del Fue-go. Allí el PBI asciende a 11.944 dólares per capita, superando a países deEuropa Oriental como Hungría (11.048), Estonia (10.206), República Eslovaca(8.769) y Polonia (7.943). Finalmente, sólo la Capital Federal, con 14.767dólares per capita supera a Arabia Saudita (13.409) y a Malta (14.342).

Como conclusiones, el estudio de Nueva Mayoría consigna:a) Las provincias más pobres de la Argentina se ubican al norte del país.b) Ellas tienen ingresos per capita muy similares a varios países del África

Subsahariana.c) Las provincias más ricas de la Argentina son aquellas situadas al sur del

país, exceptuando la Capital Federal.d) Esta comparación permite constatar, por un lado, la heterogeneidad y des-

igualdad que existe entre las provincias argentinas a través de un indicadorrelativo pero que permite combinar población y riqueza: el PBI per cápita.

e) Por otro lado, también evidencia cómo hoy la Argentina tiene un PBI percápita promedio en América Latina, que está por debajo del país más pobrede la Europa de los 27.

25

3. De profecías¿Es esta brecha territorial atribuible únicamente a nuestra organización consti-tucional?

¿Será este un problema de nuestra arquitectura, diseñada en el Texto Fun-damental?

¿Será que técnicamente es posible adjudicarle a nuestro Manual de Pro-cedimientos Cívicos la responsabilidad de tamaña disfunción?

En principio, no parece que sea ni pueda ser así. Los factores determinan-tes de la desigualdad territorial son múltiples, complejos y de antigua data,pero también es verdad que la revisión constitucional de 1994 no ha invertidola tendencia, sino todo lo contrario, y que la realidad ha empeorado de maneraalarmante.

El concepto de región adoptado y puesto en práctica, por su parte, nosortea ninguna de las variables cuando se trata de evaluar los resultados empí-ricos de la institución.

La región, en esta primera etapa, ha fracasado a la hora de descentralizarpoderes y recursos y no ha torcido el rumbo de la decadencia de grandes zonasde nuestro país caracterizadas por la desinversión y la pobreza.

El federalismo, lejos de fortalecerse, viene agravando las brechas y tien-de a consolidar una fotografía desproporcionada de la Argentina que en algu-nos casos refleja provincias ciertamente modernas y en franco desarrollo, peroque en otros casos, muestra una suerte de “confederación de feudos”, más abo-cados a la tarea de conservar el “poder de campanario” de sus cúpulas, que a lade consensuar fórmulas de cooperación que garanticen la integración y la equi-dad territorial para los habitantes.

Durante el 2004 los físicos Michael Gastner y Mark Newman confeccio-naron un algoritmo que permite modelar la difusión de los gases y la transfe-rencia de calor en la Tierra. Este algoritmo, modificado por la Universidad deSheffield en Inglaterra, se emplea actualmente para ilustrar gráfica ynovedosamente la distribución de distintas variables de interés estadístico so-bre la superficie terrestre.

En esencia, el nuevo algoritmo muestra el tamaño de un país proporcio-nal a la cantidad relativa de la variable en cuestión.

Combinando la geografía y la geometría esférica con la estadística, in-vestigadores norteamericanos han construido una inédita visión gráfica delmundo.

Worldmapper es una colección de mapamundis temáticos en los que lasdimensiones de los territorios varían en función de la temática del mapa, lo queconstituye una forma muy gráfica y visual de presentar la información. Estos



mapas hacen que los países parezcan globos inflables, que cambian de tamañosegún ciertas variables, en este caso, la relación territorio-población.11

La adiposidad de la Argentina y sus “deformaciones reumáticas” son aquíy a través de este ensayo cartográfico, verdaderamente notables.

En este heterodoxo cartograma, el desfasaje de la distribución poblacionalaltera la imagen de nuestra división política, situación que se agravaría en ladeformación, si aplicásemos estas variables en el mapa territorial de cada unade nuestras provincias, de por sí, internamente macrocefálicas.

Esta es la foto de la Argentina real

11 Por ejemplo, el mapa de la superficie terrestre nos permite conocer la distribución de lapoblación en el mundo, que no es ni mucho menos uniforme: Australia tiene una superficie21 veces mayor que Japón, pero la población de este país es seis veces mayor que la deAustralia. En el mapa de la población terrestre total, se ve además, que India, China y Japónson los países más grandes. Su tamaño “inflado” reflejaría que tienen las mayores poblacio-

CartogramaRepública Argentina

Escala según poblacióndel Censo 2001 por

método Gastnery Newman (2004)

27

Luego de meditar sobre estos datos repetitivos y continuos de nuestra contex-tura organizativa, entendemos que el federalismo, incluso en plena dinámicaglobalizadora, continúa siendo un modelo atractivo para recrear nuestras for-talezas locales y neutralizar las debilidades sectoriales, en un país extenso yheterogéneo como el nuestro.

Es que el federalismo no ha sido en la Argentina una opción voluntaria ypacífica, entre un abanico de posibilidades viables, sino más bien una elecciónpolítica organizacional, basada en la necesidad de repartir competencias enfunción de sentimientos de identidad diferenciada.

No estamos frente a una paradoja “texto federal-praxis unitaria”, inofen-siva y meramente académica.

Estamos, más bien, frente a un posible desmembramiento causado en ladesigualdad creciente, en la consiguiente insatisfacción ciudadana y en un pro-ceso de urbanización desbordante y nulificador de las vitalidades rurales.

Parece ser que aquí como en buena parte de Europa y del mundo desarro-llado es la hora de la descentralización y de las administraciones locales, sinque esto signifique la supresión ni el debilitamiento de ninguno de los estamentosestatales tradicionales, sino por el contrario su fortalecimiento institucional ypolítico.12

Se diría mejor que, sin que esto represente el desbaratamiento del siste-ma orgánico del poder constitucional en la Argentina, nos ubicamos frente a lanecesaria refuncionalización de un esquema político que debe sincerarse, pre-tendiendo ser más útil a sus objetivos primordiales que a las estériles disputasde competencia o jurisdicción territorial.

Como lo adelantáramos, resulta un fenómeno universal el proceso de ur-banización y el despoblamiento paulatino de las zonas rurales. Es este uno delos pocos procesos que no respeta, incluso, la vetusta división del mundo entre

nes de la Tierra. Panamá, Namibia y Guinea-Bissau tienen una población escasa, por lo queresultan apenas visibles en el mapa. El tamaño de los países se refiere en este caso a estasdiferencias en la densidad de población.

12 Desde el punto de vista fiscal, Alberto Porto sostiene: “De la literatura sobre federalismo ydescentralización fiscal resulta que, bajo ciertas condiciones, la descentralización es máseficiente para la provisión de bienes públicos locales que un gobierno centralizado. Por unlado, porque permite adaptar mejor la oferta a la demanda (teorema de la descentralizaciónde Oates, 1977); por otro lado, por el mayor control de la ciudadanía sobre los políticos yburócratas. Una condición para aprovechar las ventajas de la descentralización es que quientoma las decisiones fiscales cargue con el costo (beneficio) político de sus errores (aciertos);es la denominada por Bird (2003) restricción presupuestaria política fuerte”. PORTO, Alber-to. En “Finanzas Públicas Locales en la Argentina”. Documento de Trabajo Nro. 57. Octubre2004. Departamento de Economía. Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Na-cional de La Plata.



países desarrollados, subdesarrollados y eufemísticamente “en vías de desa-rrollo” o “en desarrollo”.

Si bien, cierto es que en cada categoría se reconocen matices, la patolo-gía es condenadamente generalizada y, hasta se diría, irónicamente igualitaria,en cuanto afecta a todos o a casi todos.

El sector rural queda virtualmente vaciado de población, aunque mantie-ne el viejo armazón administrativo, por lo que se hace cada vez más dificultosay antieconómica la prestación de los servicios públicos básicos y la realizaciónde infraestructura necesaria para una mejor calidad de vida.

Por su parte, los sectores urbanos “explotan” en todo sentido.La población se superpone en reducidos territorios, que no alcanzan a

absorber en espacio y tiempo a los nuevos habitantes. Las ciudades se colapsany los servicios e infraestructuras, que en el mejor de los casos crecen matemá-ticamente, se desbordan frente a un crecimiento geométrico de los habitantes ysus múltiples vinculaciones.

Para más, el circuito es mañoso y se retroalimenta macabramente: a ma-yor concentración, mayor desborde; a mayor despoblamiento, menor inversióny éxodo progresivo.

En el caso latinoamericano, se trata de un fenómeno de construcción his-tórica remota, que ancla en el propio descubrimiento y colonización de Améri-ca, por lo que su contenido ha calado en casi todas nuestras formas de organi-zación y ha penetrado intensamente la propia cultura. El centralismo, entreotras causas, es consecuencia natural del dominio español y de su administra-ción monopólica y vertical, combinada con siglos de tradición de gobiernoindígena jerárquico.

Por ello, estamos frente a un “virus centralizante” muy poderoso y dedifícil remoción.

El fracaso de la praxis federal vernácula está caracterizado por dos cir-cunstancias:a) un Estado federal que no ha cesado de ampliar sus competencias en detri-

mento de sus miembros; yb) la profundización de un Estado dispar e intrínsecamente desequilibrado.

El desigual desarrollo relativo de provincias y regiones, el predominiohegemónico de una o algunas provincias sobre otras, la falta de un crecimientoarmónico de la nación y el poblamiento desparejo de su suelo, resultan eviden-cias incontrastables de la fatiga de nuestro sistema federal.

Tal es así, que la Constitución Argentina, en expresión de sinceridad in-édita en el derecho comparado, es prácticamente la única del mundo que reco-noce explícitamente la debilidad del funcionamiento del modelo federal y ad-mite esta suerte de fracaso funcional, puesto que asume el agotamiento estruc-

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tural del modelo en el nuevo artículo 75, inciso 19, cuando afirma la existenciade un “desigual desarrollo relativo de provincias y regiones” (sic). Es una ver-dadera confesión de parte…

La vigorización del músculo federal dependerá de las nuevas estrategiasde descentralización, de la recuperación de la malla constitutiva de la econo-mía de cada provincia y de la disminución de un proceso de urbanización y demigraciones internas que en escala, reproduce los fenómenos más agudos deconcentración de población que se observan en el mundo moderno.

Los malos augurios que ello representa, fueron profetizados en el actamisma de nuestro nacimiento, por uno de los “parteros”.

El primer presidente constitucional argentino, Justo José de Urquiza, ensu primer mensaje al Congreso Nacional en la ciudad de Paraná, expresó: “Nues-tros disturbios pasados están fundados sobre esa inoportuna distribución de laspoblaciones en la geografía argentina, nuestras futuras discordias vendrán deesa misma causa; y si alguna vez ha de desfallecer el espíritu nacional, de esamisma causa ha de provenir tan gran mal”.

La factura y aplicación del artículo 3 de la Constitución Nacional, aquelque en el texto vigente indica el mecanismo para arribar a la capitalización delpaís, provocó los debates más extensos de nuestra organización y, además, escausa de nuestros últimos enfrentamientos civiles en el campo de batalla.

Es por ello que su controvertido texto, en cada época y según las circuns-tancias, debe interpretarse de manera tal que admita la flexibilización de nues-tra capitalidad, la refederalización del país y el montaje de una estrategia cons-titucional que permita decidir desde una concepción multipolar.

II. El trasladoEs en el esfuerzo de desandar los caminos del centralismo en la Argentina quepara nosotros se ubica la iniciativa de trasladar el Congreso Nacional a la ciu-dad de Rosario, la capital inconclusa de nuestro país.

El Diccionario de la Real Academia Española define como “inconcluso/sa”, al adjetivo calificativo que indica que una acción u obra se encuentrainacabada.

La designación de la ciudad de Rosario como capital de la República esuna de esas obras no concluidas, iniciada en el siglo XIX bajo la presión denuestras guerras civiles y el influjo de las pasiones políticas de la época.

1. El nudo capitalLa Constitución histórica de 1853, dictada en ausencia voluntaria de la Provin-cia de Buenos Aires, “ofendida” en el Acuerdo de San Nicolás por la instaura-



ción del principio de la “equiponderancia”, es decir, su equiparación igualitariacon las demás provincias argentinas (a las que se denominaran despectivamen-te en la prensa porteña como “los trece ranchos”), establecía como capital delpaís a la ciudad de Buenos Aires.

El artículo 3 lo expresaba así: “Las autoridades que ejercen el Gobiernofederal residen en la Ciudad de Buenos Aires, que se declara Capital de laConfederación por una ley especial”.

El Convencional Constituyente representante de la provincia de SantaFe, Manuel Leiva, manifiesta su oposición en el propio seno de la Asamblea,puesto que no consideró adecuado disponer de una propiedad provincial sin elconocimiento ni la concurrencia de ese estado provincial a la sanción.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 3, el 3 de mayo de 1853 fue pre-sentado un proyecto de ley reglamentado la capitalización y designándose comoterritorio de la Capital el comprendido “entre el Río de la Plata y el de lasConchas hasta el Puente de Márquez, y desde aquí, una línea al sureste hastaencontrar su perpendicular desde el río Santiago, hasta la Isla Martín García ylos canales que domina”.

Al día siguiente, el Proyecto fue sancionado y remitido al presidenteUrquiza para su promulgación.

Ello fue particularmente resistido por la provincia bonaerense, que semantuvo enfrentada con sus trece hermanas por varios años. En ese rechazo ala unión nacional, influyó fuertemente la designación “inconsulta” de la Capi-tal Federal en la propia ciudad cabecera de la provincia de Buenos Aires.

En verdad, Buenos Aires y el partido porteño resistieron la Constituciónfederal de 1853, fundamentalmente, por oponerse a prestar su capital a un go-bierno nacional que estuviera en manos ajenas a las de Buenos Aires, comoeran las de Urquiza en aquel tiempo.13

El 29 de agosto de 1853, Urquiza dictó un decreto presidencial fijando suresidencia y la de los ministros de la Confederación en la ciudad de Paraná. El24 de marzo de 1854 fue designada la ciudad de Paraná como Capital Provisoriade la Confederación, federalizándose la provincia de Entre Ríos en toda suextensión, y sometiéndosela bajo la jurisdicción inmediata del Congreso Na-cional, en todos los ramos de su administración. El 29 de septiembre de 1858,se derogó la federalización de la provincia, conservándose la ciudad de Paranáen calidad de Capital.

La atormentada secesión de la provincia de Buenos Aires, que se prolon-gó desde el 11 de septiembre de 1852 al 11 de noviembre de 1859, culminó en

13 LOZADA, Salvador M. Instituciones de Derecho público, Macchi, Buenos Aires, 1966,p. 163.

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la segunda batalla de Cepeda, el 23 de octubre de 1859, en la que por segundavez Urquiza venció a Buenos Aires.

Algunos historiadores indican que el general entrerriano salvó la uniónnacional en el Pacto de San José de Flores puesto que, contando con capacidadde fuego, no invadió traumáticamente a Buenos Aires, cuidandose de no humi-llarla. Por ello, no avanzó militarmente sobre la ciudad para deponerla y evitatomarla por asalto en un acto que hubiera resultado sangriento, abriendo unaherida irreparable a la integración definitiva del país.

Al iniciar su marcha sobre Buenos Aires, Urquiza había lanzado una pro-clama, cuyos términos, según Julio B. Lafont, calculados para disminuir temo-res e infundir confianza, encerraban elevados y nobilísimos conceptos:

“…ofrecí la paz antes de combatir. La victoria y dos milprisioneros tratados como hermanos, es la prueba que osofrezco de la sinceridad de mis buenos sentimientos y demis leales promesas.

No vengo a someteros bajo el dominio arbitrario de un hom-bre, como vuestros opresores lo aseguran; vengo a arreba-tar a vuestros mandones el poder con el que os conducenpor una senda extraviada, para devolvéroslo; vengo a arre-batar el poder a un círculo que lo ejerce en su provechopara devolverlo al pueblo que lo usará para su prosperi-dad.

Deseo que los hijos de una misma tierra y herederos de unamisma gloria no se armen más los unos contra los otros;deseo que los hijos de Buenos Aires sean argentinos.

Espero para ello el concurso de vosotros mismos, de losbuenos y de los patriotas.

Desde el campo de batalla os saludo con el abrazo de her-mano. Integridad Nacional, libertad, fusión, son mis pro-pósitos”. 14

Justo José de Urquiza ingresó a la ciudad al mando de las fuerzas vencedoras,con cintillo punzó en su sombrero de copa, vistiendo uniforme de gala y unllamativo poncho blanco, casi pacificador.

14 LAFONT, Julio B. Historia de la Constitución Argentina. Anarquía-Tiranía-Organización,FVD, Buenos Aires, 1953, Tomo II, p. 262.



Pactó una solución serena en San José de Flores, por la que la provinciade Buenos Aires se declaraba “parte integrante de la Confederación Argenti-na”, con la facultad de examinar y proponer reformas a la Constitución de1853 y otras garantías para sus instituciones. Así, se reincorporó la provinciade Buenos Aires a la Confederación Argentina y se reformó la Constituciónfederal en 1860, previa revisión de la misma por parte de la Convención delEstado de Buenos Aires, integrada por figuras emblemáticas como BartoloméMitre, Domingo F. Sarmiento, José Mármol y Dalmacio Vélez Sársfield, entreotros.

Como la “cuestión capital” no podía estar ausente, a propuesta de Bue-nos Aires se modifica el artículo 3 de la Constitución Nacional y, sin designarla ciudad o distrito para Capital de la República, se dejó tal resolución al arbi-trio del Congreso Federal, previa cesión de las legislaturas provinciales delterritorio a federalizarse.

Con esa medida –dice María Angélica Gelli– se recogió la experienciahistórica y se tuvo en cuenta la voluntad de las provincias para ceder o no suterritorio. Ahora sí, sin necesidad de recurrir a la reforma constitucional y poresta cláusula reformada, es posible mudar la Capital Federal por ley especialdel Congreso.15

En verdad, se trataba de la consagración del mismo mecanismo de capi-talización previsto en la Constitución de los Estados Unidos de 1787. El núme-ro 17 de la Octava Sección de la Constitución norteamericana, entre las atribu-ciones del Congreso indica “ejercer el derecho exclusivo a legislar en todas lasmaterias concernientes a aquel distrito (cuya superficie no excederá de diezmillas en cuadro) que, por cesión de algunos estados y aceptación del Congre-so, se convirtiere en la sede del Gobierno de los Estados Unidos…”.

En este caso, el constituyente sólo agregó una restricción de tamaño: noexcederse en la configuración del Distrito Federal de un cuadrado de diez mi-llas de cada lado.

Durante la presidencia de Urquiza y los casi nueve años de la separaciónde hecho de Buenos Aires de la Confederación Argentina, la Capital del país seradicó en la ciudad de Paraná y luego, en toda la provincia de Entre Ríos.

Con posterioridad a la polémica batalla de Pavón, su vencedor, BartoloméMitre, asumió la presidencia de facto y trasladó provisoriamente el gobiernocentral a la ciudad de Buenos Aires que, simultáneamente, era la capital de laprovincia homónima. Allí coexistían el Gobierno nacional y el Gobierno bo-naerense, sin demasiadas dificultades puesto que Mitre encarnaba la porteñidad,

15 GELLI, María Angélica Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada, LaLey, Buenos Aires, 2005, p. 35.

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no representando riesgo alguno para los intereses de Buenos Aires, sino todolo contrario.

Pavón desplazó, entonces, el eje político de la Nación desde Paraná ha-cia Buenos Aires.16

Esta especial convivencia del presidente y el gobernador, no siempre pa-cífica, se caracterizó por la ambigüedad en la delimitación de competencias enmateria policial, administrativa y de justicia, siendo el titular del Poder Ejecu-tivo Nacional un “huésped” del gobierno de una provincia.

El rechazo de los proyectos de federalizar la provincia o la ciudad deBuenos Aires desembocó en una solución transitoria: la llamada Ley de Com-promiso o de Residencia que estableció que Buenos Aires seguiría siendo lacapital de la “provincia de su nombre y sede de sus autoridades”; pero quedurante cinco años residirían en ella las autoridades nacionales. Estas, sólotendrían jurisdicción en las aduanas, los correos y demás dependencias nacio-nales.

La situación de “hospedaje” o “vecindad contenciosa”, era una fuentepotencial de roces y fricciones, amén de lo inadmisible que constitucionalmenterepresentaba la horizontal cohabitación del Gobierno federal y el bonaerense.

Esta singularidad se prolongó durante 18 años sin que ocurrieran gravesconflictos, al menos durante la presidencia de Mitre, pues durante la de Sar-miento los hubo constantes y por causas menores lo que, finalmente, produjoen tiempos de Avellaneda la Revolución de 1880.17

El proceso de capitalización argentina es, por lo menos, insólito, porquerefleja una relación apasionada, pero también tempestuosa y conflictiva entrela provincia de Buenos Aires, la “hermana mayor”, y el resto del país.

Fue precisamente, en el Cabildo Abierto de Buenos Aires del 22 de mayode 1810, en los albores del Primer Gobierno Patrio, cuando Juan José Pasosostuvo que Buenos Aires era la “hermana mayor” de las demás provincias.

Casi irónicamente, la Confederación insistía con capitalizar a la ciudadde Buenos Aires, y la provincia negaba la cesión de su tradicional capital.18

16 DEMICHELI, Alberto Formación Nacional Argentina, Depalma, Buenos Aires, 1971, Tomo1, p. 377.

17 LAFONT, Julio B. Historia de la Constitución Argentina…, cit., p. 310. “Para los porteños –decía Avellaneda– todo provinciano era en cierta medida un intruso, o por lo menos, uncomensal que se ha invitado a sí mismo”. CORREAS, Edmundo “Federalización de la ciu-dad de Buenos Aires”, en VI Congreso Internacional de Historia de América, AcademiaNacional de Historia, Buenos Aires, 1982, Tomo I, p. 65.

18 Los bonaerenses, a decir de Mayer querían que la capital se ubique fuera de Buenos Aires“para conservar el baluarte provincial, la Aduana, el banco, la Capitanía del Puerto, la Guar-



Uno de los pocos que argumentaba en contrario y preveía la concentra-ción macrocefálica de esa salida tan ansiada por el interior del país, era LeandroN. Alem.

Para el fundador de la Unión Cívica Radical, la capitalización de BuenosAires era un error, equivocadamente justificado por algunos sectores que afir-maban que ese hecho tendía “precisamente a consolidar el régimen federativo,estableciendo el equilibrio necesario, porque esta influencia porteña pesa de-masiado yá”.

“Y es para abatir esta influencia, expresa Alem, que se en-trega a la dirección inmediata del poder central la gran ciu-dad, la ciudad principal de la República, poniendo por con-siguiente en manos de aquella Autoridad esta gran suma deelementos eficaces en todo orden de ideas, que guarda ensu seno la codiciada ciudad del Plata”.19

Y casi profetizando sobre los acontecimientos del futuro, decía Alem que lacapitalización de Buenos Aires constituiría un peligro muy grande para laslibertades públicas y las autonomías provinciales, en cuanto que profundizaríael proceso de centralización del país, al estilo rivadaviano, quedando la “Re-pública Federal Argentina, librada a la voluntad y a las pasiones del jefe delEjecutivo Nacional”.

Si el Jefe del Ejecutivo Nacional se asentaba en la ciudad más importantedel país y la dominaba, Buenos Aires, a la que Alem otorgaba el valor de con-trapeso, es decir la ciudad con el poder suficiente como para ejercitar el con-trol sistémico de la administración pública, se debilitaba.

Por ende, se afianzaba un gobierno nacional encabezado por un PoderEjecutivo ciertamente “peligroso”, por no existir una compensación equili-brada.

En ese sentido, decía, deberíamos imitar a los Estados Unidos y una vezconstituidos federalmente, establecer una capital modesta, “porque el podernacional no necesita de una capital brillante y poderosa, y ni es siquiera com-patible el gobierno directo de un gran centro”.

2. La capital deseadaDurante todo el tiempo en que los bonaerenses se negaron tenazmente aceder su propia capital, los antecedentes de capitalización de la ciudad de

dia Nacional, los barcos de guerra, y hasta el obispo”. MAYER, Jorge M. Alberdi y su tiempo,Buenos Aires, 1963, p. 613.

19 ALEM, Leandro N. Obra Parlamentaria..., cit., p. 143 y ss.

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Rosario, en la provincia de Santa Fe, son múltiples, plenos de marchas ycontramarchas.

Entre 1867 y 1875, el proyecto de Ley que declaraba a la ciudad de Ro-sario como sede de las autoridades nacionales adquirió estado parlamentariocinco veces. En tres ocasiones (1868, 1869 y 1873), a instancias del senadorsantafesino Joaquín Granel, que revivía el plan del diputado por Buenos AiresManuel Quintana, la ley de capitalización de Rosario fue sancionada por am-bas Cámaras, siendo vetada por el presidente Mitre casi al final de su mandatoy dos veces consecutivas por el entonces presidente, Domingo F. Sarmiento.

En el caso de Mitre, dispuso el veto al proyecto el 25 de septiembre de1868, a muy pocos días de abandonar la presidencia (lo hizo el 12 de octubredel mismo año). Según el historiador Juan Álvarez “los fundamentos del veto,refrendado por Eduardo Costa, son flojos”.20 El Presidente, en el texto de sumensaje, manifestaba su deseo de resolver el tema de la capital y no indicabadesacuerdo con la ciudad elegida, pero ponía el acento en la inestabilidad pro-pia de la transición de un gobierno a otro y en la necesidad de que el titular delpróximo Poder Ejecutivo participara del proceso de capitalización. Para el caso,el veto funcionó como un aplazamiento de la cuestión e indicó algunos puntosa incluir en un futuro proyecto, referidos al funcionamiento del gobierno hastael traslado definitivo de la capital.

En el caso de Domingo Sarmiento, su conducta frente a la capitalidad deRosario es más compleja.

En primer lugar, cierto es que el sanjuanino protagonizó un gobierno po-líticamente débil: la mayor parte de su energía las gastó en la represión a losalzamientos de López Jordán, tuvo el Congreso en contra y al terminar su man-dato, debió enfrentar una revolución mitrista en la que estuvo involucrada bue-na parte del ejército.

Al no tener la suficiente fuerza política para capitalizar a la ciudad deBuenos Aires o erigir la sede de las autoridades nacionales en otro punto delpaís, el Presidente se remontó a los vericuetos de su obra literaria, tarea que,para una de las más grandes plumas argentinas del siglo XIX, venía al dedillo.En 1850, Sarmiento había publicado Argirópolis, una obra que años más tarderelativizaría, por la que proponía ubicar la sede del gobierno en la isla MartínGarcía, con el fin de contrarrestar el peso global de la ciudad más populosa yrica del país, Buenos Aires.

Juan Bautista Alberdi lo ridiculizaría, acusándolo de pretender colocar lacapital nacional en “una islita desierta, situada a diez leguas de la costa argen-

20 ÁLVAREZ, Juan Historia de Rosario (1689-1939), UNR-Editorial Municipal de Rosario,Rosario, 1998, p. 325 y ss.



tina y a tres de la costa extranjera”. En sus celebradas Cartas Quillotanas,ironizaba el autor de las Bases:

“¿Cómo tener un congreso libre e independiente de los go-biernos de nuestro suelo, o bien sea del caudillaje? Colo-cándolo en el aire sin duda; pero como eso es imposible, selo pondría en una isla que, siendo argentina, no estuvieseen poder de los gobiernos argentinos: en Martín García,que entonces se hallaba en poder de los franceses. –Hoyque lo busca usted libre de Urquiza y del caudillaje […]¿dónde colocaría al congreso constituyente?– No hay don-de colocarlo, porque todo el territorio argentino esta domi-nado por los caudillos. ¿Qué hacer en tal caso? Suprimirlos caudillos y su influyo...”21

Argiropolis es frecuentemente criticada puesto que para algunos no es más queuna idea de libertad tutelada por Francia y en oposición a la realidad nacional.Paul Groussac la calificó de “fantasía” y lo repitió Emilio Ravignani, quienconsideraba que el libro era de lectura indispensable, por las intuiciones genia-les de Sarmiento, entre las que no incluye la idea de la isla de Martín Garcíacomo capital del país.

La obra, según Jorge Amancio Pickenhayn, Profesor de la UniversidadNacional de San Juan, redunda en conocimientos geográficos y geopolíticos yapunta a la unión americana, organizada en torno al eje del Plata y basada enun criterio de regionalización hídrica.22

Los planes de Sarmiento siempre se dirigieron más allá del marco de laConfederación, programando una posible jurisdicción sobre toda la cuenca delPlata y la integración con otros países desmembrados. Quizá lo más endeble deesta tesis, se dice, sea el punto fuerte del sistema, concebido en una capitalpequeña, al estilo norteamericano.

La capital en una isla…No es éste el concepto que Sarmiento rescataríade su propia obra, porque luego se pronunció por la capital en Buenos Aires ymás tarde por la capital en Rosario, con una expresión muy cruda y con aromaa bravata: “Rosario debe ser capital de la nación, porque es el hijo adúltero de

21 ALBERDI, Juan Bautista Cartas Quillotanas, Talleres Gráficos Argentinos L.J.Rosso, Bue-nos Aires, s/d, p. 125.

22 PICKENHAYN, Jorge Amancio “Trama Geográfica en las Utopías de Sarmiento”, en ScriptaNova, Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, número 62, Universidad deBarcelona, 15 de abril de 2000.

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este matrimonio desunido, y no nos dejará vivir en paz mientras no le demosun patrimonio que satisfaga sus necesidades”.

Según Juan Álvarez, lo de “hijo adulterino” fue recordado en la Cámarade Senadores el 17 de agosto de 1867.23

En cuanto a esta ciudad y a la provincia de Santa Fe, no había demasiadoque esperar. Finalizada la Batalla de Pavón, Sarmiento le envió una carta aMitre fechada el 20 de septiembre de 1861, pidiéndole la supresión de la pro-vincia de Santa Fe y el reparto de su territorio:

“Sobre Santa Fe, tengo algo muy grave que proponerle.Desde 1812, este pedazo de territorio sublevado es el azo-te de Buenos Aires. Sus campañas, desoladas por sus ván-dalos, su comercio destruido por contrabandistas que im-provisan ciudades para dañarlo. Sus costas están siemprefrancas para el desembarco de los enemigos de BuenosAires: sus expatriados tienen allí su asilo. Buenos Airesrecobra su antiguo dominio y jurisdicción. El Rosario serágobernado por sus jueces de paz, como San Nicolás; suAduana será sucursal de la de Buenos Aires. El Congreso,para pedirlo, dará garantía de que Buenos Aires no serádañado desde allí en adelante. Puede darse a Córdoba San-ta Fe, como frente fluvial y resguardo de sus campos depastoreo, tomando el Carcarañá por línea divisoria”.24

Rosario y el sur de Santa Fe, entonces, cautivos de Buenos Aires; y el territoriosantafesino, al norte del río Carcarañá, sometido a la provincia de Córdoba.

Los dos vetos pronunciados por Sarmiento están fundados en coyunturaspolíticas circunstanciales y para algunos, suenan a excusas.

Cierto es que los sucesos de la República, no eran auspiciosos.El primer veto, del 15 de julio de 1869, lo fundamentó en que no era

constitucionalmente obligatoria ni sujeta a plazo la designación de la capital.Ello, sumado a la continuidad de la Guerra del Paraguay, a la necesidad deevitar gastos postergables y a la próxima renovación que debía producirse enla Cámara de Diputados en 1870, hacían al asunto nuevamente aplazable.

Recordaba el Presidente, en un mensaje refrendado por su ministro VélezSársfield, el ejemplo de Estados Unidos, que supo darse 10 años de plazo para

23 ÁLVAREZ, Juan Historia de Rosario…, cit., p. 345.24 ÁLVAREZ, Juan Historia de Rosario…, cit., p. 333. El destacado nos pertenece.



el traslado del gobierno al Distrito Federal. Citando a Abraham Lincoln, ex-presaba que “no era lo mejor cambiar caballos cuando se está cruzando el río”.

El segundo veto sarmientino es de septiembre de 1873 y los argumentosno parecen ser nuevos: como era obvio, estaba próxima otra renovación delPoder Ejecutivo; López Jordán todavía permanecía en armas frente a ocho odiez mil entrerrianos resistiendo la intervención federal, luego del asesinato deUrquiza. Para más, Sarmiento había acusado al senador santafesino NicasioOroño de complicidad con los rebeldes e iniciado acción criminal contra él.

El mismo Presidente fue objeto de un atentado contra su vida la nochedel 22 de agosto.

En el texto del veto, Domingo Sarmiento declara que “no desea reciba lahistoria tal ley con su nombre al pié”. Tantas postergaciones, tal cual lo pro-nosticara el mismo Oroño, culminaron en un acto de violencia.

3. La capital forzadaEn 1880, al finalizar la presidencia de Nicolás Avellaneda, recrudecieron losenfrentamientos por la sucesión.

El Presidente en ejercicio inclinó su preferencia por uno de sus coprovin-cianos, tucumano como él, que volvía de la “Campaña del Desierto” y era suministro de Guerra, el gral. Julio A. Roca. Esto desató el conflicto con CarlosTejedor, gobernador de Buenos Aires y aspirante contencioso a la presidencia,que acorraló a Nicolás Avellaneda en la ciudad de Buenos Aires, hasta ahoracapital del país y de la provincia homónima.

El Presidente, entonces, atrapado en los muros de Buenos Aires y el Go-bernador, preparándose para la guerra.

La efervescencia general, según Lafont, “se traducía en agitaciones dia-rias, amenazas, ruidos de armas, controversias furibundas y […] choques san-grientos entre los soldados de línea y los ciudadanos armados de la ciudad”.25

Luego de la elección del Colegio de Electores para Presidente y Vicepre-sidente, la casa del propio Avellaneda en Buenos Aires fue baleada.

El Gral. Roca acampa con la Guardia Nacional en las puertas de BuenosAires y reúne a casi cuarenta mil hombres. Avellaneda prohibió la entrada de 5mil rifles Remington que pretendían ser introducidos clandestinamente paraser destinados a las fuerzas de seguridad de la provincia de Buenos Aires,cuyas “tropas” desfilaban habitualmente frente a la sede del gobierno nacional,mostrando su poderío.

Frente a la provocación y el encierro, Avellaneda se retira con el Gobier-no y con parte del Congreso Nacional (el Senado y la mitad de los miembros

25 LAFONT, Julio B. Historia de la Constitución Argentina…, cit., p. 364.

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de la Cámara de Diputados) a Belgrano, un partido por entonces fuera de laciudad de Buenos Aires.

Comenzaban las hostilidades.Según Félix Luna, el “ejército nacional aplasta la sublevación porteña, en

los combates con mayor número de bajas que registran las guerras civiles ar-gentinas”.26 Se sucedieron los combates de Olivera, Los Corrales, Barracas alNorte, Floresta y Puente Alsina y luego de esos sangrientos episodios en losque, según se cuenta, perdieron la vida más de tres mil hombres de losveinte mil que combatieron con ochenta piezas de artillería,27 se alcanzó unarmisticio.

El resultado institucional fue la sanción de dos leyes troncales.Por la ley número 1029 del 20 de septiembre de 1880, se federalizó final-

mente a la ciudad de Buenos Aires y a todos los establecimientos públicossituados dentro de su ejido urbano. Sin embargo, se conservaba en manos de laprovincia la propiedad y administración de sus ferrocarriles y telégrafos.

Por medio de la ley 1030, de la misma fecha que la anterior, se estipulabauna suerte de “cláusula gatillo”: si hasta el 30 de noviembre de ese año, laLegislatura bonaerense no hiciere la correspondiente cesión del territorio afederalizar, el Poder Ejecutivo Nacional convocaría a una Convención Nacio-nal Constituyente a los fines de reformar el artículo 3 de la Carta Magna, de-clarando por esa vía jerárquica, la capitalidad de la ciudad de Buenos Aires,replicando el texto de la Constitución histórica de 1853.

El despliegue de ese procedimiento no fue necesario puesto que la Legis-latura cedió su propia capital a cambio de que la Nación se hiciera cargo de ladeuda pública de la ciudad y de la provincia de Buenos Aires; de esa negocia-ción conducida por Dardo Rocha surgió la fundación de la ciudad de La Plata,sobre los terrenos de la estancia de los Iraola, para ser erigida como capital dela provincia.

Argentina resulta así el único país del mundo que se hizo cargo con elestipendio del tesoro nacional de la construcción de una ciudad capital, nopara la totalidad del país, sino para la sede del gobierno de una de sus provin-cias, Buenos Aires, a cambio de la cesión de la ciudad que sería sede de lasautoridades federales.28

26 LUNA, Felix Grandes Protagonistas de la Historia Argentina. Dardo Rocha, Planeta, 1999,p. 76.

27 BOTANA, Natalio El Orden Conservador, Sudamericana, Buenos Aires, 1998, p. 3528 El artículo 4º de la ley 1029 indica que “La nación tomará sobre sí la deuda exterior de la

provincia de Buenos Aires, previo los arreglos necesarios”.



III. El conflicto constitucionalEn ocasiones, los aniversarios o conmemoraciones de fechas fundacionalesmarcan el momento propicio para la lectura abierta y desapasionada de lossucesos transcurridos y, en consecuencia, es también la oportunidad para pla-nificar los lineamientos y las acciones trascendentes que deben encararse enlos próximos años.

En los umbrales del bicentenario de la Revolución de Mayo y a partir dela propuesta realizada por la Dirección del diario La Capital que reconstruyela idea fuerza de la fundación del decano de la prensa argentina por parte deOvidio Lagos en 1867, nos preguntamos si es constitucionalmente posible tras-ladar la sede del Poder Legislativo Nacional a la ciudad de Rosario.29

1. Texto y contextoEl actual artículo 3 de la Constitución Nacional establece que “las autoridadesque ejercen el Gobierno federal, residen en la ciudad que se declare Capital dela República por una ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una omás legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse”.

La Constitución se expresa en singular, refiriéndose a la ciudad y no a lasciudades que se declaren Capital de la República.

De una primera lectura, pareciera que la voluntad superficial del consti-tuyente fue la de indicar el sitio de una ciudad y no el de dos o varios munici-pios o centros urbanos.

Sin embargo, cuando el texto dispone la necesidad de la cesión previa departe de las legislaturas provinciales de los territorios a ser sometidos a lajurisdicción federal, lo hace en plural, permitiendo interpretar que la capitalpuede fijarse en más de una ciudad, desdoblándose o ramificándose la locali-zación del gobierno federal y sus tres poderes.

En este sentido, también se indica en el mismo artículo 3, que quien debedefinir el sitio capitalino es “una ley especial del Congreso”. También aquí laConstitución se expresa en singular: “una ley”. Esto ha traído algún debate enla doctrina, que aquí reproducimos brevemente, en cuanto resulta útil para ilu-

29 Con esa mirada, es posible rescatar el accionar de las generaciones que en torno a 1910, conaciertos y errores, tomaron conciencia de la necesidad de articular e incluir regiones e indivi-duos en un concepto integral de país. Fue así como, a principios del siglo XX, el Estadoargentino plasmó instrumentos educativos, culturales y de sostenimiento económico que sen-taron las bases de una política que imaginó desde la forma de estado hasta la necesidad deincorporar plenamente en derechos a los inmigrantes. Según lo expuesto en el Informe deDesarrollo Humano 2005, “Los territorios del desafío” (segunda parte), no todas esas políti-cas resultaron exitosas, pero sí marcaron la existencia de un proyecto que con oscilaciones yretrocesos, se mantuvo durante décadas.

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minar lo expresado en la frase inmediatamente anterior del texto (“residen enla ciudad que se declare Capital de la República”).

Para algunos, la expresión constitucional (“una ley especial”) significaque una vez dictada esa norma, se agotaría la potestad legislativa del Congresonacional.

Por ello, luego de sancionada la ley número 1029 que designa capital a laciudad de Buenos Aires, invalida el traslado a otro sitio excepto previa reformaconstitucional. Dice Néstor Sagüés que, en realidad,

“…el artículo 3 de la Constitución Nacional impide que lafijación de la capital se mezcle con otros asuntos, y por suimportancia exige una “ley especial”, aunque no ha previs-to una mayoría calificada de votos para dictarla. Pero noparece admitir exclusivamente UNA ley al respecto, y des-pués prohibir OTRA ley especial que cambie la Capital dela República. Si hubiese dudas en esta materia, el aludidoprincipio constitucional de funcionalidad aconseja optarpor la exégesis más dinámica y apta para enfrentar los re-querimientos sociales.”

En resumen, continúa el autor, “si las circunstancias demandan el traslado de lasede capitalina es bueno reconocer al Congreso atribuciones para así disponer-lo (por una ley especial)”.30

En igual sentido de la reflexión, y aludiendo al mencionado principio dela funcionalidad, la otra expresión “en singular” vertida en la norma constitu-cional (“la ciudad que se declare Capital de la República”), también debeinterpretarse de manera dinámica y apropiada para afrontar la complejidad delos requerimientos políticos y sociales de cada época.

El principio de funcionalidad exige la lectura de la Constitución como uninstrumento de gobierno, útil y eficaz.

El derecho constitucional y la Constitución deben ser eficientes y objetode una interpretación práctica, y en orden al denominado subprincipio de adap-tación, recordado también por Sagüés, se impone amoldar la Constitución a las

30 Para el caso y luego de la reforma constitucional de 1994, se aclara en definitiva el problema,al contemplar en el artículo 45º, de modo específico, la posibilidad del traslado de la CapitalFederal a un lugar distinto de la ciudad de Buenos Aires. Linares Quintana no admitía eltraslado sin reforma constitucional puesto que entendía que la ley número 1029 había agota-do la capacidad congresional de capitalización aunque la mayoría de la doctrina se inclinabapor lo contrario. Ver SAGÜÉS, Néstor Pedro Elementos de Derecho Constitucional, Astrea,Buenos Aires, 2001, 3ª edición actualizada y ampliada, Tomo I, pp. 357 y 358.



cambiantes necesidades de la vida social, según una interpretación dinámica yevolutiva de ella. Esto quiere decir adaptar el Texto Supremo a las necesidadesy variaciones de las circunstancias.31

Independientemente de la aceptación de este tipo de doctrinasinterpretativas y de su relatividad, si decimos que cuando la Constitución dice“una ley”, en realidad dice “más de una”, es dable seguir que cuando dice “unaciudad”, pueda tolerarse una interpretación que refiera a más de una o a laconcreción de un complejo capital situado en diversos espacios locales.32

2. Las mutaciones interpretativas del artículo 3de la Constitución NacionalLa posibilidad de ramificar la Capital del Estado argentino depende, por cier-to, del tipo de interpretación constitucional al que nos abracemos.

Cuando se trata de averiguar el sentido de la regla constitucional, en loque se denomina la interpretación o hermenéutica constitucional, existen di-versas miradas.2.1. Interpretación estáticaUna interpretación estática de la Constitución nos dirige a extremar la interpre-tación histórica o literal del texto.

Se trata de una exégesis que actúa “mirando hacia atrás”, entiende laslagunas o silencios constitucionales como prohibiciones y se resiste a incorpo-rar como derecho válido, aquellas normas elaboradas desde la realidad consti-tucional.

Resulta evidente que los constituyentes de 1853-60 no imaginaron la pro-blemática del traslado del Congreso, no pudieron hacerlo material ni ideológi-camente.

En su labor de consolidar la organización nacional, estaban fuertementeocupados en dar un sitio común a un país desperdigado y carente de una articu-lación razonable.

31 Ver. SAGÜÉS, Néstor Pedro Elementos de Derecho…, cit., pp. 60-63.32 Al contrario, “La inviabilidad constitucional del Proyecto de Traslado del Congreso Nacional

a Rosario- Limitaciones Normativas”. Dr. Ricardo Alejandro Terrile, en Diario La Capital,22 de septiembre de 2005. “Una interpretación literal sobre la norma mencionada “..lasautoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciudad que se declare capital dela República..”, nos permite deducir que la utilización del plural, tanto en el concepto “auto-ridades que ejercen” como en “residen”, involucra a los tres poderes del Estado. Luego, lanorma singulariza, al utilizar el término “ciudad”, lo que aporta la idea de que los tres pode-res deben permanecer juntos en la ciudad que sea declarada como tal. Por ello hemos sosteni-do, en varias oportunidades, que se ajustaría más a la letra de la Constitución Nacional unplanteo de traslado de la Capital Federal, antes que la separación de uno de los tres poderes”.

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Por ello, si del traslado de uno o más poderes del Estado se trata, el titulardel poder constituyente originario (1853-1860) ha guardado prudente silenciosobre el tema, puesto que la hipótesis de trabajo de la Asamblea no era más quela de fijar una residencia que sirviese de asiento al Gobierno federal, preserva-da del acecho de la anarquía y la violencia que caracterizó a la primera partedel siglo XIX en la Argentina.

En 1853, la Constitución Nacional fijó el domicilio del Gobierno federalen la ciudad de Buenos Aires y, conforme a ese texto inicial, resultaría técnica-mente imposible el traslado de la sede del gobierno o su ramificación, sin queobre reforma constitucional en ese sentido.

Ahora bien, en la reforma operada en 1860, los constituyentes se ocupa-ron de quitar expresamente la referencia a una ciudad precisa, dejando libradala capitalización a una decisión del Congreso, vía ley especial.

Otras Constituciones resuelven el mismo problema de manera distinta.Argentina, Chile y Bolivia no definen la cuestión capital imponiendo un

sitio determinado por la vía del texto Supremo.Estados Unidos tampoco lo hace; sólo dispone un límite de tamaño y un

procedimiento.En cambio Brasil, México, Venezuela, Ecuador, Colombia y otros tantos

países, precisan la capital en sus constituciones y de alguna manera, petrificanel asiento de sus gobiernos centrales, impidiéndole al poder constituido el en-sayo de otras soluciones.

En consecuencia, no es dable realizar una interpretación estática y literalde la Constitución argentina, máxime cuando ello está condenado por la propiaCorte Suprema de Justicia de la Nación, que propicia una interpretación evolu-tiva.2.2. Interpretación dinámicaEn el caso “Ferrer”, la Corte favorece una interpretación dinámica de la Cons-titución puesto que la entiende como “una creación viva, que en su elasticidad,siga siendo un instrumento de gobierno”, recordando incluso, un anterior pro-nunciamiento donde sostuvo que:

“…el valor mayor de la Constitución no está en los textosescritos que adoptó y que antes de ella habían adoptado losensayos constitucionales que se sucedieron en el país du-rante cuarenta años, sin lograr realidad, sino en la obra prác-tica, realista, que significó encontrar la fórmula que armo-nizaba intereses, tradiciones, pasiones contradictorias y be-licosas. Su interpretación auténtica no puede olvidar losantecedentes que hicieron de ella una creación viva, ‘im-



pregnada de realidad argentina’, a fin de que dentro de suelasticidad y generalidad que le impide envejecer con elcambio de ideas, crecimiento o redistribución de intereses,siga siendo el instrumento de la ordenación política y mo-ral de la Nación”.33

En Kot SR. dice la Corte que la Constitución Nacional debe ser apta para regirsituaciones distintas a las de la época de su sanción de tal forma que las leyesno pueden ser interpretadas sólo históricamente, sin consideración a las nue-vas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturale-za, tiene una visión de futuro, está predestinada a recoger y regir hechos poste-riores a su sanción: “las leyes disponen para lo futuro”, dice el artículo 3° delCódigo Civil, con un significado trascendente que no se agota, por cierto, en laconsecuencia particular que el precepto extrae a continuación. Con mayor fun-damento, la Constitución, que es la ley de las leyes y se halla en el cimiento detodo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria de poder gober-nar todas las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentesa las que existían en tiempos de su sanción. Este avance de los principios cons-titucionales, que es de natural desarrollo y no de contradicción, es la obra ge-nuina de los intérpretes, en particular de los jueces, quienes deben consagrar lainteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para que fue dictada laConstitución”.34 También ha establecido el máximo Tribunal que:

“…la realidad viviente de cada época perfecciona el espí-ritu permanente de las instituciones de cada país o descu-bre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad, acuya realidad no puede oponérsele, en un plano de abs-tracción, el concepto medio de un periodo de tiempo enque la sociedad actuaba de manera distinta “o no se en-frentaba a peligros de efectos catastróficos”.

La propia Constitución Argentina, continúa la Corte,

“…que por algo se ha conceptuado como un instrumentopolítico provisto de extrema flexibilidad para adaptarse atodos los tiempos y a todas las circunstancias futuras, noescapa a esta regla de ineludible hermenéutica constitucio-nal, regla que no implica destruir las bases del orden inter-

33 Fallos 178:9, La Ley, 9989.34 Fallos 241:291, La Ley, 92632.

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no preestablecido, sino por el contrario, defender la Cons-titución en el plano superior que abarca su perdurabilidady la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyopacífico gobierno ha sido instituida”.

En el caso “Nación Argentina c. Provincia de Buenos Aires”, fallado el 30 deseptiembre de 1963, la Corte Suprema decidió que no corresponde una inteli-gencia de la Constitución que comporte

“…una exégesis estática, referida a las circunstancias de laoportunidad de la sanción de la ley. Y esa exégesis no esadecuada, particularmente en el ámbito de la interpreta-ción constitucional y de las leyes de su inmediata regla-mentación. Pues nadie ignora, después de Marshall, que setrata de normas destinadas a perdurar regulando la evolu-ción de la vida nacional, a la que han de acompañar en ladiscreta y razonable interpretación de la intención de suscreadores. Las consecuencias contrarias genéricas más evi-dentes de este tipo de interpretación jurídica importaríanla paralización de la acción gubernativa y del progreso dela República, comprometiendo la satisfacción de las nece-sidades más ineludibles, incluso la defensa de la Na-ción...”.35

En “Orquin”36 se indica que la interpretación dinámica resulta imperiosa y en“Peralta”,37 en el considerando 41, la Corte literalmente “despega” la interpre-tación de la Constitución de la voluntad del constituyente. Citando al ChiefJustice Hughes, en el caso “Home Building v. Blaisdell”, indica que:

“Si se declarara que la Constitución significa hoy, lo quesignificó en el momento de su adopción, ello importaríadecir que las grandes cláusulas de la Constitución debenconfinarse a la interpretación que sus autores les habíandado, en las circunstancias y con las perspectivas de sutiempo, y ello expresaría su propia refutación. Para preve-nirse contra tal concepto estrecho, fue que el presidente dela Corte, Mr. Marshall expresó la memorable lección: ‘No

35 Fallos 256:588, La Ley, 116 183.36 Fallos 264:416.37 Fallos 313:1513.



debemos olvidar jamás que es una constitución lo que es-tamos interpretando (Mc. Culloch v. Maryland, 4 Wheat316, 407), una Constitución destinada a resistir épocas fu-turas, y consiguientemente a ser adaptable a las variadascrisis de los asuntos humanos’.

Cuando consideramos las palabras de la Constitución, dijola Corte, en ‘Misouri v. Holland’, 252 U. S. 416, 433, de-bemos darnos cuenta (o hacernos cargo: realize) que ellasdieron vida a un ser cuyo desarrollo no pudo ser previstocompletamente por sus creadores mejor dotados [...] El casoque examinamos debe ser considerado a la luz de nuestraexperiencia...”. 38

Tal cual sostiene Sagüés, la interpretación dinámica postula una adaptación dela Constitución a las realidades que le toca vivir y resolver.39

2.3. Exégesis opinablesPara la justificación de una exégesis que admita la adopción de solucionesdescentralizadoras, en un país que reconoce en su centralismo, uno de los ma-les irresueltos, persistentes y graves de su organización, no fue necesario acu-dir a otras interpretaciones constitucionales de menor consenso académico opor lo menos, discutibles.

Por ello, ni siquiera se ha echado mano a la interpretación mutativa deMiller o Perry que van más allá de la Constitución, ya que piensan a la letra deltexto como una suerte de estuche o packashing, cuyo contenido puede cambiaren función del intérprete; ni se apeló a la teoría del uso alternativo del derechoni a la de la constitución cambiante o viviente (living constitution), según lacual la Constitución no es un testamento sancionado en el pasado sino un ins-trumento de gobierno cuyos conceptos y valores van cambiando todos los días.

Simplemente, hemos encontrado auxilio en la interpretación dinámica,reconocida por nuestro más Alto Tribunal, que desecha interpretaciones tradi-cionalistas, estáticas, literales y de sesgo conservador.

El caso del artículo 3 de la Constitución Nacional, confeccionado en unaetapa de “inestabilidad capital”, se asemeja a la respuesta constitucional frentea la facultad del Congreso para el dictado del Código Aeronáutico.

38 PERALTA, Luis A. et ál. Estado nacional-Ministerio de Economía. Banco Central, CorteSuprema de Justicia de la Nación, 27 de diciembre, 1990 [en línea] http://www.conhist.org/CortePeralta.htm [consulta: 16 de octubre de 2007].

39 SAGÜES, Néstor P. Elementos de Derecho…, cit., p. 66.

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En la actualidad, se considera que el artículo 75, inciso 12, faculta alCongreso de la Nación a dictar, por ejemplo, el Código antes mencionado comolegislación de fondo, pese a no figurar en el texto constitucional. Una omisióncomprensible puesto que al dictarse el texto de 1853 no existía la aviación.

También es cierto que al dictarse el artículo 3, no existía la capital fija, noestaba en la mente del constituyente la opción de ramificarla, ni mucho menos,la posibilidad de autorizar traslados sucesivos (se refiere a “una ley especial” yno a “las leyes especiales”).

Esto, en un tiempo de preorganización nacional y de señales difusas, nopudo ser imaginado, pero no impide, en orden a la textura flexible de la mandaconstitucional contenida en el artículo 3, una respuesta adecuada para la supe-ración del sofocamiento asfixiante del centro.

Algo similar sucede cuando se analiza el régimen de la Ciudad Autónomade Buenos Aires, luego de la reforma constitucional de 1994, en la que tambiénse encuentra involucrado el artículo 3.

3. “Residen en la ciudad que se declare capital de la república”(artículo 3 de la Constitución Nacional)El artículo 3 de la Constitución Nacional, exige una “ciudad” para ser declara-da capital de la república. Ciudad, en el contexto constitucional, significa larepresentación de una porción de territorio que sirve de asiento a las autorida-des federales. Joaquín V. González sostenía que “se llama capital de una na-ción la parte de territorio que sirve de asiento a los poderes superiores de sugobierno”. En otros términos, la capitalidad consiste en el domicilio constitui-do de las autoridades federales, no necesitando de otro espacio más que elsuficiente para el de su instalación física.

Para considerar “ciudad” al distrito federal, no hay en la Constituciónotra exigencia que esta: la residencia de los poderes del Gobierno federal.

Si el constituyente hubiere prohibido expresamente la fragmentación delasiento físico de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, no parece lógicala previsión de la cesión de territorio por parte de más de una legislatura pro-vincial, debido a que en nuestro derecho público, cada ciudad pertenece alterritorio de una provincia y no al de varias, no existiendo ciudades multi opluriprovinciales.

Se constata en nuestro país el caso de ciudades o poblaciones contiguas,literalmente siamesas, atravesadas por el límite de dos provincias limítrofes.Es el caso, por ejemplo, de la ciudad de San Francisco en la provincia deCórdoba y la localidad de Frontera, en la de Santa Fe. Ambas poblaciones seencuentran literalmente adheridas, pero no constituyen una ciudad multipro-vincial sino dos ciudades (en verdad, un Municipio y una Comuna) pertene-



cientes a dos provincias limítrofes, con gobiernos y jurisdicciones distintas,separadas por el imperceptible cruce de una calle urbanizada.

Similar es el caso de las ciudades de Carmen de Patagones (Buenos Ai-res), Viedma y Guardia Mitre (Río Negro) que trataremos más adelante, puestoque a pesar de ser contiguas o muy próximas, no se encuentran anexadas niposeen jurisdicciones compartidas. Constituyen un caso de tres ciudades per-tenecientes a dos provincias distintas, con ejidos y regímenes municipales di-ferenciados.

La ciudad multiprovincial, en principio no está en las previsiones de nues-tro derecho público ni existen casos que puedan referenciarse.

Tampoco parece del todo lógico estirar indefinidamente el alcance delconcepto de “una ciudad” utilizado en el artículo 3, haciéndole decir a la Cons-titución que lo que en realidad se exige para la instauración de la capital no es“una ciudad” propiamente dicha, que es lo que literalmente dice, sino un nú-cleo de ciudades contiguas pertenecientes a dos o más provincias. Así lo marcóla ley 23512 de capitalización de las ciudades de Carmen de Patagones-Viedma-Guardia Mitre.

Es por ello que resulta para nosotros razonable pensar en una interpreta-ción que nos conduzca a la solución de capitalizar “más de una ciudad”, querestringirnos injustificadamente en considerar que, a lo que la Constituciónrefiere, es a un núcleo conformado por ciudades contiguas de procedenciamultiprovincial.

En conclusión, ni la letra ni el espíritu de la Constitución Argentinaprohíben, a muestro criterio, una capitalidad ramificada. Si el constituyentehubiere optado porque los tres poderes del Estado residan forzosamente enuna única ciudad, lo hubiere determinado, tal cual lo hizo en 1853, y como lohicieron otros constituyentes, en otros países del mundo.

4. La indivisibilidad del Poder LegislativoLo que no puede discutirse constitucionalmente es que el Congreso funcioneen forma separada, puesto que ello ha sido objeto de una previsión explícita delos constituyentes.

Por ello, no debe confundirse la ausencia de obstáculo constitucional parala separación geográfica del Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial con laposibilidad de la separación intrínseca del primero: una cosa es el funciona-miento unificado del Poder Legislativo y otra muy distinta es el funcionamien-to ramificado de los tres poderes del Estado.

Las cámaras que integran el Congreso son indivisibles y no deben desar-ticularse físicamente. El Poder Legislativo es uno y el Congreso que lo consti-tuye también, aunque compuesto de dos cámaras: la Cámara de Diputados de

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la Nación y la Cámara de Senadores representante de las provincias y de laCiudad de Autónoma de Buenos Aires (artículo 44 de la Constitución Nacio-nal).

La Constitución exige que ambas Cámaras empiecen y concluyan sussesiones simultáneamente. Ninguna de ellas, mientras se hallen reunidas, pue-de suspender sus sesiones más de tres días, sin el consentimiento de la otra(artículo 65 de la Constitución Nacional).

Esta disposición refleja la naturaleza compleja de los actos del Congreso,integrados por la voluntad de ambos cuerpos representativos, idénticos envaluación institucional y necesariamente combinados por la naturaleza del pro-ceso de formación y sanción de las leyes.

La bicameralidad, si bien es cierto que admite un funcionamiento autó-nomo de cada uno de los cuerpos en las materias que les son propias y exclusi-vas (designación de autoridades y empleados, declaraciones de interés, resolu-ciones y comunicaciones al Poder Ejecutivo), obliga al funcionamiento com-plementario.

Esto en función de que las leyes requieren la aprobación de ambas Cáma-ras y la “insistencia” respecto de proyectos sancionados por el Poder Legisla-tivo, vetados por el Poder Ejecutivo, también requiere de la intervención obli-gatoria de las dos Cámaras, puesto que los dos tercios obtenidos en una, sediluyen completamente si no se obtienen los dos tercios en la otra, con la con-siguiente caída del proyecto de ley sancionado.

Más aún, la Constitución designa funciones específicas a la AsambleaLegislativa que es un cuerpo aunado, que actúa bajo la Presidencia del Senadoy que es el producto de la sesión conjunta del Senado y de la Cámara de Dipu-tados.

A la Asamblea Legislativa, le corresponde: a) tomar juramento al Presi-dente y Vicepresidente de la República (artículo 93 de la Constitución Nacio-nal), b) oír al Presidente en ocasión de la apertura del año legislativo (artículo99, inciso 8 de la Constitución Nacional), c) admitir o desechar los motivos dedimisión del Presidente o Vicepresidente de la República y declarar el caso deproceder a una nueva elección (artículo 75, inciso 21 de la Constitución Nacio-nal), e) determinar el funcionario público que ha de desempeñar la presidenciaen los casos de acefalía doble, “hasta que haya cesado la causa de la inhabili-dad o un nuevo presidente sea electo” (artículo 88 de la Constitución Nacio-nal) y f) otras cuestiones de índole protocolar.

A diferencia de lo que sucede en torno a la localización de los poderes delEstado en un “complejo capital”, donde la Constitución no se pronuncia ni porello prohíbe la separación física de poderes, sino que más bien lo alienta entorno a concretar en la praxis la clásica teoría de la división de poderes, en



materia de funcionamiento intraórgano legislativo, la separación de las Cáma-ras que componen un solo Poder Legislativo parece obstaculizada por el textode la Ley Suprema que, detalladamente, impide un funcionamiento desarticu-lado.

La simultaneidad requerida por la Constitución en el comienzo y finali-zación de sus sesiones y la imposibilidad de suspensión de las mismas por eltérmino breve de tres días sin el consentimiento de la otra Cámara, denotan unavoluntad de acercamiento a lo que conviene la proximidad y localización nece-sariamente unificada.

Esta previsión ancla en las profundidades de nuestra tradición constitu-cional.

A diferencia de la inestabilidad intrínseca del artículo 3 de la Constitu-ción, cambiante en la historia y sujeto al devenir de los intereses políticos yeconómicos de los distintos actores de un país en plena formación, el actualartículo 65 de la Constitución Nacional se repite textualmente en el artículo57º de la Constitución histórica y se remonta, casi idénticamente, al artículo51º del proyecto de Constitución para la Confederación Argentina de JuanBautista Alberdi.

También se reitera esta manda en el artículo 58º del proyecto de Consti-tución de Pedro de Ángelis, en el artículo 34º de la Constitución de 1826, en elartículo 24º de la Constitución de 1819, en el artículo 85º del proyecto deConstitución para las Provincias Unidas del Río de la Plata del 27 de enero de1813, en el artículo 22 del proyecto de Constitución de carácter federal paralas Provincias Unidas de la América del Sud (1813) y en el artículo 3 del pro-yecto de Constitución para las Provincias del Río de la Plata, redactado por lacomisión oficial nombrada en 1812.40

5. Experiencias comparadas: las diversas solucionesLa voluntad de prohibir desdoblamientos de capital o traslados depoderes, cuando son voluntad del constituyente, se expresa en el propiotexto.

Así se hizo en la Convención de 1853, que no dejó duda alguna: “Lasautoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la Ciudad de BuenosAires, que se declara capital de la Confederación por una ley especial” (artícu-lo 3 de la Constitución histórica de 1853).

40 ZARINI, Helio Juan Análisis de la Constitución Nacional. Comentario exegético, origen,reformas, concordancias y antecedentes, Astrea, Buenos Aires, 1991, 3ª edición ampliada yactualizada, p. 241 y ss.

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Es usual, incluso, que la Ley Suprema no sólo identifique la sede delgobierno sino que también aclare acerca de los sitios de asiento del PoderEjecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, cuando no están consigna-dos en el mismo lugar.• En el caso de Ecuador, por ejemplo, la propia Constitución de 1998, en su

artículo 2, indica que la capital es Quito; y en el artículo 126, a efectos deimpedir cualquier traslado o bifurcación indica que “la Función Legislativaserá ejercida por el Congreso Nacional, con sede en Quito. Excepcional-mente podrá reunirse en cualquier parte del territorio nacional.” El trasladodel Poder Legislativo es únicamente en forma excepcional, no pudiendo serpermanente.

• La Constitución de Brasil, enmendada en 1996, en su artículo 18 1, indicaque “Brasilia é a Capital Federal”, y no deja espacio para nada más.

• La Constitución de Colombia, en su artículo 322º, expresa: “Santa Fe deBogotá, capital de la República y del Departamento de Cundinamarca, seorganiza como Distrito Capital”.

• Guatemala, en el artículo 231º de su Constitución, se refiere a la Regiónmetropolitana: “La ciudad de Guatemala como capital de la República y suárea de influencia urbana, constituirán la región metropolitana, integrándoseen la misma el Consejo Regional de Desarrollo respectivo. Lo relativo a sujurisdicción territorial, organización administrativa y participación financie-ra del Gobierno Central, será determinado por la ley de la materia.”

• México, en el artículo 44º de su Constitución, declara a la Ciudad de Méxicocomo Distrito Federal, “sede de los poderes de la Unión y capital de losEstados Unidos Mexicanos. Se compondrá del territorio que actualmentetiene y en el caso de que los poderes federales se trasladen a otro lugar, seerigirá en el estado del Valle de México con los limites y extensión que leasigne el Congreso general”.En el país azteca, la ciudad de México es la sede de los tres poderes delestado y en caso de traslado de todos o de cualquiera de ellos, se dispone una“localización controlada”: los límites del estado del Valle de México.

• Nicaragua admite textualmente la mudanza de los poderes, sólo en circuns-tancias excepcionales.La Constitución, en el artículo 12 de su texto, indica que “La ciudad deManagua es la capital de la República y sede de los poderes del Estado. Encircunstancias extraordinarias, éstos se podrán establecer en otras partes delterritorio nacional.”

• Paraguay, en el artículo 157 de la Constitución (“De la Capital”), expresaque “la Ciudad de la Asunción es la Capital de la República y asiento de los



poderes del Estado. Se constituye en Municipio, y es independiente de todoDepartamento. La ley fijará sus límites”.

• La Constitución de Perú, indica en su artículo 49 que “la capital de la Repú-blica del Perú es la ciudad de Lima. Su capital histórica es la ciudad deCusco...”.

• La Constitución de Venezuela, en su artículo 18, indica que:

“La ciudad de Caracas es la capital de la República y elasiento de los órganos del Poder Nacional. Lo dispuestoen este artículo no impide el ejercicio del Poder Nacionalen otros lugares de la República. Una ley especial estable-cerá la unidad político territorial de la ciudad de Caracasque integre en un sistema de gobierno municipal a dos ni-veles, los Municipios del Distrito Capital y los correspon-dientes del Estado Miranda. Dicha ley establecerá su orga-nización, gobierno, administración, competencia y recur-sos, para alcanzar el desarrollo armónico e integral de laciudad. En todo caso la ley garantizará el carácter demo-crático y participativo de su gobierno.” 41

Se trata el venezolano, de un caso de fijación de sede, admitiendo el ejerciciofuncional de las competencias de cada poder, fuera de Caracas.

Las constituciones que, como la Argentina después de su reforma en 1860, noindican una ciudad puntual como capital determinada ni prohíben su traslado,ni estipulan régimen específico de traslado total o parcial de poderes, admitenla capitalidad desdoblada.

Cuando nos encontramos con una constitución que define rígidamente elsitio de una ciudad capital, sólo la reforma constitucional puede hacer efectivoel traslado o la bifurcación, pero cuando lo que se constitucionaliza no es unaciudad como sede estipulada de los tres poderes del estado, sino un procedi-miento de capitalización, y cuando el texto constitucional no impide textual-mente el traslado total o parcial de los poderes del estado, no parece ser lavoluntad del constituyente dogmatizar la capitalidad, como si se tratara de underecho fundamental o de una garantía imperturbable.

41 Base de Datos Políticos de las Américas (1998) Capital del Estado. Análisis comparativo deconstituciones de los regímenes presidenciales. Georgetown University y Organización deEstados Americanos [en línea] http://pdba.georgetown.edu/Comp/Estado/capital.html [con-sulta: 14 de octubre 2007].

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La fragmentación del asiento físico de los poderes Legislativo, Ejecutivoy Judicial es una experiencia bastante transitada en el mundo actual. EnLatinoamérica, analizaremos más adelante los ejemplos de Chile y de Bolivia• En el caso de Alemania, consumada la reunificación en 1991, las Cámaras

Legislativas decidieron llevar el asiento del Parlamento y del Gobierno aBerlín por lo que el núcleo de las funciones políticas se localizan hoy en lavieja capital, aunque seis Ministerios Federales permanecieron en Bonn y elmáximo órgano del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional Federal, tienesu sede en Karlsruhe.

• Holanda, por su lado, posee su capital constitucional en Amsterdam aunquela ciudad de La Haya, que es la tercera del reino, es la residencia del Monar-ca, el asiento del Tribunal Superior, el Senado y la Cámara de los Represen-tantes. Todas las embajadas extranjeras y los Ministerios se sitúan en LaHaya.

• Sudáfrica es un estado federal formado por un gobierno central y nueve pro-vincias con, prácticamente, cuatro capitales: tres formales y una informal.Pretoria es la capital administrativa, Ciudad del Cabo es la capital legislativay Bloemfontein es la capital judicial. La capital económica del país está ubi-cada en la ciudad más grande: Johannesburgo, a unos cincuenta kilómetrosde Pretoria.

• En Malasia, Kuala Lumpur es la capital de la Confederación y actual capitallegislativa. A finales de 1990, cuando finalizó la construcción de Putrajaya,ubicada a setenta kilómetros al sur de Kuala Lumpur y consignada como lacapital más nueva del mundo, se trasladaron a su emplazamiento el PoderEjecutivo y la cabeza del Poder Judicial.

• En el caso de Sri Lanka (ex Ceilán), adquirió su independencia en 1948. En1978 la capital legislativa y judicial fue mudada de Colombo a Kotte con elfin de descentralizar la alta densidad poblacional que viene produciéndoseen Colombo.

6. Chile y Bolivia: dos casos particularesLas Constituciones de Chile y de Bolivia son un ejemplo de flexibilidad capi-talina.

La Carta Magna chilena indica como “Materia de Ley” (artículo 63, inci-so 17) “Las que señalen la ciudad en que debe residir el Presidente de la Repú-blica, celebrar sus sesiones el Congreso Nacional y funcionar la Corte Supre-ma y el Tribunal Constitucional”.

Se trata de una solución similar a la Argentina, puesto que se deja libradoal procedimiento de formación y sanción de leyes la decisión del asiento de los



poderes del Estado, aunque con ciertas limitaciones en la iniciativa y en laprevisión de los gastos.

Nótese que, también como en el caso argentino, el Texto Constitucionalse refiere a “la ciudad”, en singular, y ello, claro está, no ha imposibilitado queel Congreso chileno tenga su sede en Valparaíso, a más de 120 km. del asientodel Poder Ejecutivo y de la cabeza del Poder Judicial. Fue la ley número 18678,del 24 de diciembre de 1978, la que dispuso que el Congreso Nacional deChile tenga su sede y celebrara sus sesiones en la ciudad de Valparaíso, en unedificio de más de sesenta mil metros cuadrados construido a esos fines espe-cíficos.

Si bien es cierto que el país trasandino incluye con cierta recurrencia ensu agenda pública la idea de reunificar la capital del país en Santiago, dichodebate42 nunca se ha caracterizado por tachar de inconstitucional el desdobla-miento, en función de que el artículo 63, inciso 17, se refiere a “la ciudad (y noa las ciudades) en que debe residir el Presidente de la República, celebrar sussesiones el Congreso Nacional y funcionar la Corte Suprema y el TribunalConstitucional”.

42 Expresiones del Senador Beltrán Urenda Zegers, H. Senado de Chile. Sesión 29ª, martes 11de abril de 2000 Ordinaria. El señor URENDA: “Señor Presidente, aunque obviamente loque voy a exponer esta tarde no puede desligarse de la idea de algunos señores Senadores desolicitar al Ejecutivo el envío de un proyecto de ley para el retorno del Congreso a Santiago,el propósito de mis palabras es, fundamentalmente, procurar hacer un análisis objetivo de loque ha sido el funcionamiento en Valparaíso del Poder Legislativo, tras cumplirse diez añosdesde que iniciara aquí sus labores en un solemne 11 de marzo de 1990. Previamente, esbueno recordar cómo en los últimos decenios ha ido intensificándose la necesidad de limitarla excesiva centralización sufrida por el país. Por ello, han sido muchos los congresos yseminarios sobre regionalización en los que se han buscado fórmulas concretas para llevarparte del poder concentrado en Santiago hasta las regiones, a fin de permitir el crecimientoarmónico del país. Este anhelo nacional –confirmado hasta hoy por diversas encuestas– es elque se recoge en la Ley número 18678, al establecer que ‘El Congreso Nacional tendrá susede y celebrará sus sesiones en la ciudad de Valparaíso’ […] parece objetivamente másconveniente que de una vez se tome conciencia de que el verdadero objetivo del Parlamentoen Valparaíso está en la importancia de constituir una medida adoptada, por un lado, comoseñal de alarma para un país extremadamente centralizado, cuya capital absorbe más del 40por ciento de la población y mucho más del 50 por ciento de la industria, de la banca y delcomercio, lo que, de no alterarse por la vía de la descentralización del poder, comprometerágravemente el porvenir de Chile; y por otro, como una manera de hacer frente en mejor formaa los desafíos del futuro […] Consultado el Ejecutivo en 1996, en uno de los múltiples inten-tos de traslado a la Capital, sobre si se habían producido dificultades entre los Poderes delEstado con motivo de la separación física, el entonces Subsecretario de la Secretaría Generalde la Presidencia, don Jorge Rosenblut, concluyó que ‘el resultado práctico de ellos’, –de lostrámites y contactos– ‘Ejecutivo y Parlamento, es altamente positivo’”.

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En 1996, un grupo de senadores chilenos, que constituían más de la cuar-ta parte de los senadores en ejercicio, presentó un proyecto de ley con el fin detrasladar el Congreso Nacional a Santiago, reunificando la capital del país ydestinando el edificio actual del Parlamento en Valparaíso, a una o más institu-ciones públicas o corporaciones.

A través del Rol número 42, el Tribunal Constitucional Chileno declaróla inconstitucionalidad del proyecto antes referido por dos cuestiones:1. No indicarse las fuentes de recursos necesarios para atender el gasto que

origina el traslado, lo que resulta contrario a las normas presupuestariasque rigen; y

2. No contar con la iniciativa del Presidente de la República.El artículo 62, inciso 3 y final de la Constitución de Chile, indica que

corresponde en exclusiva al Presidente de la República presentar los proyectosque tengan “relación con la administración financiera o presupuestaria del es-tado”.

El proyecto declarado inconstitucional no contemplaba en su texto indi-cación de especie alguna con respecto a las fuentes de financiamiento de losgastos con los cuales debería materializarse el traslado.

Asimismo, sostiene el Tribunal Constitucional que dicho traslado com-promete la división administrativa del país y ello es materia de iniciativa ex-clusiva del Presidente.

Por su parte la Constitución de Bolivia en su artículo 117, dice que laCorte Suprema es el máximo tribunal de Justicia ordinaria, contenciosa y con-tencioso-administrativa de la República y tiene su sede en la ciudad de Sucre.El artículo 119 manifiesta que el Tribunal Constitucional es independiente yestá sometido sólo a la Constitución y tiene su sede en la ciudad de Sucre, y elartículo 122, dispone que el Consejo de la Judicatura es el órgano administra-tivo y disciplinario del Poder Judicial y también tiene su sede en la ciudad deSucre.

En el artículo 126, se dispone, además, que el Fiscal General de la Repú-blica es designado por el Congreso Nacional por dos tercios de votos de susmiembros presentes y tiene su sede en la ciudad de Sucre.

En el caso del artículo 46 de la constitución boliviana, se indica:

“II) El Congreso Nacional se reunirá ordinariamente cadaaño en la Capital de la República, el día seis de agosto, auncuando no hubiese convocatoria. Sus sesiones durarán no-venta días útiles, prorrogables hasta ciento veinte, a juiciodel mismo Congreso o a petición del Poder Ejecutivo. Si ajuicio de éste conviniese que el Congreso no se reúna en la



Capital de la República, podrá expedir la convocatoria se-ñalando otro lugar”.

En efecto, lo que la constitución boliviana no dice es exactamente cuál es laciudad o cuáles son las ciudades, capital de la República.

Salvo lo estrictamente situado, la Constitución guarda silencio sobre elasiento del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo por lo que se admite unaubicación distinta a la de Sucre, o una capitalidad múltiple.

En Bolivia, por razones económicas, históricas y políticas, la sede de lospoderes del Estado es debatida insistentemente.

En 1898, La Paz fue hecha, de facto, la sede del Gobierno nacional. Estamutación, llevada a cabo luego de una cruenta guerra civil, reflejó el cambiode la economía boliviana, dejando la minería luego de que la veta del CerroRico de Potosí se extinguió y se abrió el paso a la explotación del estaño, cercaa la ciudad de Oruro.

La sureña Sucre, donde se fundó Bolivia en 1825 y capital legal de larepública, es sede del Poder Judicial y la Asamblea Constituyente, en tanto queLa Paz alberga a los poderes Ejecutivo y Legislativo, desde el siglo XIX.

La Asamblea Constituyente de Bolivia, actualmente en sesiones, se deba-te férreamente en esta problemática.

La demanda sucrense de ser “capital plena” o sede de todos los poderesnacionales, ha dividido a la Asamblea Constituyente entre la mayoría oficialistaque no quiere debatir el tema y la oposición que lo convirtió en su bandera.

En agosto de 2007, la mayoría, aludiendo a que el tema “amenazaba conhacer fracasar la Asamblea”, excluyó de la agenda de las comisiones y delplenario, el tema de la capitalidad plena, provocando protestas callejeras yhuelgas en la ciudad de Chuquisaca (Sucre).

La oposición, conformada por los constituyentes de Chuquisaca, rechazóla decisión y la calificó de ilegal y antidemocrática.

Lamentablemente, la disputa casi irreconciliable entre Sucre y La Pazpor la localización de las sedes de los poderes Ejecutivo y Legislativo, entor-pece el avance del proceso reformista y el final es abierto. Para loschuquisaqueños, el traslado de los poderes “es un tema irrenunciable” y solici-tan se respete el fallo de la Corte Superior de Distrito de Sucre, que determinóque la Asamblea Constituyente restituya en el debate el tema de la capitalidad.

En el frente, los paceños insisten en que el tema de la sede de los podereses asunto cerrado y, por tanto, debe mantenerse excluido del debate en la Asam-blea. El debate por la capital “corre la cortina” de rivalidades locales, ansiasautonómicas regionales y aspiraciones secesionistas, contrarias a la unidadboliviana.

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7. El caso norteamericanoEn Estados Unidos de Norteamérica, la octava sección, número 17, de la Cons-titución de 1787, dispone una solución similar a la que adoptaron los reformistasargentinos de 1860.

En efecto, el mencionado apartado, entre las atribuciones del Congresoindica

“…ejercer el derecho exclusivo a legislar en todas las ma-terias concernientes a aquel distrito (cuya superficie no ex-cederá de diez millas en cuadro) que, por cesión de algu-nos estados y aceptación del Congreso, se convirtiere en lasede del Gobierno de los Estados Unidos; y para ejercerigual autoridad sobre todas aquellas tierras adquiridas conel consentimiento de la Asamblea Legislativa del estado enque radicaren, con el fin de construir fuertes, almacenes,arsenales, astilleros y otras edificaciones que fueren nece-sarias…”.

Se incluye el tema de la sede del Gobierno Federal y los establecimientos deutilidad nacional.

En 1778 se produjo un alzamiento militar en la ciudad de Filadelfia, enrechazo de las autoridades nacionales que allí residían.

En esa ocasión, las autoridades locales fueron remisas a acudir en auxiliode las autoridades federales.

De esta experiencia aleccionadora, surgió la convicción de que las auto-ridades nacionales debían ejercer jurisdicción exclusiva en la ciudad en queresidieran. Esto fue asumido por el constitucionalismo norteamericano y porlos sistemas que bajo su influencia se organizaron.

A partir de la Constitución de 1787, diversas ciudades del país del norteintentaron ser capitalizadas, aunque el Congreso Federal se decidió finalmentepor la edificación de una nueva capital en el territorio elegido por GeorgeWashington.

El primer presidente norteamericano, que por modestia nunca llamó a lacapital por “su” nombre sino con la denominación de “Ciudad Federal”, sehabía pronunciado por la elección del espacio ubicado junto a la desemboca-dura del río Potomac, en la Bahía de Chesapeake, entendiendo que era el apro-piado para albergar la capital de la Unión, puesto que no pertenecía previa-mente a ningún estado y estaba ubicado en una zona media entre el norte y elsur del país.



8. “Ley especial del congreso, previa cesión”(artículo 3 de la Constitución Nacional)

Las tribulaciones de la interpretación del artículo 3 de la ConstituciónNacional no cesan.

Casi todo su contenido, utilizado como títulos o acápites de nuestro tra-bajo, ha sido negado o bien muy discutido.

Las variables confrontativas dominan el tema: una ciudad o varias ciuda-des; una ley o varias leyes especiales; es ley previa o posterior.

A esto último nos referiremos.La ley número 1029 de capitalización de la ciudad de Buenos Aires fue

dictada por el Congreso de la Nación antes de que la Legislatura de la provin-cia de Buenos Aires aprobase la cesión del territorio a federalizarse.

Esta “desprolijidad”, según se revela en el debate en el Senado, se justi-ficó en que el candidato a presidente, el general Julio A. Roca, triunfador mili-tar sobre la resistencia porteña, habría obtenido la “media palabra” de los hom-bres más eminentes del autonomismo de que no habría mayores obstáculos enla Legislatura local para la cesión territorial de la ciudad.

Ello ocasionó un recordado debate en el cuerpo legislativo local dondeintervinieron Leandro N. Alem, José Hernández y el ministro de Gobiernoprovisorio, Carlos D’Amico, entre otros.

Alem destacó que la ley de federalización venía de un Congreso Nacio-nal cuya Cámara de Diputados sesionaba sin quórum, faltándole los diputadospor Buenos Aires, actuando como combatiente y legislando en medio delcombate…y que la Legislatura había sido elegida en una provincia bajo inter-vención federal y con listas confeccionadas por el vencedor. La ley de cesiónse aprobó con sólo cuatro votos en contra.43

El artículo 1 de la ley número 1029 estipula: “Declárase Capital de laRepública el Municipio de la Ciudad de Buenos Aires, bajo sus límites actua-les y después que se haya cumplido el requisito constitucional de que habla elartículo 8 de esta ley”.44

43 Ver: BANDIERI, Luis María “El problema de la ciudad de Buenos Aires y la soluciónVaticana”, ponencia presentada en el XVIII Encuentro Argentino de Profesores de DerechoConstitucional, organizado por la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, Facul-tad de Derecho de la Universidad Católica Argentina, subsede Paraná, Temario: “Panel 2:Reforma de las Constituciones locales (provinciales y de la Ciudad Autónoma de BuenosAires)”, 13, 14 y 15 de septiembre de 2007.

44 El artículo 8º indica que la “ley sólo regirá una vez que la legislatura de Buenos Aires hayahecho la cesión competente, prestando conformidad a sus cláusulas, con arreglo a lo dispues-to en el artículo 3º de la Constitución Nacional”.

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Precisamente a la inversa de lo regulado en el artículo 3, es decir, lamencionada ley, casi cínicamente, dice que hay que hacer “conforme a la Cons-titución”, lo que la Constitución dice que hay que hacer de manera contraria.

La ley, para los reformistas bonaerenses de 1860, ratificado por la Con-vención Constituyente nacional de ese mismo año, debía ser previa a efectosde impedir un acto de disposición territorial, violatorio de las autonomías pro-vinciales, pero más aún, la ley debía ser previa para evitar el condicionamientoin extremis de las autoridades de una provincia, de tal forma de viciar su volun-tad con actos de fuerza o amenazas de actos de fuerza que “anularían” la vo-luntad de un simple particular y que, en este caso, forzarían la cesión de mane-ra indisimulable.

Si la ley de capitalización dictada a nivel nacional es anterior a la cesióndel territorio, y si la ley que le es correlativa (número 1030), sancionada en elmismo día como en este caso, dispone que de no cederse el territorio, se con-vocaría a una Convención General Constituyente para proceder a la capitaliza-ción forzosa, la libertad de decisión de la provincia parece muy disminuida,cuando no restringida hasta el límite de su nulidad.

Claro está que la legislación en análisis, sabemos, es el fruto de una seriede enfrentamientos armados y de tres mil muertos en el campo de batalla. Deallí su escasa oponibilidad de parte de la provincia, en este caso, Buenos Aires.

Pero, más allá de la violencia y de la comprensión de las circunstancias,la ley número 1029 confronta con el artículo 3, en relación con el orden deprelación entre la cesión y la aceptación de la misma.

La ley de cesión territorial por parte de la o las provincias no puede serprevia y posterior al mismo tiempo.

9. “Territorio que haya de federalizarse”(artículo 3 de la Constitución Nacional)El artículo 3 de la Constitución argentina no es una fuente sellada.

Sostiene claramente que las autoridades que ejercen el Gobierno federal,residen en la ciudad que se declare Capital de la República, perteneciente a unterritorio que debe ser “federalizado”.

Asimismo, el artículo 75, inciso 30º, entre las facultades del Congreso,dispone:

“Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la Ca-pital de la Nación y dictar la legislación necesaria para elcumplimiento de los fines específicos de los establecimien-tos de utilidad nacional en el territorio de la República.Las autoridades provinciales y municipales conservarán los



poderes de policía e imposición sobre estos establecimien-tos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellosfines.”

La Disposición Transitoria Séptima de la Constitución reformada, completa elcuadro indicando que el “Congreso ejercerá en la ciudad de Buenos Aires,mientras sea capital de la Nación, las atribuciones legislativas que conservecon arreglo al artículo 129”.

El Congreso de la Nación conservaría, entonces, la atribución de ejerceruna legislación exclusiva en el territorio de la Capital Federal, según lo estipu-lado en el artículo 75º, inciso 30.

Esa disposición, sin embargo, debe leerse en coordinación con la Dispo-sición Transitoria Séptima que transcribiéramos, en tanto ésta limita aquellafacultad de legislación del Congreso sobre la Ciudad de Buenos Aires –mien-tras sea capital de la Nación– en orden a lo establecido por el artículo 129 de laConstitución Nacional.

En consecuencia, la atribución legislativa del Congreso no puede impe-dir que la Ciudad Autónoma ejerza sus propias facultades legislativas, pueséstas le son reconocidas expresamente por el artículo 129.

Luego de analizado este juego normativo, la legislación emanada delCongreso Nacional debe circunscribirse a las leyes que correspondiera dictarsobre la ciudad de Buenos Aires, en su especial condición de asiento de lasautoridades nacionales, y hasta ahí nomás.45

La interpretación armónica de la Constitución reformada obliga a obser-var a la Ciudad de Buenos Aires como un sitio en el que conviven dos realida-des institucionales complementarias y no necesariamente opuestas: por un lado,la capital de un país federal y luego de 1994, una ciudad autónoma con perso-nalidad jurídica propia, emanada del artículo 129 de la Constitución.

Esto ha hecho decir a Germán Bidart Campos, en su Manual de la Cons-titución Reformada que:a) el territorio de la ciudad ya no está federalizado totalmente sino sujeto a

jurisdicción federal únicamente en lo que se refiere y vincula a los interesesque en ese territorio inviste el estado federal, en razón de residir allí elgobierno federal y de estar situada la capital federal;

45 GELLI, María Angélica Constitución de la Nación…, cit., p. 737.

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b) la jurisdicción federal es, entonces, parcial, y de naturaleza o sentidoinstitucional y competencial, pero no territorial o geográfica, porque el te-rritorio no es federal ni se federaliza.46

El territorio federalizado que estipula el artículo 3º ya no lo sería, y lajurisdicción exclusiva del Congreso que manda el artículo 75, inciso 30, ya nosería exclusiva sino parcial.

Como lo sostiene Manili, “El término federalización debe ser interpreta-do de distinto modo después de la reforma constitucional de 1994”.

Antes de ella, resultaba propio diferenciar entre la “federalización” de laCiudad de Buenos Aires como Capital de la Nación y la jurisdicción exclusivadel Congreso sobre los establecimientos de utilidad nacional: la primera eraabsoluta y la segunda era sólo funcional.

Pero después de 1994, al haberse consagrado la autonomía de la ciudadde Buenos Aires en el artículo 129, la “federalización” de la capital dejó de serabsoluta, sino que conserva cierta similitud con el régimen de los estableci-mientos de utilidad nacional: la competencia federal sólo tiene el alcance re-querido para el cumplimiento de los fines tenidos en la mira al “federalizar”ese territorio, pero el resto de las materias son de competencia local.

En nuestros días, entonces, ya no puede hablarse de una legislación ex-clusiva del Congreso sobre el territorio de la capital, cuando la propia Consti-tución consagró la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, estableciendo enel artículo 129 que esa ciudad tiene “facultades propias de legislación y juris-dicción”.

A partir de 1994, la legislación exclusiva que el Congreso puede dictarrespecto de la Capital Federal, ya no es excluyente de la que puede dictar laLegislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.47

Como se observa, las interpretaciones dúctiles, especialmente las del ar-tículo 3 de la Constitución, no parecen ninguna novedad en nuestra doctrina.

Y ni uno u otro de estos análisis argumentativos pueden tildarse comoproducto de una interpretación tortuosa o descontextualizada sino, más bien,el fruto de un razonamiento armonizado del texto constitucional quecompatibiliza sus normas de conformidad a la dimensión dinámica de la exé-gesis constitucional.

46 BIDART CAMPOS, Germán Manual de la Constitución Reformada, Ediar, Buenos Aires,2001, Tomo I, p. 456.

47 MANILI, Pablo L. Establecimientos de Utilidad Nacional, Editorial Universidad, BuenosAires, 2004, pp. 89 y 110.



10. Las cavilacionesEn el caso argentino, no sólo que la Constitución Nacional no prohíbe unacapitalidad bifurcada, sino que la propia reforma de 1860 sustrae explícita-mente del texto constitucional la referencia a una única ciudad, dejando lasolución abierta.

Si el Constituyente hubiera definido férreamente una capital única o lo-calizada en una ciudad con nombre propio, se hubiera dispuesto en el texto, talcual se definía en 1853 y tal cual hoy lo definen las Constituciones de Brasil,México, Paraguay, Venezuela, Perú, Ecuador y Nicaragua, entre tantas otras.

Los reformistas de 1860, en función de la variación de las circunstanciasy de los prolongados debates y enfrentamientos que esta discusión generó ennuestro seno, dejaron la definición capital en manos del Congreso, poder cons-tituido de la República, que con la sola sanción de una ley especial, a través delprocedimiento ordinario de su formación, puede disponer una o más sedes delos poderes del Estado o su traslado: una solución similar a la chilena.

El tema no era simple en el siglo XIX y los hombres más claros del país,tuvieron sus cavilaciones al respecto.

El propio Alberdi, cuyas ideas ejercieron una influencia singular sobre lalabor de los constituyentes, en la primera edición de las Bases, en 1852, habíasostenido la necesidad imprescindible de federalizar a la ciudad de BuenosAires.

Posteriormente, en la edición oficial de Beçanzon de 1858, Alberdi mo-dificó su opinión, estimando que “todo gobierno nacional es imposible con lacapital en Buenos Aires”, para luego, en 1881, en su trabajo “La RepúblicaArgentina Consolidada en 1880”, volver a su idea original de la capital en laciudad de Buenos Aires.

Sarmiento tuvo al respecto varias opiniones, según lo detalláramos.Leandro N. Alem sostenía lo contrario a la opinión mayoritaria, consa-

grada en el Parlamento.Nicasio Oroño, en un discurso pronunciado en la Cámara de Senadores

con motivo del veto dispuesto por el Poder Ejecutivo a la ley sobre capital enla sesión del 13 de septiembre de 1869, decía:

“…los hombres más influyentes de la provincia de BuenosAires, los que dirigían su política y sus destinos, suprimie-ron el artículo 3 de la antigua Constitución, declarando quela ciudad de Buenos Aires no sería jamás Capital de la Re-pública. Ellos trajeron en auxilio de sus opiniones la prác-tica y la jurisprudencia de los Estados Unidos, cuya cons-titución habíamos copiado, para probar que no solamente

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no debía ser esta ciudad capital de la República sino queno debía serlo en ningún tiempo, porque el hecho de sercapital de la nación el pueblo más populoso y rico, era con-trario al sistema republicano y representativo federal. Estodecían los Señores Sarmiento y Vélez Sársfield”.48

La solución arribada en la reforma de 1860 no era la postergación de un pro-blema, ni la dilación de una discusión sobre la capitalización que, tanto dolor yruptura había provocado a la organización federal argentina.

Se trató, más bien, de la consagración definitiva de un procedimiento losuficientemente flexible como para arribar a una salida propicia a las circuns-tancias, con intacta capacidad de mutación frente a los nuevos y viejos proble-mas que vendrían por delante en la consolidación de nuestra federación.

No pudieron los constituyentes capitalizar a una ciudad establecida, ni aBuenos Aires ni a ninguna otra, puesto que la coyuntura política se los impedía.

Tampoco se pronunciaron por inmovilizar implacablemente las manosdel operador político.

Sólo constitucionalizaron una metodología, dúctil y elástica que permitióen el siglo XIX (1880), pero que también debe permitir en el siglo XXI, brin-dar una respuesta adecuada para la resolución de la problemática de los tiem-pos, los nuevos conflictos, los antiguos achaques, en fin, la respuesta que faci-lite la superación de los nuevos desafíos.

Si hay un desafío pendiente, es el de la descentralización y el logro delequilibrio territorial argentino.

La encrucijada gira en torno a agudizar el proceso de concentración yperiferia, o construir un gran país con provincias armónicas, descentralizadasy plenamente integradas.

Los constituyentes federales de 1994 han desempolvado esa causa cente-naria, propia de nuestra dogmática federal, animándose a otorgar un mandatoclaro en el artículo 75 de nuestra Constitución Nacional.

Se trata de la nueva cláusula del progreso. Entre las “nuevas” atribucio-nes del Congreso, se encuentra la de “dar prioridad a un grado equivalente dedesarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio dela Nación” (inciso segundo del artículo 75).

48 Discurso pronunciado por el Senador Nicasio Oroño con motivo del veto dispuesto por elPoder Ejecutivo a la ley sobre capital en la sesión del Honorable Senado de la Nación, 13 deseptiembre de 1869 en OROÑO, Nicasio Obra Completa, Universidad Nacional del Litoral,Academia Nacional de la Historia, Santa Fe, 2004, p. 48.



Asimismo, se dispone que corresponde al Congreso “proveer al creci-miento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio” como asítambién “promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigualdesarrollo relativo de provincias y regiones” (inciso 19, 2° párrafo del artículo75).

Se puede decir que los constituyentes reformistas de 1994, intervinieronen la “Fórmula política” de la Constitución, que son las ideas fundantes eidentificatorias de la Carta Magna.49 Así como en 1853-60, la idea iluministasobre la libertad y los derechos y garantías eran parte de la fórmula política dela Constitución, hoy en día se rescata la idea regional y el crecimiento armóni-co del país, tópicos propios del federalismo, que es la otra piedra basal delsistema constitucional, y que como todos conocemos, ha sido víctima decercenamientos y profundas crisis en los últimos siglos.

Si existe una obra inconclusa es esa.Si hay una idea constitucional liminar que no ha podido concretarse es el

desarrollo igual del país y de cada uno de sus territorios.Uno de los representantes de la provincia de Santa Fe en la Convención

General Constituyente de 1853, don Manuel Leiva, ya lo había advertido:

“…la residencia de las autoridades nacionales no debía de-signarse permanentemente, ni lo designa ninguna Consti-tución del mundo y mucho menos debería hacerlo la nues-tra en las actuales circunstancias; pues si hoy parece con-veniente esta residencia en un punto, mañana sería quizáque se traslade a otro, como había sucedido ya que las au-toridades se trasladasen a Córdoba; que aún en el caso deque se conviniese hoy que se sitúe en el punto señalado enel artículo en discusión para estar en mayor contacto conlas potencias amigas y con el comercio extranjero, mañanaquizá convendría situarla en otra parte más central de la

49 Mario Justo López se remonta a Manuel Dorrego cuando analiza los antecedentes de la idearegional y la representación geográfica en la Argentina: “La formación de unidades territoria-les, no sobre la base de la tradición o de la decisión caprichosa del Legislador, sino atendien-do razones demográficas y socioeconómicas, además de geográficas, fue expuesta por Ma-nuel Dorrego en su carácter de Diputado al Congreso Nacional, en la sesión del 29 de sep-tiembre de 1826, cuando, para refutar el argumento de los unitarios consistente en que habíaprovincias que carecían de población y de medios para gobernarse a sí mismas, sostuvo quepodrían formarse grupos o uniones de ellas que les permitirían contar con los suficienteselementos”. LÓPEZ, Mario Justo “Introducción a los estudios políticos”, Depalma, BuenosAires, 1983, Vol. II, p. 232.

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República, porque estén allí más garantidas en el caso deun ataque exterior por el río, o porque convenga colocarlasmás en las inmediaciones de las partes pobladas de la re-pública, para que la influencia del poder nacional, estandomás inmediata, fuese más eficaz para atender más activa-mente a las necesidades y el progreso de los pueblos: ase-gurar sus fronteras, garantir su tranquilidad y callar las ten-dencias de la anarquía que con frecuencia amargan el so-siego público”.50

11. De mudanzas y traslados posibles e imposibles del Congreso,entre 1816 y 198611. 1. El traslado del Congreso de Tucumán en 1816El primer antecedente argentino de separación de la instalación del Poder Eje-cutivo y el Congreso se encuentra en la misma genética de nuestra organiza-ción independiente.

Indica al respecto Segundo V. Linares Quintana que en nuestro país, “to-dos los antecedentes históricos imponían establecer la capital de la nación enla ciudad de Buenos Aires que, ya en la época colonial, era la capital delvirreinato y que, producida la ruptura del vínculo de dependencia con España,vino a ser el asiento natural y obligado de las autoridades patrias”.51 Sin embar-go, existe una única excepción.

El Congreso de 1816 se reunió en Tucumán por circunstancias de ordenpolítico produciéndose “el caso especial y único, quizá en la historia de lospueblos, de que el Congreso estuviera radicado en un punto y el Poder Ejecu-tivo en otro, siendo así que ambos poderes marchaban en la más perfecta armo-nía”.52

Sucede que cuando Buenos Aires depuso al Virrey, se autoproclamó comola heredera de sus poderes, y los ejerció, cuanto menos, discrecionalmente.

Ello provocó la resistencia de los pueblos del interior, perfectamente re-flejada en algunos documentos.

Las Instrucciones de los diputados tucumanos a la Asamblea del AñoXIII prescribían que “los Diputados pedirán que la Asamblea se haga precisa e

50 LINARES QUINTANA, Segundo V. Gobierno y Administración de la República Argentina,Tipográfica Editora Argentina (TEA), Buenos Aires, 1946, p. 244.

51 LINARES QUINTANA, Segundo V. Gobierno y Administración…, cit., p. 242.52 MONTES DE OCA, Manuel A. Lecciones de Derecho Constitucional, Buenos Aires, Tomo

I, p. 157.



indispensablemente fuera de Buenos Aires, para que las deliberaciones tengantodo el carácter de libertad que corresponde”.

Las Instrucciones de los representantes jujeños indicaban que “debenquedar excluidos de toda intervención en la Asamblea, el Gobierno Superior yel Excelentísimo Cabildo (de Buenos Aires) y el cuerpo trasladarse a otro lugarconveniente”.

Los celebres Instructivos de Artigas a los delegados orientales marcabanque “precisa e indispensablemente sea fuera de Buenos Aires donde resida elsitio del Gobierno de las Provincias Unidas”.53

La presión que Buenos Aires naturalmente ejercía sobre las decisionespolíticas del país y los errores cometidos por algunos de sus hombres en larelación con Artigas y con los denominados “pueblos Libres”, entre otros des-atinos, hizo necesario trasladar desde Buenos Aires al sitio del Congreso Na-cional que declararía la independencia de la Argentina, en los convulsionadosdías de 1816.

La primera mención que se hace de la ciudad de Tucumán como sede delCongreso Nacional aparece en el Estatuto Provisional dado por la Junta deObservación, en mayo de 1815 (Sección tercera, capítulo I, artículo XXX).

El Estatuto, considerado por algunos historiadores del derecho como el“primer ensayo constitucional de cierta jerarquía”,54 contenía reglas orgánicasrelativas al poder ejecutivo y judicial, al ejercicio de la ciudadanía, a la formade elegir diputados al futuro congreso, los cabildos y gobernadores de provin-cia (“serán nombrados por los respectivos electores de ellas”) y una declara-ción de derechos.

Sin dudas que la distancia con Buenos Aires, permitió debates más des-pojados, no sólo de presiones e influencias centralistas, sino también de renco-res y susceptibilidades localistas, que si bien es cierto que no estuvieron total-mente ausentes de Tucumán en 1816, tampoco impidieron la obra más impor-tante de esa asamblea.

En ese marco, con sedes separadas del Poder Ejecutivo y el Congreso, esdonde se crea el clima propicio para la declaración de la independencia.

San Martín, que advertía singularmente la ascendencia negativa de lascorporaciones de Buenos Aires en estos debates, fue uno de los soportes de eseCongreso, junto a Belgrano. Fue el primero quien insistentemente escribiría asu amigo, Tomás Godoy Cruz, diputado por Mendoza en Tucumán, preguntán-

53 LUNA, Félix Buenos Aires y el país, cit., p. 80.54 ZORRAQUIN BECU, Ricardo Historia del Derecho Argentino, Editorial Perrot, Tomo

II, p. 22.

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dole: “¿Cuándo empiezan Uds. a reunirse? Por lo más sagrado les suplico:hagan cuantos esfuerzos quepan en lo humano para asegurar nuestra suerte.Todas las provincias están a la expectativa, esperando las decisiones de eseCongreso: él solamente puede cortar esas desavenencias que existen en lascorporaciones de Buenos Aires” (el destacado nos pertenece).

Cinco días después, insistía a Godoy Cruz sobre lo mismo: “¿Cuándo sejuntan y dan principio a sus sesiones? Yo estoy con el mayor cuidado sobre elresultado del Congreso y con mucho más, si no hay una unión íntima de opi-nión”.

Una vez constituido el Congreso, empezó a instar San Martín, a la par deBelgrano, por la inmediata declaración de la independencia, como una manerade coronar la revolución americana y el punto de partida de la guerra ofensivapara liberar a América de la dominación española.

No concebía el Padre de la Patria el Cruce de los Andes y la CampañaLibertadora, sin esa declaración que emergió de las deliberaciones nacionalesen el Congreso de Tucumán.

“¿Hasta cuándo esperamos para declarar nuestra independencia?, escri-bía de nuevo San Martín a Godoy Cruz. Como éste le objetó que la cosa no eratan simple, San Martín le respondió enérgicamente: “Veo lo que me dice sobreel punto de la independencia, ‘no es soplar y hacer botellas’; yo respondo quemil veces es más fácil hacer la independencia que el que un americano hagauna sola botella”.55

Luego de la consolidación de nuestra Carta Magna en 1860, existen antece-dentes históricos e institucionales que reafirman la posibilidad de capitalizar amás de una ciudad, sin que se hubiera advertido barrera alguna.Veamos algunos casos.11.2. La capitalización de la provincia de Buenos AiresBien próximo a la reforma de 1860, el Congreso de la Nación, en fecha 28 deagosto de 1862, sancionó la ley número 12, aprobando un mensaje del PoderEjecutivo estableciendo que en el próximo periodo legislativo de 1863, el Con-greso determinaría el punto que habría de ser la capital permanente de la Repú-blica.

Durante el plazo de tres años, las autoridades nacionales continuaríanresidiendo en la ciudad de Buenos Aires, pero además, tanto la ciudad como la

55 MITRE, Bartolomé Historia de San Martín y de la emancipación sudamericana, EdicionesCenit, Buenos Aires, 1960, Tomo I, pp. 293 y ss.



provincia del mismo nombre quedaban federalizadas en toda la extensión desu territorio.

Las autoridades nacionales ejercerían la inmediata y exclusiva direccióndel área capitalizada, debiendo ser presentada la ley a la brevedad a la Legisla-tura bonaerense para su aceptación.

La mencionada ley, cabe aclarar, fue rechazada por la Legislatura, perono precisamente por tachársela de “inconstitucional”, ni por haberse designa-do capital federal en un espacio comprendido por más de una ciudad.

En efecto, la federalización correspondió al área de toda una provincia yno sólo al ejido urbano de una ciudad en particular y a nadie, por entonces, sele ocurrió plantear la inconstitucionalidad de la ley número 12.

A nadie, se le ocurrió blandir la interpretación rigorista y literaria de laConstitución, exigiéndole a Bartolomé Mitre que desfederalice a la provinciade Buenos Aires, puesto que no cumplimentaba la “singularidad” de sitio dis-puesta por el artículo 3 de la Constitución Nacional.11.3. “El avance hacia el sur, hacia el mar y hacia el frío…” 56

En 1987, durante la presidencia de Alfonsín, la ley número 23512, declaróCapital de la República a tres ciudades distintas: Carmen de Patagones (pro-vincia de Buenos Aires), Viedma y Guardia Mitre (provincia de Río Negro).

La ley del Congreso permitía potencialmente que uno de los poderes delestado estuviere asentado en Carmen de Patagones, otro en Guardia Mitre y lacabeza del otro en Viedma, de manera indistinta o incluso, mixta.

En esa lógica, la sede del Poder Legislativo podía situarse en una ciudady el Poder Ejecutivo en otra u otras ciudades (por ejemplo los Ministerios enuna y el Presidente en otra). El Poder Judicial, de hecho, funciona en variasciudades, aunque la Corte Suprema tenga su sede en la Capital.

La instalación simultánea de los asientos capitalinos en dos o tres ciuda-des no fue jamás discutida.

Se justificó la adecuación al texto constitucional, refiriéndose a un “nú-cleo bipolar”, a una suerte de conurbación o a la configuración de un “eje”.

Cierto es que la distancia existente entre Carmen de Patagones y Viedmaes de aproximadamente siete kilómetros y de la primera, con Guardia Mitre esde ochenta kilómetros (“catorce leguas” según algunos documentos).57

56 Mensaje Presidencial del Dr. Raúl R. Alfonsín a la Honorable Asamblea Legislativa, 1º demayo de 1986, p. 194.

57 El comandante del Carmen (de Patagones), coronel Julián Murga, consiguió la autorizacióndel Gobierno nacional para reemplazar la nueva Guardia solicitada por los vecinos. El 16 dediciembre de 1862, el celoso Comandante llevó a cabo la fundación del FORTÍN GRAL:

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En fin, con el objeto de “modificar el emplazamiento de la Capital Fede-ral, con el doble propósito de corregir defectos estructurales originados en unexcesivo centralismo de la actual capital y estimular el desarrollo del interiorde la República”,58 se procedió a una interpretación flexible del artículo 3,adecuada a la concreción de un proyecto muy ambicioso, el traslado íntegro dela Capital Federal “al sur, al mar y al frío”, en las orillas del Río Negro.

La propia ley de cesión de parte de la Legislatura de Río Negro (número2086 de fecha 10 de julio de 1986), no ocultaba que la nueva capital se asenta-ría en más de una ciudad, cuando en el artículo 4 de la misma indicaba que“hasta tanto se efectivice el traslado de las autoridades nacionales al nuevodistrito, la provincia y las municipalidades (en plural) conservarán sus actualesjurisdicciones”.

La ley de traslado de 1987 resulta actualmente inaplicable, puesto quehan desaparecido las circunstancias que la hacían ejecutable.

Las leyes de cesión de los territorios provinciales de Buenos Aires y RíoNegro tenían fecha de vencimiento: las cesiones quedaban sin efecto si porcualquier motivo dejaba de concretarse la radicación del gobierno federal en elterritorio cedido en un plazo de 5 años. Esas “cláusulas gatillo” provocaron laderogación tácita de la ley de traslado, por resultar de cumplimiento imposi-ble. Si no hay cesión de territorio de parte de las provincias, no hay trasladoviable, más allá de la interpretación blanda a la que hicimos referencia en elpunto VIII.

La ley 23512 preveía el traslado de la capital a un territorio pertenecientea tres ciudades distintas enclavadas en dos provincias diferentes, y se lograba,además, que tanto Buenos Aires como Río Negro cediesen a través de susrespectivas legislaturas los territorios a federalizarse. Este es un antecedentevalioso, provisto de una interpretación francamente dinámica de nuestro textoconstitucional.

MITRE o GUARDIA GRAL. MITRE a unas catorce leguas del asiento del Carmen”, en elparaje que ya denominaban China Muerta. El nuevo establecimiento sufrió el cambio de sunombre –Coronel Pringles– por imposición del gral. Conrado E. Villegas, a la sazón coman-dante de la segunda división de la línea militar del río Negro, con asiento en Patagones. Perohace pocos años, precisamente el 2 de diciembre de 1946, el Gobierno nacional resolviórestituirle su nombre primigenio: GUARDIA MITRE. REY, Héctor Daniel et ál. http://www.verviedma.com.ar/historia.htm [consulta: 24 de octubre de 2007].

58 De los “considerandos” del decreto número 528/86 de la Presidencia de la Nación, creando laComisión Técnica Asesora en problemas urbanísticos, arquitectónicos y ambientales, para elemplazamiento de la nueva Capital de la República. Ver “Capital de la República”, Bibliote-ca del Congreso de la Nación, Dirección de Referencia Legislativa, Tomo I, Buenos Aires,1986, p. 111.



El desdoblamiento funcional no invalida que la capital siga siendo una:para el caso de la ley 23512, “Viedma-Carmen de Patagones-Guardia Mitre”;para el caso de nuestra propuesta: “Ciudad Autónoma de Buenos Aires-Rosa-rio”.

La Capital Federal de la República estaría integrada por un “complejocapital” de sedes bifurcadas o ramificadas.

En este sentido, una capital que sitúe a los distintos poderes del GobiernoFederal en lugares diversos del territorio nacional parece aceptable si así lodispone el Congreso a través de una ley especial, cumplimentando los requisi-tos del artículo 3 de la Constitución.

12. El procedimiento de mudanza12.1. La capitalidad ramificadaDe acuerdo a lo expresado hasta esta parte, la modalidad que proponemos yque hemos fundado desde el campo del Derecho Constitucional para el trasla-do del Congreso a la ciudad de Rosario, es la sanción de una ley especial porparte del Poder Legislativo nacional que, previa sanción de la ley de cesión delterritorio santafesino a federalizar por parte de la Legislatura de la provinciade Santa Fe, disponga la capitalización de la Ciudad Autónoma de BuenosAires, en los términos de las leyes nacionales número 1029, 1585 y 2089 y dela ciudad de Rosario.

Se trata de la designación de un Complejo Capital, perfectamente acordea la descentralización del Poder Legislativo nacional y a la moderación delefecto centrípeto que nuestras fuerzas políticas, económicas y sociales ejercenen el proceso de desfederalización que padece la Argentina, iniciado casi en elmismo momento de nuestro nacimiento.

El traslado, con esta propiedad definitiva que propiciamos, implica lacreación de un modelo que controle espacialmente el flujo centralizante, tanresistente y contagioso en nuestro caso.

Esto implicará una revisión del modelo de federalismo que adoptamos en1853-60 y la inclusión de un factor nuevo que de alguna manera, debilite latendencia centralizante, esto es, un traslado que sitúe el debate, el control y larepresentación parlamentaria fuera de la ciudad de Buenos Aires y de los suce-sivos conurbanos que la abrazan.

Los pasos:

A) La capitalización de Buenos Aires, territorialmente hablando, se concreta através de la ley número 1029, sancionada el 20 de septiembre de 1880 y suscriptapor Nicolás Avellaneda y B. Zorrilla.

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En su artículo 1, declara “Capital de la República el Municipio de laCiudad de Buenos Aires, bajo sus límites actuales y después que se haya cum-plido el requisito constitucional de que habla el artículo 8 de esta ley”.

En el artículo 2 se dispone que todos los establecimientos y edificiospúblicos situados en el municipio quedan bajo la jurisdicción de la Nación,“sin que los municipales pierdan por esto su carácter”, y en el artículo 3 seresuelve la situación del Banco de la Provincia, el Hipotecario y el Monte-pío,los que “permanecerán bajo la dirección y propiedad de la Provincia, sin alte-ración en los derechos que a esta correspondan”.

En el artículo 4º de la ley, la Provincia se reserva la administración ypropiedad de sus ferrocarriles y telégrafos, “aunque empiece su arranque en elmunicipio de la ciudad, conservando asimismo la propiedad de los demás bie-nes que tuviese en él”.

A través de lo dispuesto en el artículo 5º, la Nación, por su parte, asumela deuda exterior de la Provincia de Buenos Aires, “previos lo arreglos necesa-rios.”

Los artículos 6º, 7º y 8º fueron derogados por la ley 1585, en 1884.

B) La Ley 1585, del 31 de octubre de 1884, reformula los límites entre laCapital Federal y la provincia Buenos Aires.

En su artículo 1º y con el fin de “ensanchar la Capital de la República”, seacepta “la cesión que hace la Provincia de Buenos Aires de la jurisdicción queejerce en el Municipio de Belgrano y en parte del de San José de Flores, conlos límites establecidos en el artículo 1 de la ley de dicha Provincia de 28 deOctubre del corriente año”.

En su artículo 2, también se aceptan las condiciones consignadas en laley de cesión (“previa”, de la Legislatura Bonaerense), con excepción de loexpresado en el inciso 4 del artículo 2, es decir, la reserva que la provincia deBuenos Aires hacía sobre su legislación y jurisdicción exclusiva de los Ferro-carriles del Sud, del Oeste, del Norte y de la Boca y Ensenada.

Luego, se autoriza al Poder Ejecutivo para celebrar con el de la provinciade Buenos Aires los arreglos concernientes a la cesión referida.

C) Con posterioridad y por vía de la ley nacional número 2089, de fecha 28 deseptiembre de 1887, la Nación acepta la cesión que realiza la Provincia deBuenos Aires de los municipios o partidos de San José de Flores y Belgrano,para un nuevo ensanche de la Capital Federal, puesto que la anterior cesiónsólo había sido de “la parte comprendida entre el Municipio de la Capital, el deBelgrano y la línea recta con el Puente Alsina, con el ángulo que forma la



intercepción de los Municipios de Belgrano y San José de Flores, en el de SanMartín”.59

D) Para concretar el traslado del Congreso Federal a Rosario, la Provincia deSanta Fe debería ceder total o parcialmente el territorio de esta ciudad, y elParlamento nacional, según el procedimiento ordinario de formación de leyes,sancionar la “ley especial de capitalización”, disponiendo el nuevo asentamientodel Poder Legislativo Federal.

El proyecto debe prever, al menos, lo siguiente:ARTÍCULO 1.- Declárase Capital de la República a la Ciudad Autónoma deBuenos conforme lo dispuesto por las leyes 1029, 1585 y 2089, y a la Ciudadde Rosario, conforme lo dispuesto por la ley (de aceptación de la cesión deterritorio dispuesta por la Legislatura de la Provincia de Santa Fe). La Ciu-dad Autónoma de Buenos Aires será la sede del Poder Ejecutivo y de la CorteSuprema de Justicia de la Nación. La ciudad de Rosario será la sede del PoderLegislativo Nacional.ARTÍCULO 2.- Facúltase el Poder Ejecutivo Nacional a convenir con los go-biernos de la provincia de Santa Fe y de la municipalidad de Rosario la trans-ferencia:a) de los bienes de dominio público;b) de los bienes de dominio privado;c) del uso de bienes del dominio público o privado del estado provincial y del

municipio, para la instalación del Poder Legislativo Nacional.d) de los requisitos y demás antecedentes inmobiliarios, catastrales e

impositivos, relativo a los bienes situados en el territorio; ye) de las deudas y créditos de la citada municipalidad y del gobierno provin-

cial, concernientes al territorio que se federaliza.ARTÍCULO 3.- El Poder Legislativo Nacional, previa notificación al poderEjecutivo y a la Corte Suprema de Justicia, declarará por resolución de cadauna de sus cámaras, la habilitación de los locales e instalaciones suficientes,aptos para el desempeño de sus funciones de conformidad a lo dispuesto en laConstitución Nacional. A partir de ese momento, el Poder Legislativo Nacio-nal se constituirá en su nueva sede. Con aquella declaración se operará la plenafederalización del área de la provincia de Santa Fe cedida por su Legislatura atodos los efectos institucionales, legales y administrativos, cesando en conse-cuencia las potestades jurisdiccionales provincial y municipal.

59 Ver Ley de la Legislatura de la provincia de Buenos Aires del 28 de octubre de 1884.

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ARTÍCULO 4.- La Ciudad Autónoma de Buenos Aires continuará siendo sededel Poder Legislativo Nacional hasta cumplirse lo dispuesto en el artículo 3 dela presente.ARTÍCULO 5.- Decláranse de utilidad pública y sujetos a expropiación inme-diata o diferida, aquellos bienes de propiedad privada situados en el territoriocedido por la provincia de Santa Fe que resulten necesarios para el estableci-miento de la nueva sede del Poder Legislativo.ARTÍCULO 6.- Los gastos que irrogue el establecimiento del Congreso Na-cional en la ciudad de Rosario, serán solventados con recursos provenientes de“Rentas Generales” en la partida correspondiente del presupuesto nacional ycon recursos provenientes de la ejecución de la presente ley. En ningún casolos gastos que demande el cumplimiento de esta ley y el traslado del Congresopodrán afectar los fondos y recursos que corresponde percibir a la provinciaspor cualquier concepto, tales como los derivados de la coparticipaciónimpositiva federal, regalías, fondos especiales destinados a programas de de-sarrollo provinciales, fondo nacional de la vivienda u otros similares creados oa crearse con los mismos fines.ARTÍCULO 7.- Los agentes del Poder Legislativo Nacional no podrán sertrasladados a la nueva sede dispuesta en el artículo 1 de la presente ley, sin suprevio y expreso consentimiento, manteniendo en todo caso la garantía de es-tabilidad. Los agentes que no acepten el traslado serán reubicados en otrosorganismos en la forma y plazos que determine la reglamentación.

El 23 de noviembre de 2004, con motivo de conmemorarse el 137º Aniversariodel diario La Capital de Rosario, el Presidente de su Directorio, Dr. DanielVila, abrevando en la tradición de este medio, decano de la prensa argentina, yen los fundamentos del fundador, Don Ovidio Lagos, propuso trasladar el Con-greso Nacional a la ciudad de Rosario.

El 6 de diciembre de 2004, el Dr. Ángel F. Girardi, en la sección “Re-flexiones” del diario mencionado, publicó un artículo titulado: “Rosario: capi-tal legislativa de la Nación”, en la que propone reubicar al Congreso de laNación en la ciudad de Rosario y a la sede del Poder Judicial de la Nación enla ciudad de Córdoba.

El 17 de diciembre de 2004, en la misma sección de ese Diario y bajo eltítulo “Rosario, una capital inconclusa”, propuse un mecanismo constitucionalque efectivice la capitalidad bifurcada de la Argentina en un complejo capita-lino “Ciudad Autónoma de Buenos Aires- Rosario”, sin necesidad de reformarnuestra Carta Magna.



En La Capital del día 15 de marzo de 2005, se da cuenta de un hechoinstitucional relevante. Los senadores nacionales por Santa Fe, CarlosReutemann (PJ), Roxana Latorre (PJ) y Rubén Giustiniani (PS), se comprome-tieron a impulsar el proyecto de trasladar el Congreso de la Nación a Rosario,contando además con el apoyo del gobernador de la provincia de Santa Fe,Ing. Jorge Obeid y del Intendente de Rosario, Ing. Miguel Lifschitz.60

El 2 de agosto de 2005, la diputada nacional Irma Foresi presentó en laCámara Baja nacional, un proyecto de ley declarando a la ciudad de BuenosAires y a un área de la ciudad de Rosario como Capital de la República.

Como se dice en el ámbito científico, sólo nos resta “ver y esperar” (waitand see), no porque no sepamos qué hacer sino al aguardo paciente de la reac-ción en cadena.

60 Ver COLOMBO, Carlos “Sería el fortalecimiento político e institucional del rol de Rosario”,en La Capital, 15 de marzo de 2005. “Tanto los senadores como el intendente y el goberna-dor se comprometieron a trabajar para lograr el traslado del Congreso a Rosario. ‘La inten-ción es apoyar este proyecto y llevar adelante la idea que lanzó el doctor Vila’ durante laconmemoración del 137º aniversario de La Capital, señaló Obeid, durante el encuentro cele-brado en la Estación Fluvial. ‘Estamos totalmente de acuerdo con la descentralización admi-nistrativa y política para lograr un Estado más cerca de la gente, es por eso que adherimos auna iniciativa de esta naturaleza’, señaló Giustiniani. Por su parte, Lifschitz fue más allá yadelantó que ‘en caso de avanzar esta idea’ el municipio está en condiciones de ‘pensar ya enlos terrenos posibles’ para la construcción del nuevo Palacio Legislativo en Rosario y men-cionó, como posibilidad, ‘la costa del río Paraná donde hay un proyecto de expansión inmo-biliaria y ese podría ser un lugar inmejorable para radicar el Congreso’. ‘Ahora tenemos quetrabajar para poder plasmar estas buenas intenciones y ver cómo se trata de concretarlas en larealidad’, fueron las palabras de Reutemann. A su turno, Latorre consideró que se está ‘ini-ciando un camino de gestiones para explorar las posibilidades reales de éxito de este proyec-to de ley’. Para Obeid, esta iniciativa ‘significa el fortalecimiento político e institucional delrol que juega Rosario’ en el país y recordó que ‘en tres oportunidades el Congreso aprobó laley’ para que esta ciudad fuera la Capital de la Nación. De aprobarse este proyecto ‘Rosariolograría el papel preponderante que se merece. Sería un reconocimiento al rol que tiene en lapolítica del país’, se entusiasmó el gobernador. Asimismo, Giustiniani adelantó que ahora‘hay que buscar el consenso con los diecinueve diputados nacionales por Santa Fe, los tressenadores y ampliarlo a otros legisladores de la Región Centro’. ‘Para Rosario esta idea esmuy importante y también para el país. Sería poder plasmar la realidad de una nueva Argen-tina, distribuir en todo el territorio el poder que ostenta la Capital Federal y el interior conRosario’, destacó Lifschitz. Para el intendente, ‘si se analizan otras experiencias, como elcaso chileno que llevó el Congreso a Valparaíso, pensamos que es viable. Además no debe-mos olvidar los antecedentes históricos que mencionó el gobernador y la propia historia deRosario para plasmar un proyecto de esta envergadura’”.

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12.2. La denominada “Solución Vaticana”Cuando nos referimos a la “Solución Vaticana”, nos ocupamos de una pro-puesta formulada por el Prof. Luis María Bandieri,61 que consiste en“descapitalizar” a la ciudad de Buenos Aires y, simultáneamente, disponer porvía legislativa, de conformidad al artículo 3 de la Constitución Nacional, lacreación de un Distrito Federal compuesto por:a) un núcleo básico que abarcaría el espacio comprendido entre la avenida de

la Rábida; Alsina; Bolívar y San Martín; Bartolomé Mitre.b) los emplazamientos, en la ciudad de Buenos Aires y fuera de ella, donde

hubiera asiento de autoridades federales o representaciones diplomáticasextranjeras, que se declararían también parte integrante del distrito federal.

El resto de la Ciudad continuaría con su actual régimen de autonomía,hasta que, previa reforma constitucional, pueda convertirse en la provincianúmero 24 de la República Argentina.

Esta propuesta es perfectamente compatible con la idea de trasladar elCongreso Nacional a la ciudad de Rosario, puesto que se trataría de un empla-zamiento del Poder Legislativo fuera de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,integrado al Complejo Capital.

En concreto, consiste en separar la ciudad de la capitalidad, para evitar lacohabitación de dos jurisdicciones, la federal y la autonómica, “sobre un mis-mo territorio de veinte mil hectáreas y sobre una misma población de tres mi-llones de habitantes”.

La procedencia vaticana de esta idea, tiene que ver con la solución arri-bada en la relación entre el Papado y el Estado italiano a lo largo de sus prolon-gados años de agitada convivencia y ocupaciones.

En el siglo XIX, durante la unificación italiana, los Estados Pontificiosfueron absorbidos en la estructura unitaria del nuevo reino de Italia.

La fase final de este proceso llegó en 1870, cuando las tropas del reyVíctor Manuel tomaron Roma. En los diez años siguientes, el Papa se negó arendir sus últimos bastiones al nuevo Estado.

Cuando las tropas monárquicas entraron en Roma, el Pontífice se “reti-ró” al Vaticano y desde entonces ningún Papa volvió a abandonar sus recintoshasta la ratificación, en febrero de 1929, de los Pactos Lateranenses.

61 La “Solución Vaticana” fue planteada por Luis M. Bandieri en artículos periodísticos (LaNueva Provincia, Bahía Blanca, 23 de agosto de 1985; 18 de abril de 1986; 25 de septiembrede 1987; 3 de octubre de 1987; 24 de junio de 1988; 5 de julio de 1991; 26 de julio de 1991;30 de octubre de 1992; 23 de abril de 1993; 29 de septiembre de 1993; “¿Provincia o CiudadAutónoma?”, en La Nación, 23 de noviembre de 1993) y en la ponencia que formulara en elXVIII Encuentro Argentino de Profesores de Derecho Constitucional, Asociación Argentinade Derecho Constitucional, Paraná, 13, 14 y 15 de septiembre de 2007.



El Tratado entre la Santa Sede e Italia, fue concluido entre el papa PíoXI, por parte de la Santa Sede, y Víctor Manuel III, por parte del Reino deItalia, el 11 de febrero y entró en vigor el 7 de junio de 1929.

Consta el mismo de un preámbulo y veintisiete artículos; instituye el Es-tado Ciudad del Vaticano, determinando la soberanía temporal, la propiedadexclusiva, la inviolabilidad y el derecho de legación activo y pasivo del Roma-no Pontífice, así como la neutralidad, los servicios necesarios y sus límitesgeográficos, con las zonas e inmuebles que gozan de extraterritorialidad.

Como anexos figuran:1) La delimitación geográfica del territorio del nuevo microestado: la Ciudad

Vaticana, con su prerrogativa de Estado Libre, en el que el Estado italianono tiene intervención alguna.

2) Los inmuebles vaticanos, fuera de la Ciudad Vaticana y dentro del Estadoitaliano, que gozan de extraterritorialidad: comprende el palacio de Letrán,con la basílica de San Juan; la basílica de Santa María la Mayor, con elpalacio anexo; la basílica de San Pablo, con el edificio contiguo; la villa deCastelgandolfo, los edificios del Colegio de Propaganda Fide, el palacio dela Dataría, el de la Cancillería y el del Vicariato.

3) Los inmuebles exentos de impuestos y expropiación: pertenecen la Univer-sidad Gregoriana, el Instituto Bíblico, el Instituto Oriental, el de Arqueolo-gía cristiana, los Seminarios ruso y lombardo, etc.

La “solución vaticana” para la sede de las autoridades federales naciona-les, fue así llamada por Bandieri por semejanza con los edificios diseminadospor la ciudad de Roma o fuera de ella, que en virtud de los tratados de Letránson de jurisdicción del Estado Vaticano, pese a estar situados extramuros.

En el caso de la capital argentina, el núcleo del nuevo Distrito Federalconservaría la planta básica fundacional de Buenos Aires en 1580, y las sedeshistóricas de por lo menos dos poderes centrales.

Abarcaría la histórica Plaza de Mayo; la Casa de Gobierno donde estuvoel viejo fuerte virreinal, sede del Poder Ejecutivo federal; la antigua sede delPoder Legislativo federal y otros edificios públicos, junto con las demás sedes“vaticanizadas” en otros puntos de la ciudad de Buenos Aires y de la ciudad deRosario, si anexamos a la proposición original, la idea del traslado del Congre-so a esta última ciudad.

En verdad, la institución del Estado de la Ciudad del Vaticano, pretendióser la solución a una concreta cuestión romana: unos Estados Pontificios quemilitarmente se ocuparon y una ocupación nunca aceptada por la parte despo-jada.

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Se pretendió consolidar un Estado, si bien en miniatura, que respondieraa una misma finalidad: servir de garantía a la independencia del Primado Ro-mano, salvando la integridad y unidad de la Península italiana.

Este original acuerdo, que ha cumplido más de siete décadas, en la actua-lidad aparece para algunos como paradigma a tenerse en cuenta, e incluso, seradoptado como solución de gravísimos problemas concretos de larga dura-ción.

Así es que, en ocasión de la visita de Juan Pablo II a Jerusalén, Israel,Jordania y Palestina en el año 2000, el entonces Presidente de la Organizaciónpara la Liberación de Palestina (OLP) Yaser Arafat, apuntaba, aunque sin éxi-to, a resolver el largo litigio entre Palestina e Israel a través del mecanismo dela doble capitalidad de Jerusalén como la que venía ostentando Roma comocapital de Italia, a la vez que del Stato Cittá del Vaticano.

Si hay en el ámbito de nuestra institucionalidad un conflicto de largaduración es el del centralismo y, ahora, luego de la reforma constitucional de1994, los roces que se producen o pueden eventualmente producirse, a raíz dela cohabitación de las autoridades federales y del Gobierno Autónomo de laCiudad de Buenos Aires, en un mismo emplazamiento físico

Esta ciudad, en opinión de Sergio Maestri, “ha sido uno de los extremosde la tensión que condicionó la historia de nuestro país. Su federalización re-sultó un recurso transaccional que devino en su falta de autonomía, con depen-dencia y jurisdicción directa del gobierno central, como contrapartida de lacondición de Capital de la República y asiento de las autoridades nacionales.”

El status jurídico de la ciudad de Buenos Aires se mantuvo estable desde1880 hasta la reforma constitucional de 1994 en que se le reconocen, por víadel artículo 129, facultades jurisdiccionales y legislativas en el marco de ungobierno autónomo, al tiempo que se determina la elegibilidad del Jefe deGobierno.

Por su parte, el Estatuto Organizativo de la Ciudad de Buenos Aires fuedenominado por los representantes que lo elaboraron como “Constitución dela Ciudad de Buenos Aires”, categoría que no le es reconocida por la SupremaCorte de Justicia de la Nación.

La llamada Constitución de la Ciudad, en su artículo primero declara quela Ciudad Autónoma ejerce todo el poder no conferido por la ConstituciónNacional al Gobierno Federal.

Una típica “posición” de provincia.



Desde el punto de vista de la técnica constitucional, el Estatuto Organiza-tivo se ajusta al objetivo de una Constitución Provincial.62

Es probable que la provincialización de la Ciudad Autónoma de BuenosAires resuelva de manera satisfactoria, las legítimas pretensiones de autono-mía plena reclamadas por el Gobierno de esa “Ciudad-Provincia” que paradó-jicamente, no es ni lo uno ni lo otro, y permita, a través de la capitalización deespacios federales ubicados dentro y fuera de Buenos Aires, la resolución defi-nitiva de un viejo conflicto que ya no se justifica, en ningún sentido y bajoninguna circunstancia.

IV. ConclusionesDiversas son las razones que fundan la conveniencia de trasladar la sede delPoder Legislativo Nacional fuera del territorio de la Ciudad Autónoma de Bue-nos Aires, a la ciudad de Rosario. Resumimos algunas:

1. Las razones de RosarioLa ciudad de Rosario, ubicada en el sur de la provincia de Santa Fe, no escapital de provincia alguna.

Esto la presenta como una alternativa de capitalización viable y favoreceel traslado del Parlamento en virtud de que, desde el punto de vista administra-tivo y constitucional, se descarta la reedición actualizada de la “cuestión capi-tal” que provocara al país décadas de enfrentamientos y sangre derramada.

En la ciudad de Rosario no puede reproducirse el conflicto de conviven-cia entre las autoridades nacionales y provinciales, ocurrido en el siglo XIX,en la sede de la ciudad de Buenos Aires. Esa disputa desencadenó una de nues-tras últimas guerras civiles: el enfrentamiento de 1880 entre el gobernador deBuenos Aires, Carlos Tejedor, y el presidente de la Nación, Nicolás Avellaneda.

Si la capital legislativa nacional coincidiere con la capital de una provin-cia, restauraríamos teóricamente ese “dilema histórico”, que fue el intento dearmonizar la convivencia entre un Gobernador de provincia y las autoridadesnacionales, y que tal cual lo hemos visto, terminó desapaciblemente.

Rosario, en ese sentido, es un sitio conveniente, no sólo por su condiciónde ciudad cosmopolita dotada de una estructura de escala metropolitana, sinoy fundamentalmente, porque no es capital de nada.

62 MAESTRI, Sergio “La Autonomía Porteña, su alcance y profundización” [en línea] http://www.bitacoraglobal.com.ar/textos/informes /IMaestri Autonomía.pdf [consulta: 22 de octu-bre de 2007].

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Por su ubicación estratégica y neurálgica, por su posición equidistante,por su composición inmigrante y su condición de ciudad multicultural ymultifacética, incluso por su delicado sabor a ciudad irredenta, la ciudad deRosario, que nunca llevó sobre sus espaldas el peso de una cargada burocracia,es un excelente lugar para pensar y debatir el país.

Vista la cuestión jurídica-constitucional, no ahondaremos aquí, por estartratado en otros capítulos de esta misma obra, en los demás factores económi-cos, políticos y sociales que convierten a la ciudad de Rosario en una opcióncapitalizable como sede del Parlamento Nacional.

2. Comunicación instantáneaSamuel F. B. Morse, luego de haber demostrado que podía enviar mensajescodificados por vía de un cable eléctrico, fue quien logró que el CongresoNorteamericano aprobara en 1844, el tendido de una línea telegráfica entreWashington y Baltimore.

En la inauguración de esa línea, Morse envió su histórico telegrama: “¡Loque Dios ha hecho!”, dando principio a la era de las telecomunicaciones.

Hoy en día, nuestra sociedad, casi con el mismo asombro, se encuentraen una nueva etapa evolutiva centrada en la denominada revolución tecnológi-ca o digital, la sociedad del conocimiento y la información.

En nuestro tiempo, no existen razones objetivas de incoordinación o defalta de comunicación fundadas en la falta de cercanía territorial.

El siglo XXI es el siglo de las comunicaciones virtuales. Actualmente, lacomunicación es instantánea y su costo se ha reducido notablemente.

No hay duda de que existen avances irrefutables, incluso en el desarrollodel e-gobierno. En general, este tipo de prácticas vinculadas a la utilización detecnologías de comunicación aplicadas a la ejecución de las funciones del Es-tado simplifican los trámites administrativos y, en el caso de los parlamentos,permite la propia interconexión y con los otros poderes (el ejecutivo y el judi-cial), facilitando su función de control y representación.

Entre los beneficios que se pueden esperar a partir de la implementaciónde políticas integrales de e-gobierno podemos señalar:- la ampliación y democratización del acceso a las ofertas de la administra-

ción pública- la posibilidad de hacer llegar más rápidamente las demandas- la transparencia y accesibilidad a la información- la apertura a la participación- la descentralización efectiva

Internet, dice Manuel Castells (1996), no surge solamente como una nue-va tecnología de información sino también como una forma innovadora de



organización de la economía y de la sociedad como un todo, en un proceso dedeconstrucción y reconstrucción incesantes. La capacidad de producción deconocimiento, utilizando la información que cada vez está más disponible, serámás importante que nunca.63

La globalización comunicacional y la informatización de los sistemas,hacen posible segmentar los procesos de decisión del gobierno tanto en térmi-nos funcionales como territoriales.

La reducción del costo de transmisión de datos e imágenes, reduce tam-bién la necesidad de centralizar, incluso desde el anticuado lugar de la admi-nistración burocrática weberiana: estar cerca o estar lejos ha perdido toda rele-vancia y los poderes del Estado ya no tienen razón para permanecer pegados oestrechamente contiguos.

Han concluido las razones que nos obligaban a estar físicamente cerca,en lo que respecta al proceso de toma de decisiones.

Los Constituyentes de 1853-60 no pudieron prever estas circunstancias.El Congreso de 1853 y la capital imaginada en esos años, estaba destina-

da para tomar decisiones a un ritmo más sosegado, en un mundo más simple,menos articulado e interrelacionado. Un mundo adecuado al siglo XIX en elque una noticia podía tardar una semana en ir de Buenos Aires a Salta, o deSanta Fe a Mendoza.

La Constitución de 1853-60 se elabora en un mundo que no conocía lamáquina de escribir, ni el teléfono, ni el automóvil, ni la aeronavegación, ni lafotografía, ni la radio, ni el cine, ni la televisión.

En verdad, un mundo que no existe ni existirá jamás. Un mundo anteriora Marx, a Darwin, a Freud, a Einstein, es un mundo intelectualmente inimagi-nable, dice el futurólogo norteamericano Alvin Toffler.64

Las comunicaciones instantáneas han dilatado tanto el tiempo, que hoyen día, una presidencia de cuatro años produce más información, más aconte-cimientos, más dificultades y más decisiones que una presidencia de ocho odiez años, en otra época.

Manifestar que la distancia física entre uno y otro poder (en este caso, elEjecutivo y el Legislativo) dificulta su relacionamiento o encarece el trámiteordinario de la administración, no se compadece con el estado actual de laciencia del buen gobierno.

63 HELLERS, Nicolás “Gobierno Digital, ¿Para bien o para mal?”, en Revista de DerechoInformático, Alfa-Redi, núm. 53, diciembre de 2002.

64 TOFFLER, Alvin El Cambio del Poder, Editorial Plaza y Janes, Barcelona, 1992, p. 136.

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3. Trasladar para revalorizarEl traslado del Congreso debe aportar a la revalorización del Poder Legislativo.

La separación y el equilibrio entre los tres principales poderes del Estadoes el fundamento de la democracia representativa.

Por ello, la calidad de la democracia y su subsistencia depende en granmedida, de la efectividad del Poder Legislativo y de su capacidad de encarnarlas aspiraciones de la población, concretándolas en normas.

El Parlamento es el espacio de la representación heterogénea de la socie-dad y en su composición limitada de legisladores, tiene el compromiso de re-producir la composición de las preferencias de los distintos actores del sistemapolítico y de la población en general.

En el fondo, en la naturaleza intrínseca de este poder se esconde un hechomisterioso.

En un número de 329 ciudadanos, se expresa una comunidad de casi cua-renta millones de voluntades.

El desafío es muy potente.Asimismo, el Congreso es la institución de la democracia que debate y

confecciona las normas sobre las que interactuamos, gobernantes y goberna-dos, en el mismo espacio público.

Pero hay algo muy significativo en el Parlamento. Funcionalmente, es ellugar donde se controla la tarea del poder administrador, se confecciona laagenda pública, se acuerda sobre la designación de todos los magistrados judi-ciales y otros funcionarios relevantes del campo de la seguridad, los organis-mos de contralor y el manejo de las relaciones exteriores.

Cierto es que el o la titular del Poder Ejecutivo lleva la bolsa y la espada,pero el Parlamento vigila, proporciona el tamaño de la bolsa y su contenido ycontrola al Poder Ejecutivo en la ejecución de su mandato.

La crisis argentina de comienzos de este siglo, ha acelerado un procesode envejecimiento de muchas de nuestras instituciones políticas, de la que de-bemos obtener una enseñanza, necesaria para generar los anticuerpos que neu-tralicen las causas de estos males.

Cierto es que los parlamentos están en crisis en casi todo el mundo: lospoderes legislativos son la parte del poder del Estado que más ha sufrido ladevaluación y el quiebre representativo que caracteriza a esta época.

Para algunos autores, en los últimos años y en función del protagonismode los ejecutivos, se ha producido una suerte de “domesticación o amansa-miento” del Legislativo, sometido a las distintas disciplinas partidarias y a losdesignios de los gobiernos de turno.

Claro está que la propia mecánica de la tarea parlamentaria, anclada enuna tradición deliberativa que es milenaria, y en función de la naturaleza cole-



giada de este poder, requiere de “tiempos” y de procedimientos que hoy pare-cen demasiado extendidos.

La tecnología comunicacional puede apurar la dotación de información yel conocimiento instantáneo de los sucesos, pero el acuerdo tiene algo deartesanal: necesita de diálogo, intercambio y reflexión, como hace cientos deaños.

La necesidad de funcionar con quórum legal y con reglas de discusiónpredeterminada, sumado al debate en las comisiones legislativas y en las re-uniones de labor parlamentaria que preceden a la sesión en el recinto de lasCámaras, aportan una cuota de “debilidad funcional” del Poder Legislativofrente al “activismo” del Poder Ejecutivo.

Se trata del precio de la pluralidad.El sistema constitucional posee la sabiduría de precisar que cuando se

trata de ejecutar medidas, basta con la voluntad de uno solo que, por cierto,debe actuar conforme a la ley; pero cuando se trata de diseñar esas mismasnormas y controlar a quien las pone en acto, ya no basta con uno, sino con unaasamblea representativa de todos los actores, en la proporción en que sus opi-niones o tendencias se exponen en la realidad ciudadana.

Por otro lado, es también evidente que la influencia de los partidos polí-ticos, sin los cuales no se concibe la democracia moderna, ha debilitado lalínea de representación popular, en orden a que estas instituciones, no resultanajenas al proceso centralizante de las decisiones fundamentales. Los partidos,como casi todos, ciudadanos e instituciones públicas y privadas, resultan poro-sos a las actitudes concentradamente antifederales.

Resituar, en este caso, significa rejerarquizar, es decir, brindar autonomíafuncional al Parlamento, en el sentido de dotarlo de un sitio medianamente“neutral” y un espacio abierto, fuera de la cuadratura unificante.

Probablemente, eso genere un ambiente propicio para el debate y la par-ticipación más libre, y esto no siempre agradó a los vigorosos poderes ejecuti-vos del siglo XX, ya que implica una menor posibilidad de dominar, neutrali-zando la capacidad congresional de control e influencia.

En el Parlamento (de parlare) se discuten los problemas del país y seconstruye la norma jurídica a la que debe subordinarse toda la ciudadanía,incluso los propios parlamentarios y los miembros de los demás poderes delestado.

El verbo “trasladar” debe conjugarse con el verbo “revalorizar”. De locontrario, resultaría inocuo y si se quiere, dispendioso.

El siglo XIX en todo el mundo, fue el siglo de oro de los poderes legisla-tivos. El siglo XX, en cambio, fue el siglo de los poderes ejecutivos. Quizás elSiglo XXI sea el tiempo de la síntesis de los poderes del Estado, de la mano de

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la inclusividad de la población en las decisiones públicas y de la “distribución”federal del poder en el territorio.

Pero esto no nos será dado. Deberemos conquistarlo.Resituar significa recuperar roles y funciones parlamentarias, que

rejerarquicen al poder deliberativo como un espacio de la participación popu-lar, de contralor, de la diversidad y del debate, un poder democrático por exce-lencia.

El traslado del Congreso a Rosario debe implicar la revalorización delPoder Legislativo, y discutir sobre esto significa, profundizar sobre la esenciarepresentativa de ese poder, en su integración, en su producción jurídica y ensu capacidad de respuesta frente a la complejidad del intercambio federal, co-sas sobre las cuales no estamos reflexionando demasiado los argentinos.

La “desconcentración” del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, ensitios y espacios diversos, tiene sentido si ello significa crear un nuevo entornoque reinvente la capacidad de los poderes del Estado, disminuyendo las pro-fundas diferencias entre regiones y poblaciones localizados en distintos puntosdel país.

Sucede que la construcción federal no es sólo un problema del gobiernoni de la Carta Magna. La Constitución Nacional es federal, pero los argentinossomos muy pocos federales.

Tenemos sentimientos federales, pero cerebralmente, funcionamos comounitarios e intestinamente, recaudamos y gastamos como unitarios.

El federalismo está en nuestra estética, pero no en la ética de nuestrasrelaciones institucionales.

Hemos sido los ciudadanos y los operadores también, los que no hemosprofesado el federalismo como estilo de vida y método democrático de cons-trucción de poder.

Es cierto que la Constitución Nacional está diseñada en los sabios mol-des del generoso sistema federal, pero se trata de una doctrina que en nuestrapráctica muta, degenera y se torna unitaria, dependiendo mucho de los actoresde cada época.

Durante todo el siglo XX predominaron las fuerzas centrípetas.Las dictaduras han sido fatalmente centralizantes en la Argentina. Los

gobiernos militares fueron verticalistas y desconfiados por naturaleza; por esola doctrina federal ha sido fuertemente pisoteada durante esa época tan prolon-gada de nuestra historia.

Luego, durante la restauración democrática, y en los tiempos del hipereco-nomicismo, los intereses centralizadores se impusieron en casi todos los cam-pos; no solo el político, también en el mundo económico, financiero, empresa-rial, cultural y el de los medios de comunicación.



Esto nos conduce a la tarea inmensa de centrifugar la Argentina.Centrifugar no significa destruir o desintegrar todo lo que está, ni de un

día para el otro, arribar a un país federal, igualitario y equitativo.Centrifugar consiste en ejecutar prácticas de equilibrio interregional,

desmonopolizar las decisiones políticas, confirmar el principio de autonomíalocal y de regionalización efectiva y apostar a la distribución de competenciasy recursos, a través de mecanismos de reparto horizontal de coparticipación yfondos transversales de nivelación presupuestaria, basados en los principiosde la subsidiariedad, lealtad federal y solidaridad territorial.

Decía Bobbio que, antiguamente, el modelo ideal de sociedad democrá-tica era el de una sociedad centrípeta. La realidad que tenemos ante nosotros esla de una sociedad centrífuga, que no tiene un solo centro de poder, sino mu-chos, y merece el nombre, en que coinciden los estudiosos de la política, desociedad policéntrica o poliárquica.65

En esta composición, el Derecho Constitucional puede y debe ser muyvalioso, porque puede y debe aportar soluciones que instrumentalicen el cam-bio.

El derecho debe aportar fórmulas concretas de descentralización, comola ramificación de la Capital Federal y su propia “desconcentración”.

Esto configura la propuesta de un país diferente y obliga a todos a unanueva mirada.

Claro está que debemos ser realistas. No se trata, como decía Ortega yGasset, de “tomar al rábano por las hojas”. El traslado del Congreso, per se, noresuelve nada, o resuelve muy poco, si no se profundiza en la horizontalizaciónterritorial del poder.

El cambio de la ubicación geográfica del Parlamento, constituye un fenó-meno de deslocalización del Poder Legislativo y no necesariamente de descen-tralización política. Para que efectivamente sirva a la descentralización, debeincluirse una mirada que modifique el patrón de distribución espacial del po-der. Esto tiene que estar acompañado de un cambio estructural en la articula-ción del Estado con los demás actores constitutivos de la Argentina, es decir, elmundo de las provincias, los municipios y las regiones.

Refederalizar el país, tiene que ver con empezar a decidir también desdelas provincias, los municipios y las regiones.

Refederalizar es decidir desde abajo y desde adentro y no siempre y comohasta ahora, desde arriba y desde el centro. De lo contrario, el traslado delPoder Legislativo será una mera mudanza de infraestructura, nada más quesimbólica, y federalmente vacía.

65 BOBBIO, Norberto El Futuro de la Democracia, FCE, México, 2000, p. 30.

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4. La descentralización le conviene al “centro”La Ciudad Autónoma de Buenos Aires está rodeada por cuatro cordones urba-nos que la agobian.66

La provincia de Buenos Aires, por su lado, se enfrenta a la problemáticade un Conurbano que creció geométricamente y que de continuar la escalada,resultará prácticamente “invivible” e ingobernable.

En principio, se trata de un territorio de 3.833 km2 que abarca la Ciudadde Buenos Aires y veinticuatro municipios del Conurbano, superficie equiva-lente al 1% del país, con una densidad poblacional de 2.390 habitantes porkm2 frente a los 14 habitantes por km2 del total de la Argentina.

Sucede que en un territorio físicamente limitado, conviven conflictos ydesigualdades expuestas, puesto que, paradójicamente, se combina la concen-tración de riqueza con la concentración de pobreza, y la concentración decisoria,con la presión urbana sobre todas las políticas que se elaboran en institucionesnucleadas en el centro.

La Capital Federal y el primer cordón del Conurbano poseen un desarro-llo superior al del segundo y tercer anillo.

Observar, por ejemplo, la relación entre el porcentaje de hogares de cadaconurbación frente a la participación en los ingresos, resulta esclarecedor.

De acuerdo al Censo 2001, el promedio de personas por hogar en elconurbano es de 3,6. El primer Conurbano concentra “tan sólo” el 6,9% de loshogares de la región, pero recibe el 12,40% de los ingresos, mientras que lacuarta conurbación que reúne el 35,70% de los hogares tiene una participaciónen el ingreso total de la región del 29,90%.

66 Conurbano bonaerense 1 (CB1): San Isidro y Vicente López; Conurbano bonaerense 2 (CB2):Avellaneda, La Matanza 1 (el partido de La Matanza fue dividido en dos zonas diferencia-das), Morón, General San Martín y Tres de Febrero; Conurbano bonaerense 3 (CB3): Almi-rante Brown, Berazategui, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes; Conurbano bonaerense 4(CB4): Florencio Varela, Esteban Echeverría, Merlo, Moreno, General Sarmiento, La Matan-za 2, San Fernando y Tigre. El INDEC realiza la división de estos partidos de la provincia deBuenos Aires desde 1994 en función de algunas variables socioeconómicas que permitenagrupar en conjuntos que muestran una mayor heterogeneidad al interior del denominado“Aglomerado Gran Buenos Aires”. Como esta clasificación se realizó originalmente para losdiecinueve partidos del Gran Buenos Aires, los nuevos partidos han sido incluidos dentro delmismo agrupamiento en que hubiera quedado ubicado el partido anterior, aun cuando no seha estudiado si, analizados de manera separada, alguno de ellos no hubiera integrado otroagrupamiento. Por ejemplo, los partidos que componen lo que fuera el partido de Gral. Sar-miento (San Miguel, Malvinas Argentinas y José C. Paz) fueron ubicados en el CB4, endonde originalmente se ubicaba aquel. Ver PERDONI, Sergio y REZZANO, María del Car-men Mercado de trabajo y condiciones del hábitat durante la crisis: una aproximaciónregional al conurbano bonaerense, Instituto Argentino para el Desarrollo Integrado, BuenosAires, 2005.



Esta brecha, creció considerablemente entre 1999 y 2003, puesto queaumentó el diferencial entre la distribución de los hogares y la distribución delingreso entre las regiones más favorecidas y las menos.

Cuando concentramos soluciones y recursos en un solo ámbito, tambiénconcentramos diversas problemáticas, y eso no es bueno para nadie.

El resultado arroja un país desequilibrado, de dificultosa gobernabilidaden algunos puntos y profundamente injusto, un país muy pendiente y vulnera-ble frente a la presión de su más grande conurbano.

El traslado del Parlamento brindará, por cierto, una nueva perspecti-va porque disminuye la influencia concentrada sobre la función de regula-ción del Gobierno argentino, de parte de un complejo demográfico despro-porcionado como lo es el núcleo Ciudad Autónoma de Buenos Aires-conur-bano bonaerense.

Ello beneficiará a todas las partes, comenzando por el propio “centro”,que se descongestionará política y administrativamente, mejorando las condi-ciones y la calidad de vida de sus huéspedes.

Frente a la alternativa de trasladar el Congreso argentino, algunos opo-nen la propuesta del traslado íntegro de la Capital, tal cual se legislara en 1987.

El traslado total del conjunto de las sedes del Poder Ejecutivo y del Po-der Legislativo, y de la cabeza del Poder Judicial, excluye a la ciudad de Bue-nos Aires de la capitalidad.

No creo que sea justo ni apropiado. Buenos Aires es la ciudad que desdela época embrionaria de la Argentina e independientemente de sus posiciones,fue puerta y polo de atracción de la unidad nacional.

No es bueno decapitar a Buenos Aires.Trasladar la totalidad de las sedes ministeriales, las embajadas y los asien-

tos de los organismos internacionales, la sede de la Corte Suprema y todas lasdependencias tradicionalmente asignadas al Poder Ejecutivo Nacional en laCiudad de Buenos Aires, es logísticamente costoso y de mucha dificultad.

En orden a la magnitud de la administración federal, es casi un desplaza-miento staliniano de población.

Un modelo en el que el Presidente de la República y su administración sesitúen en la Ciudad de Buenos Aires, conforme a la tradición centenaria y a lainfraestructura allí instalada, parece razonable.

El esquema se supera y el equilibrio resulta posible, si ello se suplementacon la instalación de las funciones legislativas en el interior del país.

La ejecución de las políticas públicas federales que corresponden al Po-der Ejecutivo continuarían en la capital histórica, pero el control parlamenta-rio, el debate, la representación plural y la confección de las normas generales,

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67 ALEM, Leandro N. Obra Parlamentaria..., cit., p. 108.

se ubicarían en el país interior, en una ciudad sin compromisos capitalinos deninguna especie como lo es Rosario.

No se trata de excluir ni de descapitalizar a la Ciudad de Buenos Aires,porque entendemos que el futuro de la Argentina es con la Ciudad de BuenosAires y no sin ella.

La disputa acerca de la Capital Federal, su ubicación, su bifurcación o sutraslado, guarda una suerte de metamensaje que, probablemente refresca laantinomia federal-unitaria, por otros medios y con otras armas. Ello debe serevitado.

Decía Leandro N. Alem, en el célebre debate dado en la Legislatura bo-naerense, con el que iniciamos estas reflexiones:

“Para el régimen centralista y unitario, dadas las condi-ciones de nuestro país y el estado de otras provincias, lacapital en Buenos Aires es necesaria, es indispensable, tie-ne que ser uno de los resortes principales del sistema. Ypara la tendencia opuesta, para el principio democrático yel régimen federal en que aquel se desarrolla, la capital eneste centro poderoso, entraña gravísimos peligros y puedecomprometer seriamente el porvenir de la república, cons-tituida en esa forma y por ese sistema”.67

El federalismo es una antigua y sabia forma de organización del Estado quereconoce la presencia de realidades políticas originarias y las incluye, en unflujo constante de vínculos de cooperación, suprasubordinación y participa-ción en las decisiones globales.

En el Estado federal, cada parte se reserva un catálogo de competencias ydelega porciones de su soberanía en un ente “sutil” que administra en beneficiodel conjunto.

Cada parte hace lo específico de su competencia, con los recursos pro-pios y los que eventual y cooperativamente le son asignados por el conjunto.

Si el Estado federal se desborda o abandona toda “sutileza”, si permiteque las partes se debiliten hasta el límite de sus fuerzas, el conjunto se resientehasta la necesaria transformación del sistema organizativo en otro modelo quepuede ser cualquier otro, pero que no es federalismo.

El juego en el que cada parte conserva competencias y recursos, a travésde la concertación pacífica y una convivencia finamente equilibrada, resultaactualmente impracticable, porque está basado en una ilusión que es



tranquilizadora y complaciente pero que no es cierta: que las cosas son sim-ples.

En el federalismo y en la democracia las cosas no son simples, sino com-binadas y complejas.

El modelo tradicional de gestión de gobierno que navega en la ambigüe-dad de la teoría federal y la praxis unitaria, ya está probado.

En adelante, será necesario gobernar en red.Ello significa, concretamente:

A) Fomentar la participación horizontal, es decir, incluir más sujetos que inter-vengan en las decisiones; más actores, más interdependientes, más articu-lados.

B) Incluir un concepto de gobierno multinivel, desconcentrando la toma dedecisiones políticas.

Los gobiernos ya no pueden monopolizar las decisiones en su exclusivonivel; deben necesariamente compartir, convivir y codecidir, no solamente conotros niveles jerárquicos superiores (los municipios, la nación, las provincias,las regiones y los organismos internacionales), sino también con niveles inter-nos de articulación.

El federalismo en red es opuesto al federalismo jerárquico, aquel en elque las unidades locales son nada más que operativas o instrumentales; es tam-bién distinto al federalismo dual, confrontativo o agonal, en el que el gobiernolocal es autónomo pero está desconectado y aislado.

El modelo de federalismo en red se presenta como un paradigma quesignifica compartir áreas de actuación sobre la base de múltiplesinterdependencias con el resto de los niveles territoriales, sociales y políticos.

Este formato de federalismo es un desafío que obliga a hacer mucho másque concertar.

El mundo actual nos ofrece un panorama de incertidumbres y de cambiosacelerados y ello impacta fuertemente en el marco de las regulaciones jurídicas.

Quizás la esperanza de la concertación haya decaído en cierta ingenuidad.Quizás sea hora de construir la red y para ello es necesario restaurar el

derecho federal modernizando sus conexiones y amplificando las voces de to-dos sus miembros en una nueva caja de resonancia articulada.

Para ello es necesario el traslado del Congreso Nacional y este es el tiem-po de analizarlo.

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CAPÍTULO II

El problema de la Capital FederalPosibilidad de traslado a Rosario del Congreso Nacional

DR. IVÁN JOSÉ MARÍA CULLEN*

Comencemos recordando el artículo 3 de la Constitución Nacional quetextualmente dice: “Las autoridades que ejercen el Gobierno federalresiden en la ciudad que se declare Capital de la República por una

ley especial del Congreso, previa cesión hecha por una o más Legislaturasprovinciales del territorio que haya de federalizarse”, preguntándonos si esposible –sin modificar la Constitución Nacional y mediante ley– trasladar lasede del Congreso Nacional a otra ciudad, en el caso, a Rosario.

Dejo de lado, por no ser el objeto de este trabajo, un análisis detallado delas razones que existen para que sea la ciudad de Rosario la sede futura delCongreso Nacional.

Me parece más importante concentrarme en los aspectos constitucionalesdel problema. Tengo muy presente que muchas veces, cuando se pretende obs-taculizar una decisión política que goza de amplio consenso, se esgrimen comoargumentos disuasorios cuestiones de interpretación constitucional que impe-dirían el proyecto en discusión.

En oportunidad de discutirse la construcción y financiamiento mediantepeaje del actual túnel subfluvial Hernandarias que une las ciudades de SantaFe y Paraná, superadas las objeciones técnicas, se levantaron los cuestiona-mientos constitucionales con la base –equivocada por cierto– de una interpre-tación exegética y excesivamente formalista de los artículos 10, 11 y 12 de laConstitución Nacional, que prohíben el establecimiento de derechos de tránsi-to de una provincia a otra.

La disputa quedó zanjada con el argumento de las “vías alternativas”aunque personalmente sostuve que aún sin éstas tampoco habría objeción cons-

* Ex profesor Titular Derecho Constitucional UNL y UNR. Convencional Nacional Constitu-yente (M. C.). Presidente del Instituto de Derecho Público y Ciencias Políticas del Colegio deAbogados de Rosario.


titucional al pago del peaje, criterio que finalmente quedó reconocido por laCorte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Nación Argentina c/ AreneraEl Libertador SRL” de fecha 18 de junio de 1991.1 Ello así porque el textoconstitucional debe interpretarse más allá de la literalidad de sus términos, enel sentido finalista que tiene (criterio teleológico), que no es otro que unir alpaís, permitir una comunicación fluida entre provincias que se logra, funda-mentalmente, con puentes, túneles, caminos, canales navegables, para cuyaconstrucción y mantenimiento el “peaje” es un elemento de gran utilidad y, aveces, la única forma de financiación.

Otro ejemplo emblemático de lo que estoy comentando fue el planteoque introdujo el radicalismo en oportunidad de la reforma constitucional de1949 sosteniendo que ésta era inválida porque la ley declarativa de la reformano había obtenido en el Senado Nacional la mayoría de los dos tercios de latotalidad de sus miembros que, según este criterio, exigía el artículo 30 de laConstitución Nacional.

Esta tesis no sólo fue rebatida con fundamentos contundentes en la pro-pia Convención sino que no resistía un análisis serio en cuanto el artículo 30establecía una “mayoría” que debe computarse siempre sobre los presentes yno un quórum que debe determinarse sobre la base de la totalidad de los miem-bros de la Cámara.

Aún hoy, respetados dirigentes del radicalismo siguen sosteniendo estatesis, que fue uno de los argumentos que dio el Dr. Alfonsín para justificar laaceptación de la reforma que en definitiva se realizó en el año 1994.

Como este último tema tiene vinculación con la redacción del texto cons-titucional y la omisión de la palabra “totalidad” que también incide en nuestrocaso, volveremos sobre él.

Viabilidad constitucional del traslado del Congreso NacionalLa posibilidad de trasladar a una ciudad o territorio diferente de la CapitalFederal la sede oficial de alguno de los poderes del Estado no es un tema quehaya sido analizado por la doctrina y no existen precedentes históricos especí-ficos –al menos que yo conozca– de proyectos en este sentido y, sin embargo,el tema tiene mucho interés para ser abordado desde el punto de vista constitu-cional porque, como luego veremos, si resulta posible trasladar una parte delas autoridades nacionales del Gobierno Federal a otra sede ello abriría el ca-mino para que otros órganos fundamentales del Estado además de los tradicio-nales (Presidencia de la Nación, Congreso Nacional, Corte Suprema de Justi-

1 Fallos 314:595.

95

cia, Convención Nacional) que se incorporaron a la Constitución en la reformade 1994, puedan ubicarse en diferentes emplazamientos dentro del territoriodel país (Auditoría General de la Nación, Defensoría del Pueblo, MinisterioPúblico, Consejo de la Magistratura y Jurado de Enjuiciamiento).

El debate está planteado en estos términos: aquéllos que sostienen que laliteralidad del texto del artículo 3 indica que todas las autoridades que ejercenel Gobierno federal deben residir en la misma ciudad que se declare Capital dela República, fundamentados por el uso del plural: “autoridades” y “residen”;2

quienes entienden que el mismo artículo 3, al mencionar que la cesión delterritorio a federalizarse puede ser hecha por una o más provincias, está indi-cando la posibilidad que la Capital pueda fijarse en más de una ciudad, desdo-blándose la localización del Gobierno;3 quienes consideran –como el suscripto–que aún siendo una la Capital Federal, no necesariamente todos los órganosfundamentales creados por la Constitución Nacional deben residir en ésta.

Corresponde tener presente algunos principios rectores de la interpreta-ción constitucional.

En primer lugar recordemos lo que afirmó hace muchos años la SupremaCorte de Estados Unidos en el caso “Downs vs. Bidwell”: “Una Constitucióndebe ser interpretada por el espíritu que vivifica y no por la letra que mata”.

A su vez, la Corte Nacional en el caso “Bressani”4 afirmó que la interpre-tación constitucional “… no puede olvidar los antecedentes que hicieron deella una interpretación viva, impregnada de realidad argentina, a fin de quedentro de su elasticidad y generalidad que le impide envejecer con el cambiode ideas, crecimiento, redistribución de intereses, siga siendo el instrumentode ordenación política y moral de la Nación” y en el caso “Peralta”5 expresó:“La Constitución debe ser interpretada de manera de no hacer impotente einoperante y sí preservar y hacer efectiva la voluntad soberana de la Nación”.

Como enseña Linares Quintana debe desecharse “…toda soluciónpretendidamente jurídica que no se ajuste al sentido común y razonable discer-nimiento”.6

Si bien es cierto que el primer criterio de interpretación de la Constitu-ción está en el texto mismo de la ley, tampoco debe olvidarse que una interpre-tación excesivamente formalista o atada a la voluntad e intención del legisla-dor tiene un valor relativo cuando conduce a un resultado que no condice con

2 Dr. Ricardo Alberto Terrile, en La Capital, 22 de septiembre de 2005.3 Dr. Diego Giuliano, en La Capital, 3 de septiembre de 2005.4 Fallos 178: 128.5 Fallos 315: 153.6 LINARES QUINTANA, Segundo Tratado de Interpretación Constitucional, p. 37.

El problema de la Capital Federal...


el sentido mismo de la Constitución en la plenitud de sus disposiciones. Porello es que se impone la interpretación sistemática y armonizante mediante lacual debemos interpretar la cláusula constitucional dentro del conjunto de susdisposiciones.7

Sentados estos principios básicos corresponde, en primer lugar, haceruna síntesis histórica que nos ubique en el problema de la Capital Federal, suemplazamiento y el alcance que se le ha dado al artículo 3 de la ConstituciónNacional en orden a tres aspectos sustanciales:1. Si hubo periodos en los cuales sin designar una ciudad como Capital Fede-

ral, se estableció transitoriamente una sede para las autoridades nacionales.2. Si el Congreso nacional siempre designó como Capital Federal una ciudad

ya existente.3. Si todas las autoridades que ejercen el Gobierno federal (es decir, todas las

creadas por la Constitución Nacional) siempre han residido en la CapitalFederal.

Estos antecedentes históricos resultan de importancia porque se erigenen precedentes a tener en cuenta para lograr una interpretación adecuada deltexto constitucional.

El problema de la capital. Antecedentes históricosDesde la sanción de la Constitución de 1853 y su posterior reforma en 1860, elproblema referido a la provincia y a la ciudad de Buenos Aires tuvo una impor-tancia decisiva provocando enormes conflictos que culminaron recién en 1880.Aunque hay que aclarar que luego de la reforma de 1994 nuevos problemasaparecieron al respecto.

La cuestión referida a la “Capital Federal” de la Nación que terminaba deorganizarse, siempre fue una preocupación central de los constituyentes; eneste sentido, recordemos que Alberdi, en las dos primeras ediciones de lasBases, apoyaba que la capital de la República fuese la ciudad de Buenos Aires,pero luego de la revolución septembrina de 1852 sostuvo con el mismo énfasisque era necesario trasladar la capital del país a otra ciudad.

Los constituyentes de 1853, confiando en que se podría solucionar elconflicto desatado con la provincia de Buenos Aires que estuvo al margen delCongreso Constituyente y separada de la Confederación, establecieron comociudad capital la de Buenos Aires, pero luego tuvieron que designar una capitalprovisoria eligiendo aquella donde residiera el Presidente de la Confedera-ción.

7 SAGÜÉS, Néstor Teoría de la Constitución, Abeledo Perrot, p. 150.

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En esta síntesis histórica conviene hacer un relato cronológico del pro-blema con las acotaciones pertinentes.

En 1853 el Congreso Constituyente de Santa Fe incluyó en el texto de laConstitución Nacional como artículo 3 lo siguiente: “Las autoridades que ejer-cen el gobierno federal residen en la ciudad de Buenos Aires, que se declaracapital de la Confederación por una ley especial”.8

Como es sabido el Congreso General Constituyente de Santa Fe (y estabaautorizado para ello por el Acuerdo de San Nicolás) funcionó posteriormentecomo Congreso Nacional ordinario y, en tal sentido, la primera ley que dictóluego de sancionada la Constitución (porque hubo otras tres anteriores) fue ladel 4 de mayo de 1853 que establecía en su artículo 1º: “Conforme el artículo3, parte 1ª de la Constitución, la ciudad de Buenos Aires es la capital de laConfederación”. Sin embargo el artículo 2 extendía la capital a un territoriomayor que también quedaba federalizado. En el artículo 8 se preveía –dada lasituación de segregación de la provincia de Buenos Aires– que si ésta no acep-taba la Constitución y la presente ley “…el Congreso General Constituyentesancionará una ley de interinato para suplir la capital de la Confederación”.

Cuando la Comisión de Negocios Constitucionales del Congreso Gene-ral Constituyente de Santa Fe presentó el proyecto de Constitución Nacional loacompañó, el 18 de abril de 1853, una “Minuta de declaración y proyecto deley sobre capital de la Confederación” en la cual, luego de largas consideracio-nes suscriptas por los integrantes de aquella comisión –los congresales PedroDíaz Colodrero, Martín Zapata, Juan del Campillo, Manuel Leiva, Pedro Ferré,Juan María Gutiérrez y José Benjamín Gorostiaga– presentaba el proyecto deley que, sin ninguna modificación se aprobó, como dijimos, el 4 de mayo de1853.

En la aludida “Minuta de declaración” que es lo que hoy llamaríamos“fundamentos del proyecto”, se explica que el Congreso Constituyente “…seha abstenido de cometer el crimen de decapitar al Estado, pero no ha queridoreincidir en el error de hacer cabeza de la Confederación a la más fuerte de susprovincias”.9

Surge claramente de las expresiones transcriptas que la intención de losconstituyentes al establecer en el artículo 3 que una “ciudad” determinada, enel caso Buenos Aires, se declaraba Capital Federal de la Confederación, tuvopor finalidad no designar en tal carácter a toda la provincia de Buenos Aires y,por ello, en el artículo 6 del proyecto luego convertido en ley, se invitaba a la

8 Ver RAVIGNANI, Emilio Asambleas Constituyentes Argentinas 1813-1898, T. 6, p. 793.9 RAVIGNANI, Emilio Asambleas Constituyentes…, cit., pp. 790-792.



provincia de Buenos Aires a instalarse y constituirse “…en el territorio restan-te de la misma provincia”.

En este primer precedente observamos que la ciudad de Buenos Aires eradeclarada capital extendiendo su territorio pero sin incluir la totalidad de laprovincia de Buenos Aires.

Posteriormente, el mismo Congreso General Constituyente dictó la leydel 6 de mayo de 1853 organizando la municipalidad de la ciudad de BuenosAires con el territorio circunscripto a las once parroquias entonces existentes.

Sin embargo, el problema político no se había solucionado si no más bienagravado con la provincia de Buenos Aires y, en consecuencia, el 13 de di-ciembre de 1853 el mismo Congreso General Constituyente dictó otra ley se-ñalando “…como capital provisoria de la Confederación la ciudad capital deprovincia donde fijare su residencia el gobierno federal por todo el tiempo queen ella residiera” (artículo1º).

Vemos aquí que los constituyentes de 1853 invirtieron los términos delartículo 3 de la Constitución de Santa Fe en el sentido de que las autoridadesno tenían la obligación de residir en la ciudad que se declarase capital sino quese declaraba capital provisoria a la ciudad donde fijara su residencia el Gobier-no federal.

Ahora bien, ¿qué entendieron los constituyentes de 1853 como “Gobier-no federal” en el periodo de la Confederación?

Antes de responder a esta pregunta recordemos que la expresión “Go-bierno” tiene un sentido lato o amplísimo como elemento constitutivo del Esta-do, incluyendo todas las instituciones y los órganos que rigen el Estado;10 tam-bién admite un sentido más estricto que significa el conjunto de las principalesinstituciones estatales y un sentido restringidísimo que se refiere a los órganoscolocados en los departamentos del Poder Ejecutivo.11

Jorge Xifra Heras distingue claramente, en lo que aquí interesa, entreconjunto de órganos fundamentales del Estado y la acepción más restringidacircunscripta al Poder Ejecutivo.12

La doctrina nacional distingue un concepto de Gobierno en sentido am-plio como conjunto de los órganos constitucionales que por estar en la cima de

10 BISCARETTI, Paolo Derecho Constitucional, Tecnos, Madrid, p. 101.11 BISCARETTI, Paolo Derecho Constitucional..., cit., p. 223.12 XIFRA HERAS, Jorge Curso de Derecho Constitucional, Bosch, Barcelona, 1962, T. 2, pp.

135-136.

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la pirámide jurídica son los fundamentales del Estado y en sentido estricto elPoder Ejecutivo.13

Asimismo, en ese concepto de Gobierno como conjunto de los órganosfundamentales, podemos destacar el Manual de la Constitución Argentina deJoaquín V. González, actualizado por el Dr. Humberto Quiroga Lavie14 y encuanto al Poder Ejecutivo, la característica del Presidente como Jefe de Go-bierno.15

Maria Angélica Gelli en Constitución de la Nación Argentina16 analiza elartículo 99 inciso 1, dándole al término “jefe supremo de la Nación” el alcancede Jefe del Estado y destacando que es asimismo Jefe de Gobierno.

Precisamente estas dos características, la jefatura del Estado y la jefaturade Gobierno, que en nuestro país se encuentran unidas en una sola persona adiferencia de los sistemas parlamentarios, caracterizan el concepto restringidode “Gobierno federal”.

Indudablemente integraron el Gobierno federal, en sentido amplio, elCongreso Nacional (artículos 32 a 70 del texto de 1853); el Poder Ejecutivo(artículos 71 a 90); el Poder Judicial (artículos 91 a 100), la Convención Na-cional Constituyente (artículo 30) y las “Juntas de Electores” comúnmente de-nominadas “Colegios” de Electores de presidente y vicepresidente (artículos78 a 82). Respecto a este último Sagües, al describir los poderes del Estado,incluye el “poder electoral” y si bien le da carácter de órgano al “cuerpo elec-toral”, es evidente que tienen indiscutiblemente este carácter los Colegios Elec-torales.17

Ratificando lo anteriormente expresado, en la legislación electoral vi-gente mientras funcionaba el sistema de elección indirecta de presidente y vi-cepresidente se preveía que estas “juntas electorales” debían reunirse en lacapital de cada provincia, elegir sus autoridades y emitir sus votos separada-mente para presidente y vicepresidente como lo indicaba la Constitución Na-cional antes de la última reforma. Se preveía el quórum y la forma de actuarpara el caso de no lograrlo (artículo 156, Código Electoral Nacional, textoordenado decreto 2135/83). En una palabra, la Constitución Nacional había

13 Ver BIDART CAMPOS, Germán Tratado Elemental de Derecho Constitucional, Ediar, 1984,T. 2, pp. 8 y 194 y Manual de la Constitución Reformada, Ediar, 1997, T. 3; pp. 9 y 202.

14 GONZÁLEZ, Joaquín V. Manual de la Constitución Argentina, actualizado por el Dr.Humberto Quiroga Lavie, La Ley, 2001, p. 225.

15 GONZÁLEZ, Joaquín V. Manual…, cit., p. 214.16 GELLI, Maria Angélica Constitución de la Nación Argentina, La Ley, 2001.17 SAGÜES, Néstor Pedro Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, 1993, T. 1, p. 327-

328.



creado un órgano con una función específica de trascendental importancia: lafunción electoral para designar presidente y vicepresidente.

Es importante observar que en el texto de 1853 la Corte Suprema deJusticia debía residir en la Capital, pero no así los demás tribunales inferiores,respecto de los cuales aún integrando ese poder del Estado no se exigía suresidencia en la Capital Federal.

Artículo 91: “El Poder Judicial de la Confederación será ejercido por unaCorte Suprema de Justicia, compuesta por nueve jueces y dos fiscales, queresidirán en la Capital, y por los demás tribunales inferiores que el Congresoestableciere en el territorio de la Confederación”.

A su vez también el Presidente de la Nación debía residir en la Capitalporque era: “el jefe inmediato y local de la capital de la Nación” (artículo 83inciso 3) y “no puede ausentarse del territorio de la Capital, sino con permisodel Congreso” (artículo 83 inciso 22) siendo causal de acefalía la ausencia delPresidente de la Capital (artículo 72).

En la misma Constitución originaria, el constituyente creyó oportuno acla-rar que el Presidente y la Corte Suprema de Justicia debían residir en la CapitalFederal, lo que significa que no eran todas las autoridades nacionales las quedebían residir en ese territorio federalizado, pues de lo contrario no habríaregulado específicamente estos supuestos.

Respecto de la Convención Nacional (órgano creado para ejercer la fun-ción constituyente derivada) nada se dice sobre el lugar donde habría de re-unirse (artículo 30) como tampoco la residencia que correspondía a los juecesde los tribunales inferiores (artículo 91). En este último punto, Bidart Camposadvierte comentando el artículo 3 precisamente de la Constitución Nacional.18

El Acuerdo de San Nicolás convocó al Congreso General Constituyentepara sesionar en la ciudad de Santa Fe “… hasta que reunido e instalado elmismo determine el lugar de residencia” (artículo11) y bien es sabido que elprimer Congreso Nacional que sancionó las leyes orgánicas necesarias paraponer en práctica la Constitución (artículo 12 del Acuerdo de San Nicolás)sesionó en Santa Fe pese a que la Constitución había designado como Capitala Buenos Aires.

Durante la etapa de la Confederación el Congreso y el Poder Ejecutivofuncionaron en la ciudad de Paraná donde dictaron 292 leyes entre 1854 y1861.

Obsérvese que no hubo ninguna ley del Congreso de la Confederaciónque estableciere como Capital Federal la ciudad de Paraná. Quien decidió que

18 BIDART CAMPOS, Germán Manual de la Constitución Reformada, Ediar, 1996, T. 1, p. 428.

101

fuera Paraná la capital provisoria de la Confederación fue el Presidente deésta, nombrado por ley del 20 de febrero de 1854 conforme el escrutinio defi-nitivo, designación que decayó en el ciudadano don Justo José de Urquiza.

La ley del 13 de diciembre de 1853 dictada por el Congreso GeneralConstituyente designaba Capital Federal a la capital de la provincia dondefijare su residencia el “Gobierno federal”. Los constituyentes no le dieron aeste término el alcance amplio comprensivo del conjunto de los órganos cons-titucionales del Estado, sino el alcance restrictivo referido exclusivamente alPoder Ejecutivo.

En efecto, el Presidente de la Confederación Argentina, mediante decretofirmado por el vicepresidente Salvador María del Carril y su ministro JoséBenjamín Gorostiaga el 24 de marzo de 1854 designó en su artículo 1º comoCapital de la Confederación a la ciudad de Paraná, donde fijó su residencia el“Gobierno federal”.19

Es interesante destacar que este decreto del 24 de marzo de 1854 deter-minó como capital provisoria a la ciudad de Paraná porque es allí donde habíafijado su residencia el Gobierno federal; a lo que aludía el decreto era al PoderEjecutivo. Más concretamente, el Ministerio Nacional en quien el DirectorProvisorio de la Confederación Justo José de Urquiza delegó el gobierno polí-tico y administrativo de la Confederación por decreto firmado en San José el29 de agosto de 185320 instalándose el ministerio nacional en Paraná, capitalde la provincia de Entre Ríos el 6 de noviembre de 1853.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, que debía residir en la Capi-tal, nunca se constituyó en el periodo de la Confederación Nacional; sin em-bargo, por ley del Congreso de la Confederación se organizó la Justicia nacio-nal en la provincia federalizada de Entre Ríos (ley número 84 del 16 de agostode 1856) y, posteriormente, por ley 182 del 28 de agosto de 1858 se organizóla Justicia federal en todo el territorio de la Confederación regulando allí lacomposición y competencia de la Suprema Corte de Justicia y de los tribunalesinferiores federales.

En esta ley es importante el artículo 8 que textualmente dice: “el PoderEjecutivo Nacional prestará la fuerza necesaria para la ejecución de las senten-cias a la justicia federal en todo el territorio de la Confederación”.

Síguese de ello que desde el inicio de nuestra organización constitucionalun juez federal ejerce su jurisdicción y sus decisiones deben ser cumplidas entodo el territorio del país.

19 CARRANZA, Arturo B. La Cuestión Capital de la República, 1826 a 1887, Buenos Aires,1927, p. 230.

20 CARRANZA, Arturo B. La Cuestión Capital…, cit., pp. 225-226.



La situación particular de la provincia de Entre Ríos provocó que el Con-greso de la Confederación por ley 201 del 29 de septiembre de 1858 convocaraa una Convención Constituyente en dicha provincia, dado que habiendo sidototalmente federalizada, era la única provincia que no había organizado susinstituciones mediante la sanción de la Constitución provincial.

Por esta ley quedó sin efecto la federalización de todo el territorio de laprovincia de Entre Ríos que había sido dispuesta de conformidad con el artícu-lo 2 de la ley del 13 de diciembre de 1853; y se dispuso que continuara siendocapital provisoria la ciudad de Paraná como único territorio que permaneceríafederalizado.

La Constitución de Entre Ríos fue aprobada por el Congreso por ley 229del 29 de febrero de 1860. El Congreso de la Confederación, por ley 250 del25 de septiembre de 1850 dictó incluso un régimen municipal para la capitalprovisoria y territorio federalizado.

Por ley número 234 del 23 de junio de 1860 se convocó a una Conven-ción Nacional ad hoc para considerar las reformas a la Constitución Nacionalpropuestas por la Convención de Buenos Aires. Esta Convención Nacional sereunió también en la ciudad de Santa Fe y como consecuencia de ello se san-cionaron las reformas a la Constitución de 1853 modificando incluso el ordende los artículos. Como se ve, éste órgano que integraba el concepto amplio de“Gobierno federal” no tenía su sede en la Capital.

En lo que aquí interesa conviene destacar la modificación del artículo 3,donde se suprime la designación de la ciudad de Buenos Aires como capital dela Confederación y queda delegada al Congreso, por ley especial, la declara-ción de la Capital de la República en términos que no fueron cambiados hastala fecha.

Otra reforma importante se introdujo en el artículo 91, que pasó a ser el94, y que textualmente dice “El Poder Judicial de la Nación será ejercido poruna Corte Suprema de Justicia, y por los demás tribunales inferiores que elCongreso estableciere en el territorio de la Nación”.

Como se ve, en la reforma de 1860 se suprimió la exigencia que la CorteSuprema de Justicia residiese en la Capital.

La ley 27, ya del actual Congreso Nacional, fijó el número de ministrosde la Corte en cinco miembros y un procurador general (artículo 6). Esta leydel año 1862 crea los juzgados seccionales en estos términos “La justicia na-cional se ejercerá igualmente por medio de juzgados inferiores de sección”(artículo 13).

Queda claro que cada juez federal ubicado en cualquier provincia es inte-grante y ejerce la justicia nacional, aspecto que fue reiteradamente señalado

103

por jurisprudencia consolidada de la Corte Nacional. Agreguemos que en estaley 27 no se dice dónde debe residir la Corte Nacional.

En el año 1863, concretamente el 15 de enero, se puso en funcionamientola primera Corte Suprema de Justicia de la Nación presidida por el DoctorFrancisco de las Carreras designado por el presidente Bartolomé Mitre.

El mismo Congreso Nacional dictó en 1863 la ley 48 de jurisdicción delos tribunales nacionales. En su artículo 13 se establecía que todas las autori-dades dependientes del Poder Ejecutivo Nacional debían prestar auxilio parala ejecución de las sentencias del Poder Judicial e incluso también debían cum-plir sus disposiciones los jueces y autoridades provinciales.

Volviendo ahora al tema de la Capital y recordando que en la reforma delaño 1860 se dejó a la ley que estableciera cuál sería la Capital Federal, sesancionó la ley 12 del año 1862 en la cual se preveía que en el año 1863 elCongreso fijaría definitivamente “…el punto que haya de ser capital perma-nente de la República” (obsérvese que ya no se habla de la ciudad) y en elartículo 2 se determinaba que durante el término de 3 años las autoridadesnacionales “…continuarán residiendo en la ciudad de Buenos Aires, la cualcomo la Provincia, queda federalizada en toda la extensión de su territorio”.En realidad no se designaba una capital, ni siquiera provisoria, sino que seestablecía un lugar de asentamiento de las autoridades nacionales por un perio-do de 3 años.

Esta ley estaba supeditada a la aceptación de la Legislatura de la provin-cia de Buenos Aires (artículo 15), que la rechazó, por lo que se dictó una nuevaley número 19 (también en el año 1862) en la cual simplemente se determinabaque las autoridades nacionales residirían en el municipio de la ciudad de Bue-nos Aires bajo los términos y condiciones impuestos por la ley provincial del25 de septiembre del año 1862.

En esos términos y condiciones de esta llamada “ley de compromiso”estaba la duración de cinco años,21 aclarándose que no se designaba a la ciudadde Buenos Aires capital, sino que se la declaraba residencia de las autoridadesnacionales (artículo 1º).

Posteriormente, ya en la presidencia de Domingo Faustino Sarmiento, sesancionaron tres leyes para solucionar definitivamente el problema de la capi-tal (recordemos que en la Asamblea Legislativa de la provincia de BuenosAires y en los fundamentos de la ley de compromiso, se había incluso sugeridodesignar como ciudad capital a San Fernando, provincia de Buenos Aires).

21 RAVIGNANI, Emilio Asambleas Constituyentes…, cit., T. 5, p. 530.



La primera de estas leyes (ley 294 del año 1869) designaba capital de laRepública a la ciudad de Rosario, previéndose que la efectivización de la juris-dicción y derechos relativos a la capital se ejercerían desde el traslado de lasautoridades nacionales a esta ciudad (artículo 5) y mientras tanto el Gobiernonacional residiría en la ciudad de Buenos Aires (artículo 6º). Esta ley fue veta-da por el presidente Sarmiento.

En el año 1870 se sancionó la ley número 447 que le concedía permiso alPresidente de la República “para ausentarse de la ciudad que sirve de residen-cia a las autoridades nacionales” por el término de veinte días. Este precedentees importante para recordar que en realidad en todo este periodo hasta 1880 elpaís no tuvo Capital Federal sino un lugar de asiento de las autoridades nacio-nales.

En el año 1871 se dictó la ley 462 designando capital permanente de laRepública a una ciudad “que ha de formarse dentro del territorio que por estaley se federalice” (artículo 1º). En definitiva, se establecía un lugar en la pro-vincia de Córdoba geográficamente individualizado. A esta nueva ciudad acrear se le llamaría “Rivadavia” fijándose un plazo para la instalación de lasautoridades nacionales para el 1º de mayo de 1875 (artículo 7), pero tambiénfue vetada por el presidente Sarmiento.

Es interesante aquí observar que se fija como capital permanente no unaciudad sino un territorio dentro del cual será creada una ciudad.

Finalmente en el año 1873 por ley 620 se volvió a designar a la ciudad deRosario como Capital Federal, para lo cual la Legislatura provincial había he-cho la cesión pertinente. En este caso, como ocurriera anteriormente, se deter-minó que la jurisdicción y los derechos como Capital de la República se ejer-cerían desde el traslado de las autoridades federales a la ciudad de Rosariocuyo plazo se establecía para el 1º de enero de 1877. También esta ley fuevetada.

Llegamos así al año 1880 en el que se sancionó la ley 1029 designandoCapital de la República al municipio de la ciudad de Buenos Aires (artículo1º), quedando supeditada a la cesión del territorio que debía hacer la Legisla-tura de la provincia de Buenos Aires.

El mismo día se sancionó la ley 1030 estableciendo que si hasta el 30 denoviembre la Provincia de Buenos Aires no había cedido el territorio, se con-vocaba a una Convención para reformar la Constitución a los efectos de esta-blecer allí –modificando el artículo 3– la Capital permanente de la Repúblicay, además, cabe decirlo, para modificar el artículo 104 segunda parte, es decir,con la idea de eliminar las reservas que hizo Buenos Aires al incorporarse a laConfederación Argentina.

105

Este precedente es importante porque la Convención Constituyente quese convocó en la ciudad de Santa Fe.

Con anterioridad, el Congreso dictó la ley 1025, el 28 de julio de 1880,donde determinaba que mientras no se dictase la ley de Capital permanente dela República, las autoridades que ejercieran el Gobierno federal continuaríanresidiendo en el pueblo de Belgrano, siempre que el Congreso o el Poder Ejecu-tivo no dispusieren su traslado a cualquier otro punto del territorio argentino.

En esa oportunidad se estableció la residencia de las autoridades queejercieran el Gobierno federal en Belgrano pero se mencionaba solamente alCongreso y al Poder Ejecutivo. En rigor el Congreso y el Presidente se trasla-daron a Belgrano, pero no el Poder Judicial. Más aún, quien se trasladó fue elpresidente Avellaneda y posteriormente los senadores y una minoría de losdiputados, que se reunió y expulsó a los ausentes que habían quedado en Bue-nos Aires. De esta manera incorporaron a los diputados electos por Córdoba yya con quórum pudieron sancionar las leyes 1029, 1030 y 1031.22

El mismo día 20 de septiembre en el que se habían dictado las leyes 1029y 1030, se dictó la ley 1031 dejando sin efecto la ley 1025 “por la que sedeclara el pueblo de Belgrano capital provisoria de la República” (artículo 1º)determinando por el artículo 2 que mientras no se dictara la ley de capitaldefinitiva las autoridades nacionales residirían en la ciudad de Buenos Aires.

Por esta ley se denomina al asiento de autoridades nacionales en Belgranocomo “capital provisoria”, que en realidad no lo fue porque nunca hubo ni sepidió la cesión del territorio a federalizarse.

Es interesante observar qué ocurrió en el periodo que va desde 1862 has-ta 1880 con los electores de presidente y vicepresidente y los diputados y sena-dores que debían elegirse por la Capital Federal (artículo 37; 46 y 81 de laConstitución Nacional en el texto ordenando antes de la reforma de 1994).

Analizando el tema hemos encontrado que durante este periodo los habi-tantes de la ciudad de Buenos Aires votaban y estaban representados en elSenado y como electores dentro de la representación de la provincia de Bue-nos Aires y no de la Capital Federal.

Ello así porque el Estado careció de Capital Federal en ese periodo, per-mitiendo la provincia de Buenos Aires que residieran en la ciudad del mismonombre las autoridades nacionales a quienes los autonomistas (Tejedor) lesdaban el carácter de “huéspedes”.

22 GASIO, Guillermo H. y SAN ROMÁN, María C. Memorial de la Patria. La Conquista delProgreso, 1874-1880, Buenos Aires, 1977, pp. 214-219. Un relato más detallado de estosacontecimientos puede verse en ROSA, José María Historia Argentina, Buenos Aires, 1970,T. 8, p. 96.



En la reforma sancionada por la Convención Nacional Constituyente de1949 no se modificó el artículo 3 ni tampoco la representación de la Capital enla Cámara de Diputados (artículo 42) ni en la Cámara de Senadores (artículo47).

Como se pasaba a un sistema de elección directa del presidente y vice-presidente de la Nación, obviamente no había representación de electores ni dela Capital ni de las provincias.

Es interesante, sin embargo, observar que en materia de acefalía la Cons-titución de 1949 (artículo 76) cambió la idea de “ausencia de la Capital” por lade “ausencia del país”. Dentro de las atribuciones del Presidente se manteníala de jefe inmediato y local de la Capital de la Nación pudiendo delegar estasfunciones (artículo 83 inciso 3).

Llegamos así a la ley 23512 del 27 de junio de 1987 durante la presiden-cia de Raúl Ricardo Alfonsín.

En este precedente se designó como Capital de la República a un núcleourbano erigido y a erigirse en el área de las actuales ciudades de Carmen dePatagones, provincia de Buenos Aires, y Viedma y Guardia Mitre en la provin-cia de Río Negro (artículo 1º).

Las Legislaturas de las provincias de Buenos Aires y de Río Negro cedie-ron los respectivos territorios, por lo que se dio por cumplido el requisito cons-titucional (artículo 2).

Se establecía que el Poder Ejecutivo con la conformidad el Congreso yde la Corte habilitaría los locales con instalaciones suficientes para el desem-peño de las autoridades que ejercieran el Gobierno federal y que sólo a partirde este momento el territorio indicado en el artículo 1º se consideraríafederalizado.

Este artículo finalizaba diciendo “sin embargo, si aún no se ha organiza-do la nueva justicia federal ordinaria, subsistirá hasta que ello ocurra la com-petencia de los tribunales federales existentes” (artículo 5).

La ciudad de Buenos Aires continuaría siendo la Capital hasta cumplirselo dispuesto en el artículo 5, una vez resuelta la federalización del nuevo terri-torio, la ciudad de Buenos Aires constituiría una nueva provincia debiendoconvocarse a una Convención Constituyente para su organización. Mientrastanto, el Poder Ejecutivo, el Congreso Nacional y el Gobierno municipal con-tinuarían ejerciendo sus actuales funciones constitucionales y de gobierno so-bre la ciudad de Buenos Aires.

Esta ley –que no fue derogada– nunca se cumplió. Es interesante en esteprecedente observar que el artículo 5 de la ley considera que las autoridadesque ejercen el Gobierno Federal son el Poder Ejecutivo, el Congreso y la Corte

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Suprema de Justicia, pero admite que la Justicia Federal ordinaria no se trasla-de a la nueva Capital Federal, al menos por un tiempo.

Sancionada la ley declarativa de la necesidad de la reforma en 1993 (ley24309) y reunida la Convención en las ciudades de Santa Fe y Paraná, se intro-dujeron modificaciones importantes en el tema que nos interesa. Si bien elartículo 3 no se modificó, al crearse por imperio constitucional la ciudad-Esta-do de Buenos Aires (artículo 129) se prevé que mientras ésta sea capital de laNación una ley garantizará los intereses del Estado nacional.

Esta circunstancia, la autonomía de la ciudad de Buenos Aires, provocaotras modificaciones. A saber, si bien la Capital Federal en caso de traslado ypor supuesto la ciudad de Buenos Aires igual que las provincias eligen diputa-dos (artículo 45), no está previsto que se elijan senadores por la Capital Fede-ral, ni aún en caso de traslado.

Sí hay senadores por la ciudad de Buenos Aires (artículo 54).Dentro de las atribuciones del Congreso se prevé que dicte una legisla-

ción exclusiva en el territorio de la Capital de la Nación (artículo 75, inciso30), pero la intervención federal sólo puede decretarse a una provincia o a laciudad de Buenos Aires (inciso 31).

Si bien se anula dentro de las atribuciones del Poder Ejecutivo la desig-nación del Presidente como jefe inmediato y local de la Capital Federal (ante-rior artículo 86 inciso 3), se mantiene, en caso de acefalía como causal desustitución del Presidente, la “ausencia de la Capital” (actual artículo 88).

Esta contradicción puede explicarse porque no estaba previsto en la leyde convocatoria que la Convención pudiese modificar este artículo, pero sípodían actualizarse las atribuciones del Presidente y del Congreso (artículo3,apartado E, de la ley 24309) y por ello se establece que el permiso del Congre-so para ausentarse el Presidente es ahora del territorio de la Nación y no de laCapital.

Debemos tener presente que la Capital Federal no participa en la sanciónde la ley de coparticipación federal ni recibe fondos de los impuestoscoparticipables (artículo 75, inciso 2) mientras que sí los recibe y participa laciudad de Buenos Aires.

Se crean nuevos órganos constitucionales en esta reforma, a saber: laAuditoría General de la Nación (artículo 85); el Defensor del Pueblo (artículo86); el Jefe de Gabinete (artículos 100 y 101); el Consejo de la Magistratura(artículo 114); el Jurado de Enjuiciamiento (artículo 115) y el Ministerio Pú-blico (artículo 120).

De esta forma observamos que si la expresión “autoridades que ejercenel gobierno federal” (artículo 3) involucra a todos los órganos constituciona-les, ninguno de estos podría residir fuera de la Capital Federal.



El Congreso Nacional sancionó la ley 24588 el 8 de noviembre del año1995 para cumplir el mandato constitucional de garantizar los intereses delEstado nacional en la ciudad de Buenos Aires mientras ésta sea Capital de laRepública.

Allí se dispone (artículo 2) que la Nación conserva todo el poder no atri-buido por la Constitución al gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires.

Por esta ley, en el artículo 8 se determina que la Justicia ordinaria de laciudad de Buenos Aires continúa a cargo del Poder Judicial de la Nación ytambién permanece en la órbita de la Nación la Policía Federal Argentina.

En síntesis, todos los habitantes del país les pagamos la Policía y la Jus-ticia a los vecinos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Federalismo y descentralizaciónImportancia de la reforma de 1994Si bien la reforma de 1994, al modificar el sistema de elección de presidente yvicepresidente abandona la elección indirecta a través de Colegios Electoralesque potenciaban el peso electoral de los ciudadanos de cada provincia en ra-zón del número de los electores (el duplo del total de diputados y senadoresque cada provincia y la Capital Federal envían al Congreso), ha significadouna merma en el poder político de las provincias chicas que ven mediante laelección directa en distrito único que el voto de sus ciudadanos prácticamenteno incide en un resultado electoral, en muchos aspectos la reforma ha fortale-cido el sistema federal y fundamentalmente ha apuntalado la descentralizaciónterritorial del poder.

Las disposiciones del artículo 75, inciso 2, al constitucionalizar las basesa las que deberá atenerse la futura ley de coparticipación federal permitirá, unavez que ésta se dicte, mejorar la situación de las provincias, sobre todo deaquellas con menores recursos.

No se me escapa que el inciso 3 del artículo 75 que constitucionaliza lasasignaciones específicas de recursos coparticipables por tiempo determinadoes un duro golpe a las provincias y a la ciudad de Buenos Aires, porque consólo la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara elPoder Ejecutivo puede detraer de la masa de recursos coparticipables cifrasmuy significativas, como por cierto lo ha hecho.

Sin embargo, una vez que se pueda lograr una ley de coparticipaciónfederal, ésta no va a poder ser ni modificada unilateralmente ni reglamentaday, además, requiere la aprobación de todas las provincias (artículo 75, inciso 2,4º párrafo).

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También es importante la automaticidad en la remisión de fondos (2ºpárrafo) y el principio básico de que no habrá transferencias de competencias,servicios o funciones sin la reasignación de recursos (5º párrafo).

Pero donde realmente es notable el sentido de la reforma constitucional,es en la descentralización territorial del poder.

Comencemos por el reconocimiento a la ciudad de Buenos Aires de unaautonomía plena (artículo 129), con participación en la Cámara de Senadores(artículo 44) y con intervención en las decisiones que se puedan tomar respec-to del régimen de coparticipación federal.

Se prevé asimismo que las provincias puedan crear regiones para el desa-rrollo económico y social y se les reconoce a éstas el dominio originario de losrecursos naturales existentes en su territorio (artículo 124).

Si bien ya había algunas regiones interprovinciales que estaban funcio-nando ahora tienen un marco constitucional que les permite establecer órganosdentro de la región para el cumplimiento de sus fines.

Se llega incluso a admitir que las provincias celebren convenios interna-cionales (artículo 124) y además se les exige que aseguren la autonomía muni-cipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y financie-ro (artículo 123).

Al privársele a la Capital Federal de la representación en el Senado yexcluirla del régimen de coparticipación federal (ocupando su lugar la ciudadde Buenos Aires), la reforma de 1994 está abriendo un nuevo campo de inter-pretación del artículo 3 de la Constitución Nacional. Por un lado, no necesaria-mente la Capital de la República tiene que ser una ciudad y mucho menos unaciudad populosa porque si así fuera nos encontraríamos con el contrasentidode tener un número considerable de habitantes que carecerían de representa-ción en el Senado. Cabe aquí aclarar que sí tiene representación en la Cámarade Diputados (artículo 45).

Por otra parte, esa tendencia a la descentralización territorial favorececriterios interpretativos que desconcentren la residencia de los órganos funda-mentales del Estado (que ahora son muchos), evitando que todos funcionen enla misma sede.

Todo ello permite abordar la interpretación del artículo 3º de la Constitu-ción Nacional con un criterio más amplio y proclive a facilitar tales objetivos.

Hoy Argentina no tiene las características que tuvo en la época en que sesancionó la Constitución de 1853. Estas particularidades motivaron que Alberdien una edición posterior de su libro Bases y punto de partida para la organiza-ción política de la República Argentina (aquél que tuvieron a la vista loscongresales de 1853 y que introdujo su gran amigo Juan Maria Gutiérrez) lededicara todo un capítulo al tema de la capital de la Confederación Argentina,



entendiendo categóricamente que el Gobierno nacional era imposible con laCapital en Buenos Aires.

Alberdi era muy duro con la política de los porteños y con la concentra-ción del poder y la defensa de sus privilegios que postergaron la organizaciónconstitucional del país y llevaron a las provincias del interior a una situaciónde significativas carencias.23

Actualmente la situación es completamente diferente. Existen verdade-ros polos de desarrollo en distintos lugares del territorio de la República, quedemuestran un dinamismo creciente y una economía sólida con altos nivelesde exportación. La realidad indica que en muchos lugares del territorio nacio-nal existen condiciones harto suficientes para albergar algunos de los órganosfundamentales del Estado. Por otra parte, se advierte que es muy diferente laconcentración en un solo lugar de los órganos estatales en la época en que nohabía caminos ni medios de comunicación ni por supuesto la vinculación através de correos electrónicos que existe en la actualidad. Todos estos hechosdeben tenerse presente al momento de interpretar –con criterios actuales– elartículo 3 de la Constitución Nacional.

Interpretación del artículo 3 de la Constitución NacionalLa primera pregunta que debemos hacernos es si todas las autoridades queejercen el Gobierno federal deben residir en la capital de la República. LaConstitución no lo dice, pues se limita a señalar que las autoridades que ejer-cen el Gobierno federal residen en la ciudad que se declare capital de la Repú-blica. Dentro de la Constitución, cuando quiso abarcar la totalidad de los su-puestos previstos, utilizó la palabra “todo” o “toda” (artículo 30 referida a lareforma de la Constitución) o “ninguno” o “ninguna” (artículos 68 y 69) ymuchos otros (artículos 8; 11; 14; 16; 17; 18; 19; 20; 21; 22; 25; 38; 40; 41; 43;60; 68; 69; 72; 75 inciso 2, inciso 3, inciso 24, inciso 32; 77; 79; 81; 99; inciso3, inciso 4; 101; 109; 110; 111; 114; 116; 117; 118; 127 y cláusulas transitorias4º y 5º).

También se utilizan los términos “totalidad de los miembros de la Cáma-ra para algunas mayorías especiales” (que en realidad modifican el quórum),por ejemplo artículo 75, inciso 3; inciso 22; 2º y 3º párrafo, inciso 24; 2º y 3ºpárrafo, artículo 79; artículo 81; artículo 98, artículo 99; inciso 3 último párra-fo, etc.

23 Alberdi, Juan Bautista Bases y punto de partida para la organización política de la Repúbli-ca Argentina, Ciudad Argentina, 1998, pp. 140-154.

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Por otra parte, es evidente que no existen precedentes que indiquen quetodas las autoridades constitucionales hayan residido en la capital de la Repú-blica.

Uno de los órganos fundamentales del Estado es sin duda la Convenciónnacional, a cuyo respecto debe adjudicársele a Carlos Maria Bidegain los aportesrealizados en ocasión de la reforma constitucional de 1957 en el Tomo 7 deltrabajo de la Comisión de Juristas designada por el entonces gobiernoconvocante.24

En su Curso de Derecho Constitucional el doctor Bidegain coloca dentrode la parte denominada “el gobierno federal” a la Convención Reformadora dela Constitución Nacional, al Congreso, al Presidente y a la Justicia Nacional.25

No hay duda alguna que la Convención Nacional es un órgano creado porla Constitución (artículo 30) que aunque no está detallado en su organización yfuncionamiento no deja de ser uno de los órganos fundamentales del Estado ypor ende autoridad que ejerce el Gobierno federal. Pues bien, veamos dóndeha tenido su sede la Convención Nacional.

Excluyendo el Congreso General Constituyente de 1853 que fue origina-rio, todas las otras reformas tuvieron su sede en la ciudad de Santa Fe. Así la de1860, la de 1866 y la de 1957; y en las ciudades de Santa Fe y Paraná la de1994.

Sólo se reunieron en la ciudad de Buenos Aires (que era la capital de laRepública) las Convenciones de 1898 y 1949.

Más aún, para la otra Convención convocada, que no se reunió porque lacita era condicional (ley 1030 de 1880), también se fijó como sede la ciudad deSanta Fe. Vemos sin dificultad que una autoridad nacional que ejerce el Go-bierno federal no ha funcionado sino ocasionalmente en la capital de la Repú-blica.

El Poder Judicial es un órgano complejo integrado no solamente por laCorte Suprema de Justicia de la Nación, sino también por los demás tribunalesinferiores (artículo 108 de la Constitución Nacional).

Si bien en la Constitución originaria de 1853 se preveía que la CorteSuprema debía residir en la capital, ello fue eliminado en 1860.

Como vimos en la reseña histórica, la Corte nacional recién se constituyóen 1863 y siempre ha residido en la Capital Federal, pero los jueces federalesy Cámaras Federales de apelación en el interior del país son también autorida-

24 BIDEGAIN, Carlos María Materiales para la Reforma Constitucional, Comisión de Estu-dios Constitucionales, Buenos Aires, 1957, T. 7, “La Convención Nacional”.

25 BIDEGAIN, Carlos María Curso de Derecho Constitucional. Nueva versión revisada y ac-tualizada con la reforma de 1994, Abeledo Perrot, 1996, Tomo IV.



des nacionales que ejercen el Gobierno federal y todos los funcionarios nacio-nales y provinciales deben cumplir sus mandatos.

Estas autoridades nacionales no residen en la Capital Federal sino en lasdistintas provincias donde tienen su sede.

También es un órgano complejo el Colegio Electoral (ya no vigente) inte-grado por diferentes colegios electorales o “juntas de electores” que se reuníanen cada provincia y sólo uno de éstos lo hacía en la Capital Federal.

Creo entonces que las autoridades nacionales que deben residir en laCapital Federal no son todas ellas, sino solamente el Poder Ejecutivo.

Recordemos que el concepto de Gobierno tiene una acepción amplia (con-junto de los órganos fundamentales del Estado) y una acepción restringida quees el Jefe de Estado como representante del país y el jefe de gobierno, que ennuestro caso están unidos en una sola persona: el Presidente de la República.El artículo 99, inciso 1, textualmente dice respecto del Presidente de la Na-ción: “es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable políticode la administración federal del país”.

Antes de la reforma de 1994 había dos normas de las que surgía conclaridad meridiana que el Presidente debía residir en la Capital Federal. Unade ellas la vinculada con la acefalía (artículo 75 de la numeración del texto de1853-1860) y otra referida al permiso que debía otorgarle el Congreso al Pre-sidente para ausentarse del territorio de la Capital Federal (artículo 86, inciso21 del texto de la Constitución de 1853-1860).

Esta última disposición fue modificada en 1994 y ahora el Presidentesólo tiene que requerir el permiso del Congreso para ausentarse del territoriode la Nación (artículo 99, inciso 18). En cambio se mantiene lo referido a laacefalía (artículo 88).

Cabe aclarar que esta última norma, que no fue modificada en 1994 por-que no estaba prevista su reforma en la ley de convocatoria, carece de aplica-ción práctica dado que el Presidente vive en la residencia oficial que quedafuera de la Capital Federal.

El breve relato histórico que hemos hecho permite observar que ya elCongreso General Constituyente de 1853 interpretó el artículo 3 de la Consti-tución recién sancionada acordándole a las palabras “Gobierno federal” el sen-tido estricto que indica que se refiere al Poder Ejecutivo. Así, pues, establecela primera Capital Federal del país precisamente donde el Gobierno federal lodetermine y luego aclara que entiende por Gobierno federal al Poder Ejecutivoque, por delegación del Presidente, lo traslada al Ministerio nacional.

Otro aspecto que hay que tener en cuenta es que si bien la Constituciónhabla de una ciudad que se declare capital de la Republica, existen precedentesque indican que no siempre fue así.

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La ley número 462 –vetada por Sarmiento– no designó como capital per-manente a una ciudad sino a un determinado territorio dentro de la provinciade Córdoba que habría de federalizarse. En 1880, por ley 1025, se determinóque las autoridades que ejercieran el Gobierno federal continuaban residiendoen el pueblo de Belgrano al que la ley 1031 denomina “Capital provisoria de laRepública”. Sin embargo, el Poder Judicial no se trasladó a Belgrano ni siquie-ra la Corte Suprema de Justicia de la Nación, pese a que su presidente era nadamenos que el Dr. José Benjamín Gorostiaga.

Recordemos que la situación de insurrección en que se colocó el Gober-nador de la Provincia de Buenos Aires motivó el decreto del 4 de junio de 1880que dictó el presidente Avellaneda, en el cual se designaba el pueblo de Belgranopara la residencia de las autoridades de la Nación.

Allí se asentaron el Presidente y el Congreso pero no la Corte Supremade Justicia de la Nación. Esta residencia en Belgrano de las autoridades nacio-nales quedó sin efecto por la ley 1031 dictada en ese lugar por el CongresoNacional el 2 de octubre de 1880, mencionándose en el artículo 1º que sederogaba aquella ley del 28 de julio “por la que se declara al pueblo de BelgranoCapital de la República”.

Como consecuencia de lo expuesto durante esos meses la capital provisoriafue el pueblo de Belgrano y no residió allí la Corte Suprema de Justicia de laNación.

En la ley 23512 sancionada en 1987 se designaba capital a un “núcleourbano” que habría de erigirse en el área de las ciudades de Carmen dePatagones, Viedma y Guardia Mitre.

Vemos que puede perfectamente federalizarse un territorio para consti-tuir en él la Capital Federal sin requerirse para ello que se trate de una ciudad.

Por otra parte estos criterios interpretativos son los que más favorecen eldesarrollo de los principios constitucionales básicos.

En materia de hermenéutica constitucional ha de preferirse la inteligen-cia dada a una norma que facilite y no dificulte la buena marcha del país y elcumplimiento de la Constitución.

En tal sentido, tenemos una situación anómala en la actualidad con lacreación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que sigue siendo la CapitalFederal con una ley que regula la protección de los intereses nacionales mien-tras mantenga este status.

La importancia que tiene la ciudad de Buenos Aires e incluso la discusiónactualmente vigente en orden a la creación de una Policía propia y la transfe-rencia por la Nación de muchos servicios con los pertinentes recursos paraatenderlos, lleva a propugnar –como se ha hecho– que un sector reducido delmicrocentro de la ciudad de Buenos Aires quede como capital de la República



(si no se decide trasladarla a otro lugar del interior del país) dejando a disposi-ción del gobierno de la ciudad Autónoma de Buenos Aires la plenitud de suautonomía.

Incluso la ley convenio 25752 del 2 de julio del 2003 que aprueba latransferencia progresiva de competencias penales de la justicia nacional haciael Poder Judicial de la ciudad autónoma de Buenos Aires se inscribe en estamisma línea de acción que estoy sosteniendo.

Es evidente que puede perfectamente trasladarse el Congreso de la Na-ción a la ciudad de Rosario sin que ello signifique establecer dos capitales. Lacapital es el lugar de residencia del jefe de Estado y de Gobierno y la sedeoficial del país donde tiene su domicilio legal.

El Congreso Nacional trasladado a Rosario no haría más que favorecer elproceso de descentralización territorial del poder y fortalecer el federalismo.

Además, no olvidemos que Rosario es una ciudad que está a 300 km. deBuenos Aires, tiene aeropuerto internacional, autopistas que la vinculan conlos principales centros urbanos y fundamentalmente los medios de comunica-ción vigentes permiten que pueda el Congreso Nacional funcionar con todaeficacia en una ciudad distinta de la ciudad de Buenos Aires.

Ello sería también muy positivo en cuanto el Congreso ha perdidoprotagonismo en los últimos años y su dependencia con el Poder Ejecutivoresulta muy marcada y es negativa respecto de la calidad institucional que elpaís requiere para respetarse a sí mismo y ser respetado por los demás.

De los nuevos órganos creados por la Constitución de 1994 pienso que elDefensor del Pueblo (artículo 86) debiera instalarse en el interior del país re-sultando recomendable que tenga su sede en la ciudad de Córdoba.

Ello es así porque las funciones de este órgano tienen mucho que ver conla defensa de los derechos humanos y demás derechos, garantías e interesestutelados por la Constitución y en la práctica la actuación de este funcionariose concentra fundamentalmente en los problemas que le llevan los habitantesde la ciudad de Buenos Aires.

En cuanto a los otros nuevos órganos creados por la reforma de 1994 esobvio que el Jefe de Gabinete integra el Gobierno en sentido estricto y deberesidir en la Capital Federal como así también el Presidente, sus ministros y laAuditoría General de la Nación que precisamente controla la administraciónpública nacional cuyo jefe es el Jefe de Gabinete (artículo 100, inciso 1), y elresponsable político el Presidente de la República (artículo 99, inciso 1).

El Ministerio Público es conveniente que resida en el mismo lugar dondereside la Corte Suprema de Justicia de la Nación y otro tanto con el Consejo dela Magistratura y con el Jurado de Enjuiciamiento.

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Las opiniones que se han vertido sobre la base de un análisis literal delartículo 3 y fundamentalmente del plural utilizado por la norma (“autoridades”y “residen”) no significa que involucre a todos los poderes del Estado (que noson tres sino que eran cinco en la época de la Constitución de 1853-1860 y sonactualmente nueve), como creo haberlo demostrado.

En síntesis, el problema está en que sólo el Gobierno federal, entendidoéste como el Poder Ejecutivo, Jefe de Gabinete y ministros, está obligado aresidir en la Capital Federal.

Debe descartarse el concepto amplio de “Gobierno federal” como crite-rio interpretativo del artículo 3 de la Constitución Nacional, que nunca fueaplicado, y por ello es evidente que resulta factible por ley trasladar el Congre-so nacional a la ciudad de Rosario.

Desde ya que el territorio y edificios que se asignen para el funciona-miento del Congreso nacional estarán sometidos a la legislación exclusiva queéste pueda dictar en los términos del artículo 75 inciso 30, porque se trata deestablecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República.

La reforma de 1994, al privar a la Capital Federal de representación en elSenado y de toda intervención y participación en el régimen de coparticipa-ción federal, nos está indicando que no es conveniente que el Congreso desig-ne como Capital Federal a una gran ciudad como Rosario. Todo lo contrario,resultaría desaconsejable en el marco jurídico constitucional actual que la ciu-dad de Rosario fuese designada como Capital Federal federalizándose su terri-torio.

Si esto ocurriera, la provincia de Santa Fe perdería la ciudad más impor-tante desde el punto de vista poblacional, geográfico y socio económico detodo su territorio y produciría una división altamente perjudicial para los inte-reses de una provincia que debe mantenerse unida e integrada en sus límitesactuales permitiendo que con la prosperidad alcanzada en las regiones másfavorecidas, se pueda ayudar al desarrollo de los sectores más postergados.

Concluyo entonces resumiendo mi opinión sobre el tema que he abor-dado:1) Es perfectamente posible desde el punto de vista constitucional que el Con-

greso por ley traslade la sede del Congreso Nacional a la ciudad de Rosarioen un territorio y edificios que deberán proveerse y que serán consideradoscomo “establecimientos de utilidad nacional” no siendo necesario para elloni la federalización del territorio ni la cesión pertinente de la Legislaturaprovincial, aún cuando resultaría conveniente que lo hiciera e incluso quelo promoviera.



2) No resulta aconsejable solicitar que se traslade la Capital Federal a la ciu-dad de Rosario porque ello implicaría un desmembramiento de consecuen-cias imprevisibles a la integridad territorial de la provincia.

3) La Capital del Estado es sólo una y allí debe tener su sede obligatoriamenteel Poder Ejecutivo (lo que incluye Jefe de Gabinete y ministerios). Los res-tantes órganos fundamentales del Estado pueden ser trasladados a otros lu-gares del interior del país. Sin embargo parece prudente, al menos por aho-ra, que el traslado no se extienda más allá del Congreso Nacional a la ciudadde Rosario y, tal vez, la Defensoría del Pueblo a la ciudad de Córdoba.

4) La reforma de 1994 pone a disposición de los ciudadanos un mecanismoformidable de participación que es la iniciativa popular (artículo 39 de laConstitución Nacional) por el cual se puede exigir su tratamiento legislati-vo en el Congreso Nacional, dado que la solución propuesta no requieremodificación alguna a la Constitución Nacional.

Concurso de proyectos deInvestigación en Ciencias Sociales

“El Congreso en la región:potencialidades de desarrollo

económico e institucional”

Fundación La CapitalFacultad de Ciencia Políticay Relaciones Internacionales

de la Universidad Nacional de Rosario

SEGUNDA PARTE

Informe de la Fundación La Capital

LIC. LAURA BARTOLACCI-LIC.CAROLINA PESUTO

Esta publicación refleja la tarea desarrollada por la Fundación La Capitala partir de la propuesta de traslado del Congreso Nacional a Rosario,con refederalización de la Argentina como fundamento conceptual y eje

de pensamiento. En el camino recorrido surgió un objetivo más ambicioso aún:repensar la organización política del país de cara a su bicentenario.

El 23 de noviembre de 2004, con motivo de conmemorar el 137° aniver-sario del Diario La Capital, el presidente del Decano de la Prensa Argentina, eldoctor Daniel Vila, lanzó públicamente la propuesta de trasladar el Congresonacional a la ciudad de Rosario, proyecto que se plasmó en el acta de reuniónque el directorio de la institución firmó el 24 de febrero de 2005.

Desde la presentación pública de esta iniciativa, la Fundación ha desarro-llado distintas acciones a fin de materializar un anteproyecto, elaborado por lalicenciada Paula Busnadiego, fijándose el desafío de hacerlo parte de toda lacomunidad de Rosario y la región. El objetivo ha impulsado a amplios secto-res, en nombre de sus organizaciones representativas, a pronunciarse sobre eltema y adherir a nuestra propuesta.

A lo largo de estos años hemos recorrido un camino de compromiso enfavor de esta idea que no pocos calificaron de utópica, pero que siempre nosmovilizó en la convicción de que no sólo debía ser una iniciativa del Diario LaCapital sino que debía constituirse en un proyecto de todos, de la ciudadaníaen su conjunto y de sus representantes institucionales y políticos. Entendimosque reflexionarlo, analizarlo y debatirlo conjuntamente era la mejor forma deempezar a concretarlo, por lo cual la instalación de la propuesta en el ámbitopúblico fue parte central de nuestro trabajo.

En el año 2005 muchos se plegaron a este ofrecimiento de análisis y re-flexión, y del mismo modo, muchos otros expresaron su adhesión. Entre ellosno podemos dejar de mencionar a los gobernadores de las provincias de SantaFe, Córdoba y Entre Ríos; a los senadores y diputados nacionales por la pro-vincia de Santa Fe, entre ellos la diputada Irma Foresi, de quien emanó unproyecto de ley que plasma la propuesta y que ha recibido el aval de legislado-res de distintas provincias. Al Intendente de la ciudad de Rosario, y a numero-sos funcionarios del gobierno municipal, con los que además hemos trabajadoa la hora de organizar el Foro para el Fortalecimiento Institucional de Rosario


y la Región, y que colaboraron en la producción y elaboración de esta idea derestauración federal.

La Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe acompañó formal-mente la proposición de designar a Rosario como sede del Congreso nacional.La decisión fue tomada por unanimidad, al darle tratamiento favorable a unproyecto de resolución presentado por el diputado Marcelo Brignoni. Del mis-mo modo, el Senado provincial acompañó un proyecto en igual sentido presen-tado por el senador Norberto Betique.

Con estos avales que reforzaron nuestro compromiso, y en el marco deestas convicciones, nuestra Fundación organizó durante el año 2006, junta-mente con la Escuela de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Rosa-rio (UNR), el primer Concurso de Proyectos de Investigación “El Congreso enla región: potencialidades de desarrollo económico e institucional”.

El certamen, dirigido a jóvenes egresados o que estuvieran cursando elúltimo año de carreras vinculadas a las ciencias sociales, tuvo por objeto quenoveles investigadores se aproximaran a la consideración de dos ejesinvestigativos: el impacto jurídico-político y los antecedentes históricos deltraslado del Congreso nacional en el plano institucional. La respuesta a la con-vocatoria fue muy satisfactoria y el resultado se encuentra incorporado a estapublicación.

En esta línea de trabajo en el presente año se ha encomendado el desarro-llo de una investigación a la cátedra de Derecho Constitucional de la Universi-dad de Congreso (Mendoza), dirigida por el doctor Rodolfo Díaz, que ha re-sultado en un informe preliminar de alta calidad académica.

Cabe un párrafo para agradecer a los doctores Iván Cullen y DiegoGiuliano, a quienes la idea del traslado impulsó a poner manos a la obra desdeel inicio de este proyecto, y al doctor Ricardo Terrile, quien con su visióncontrapuesta enriqueció nuestra propuesta y profundizó nuestro compromiso.A Gastón Mutti, que no solo aportó sus conocimientos académicos sino quetambién hizo partícipe a la Escuela de Ciencia Política de la UNR de nuestrodesafío.

La realización de esta obra, coordinada y enriquecida por constitucio-nalistas expertos de la ciudad y del país, adquiere un significado relevante paranuestra Fundación, ya que constituye la concreción de un cúmulo de esfuerzosdestinados a pensar y repensar la Argentina en los umbrales del Bicentenario.

A modo de conclusión podemos citar al gran Eudoro Carrasco, quien dela mano de Ovidio Lagos y en una de las columnas de la primera edición deldiario afirma, refiriéndose al nombre: “La Capital en el Rosario es, pues, desdehoy una realidad, no porque residan en esta ciudad las autoridades nacionales,

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sino porque tiene un periódico con este título. Se creerá, pues, que sólo es unautopía; y que el Rosario no será nunca la Capital de la República: lejos de eso.Tenemos fe, pero no ciega; fe que ve, fe en el porvenir y creencia en la ver-dad”.

Informe de la Fundación La Capital

CAPÍTULO I

Ciudadanía y representación en el iniciode la constitucionalidad de Argentina

Otra discusión del federalismo

MG. V. GASTÓN MUTTI*

a. Introducción

La prioridad de realizar un concurso sobre el traslado del Congreso de laNación a la ciudad de Rosario fue producto del interés que viene desa-rrollando la Fundación del Diario La Capital junto a la Escuela de

Ciencia Política de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internaciona-les de la Universidad Nacional de Rosario.

El mismo tiene, en primer lugar, un profundo interés en lo referente a laconformación del listado de temas que deben ser incluidos en la reforma de lasinstituciones políticas en nuestro país. Más aun cuando la reforma política hadesaparecido paulatinamente de los intereses de los principales actores políti-cos, incluida la ciudadanía.

El traslado de la Capital de la República en los años 1860s. y 1870s.buscaba profundizar el debate acerca del federalismo y su proyección. Perotambién colocaba como punto de discusión dar lugar a la expresión de unaciudadanía más activa. Descentralizar el país era dotarlo de instituciones polí-ticas y participativas de mayor calidad.

En el nivel territorial era evitar la constitución de un único centro políticoen el país que indefectiblemente se convertiría en un lugar de concentraciónpoblacional, económica, cultural.

Colocar hoy el tema del traslado del Poder Legislativo nacional en laagenda política permite que regresen al debate aquellas cuestiones acalladaspor un siglo, pero que implican un fortalecimiento de nuestra organizaciónpolítica.

* Profesor e investigador de la Facultad de Ca. Política y RR. II; Director de la Escuela deCiencia Política de la U.N.R.


El año 2001 reintrodujo de una manera desesperante la necesidad de ha-cernos cargo de la discusión sobre nuestra manera de ordenarnos políticamen-te. Sin embargo, los intentos se fueron acallando, se los dejó de lado, pero nodesaparecieron como problemas de la sociedad.

En segundo lugar, se sitúa en la posibilidad de darle a Rosario el lugarque ya ocupa en otras esferas. La economía, la cultura, los avances sociales yel desarrollo urbano deben ser acompañados por una mayor densidadinstitucional.

Sociedades más complejas necesitan estructuras jurídicas y políticas quepermitan encauzar sus demandas, y esta es la oportunidad que tiene el paíspara poder dar cabida a esa construcción para procesar de manera más conve-niente los conflictos.

En tercer lugar, se relaciona con la razón de existir del diario La Capital.Nació con ese proyecto, lo defendió arduamente y ahora lo vuelve a colocarcomo motivo para que analicemos nuestra organización política, para que nosmiremos, para reflexionar, para cambiar.

Por último, este proyecto es de máximo interés para la Universidad yaque implica acompañar estos debates, participar en ellos y desde ya brindar losmedios para que sus estudiantes participen.

La contribución que presentamos a continuación trata de situar un debateque acompañó al de la localización del Congreso en nuestro país. El mismo seinterroga sobre lo representado, es decir, sobre los que eligen a los represen-tantes. En otras palabras, en el siglo XIX junto a las discusiones centralizado-ras se daba otra sobre lo que se entendía por ciudadano.

Pasemos a considerar esta cuestión.

b. La creación del orden políticoLa creación de un nuevo orden político fue una de las principales cuestiones alas cuales se enfrentaron los patriotas al asumir el control de las ex coloniasespañolas. Esta situación era de central importancia dado que “...junto con lacaída del poder colonial, la carencia de fórmulas de reemplazo podía conducira la anarquía o a la disolución política...”.1 La contradicción a la que se enfren-taban era entre el principio de legitimidad propio de la monarquía hereditaria yotro a partir del cual se creía necesario construir con base en la república elec-tiva.

Pero dicho principio a ser creado era tensionado, por un lado, por lastradiciones y las reglas burocráticas heredadas, y por otro, por las tendencias

1 BOTANA, Natalio El orden conservador, Hyspamérica, Buenos Aires, 1985, p. 43.

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arquitectónicas sustentadas en “...fórmulas conocidas como cuerpos teóricos eignoradas como prácticas habituales de gobierno”.2

Los cuarenta años que continuaron a 1810 se vieron marcados por loscontinuos fracasos en la búsqueda de una nueva legitimidad que fuera acepta-da por el grueso de los grupos dominantes. Sólo se pudo avanzar hacia unaresolución de este enfrentamiento a mediados del siglo XIX cuando Juan Bau-tista Alberdi logró imponer una “fórmula prescriptiva” que se vio plasmada enla Constitución de 1853.3 Esta fórmula puede ser sintetizada como de exclu-sión política e inclusión social.

En el plano de la sociedad civil4 la búsqueda de Alberdi se orientaba agenerar una libertad civil lo más extendida posible en el marco de una repúbli-ca abierta.5 Desde ya que este ideal se encontraba en consonancia con el cami-no modernizador que se buscaba.

Ese objetivo sólo se lograría por medio de una renovación del elementosocial con la inmigración a gran escala de los países más industrializados deEuropa, y la modificación de las condiciones económicas a través de la cons-trucción de caminos, vías férreas, puentes y de la entrada de capital extranjeroen grandes cantidades.6 Pero el objetivo político no estaba escindido del pro-grama civilizatorio.

Por su parte, la sociedad política se encontraba restringida a unos pocos,los aptos para elegir los gobernantes y para el ejercicio del gobierno. Los ejem-plos de la historia, Grecia y Roma, demostraban que unos pocos, los capacita-dos, eran los que podían participar de la república restrictiva hasta que el pue-blo se educara. La mayoría sólo sabe hacer mal uso de la libertad política

2 BOTANA, Natalio El orden conservador…, cit., p. 43.3 Según ha señalado Natalio Botana, la fórmula de 1853 vio su nacimiento por medio de la

victoria militar de Urquiza sobre Rosas, logrando plasmar una resurrección del antiguo régi-men (el monarca civil) pero de manera ecléctica (“Curso Breve: Federalismo Liberal Argen-tino (1860-1930)”, organizado por el Departamento de Historia de la Facultad de CienciaPolítica y Relaciones Internacionales de la UNR, apuntes, Rosario, octubre de 1992). Así, hadestacado que puede ser asumida la siguiente hipótesis: “a) que la fórmula influyósignificativamente en las deliberaciones del Congreso Constituyente; b) que mediante elabo-ración ulterior se prolongó más allá de las deliberaciones del Congreso; c) que tradujo valo-res e intereses dominantes en la Argentina de ese entonces, pese a las oposiciones que pudosufrir la persona de Alberdi; y d) que no obstante ello, la fórmula perduró en el tiempo yotorgó a la postre un marco valorativo que sirvió de guía –explícita o difusa– del régimenpolítico implementado en el 80”. BOTANA, Natalio El orden conservador…, cit., p. 44.

4 Debemos ser cuidadosos con el uso de este concepto en el siglo XIX argentino, aunque cree-mos igualmente que nos es de utilidad en su diferenciación con la sociedad política.

5 BOTANA, Natalio El orden conservador…, cit., p. 46.6 (Romero, 1987, 166)

Ciudadanía y representación...


permitiendo los despotismos del gobierno (las tiranías) o los despotismos delpueblo (las revoluciones, denominadas por otros autores tiranías de las mayo-rías). En palabras de Alberdi: “Repito que estoy libre de fanatismo inexperto,cuando no hipócrita, que pide libertades a manos llenas para pueblos que sólosaben emplearlas en crear sus tiranos. Pero deseo abundantísimas las liberta-des civiles o económicas de adquirir, enajenar, trabajar, navegar, comerciartransitar y ejercer toda industria...”.7

De esta manera la conjugación entre una república abierta y una repúbli-ca restrictiva era la que permitía distinguir entre un pueblo chico y un pueblogrande. El primero, y no el segundo, era el encargado de participar en el régi-men republicano de la selección “democrática” de los gobernantes. El pueblogrande no controla la república restrictiva, no son representantes ni electores.

Esta conciliación entre los valores igualitarios de:

“...una república abierta a todos, con los valores jerárqui-cos de una república restrictiva, circunscripta a unos po-cos, [...] funda una capacidad de decisión dominante parael poder político central; otorga el ejercicio del gobierno auna minoría privilegiada; limita la participación políticadel resto de la población; y asegura a todos los habitantes,sin distinción de nacionalidades, el máximo de garantíasen orden a su actividad civil”.8

Pero esta fórmula prescriptiva que dominó en la Argentina por más de sesentaaños, hasta entrado el siglo XX, encuentra sus antecedentes en las posicionesque se habían dado a partir de 1810 en la búsqueda de un ordenamiento norma-tivo del régimen político.

Las discusiones sobre la extensión del concepto pueblo, y gobierno delpueblo marcaron estos debates y estimularon una tradición que llegando aAlberdi se proyectaría hacia el novecientos.

c. El concepto de pueblo y las discusiones de épocaa fines del siglo XVIII 9Es de utilidad partir, como lo hace Juan Carlos Vedoya, de la definición que eldiccionario de Lengua Castellana de la Real Academia Española daba a la

7 BOTANA, Natalio El orden conservador…, cit., p. 52.8 BOTANA, Natalio El orden conservador…, cit., p. 46.9 Compartimos en este punto lo señalado por Carozzi, quien ha sostenido que las “...ideas

filosóficas, por sí mismas, sabemos, no ‘producen’ los acontecimientos históricos, pero sí,

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palabra pueblo en 1791. Entendía que se trataba de la “gente común y ordina-ria de algunas ciudades o poblaciones a distinción de los nobles”.10 En otrostérminos, la plebe era todo aquel que conformaba el pueblo. Esta concepciónpeyorativa se diferencia de la forma en que era entendido el pueblo a partir delas revoluciones en los Estados Unidos y en Francia.11

Es a partir de estos procesos revolucionarios que comenzó la evolu-ción hacia formas menos restrictivas de entender lo popular. Igualmente, esútil situar brevemente estos debates para no caer en equívocos respecto deesta palabra.

La revolución en los Estados Unidos, si bien extendió el significado, si-guió considerando los integrantes del pueblo de forma acotada.

En ese proceso se enfrentaron dos tendencias que operaban en sentidocontrario. Los radicales, por un lado, buscaban una mayor participación detoda la población en los asuntos públicos mientras, en contraposición, los con-servadores sustentaban principios de corte elitista.12

Fueron los graves problemas económicos del periodo posrevolucionarionorteamericano los que llevaron a una serie de levantamientos populares con-tra el accionar de la Justicia. Los deudores apremiados por los acreedores (quea su vez eran apremiados por los acreedores ingleses) eran conducidos ante lasCortes para intimar el pago. Esta situación que implicaba a un gran número depersonas, las condujo a prácticas de resistencia contra el sistema judicial y laslegislaturas. Estas últimas se encontraban compuestas, en su mayoría, por re-presentantes de los acreedores.13

también sabemos, son las que colaboran aportando una determinada forma de ‘visibilidad”.CAROZZI, Silvana Los avatares de la democracia en Argentina: Bernardo de Monteagudoy la Revolución por la Independencia de Hispanoamérica, Universidad Nacional de Rosa-rio, Rosario, 1996, mimeo, p. 10.

10 VEDOYA, Juan Carlos “Elecciones con y sin pueblo”, en Todo es Historia, núm. 156, Bue-nos Aires, mayo de 1980, p. 7.

11 CHIARAMONTE, José Carlos Nación y Estado en Iberoamérica, Sudamericana, BuenosAires, 2004, cap. 4.

12 Utilizamos los términos radicales y conservadores en el sentido que lo hace RobertoGargarella. Señala que “...con la idea de ‘radicales’ voy a hacer referencia a un (más o menosvago) núcleo de principios orientados a promover un mayor involucramiento de la ciudada-nía en cuestiones públicas; y a favorecer (en la mayoría de los casos) una distribución másigualitaria de la riqueza. Con la idea de ‘conservadores’, en cambio, voy a referirme a prin-cipios [...] más compatibles con la concentración, en manos de unos pocos, del control delpoder político; y el mantenimiento de un desigualitario status quo en materia de distribuciónde la riqueza”. GARGARELLA, Roberto Nos los representantes. Crítica a los fundamentosdel sistema representativo, CIEPP-Miño Dávila, Buenos Aires, 1995, p. 46.

13 Para dimensionar esta situación se puede señalar que “...en Hampshire County, entre losaños 1784 y 1786, casi 3000 casos fueron presentados a la justicia, lo que importaba un



Esta situación se complejizó con el surgimiento de legislaturas estatalesrebeldes, partidarias de los deudores. Ya no era la anarquía o la ausencia de leyla que orientaba a los deudores, sino que era por medio de la ley, y de lasinstituciones parlamentares de los estados, que los rebeldes obtenían benefi-cios.14

Este fue el marco en el que se estructuró el pensamiento conservador, o loque se ha dado a llamar la democracia madisoniana.15

En esta concepción “...la representación del pueblo no significaba nece-sariamente toda la gente”.16 Las ideas de Madison son claras al respecto, larepública, no la democracia, sería la que permitiría conseguir los verdaderosintereses del país, el patriotismo y la justicia.17 Pero esa república estaría guia-da por “ciudadanos escogidos” que serían los que podrían filtrar la opiniónpública.18 No obstante, permitiéndosenos un paréntesis, este pensamiento debeser diferenciado del de Burke. Este autor considera que “...los representantesserán hombres superiores y desapasionados que deliberan sosegadamente a laluz de la razón, y rehusándose a dar paso a los facciosos deseos de sus electo-

incremento del 262% respecto de lo sucedido en igual periodo de tiempo, entre 1772 y 1774.Aún peor, en Worcester, y solamente en 1785, se contabilizaron 4000 de esas demandas”. Lajusticia frente al gobierno. Sobre el carácter contramayoritario del poder judicial, Ariel,Buenos Aires, 1996, p. 21.

14 GARGARELLA, Roberto Nos los representantes…, cit., p. 51.15 Las reacciones contra las legislaturas rebeldes se hicieron sentir por parte de Hamilton (“trai-

cioneras usurpaciones del poder de las legislaturas” que llevaban al despotismo “no existien-do tiranía más opresiva”), Washington (“irracionales celosías e intereses locales”) o Madison(las consideraba “injustas, inconstitucionales, antifederales, innecesarias, perniciosas, viola-doras de la moral y desalentadoras del comercio”; GARGARELLA, Roberto Nos losrepresentantes…cit., p. 53. Botana también realiza un importante rastreo de los ideales repu-blicanos del periodo (La tradición republicana. Alberdi, Sarmiento y las ideas políticas desu época, Sudamericana, ed. actualizada y revisada, Buenos Aires, 1997, cap. II). Cfr. DAHL,Robert Um prefácio à teoria democrática, Jorge Zahar, Rio de Janeiro, 1989, pp. 13 y ss.

16 PITKIN, Hanna F. El concepto de representación, Centro de Estudios Constitucionales deMadrid, Madrid, 1985, p. 211.

17 Para Madison, las dos diferencias fundamentales entre la democracia y la república es queesta segunda permite la representación, y a su vez incluye un área geográfica y un número dehabitantes mayores que la primera. PITKIN, Hanna F. El concepto…, cit., p. 215.

18 La célebre frase de Madison expresa: “[La república] afina y amplia la opinión pública,pasándola por el tamiz de un grupo escogido de ciudadanos, cuya prudencia puede discernirmejor el verdadero interés de su país, y cuyo patriotismo y amor a la justicia no estará dis-puesto a sacrificarlo ante consideraciones parciales o de orden temporal. Con este sistema, esmuy posible que la voz pública, expresada por los representantes del pueblo, esté más enconsonancia con el bien público, que si la expresara el pueblo mismo, convocado con esefin”. HAMILTON, Alexander; MADISON, James y JAY, John El Federalista, FCE, México,1994, #10, p. 39; se agrega junto al símbolo # el número correspondiente al artículo.

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res”.19 Madison fue más prudente; señala que estos filtros de los gobernantespueden convertirse también en un mecanismo distorsionado, ya que en lugarde filtrar “materiales” indeseables, podrán hacerlo con “materiales” deseables.Por ello, Madison coloca la posibilidad de los filtros a los intereses particula-res fuera de cualquier sabiduría superior, ya que “los estadistas ilustrados nosiempre se encuentran al timón”.20 Luego, la “solución” sería la construcciónde una república extensa y por tanto diversa que lleve a la inacción y la estabi-lidad.

Ahora bien, cómo se determinarían los individuos que participarían enesta república. La propiedad constituiría el “...mejor índice aproximado de lacapacidad, estabilidad, y buena voluntad del individuo”.21 Por contrapartidacualquier gobierno “popular” sólo llevaría a la inestabilidad, al descuido delbien público y a la aprobación de medidas que se alejaran de las normas de lajusticia.22

En otros términos, las elecciones populares frecuentes no son mediosefectivos para establecer controles suficientes que impidan la tiranía. Es más,pueden ser las productoras de la tiranía que más le preocupa a Madison: latiranía de las mayorías.

Para comprender este punto es de central importancia introducirnos en suconcepto de facción. Nos dice Madison: “Por facción entiendo cierto númerode ciudadanos, estén en mayoría o minoría, que actúan movidos por el impulsode una pasión común, o por un interés adverso a los derechos de los demásciudadanos o a los intereses permanentes de la comunidad considerada en con-junto”.23 Ante la ausencia de controles externos, cualquier individuo o grupode individuos tiranizará a los demás. Pero, renglón seguido, Madison comien-za a argumentar su verdadero temor: el mayor peligro que acecha a la repúbli-ca está en las mayorías, no en las minorías. Destaca Gargarella, “inmediata-mente luego de dar esta definición de facciones, [...] descarta cualquier tipo depeligros provenientes de una ‘opresión minoritaria”.24 Esta opinión también essustentada por Dahl para quien Madison no mostró una gran preocupación porla tiranía de la minoría ni en la Convención Constitucional, ni en El Federalis-

19 Agregará Pitkin “Deliberan sobre el ‘bien común’ en lugar de reflejar simplemente ‘la volun-tad del pueblo”. PITKIN, Hanna F. El concepto…, cit., p. 215.

20 PITKIN, Hanna F. El concepto…, cit., p. 215.21 PITKIN, Hanna F. El concepto…, cit., p. 211.22 HAMILTON, Alexander; MADISON, James y JAY, John El Federalista…, cit., #10, p. 36.23 HAMILTON, Alexander; MADISON, James y JAY, John El Federalista…, cit., #10, p. 36.24 GARGARELLA, Roberto Nos los representantes…, cit., p. 56.



ta, en cambio sí por la tiranía de las mayorías que le despertaban un profundotemor.25

Estas ideas sucintamente bosquejadas son las que llevaron a que la Cons-titución de la Unión de 1787 estableciera como detentadores de los derechos,privilegios e inmunidades de los ciudadanos a los “...habitantes libres de cada[Estado], hecha excepción de los indigentes, vagabundos y prófugos de lajusticia”.26

El derecho de representación, de ser elector, no era en absoluto general,sino que se sustentaba en la diferencia entre el ciudadano y el simple habitantedel lugar.

En el caso de la Revolución francesa ya en los célebres artículos de laEnciclopedia escritos por Diderot y D’Alembert, se establecía a quienes no lesera entregado el título de ciudadano. Expresaban: “No se concede este título alas mujeres, niños o servidores más que como miembros de la familia de unciudadano propiamente dicho, pero no son verdaderamente ciudadanos”.27

Esta situación cambió profundamente con el pensamiento de Rousseau,ya que partiendo del postulado (compartido con otros contractualistas comoHobbes y Locke) que establece que “Nacido todo hombre libre y dueño de símismo, nadie puede, bajo ningún pretexto, sojuzgarlo, sin su consentimien-to”,28 avanza aun más que sus predecesores al destacar que “despojarse de lalibertad es despojarse de la moralidad”.29

Es en este tipo de razonamiento donde encontramos la posibilidad deentender un pueblo en sentido extenso. En su célebre frase del Libro I CapítuloI, se desarrolla el nudo de su argumentación: “El hombre ha nacido libre, y sinembargo, vive en todas partes entre cadenas. El mismo que se considera amo,no deja por eso de ser menos esclavo que los demás”.30 El Contrato Social serála forma de dar solución a esta situación.

25 Madison reforzó su posición invocando a Jefferson quien en sus Notas de Virginia decía:“Ciento setenta y tres déspotas serían con certeza tan opresivos como uno solo [...] y eldespotismo electivo no sería aquello por lo que luchamos”. Citado en DAHL, Robert Umprefácio…, cit., p. 17.

26 Constitución de la Unión, art. 4, 381. Las cursivas nos pertenecen.27 DIDEROT, Denis y D’ALEMBERT, Jean Le Rond Artículos políticos de la Enciclopedia,

Altaya, Barcelona, 1995, p. 16.28 ROUSSEAU, Jean Jacques El contrato social, UNAM, México, 1984, Libro IV, cap. II, p.

140.29 ROUSSEAU, Jean Jacques El contrato social…, cit., Libro I, cap. IV, p. 13.30 Para un análisis de la igualdad en Rousseau se puede ver el célebre texto de STAROBINSKI,

Jean Jean-Jaques Rousseau. A Transparência e o obstáculo, Companhia Das Letras, SãoPaulo, 1991. También SOARES, Luiz Eduardo As bases da desobediência legítima segundo

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Pero este precepto queda aún más claro si analizamos sus dos proyectosde constituciones para Córcega y para Polonia.31 En la primera, Rousseau creeconveniente instituir una democracia, mientras que en la segunda estima con-veniente continuar con la monarquía. Esta aparente contradicción con el Con-trato Social no es tal, ya que Rousseau se está refiriendo a la forma de gobier-no y no a la construcción de la voluntad general.32

En el caso específico de Córcega, piensa la constitución de una confede-ración de ciudades que las acerquen a la democracia (forma de gobierno quehabía planteado propia de dioses en el Contrato); mientras que para la monar-quía de Polonia sugiere que los derechos civiles fuesen extendidos a todos,incluidos los siervos.33

De este cuerpo político sólo quedaban marginados los menores, las mu-jeres, los criminales y los dementes. Estábamos ante la extensión más ampliadel cuerpo político que se había producido hasta entonces.

Pero, llegada la Revolución francesa, fue Sieyès el principal responsablepor la justificación de una nueva forma de legitimidad. Él mezcló “...la nebulo-sa voluntad general de Rousseau con alguna cosa bien anti-rousseauniana: larepresentación [...] Colocó brillantemente a Adam Smith contra Rousseau. Sila democracia directa es un anacronismo, afirmó, se debe a que en una socie-dad civilizada, la división del trabajo también se aplica a la política. Siendorepresentado el pueblo puede dedicarse a otra cosa. La política no es un deberes un oficio...”.34

Si bien no se nos plantea una exclusión de la ciudadanía, se vuelve a laidea fuerte de representación en la cual la política es prioridad de algunos.

Hobbes, Locke, Hume, Rousseau, John Stuart Mill e Burke, Instituto Universitário de Pes-quisa do Rio de Janeiro, Serie Estudos, núm. 69, Rio de Janeiro, 1989. Cfr. ROUSSEAU,Jean Jacques El contrato social…, cit., p. 5.

31 El Proyecto de Constitución para Córcega fue redactado en 1765, mientras que las Conside-raciones sobre el gobierno de Polonia datan de 1771.

32 Rousseau no escapó a la postura de Montesquieu, para quien tanto la extensión territorial, lascondiciones de ese territorio, como las características del pueblo son centrales para determi-nar la forma de gobierno de un país. Así: “Cuando más vasto es el Estado, más concentradodebe estar el poder ejecutivo a fin de encontrarse en condiciones de luchar contra los riesgosde dispersión o de agotamiento del poder, que crecen en razón directa del número de ciuda-danos”. PARIENTE, Jean-Claude “El racionalismo aplicado de Rousseau”, en LÉVI-STRAUSS, Claude –compilador– Presencia de Rousseau, Nueva Visión, Buenos Aires, 1972,pp. 168-169.

33 DE MATTOS DIAS, J. Luciano De representantes e representados, Instituto Universitáriode Pesquisa do Rio de Janeiro, Serie Estudos, Rio de Janeiro, 1988, p. 51.

34 MERQUIOR, José Guillermo O liberalismo antigo e moderno, Nova Fronteira, Rio de Janeiro,1991, pp. 83-84.



Esta discusión se vio plasmada durante la Revolución bajo dos escuelas:la del electorado derecho, de origen rousseauniano, y la del electorado funciónque se sustentaba en las opiniones de Barnabe. Si el alcance que Rousseau leotorgó al sufragio era incluyente y extensivo a la gran mayoría de los hombresadultos, la teoría de la soberanía nacional llegaba a conclusiones opuestas.Sólo la nación era titular de la soberanía y no los ciudadanos que la formaban,por lo tanto, el sufragio no debía ser necesariamente universal. La sociedaddispensa el derecho de sufragio según sea su interés.35 Al apartarse de las tesisdel electorado derecho se abre la posibilidad de la calificación del voto.

Los ideales de la Ilustración no dejaron de tener influencia a su vez enEspaña. El racionalismo progresista entró a partir de “...cierta simpatía quemostraron por él los Borbones y algunos de sus ministros, y por la acción de ungrupo intelectual de marcada influencia dentro de ciertos círculos [...] comoAranda, Jovellanos, Quintana, Moratín, el padre Feijóo, Goya”.36 No obstante,esta influencia se caracterizó por una rigurosa limitación. La lecturaenciclopedista realizada en España, y pasada a las colonias, excluyó todo lorelativo al tema religioso y a los problemas políticos fundamentales, que con-tinuaron con la tradición autocrática de los Austria. En “España y en sus colo-nias solamente aceptaron plenamente los grupos de tendencia enciclopedistalos planteos que se relacionaban con las cuestiones jurídicas, sociales, educa-cionales y económicas, sobre los que adoptaron puntos de vista que podíanresumirse en la fórmula del progreso”.37

Estos antecedentes eran los que tenían los criollos al momento de produ-cirse la Revolución de 1810, pero también las condiciones históricas habíancambiado sobremanera. Francia, y Europa en general, se encontraban en plenoapogeo del bonapartismo imperial, el cual designaba monarcas en todos lospaíses que eran conquistados.38

En los años de la Revolución la república aristocrática (al decir deMontesquieu) y la monarquía eran las alternativas.

35 Según Barnabe, los “...ciudadanos excluidos, según esta posición, quedan representados porlos demás en las urnas; no importa cuántos son los votantes pues se presume que quienes hansido designados poseen capacidad para velar por el destino de la patria”. DÍAZ, Honorio LeySáenz Peña: pro y contra, CEAL, Buenos Aires, 1984, pp. 15; 31.

36 ROMERO, José Luis “La Enciclopedia y las ideas liberales en el pensamiento argentinoanterior a Caseros”, en El caso argentino y otros ensayos, Hyspamérica, Buenos Aires, 1987,pp. 158-159.

37 ROMERO, José Luis “La Enciclopedia…”, cit., p. 159.38 VEDOYA, Juan Carlos “Elecciones…”, cit., pp. 8-9.

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d. Las influencias sobre los revolucionarios criollosy sus experiencias institucionalesLos influjos sobre los revolucionarios de mayo y sobre las décadas posterioresoscilaron entre las tendencias francesas y norteamericanas, conjuntamente conlas de la Metrópoli. Si en los primeros años del país las ideas de cuño francéseran las predominantes, al avanzar el siglo se fueron haciendo cada vez másfuerte los lineamientos surgidos de las Colonias del Norte de América.

Dentro de ese espíritu europeo inicial los criollos se sintieron muy atraí-dos por las teorías monárquicas. Este fue el ejemplo de figuras importantes,educadas en Europa como Belgrano, Pueyrredón, San Martín y Alvear. Tam-bién aquellos que lo hicieron en los centros educacionales del Nuevo Mundo,que no dejaron de abrevar en la misma fuente monárquica. Fue ese el moldeque conformó a los principales hombres de esa época.

Sin embargo, estos moldes no dejaron de ser permeables a las influenciasde la Ilustración en el Río de la Plata. En el final del siglo XVIII Vértiz repre-sentó ese progresismo que se reflejaba en las ideas económicas, sociales yeducacionales; se plasmaron principalmente en la defensa del librecambismo.39

Las mismas fueron defendidas por importantes hombres como Cerviño,Escalada, Belgrano, Castelli; pero también por los principales periódicos comoEl Telégrafo Mercantil, El Semanario de Agricultura Industria y Comercio, yEl Correo de Comercio. Los principales actores de la Revolución de 1810intentaron llevar a la práctica las ideas de la Enciclopedia “...con los límitespropios de su desarrollo en el mundo hispanoamericano con pocas excepcio-nes [...] [como] Monteagudo y Castelli, más exaltados que sus camaradas encuanto al problema religioso. Pero la tónica general fue dada por hombrescomo Moreno y Belgrano que [estaban] dispuestos a sostener el regalismodefendido por los Borbones...”.40

39 Carozzi sostiene que nuestros “radicales” están más imbuidos que sus posibles antecesoresfranceses, de la doctrina liberal (CAROZZI, Silvana Los avatares…, cit., p. 6). A su vez, elmomento en el que el Contrato Social comenzó a ejercer su influencia en el Río de la Plata,se había desarrollado en Europa toda la experiencia napoleónica y la posterior RestauraciónMonárquica (ROMERO, José Luis “La Enciclopedia…”, cit., p. 161).

40 Para un análisis de la figura de Monteagudo y sus influencias ideológicas ver el artículo deSilvana Carozzi ya citado. Agrega Carozzi que en la categoría Ilustración rioplatense “...pre-tendemos englobar una serie de tendencias intelectuales que se instalan gradualmente en eldebate del Río de la Plata desde finales del siglo XVIII y que, en un cierto producto ecléctico,consiguen compatibilizar con la célebre corriente de la cultura escolástica de cuño hispáni-co”. CAROZZI, Silvana Los avatares…, cit., p. 8; cfr. ROMERO, José Luis “La Enciclope-dia…”, cit., pp. 160-161.



En este sentido, la corriente enciclopedista española daba pocas solucio-nes a los problemas políticos que se les abrían a los criollos al buscar una basede legitimidad diferente a la conocida durante la colonia. Los recursos se diri-gieron hacia Rousseau y Montesquieu.41 Pero fue una lectura de esos clásicosmediada por las experiencias y las necesidades del Río de la Plata.

Tal vez la figura paradigmática fue la de Mariano Moreno quien junto asus estudios de la Enciclopedia, y de los textos de Rousseau, prestó particularatención a la ya mencionada Ilustración española y a su posición sobre lostemas religiosos y políticos.42 Su convencimiento era que las Provincias delRío de la Plata se encontraban en las condiciones señaladas en el Discursosobre la desigualdad entre los hombres, y que su solución sería la del ContratoSocial. La “filosofía de la igualdad” imperaba en sus pensamientos. Criollos,indios y clases tradicionales se encontrarían homologadas, aunque su rápidamuerte luego de la Revolución, dejan sin resolver las formas de operacionalizaresos principios.43

Igualmente, algunas interpretaciones han señalado que dada las influen-cias que tuvieron los estudios clásicos de Grecia y Roma en Moreno, “...aun-que se le agregue a él la nueva ideología de Rousseau, resulta obvio que cuan-do esgrimía la voz pueblo su aceptación no podía sobrepasar la extensión muylimitada que tuvo en la antigüedad”.44

De esta manera, los encargados del gobierno para este representante de laIlustración serían “los propietarios y hombres de letras”, mientras que quedabaexcluida “la plebe tumultuosa”.

41 CAROZZI, Silvana Los avatares…, cit., p. 10.42 Señala Romero que en “...el padre Feijóo aprendió a conocer la resistencia que los resabios

del primitivismo oponen a las mentes ilustradas; en Ulloa y Jovellanos, las teorías económi-cas de nuevo cuño, capaces por cierto de alentar el desarrollo de la llanura rioplatense; y, engeneral, en el moderado ámbito de los ‘déspotas ilustrados’ españoles los criterios para des-lindar ciertos principios absolutos de las cuestiones prácticas que podían hacer al mejora-miento de la vida colectiva”. ROMERO, José Luis “Las ideas filosóficas de Moreno”, en Elcaso argentino y otros ensayos, Hyspamérica, Buenos Aires, 1987, pp. 206-207.

43 ROMERO, José Luis “Las ideas filosóficas…”, cit., p. 207.44 Esta situación queda más clara aún cuando se analiza la “Proclama Revolucionaria de 1810”

que se le atribuye a Moreno. En ella señalaba: “...conservad vuestros cabildos y ayuntamien-tos para los cuales las personas más capaces entre vosotros deberán ser nombrados por lospropietarios y hombres de letras que son los únicos jueces competentes, y más interesados enejecutar las leyes e impedir los desórdenes de la anarquía inseparables de los gobiernos,cuando sus magistrados son elegidos tumultuosamente por la plebe”. Citada en VEDOYA,Juan Carlos “Elecciones…”, cit., pp. 9-10.

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Pueblo era por tanto utilizado en el sentido aproximado que luego se ledaría a las provincias.45

El interregno que se extendió hasta la Constitución de 1826 estuvo mar-cado por diferentes intentos de otorgar una organización institucional duraderael país.

Estas experiencias legislativas fueron, fundamentalmente, la Asambleadel año XIII, el Estatuto Provisional de 1815, la Constitución de 1816 y laConstitución de 1819.

Los primeros intentos organizativos como los Reglamentos Provisiona-les de 1811 redactados por la Junta Conservadora y por el Primer Triunviratoseguían colocando la soberanía a nombre de Fernando VII. Igualmente, mien-tras en el primer caso se refería a individuos o súbditos, en el segundo se intro-ducía, por primera vez, la palabra ciudadano, constituyendo una incipientemuestra de influencia republicana.

El origen de la soberanía comenzó a modificarse en el Proyecto de Cons-titución para el Segundo Triunvirato que establecía que la república libre eindependiente sustentaba su soberanía en el pueblo conformado por hombreslibres.46

Este proyecto, aunque nunca puesto en práctica, debió enfrentarse conotros (como el de la Asociación Patriótica) que al no estipular el origen de lasoberanía permitía deducir que ella emanaba de las provincias. Igualmente,estos proyectos otorgaban la condición de ciudadanos a los nacidos en las Pro-vincias Unidas, siendo excluidos los españoles, que sólo serían ciudadanos poradhesión seguida de aceptación de la Asamblea General.47

Ya en estos proyectos comenzaba a aparecer la necesidad de estarinscriptos en el registro cívico para poder sufragar, como también la suspen-sión de la ciudadanía.

En el caso de la Asamblea del año XIII, la reglamentación de elección fueestablecida por el Primer Triunvirato. Esta reglamentación fijaba un sistemade votación para los empadronados, que sufragarían a viva voz por un candi-

45 Un ejemplo de esto fue la primera elección que se realizara en el Río de la Plata convocadapor el Primer Triunvirato, en la cual sólo la ciudad de Buenos Aires eligió a través de losvecinos, que habían sido empadronados, a sus representantes. Por su parte, algunas provin-cias enviaron a los suyos sin realizar comicios, mientras que, en el caso de otras, fue BuenosAires quien designó directamente sus diputados. VEDOYA, Juan Carlos “Elecciones…”,cit., p. 10.

46 SAMPAY, A. E. –recopilador– Las Constituciones de la Argentina (1810-1972), EUDEBA,Buenos Aires, 1975, p. 123.

47 VEDOYA, Juan Carlos “Elecciones…”, cit., p. 17.



dato.48 A su vez, el sistema era indirecto, eligiendo los ocho candidatos másvotados dos diputados. Nuevamente fue Buenos Aires la que, en el caso deprovincias en que no se hicieron comicios, designó directamente a esos repre-sentantes. Esta Asamblea, a su vez, dejó sin definir ni aclarar el concepto desoberanía, complejizándose aún más su definición al titularse ella misma sobe-rana.

El primer régimen electoral completo fue establecido por el Estatuto Pro-visional de 1815. Los cargos a ser electos eran los más importantes: el Directordel Estado, los Diputados de las provincias representantes ante el CongresoGeneral, los Cabildos, los Gobernadores de provincias, los miembros de laJunta de Observaciones. Las mayoría de las elecciones era de segundo grado,ya que se elegían miembros que, integrándose a un cuerpo elector, designabana los miembros del cuerpo de gobierno. En el caso de los Diputados, la elec-ción era de tercer grado.49 Este sistema “popular” de elección sumaba a lasobjeciones ya realizadas al sistema de empadronamiento, la condición indirec-ta de la determinación final de quien ocuparía los diferentes cargos. “Aunqueeste Estatuto estableció ya un sistema regular de elecciones, la representatividadse transformaba en una pirámide que culminaba en la Asamblea Electoral, for-mada por tan escasas personas que su manipuleo no era difícil para los que enese momento detentaban el poder. La continuidad era el resultado lógico...”.50

El tema de la soberanía fue incluido por este Estatuto al señalar en elcapítulo IV artículo 1 que: “Cada ciudadano es miembro de la Soberanía delPueblo”, y en el artículo 2: “En esta virtud tiene voto activo y pasivo en loscasos y forma que designa este Reglamento Provisional”. Como se ha señala-do: “He aquí reunidos por primera vez los cuatro elementos fundamentales dela representatividad: el ciudadano, la soberanía, el pueblo y el voto”.51 Peroestos cuatro elementos se combinaban para construir una acepción restringidade pueblo. La soberanía residía, por tanto, en los que ejercían el derecho alvoto, nuevamente las partes ilustradas y propietarias de la sociedad.

La suspensión de la ciudadanía por este Estatuto en su capítulo V secciónI, era recogida de los proyectos el año XIII, y quedaba redactada de la siguien-te manera:

48 Si bien el sistema de elección no hace referencia explícita a la exclusión de algún sector de lasociedad, evidentemente la forma de instrumentación de dicho sistema –participación porempadronamiento voluntario y votación a viva voz– implicaban la participación de sólo unaminoría de la población.

49 SAMPAY, A. E. –recopilador– Las Constituciones…, cit., p. 211.50 VEDOYA, Juan Carlos “Elecciones…”, cit., p. 13.51 VEDOYA, Juan Carlos “Elecciones…”, cit., p. 15.

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“Art. II: La Ciudadanía se suspende por ser deudor a laHacienda del Estado, estando ejecutado; por ser acusadode delito simple que éste tenga cuerpo justificado y por sunaturaleza merezca pena corporal, aflictiva o infamante;por ser domestico asalariado; por no tener propiedad u ofi-cio lucrativo y útil al país; por el estado de furor y demen-cia”.52

Las reminiscencias del ejemplo estadounidense no hacen sino confirmar el es-píritu de época de este artículo. La condición de doméstico asalariado o lacarencia de propiedad u oficio lucrativo llevaban a dejar excluidos de la ciuda-danía a un importante contingente de la población, restringiendo este derechoa las “partes sanas” de la sociedad.53

Estas limitaciones se reproducirían en las Constituciones siguientes de1816, 1819 y 1826.

Por parte de la Constitución de 1816, los representantes al Congreso deTucumán fueron elegidos por los mecanismos estipulados en el Estatuto Provi-sional del año anterior, y conservaron sus artículos en la nueva Carta Magna.Igualmente, algunos matices introducidos nos llevan a pensar que larepresentatividad resultó más restringida. Esto quedó establecido al determi-nar la votación para la elección de los representantes de los Cabildos y losDiputados, pero no para las autoridades ejecutivas nacionales, provinciales ylocales que serían elegidas por los cuerpos colegiados correspondientes. Otropunto donde se retrocedió en la soberanía popular, y por tanto en la

52 SAMPAY, A. E. –recopilador– Las Constituciones…, cit., p. 211.53 Este punto queda más claro al analizar el decreto sobre la Policía de la Campaña (9 de agosto

de 1815) que actuaba como reglamentador del artículo que excluía a los no propietarios de laciudadanía. A pesar de su extensión consideramos oportuna la reproducción de parte de sucontenido: “1. Todo individuo de la campaña que no tenga propiedad legítima de que subsis-tir, y que haga constar ante el juez territorial de su partido, será reputado de la clase desirviente [...] 2. Todo sirviente de la clase que fuera, deberá tener una papeleta de su patrón,visada por el juez del partido, sin cuya precisa calidad será inválida. 3. Las papeletas de estospeones deben renovarse cada tres meses [...] 4. Todo individuo de la clase de peón que noconserve este documento, será reputado por vago. 5. Todo individuo, aunque tenga papeleta,que transite la campaña sin licencia del Juez territorial, o refrendada por él, siendo de otraparte, será reputado por vago. 6. Los vagos sean remitidos a esta capital, y se destinarán alservicio de las armas, por cinco años [...] 7. Los que no sirviesen para este destino, se lesobligará a reconocer un patrón, a quien servirá forzosamente por dos años en la primera vezpor su justo salario, y en la segunda por diez años. 8. Todo individuo que transita por lacampaña, aunque sea en servicio del Estado, debe llevar su pase del Juez [...] 9. [...] sefaculta a cualesquiera vecino de la campaña para que pueda tomar conocimiento de los indi-viduos que transitan por su territorio...”. VEDOYA, Juan Carlos “Elecciones…”, cit., p. 30.



representatividad, fue haber establecido en la sección 5, capítulo 5, artículo 11de la Constitución que:

“Si algunas de éstas [provincias] encontrasen por ahoragrandes dificultades para practicar sus elecciones por elmodo que se ha prescrito para la Campaña podrá libre-mente sustituir el que crea más oportuno, procurando siem-pre que el número de Diputados, sea correspondiente a lamasa de la población, según la proporción que queda esta-blecida”.54

El problema es que el mecanismo prescrito como excepción, se convirtió en elmodus operandi y en norma en las constituciones provinciales.

La Constitución de 1819 produjo una modificación incluso respecto delReglamento de 1815 en lo referente a la soberanía. En esta Carta, la soberaníarecaía en la Nación, lo cual constituía una entelequia mayor que el pueblo. Estavaguedad era resuelta trasladando el poder al Legislativo, Ejecutivo y Judicial,mejor dicho a los integrantes de esos poderes y según su importancia.

La Constitución de 1826 mantuvo esta fórmula señalando que “la Nación[...] delega la Soberanía en los tres Poderes que la representan”.55

En estas experiencias constitucionales la ciudadanía y la soberanía delpueblo han sido suplantadas por la soberanía de la Nación.56

En síntesis, los primeros intentos participacionistas que se esbozaron ennuestro país comenzaron con el Cabildo Abierto del 22 de mayo de 1810. Peroen esa experiencia los participantes se asemejaban a las condiciones existentespara ser ciudadano en la Atenas clásica: eran los españoles y los hijos de espa-ñoles, “la parte sana y principal de la población”, sin oficios despreciables conposesiones, radicados y vecinos de la ciudad. Esta situación era lo común en

54 Citado en VEDOYA, Juan Carlos “Elecciones…”, cit., p. 14.55 Es de importancia señalar que el interregno entre ambas constituciones se enmarcó en “...la

crisis de la política de la Santa Alianza [que] sumábase al triunfo del liberalismo en España yla sistematización de ciertas ideas por obra de los constituyentes de Cádiz. Las ideas allíelaboradas obraron en el ánimo de los liberales del Plata, como obraron también las concep-ciones del utilitarismo y de la ideología. Siguiendo estas huellas emprendió Rivadavia susreformas en lo económico, en lo eclesiástico, en lo militar y en lo educativo...”. ROMERO,José Luis “Las ideas filosóficas…”, cit., p. 162; cfr. VEDOYA, Juan Carlos “Elecciones…”,cit., p. 15.

56 La creación del sufragio universal por Rivadavia en la provincia de Buenos Aires en 1821 fueanalizada por críticos posteriores como la intervención de la chusma en el gobierno y lacausante, posteriormente, del peor despotismo en manos de Rosas. BOTANA, Natalio Elorden conservador…, cit., p. 63.

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las ciudades como Buenos Aires y del interior. “Pero poco a poco, en el cursode los diez años que duró la Independencia, el pueblo como concepto se vahaciendo más grande”.57 Igualmente las restricciones siguieron existiendo.

e. Los debates de la Constituyente de 1826Para poder dimensionar de una forma más clara el tipo de discusiones a las quese enfrentaban los constituyentes de 1826 en lo referente a la extensión de laciudadanía, creemos conveniente que pasemos revista a los principales argu-mentos que fueron utilizados al debatir el artículo que sería incorporado.58

El proyecto que era presentado al pleno para su tratamiento reproducíalas condiciones presentes en las Constituciones de 1816 y 1819 para otorgar laciudadanía.

El artículo 4 de la sección segunda expresaba que:

“Son ciudadanos de la Nación Argentina: primero todoslos hombres libres, nacidos en su territorio, y los hijos deestos, donde quieran que nazcan; segundo, los extranjerosque han combatido, o combatieren en los ejércitos de mary tierra de la República; tercero, los extranjeros estableci-dos en el país desde antes del año 16, en que declaró so-lemnemente su independencia, que se inscriban en el re-gistro cívico; cuarto, los demás extranjeros establecidos, oque se establecieren después de aquella época, que obten-gan carta de ciudadanía”.59

57 Como subrayan Botana y Luna, ya “...en 1818, un reglamento de la Provincia de Córdoba,una especie de Constitución de Córdoba, da el voto y permiten que sean elegidas personas deraza negra, siempre que fueran libres desde el abuelo. En 1820 las votaciones que se vanhaciendo en Buenos Aires para elegir la Legislatura primero, y los gobernadores después através de la Legislatura, ya implican un número de electores mucho más grande. [...] Sehacen elecciones populares extremadamente fervorosas y hasta violentas donde vota un nú-mero importante de ciudadanos”. BOTANA, Natalio y LUNA, Félix Diálogos con la histo-ria y la política, Sudamericana, Buenos Aires, 1995, p. 114; ver TERNAVASIO, Marcela Larevolución del voto, Siglo XXI, Buenos Aires, 2002.

58 La discusión y posterior aprobación se produjo el 25 de septiembre de 1826, basándose losdiputados constituyentes en el Proyecto de Constitución, Parte II, artículos 5 y 6. Recopila-ción de las Asambleas Constituyentes Argentinas entre 1813-1898, Congreso de la Nación,Buenos Aires, p. 733 (en adelante Asambleas).

59 Este artículo, como los posteriormente señalados, y los debates han sido transcriptos con lausanza actual del idioma castellano. SAMPAY, A. E. –recopilador– Las Constituciones…,cit., p. 310.



De esta forma, el artículo expresaba de forma exhaustiva las condiciones de laciudadanía, que podía ser por nacimiento o por opción. En este artículo seconsideraba en última instancia ciudadano (pueblo) a la gran mayoría de loshabitantes hombres mayores de edad.

Pero a renglón seguido, en los artículos 5 y 6, los constituyentes se encar-garán de señalarnos los motivos de pérdida y suspensión de la ciudadanía.

En el artículo 5 se establece: “Los derechos de ciudadanía se pierden,primero, por la aceptación de empleos, distinciones o títulos de otra nación sinla autorización del Congreso; segundo, por sentencia, que imponga pena infa-mante, mientras no se obtenga rehabilitación conforme a la ley”.60

Por último, punto en que centraremos nuestra atención, establecían losmotivos de suspensión de la misma:

“...primero, por no haber cumplido veinte años de edad, nosiendo casado; segundo por no saber leer, ni escribir, (estacondición no tendrá efecto hasta quince años de la fechade la aceptación de esta constitución); tercero, por la natu-ralización en otro país; por el estado de deudor fallido de-clarado tal; quinto, por el deudor del tesoro público, quelegalmente ejecutado el pago, no cubre la deuda; sexto,por el de demencia; séptimo, por el de criado a sueldo,peón jornalero, simple soldado de línea, notoriamente vago,o legalmente procesado en causa criminal, en que puedaresultar pena corporal o infamante”.61

El séptimo punto fue el que concitó los mayores debates. El mismo nos puedeaclarar sobre la forma en que pretendían los constituyentes legislar la exten-sión de la palabra pueblo con relación al ejercicio de la ciudadanía.

La primera discusión que se entabló planteaba si a los “jornaleros” y“domésticos a sueldo”, que se les exigía cumplir sus deberes con la república,debían dárseles o no el ejercicio de la ciudadanía.

Este debate fue abierto por el diputado Galisteo quien se oponía a estetipo de discriminación. Sus argumentos se centraban en que si la Repúblicaimpone deberes, a su vez debe dar derechos. Los sectores que serían excluidosdel ejercicio de la ciudadanía eran justamente aquellos a los que la repúblicales imponía sacrificar sus vidas en los campos de batalla, y que en su mayoría

60 SAMPAY, A. E. –recopilador– Las Constituciones…, cit., p. 310.61 SAMPAY, A. E. –recopilador– Las Constituciones…, cit., p. 310.

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tenían menos de veinte años (requisito para votar) y no sabían leer ni escribir(otra exigencia).62 Por ello consideraba que no se los podía excluir.

Estos argumentos fueron contestados esgrimiendo que el problema cen-tral de estos sectores sociales se relacionaba con su falta de voluntad propia,de libertad para expresarla. El diputado Castro consideraba que no debía olvi-darse que el doméstico a sueldo, al estar bajo la inmediata influencia de supatrón y depender de él hasta el pan que come, no sería capaz de sufragar conlibertad. Así, señalaba que lo que se deseaba era que los actos eleccionariosfueran la expresión de la voluntad general, pero no la expresión de la voluntadgeneral de un pequeño número a través de un gran número de bocas. Esa in-fluencia de los patrones debía ser suprimida dado que traía coacción. La formaera impedir el voto de los domésticos a sueldo, con lo que se generaba uninteresante argumento restrictivo en nombre de la voluntad general.

A este argumento el Diputado le sumaba el tema de la capacidad paraexplicar la voluntad propia. De esta manera a la falta de libertad para expresarla voluntad propia, se le debía adicionar la falta de capacidad. Sus palabraseran claras, “...se les priva porque realmente no están en capacidad de ejercerlacon libertad”.63

El embate contra la falta de libertad era conducido por el diputadoDorrego,64 quien para rebatir esa suposición realizaba una comparación conlos demás empleados, fundamentalmente los estatales. Éstos también tendríanuna falta total de libertad dado que el Gobierno era al que más le interesabaganar los comicios; sin embargo, no sufrían la suspensión del sufragio.

Esta exclusión no podía generar, para Dorrego, otra cosa que una aristo-cracia el dinero (un pequeño número de comerciantes y capitalistas) ya quepor el gran número de personas que serían excluidas, sólo quedaría con dere-chos cívicos una pequeña minoría de patrones. Así se barrenaría la base y seecharía por tierra el sistema. Pero, avanzaba aún más y señalaba que “...el queformaría la elección sería el Banco, por que apenas hay comerciante, que notenga giro en el Banco, y entonces el Banco sería el que ganará las elecciones,

62 El Diputado Galisteo se había opuesto por iguales argumentaciones a esas condiciones desuspensión de la ciudadanía al ser discutidas en el pleno. Respecto a la exigencia de saberleer y escribir, se suspendía su aplicación por quince años, dado que se estimaba como unaobligación de la república el impartir conocimientos a los ciudadanos analfabetos. Igualmen-te el censo de 1869 (veintitrés años después) señalaba que el analfabetismo era de un 72% dela población.

63 Asambleas, cit., p. 734.64 Es importante recordar que Manuel Dorrego, en esta Constituyente, representaba a la provin-

cia de Santiago del Estero y tenía un fuerte ascendiente sobre las clases populares de BuenosAires.



porque el tiene relación en todas las provincias”.65 De esta forma, su conclu-sión era que se debía extender el máximo posible el ejercicio del sufragio paraevitar el dominio del dinero.

Sin embargo, si bien consideraba que no se podían excluir a los jornale-ros, creía oportuno hacerlo con los menesterosos. Así planteaba “...que no hayuna constitución, que no reconozca que un individuo que no tenga fondos, nodebe votar”.66 En cambio, entre los jornaleros no se podía suponer que en elfuturo no pudieran tener instrucción y que al votar se generara el amor a lapatria que es fundamental para su supervivencia y estabilidad. Al creer queformaban parte de la celebración de las leyes, tenían mayores incentivos paraobedecerlas. “Esta clase de gente trabaja, produce y contribuye; y si contribu-ye a la sociedad ¿por qué se la ha de privar de este derecho?”.67

La contrarréplica recayó nuevamente en el diputado Castro. Éste centra-ba su argumentación en el supuesto mayor sufrimiento padecido por los po-bres, y señalaba: “No se porque se quiere hacer al pobre más sufridor”.68 Des-tacaba que con el funcionamiento de la nueva Constitución todos los hombres(“...el de casaca y el de poncho...”) serían iguales ante la ley y deberían teneriguales obligaciones (milicia).

Invirtiendo el argumento utilizado anteriormente por sus contrincantes,para él las verdaderas cargas eran las que sufrían los que realizaban las contri-buciones, quienes tributaban, que por ello tenían derecho a ejercer el sufragio,inexistente para quienes no las sufrían. De esta forma había que perseguir lasbuenas aristocracias que nacían “...de la naturaleza de las cosas, [y que] nohay poder en la tierra que pueda vencerlas”.69 El diputado continuaba utilizan-do un argumento en favor de la naciente burguesía rioplatense, que décadasatrás sustentaba a la nobleza hispana.

A este análisis le adicionaba la falta de capacidad ya mencionado, que asu entender se encontraba incorporado en todas las constituciones de su época.“¿Quién podrá hacer que el ignorante sea igual al que tiene talento o al hombresabio? Dios no lo puede hacer, porque Dios ha puesto esa misma desigualdad

65 Asambleas, cit., p. 737.66 Sostiene Dorrego que la “...práctica de Inglaterra podría darle tanta extensión que hasta los

menesterosos se comprendieran; esa es la clase más vaga, la que no vive de su capital y de sutrabajo, la que no da ningún producto a la sociedad y estos que son los zánganos de la repú-blica, deben ser excluidos; pero en este caso no se encuentran los jornaleros”. Asambleas,cit., pp. 753-754.

67 Asambleas, cit., p. 755.68 Asambleas, cit., p. 737.69 Asambleas, cit., pp.738-739.

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en las cosas, y no puede obrar con implicancia. ¿Quién podrá hacer que elvirtuoso sea igual al réprobo? ¿Quién que el pobre sea igual al rico?”.70 Lasdesigualdades naturales no podían ser corregidas mediante la artificialidad dela ley.71 Se preguntaba, retóricamente: ¿quién dijo que todos tenían que votar?Si fuera así también debían llamar a las mujeres, los niños, los locos y losviciosos.

Con la falta de independencia de los jornaleros y los domésticos a sueldo,terminaba de dar forma a su participación.72

Las discusiones se detenían con suma minuciosidad en qué se entendíapor doméstico a sueldo y por jornalero, donde fundamentalmente se destacabacomo elemento central la falta de propiedad. De esta forma la libertad se en-contraba fuertemente anclada en la propiedad.73

La intervención del diputado Paso fue de importancia, ya que trataba decolocarse a mitad de camino entre ambas argumentaciones.74 Comenzaba plan-teando que si bien era partidario de la suspensión de la ciudadanía, ahora leparecía que no había importantes razones para hacerlo, pero que si se “...halla-ra en Perú, confieso que me hallaría embarazado en emitir mi opinión queahora produzco. La razón no sería la de la dependencia o independencia, seríala de la imbecilidad de la clase más numerosa para poder sufragar”.75

Los distintos países y pueblos tenían disposiciones diferentes, por lo cuallos ordenamientos políticos debían ser necesariamente distintos.

La argumentación es proseguida explicando que aún cuando tenía el do-méstico o jornalero dependencia de su patrón, y daba el voto por quien ésteindicaba, “...más en el número resultaría la variación, pues unos darían sus vo-

70 Asambleas, cit., p. 739.71 Expresaba respecto de las posiciones participativas: “...todo lo demás es una quimera, y una

triste teoría”. Asambleas, cit., p. 739.72 “¿No es verdad que su dependencia es un grado menos que la de un esclavo, que los miran

con el mayor respeto? ¿Qué hay patrones que casi los dominan como a siervos? ¿Y cómo esde esperar, que esta clase de hombres, y en tal situación, la independencia bastante paraemitir su propia opinión en un sufragio?”. Asambleas, cit., p. 742.

73 Decía el diputado Cavia, partidario de la suspensión de los derechos, “...exclúyese a losjornaleros, entre los cuales encuentro que puede haber muchos propietarios de una, dos y trescarretillas, de uno, dos y tres botes, u otra cosa de esta naturaleza”. Asambleas, cit., p. 743.Por ello proponía incluir la palabra peón.

74 La impresión que se puede desprender de las diferentes posiciones es que mientras los parti-darios más importantes de extender la ciudadanía dejaban ver una clara influenciarousseauniana, los que postulaban la suspensión de la ciudadanía orientaban sus argumenta-ciones hacia el “mantenimiento del estado de cosas”, con una clara tradición reaccionaria.Por otra parte en Paso veíamos cómo la influencia de Montesquieu se hacía patente.

75 Asambleas, cit., p. 744.



tos por unos y otros por otros [...] en la concurrencia de 3000 votos resultará lomismo que en otra concurrencia donde resulten 500”.76 El fundamento no era laigualdad de derechos, sino la posesión de derechos que tenían además de sufrirlas cargas.77 Las voluntades de los amos junto a sus peones se veían contrapesa-das por las voluntades de los otros amos con sus respectivos peones.

El diputado Gómez, favorable a la suspensión, continuaba con el trata-miento de la cuestión introduciendo la discusión sobre el requisito de la pro-piedad. A tal efecto comparaba con los Estados Unidos donde el requisito eraque fueran contribuyentes a partir de un determinado monto (no simples pro-pietarios). Al no ser una novedad, a su entender, esta suspensión, no se estabaatacando el derecho a la igualdad.

Es más, se preguntaba quiénes eran los contribuyentes de los que depen-dían los establecimientos públicos como colegios, hospitales, que eran utiliza-dos por los pobres. Por ello era falaz la argumentación que indicaba que quie-nes más cargas tenían eran los pobres. Pero al no poder determinarse en el paíslos montos de propiedad necesarios, ni existir tributación como en EstadosUnidos, se debía recurrir a la suspensión de los jornaleros y domésticos. Estono indicaba que salidos de esa condición no podían tener acceso al voto.

Es el diputado Gallardo quien, en una posición similar al anterior, soste-nía que no se debía confundir a los derechos del ciudadano con los del pueblo.Esto se tornaba evidente, a su entender, dado que “...mirando por el mismopueblo...”, como el gobierno tiene todos los elementos para movilizar “...enuna noche, en una hora...” todo un grupo de menesterosos para ganar la vota-ción, se debía proteger a los propietarios. Se debía impedir la tiranía de lasmayorías manejadas por el gobierno.78

Por lo antes dicho, era fundamental que el “...poder electoral estuviesereducido a las cabezas de familia; no estableciendo aristocracia, no señor sinosiguiendo aquellas reglas que dicta el buen sentido y sana razón”.79 Es nueva-mente la definición que reseñábamos de La Enciclopedia la que se hace pre-sente.

Este artículo finalmente adoptó la posición más restrictiva, por lo cuallos criados a sueldo y los peones jornaleros quedaron con sus derechos suspen-didos.

76 Asambleas, cit., p. 744.77 Que a su vez agrega “...es del orden de que las sufra”. Asambleas, cit., p. 744.78 A su vez, señalaba qué interés podía tener por elegir un representante alguien que no tiene

casi para comer.79 Asambleas, cit., p. 751.

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Los debates prosiguieron con la suspensión a los soldados de línea y a los“notoriamente vagos”. Respecto de estos últimos se discutió cómo determinarquién podía ser considerado de esta manera y quién no. El corto intercambiode posiciones concluyó manteniendo la propuesta restrictiva de la comisión.80

La importancia del debate se centra en que nos permite reconstruir tantoel espíritu de época como las influencias que tenían los constituyentes quedebían legislar sobre el ejercicio del sufragio. Pero, además, nos introduce enlos que se convertirían en antecedentes de las posiciones que se seguirían sus-tentando a finales del siglo XIX sobre la participación popular.

f. ConclusionesLa Constitución de 1853 no incluyó ninguna cláusula que dispusiera la exclu-sión de una parte importante de la sociedad por medio de la suspensión dederechos; sin embargo, el sistema electoral y las prácticas electorales conti-nuaron reproduciendo los intereses restrictivos que estaban presentes en lasdiscusiones de las constituciones y estatutos desde 1815 hasta 1826.

Es claro que los antecedentes de la época en que se sancionó la Constitu-ción de 1826 llevaban a los constituyentes a entender que no habían salidaspuestas en práctica (sólo es comentado el caso de Inglaterra) que incluyeran alos sectores más pobres de la sociedad en el ejercicio del sufragio, no obstante,nos importa destacar la presencia de otras posiciones que sí consideraban via-ble la incorporación de todos los hombres mayores de edad.

Pero estos enfoques estaban más cerca del pensamiento de Rousseau quedel de Mills. El sufragio era concebido como un derecho, no como un contra-peso, como una evaluación frente al gobierno.

Argentina tardaría ochenta años más en otorgar participación a la mayo-ría de la población masculina y más de ciento veinte años en incluir a la mu-jer.81

La democracia argentina, con sus marchas y contramarchas y con sussucesivas incorporaciones, no es ajena a estas tradiciones que se remontan ainicios del siglo XIX y que marcaron la primera experiencia que se extendiódesde 1916 hasta 1930. En este año, los sectores más conservadores de la so-ciedad y las fuerzas militares desalojaron a un gobierno electo democrática-mente cerrando nuevamente la posibilidad de una participación ampliada delpueblo en el ejercicio de la ciudadanía.

80 Ver la cita núm. 57.81 Sin embargo, durante la década de 1920 la porción de la población que votaba era minorita-

ria ya que el grueso de los hombres en edad de sufragar eran de nacionalidades extranjeras.



La Constitución ya no incorporaba la suspensión del sufragio, pero lapráctica de excluir y sus fundamentaciones eran similares a las que defendie-ron los constituyentes restriccionistas de 1826.

La calidad de las instituciones políticas es una prioridad de todo ordensocial. Aún así, no debemos partir de una visión absolutamente idealizada delos ordenamientos institucionales. Ellos se formulan y reformulan en la prácti-ca, se formalizan y conviven con mecanismos informales.

Por ello, analizar estos debates emparentados sobre la idea de ciudadanoy pueblo en el siglo XIX y del traslado del Congreso de la Nación a la ciudadde Rosario nos brinda la posibilidad de reflexionar sobre nuestra república ysobre nuestra democracia. Silenciar estas ideas es no dar cuenta de los cambiosde nuestra sociedad, no dar lugar a reformar nuestra política es, sin decirlo,alejar a la política de nuestros ciudadanos.

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VEDOYA, Juan Carlos“Elecciones con y sin pueblo”, en Todo es Historia, núm. 156, Buenos Aires,mayo de 1980.


CAPÍTULO II

Eje Histórico

Primer Premio “La ley hace las valijas”

Estudio acerca de las experiencias del traslado delPoder Legislativo en Brasil y Chile

El traslado como una estrategia descentralizadora

MARÍA JULIA DAVICINO

Introducción

El siguiente proyecto de investigación surge a raíz del Concurso “El Con-greso en la Región”, organizado por la Fundación La Capital. Tienecomo objetivo principal explorar los motivos que condujeron al tras-

lado geográfico del Poder Legislativo en Chile y Brasil, como antecedentesque contribuyen al estudio del caso argentino.

Los países a estudiar han tenido históricamente una cultura centralista,moldeada desde la época colonial. Diversos gobiernos han intentado paliarciertas dificultades producidas por la excesiva concentración de recursos ypersonas en las zonas centrales de cada país.

En el presente estudio, comprenderemos el traslado del Congreso dentrode una estrategia mayor de descentralización, entendida no sólo cómo una ca-tegoría formal y lógica sino como un sistema de vida que permite que las insti-tuciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando ámbitos decompetencia. Además, intentaremos plantear la relación entre la descentraliza-ción y las distintas formas de distribuir el poder en los estados estudiados, esdecir, el federalismo y el regionalismo.

En el desarrollo posterior, indagaremos acerca de las potencialidades ydesventajas que puede generar el traslado del Poder Legislativo. Se trata deempezar a pensar, a plantear la temática, a partir de las experiencias estudia-das. Qué actores impulsaron el proyecto, qué motivos utilizaron, qué fines pre-tendían conseguir.


Si bien en el diseño del proyecto señalábamos el carácter exploratorio dela investigación, hecho íntimamente relacionado con la escasa bibliografía quedetalla específicamente el tema del traslado del Congreso, intentaremos zanjarestos interrogantes, entendiendo que son fundamentales para comprender, dadalas diferentes coyunturas, cuál es el significado atribuido al cambio de una delas instituciones del gobierno.

¿Trasladar, para qué?El debate acerca de la descentralizaciónCuando pensamos este trabajo, partimos de la discusión acerca de la descen-tralización, entendiendo que el traslado del Congreso, podía contemplarse dentrode dicho marco.

¿Qué entendemos por descentralizar? Algunos autores distinguen entredos tipos de descentralización, política o administrativa. La descentralizaciónpolítica se refiere al reconocimiento de diversas fuentes originales de derechopúblico, que generalmente tienen base territorial. En cambio, en la descentrali-zación administrativa se delegan funciones, y para su desarrollo crea órganosespecíficos. Estos órganos son independientes jerárquicamente, pero son res-ponsables ante el organismo central.

Según Egon Montecinos,1 en líneas generales se entiende por descentra-lización, aquel proceso de transferencia de poder político, fiscal y administra-tivo desde el nivel central a los niveles subnacionales del gobierno.

Hacia un enfoque integralSi hablamos de descentralización entendida en estos términos, no podemospensar que el traslado del Congreso sea comprendido dentro de dicho marco.Según Boisier,2 al analizar el caso chileno, no debemos confundir una estrate-gia de descentralización con una de deslocalización, como fue el caso del tras-lado del Congreso a Valparaíso.

1 MONTECINOS, Egon “Los estudios de descentralización en América Latina: una revisiónsobre el estado actual de la temática”, en Eure, Vol. XXXI, núm. 939, Santiago de Chile,agosto 2005, pp. 73-88. El autor pertenece al Centro de Estudios del Desarrollo Regional yLocal (CEDER), Universidad de Los Lagos (Osorno, Chile).

2 BOISIER, Sergio “Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en lasmanos de la gente”, en Eure, Vol. XXX, núm. 90, Santiago, 2004.

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Por eso, pensamos en términos de descentralización integral, tal como serefiere Ricardo Uvalle Berrone3 (en su introducción para el estudio del casomexicano):

“…no sólo cómo una categoría formal y lógica, sino comoun sistema de vida que permite que las instituciones de lasociedad y el Estado puedan articularse respetando ámbi-tos de competencia. Permite también que la relación de losgobernantes y los gobernados sea más amplia, directa yfluida. La descentralización como sistema de vida respon-de a principios básicos de civilidad política y social.”

Tomamos un significado de “descentralización” que va más allá de la transfe-rencia de competencias desde un organismo central hacia uno menor, sino quenos inclinamos por un planteo que exceda los enfoques estrictamente juridicistas.Pensamos en un concepto que esté íntimamente relacionado con un conjuntode valores, creencias y actitudes de parte de la ciudadanía.

“La descentralización no es tan sólo un ideal o un paradig-ma. Es, ante todo, un modo de vida, un tipo de cultura; unmodo de gobernar tomando en cuenta los valores de la li-bertad, la democracia, la igualdad y la justicia”.4

En América Latina, según Montecinos,5 la descentralización se ha entendidocomo un medio para alcanzar diversos objetivos, entre los cuales podemosdestacar: profundizar y perfeccionar la democracia, fortalecer el desarrollo“desde abajo”, contribuir a la equidad ciudadana, disminuir el aparato del Es-tado y hacer más eficiente la gestión pública.

Lo que el investigador se propone demostrar es que, más allá del signifi-cado que puedan otorgarle los distintos autores, existe consenso en la literaturasobre el tema respecto a entenderla como un proceso político que ha apelado auna nueva forma de gobernar. Esta concepción, íntimamente relacionada conlos estudios acerca de la modernización del Estado, supone además focalizaren aquellos mecanismos destinados a fortalecer las relaciones entre los apara-tos de gobierno y la ciudadanía, en todo aquello que signifique su mayor

3 UVALLE BERRONES, Ricardo “Descentralización política y federalismo: consideracionessobre el caso de México”, en Gestión y Estrategia. Departamento de Administración. Edi-ción Internet.

4 UVALLE BERRONES, Ricardo “Descentralización política…”, cit.5 UVALLE BERRONES, Ricardo “Descentralización política…”, cit.

“La ley hace las valijas”...


involucramiento en las decisiones públicas. Se trata de pensar la descentraliza-ción como un canal destinado a fortalecer y consolidar un camino político másdemocrático y eficiente.

Boisier lo aclara en su estudio citando a Work:

“La descentralización es mucho más que una reforma delsector público, de la administración o del funcionalismo.Envuelve el papel y las relaciones de todos los actoressocietales, sean gubernamentales, del sector privado o dela sociedad civil.”

Un estudio interdisciplinarioMontecinos, en un estudio en el cual realiza una revisión de la bibliografíaacerca de la descentralización, término ambiguo si los hay, afirma que existendistintas maneras de abordar la temática. Continuando en la perspectiva deesta propuesta integral, es preciso contar con una mirada interdisciplinaria,que pueda tener en cuenta la amplitud de los enfoques acerca de la descentra-lización.

Los distintos análisis se detienen en pensarla desde sus variantes econó-micas, políticas, sociológicas, culturales.

Un hecho importante al momento de plantear la descentralización, tieneque ver con el contexto actual donde se desarrollan dichas prácticas, y paraello debemos detenernos en el proceso globalizador.

La globalización ha introducido una multiplicidad de cambios a nivelgeneralizado. Uno de ellos está relacionado con la resignificación del papeldel territorio, que sufre segregaciones y al mismo tiempo se integra en unida-des mayores.

Dentro de estos cambios múltiples, es importante observar qué sucedecon los ámbitos espacio-temporales tradicionales, como aquel fundamental quecorresponde al Estado-nación, que se ve debilitado a partir de la pérdida dealgunas de sus prerrogativas, sociales, políticas y sobre todo económicas. Le-jos de desaparecer, redefine sus funciones y se convierte en ejecutor de fuerzassobre las cuales no puede ejercer control.

Estos cambios determinan que algunos actores se vuelvan relevantes.Formas supranacionales (empresas internacionales y organizaciones suprana-cionales, integraciones regionales) y subnacionales (regiones, municipios),cobran mayor importancia.

Ante estos desafíos, es preciso comenzar a pensar en estrategias desdeámbitos más reducidos, como las regiones y municipios. Distintas provincias

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en el interior de un mismo Estado o algunas pertenecientes a Estados distintos,comienzan a relacionarse entre sí, formando regiones. Estas regiones se cons-tituyen como territorios encargados de pensar estrategias de desarrollo pro-pias, aprovechando sus capacidades y potenciando sus recursos. 6

Por eso, dentro del enfoque económico, se destacan las investigacionesen torno a la generación de lo que se llama “territorios competitivos”, los cua-les contienen una fuerte articulación entre el sector público y el sector privadoy una recuperación del rol del Estado a través del fortalecimiento de la capaci-dad de decisión en los gobiernos subnacionales.

Por otra parte, el enfoque sociológico estudia los impactos que el proce-so descentralizador puede generar en las relaciones entre el ciudadano y lagestión. Remarca el resurgimiento de la sociedad civil y rescata la presencia dedos actores fundamentales: las instituciones no gubernamentales y los gobier-nos municipales.

En la revisión de los siguientes casos, priorizaremos estos dos tipos deenfoques, el relativo al desarrollo regional y el sociológico, entendiendo queambos constituyen herramientas útiles para el caso argentino. Se trata de poderempezar a pensar qué implicancias podría llegar a tener el traslado de uno delos poderes del Estado hacia el interior del país.

Las formas de distribución del poderLas Repúblicas FederalesEn Brasil y Argentina, los regímenes se caracterizan por ser federales. La for-ma federal de gobierno tuvo sus orígenes en Estados Unidos, donde los con-gresistas que proclamaron la independencia (1776) se inclinaron por esta nue-va forma de organizar el poder. El federalismo se constituyó allí como unaherramienta útil para vincular el proyecto de las distintas elites regionales, conideas disímiles, los liberales del norte y esclavistas del sur.

Se entiende por federalismo aquel sistema de gobierno en el cual los asun-tos de importancia nacional se reservan a la autoridad central.

Para la investigadora argentina Liliana De Riz,7 el federalismo surge dela idea de morigerar los enormes desequilibrios territoriales, económicos, so-

6 En nuestro país, la reforma constitucional de 1994 introduce en su artículo 124 el conceptode “Región”, mediante el cual se explica la facultad de las provincias (que siguen siendo elcentro de redistribución del poder) para organizar actividades tendientes a producir el desa-rrollo económico y social. SABSAY Anuario de Derecho, núm. 4, 1998.

7 Liliana De Riz es Doctora en Sociología en la Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales.Se desempeñó como coordinadora del Informe sobre Desarrollo Humano 2001-2006.



ciales y políticos. Según la autora, en nuestro país no tenemos un federalismocooperativo que trate de garantizar la calidad de los bienes públicos en todo elterritorio. Sostiene que el hecho de que sólo en cinco de las veinticuatro pro-vincias se genere el PBI, que el 65% de las exportaciones correspondan exclu-sivamente a tres provincias y que sólo el 2% de la inversión privada de lasquinientas empresas grandes se canalice en las provincias más rezagadas, de-muestra que el federalismo sigue siendo un ideal.

Ante estas falencias que presenta en la región, la autora considera que espreciso generar una política definida a partir de estrategias alrededor de lascuales se articula una región, que convoque a los distintos niveles de gobiernoen función de objetivos compartidos, con instrumentos de coordinación de esoslogros y de valoración de los resultados. “Argentina sigue siendo un país malunido, sin respuestas para las graves inequidades territoriales y las pujas juris-diccionales”.8

Regionalismo en ChileEl Estado chileno es unitario y contempla la desconcentración y la descentrali-zación territorial. Jurídicamente, la regionalización se considera como una for-ma de descentralización con asiento territorial, que en el caso chileno, es sólode carácter administrativo.

El territorio se divide en regiones, que en la actualidad son trece.9 Lasregiones son, en Chile, una estructura de orden territorial con base geográficaque comprende una serie de provincias, las que se subdividen en comunas omunicipios. Las mismas están a cargo del Intendente, que es nombrado por elPresidente de la República, que puede removerlo en cualquier momento. Estehecho demuestra la escasa independencia de la que gozan fácticamente lasregiones.

José Luis Cea Egaña,10 considera que para poder tratar dicha temática espreciso comprenderla dentro del marco de la modernización del Estado y, aésta, esencialmente como instrumento de la institucionalización o arraigamientoperdurable de la democracia constitucional. Entonces, remarca, el regionalis-mo no consiste simplemente en la división territorial y el establecimiento denuevas áreas geográficas sino que tiene que ver con el desarrollo de las distin-

8 DE RIZ, Liliana “Hacia un nuevo federalismo”, en Tribuna Abierta [en línea] http://www.undp.org.ar

9 En 2004 se modificó el artículo de la Constitución de 1880 que indica un número fijo deregiones, y ahora el Congreso puede crear nuevas regiones.

10 EGAÑA, José L. C. “Sobre el nuevo gobierno regional chileno”, en Revista de Derecho, V. 3,núm.1-2, Valdivia, diciembre de 1992.

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tas regiones que conforman el país; es un proceso relacionado con el funciona-miento de aparato estatal y lo relativo a su reforma, con lo que Egaña dice,tomando las palabras de Bobbio, el “no Estado”, es decir, la sociedad civil.Finalmente concluye que la regionalización “…se refiere a un cambio integral,porque en el Estado-Gobierno ella abarca lo político, lo jurisdiccional, lo ad-ministrativo y lo contralor, cambio que es, además, socioeconómico”.

Respecto al desempeño de las prácticas regionalistas implantadas porChile, Egaña argumenta que existe un “…desajuste de la retórica regionalista,por un lado, con las normas jurídicas pertinentes”. Esto demuestra que losplanteos por la regionalización, muchas veces, no se ven acompañados de unainiciativa política capaz de darles el impulso necesario.

El autor nos habla de algunos problemas que deben ser resueltos para quela regionalización avance. Estas falencias a superar, están relacionadas con elexcesivo poder que acumulan ciertas autoridades regionales, en desmedro deformas más participativas (como son los Consejos Regionales) que parecencumplir funciones meramente decorativas. Otro aspecto importante es aquelrelacionado con la elección de los mismos, cuya designación queda a criteriodel Ejecutivo Nacional.

Federalismo, regionalismo y su relación con la descentralizaciónDurante el diseño del proyecto de investigación, pensábamos en las relacionesentre lo que entendemos por descentralización y los tipos de regímenes, elfederal y el unitario. De acuerdo a lo que entendemos por descentralización, esdecir, no meramente la transferencia de potestades desde un organismo mayorhacia uno menor sino como un modo de vida, un tipo de cultura; un modo degobernar tomando en cuenta los valores de la libertad, la democracia, la igual-dad y la justicia, ¿resulta compatible con las formas de distribuir el poder?

Tenemos que recordar, como bien lo dice Boisier, que es clara la natura-leza política de la descentralización, ya que se trata de una modificación en elpatrón de distribución de poder, el recurso colectivo por antonomasia.

Si entendemos el federalismo como la organización armónica del todo,como aquel sistema que permite ciertos márgenes de autonomía para sus partesconstituyentes, la descentralización sería parte de lo que el federalismo supo-ne. Entonces, ¿hablar de descentralización y federalismo resulta axiomático?

David Parks,11 del Forum of Federations, declara que “…a veces se con-funde descentralización con federalismo, sin embargo son conceptos muy dis-

11 PARKS, David “Hacia una arquitectura federal”, en Desafíos. Boletín Informativo del PNUD,núm.9, octubre de 2003.



tintos que es importante diferenciar. Hay más países unitarios descentralizadosque países federales, y hay muchos países federales que están súper centraliza-dos.”

Por otra parte, en un contexto en el cual el federalismo resulta devaluado,donde sus pautas de funcionamiento no funcionan como tal, descentralizar elfederalismo es un deber en pos de su concreción. Un federalismo en el papel,sin pautas reales que permitan su factibilidad es letra muerta.

De esta manera, descentralización y federalismo, si bien parecensuponerse, no siempre van juntas. Hay que tener en cuenta lo que el federalismono garantiza, como es el respeto por los derechos humanos y la eficiencia. Alfederalismo es necesario entenderlo como instrumento.

Para Uvalle Berrone,

“Un federalismo proclamado en terreno abonado para lacentralización factual del poder, se queda en mera nocióndoctrinaria. En cambio, cuando hay decisión para dar vi-gencia al federalismo, es básico dar cauce a los movimien-tos de la descentralización política que, unida a la demo-cracia moderna, permite que la representación geográfica–provincial, regional, comunal, municipal– de un país seaamplia y efectiva.”12

No debemos olvidar que tanto el federalismo como el regionalismo, son dosformas de distribuir el poder. En ambas, se otorga mayores márgenes de auto-nomía a unidades menores (distinto según estemos hablando de cada una deellas). Lo cierto es que ambas suponen la descentralización.

Para Boisier, en el caso particular de Chile, las dificultades futuras delproceso descentralizador tienen que ver con la percepción ciudadana, con laeficacia y eficiencia en la prestación de servicios a la población, y con la capa-cidad de conducción política desde el Estado del mismo proceso de descentra-lización. En la práctica, las cosas no parecen ser tan simples. La descentraliza-ción de los procesos decisorios no logra configurarse y la cultura centralistaaún es dominante. Por otra parte, de acuerdo al significado que le otorgamos ala descentralización, encontramos que existen serias falencias, tanto en losEstados federales de Brasil y Argentina, como en Chile. Desde esta perspecti-va, consideramos que tanto desde un régimen federal como desde uno unitariolo que existe son procesos descentralizadores incompletos. Por eso, debemosllevar a cabo un proceso amplio y consciente de descentralización, capaz de

12 PARKS, David “Hacia una arquitectura…”, cit.

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construir mecanismos que puedan vincular de manera más fluida a las instan-cias gubernamentales de la ciudadanía.

Para Boisier, las mayores trabas que presenta la descentralización pare-cen radicar en el plano cultural:

“Siglos de organización política centralizada y de organi-zación laboral dependiente, de peso incuestionado del Es-tado, de sociedad civil precaria, de clientelismo en las re-laciones sociales, de “alteridad culposa” en la raciona-lización situacional personal y colectiva, no hacen fácil uncambio de actitudes hacia modelos más autónomos”.13

El caso de Brasil1. Los orígenes del federalismoEl debate en torno al federalismo recorre toda la historia brasilera, y puederastrearse desde los periodos de la época colonial. Según Murilo de Carvalho,14

la colonia portuguesa en América se caracterizó por una escasa presencia delpoder metropolitano y por una frágil relación entre las regiones que la compo-nían. A pesar de dichas características, una vez lograda la independencia, eljoven país se inclinó por el federalismo.

Brasil adoptó el federalismo como forma de gobierno recién a partir de lainstauración de la “República Velha” (1889), luego de diversos intentos y pu-jas que giraron en torno al dilema de centralizar o descentralizar. Con la Repú-blica, las prácticas segregacionistas comenzaron a aflorar y los conflictos entrelos distintos estados se convirtieron en parte activa de la vida política brasilera.

A modo de recorrido por la historia del mencionado país, podemos ob-servar cómo este debate fue tomando distintos rumbos.

El colonialismo como periodo histórico, según Murilo de Carvalho, leconfirió a Brasil un legado basado en tres elementos. Por un lado, la existenciade un poder metropolitano endeble, incapaz de ejercer una tradición centrali-zada. Recordemos que, por aquella época, Portugal tenía serias dificultadespara ejercer control sobre sus colonias, las cuales desde un principio habíaorganizado a través de las capitanías generales, vinculadas débilmente por mediode la figura del virrey. Por otra parte, se destacaba la presencia de un poder

13 PARKS, David “Hacia una arquitectura…”, cit.14 MURILO DE CARVALHO, José “Federalismo y centralización en el Imperio Brasileño: his-

toria y argumento”, en CARMAGNANI, Marcelo –coordinador– Federalismo Latinoameri-canos, FCE, México, 1993.



privado fuerte, pero oligárquico, centrado en la propiedad de la tierra y laposesión de esclavos. Semejante organización, se asemejaba a una estructurade poder regida por cierta estructura a la que podríamos denominar feudal, obien federal, entendiendo al federalismo como autonomía de las unidades com-ponentes del todo.

La situación descripta cambió después por la independencia de Brasil, en1822. Para explicar la emancipación de la colonia es preciso tener en cuentaque algunos años antes, debido a la invasión de las tropas de Napoleón enPortugal, dicha corona se había trasladado a Río de Janeiro, idea que ya habíasido sugerida en 1580 y en 1660. Mediante el traslado, se daba solución alproblema de conservar la integridad de la dinastía y del reino. Río de Janeiro,que a partir de 1760 era la capital (destronando a Bahía, que lo era desde 1549)se preparó para ser la sede del poder imperial.

Una vez derrotado Napoleón, el intercambio de ideas fue intenso, ya queno existía un acuerdo unánime acerca del futuro de la relación entre el reino dePortugal, cuyo Rey regresaría a sus tierras de origen, y las colonias. Existíanprincipalmente tres opciones por las cuales pronunciarse: una federación mo-nárquica, el desmembramiento de la monarquía y la opción republicana paralas colonias, y el debate acerca de adoptar o no una forma federal de gobierno.

Finalmente, en 1821 Pedro I regresó a Portugal, dejando a su pequeñohijo, Pedro II, que se haría cargo del trono. En 1822, Brasil declaró su indepen-dencia, adoptando la forma de una monarquía centralizada. La opción por elcentralismo estuvo íntimamente relacionada con la amenaza del “haitianismo”,es decir, el temor a sufrir los avatares ocurridos en Haití, en los cuales losesclavos se rebelaron y proclamaron la república.

La fragmentación de las provincias portuguesas representaba otro de lospeligros. Según Murilo de Carvalho, “fue una opción consciente de la elite dela época, a la que no le falto apoyo popular.”15

Los debates que se produjeron durante todo el siglo XIX entre liberales yconservadores giraron en torno a las distintas opciones: centralizar o descen-tralizar, monarquía o república. Inclusive la tradición federal fue formulada demanera distinta por diversos grupos, no existiendo un acuerdo respecto al sig-nificado atribuido.

Los liberales, entre los cuales se destacaba la figura de Tavaré Bastos(autor del ensayo “A Provincia”), desde 1830 consideraron que el centralismoera sinónimo de despotismo y que descentralizar equivalía a libertad. En cam-

15 LOVE, Joseph L. “Federalismo y regionalismo en Brasil, 1889-1937”, en CARMAGNANI,Marcelo –coordinador– Federalismos Latinoamericanos, cit.

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bio, para los conservadores, la opción centralizadora era la única alternativaposible. Finalmente, el centralismo se mantuvo con matices descentralizadoresa lo largo de todo el periodo, fundamentalmente para asegurar la paz y el or-den, pero cuando el peligro de la separación de las distintas regiones fue aca-llado,16 las demandas por el federalismo volvieron a escucharse.

Por otra parte, el factor económico fue otro hecho que favoreció el cen-tralismo. A partir de 1830, el café se convirtió en el principal bien de exporta-ción, cuya producción se concentraba en Río de Janeiro, además principal puertoy capital del Estado. Una vez que la producción de café se trasladó hacia eloeste, São Paulo se convirtió en la provincia más rica y dinámica. El podereconómico ya no coincidía con el poder político y los representantes paulistascomenzaron a cuestionar el centralismo.

En 1889, un golpe de Estado derribó a la Monarquía. Nacía la “Repúbli-ca Velha” y Brasil se inclinaba de manera definitiva por la forma federal. LaConstitución de 1891 era, en palabras de Love, “una asociación de miembrosdesiguales”. Mediante dicha normativa, los estados tenían la potestad de reglarimpuestos (en especial, las exportaciones), hecho que favorecía a los estadosricos, entre ellos São Paulo, Minas Gerais y Río Grande, en detrimento de losmás pobres. Si bien Río de Janeiro continuaba siendo la metrópoli nacional,São Paulo crecía a pasos agigantados.

La política brasileña fue hasta 1937 la actividad de los Estados más po-derosos, que gobernaron a través de alianzas estratégicas. Una de ellas era lapolítica do café com leite, alianza que vinculaba a São Paulo, productor decafé, con Minas Gerais, productor lechero; mientras que la otra era la políticados governadores, acuerdo mediante el cual el Presidente ejercía el controlsobre la rama Legislativa y sobre los consejeros de los municipios.1.1. ¿Por qué crear Brasilia?Lo que proponemos a continuación es un rastreo de los argumentos sobre laidea de construcción de Brasilia en la historia del Estado. Según la bibliografíasobre el tema, el proyecto de crear una nueva ciudad capital comenzó a perfi-larse a partir de la independencia, en 1822. Ya por aquellos tiempos, los líderesdel país pensaban que era preciso trasladar la Capital desde la orilla del mar,creando un nuevo centro de poder en el interior del país, en el epicentro mismodel joven Estado. Un año después de proclamada la república, en 1891, se creó

16 Murilo de Carvalho nos recuerda que durante dicho periodo estallan revueltas de norte a sur,algunas de ellas, verdaderas guerras civiles. Además, tres provincias declararon su indepen-dencia: Pará, Bahía y Río Grande.



la primer comisión para estudiar el terreno, sitio donde tiempo después se lle-vó a cabo la construcción.17

El lugar elegido para el traslado, según Marcel Gautherot,18 no provoca-ba controversias: la meseta central, que comprendía la parte occidental de losestados de Minas Gerais, el sur de Goiás y el este de Mato Grosso, en la zonade confluencia de las tres cuencas orográficas.

Se dice que la palabra “Brasilia” fue idea de José Bonifacio de Andrade eSilva, consejero de Pedro I en el siglo XIX, considerado como uno de lospioneros en la construcción de la nueva capital. El principal argumento paraBonifacio era la “expansión de la población”.

Según Fagner Dantas,19

“…la idea de la transferencia de la capital para el interiordel país estaba encontrando eco en personalidades políti-cas antagónicas, como el autocrático Marquéz de Pombal(político portugués con mucha influencia), el revoluciona-rio José Joaquín de Silva Xavier o Tiradentes, héroe de lalucha por la independencia en Brasil.”

El tema del traslado, puede rastrearse además en las distintas cartasinstitucionales de Brasil. En la Constitución de 1891, la idea del traslado estu-vo presente. El artículo 3 de la Carta Magna reservaba un área de 14.400 kiló-metros cuadrados para la edificación.

Al año siguiente, se creó la Comisión Cruls, dirigida por el astrónomoLuis Cruls, que marcó el área en donde se construiría la ciudad, llamado “elcuadrilátero Cruls”.

Durante las primeras décadas del siglo XX, la idea fue cobrando forma.En 1922, el presidente Epitácio Pessoa colocó la “piedra fundamental” en laregión donde posteriormente se construiría Brasilia, en conmemoración delcentenario de la independencia

En las Constituciones de 1934 y 1946, durante la presidencia de GetulioVargas, apareció nuevamente la temática, reiterando la obligación de trasladarla sede de gobierno desde Río de Janeiro.

17 Clarín, Buenos Aires, 16 de abril de 1986.18 GAUTHEROT, Marcel Brasilia, Wilhelm Anderman Verlag, Munich, 1966.19 Dantas es urbanista egresado de la Universidad de Bahia, Brasil. El fragmento citado corres-

ponde a su artículo DANTAS, Fagner “Brasilia: la utopía desfigurada”, Urbano, Vol. 7, núm.10. Universidad de Bío Bío, Concepción, Chile; hemeroteca científica en ciencias sociales[en línea] www.redalyc.com

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A pesar de los sucesivos intentos, recién a mediados de los años 1950s. laidea comenzaba a concretarse. De la mano de Kubistchek, la meseta desérticase fue convirtiendo en aquella ciudad planificada y pensada como la capital delfuturo. Tiempo después, se reconoció la creación de Brasilia como emblemade su mandato, aunque el proyecto se convirtió en ley durante la transiciónentre los últimos años de la dictadura de Getulio Vargas y la sucesión deKubistchek, es decir, mientras gobernaba Juan Café Filho. Este último tambiéninsistió con la transferencia, emitiendo decretos que luego sólo quedaron enletra muerta.

Según la UNESCO, que declaró en 1987 a Brasilia como “Patrimonio dela Humanidad”:

“La creación de Brasilia se inserta en el marco de una po-lítica de valorización del territorio interior de Brasil. Laconquista colonial había dejado un país poblado esencial-mente en su litoral, y fueron esas ciudades portuarias lasque se siguieron desarrollando en los siglos XIX y XX.”20

2. Los protagonistas2.1. Kubistchek y la Meta SíntesisEn 1956, llegaba al gobierno Juscelino Kubistchek y con él el impulsodesarrollista. Kubistchek arribó al poder, luego del segundo gobierno de Vargas,marcado por las dificultades y caracterizado por una ola de malestar socialgenerada por el agotamiento del modelo industrializador y con fuertes dificul-tades para controlar la inflación. El suicidio de Vargas dio lugar a un periodode transición que posibilitó la victoria electoral de Juscelino Kubistchek en1955.

Kubistchek, que había sido gobernador de uno de los estados más impor-tantes de Brasil, Minas Gerais, se presentaba como una figura renovadora.Además el líder contaba con el apoyo del Partido Laboral, símbolo delvarguismo. El laborismo, partido creado por Vargas como epicentro de controldel sindicalismo, progresaba en las contiendas electorales y en el papel cum-plido en el Congreso.

Kathryn Sikkink,21 sostiene que Kubistchek fue uno de los pocos presi-dentes brasileros que pudo terminar su mandato, logró un amplio apoyo de las

20 http://www.unesco.org21 SIKKIN, Kathryn “Las capacidades y la autonomía del Estado en Brasil y la Argentina. Un

enfoque neoinstitucionalista.”, en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Vol.32, núm.128, Buenos Aires, enero-marzo 1993.



elites con su “Plan de Metas” y pudo llevar a la práctica la mayor parte de suspolíticas.

El “Plan de Metas” (1956-1961), según Fernando Tohmé, Stella MarisSettimi y Patricia Audino22 debe ser interpretado teniendo en cuenta la comple-jidad de sus formulaciones, la marcada presencia del Estado, del (nuevo) capi-tal extranjero y la profundidad de su impacto sobre la economía de Brasil.

Por aquella época, las ideas desarrollistas impregnaban de entusiasmo ala región. De la mano de la CEPAL, los intelectuales latinoamericanos comen-zaron a pensar, de forma original, a la región desde la región misma.

Según los autores recientemente mencionados:

“El gobierno de Kubistchek siguió una política desarrollistanacionalista; durante su gestión hubo una clara apelaciónal sentimiento de patriotismo en el sentido que el destinode Brasil era tomar el camino del desarrollo para que en elfuturo el país llegase a ser una gran potencia.”

Kubistchek argumentaba que la construcción de la nueva capital sería una he-rramienta para producir el progreso económico en el interior del país. Sería unimpulso modernizador para que Brasil pudiera transformarse en una nacióndel primer mundo.

Ahora bien: ¿cómo surgió esta idea y cómo Brasilia se convirtió en em-blema de su gestión? Según Ana Virginia Queirós,23 “es sabido, que inicial-mente Kubistchek no había previsto, en su programa de gobierno, el objetivode cambiar la capital del país”. Queirós retoma lo relatado por Kubistchek, ensu libro Por qué construí Brasilia para describir los orígenes de la idea. Allí elmandatario describe que, tiempo antes de convertirse en Presidente, durante lacampaña electoral, había elegido un pequeño y alejado pueblo del interior delpaís para comenzar su presentación. Durante su estadía, como parte de su dis-curso político, Kubistchek prometió respetar rigurosamente la ConstituciónFederal. Luego de su intervención discursiva, permaneció entre la gente dellugar, dispuesto a responder preguntas. En ese momento, fue interpelado porun elector, que lo interrogó acerca de su promesa de respetar la Constitución ysus normativas vigentes, entre las cuales se encontraba la disposición que pre-

22 TOHMÉ, Fernando; SETTIMI; Stella Maris y AUDINO, Patricia “La influencia de la Teoríadel Desarrollo en las políticas económicas en las décadas de 1950 y 1960. Los casos deArgentina y Brasil”, Dpto. de Economía. UNS, Documento de trabajo.

23 Ana Virginia Queirós es Investigadora de la Universidad de Brasilia, Gestora Cultural y Doc-tora en Historia del Arte por la Universidad Complutense de Madrid. Archivo de trabajo [enlínea] http://www.revistas.ufg.br

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veía trasladar la capital desde la orilla hacia el centro del país. Según Kubistchek,su respuesta fue política, pero tiempo después comenzó a pensar seriamente endicha idea. A partir de su recorrido por el interior de Brasil, no hacía más queconstatar los grandes vacíos demográficos, dilemas pasibles de solucionarse através de la colonización interna del país que produciría el traslado. Brasiliapodría dejar de ser un eterno sueño que nadie verdaderamente se atrevía arealizar. Tiempo después, la construcción de la nueva capital sería integrada asu programa de gobierno, en lo que se dio en llamar: “la Meta Síntesis”.

Una vez preconcebido el plan, Kubistchek comenzó a argumentar su pro-yecto sobre la base de una concepción del desarrollo nacional y de la moderni-zación del país. El político comprendía que para iniciar semejante empresadebía contar con el apoyo popular. Era preciso motivar y movilizar a ampliossectores para que el propósito presente en las diversas cartas constitucionalesdejase de ser simple letra escrita. Según Queirás, Kubistchek confesaba en susmemorias que, tiempo antes de que el Congreso aprobara la Ley del Traslado,anticipó numerosas providencias para acelerar el proceso de cambio, entre lascuales afirmaba, “…[que] en ningún momento fue olvidada la imprescindiblemovilización psicológica del pueblo”. Uno de sus biógrafos, Bojunga, confir-mó que el presidente tuvo un rol pedagógico, mediante el cual pretendía trans-formar el ánimo de los brasileños, hacer tomar conciencia al pueblo de susfuerzas recónditas, “…quebrar tabúes sobre sus incapacidades congénitas paracambiar los destinos, abandonar el fatalismo o conformismo en relación a lapobreza”.

Su carisma fue imprescindible, no sólo en su relación con el pueblo engeneral sino en el convencimiento de sus propios allegados, algunos de ellosincrédulos y temerosos a la hora de embarcarse en una obra con tan elevadoscostos políticos.2.2. Los artífices de la ideaSikkin plantea en uno de sus estudios que, para explicar el apoyo al presidente,es preciso tener en cuenta la naturaleza misma del Estado brasilero. Es decir,su enfoque institucionalista del periodo de gobierno de Kubistchek parte delsupuesto del papel relevante de los funcionarios y de las estructuras organizativasen la determinación de los desenlaces políticos.

Lo que Sikkin se propone demostrar es la existencia, en el Brasil de laépoca, de un núcleo dentro del grupo de funcionarios, llamado “burocraciaaislada” que, además de estar regida por reglas basadas en el mérito, teníarelativa autonomía de las presiones políticas. Este grupo profesional, que per-manecía al margen de los conflictos de la arena propiamente política, fue unode los elementos fundamentales que definieron la capacidad del Estado, enten-



dida como eficacia administrativa, y su autonomía de acción. Además, es pre-ciso relatar que la construcción de dicha burocracia proviene de la épocavarguista, en tanto que Vargas necesitó una administración fuerte, capaz deresponder de manera rápida y eficiente a las presiones socioeconómicas surgi-das a raíz de sus intervenciones en importantes sectores.24

Pero lo cierto es que Kubistchek no sólo se valió de las institucionesexistentes, creadas y moldeadas por el “Estado Novo”, sino que además instalóuna serie de instituciones, como el Consejo de Desarrollo, Grupos Ejecutivosde Trabajo, la NOVACAP (Companhia Urbanizadora da Nova Capital). Setrató de una red institucional que combinaba elementos nuevos y viejos, y esta-ba coordinada en función del desarrollo

Por otra parte, es preciso destacar la importancia del apoyo brindado porlos medios de comunicación, ha excepción de O Globo, que acompañaron laidea de que la construcción de Brasilia significaba la reconstrucción de Bra-sil.25

El arquitecto que Kubistchek eligió para llevar a cabo el diseño de la“ciudad perfecta” fue Oscar Niemeyer. Según Wollf Schneider,26 Niemeyer yKubistchek eran amigos desde los tiempos en que éste era gobernador del esta-do de Minas Gerais. Este afamado arquitecto, siempre se declaró abiertamenteun militante comunista. Esta ideología de la creación de una sociedad dondeno existieran las divisiones clasistas fue una de las ideas base de la construc-ción de Brasilia. Inspirado en la Carta de Atenas de 1943, redactada por LeCorbusier, el proyecto describía una ciudad funcional, donde los dispositivoshabitacionales no diferían en diseño. El arquitecto encargado de acompañar laobra de Niemeyer fue Lucio Costa, quien fuera elegido en un concurso deideas de amplia difusión y a cargo de un consagrado jurado.

La NOVACAP fue el ente oficial fundado con el fin específico de adqui-rir el terreno, urbanizarlo y construir los edificios públicos; Israel Pinheiro erasu director. Según Vasconcelos, Pinheiro conoció el sueño de Don Bosco27 y

24 Durante el Estado Novo, en 1937 se creó el Departamento Administrativo del Servicio Públi-co (DASP), que funcionaba como una especie de Superministerio a cargo de la instauraciónde un nuevo aparato burocrático, destinado a generar un funcionariado de excelencia. Cuan-do Vargas fue reelegido en 1951, continuó con dicha estrategia, poniendo énfasis en losconcursos profesionales y los incrementos salariales. Además creó otra institución encargadade los mismos fines, la Fundación Getulio Vargas, ente autártico constituido en 1945.

25 Clarín, Buenos Aires, 16 de abril de 1986.26 SCNHEIDER, Wolf De Babilonia a Brasilia. Las ciudades y sus hombres, Noguer SA, Bar-

celona, 1961.27 A continuación se detallará en qué consiste “El sueño de Don Bosco”.

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encargó una investigación en Italia, que confirmaría que en el volumen XVI desus memorias, estaba registrado el sueño.2.3. Brasilia: la racionalidad y la profecíaLa idea de la racionalidad y el impulso modernizador que traería aparejado laconstrucción de la nueva capital, fue matizada y puesta en funcionamiento conuna ideología mítica. Se conformó un ideario híbrido, ecléctico, que combina-da la racionalidad con un aura mítica con contenidos religiosos. Para Luis DuarteDa Silva,28 se trataba de una mezcla entre nacionalismo, milenarismo, desarro-llismo, y mesianismo. Allí se combinaban valores modernos con tradicionales.Uno de los rasgos característicos en la conformación de este ideario popular,fue la importancia de los mitos y creencias. Entre ellos, se destacaba la existen-cia de un relato del cual tiempo después se sirvieron sus constructores. Setrataba de la descripción del sueño de Don Bosco, conocido como “la profecíade Brasilia.”

El credo popular cuenta que la idea de la nueva capital, estuvo anticipadapor un sueño de un padre italiano, Joao Bosco. La versión relata que una maña-na un religioso describe a su congregación un sueño que había tenido, en elcual aparecía un mensajero divino que le habló de una ciudad, que sería cons-truida entre los paralelos 15 y 20, y en la cual quedaría plasmada una nuevacivilización. El sacerdote habría sido conducido por ángeles hacia AméricaLatina en un viaje que recorrió la selva amazónica, llegando hasta el interior deBrasil. Allí mismo confesaba haber escuchado una voz afirmando que en me-dio de esas montañas surgiría la civilización de la tierra prometida.

Dicha predicción, que podría parecer extraído de algún libro legendario,fue reconocida por distintos cronistas que describieron la historia de Brasilia.Según Queirás, incluso en Brasilia el sueño de Don Bosco, en memoria delcual se construyó una Iglesia en uno lugar especialmente destinado, es conme-morado oficialmente hasta nuestro días.

Lo cierto es que Kubistchek, en su idea de encantar al pueblo y conducir-lo hacia su destino modernizador, se sirvió de los argumentos mitológicos en lamovilización que su obra exigía. Hay en Brasilia, lejos de suspicacia, una ex-traña mezcla de utopía y mitología.2.4. De las ideas a los hechosDurante su primer año de mandato, Kubistchek envió un proyecto de ley alCongreso que fue apoyado por unanimidad y sancionado como ley 2874.

28 DA SILVA DUARTE, Luis Sergio “La construcción de Brasilia como experiencia modernaen periferia capitalista: la aventura”, en Espiral. Estudios sobre Estado y Sociedad, Vol. IV,núm. 11, enero-abril de 1998.



Para elegir exactamente el lugar específico de su futura radicación,Kubistchek nombró primero una comisión a cargo de una compañía norteame-ricana, D.J Belcher & Ass que, conjuntamente con funcionarios locales y ex-pertos de la Cornell University, quedaba encargada de la búsqueda del sitiomás favorable. Finalmente, luego de evaluar las cinco propuestas, se eligió unazona de altiplano, suavemente ondulado, cerca de la confluencia de los ríosAmazonas, Paraná y San Francisco. Se trataba de una zona prácticamente des-provista de habitantes.

Se estima que la nueva capital en el interior del país, fue construida entiempo récord (sólo tres años) y que los gastos insumidos movilizaron el 2,3%del PBI (alrededor de mil millones de dólares). El costo tan elevado se debió,en parte, a la ausencia de ferrocarriles y carreteras para el traslado de los mate-riales de construcción, cuya movilización se realizó vía aérea.

En la construcción de la ciudad fue fundamental “el espíritu de Brasilia”,es decir, aquella especie de amalgama de entusiasmo, amistad y confianza,donde los obreros estaban imbuidos de ilusión.

Un escrito de Luis Duarte Da Silva29 describe la experiencia de la cons-trucción de la nueva capital, contada desde la mirada de sus constructores. Allírelata la vida de ese puñado de hombres “aventureros” que se trasladó espe-cialmente para dicho fin.

“Sin embargo, la memoria de pioneros y candangos30 estámarcada por la nostalgia del tiempo y del lugar, donde entorno al trabajo de construcción de la ciudad se creó unacomunidad de hombres libres...”.

Diversos escritos describen cómo durante la experiencia de la construcción, losdistintos círculos de hombres que en ella participaron, desde obreros, gruposespeciales de vigilancia, ingenieros y arquitectos, hasta funcionarios, compar-tieron un clima escindido de jerarquías, donde las distintas “clases” se mezcla-ban. Esto se llamo “democracia de frontera”, es decir, “desaparición de las dife-rencias sociales cuando las líneas de los polos opuestos son atenuadas”,31 todosse visten y actúan de forma parecida, y las diferencias parecen desaparecer.

29 El autor describe el significado de participar en la obra, considerada como aventura y oportu-nidad de desarrollo para el inmigrante, a pesar del escaso valor de las remuneraciones recibi-das.

30 Según el autor, este vocablo está extraído de la lengua quimbundo y significa ruin, ordinario,villano, denominándose así a los recién llegados del nordeste de Brasilia.

31 Definición extraída del documento de Duarte Da Silva, que toma la expresión de EPSTEIN,David Plan and reality, Berkeley University California Press, 1973, p. 62.

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El caso de ChileSegún los datos hallados, en Chile no existe una línea argumentativa desde losorígenes de la formación del Estado-nación que avale la transferencia del Con-greso. Para estudiar el caso del traslado del Congreso en Chile, debemos teneren cuenta la descripción del régimen dictatorial que se impuso en el país entre1973 y 1989, puesto que el traslado se realizó al finalizar dicha etapa.

A partir de un primer rastreo bibliográfico, podemos comprobar que, his-tóricamente, el Congreso Nacional ha tenido su sede y celebrado sus sesionesen Santiago, salvo por el periodo comprendido entre el 25 de febrero y el 7 deagosto de 1828, días en los cuales sesionó en Valparaíso. A partir de 1990, susede se encuentra en dicha ciudad.

Ahora bien, ¿por qué Valparaíso? ¿Qué causas motivaron el traslado?¿Qué actores impulsaron el proyecto? ¿Bajo qué argumentos se sostiene talpostura?

Los interrogantes recientemente planteados, nos exigen organizar la ex-posición a partir de determinados ejes. Es preciso recorrer la historia chilenacomo gran guía que nos permita indagar acerca de las cuestiones mencionadas.1.1. Orígenes de la formación del Estado chilenoTras la independencia, se sucedieron en Chile una serie de Constituciones sindemasiado éxito, hasta el dictamen de la Carta Constitucional de 1833 que,con algunos sobresaltos, se mantuvo casi un siglo.

A pesar de la tradición centralista, en 1825 se realizaron proyectos de leydestinados a instaurar en Chile un tipo de régimen federal. Semejante iniciati-va no contaba con el apoyo de las provincias, cuya negativa a apoyar el pro-yecto dejaba sin efecto los intentos del Congreso. En 1828 se dio la Constitu-ción Política de Chile, luego modificada en 1833.

Fue durante este periodo que se dieron las conversaciones acerca del cam-bio en la distribución de poder del Estado, es decir, los intentos por construirun Chile federal, cuando el Congreso sesionó en Valparaíso (1828) y luego setrasladó a Santiago. Esto devino en el estallido de la guerra civil, que enfrentóa pipiolos (liberales) y pelucones (conservadores) y culminó con el triunfo deéstos últimos en la batalla de Lircay

Finalmente, se modificó dicha Carta Constitucional en 1833; la Repúbli-ca de Chile era una e indivisible. Esto significa que el Estado de Chile tenía unúnico centro de impulsión política y gubernamental, y que estaba dado por losórganos del Gobierno Central. Hasta finales de siglo, Chile vivió en un climade relativa normalidad.



1.2. Chile en el siglo XX. De la calma a la tempestadEl periodo que se inició en 1891 y hasta 1925 fue conocido como el de la “Re-pública Parlamentaria”. Dicha etapa comenzó con el enfrentamiento entre elpresidente Balmaceda y el Congreso, produciéndose el triunfo de este último. Apartir de este momento, con el liderazgo del Parlamento, se llevó a cabo unconjunto de prácticas semejantes a las de un gobierno de tipo parlamentario.

Tras una crisis provocada por un intento de golpe militar, se convocó auna reforma constitucional. Entre los aspectos más sobresalientes de la Cons-titución de 1925, se destacó la imposibilidad del Presidente de disolver el Con-greso, la separación de poderes entre el Estado y la Iglesia, y principalmente laorganización del poder unitario, abriendo ciertas posibilidades a la descentra-lización. La balanza de poder volvía a inclinarse a favor del Presidente, luegodel periodo de dominio parlamentario.

El Congreso chileno funcionó sin sobresaltos desde 1925-1973. SegúnPeter M. Siavelis “…era históricamente uno de los cuerpos legislativos másfuertes del continente”. Continuando con lo desarrollado por el especialistachileno, el papel del Poder Legislativo en Chile fue clave en el desarrollo ymantenimiento de la democracia, oficiando como escenario para la resoluciónde conflictos en un sistema político caracterizado por la fragmentación.

Shuggart y Carey,32 especialistas abocados a los estudios sobre presiden-cialismo y parlamentarismo en América Latina, afirman que el fortalecimientodel poder del Presidente, especialmente en el área legislativa, contribuyó aldeterioro y finalmente a la caída de la democracia chilena. Esto se explicadebido a las constantes reducciones de poder que fue sufriendo el Congresodesde 1925, desequilibrando el poder en manos del Presidente, que adquiríapoderes legislativos y poderes de veto. Dichas prácticas se vieron interrumpi-das con el golpe de 1973 a la Unión Popular de Salvador Allende.2.1. El derrumbeLa llegada de la Unión Popular de Salvador Allende, coalición formada entrecomunistas, socialistas y radicales, generó grandes cambios en la vidasociopolítica chilena. A poco de asumir su mandato, Allende llevó a cabo unaserie de medidas entre las cuales se destacó la nacionalización del cobre (bienexportable característico de dicho país) contando con el apoyo del Congreso.Tiempo después, esta vez sin respaldo parlamentario, organizó y llevó a cabo

32 SIAVELIS, Peter “Chile: las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo después dePinochet.”, versión revisada y actualizada de artículo publicado en inglés en MAINWARINGy SHUGARTT Presidencialismo y democracia en América Latina, Cambridge UniversityPress, Introducción.

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una reforma agraria. El país vivió una coyuntura favorable, pero efímera, quese debió fundamentalmente a un periodo de bonanza económica, que sirviópara paliar los altos índices de inflación del periodo anterior.

Lo cierto es que la caída del precio internacional del cobre y la escasa onula reinversión en la industria, teniendo en cuenta que los empresarios delsector estaban alertados de una posible futura nacionalización, trajo dificulta-des para el gobierno de la izquierda.

A esto debemos sumarle la hostilidad de Estados Unidos, que obstruyó elcomercio internacional chileno, bloqueándolo. El país sufrió entonces undesabastecimiento tal que sólo pudo solucionarse con la ayuda del bloque so-viético, que hacia el 1973 tenía dificultades para acceder a dichos préstamos.

La crisis económica y los intentos fallidos por resolverla, no hicieronmás que enfrentar al gobierno con los sectores medios y franjas populares. Elgobierno respondió incorporando a militares en los ministerios, frente a unaoposición que era cada vez más fuerte de acallar y que, progresivamente, sevolvía más violenta. La renuncia del general Prats al frente del Ejército propi-ció su reemplazo por el general Pinochet, que tiempo después encabezó elgolpe.

El 11 de septiembre de 1973 las tropas del Ejército bombardearon laMoneda, donde el presidente Allende, sin salida, daba fin a su vida. El periodoposterior envolvió a todo Chile en la penumbra, siendo escenario de uno de lasdictaduras más terribles y violentas del Cono Sur.2.2. Chile bajo arrestoUna vez tomado el gobierno, los militares suspendieron automáticamente elCongreso y llevaron a cabo una represión masiva contra militantes de izquierda.

Las fuerzas armadas se arrogaron el mando supremo de la Nación y, paragobernar, constituyeron una Junta de Gobierno, compuesta por representantesde las tres ramas y por un representante de los Carabineros. Como delegadodel Ejército se encontraba el general Augusto Pinochet, que se convirtió enPresidente de la Junta

Robert Barros33 se propone argumentar en su artículo que, a diferencia delos que otros autores consideran, entre ellos Valenzuela,34 la dictadura chilenano fue un gobierno personalista. Pinochet fue designado Presidente, por acuer-do de la Junta, que de esa manera excluyó la presidencia rotativa, pero no se

33 BARROS, Robert “Personalización y controles institucionales: Pinochet, la Junta Militar yla Constitución de 1980”, en Desarrollo Económico, Vol. 41, núm. 161, abril-junio 2001.

34 VALENZUELA, Samuel J. “La Constitución de 1980 y el inicio de la redemocratización enChile.”, en DI TELLA, Torcuato Crisis de representatividad y sistemas de partidos políticos.



privó de establecer canales para poder intervenir en el manejo de los asuntos.Según Barros, de ninguna manera se trató de un cuerpo subordinadoautomáticamente a Pinochet. El sistema funcionaba de manera tal, que cadamiembro de la Junta, que se arrogaba el Poder Legislativo, tenía oportunidadde estudiar de manera independiente cada uno de los proyectos. Lo cierto esque, Pinochet, como su presidente, quedaba excluido de dicho mecanismo.Los dictámenes se resolvían por unanimidad, dando a cada participante la po-sibilidad de establecer un veto absoluto. Esto introdujo un límite institucionala Pinochet, que no podía actuar ni legislar sin consenso de otro cuerpo.2.3. Los amarres de la transición. El trasladoPara O´Donnell y Schmitter,35 al estudiar las transiciones es preciso tener encuenta la manera en que fue desbaratado el régimen anterior, la naturaleza yduración del régimen autoritario, los medios a los que apeló para ganar legiti-midad y maniobrar frente a las amenazas, así como también es preciso consi-derar, entre otras cosas, la confianza y aptitud de quienes pretenden lograr laapertura. La transición, es “el intervalo que se extiende entre un régimen yotro”.36

A partir de dicho esquema, analizaremos la transición chilena, cuyo ras-go paradójico es que una herramienta legal, la Constitución de 1980, estableci-da por el mismo régimen militar, se convertiría después en el canal a través delcual la oposición presionaría para retornar a la democracia.

En su discurso de Chacarrillas de 1977, Pinochet anunció la intención deplanificar la transición. Según Manuel Antonio Garretón,37 esto significó el finde una etapa puramente represiva (1973-1976/77) hacia una etapa fundacional(1976/77-1981/82). En dicha etapa, el régimen intentó reestablecer un nuevotipo de relación Estado-sociedad, cuyo reflejo fiel culminó con la institucio-nalización de 1980. En este discurso, Pinochet llamó a constituir una “demo-cracia protegida”, una especie de régimen similar a la democracia liberal re-presentativa, pero con una serie de mecanismos que impiden calificarlo comoestrictamente democrático, entre los cuales se encontraba la misión de las fuer-zas armadas como tutoras del orden constitucional.

La Constitución de 1980 preveía en uno de sus artículos que Pinochetocuparía el cargo de Presidente por 8 años, a partir de 1981. Finalizado dicho

35 O ‘DONNELL, Guillermo y SCHMITTER, Philippe Transiciones desde un gobierno autori-tario, Paidós, Barcelona, 1986.

36 O ‘DONNELL, Guillermo y SCHMITTER, Philippe Transiciones…, cit.37 GARRETÓN, Manuel Antonio “La democracia en Chile. De la transición a la consolidación

posible”, en Revista de Economía Política, Vol.14, julio-diciembre 1998.

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periodo, se contemplaba que la Junta elegiría, de manera unánime, a un candi-dato que sería plebiscitado a fin de ratificarlo.

Para O‘Donnell y Schmitter, los primeros pasos hacia la transición seproducen por conflictos en el interior de los regímenes autoritarios, que refle-jan la diferencia entre aquellos que consideran que el régimen en un futurocercano deberá recurrir a una forma de legitimación electoral, es decir, losblandos, y entre los duros, aquellos que piensan que el periodo autoritario pue-de perpetuarse. Según Barros, la Constitución de 1980 representó un intentode institucionalizar el régimen y evitar el dominio absoluto de Pinochet porparte de la Junta. Para este autor, tiene que ver con un conflicto entre lo que sellama, “duros” y “blandos” dentro del régimen. Los “blandos” presionabanpara una institucionalización, frente al debate internacional que suscitaba lamuerte de Letelier38 a manos de la DINA (policía especial asociada directa-mente a Pinochet).

Lo que la Constitución de 1980 representó es un intento de parte delrégimen de lograr legitimidad, que no necesariamente se correspondía con unintento de democratización, es decir, al proceso mediante el cual las normas yprocedimientos comenzaron a regirse por los principios de la ciudadanía (res-ponsabilidad administrativa, financiamiento público de los partidos, revisiónde procesos judiciales, acceso irrestricto a la información, obligatoriedad delvoto, etc.). Lo que significó Chacarrillas es la lenta apertura del régimen, querecién se volvió manifiesto con el Plebiscito planificado para 1989, llevado acabo bajo condiciones claras.

Lo importante de la apertura fue el deshielo que provocó en la oposiciónal régimen. Aquí es importante remarcar que en Chile no fue fácil aglutinar alos distintos partidos de la oposición en lo que se llamó la “Concertación dePartidos por el NO”. Dicha organización aglutinaba a diecisiete partidos polí-ticos, entre los que se encontraba el Partido Demócrata Cristiano, el PartidoRadical y demás partidos de izquierda y centro derecha. Además, hay que teneren cuenta que la democracia cristiana había sido uno de los partidos que habíaapoyado el derrocamiento de Allende. Según Carretón,39 esto se debió a unaprendizaje de la clase política, que comprendió que al régimen se lo derrota-ría políticamente a través de los mecanismos institucionales que el mismo per-petuó.

38 Letelier había formado parte del gobierno de la Unión Popular de Allende, luego de ser tortu-rado fue enviado a Estados Unidos como diplomático. Fue asesinado al explotar una bombaen el auto en el cual viajaba, como parte de lo que se conoció como “Operación Cóndor”.

39 GARRETÓN, Manuel Antonio “Aprendizaje y gobernabilidad en la redemocratización chi-lena”, en Nueva Sociedad, Vol 128, noviembre-diciembre 1993.



La noche del 5 de octubre de 1988, la “Concertación de Partidos por elNo” obtenía el 54,7% de los votos contra 43% que optaba por la permanenciade Pinochet. La transición estaba en marcha. Una vez obtenido el triunfo, laConcertación, la Derecha moderada –representada por Renovación Nacional–y el ministro del Interior Cáceres, acordaron una serie de puntos, consideradospor Valenzuela como los “consensos” de la transición. Uno de estos consensostenía que ver con el acuerdo de llevar a cabo una reforma de la Constitución,para lo que se conformaron Comisiones Técnicas destinadas a dicho estudio.

Los resultados determinaron una Concertación, dispuesta a conciliar, quelimitó sus propias posibilidades de reforma. Como contrapartida, el Gobiernomilitar redactó una serie de medidas que la oposición llamó “leyes de amarre”.Según Valenzuela, esto demuestra la estrategia confrontacional emprendidapor los militares, “que primero aceptaron las negociaciones que emprendió laderecha moderada para obtener cambios claves en los aspectos que resultaronser inadecuados de la Constitución, y después trataron de atar a la Concertaciónde manos”.40 Las “leyes de amarre”, llamadas de esta manera por la intencióndel Gobierno militar de “dejar todo amarrado” tras su retirada, estaban íntima-mente relacionadas con el temor de los militares chilenos de sufrir la mismasuerte de sus pares argentinos, donde tras su salida del gobierno fueron juzga-dos en el llamado “Juicio a las Juntas”.

Una de estas leyes, tenía que ver con el rol del Congreso. Allí se estipula-ba que la Cámara de Diputados quedaba exenta de poder investigar y enjuiciarlos actos de los miembros y funcionarios de las Juntas. A continuación desig-naba como nueva sede del Poder Legislativo a Valparaíso. Las demás leyesrepresentaban la protección a los distintos sectores de las fuerzas armadas y deCarabineros, en un intento por asegurar márgenes de autonomía. Ahora bien,¿cómo puede explicarse el traslado dentro del contexto de la transición? Segúnlos artículos de periódicos consultados, el traslado estuvo relacionado con lasambiciones de permanencia en el gobierno del general Pinochet. Raúl Gutiérrez,editor del diario El Gran Valparaíso, declara que:

“Pinochet, que pensaba seguir indefinidamente en el po-der, soñaba con un Congreso títere, vale decir, que no leocasionara mayores problemas y que le sirviera de panta-lla para mostrar una supuesta democratización del país.Pensaba que le sería muy conveniente tenerlo fuera de San-

40 VALENZUELA, Samuel J. “La Constitución de 1980 y el inicio de la redemocratización enChile”, en DI TELLA, Torcuato Crisis de representatividad y sistemas de partidos políticos.

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tiago para que los parlamentarios no fueran a darse ínfulasy ejercer algún tipo de presión sobre el Poder Ejecutivo”41

Lo cierto es que cuando se dictan las “leyes de amarre”, Pinochet ya se encon-traba oficialmente fuera del Poder Ejecutivo, sin olvidar su designación comosenador vitalicio. Estos datos, que pueden ser válidos en el posicionamientoprivado del General, no nos eximen de indagar más profundamente.3.1. Hacia la búsqueda de indicios: el debate actualEl traslado se produjo en Chile sin debate, como estudiábamos antes, en uncontexto de transición negociada. La discusión ha sido posterior, en tanto quedurante los sucesivos gobiernos democráticos se observa el intento de algunossectores de trasladar nuevamente el Congreso a Santiago, hecho que despiertala reacción de otros sectores, comprometidos con su permanencia en Valparaíso.Por eso consideramos que la revisión de algunos artículos puede brindarnosalgunos datos que nos permitan descubrir argumentos presentes.

Uno de los argumentos fuertes, a la hora de pensar la estrategia del tras-lado, es concebirla dentro del marco de la regionalización. Como exponíamosal principio, el régimen chileno es unitario, aunque permite la descentraliza-ción administrativa y la desconcentración. De esta manera, el traslado puedecomprenderse bajo dicha óptica, como un intento de desarrollo regional deValparaíso, ciudad de importante trayectoria histórica en Chile. El traslado,según algunos autores, se debió a un intento de desconcentración poblacional.Para un autor como Boisier, teórico chileno abocado a los estudios sobre desa-rrollo regional, no debe confundirse la descentralización con la deslocalización.

A partir de una revisión realizada de los distintos artículos periodísticosaparecidos en los últimos años en Chile, respecto al tema del traslado, pode-mos ordenarlos de acuerdo a una serie de puntos.

La mayoría de los participantes en las discusiones sostiene que el trasla-do del Congreso a Valparaíso está relacionado con el intento de promover laregionalización, entendiéndose en este caso el desarrollo de la V Región. Con-sideran que el Congreso en la ciudad-puerto “ha pasado a constituirse en unhito para la regionalización del país, que necesita cada día y con más urgenciade nuevas muestras efectivas de descentralización y desconcentración.”42

Para Raúl Gutiérrez, editor del diario El Gran Valparaíso: “La instala-ción del Congreso Nacional en Valparaíso ha servido hondo para promover laregionalización o descentralización, como la forma de reducir el peso abruma-

41 Raúl Gutiérrez, editor del diario El Gran Valparaíso, 10 de febrero de 2006.42 La Tercera, 3 de febrero de 2006.



dor que tiene Santiago y sobre todo el Poder Ejecutivo en la vida política yeconómica del país.”43

Los partidarios de su nuevo traslado a Santiago, declaran que el desarro-llo de la V Región no ha sido el esperado y que, por lo tanto, no tiene sentido supermanencia allí. José Antonio Gómez, presidente de la Cámara Baja duranteel gobierno de Ricardo Lagos, sostuvo que “...tener la sede del Congreso enValparaíso no ha traído beneficios ni para la V Región ni para los parlamenta-rios, porque lo único que se logra con mantenerlo allá son gastos enormes detraslado...”.44

Ante dichos argumentos, uno de los partidarios de la permanencia, elsenador Ominami, sintetizó una respuesta: “…el Congreso ha funcionado bienen Valparaíso, pero la constante amenaza de un eventual traslado ha sido fatalpara las posibilidades de crecimiento de la ciudad y la región, porque eso haceque inversionistas que podrían iniciar un proyecto nunca lo hagan.” Dentro deesta línea, se manifiesta la clara intención de “…limitar, a toda costa, el rápidocrecimiento de Santiago”.45

Actualmente, el tema de la ubicación geográfica del Congreso parecedividir opiniones dentro de la Concertación misma, donde algunos diputadosse expresan públicamente por el regreso a Santiago, y otros defiendenfervorosamente su permanencia en la ciudad-puerto. Una diputada de PPD,que forma parte de la Concertación, contesta acerca del tema a los lectores:“Hemos promovido, como Concertación, la descentralización y el desarrolloarmónico del país, por lo mismo me niego a pensar en lo contradictorio quesería el traslado del Congreso a Santiago.”46 Lo cierto es que, tiempo después,otro diputado radical, Alberto Robles, impulsó un proyecto (luego convertidoen ley) que buscaba derogar la ley que establece la sede del Congreso enValparaíso. Mediante dicho proyecto, se promovía que los congresistas pue-dan sesionar en cualquier lugar del territorio en el que fije sus sesiones. Estogeneró reacciones diversas, entre aquellos que lo consideraron un intento en-cubierto de cambiar la sede del Congreso (sobre todo los representantes de laV Región), y aquellos partidarios del proyecto que declararon no estar en opo-sición de su permanencia en Valparaíso. Consideraron que la propuesta “nobusca sino fomentar la descentralización”.47

43 El Gran Valparaíso, 10 de febrero de 2006.44 Nota publicada por La Tercera, 29 de enero de 2006.45 Carta de lectores enviada por Armando Villarino D‘Alfonso y René Fuentes Castro a La

Tercera, 25 de abril de 2003.46 Laura Soto, diputada PPD, carta publicada en La Tercera, 23 de agosto de 2003.47 La Tercera, 20 de junio de 2006.

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Durante la campaña presidencial, Michelle Bachelet fue consultada acer-ca de su opinión respecto de la ubicación geográfica del Congreso, a lo que lacandidata respondió comprometiéndose a mantenerlo en la ciudad-puerto deValparaíso. De acuerdo a lo expuesto no habría cambios durante su mandato.48

3.2. ¿Por qué Valparaíso?“Y así como Santiago es el pueblo chico más grandedel mundo, Valparaíso es el universo más pequeño ytotal, un cosmos caminable y saludable.”

Urbano Matus

La ciudad-puerto de Valparaíso era el motor del Chile colonial. Desde 1544hasta 1802, se produjo una lenta evolución demográfica, posibilitada por lacreación de infraestructura que permitió la permanencia de la población. Yadurante el periodo de la República, el puerto de Valparaíso experimentó suapertura al comercio mundial, y así se convirtió en un enclave estratégico derecalada y aprovisionamiento para las marinas mercantes que utilizaban el Es-trecho de Magallanes en su viaje desde Europa hacia América.

Según un archivo de la asociación ARPA, abocada en recopilar el mate-rial historiográfico de Valparaíso:

“En la primera mitad del siglo XIX, Valparaíso se transfor-ma en la ciudad más dinámica de Chile, aumentando supoblación casi tres veces en sesenta años. El puerto pasó aser la segunda ciudad en términos demográficos y el prin-cipal centro económico del país, además de ser el puertomás importante del Pacífico Sur.”49

Según este documento, luego del auge vivido por la ciudad-puerto, que duran-te todo el siglo XIX ve incrementado su volumen poblacional (inclusive sushabitantes tuvieron que comenzar a ocupar los cerros, poblando las terrazasdel lugar), el siglo XX estuvo marcado por una serie de hechos que frenarondicho crecimiento. Por un lado, en 1906 un fenómeno natural, el terremoto ytsunami, produjeron la muerte de cuatro mil personas y la reestructuraciónurbana de la ciudad, con una importante migración hacia zonas aledañas, enespecial Viña de Mar. Por otra parte, la conexión del ferrocarril San Antonio-

48 Recordemos que la ley que regula la sede del Poder Legislativo es de iniciativa exclusiva delEjecutivo.

49 “La ciudad. Puerto de Valparaíso como Patrimonio Histórico Mundial”, en Archivum, AñoIV, núm. 5



Santiago (1911) significó una nueva alternativa para el transporte de mercan-cías y pasajero. Santiago fue fortaleciéndose como epicentro político y comer-cial, sobre todo con el auge del modelo industrializador, que generaría un tras-lado poblacional y de las principales firmas hacia su zona de influencia. Esto,además, suponía que, con el tiempo, existiría un puerto más moderno y cerca-no a la capital del país. A nivel internacional, la creación del Canal del Panamáen 1914 es otro hecho que contribuyó a frenar su crecimiento. En síntesis,durante el siglo XX Valparaíso fue perdiendo progresivamente su lugar privi-legiado en la vida económica, social y política chilena en detrimento de otrasregiones.

Este breve repaso por la historia chilena, nos permite observar cómo a lolargo de los años se fueron equilibrando las relaciones de poder entre Santiagoy Valparaíso y, sobre todo, comprender la importancia de esta última como sím-bolo del patrimonio histórico chileno. Esto nos permite descubrir ciertos hilospara indagar en las causas y motivos del cambio geográfico del Poder Legisla-tivo. Además, en muchos de los escritos aparece la ciudad de Valparaíso cum-pliendo un papel importante como símbolo cultural.50 El 1º de julio de 2003 laUNESCO declaró a Valparaíso “Patrimonio Cultural de la Humanidad”.

Algunas reflexionesSegún las experiencias estudiadas, se puede observar cómo, en el caso de Bra-sil, lo que existió fue una línea argumentativa que desde la época colonial ydurante el proceso de formación del Estado-nación avaló el traslado de la Ca-pital. Considero que dicha tradición de discurso fue muy importante al mo-mento de legitimar la decisión de la construcción de Brasilia. Es decir, Brasiliafue la culminación de un proyecto, pensado durante largos años, donde situa-ciones históricas distintas, líderes de diversos orígenes sociales y políticos, ycon propósitos también dispares, se vieron unidos por una idea común.

En su concreción, no debemos desdeñar el papel cumplido por los acto-res principales. El más importante de ellos, el entonces presidente JuscelinoKubistchek, supo liderar la propuesta y movilizar el apoyo popular a través deuna ideología híbrida de racionalidad y emotividad. No menos importante fueel accionar de su grupo de técnicos y profesionales, como asimismo la singularfigura de Oscar Niemeyer, representante de la vanguardia.

Aquí resulta complicado establecer el peso que pudo haber tenido el tras-lado del Congreso, en tanto que el mismo se dio dentro de un cambio de la

50 Ver Carta de Valparaíso (2005), compromiso en pos de contribuir a la defensa del patrimoniocultural de la ciudad.

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Capital Federal en general, distinto de lo que ocurrió en el caso chileno, dondesólo se trasladó el Poder Legislativo.

¿Qué implicancias ha suscitado su traslado en las relaciones entre losdemás estados? Es una incógnita difícil de resolver en un estudio de este tipo.Recordemos que uno de sus propósitos iniciales fue equilibrar los conflictosentre los dos gigantes, São Paulo y Río de Janeiro. En la actualidad, lo quecuestiona su posición estratégica (hecho que motivó su radicación) es tambiénun nuevo problema: al situarse en el corazón de Brasil, a muchos ciudadanosles resulta difícil movilizarse hasta el centro de decisiones para realizar recla-mos (por ejemplo, un paulista debe recorrer 1020 km para llegar a Brasilia).Algunos cuestionan que Brasilia se ha convertido en una ciudad “sin encuen-tros casuales”, ajena a las manifestaciones y un poco fría para lo habitual delímpetu nacional. Fue un impulso inicial, pero se quedó en el camino

Pese a sus fracasos, considero importante rescatar, en mi opinión su con-tribución principal: Brasilia como proyecto compartido. La construcción de lanueva capital representó el intento por paliar el excesivo poder de sus regionesmás ricas y si bien no solucionó todos los conflictos, fue vivida por el puebloen general. Nació de una amalgama que involucraba intereses públicos y pri-vados, ideas audaces y pequeñas ambiciones y de aquella fe que mueve monta-ñas. Brasilia, fue vista como la culminación del sueño de modernidad, como laoportunidad del pueblo brasilero para emerger del oscuro Tercer Mundo. Bra-silia, como la ilusión de un pueblo entero que volvía a creer, a pensar que lascosas podían cambiar. A vivir la política como artífice de la realidad, y comoherramienta para modificarla. Como decía Niemeyer, “lo importante es que laconstrucción de Brasilia demostró que el pueblo brasileño era capaz de hacersus sueños realidad”.

En Chile, en cambio, la transferencia del Congreso se produjo durante elperiodo dictatorial, por ello, sin discusión ni consenso. Si bien según los artí-culos analizados, el traslado fue comprendido como un ícono de la descentra-lización, y principal contribución a la regionalización, no resulta claro si éstafue la intención prefijada por Pinochet.

En el país trasandino no existió apoyo o disenso, no hubo consulta. Eltraslado fue parte del acuerdo forzado entre civiles y militares previo a la retira-da de estos últimos. El “amarre” fue la retirada ordenada del gobierno militar.

Considero que su contribución especial al estudio de nuestro caso resultadel desarrollo posterior que se está produciendo en la región de Valparaíso. Deacuerdo a la hipótesis planteada acerca de su contribución al regionalismo, esposible rastrear distintas aseveraciones en el debate actual. Lo cierto es que, enlos últimos años, Valparaíso ha fortalecido su posición en Chile, y el trasladose ha convertido en el símbolo de la regionalización. Además, ha sido declara-



da Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO, y es considerada la CapitalCultural de Chile. Es decir, el traslado se ha convertido en el impulso inicialpara acompañar un proyecto más amplio de descentralización, que deprofundizarse podría contribuir a consolidar su posición.

Por otra parte, las actuales discusiones sobre un posible nuevo traslado aSantiago impulsaron el debate entre los distintos representantes de los partidospolíticos y de la ciudadanía. La sede del Congreso se ha convertido en un temaprincipal para los habitantes portuarios. Los medios cubren sus vaivenes. Yano podrán producirse cambios sin discusión.

Respecto del caso argentino, no podemos arriesgar posibles consecuen-cias, sólo podemos aclarar ciertos supuestos. Tenemos que tener en cuenta,que la decisión acerca de la designación de la Capital Federal en nuestro paísno ha estado exenta de controversias. El triunfo de Urquiza sobre Rosas enCaseros significó que las provincias habían derrotado a Buenos Aires. La cul-minación de largos años de dominio de Rosas inclinó la balanza sobre la Con-federación. Corría el año 1852. No podemos dejar de mencionar que la disputareal que envolvió dichas controversias tenía que ver con los destinos de laAduana de Buenos Aires, puerto principal y, por lo tanto, codiciada fuente dedinero. O Buenos Aires conservaba para sí dichos intereses, o bien los “repar-tía” con las demás provincias. La caída de Rosas imponía la distribución de lasganancias.

La Confederación sancionó su Constitución, de la cual Buenos Aires nose hizo partícipe. La misma carta constitucional, que declaraba la adopción deforma republicana y federal, no fue suficiente para frenar las disputas entre elinterior y Buenos Aires que, luego de diversas batallas, recién en 1880 se con-virtió en Capital Federal. A partir de ese momento, Buenos Aires, fue fortale-ciendo su posición como centro neurálgico del país, relegando a las provinciasa una posición secundaria.

Algunos proyectos posteriores intentaron paliar dicho centralismo me-diante diversas propuestas de traslado de la Capital. Uno de los más importan-tes fue el proyecto del traslado de la Capital a Viedma, encabezado por Alfonsíndurante su presidencia. Si bien se convirtió en ley, problemas posteriores lodejaron en el olvido.

Ahora bien, para empezar a pensar el traslado de uno de los poderes delEstado, tenemos que tener en cuenta que el mismo no significa necesariamentemejores gobiernos En países con cultura centralista, y fuerte presidencialismo,puede que el traslado potencie el papel del Poder Legislativo, que puede cons-tituirse como un centro con mayor autonomía, resignificando su función en elEstado de Derecho. O bien, dicho cambio sólo puede contribuir al afianza-miento del centralismo del Ejecutivo sobre esta rama de gobierno. No pode-

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mos pensar que una medida semejante, de la noche a la mañana, pueda paliarsiglos de cultura centralista y predominio de gobiernos personalistas.

¿Qué implica el traslado geográfico de uno de los poderes del Estado eneste contexto? Creo que debemos plantearlo como medida que, desarrolladaen conjunto con otras, como la apertura de canales de vinculación entre loslegisladores y las organizaciones de la sociedad civil, su reconocimiento comointerlocutores válidos, como la puesta en práctica de mecanismos ya existentes(consulta e iniciativa popular), puede contribuir a generar un proceso ampliode descentralización en la región. Pensarla como estrategia que permita fortifi-car la participación de la ciudadanía en general

Por otra parte, tenemos que tener en cuenta que “trasladar el Congreso”desde una ciudad a otra, no es por sí misma una medida descentralizadora.Podría ocurrir que un simple cambio geográfico genere una nueva centralidad.Por eso hablamos de un proceso integral, producto de una discusión previa,donde la ciudadanía sea partícipe fundamental. Un debate en el cual se pongande manifiesto los distintos argumentos, donde se analicen seriamente las con-secuencias de una medida semejante.

Es preciso comprender que no cumplirá este objetivo sino cuenta con elapoyo de amplios sectores, ni de la toma de conciencia de la potencialidad desu función. Trasladar el Congreso de manera que resulte de una mera medidaadministrativa, sería como dibujar sobre el agua. Se trata de una medida quedebe ir acompañada de un conjunto de creencias, valores y actitudes de partede la ciudadanía en general.

Se trata de encontrar en el cambio territorial, una nueva forma de empe-zar a pensar las relaciones entre los poderes del Estado. De encontrar el equi-librio o balanza de la que hablaba Tocqueville. De comprender que no se tratade una decisión tomada desde las cúpulas del Estado sino en entenderla dentrode una perspectiva que vincule mayores márgenes de autonomía para los go-biernos subnacionales, apertura de canales de vinculación entre la sociedadcivil y la sociedad política.

¿Trasladar hacia donde? El lugar de asentamiento del Poder Legislativoestá íntimamente relacionado con los propósitos que se esperan del mismo y,por otro lado, con los costos políticos y económicos que acarrearía. Si pensa-mos que el objetivo principal es el desarrollo regional, podríamos pensar enuna región de escaso desarrollo, donde el traslado se convierta en el impulsonecesario para su desenvolvimiento. Este es el caso de Brasil, donde el objeti-vo principal, además de paliar el conflicto entre Río Janeiro y São Paulo, fue eldesarrollo de la meseta central. La desventaja de este tipo de estrategia es quesupone la inversión de cuantiosos recursos para la instalación de la infraestruc-tura necesaria.



Por otra parte, podemos pensar la transferencia hacia una región, concierto nivel de desarrollo que pueda brindar la infraestructura necesaria. Sinembargo, este traslado ya no representaría el propósito inicial para el cual fuepensado (el desarrollo regional).

En cambio, si pensamos que la meta fundamental es la descentralización,entendida como marco integral en el cual puedan desarrollarse mejores prácti-cas de gobierno, tendríamos que pensar en una ciudad capaz de constituirsecomo centro legislativo. Es la idea de una capital legislativa. Se trata de pensaren el traslado como parte de un proyecto descentralizador, teniendo en cuentaque la descentralización no produce indefectiblemente relaciones democráti-cas sino que representa una oportunidad. El hecho está en “creer” que dichocambio pueda contribuir, que puede ser un punto de partida útil para el mejora-miento de las instituciones. Pasa, fundamentalmente, por volver a creer en lapolítica.

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Eje Histórico – Mención Especial

La cuestión de la Capital Federalen la República Argentina

LAUREANO MARTÍNEZ

Introducción

El siguiente trabajo aborda los problemas que giraron en torno a la ubi-cación de la Capital Federal de la República Argentina desde sus oríge-nes como Estado nacional, hasta finales del siglo XX.

Como es sabido, Argentina es un país federal. La etimología de“federalismo” indica que proviene del latín foederare que significa “unir pormedio de una alianza”. Es decir, se trata de un “acuerdo” que se celebra entreaquellos que tienen un determinado poder y necesitan acordar sus interesespara vivir en armonía. La doctrina establece, por su parte, que el federalismoes una forma de organización del Estado que se refiere a la estructura territo-rial que este adopta y que confiere a las distintas unidades o regiones sobera-nías propias. En una federación, el gobierno central ejerce su imperio sobrelos Estados componentes. Pero cuando de la doctrina se pasa a la dinámicahistórica, los factores políticos y económicos confieren determinadas particu-laridades al federalismo. En nuestro caso, es el resultado de un proceso histó-rico de formación de una “alianza” entre la “macrocefálica” Buenos Aires y uncuerpo –formado por las demás provincias– que no ha guardado proporción.La centralización del poder político, económico y administrativo, junto a laconcentración demográfica en el perímetro urbano de la ciudad porteña, hansido las notas distintivas del país a lo largo de toda su historia. Si se acepta estocomo problema, se acordará, entonces, que resulta importante hacer un repasopor los sucesos históricos que dieron lugar a las decisiones políticas que termi-naron por erigir a Buenos Aires como núcleo polifuncional de las actividadescentrales del país.

Por cuestiones de espacio, resulta complejo analizar detalladamente todoel proceso histórico de definición del emplazamiento del Gobierno nacional.Por ello, se intentará hacer un breve repaso general de las propuestas y losacontecimientos de mayor relevancia que condujeron a una decisión en 1880,posteriormente cuestionada y problematizada. El debate alcanzará tanto al cam-po intelectual como a la arena política, donde sus exponentes, en algunos ca-


sos, llegaron a realizar verdaderas propuestas de traslado, como intento de darsolución a los problemas de profunda centralidad y desigualdad regional pre-sentes desde el surgimiento del Estado-nación.

En este sentido, el objetivo general del trabajo es analizar la configura-ción del poder político en el territorio del Estado argentino en su forma fede-ral. Para ello, en primer lugar se analizarán específicamente, aunque en formasintética, las diferentes posiciones y argumentos que giraron en torno a la loca-lización de la Capital Federal de la República, entre la Revolución de Mayo yla federalización de Buenos Aires en 1880. En esa etapa se destacaron losproyectos que impulsaban a Rosario como capital de la República y que dierona la ciudad una oportunidad histórica, que se vio frustrada tres veces por losvetos del Poder Ejecutivo Nacional. Posteriormente, se mencionarán algunostrabajos de pensadores argentinos que retomaron el problema de la localiza-ción de la Capital Federal y la consecuente centralización que esta decisiónacarreó. Por último, se repasarán diferentes propuestas políticas de traslado,centrándose en la del gobierno de facto de Lanusse en 1971 y en la del gobier-no de Raúl Alfonsín en 1986, que proponía el traslado de la capital a Viedma-Carmen de Patagones.

Los comienzos de la problemáticaUno de los tópicos centrales en la construcción de la República Argentina hasido la serie de disputas en torno a la localización de la autoridad política cen-tral. No resulta extraño al recordar que para los territorios semidesérticos queintegraron el país desde un principio, el gobierno era el principal factor de colo-nización, convirtiéndose de ese modo en un importante instrumento de cons-trucción de la sociedad, la economía y la cultura. Es por eso que la elección dela ciudad o sitio para el emplazamiento de la capital ha tenido entre nosotrosuna importancia que no suele verse en otros países; no se trataba solamente deelegir un lugar físico para la sede de la autoridad, sino un objetivo de la políticade “colonización” y de “civilización” en cada época en que la cuestión de unanueva capital fue planteada. De otro modo, podemos decir que siempre que ungobierno ha elegido un sitio para instalar la capital de un territorio, la elecciónfue reflejo de lo que podemos llamar un “proyecto político”. 1

El primer proyecto político al que puede hacerse referencia es el que sevincula con la primera capitalización de Buenos Aires, establecida como capi-tal del virreinato del Río de la Plata durante el gobierno de Carlos III, quien

1 LARRIQUETA, Daniel El traslado de la Capital, Fundación para el Cambio en Democracia,Buenos Aires, 1987, p. 6.

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delegó su autoridad en el virrey Don Pedro de Cevallos. Hacia 1776 el monar-ca español había emprendido un importante programa de reformas del impe-rio. Los elementos centrales de este proyecto consistían en recuperar la inicia-tiva territorial, superando el debilitamiento defensivo del pasado, realizar unaimportante modernización y descentralización de la administración del Estadoy abrir el comercio, la producción y los conocimientos en beneficio del “pro-greso”.

Dado que la concepción de la monarquía carolingia no se agotaba en ladimensión militar o de defensa, inmediatamente se desligó al nuevo reino delas ataduras comerciales que lo hacían depender de Lima, de modo que comocapital fuese, además de un polo político y militar, un núcleo económico concapacidad de incidir en el cuantioso tráfico oceánico que monopolizaban In-glaterra y Portugal. De esta manera, España volvía al Atlántico Sur desde elpuerto de Buenos Aires, que era además la única capital virreinal instalada enuna ciudad portuaria. Así, el proyecto político de Carlos III se convirtió en lamisión heredada por la futura Argentina y esa primera capitalización de Bue-nos Aires se concretó para servir de instrumento al programa de la Corona.Puede afirmarse, entonces, que en el mapa de la Argentina moderna puedeleerse esta primera decisión como un impulso de marcha hacia el sur, con laocupación progresiva de la costa patagónica y la región pampeana, en puja conla presión permanente de la frontera con el indio.

A principios del siglo XIX, con el fin de la dominación colonial española,las viejas colonias se abocaron a constituirse como unidades políticas autóno-mas. En nuestro país, la Revolución de Mayo de 1810 no modificó la ubica-ción de la sede capitalina asignada como cabeza del territorio rioplatense en1776. Los gobiernos patrios que se sucedieron con posterioridad a la Revolu-ción de Mayo se asentaron en Buenos Aires, y si bien sufrieron distintos ata-ques por cuestiones políticas, no tuvieron que enfrentar seriamente propuestasde traslado del centro de poder, a excepción de algún reclamo aislado y sinmayor trascendencia, como las instrucciones dadas a los diputados de la BandaOriental que concurrieron a la Asamblea General Constituyente de 1813: “queprecisa e indispensablemente sea fuera de Buenos Aires donde resida el sitiode gobierno de las Provincias Unidas.”2 A pesar de que esta idea fue recogidapor los proyectos constitucionales elaborados por la Comisión Oficial redacto-ra, nombrada por el Poder Ejecutivo y por la Sociedad Patriótica, careció desustento para llevarla a la práctica.

2 RAVIGNIANI, Emilio Asambleas Constituyentes Argentinas, Buenos Aires, 1939, T. VI, p.614.

La cuestión de la Capital Federal...


En medio de la lucha civil en el litoral argentino, debía también atendersea la guerra de la independencia. El mismo general San Martín, con voz dealarma frente a la prédica descentralizadora y en un intento de atenuar losataques de la oposición al régimen del Directorio aclamaba: “¡Me muero cadavez que oigo hablar de federación! ¿No sería más conveniente trasplantar laCapital a otro punto, cortando por este medio las justas quejas de las provin-cias?..”.3 Aun así, desde que se creara el virreinato del Río de la Plata, ningunade las leyes fundamentales dictadas en 1815, 1817 o la primera Constituciónde 1819, contenían algún cambio en ese punto; tanto las Juntas, Triunviratos yDirectores Supremos ejercieron el poder siempre desde Buenos Aires. Comose repetiría muchas veces en la historia, la violencia desatada por las diferen-cias internas concluyó poniendo fin al gobierno central argentino en febrero de1820, al ser derrotado el general Rondeau, jefe del Estado en aquel momento,en manos del Ejército federal comandado por general Francisco Ramírez, go-bernador de Entre Ríos. La caída del mandatario nacional se llevó consigo ladisolución de los poderes públicos: Ejecutivo y Congreso, y la abrogación dela Ley Suprema del año anterior. Finalizaba de este modo la existencia de ins-tituciones nacionales, tras un fuerte desgaste en el intento de consolidar el pro-ceso de emancipación, producto de la puja intestina a la que quedaba expuestoel naciente país. Como consecuencia, desapareció la calidad de capital quedurante una década de vida independiente había mantenido la ciudad de Bue-nos Aires.

De Rivadavia a RosasDurante el siglo XIX se evidenció el juego de dos intereses opuestos: por unlado, el deseo nacional de aprovechar las condiciones de la ciudad porteña y,por otro, la voluntad local tendiente a seguir aprovechando con exclusividadde su recinto, singularmente favorecido por su ubicación a las puertas de laConfederación.

En 1824, después de cuatro años de vida semi-soberana de las provin-cias, se volvieron a reunir los diputados del territorio argentino en el Congresogeneral en Buenos Aires. Esta Asamblea promovió la resurrección de una auto-ridad nacional. Posteriormente, en 1826, asumió la presidencia de la Repúbli-ca Bernardino Rivadavia, quien en su discurso de toma de posesión de la ma-gistratura anunció cuál era a su juicio la necesidad más imperante para la orga-nización de la Nación: “Esta base es dar a todos los pueblos una cabeza, un

3 MITRE, Bartolomé Historia de San Martín y de la emancipación sudamericana, La Nación,Buenos Aires, 1902, T. I, p. 478.

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punto capital que regle a todos y sobre el que todos se apoyen: sin ella no hayorganización en las cosas, ni subordinación en las personas [...] es preciso quetodo lo que forma la Capital sea exclusivamente nacional.”4 De inmediato elmismo Rivadavia elevó al Congreso un proyecto de ley sobre la materia, en-tendiendo que era “la base fundamental de la organización del Gobierno Na-cional”. La propuesta consistía en declarar la ciudad de Buenos Aires y unextenso territorio aledaño Capital del Estado, sujeto a jurisdicción del Congre-so y del primer magistrado; así como también, provisoriamente, la provinciade Buenos Aires.

Finalmente, después de largos debates donde porteños y provincianos semezclaron a favor y en contra de la propuesta presidencial, se sancionó la leyel 4 de marzo de 1826. La consecuencia de esta decisión fue el cese de lasautoridades de la provincia de Buenos Aires: Gobernador y Legislatura. Debi-do a la falta de consentimiento de los representantes de dicha provincia, estofue visto como un “apoderamiento” de la misma.

En lo que refiere a las decisiones adoptadas por las autoridades naciona-les, la pugna evidenciada entre los partidos Unitario y Federal derivó en unvacío político para aquel año. Las provincias del interior adoptaron una posi-ción de ruptura y esto volvió inútil cuanta medida tomó la Asamblea general,prácticamente carente de cualquier representatividad. Esto implicó que Bue-nos Aires fuera elegida Capital de la República sólo formalmente, porque na-cionalizado todo su territorio, unas autoridades suplantaron a otras completa-mente y sin convivencia. A esto debe sumarse el hecho de que el imperio de losfuncionarios capitalinos no pasaba del ámbito bonaerense, por lo que sus funcio-nes resultaban tan locales como las desaparecidas. Como afirma Isidoro Ruiz,es por esto que no puede considerarse válidamente que en esta época hayanestado instalados poderes generales. Poco después, rechazada la Constituciónsancionada en diciembre de 1826, la “aventura presidencial” se vio desmoro-nada y Bernardino Rivadavia renunció a un cargo que sólo había desempeñadonominalmente. Volvía a renacer, de este modo, la soberanía de las provincias,al mismo tiempo que el pronunciamiento del general Lavalle interrumpió lapugna entre Santa Fe y Córdoba por ser sede de una nueva Asamblea Constitu-yente y abrió un periodo de inestabilidad en todo el país. Los acontecimientospolíticos posteriores llevaron al enfrentamiento de la Liga del Interior, con ejeen Córdoba, con la Liga del Litoral, cuyo centro era Santa Fe, que concluyócon la victoria de esta última y con la firma del Pacto Federal a fines de 1831.

4 Citado en RUIZ MORENO, Isidoro La federalización de Buenos Aires. Debates y documen-tos, Hyspamerica, Buenos Aires, 1986.



En 1835 Rosas asumió nuevamente la suma del poder público de BuenosAires. Su rechazo al Pacto Federal provocó que en 1839 se desataran nuevosenfrentamientos internos hasta 1842, año en que se impuso finalmente la polí-tica encarnada en su persona. Desde entonces, toda la Confederación, salvoalgunos intentos de levantamientos, giró en torno a la voluntad del Gobernadorde Buenos Aires quien, a partir de la batalla de Arroyo Grande en 1842, pudodirigir virtualmente a la Argentina por entero. Si bien no como Capital delEstado, porque ninguna ley de su magistratura así lo determinó, y sólo se ma-nejaron facultades nacionales de relaciones exteriores, lo cierto es que desdeentonces el país fue de hecho coordinado desde la ciudad portuaria y en supropio beneficio.

Debe aclararse que Buenos Aires carecía de condición de Capital de laRepública no sólo por su falta de institucionalización formal ni tampoco debi-do al carácter local de sus autoridades. En última instancia, el problema residíaen que Buenos Aires no atendía a los intereses de las provincias, y es eso lo queen esencia representa la capital de un país: servir de asiento al Poder Nacionalpara atender las necesidades de todos sus componentes.

La batalla de Caseros y el Congreso ConstituyenteEste estado de cosas finalizó con el levantamiento comandado por el generalJusto José de Urquiza en la batalla de Caseros. El acontecimiento fue vistocomo la base para poder normalizar las instituciones y organizar la Nación. El9 de mayo de 1852 el General triunfante convocó en su residencia de Palermoa un grupo de ciudadanos, tanto porteños como provincianos, para acordarinformalmente sobre los pasos a seguir para organizar el Estado nacional. Deaquella reunión surgieron las bases del Pacto de San Nicolás de los Arroyos,plataforma del futuro Congreso Constituyente.

Ya estando Urquiza designado en el cargo de Director Provisorio de laConfederación por decisión de los mandatarios provinciales, y aceptadas lasbases del Congreso Constituyente, la organización federal que se planteabaencontró una dificultad mayor, como con Rosas desde 1832, en la tenaz oposi-ción de la Legislatura porteña. La separación fue el camino elegido por BuenosAires al no poder imponerse por la fuerza sobre la voluntad de las demás pro-vincias. Por una paradoja de la historia, como tantas otras, los mismos hom-bres que habían combatido a Rosas sostenían en este caso una postura centra-lista con la pretensión de que Buenos Aires dominara la República. Como essabido, la Asamblea reunida en Santa Fe, cuna del Pacto Federal, no contó conla presencia de los diputados porteños.

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A pesar de la resistencia centralista, el proyecto de Ley Suprema fue pre-sentado al congreso por la Comisión de Negocios Constitucionales, junto conuna minuta de declaración y un proyecto de ley sobre la Capital de la Confede-ración, acompañados de un informe explicativo en el que se argumentaba laconveniencia de establecer en el artículo 3 de la Constitución Nacional, “defijar el Gobierno General en la ciudad de Buenos Aires”, a pesar de la transito-ria disidencia de esta provincia. Al respecto se argumentaba:

“La residencia de las autoridades nacionales debe ser aque-lla donde con mayor decoro y respetabilidad se presentenante el extranjero; allí donde estén más en contacto con laspotencias amigas; en donde sea más fácil compulsar losarchivos y antecedentes diplomáticos, ilustrar la opinióngubernativa, y disponer de los elementos que la calidad deCapital de hecho de la República ha dado a Buenos Airesdesde la época más remota del régimen colonial. En estaparte la Comisión cede a una necesidad imperiosa de nues-tra manera de ser. No crea ni inventa: salva una necesidadde nuestra organización...”.5

A pesar de los esfuerzos, el hecho de que Buenos Aires no tuviera representa-ción en el Congreso la eximía de la obligación de ceder su Capital al Gobiernofederal, salvo que así lo aprobara la Legislatura de dicha provincia.

El mencionado artículo 3 fue debatido en largas sesiones, en las que sepresentaron argumentos diversos a favor y en contra de la localización de laCapital en la ciudad porteña. Finalmente, fue aprobado por mayoría y quedóestablecido de la siguiente forma (que luego sería revisada en 1860, comoveremos): “Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la ciu-dad de Buenos Aires, que se declara Capital de la Confederación por una leyespecial.”

En la sesión del 3 de mayo de 1853, ya aprobada por completo la Consti-tución Nacional, se sancionó la ley orgánica que fijaba las condiciones de capi-talización de Buenos Aires. Pero la Legislatura de esta provincia se negó atratarla hasta que entrara en examen el texto constitucional y sus leyes orgáni-cas, que el Congreso General le remitiría. La misma actitud habían adoptadolas provincias a principios de 1827 con la Constitución unitaria de Rivadavia.Así las cosas y previendo la prolongación del conflicto, el Director Provisorio,por medio de decretos datados en San José el 29 de agosto, determinó la crea-

5 RAVIGNIANI, Emilio Asambleas Constituyentes…, cit., p. 781.



ción de un “Consejo de Ministros” en el cual delegó sus poderes nacionales ydispuso su residencia en la ciudad de Paraná, capital de la provincia de EntreRíos.

La actitud porteña de rechazo a la organización federal llevó a que elCongreso Constituyente considerase un proyecto para fijar la capital provisoriade la Confederación. Después de recoger distintas propuestas para ubicarla enCórdoba, Santa Fe o Entre Ríos, se decidió por ley que el Gobierno nacionalresidiría en una capital de provincia, la cual sería federalizada como capitalprovisoria de la Confederación. Posteriormente, el Congreso Constituyenteefectuó la proclamación del jefe de Estado, el general Urquiza, ahora regidopor una ley común y suprema.

De la misma forma que el ensayo institucional del año 1826, el nuevoPresidente tropezaba en su inicio con la resistencia de la capital natural, opuestaa las transformaciones propuestas por el Congreso. Esta actitud fue una cons-tante hasta su solución definitiva en 1880 y representó el primer y último pro-blema de la organización nacional.

Paraná como capitalEn marzo de 1854 se dictó un decreto declarando federalizado el territorio deEntre Ríos en su totalidad, y establecía allí la capital provisoria de la Confede-ración, donde fijó su residencia el Gobierno federal. Esta situación se prolon-gó durante un largo tiempo. Además, ese año la provincia de Buenos Airesabandonó ese nombre, que denotaba su relación con el Gobierno central, sedio su Constitución local y adoptó el título de Estado para consolidar su postu-ra aislacionista, recuperando su soberanía interna y externa.

En abril de 1859 Urquiza fue autorizado por el Congreso a promover lareincorporación de Buenos Aires; se recomendaba apelar a “medios pacífi-cos”. Tales términos, en un contexto de fuerte tensión, eran poco menos queutópicos y ambos bandos se alistaron para la guerra. Las fuerzas de la Confe-deración, bajo el mando de Urquiza, y las de Buenos Aires, bajo el de Mitre,chocaron en Cepeda el día 23 de octubre, y quien triunfara en Caseros avanzósobre Buenos Aires. Lo hizo con una proclama conciliatoria: “Integridad na-cional, libertad, fusión, son mis propósitos”.6 El resultado fue el Pacto de SanJosé de Flores del 11 de noviembre de 1859. Buenos Aires se reincorporó a lanación, renunció a su autonomía, la aduana devino propiedad nacional, peropor cinco años la provincia continuó disponiendo de sus rentas. Lejos de ser

6 Citado en MUSSO, Adalberto Villa María y la cuestión capital, Colmegna, Santa Fe, 1970,p. 151.

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totalmente perjudicada, Buenos Aires logró importantes beneficios en las ne-gociaciones, ya que en el pacto se acordó permitirle revisar el texto constitu-cional y proponer reformas a la misma. Además, se acordó que su territorio“no podrá ser dividido sin el consentimiento de su Legislatura”.

Reunida a efecto de las modificaciones constitucionales una Convenciónen la ciudad platense, se presentaron las propuestas de enmiendas, redactadaspor el general Mitre. Entre ellas se hallaba la reforma del artículo 3, que desig-naba a Buenos Aires como sede del Gobierno federal, que quedó reformado dela siguiente manera: “Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residenen la ciudad que se declare Capital de la Confederación por una ley especialdel Congreso, previa cesión hecha por una o más Legislaturas provinciales delterritorio que haya de federalizarse.” De este modo, la soberanía provincialquedaba preservada y también se reafirmaba el sistema federal establecido porla Constitución aunque, por otro lado, las prerrogativas introducidas favore-cían claramente a Buenos Aires.

El mandato de Urquiza finalizó en marzo de 1860, siendo sucedido porSantiago Derqui. Un año después sobrevendría otra crisis política como conse-cuencia de la negativa del gobernador Mitre a realizar elecciones que acredita-sen legalmente a los diputados porteños en el Parlamento nacional. Al mismotiempo, los diputados del interior solicitaban una solución definitiva al proble-ma de la Capital y criticaban la situación transitoria en que se vivía, en unacuestión que representaba la base de todo el sistema político y condición ele-mental para el progreso de la Nación. De hecho, se presentó al Congreso unproyecto para transformar la Capital transitoria de Paraná en permanente, quefinalmente no prosperó.

Los sucesos desembocaron en un desenlace previsible: un nuevo enfren-tamiento armado. La batalla de Pavón se llevó a cabo el 17 de septiembre de1861 en una renovada búsqueda por dirimir la supremacía entre ambos ban-dos: el Gobierno nacional, con sede en Paraná y el Gobierno de Buenos Aires.Si bien la acción militar terminó, tras un confuso desarrollo, con la retirada delas tropas porteñas, cuando las fuerzas confederadas de Urquiza manteníanuna situación muy favorable con respecto a las tropas bonaerenses de Mitre,sorpresivamente el jefe entrerriano ordenó la retirada. Fue tan inesperada laresolución que Mitre tardó en comprender los alcances de su victoria.7 Conoci-das son las palabras de Alberdi respecto del resultado de Pavón, en abiertoreproche a Urquiza:

7 DÍAZ, Honorio Alberto El Traslado de la Capital: historia para el debate, CEAL, BuenosAires, 1989, p. 19.



“¿Para qué ha dado tres batallas? Caseros para ganar lapresidencia, Cepeda para ganar una fortuna, Pavón paraasegurarla. Acaba en vida como la empezó, por ser un sa-télite de Buenos Aires. Ha cancelado cuentas con la poste-ridad, se ha rehabilitado con Buenos Aires, deshaciendouno por uno sus trabajos y títulos de libertad a favor de lanación y el mundo civilizado. En Caseros derrocó el as-cendiente tiránico de Buenos Aires sobre las provincias.Ese es el mérito de esa victoria, no la caída de un hombre(Rosas). En diez años se lo ha devuelto todo duplicadocuanto le quitó”.8

La consecuencia fue el derrumbe institucional con la renuncia del presidenteDerqui y su retirada a Montevideo. Por su parte, Urquiza, manifestando sudisgusto por la lucha fratricida que supuso finalizada en Caseros, y argumen-tando intenciones de lograr la pacificación nacional, se retiró de la contienda ycedió ante la intimación del gobernador Mitre de concertar la paz con BuenosAires por separado.

No sin dificultades el caudillo entrerriano arrancó a la Legislatura de suprovincia la declaración por la que ésta reasumía “el ejercicio de la soberaníaque le es propia en toda su plenitud”, y como consecuencia de ello decretó queEntre Ríos volvía a disponer de la ciudad de Paraná. Falto, así, el Gobiernonacional del suelo y de los recursos necesarios para continuar su difícil admi-nistración, en Consejo de Ministros nacionales se decidió acordar el recesotemporal de Paraná como capital, después del cual nunca llegó el momento dereanudar sus funciones: el triunfo del movimiento bonaerense fue definitivo.De hecho y de derecho, la ciudad de Paraná dejó de ser Capital de la Repúblicapara siempre.

La caída del Gobierno nacional a fines de 1861 provocó una situacióninédita en la corta vida institucional argentina: no se había previsto nada alrespecto, confiándose en el acatamiento completo de la Ley Suprema, con ladesaparición de las luchas civiles y cesando el imperio de la fuerza. En pos derecomponer el Estado nacional, los gobiernos del interior, asumidos por ele-mentos adictos a la causa porteña, comenzaron a ceder facultades al Ejecutivode Buenos Aires con criterios dispares, pero que al fin de cuentas llevaron algeneral Mitre a adoptar en 1862 el título de Encargado del Poder EjecutivoNacional. Haciendo uso de las atribuciones delegadas y actuando a la vez como

8 ALBERDI, Juan Bautista Grandes y pequeños hombres del Plata, Plus Ultra, Buenos Aires1974, p. 212.

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mandatario local (Gobernador de Buenos Aires) y general (Ejecutivo nacio-nal), convocó a un renovado Congreso Legislativo, que se instaló en BuenosAires el 25 de mayo. La coexistencia de funciones mencionada no podía serpermanente, por lo que el primer magistrado se abocó a solucionar un proble-ma acuciante: determinar territorialmente las competencias respectivas. Elconstante factor de enfrentamiento surgía una vez más.

El 6 de junio Mitre planteó al recién instalado Congreso nacional la nece-sidad de “determinar lo que corresponde, por lo que respecta a la Capital de laRepública, con arreglo al artículo 3 de la Constitución Nacional”.9 Esto daríalugar a una prolongada y profunda discusión parlamentaria, que develaba lasserias dificultades para llegar a resolver el último vacío de la organización delEstado argentino. En un reducido espacio privado, Mitre haría declaracionesque posteriormente serían dadas a conocer en el espacio parlamentario: “SiBuenos Aires no ponía al servicio del Poder Ejecutivo Nacional todos los ele-mentos de su fuerza, de su crédito y de su poder, radicándolo en la mismaBuenos Aires, el Poder Ejecutivo no podría responder de la situación…”. Erauna postura abiertamente contradictoria con la sostenida dos años atrás, lo cualle valió Mitre la pérdida de prestigio por parte de sus propias filas, lo que setradujo en la división del Partido Liberal en dos fracciones: los nacionalistas,partidarios de Mitre, y los autonomistas, liderados por Adolfo Alsina.

La Cámara de Senadores nacional trató el tema mediante una comisiónespecial y presentó un proyecto en el que proponía federalizar por cinco añostoda la Provincia y residiendo por igual término las autoridades nacionales enBuenos Aires, hasta que pudiera instalarse finalmente la Capital en la ciudadde San Nicolás, con los edificios adecuados. Era una alternativa evidentemen-te en beneficio de los intereses de la ciudad porteña, con una propuesta querecordaba demasiado a los intentos unitarios. Vélez Sársfield calificó el inten-to de inconstitucional por su intención de eliminar una provincia, y propusoinstalar la capital en el pueblo de San Fernando, en la campaña bonaerense conun territorio de cuatro leguas cuadradas que deberían solicitarse a la Legislatu-ra provincial.

En contra del proyecto de federalizar la provincia de Buenos Aires selevantaron varias voces, entre las que cabe destacar, por sintetizar los argu-mentos de una parcialidad, la del senador por Catamarca Ángel Navarro, quiencalificó el proyecto de antipolítico, peligroso y absurdo:

“Van a renacer los recelos que tienen las provincias de queBuenos Aires quiere imponerles, quiere gobernarlas, por-

9 Citado en RUIZ MORENO, Isidoro La federalización…, cit., p. 28.



que federalizar una Provincia es una idea nueva, una ideaque puede disfrazar tal vez un objeto, pero en realidad seva a dar al Gobierno Nacional todo el poder de que actual-mente dispone la Provincia de Buenos Aires para gobernara la Nación, y lo que van a decir es que Buenos Aires porun medio oblicuo o disfrazado quiere tener prepotencia, ymantenerla sobre la República Argentina.”10

Tras largos debates, la ley que federalizaba el territorio de Buenos Aires fueaprobada, pero posteriormente no tuvo aceptación en la Legislatura porteña,cuyo asentimiento era condición necesaria según el mencionado artículo 3 dela Constitución Nacional. Dicha Legislatura devolvió una propuesta que con-templaba federalizar únicamente la ciudad de Buenos Aires por el término decinco años para residencia de las autoridades nacionales. El general Mitre hizoconocer la propuesta de los legisladores provinciales al Congreso para quefuera aceptada y este cuerpo aprobó, no sin dificultades, dicho planteo. Tras elacuerdo del Congreso y la Legislatura provincial, se sancionó la correspon-diente ley en octubre de 1862, aunque por un plazo determinado. Por fin laRepública Argentina volvía a contar con la sede para sus autoridades naciona-les. Unos días después, el general Mitre renunciaba a la gobernación de Bue-nos Aires y asumía la Presidencia de la Nación.

Para 1867, poco antes de vencer el plazo estipulado, volvieron las discu-siones y se realizaron diversas propuestas de emplazamiento como Córdoba yRosario. La Comisión de Negociaciones Constitucionales adoptó la mociónllevada a cabo por el doctor Manuel Quintana, que consistía en establecer laCapital en la ciudad de Rosario, en el espacio comprendido entre los arroyosSaladillo y Ludueña, sobre el Río Paraná, con una legua de fondo.

La oportunidad de Rosario y los vetos presidencialesEn un contexto de guerra exterior y civil, el problema de ubicar definitivamen-te el asiento de las autoridades federales dio a la ciudad de Rosario un máximode importancia política como nunca antes en su historia.11

La decisión provisional que se había adoptado duraría cinco años, es de-cir, hasta 1867. El 1º de julio de ese mismo año el diputado por Buenos aires,doctor Manuel Quintana, presentó un proyecto declarando Capital definitiva aRosario. Si bien la idea de Quintana no tuvo origen en Rosario, la ciudad la

10 RUIZ MORENO, Isidoro La federalización…, cit., p. 30.11 ÁLVAREZ, Juan Historia de Rosario 1689-1939, UNL, 1980, p. 409.

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acogió con entusiasmo. De inmediato se consagró a la defensa de la misma unórgano periodístico cuyo título le serviría de “inconfundible estandarte”, se-gún las palabras de Juan Álvarez: La Capital, fundado en 1867 por OvidioLagos y Eudoro Carrasco, “…dicha hoja ha sido desde entonces y hasta nues-tros días fiel intérprete de las necesidades y aspiraciones de los rosarinos, sinperder de vista los de la nación”.12 La propuesta dividió nuevamente las aguascon argumentos variados. Pero, faltando poco para las elecciones, el temor quesubyacía en los argumentos porteños, contrarios a la elección de Rosario, esta-ba relacionado con los beneficios que hubiera traído a Urquiza la ubicación dela Capital en dicha ciudad. No dejan dudas las palabras del senador MartínPiñero: “…el General Urquiza ha ejercido la influencia que su poder tiene paraque la capital sea en Rosario, y yo digo [...] si él quiere la capital en Rosario, elnegocio es malo, pésimo”. 13

En las sesiones ordinarias de la Cámara de Senadores de 1868, se repro-dujo el mencionado proyecto de Quintana para ubicar la capital en Rosario,con una pequeña modificación, aumentando a tres leguas el fondo del espacioa ceder. El proyecto de federalizar a Rosario contó en el senado con el apoyode quince votos contra nueve, el 13 de agosto de 1868. Después de largosdebates en la Cámara de Diputados se aprobó el proyecto por veinte votoscontra diecinueve, el 18 de septiembre del mismo año y finalmente quedó con-vertido en ley. Al llegar la noticia a la ciudad favorecida, La Capital lanzóboletines y se enviaron calurosas felicitaciones a Quintana, Granel y demáspropulsores del proyecto. Sin embargo, antes de que se cumplieran los diezdías marcados por la Constitución, el Poder Ejecutivo observó la decisión parla-mentaria, negándole de ese modo validez legal. Acto seguido, el presidenteMitre vetó el proyecto, argumentando que debería ser el nuevo Gobierno (enpocos días asumiría Sarmiento) quien tomara parte en las deliberaciones comoelemento colegislador. Tras otro gran esfuerzo legislativo, un nuevo escolloimposibilitaba dar solución definitiva a un problema fundamental para la orga-nización nacional. El veto presidencial, comenta Juan Álvarez en su Historiade Rosario, cayó como un balde de agua fría sobre los entusiasmos de la ciu-dad, que diecisiete años antes era un oscuro pueblo campesino para sentirseluego capital de los argentinos. No obstante el rechazo, pronto revivieron lasesperanzas.

El senador nacional por Santa Fe, Joaquín Granel, volvió a insistir al añosiguiente. Tras nuevas discusiones parlamentarias acompañadas de diferentes

12 ÁLVAREZ, Juan Historia de Rosario…, cit., p. 412.13 Diario de Sesiones, 17 de agosto de 1867, citado en ÁLVAREZ, Juan Historia de Rosario…,

cit.



propuestas de localización, la Cámara de Senadores dio media sanción al pro-yecto que declaraba nuevamente a Rosario como Capital de la República. Porsu parte, la Cámara de Diputados aprobó también el proyecto, con diecinuevevotos contra diecisiete, por lo que el mismo se transformó en ley. Esta vez fueSarmiento quien vetó el nombre de Rosario. Los argumentos presentados alCongreso se basaban en que no había urgencia en tomar una decisión definiti-va, dado que el Gobierno nacional no tenía inconvenientes en continuar resi-diendo en la ciudad porteña, aunque fuera con carácter transitorio. Es decir, laresidencia en Buenos Aires, aún sin jurisdicción sobre la ciudad, no ofrecíainconvenientes y podía prolongarse. Por otro lado, la guerra con el Paraguayaconsejaba no incurrir en grandes erogaciones, ya que “se ha tornadodispendiosa, puesto que ha causado ya un inmenso aumento de la deuda públi-ca y en los impuestos como consecuencia necesaria”.14 En Estado Unidos –continuaba Sarmiento– se dieron diez años de plazo para el traslado de lasautoridades al distrito federal; y recordaba la frase de Lincoln: “no era lo mejorcambiar de caballos cuando se está cruzando el río”. Adujo, además, que ladiferencia de votos lograda era mínima para una cuestión de tamaña importan-cia. Un extenso dictamen de la comisión de Negocios Constitucionales criticóduramente la postergación de un problema debatido por tanto tiempo y necesa-rio para el buen funcionamiento de la autoridad nacional. Lo cierto es que porsegunda vez, la ciudad ubicada en la ribera del Paraná veía obstaculizada susilusiones de erigirse en sede de las autoridades centrales.

Quien no estaba dispuesto a relegar el problema era, nuevamente, el se-nador por Santa Fe, doctor Joaquín Granel. En 1870, sin desanimarse tras dosvetos del Poder Ejecutivo, recomendó pronto despacho a la Comisión de Ne-gocios Constitucionales al proyecto que nuevamente proponía a Rosario comoCapital de la República. Pero ni ese año, ni los dos siguientes pudo ver corona-da su incansable e inalcanzable empresa. Con profunda tenacidad, el Senadorsantafesino volvió a insistir por Rosario en 1873. Tras nuevas discusiones par-lamentarias, el 12 de septiembre del mismo año obtuvo las votaciones favora-bles en las Cámaras. Así, con un resultado ajustado, el Congreso convirtió portercera vez en ley a Rosario como Capital de la República. Pero el PresidenteSarmiento reiteró la negativa a su promulgación, elevando al Congreso un nue-vo oficio que observaba su decisión. En esta nueva oportunidad aludió a que“débiles mayorías” no lo autorizaban, en el último año de su mandato, a otor-gar su autorización a una ley “que cree de grave responsabilidad y que en lasactuales circunstancias no deseará que la Historia la recibiese con su nombre.”

14 Citado en MUSSO, Adalberto Villa María…, cit., p. 204.

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La ciudad de Rosario fue postulada nuevamente en 1875, pero no obten-dría la aceptación de la Cámara de Senadores. De esta manera finalizaría laoportunidad de federalizar a Rosario definitivamente. Entre 1875 y 1880, añoen que se llegó a una definición por las armas, se sucedieron distintos argu-mentos y propuestas como localizar la capital en Córdoba, Villa María, SanFernando, San Nicolás de los Arroyos o en algún sitio de la provincia de EntreRíos, pero ninguna de dichas propuestas logró imponerse.

La federalización de Buenos AiresLa presidencia de Avellaneda, que comenzó en octubre de 1874, estuvo signadapor tensiones internas y una aguda crisis financiera. Hacia el final de su man-dato, en 1879, ya se perfilaban los posibles candidatos a reemplazarlo: el gene-ral Julio Argentino Roca, ministro de Guerra, y el gobernador de Buenos AiresCarlos Tejedor. El primero estaba apoyado por una liga conformada por man-datarios del interior, y el segundo expresaba los intereses porteños; resurgía,así, el ya viejo antagonismo entre porteños y provincianos. La única provinciaque prestaba apoyo a Buenos Aires era Corrientes, en manos del Partido Libe-ral. Su denominador común era el ex presidente Mitre, acérrimo opositor a lacandidatura de Roca, apoyado este último por los ex seguidores de Urquiza.

Las fricciones habían comenzado unos años antes. En 1877, al asumirTejedor la gobernación de Buenos Aires, envió un mensaje que resultó agra-viante para las autoridades nacionales: “…procuraría conciliar las prerrogati-vas propias, con la obediencia que en asuntos nacionales debemos a nuestrohuésped... [refiriéndose a las autoridades nacionales]”.15 La frase causó unaprofunda impresión y fue duramente criticada por la prensa.

Avellaneda no hizo esperar su respuesta sobre la difícil y tensa cuestión:“Pienso que la ciudad de Buenos Aires debe ser declarada Capital de la Repú-blica, señalándose al mismo tiempo en la ley un plazo adecuado para que elpueblo de esa Provincia manifieste su asentimiento o su denegación”. El presi-dente entendía que dicha ciudad era “una Capital histórica y tradicional que nopodía ser reemplazada sin grandes perturbaciones”.16

Con una fuerte puja electoral como horizonte, el gobernador Tejedor,con el argumento de defender las libertades públicas “amenazadas” –a su en-tender– por Roca, mandó a organizar la Guardia Nacional Bonaerense. Talcomo aclara Isidoro Ruiz, contra lo que muchos creen, el conflicto desatado en

15 Citado en RUIZ MORENO, Isidoro La federalización…, cit., p. 45.16 RUIZ MORENO, Isidoro La federalización…, cit., p. 45.



1880 no fue motivado por una paridad absoluta de problemas –Presidencia yCapital– porque en realidad durante la primera mitad del año sólo estuvo enjuego la cuestión electoral. El mismo general Roca no era partidario de esta-blecer el Gobierno en la ciudad de Buenos Aires, lo que parecía imposible derealizarse, sino preferentemente en Rosario. En abril de 1880 escribió altucumano don José Posse:

“Yo no creo como Ud. que haya el peligro de la separaciónde Buenos Aires si se saca de allí la Capital. El poder mili-tar de la República está en el Interior. Tráigase todos losmateriales de guerra y armamento que tiene la Nación aRosario, y declare a ésta Capital permanente, y yo le garantoque Buenos Aires no se alzará. Estamos en otras condicio-nes que cuando luchaba Urquiza [...] Ahora todos los pue-blos aproximados por los telégrafos y ferrocarriles puedenacudir a la cita”.17

Las tensiones se agudizaban cada vez más. La ciudad porteña vivía en pie deguerra, con cuerpos paramilitares armados y organizados con la complicidaddel Gobierno provincial. Por su parte, el general Roca no tardó en reaccionar yalistar cuerpos de línea dotados también de armamentos para un eventual en-frentamiento. Mientras tanto, el presidente Avellaneda, con tendencia concilia-dora, intentaba no tomar decisiones que pudieran desembocar en un desenlacesangriento. Sobre esto opinaba Roca:

“…estos hombres van a la rebelión y a la guerra. Las debi-lidades de nuestro amigo Avellaneda les han allanado elcamino desde hace mucho tiempo. Se creen fuertes y nohay duda de que se han robustecido con la disciplina y or-ganización dada por Tejedor, y cada día han de ser másinsolentes […] ¿Cuál será el desenlace de este drama? Creofinalmente que la guerra. ¡Caiga la responsabilidad y lacondenación de la Historia sobre quienes la tengan; sobrelos que pretenden arrebatar por la fuerza los derechos polí-ticos de sus hermanos!”18

Así las cosas, el clima de intimidación y terror crecía ante la impunidad conque se manejaban los “ciudadanos voluntarios” que representaban al goberna-

17 RUIZ MORENO, Isidoro La federalización…, cit., p. 47.18 RUIZ MORENO, Isidoro La federalización…, cit., p. 49.

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dor Tejedor. En un intento de encontrar una salida pacífica al problema, sereunieron en mayo, a bordo de una cañonera en el Tigre los dos rivales, Roca yTejedor, para llegar a un acuerdo. Esto no fue posible dada la petición delsegundo de que Roca declinara su candidatura a la presidencia. Acto seguido,la Legislatura provincial dispuso reforzar el armamento contrariando las dis-posiciones nacionales.

El desenlace llegó el 2 de junio. Contra la prohibición expresa del Presi-dente, unos 5 mil fusiles fueron desembarcados en el Riachuelo y mostrados enlas calles en un explícito desafío a Avellaneda, por lo que éste abandonó laciudad. El 4 de junio de 1880 el Poder Ejecutivo Nacional fijaba su residenciaen el pueblo de Belgrano y convocaba al mismo al los poderes Legislativo yJudicial.

Poco después llegó el turno de las armas. Se produjeron enfrentamientosen Barracas, Puente Alsina y en la meseta de los Corrales19 siendo el triunfofinal para el Ejército Nacional comandado por Roca. El 22 de junio se declaróel Estado de Sitio en toda la provincia de Buenos Aires. La causa de Tejedorestaba perdida y el 30 de junio presentó su renuncia. Entraba así en su desenla-ce definitivo el problema que se venía arrastrando desde la caída del Gobiernodesde la Revolución de 1810.

Tras los hechos mencionados se dieron algunos cambios de perspectiva.Puntualmente, el roquismo comprendió que sin la posesión de la capital histó-rica el candidato triunfante de las elecciones difícilmente podría gobernar. Eranecesario entonces limitar la hegemonía extrema de Buenos Aires. Finalmentey sintetizando los hechos, puede decirse que la federalización de Buenos Airesfue motivada por el alzamiento de Tejedor y no al revés, es decir, que el propó-sito de nacionalizar esta ciudad llevó a actuar tan empecinadamente al enton-ces Gobernador.

Vencida en el campo de batalla la sedición porteña, llegaba la oportuni-dad de normalizar las instituciones: la falta de Capital permanente, donde elGobierno nacional ejerciera jurisdicción plena. A pesar de que a principios delaño 1880 buena parte de la opinión se inclinaba por Rosario, la actitud deTejedor y los episodios sangrientos pusieron en evidencia el peligro de la exis-tencia de un poder dentro de la Nación superior a la Nación misma, y el riesgode mantener un poderoso factor disolvente que podría volver a perturbar elequilibrio del Gobierno central. El mismo general Roca modificó su antiguocriterio respecto del emplazamiento capitalino: “La Capital en Buenos Aires

19 GOROSTEGUI de TORRES, Haydée Argentina. La organización Nacional, Paidós, BuenosAires, 1972.



podía ser discutida en otras circunstancias. Después de los acontecimientos dejunio era un hecho ineludible, de esos que suelen presentarse en la Historia contodos los caracteres de la fatalidad”.

Pocos días después, el Congreso aprobó una ley que disponía la interven-ción nacional de la provincia de Buenos Aires y haría cesar en sus funciones ala Legislatura calificada de rebelde. Se buscaba, de esta forma, facilitar el ca-mino para la federalización de la ciudad. No sin dificultades el Congreso apro-bó una ley que disolvía las Cámaras provinciales, y el presidente Avellanedaquedó con las manos libres para terminar con la empresa que tanto esfuerzo ytiempo había demandado. Así, el mismo Presidente presentó un proyecto alCongreso para convertir el municipio porteño en sede del Gobierno federal,con jurisdicción exclusiva sobre el mismo. En dicho proyecto expresaba:

“La Capital en Buenos Aires nada innova ni trastorna, sinoque radica lo existente, dando seguridades mayores para lofuturo. Es la única solución a nuestro problema […] antelos intereses presentes, porque da estabilidad y crea con-fianzas, mientras que cualquiera otra solución proyectán-dose con sus consecuencias en lo desconocido, infunde sos-pechas o recelos y engendra peligros”.

El artículo 1º de la propuesta presidencial rezaba: “Declárese Capital de laRepública el municipio de la ciudad de Buenos Aires, bajo sus límites actua-les…”. Finalmente, al igual que en 1826 y 1853, la Asamblea nacional fijaba laresidencia en el sitio tradicional del poder político argentino, con la excepcióndel plazo que estuvo asentado en Paraná.

Después de 1880Al menos setenta años tuvo que esperar la República Argentina para podercontar con una ubicación definitiva para el poder central, que conglomerasetodo el territorio. Más de ciento veinte años han pasado desde entonces y mu-chas de las diferencias territoriales existentes en un principio se han agudizado.No han faltado voces que critiquen las consecuencias centralizadoras de aqueldesenlace, tampoco han faltado proyectos políticos que, con mayor o menossustento, hayan intentado trasladar la capital.

Sin ánimos de exhaustividad, haremos un breve repaso por algunas vocesque desde la literatura o el ensayo político han tratado el tema,20 y posterior-

20 Seguiremos el análisis de GRECA, Alcides Una Nueva Capital para la nación Argentina,Ciencia, Rosario, 1950.

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mente una breve descripción de dos proyectos de traslado de la Capital Fede-ral: el de Tucumán en 1971 y el de Viedma-Carmen de Patagones en 1986.

Las décadas que siguieron a 1880 fueron de un fuerte dinamismo en lasociedad y la economía del país. La ciudad portuaria era el eje del desarrollo y,como tal, experimentó un crecimiento proporcionalmente mayor al del resto delas provincias, lo cual acentuó las diferencias originarias. Varios intelectualesse ocuparon de analizar aquella polémica y compleja situación. Juan Álvarez,en su libro Buenos Aires de 1918, analizaba los problemas en torno a la granciudad, aunque no recomendaba explícitamente el traslado de la capital.

“El problema de Buenos Aires no ha tenido hasta hoy solu-ción satisfactoria, cada día es más grave, y si no se le atien-de continuará actuando como un motivo de desequilibrioque no hay razón para considerar crónico e incurable. [...]Siempre fue un gran error conservar anomalías so pretextode que las gentes se han acostumbrado a tolerarlas”.

A esta obra puede sumarse la de Bonifacio del Carril, Buenos Aires frente alPaís (1944), escrita unas décadas después, donde denunciaba que la acumula-ción de poder, población y riqueza o fuentes directas o indirectas de riquezaalrededor de Buenos Aires, el violento desequilibrio con la despoblación yotros males de la centralización produciría una ruptura del país y afectaba laintegridad de la República.

Contemporáneo a del Carril, Alejandro E. Bunge, en su obra Una NuevaArgentina, estudió los desequilibrios económicos del territorio nacional, for-mando “un abanico que revela cómo la densidad de la población, la capacidadeconómica, el nivel cultural y el nivel de vida van disminuyendo a medida queaumenta la distancia de la Capital”.

No puede dejar de mencionarse el trabajo de Ezequiel Martínez Estrada,fundamentalmente en La Cabeza de Goliat, donde el autor santafesino propo-nía “…empezamos a darnos cuenta que no era la cabeza demasiado grande,sino el cuerpo entero mal nutrido y peor desarrollado. La cabeza se chupaba lasangre del cuerpo”. Y sobre la cuestión de la Capital decía: “Buenos Airesprocedió no sólo con un criterio sino verdaderamente municipal. Se engrande-ció, se embelleció, se fortificó, más exclusivamente como urbe y no como Ca-pital Federal”.21 También debe hacerse mención al trabajo de Leopoldo VelascoLa Cuestión Capital de la República, problema impostergable. En este trabajo

21 MARTÍNEZ ESTRADA, Ezequiel La cabeza de Goliat: Microscopía de Buenos Aires, Nova,Buenos Aires, 1957, 3ra. edición.



proponía, después de un detallado análisis, algunas soluciones para resolver elarduo problema: trasladar a Córdoba la Capital y posteriormente proliferar lasede del Gobierno federal, dispersando en distintas ciudades los tres poderesdel Estado.

Muchos más escritos, informes u opiniones pueden ser citados, pero porcuestiones de espacio nos remitiremos sólo a un último trabajo, más cercanoen el tiempo. En 1982 Félix Luna publicó Buenos Aires y el país, un libro en elque se propone analizar las complejas y conflictivas relaciones entre las pro-vincias del interior y la “hermana mayor”, Buenos Aires. Como tema inevita-ble en esta historia repasa el problema de la Capital Federal, inclinándose ter-minantemente por el traslado de la misma a otro punto del territorio.

“Para un país como el nuestro [...] su capital debería estarsituada en una pequeña ciudad de la región central, dondese haga lo único que debe hacerse en una capital: política yadministración. [...] Una capital pequeña, funcional, adap-tada para alojar a los organismos nacionales necesarios,desalentaría las excrecencias que han obstaculizado el sanoejercicio de las funciones políticas y administrativas...”.22

Más allá de las polémicas tesis y propuestas del libro, puede entenderse comouna revitalización de la polémica que pocos años después se materializaría enun proyecto político.

Hacia el traslado de la capitalPese a la preocupación de políticos e intelectuales, poco se realizó para rever-tir el problema de la centralización de las actividades vitales del país en laciudad porteña. Aun así, fueron presentados en el Senado Nacional varios pro-yectos de traslado de la capital, como intento de remediar los desequilibriosregionales, sobre todo en los periodos de 1958 a 1962 y de 1963 y 1966:23 ellegislador Aurelio Pologna propuso en 1958 que la capital se trasladara al inte-rior del país, preferentemente a su centro geográfico. El mismo año Luis Bofiahizo referencia a la “profecía” de Alem24 y fundó su reclamo de traslado en las

22 LUNA, Félix Buenos Aires y el país, Círculo de Lectores, Buenos Aires, 1987, pp. 204-205.23 En lo que sigue, ROULET, Elva B. La nueva capital, Centro de Participación Política, Fun-

dación Jorge Esteban Roulet, Buenos Aires, 1987.24 En 1880, al discutirse la federalización de Buenos Aires, los entonces legisladores José

Hernández y Leandro N. Alem, protagonizaron un famoso debate. El primero de ellos estabaa favor de la federalización de la ciudad porteña, mientras que el segundo entendía que

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agudas diferencias entre la ciudad de Buenos Aires y el interior del país, ade-más de basarse en datos económicos e históricos. Isaías Nougués empleó argu-mentos similares en su proyecto de traslado de 1961 y aludió, además, a ladecisión adoptada por la República Federativa de Brasil, con la creación deBrasilia, inaugurada oficialmente en 1960. Hubo asimismo proyectos presen-tados por los legisladores Teodosio Pizarro y Celestino Gelsi en 1964, propo-niendo a la ciudad de Córdoba como futura Capital de la República. Pero nin-guna de estas tentativas se plasmó en un proyecto político de envergadura.

En aquellos tiempos la Argentina se debatía entre la ilegitimidad de losgolpes militares y la breve y debilitada legitimidad constitucional. En el perio-do de facto comenzado en 1966, se acentuaron los rasgos centralistas de laadministración e incluso los interventores de las provincias –designados por elpoder central– fueron denominados gobernadores. Hacia 1970 se hicieron al-gunos esfuerzos por modificar la estructura del “país abanico” mediante lainiciación de trabajos de vinculación vial e infraestructura. Pero obras comolas energéticas de El Chocón-Cerro Colorado, en el norte de la Patagonia, ter-minaron sirviendo al área metropolitana que fue la principal beneficiada debi-do al alto consumo allí concentrado.

En 1972 se conoce el informe del ingeniero Solanet, que aconsejaba eltraslado de la Capital Federal para “independizar el poder de decisión del go-bierno central, del vasto poder político y económico de Buenos Aires”. Laubicación sugerida entonces fue el centro geográfico del país. Otro proyecto,el del doctor Adolfo Homlberg recomendaba que la capital se trasladase a unaciudad nueva, en la zona comprendida entre el curso medio del río Colorado yel curso medio del río Negro, cerca del límite con La Pampa. Una nueva inicia-tiva fue la llevada a cabo por Alejandro Von der Heyde Garrigós, quien propu-so una zona cercana a cuatro ciudades, San Luis, Villa Mercedes, Sampacho yRío Cuarto. Demás está decir que estas iniciativas tampoco llegaron a concre-tarse.

Por el año 1971 el ministro del Interior Arturo Mor Roig, se refirió a lanecesidad de trasladar la capital diez o quince años más tarde. Pero pocosmeses después el mismo Ministerio encaró el estudio de factibilidad para lle-var a la práctica el traslado, puesto que “la irregular distribución demográficaentre la capital y el gran Buenos Aires quebraba el equilibrio interno de laNación y repercutía nefastamente en la economía”. Al poco tiempo el presi-dente de facto, general Lanusse, firmó el decreto ley correspondiente, “con

agudizaría las desigualdades entre las regiones del país. De allí que en otras ocasiones seapele a “la profecía de Alem”.



miras a realizar una armónica integración nacional y superar una de las causasque conspiran contra el mejor desenvolvimiento espiritual, económico y cultu-ral de la Nación”. El proyecto fracasó y dos años más tarde, en el periodoconstitucional, el legislador Francisco Eduardo del Cerro propuso que se cons-truyera una nueva capital en el actual territorio de la provincia de Santiago delEstero y que se creara la provincia del puerto de Santa María de los BuenosAires en el territorio de la entonces Municipalidad de Buenos Aires. Detengá-monos sobre uno de estos proyectos, que si bien fue durante un gobierno nodemocrático, avanzó en sus estudios y tuvo cierta repercusión en los medios yen la opinión pública.

En 1971, durante el gobierno de facto de Lanusse, el ministro de ObrasPúblicas, ingeniero Pedro Gordillo, propuso a la provincia de Tucumán comoposible Capital Federal, en caso de que se cumpliera el proyecto de trasladoestudiado en el Ministerio del Interior. La iniciativa desató las opiniones másvariadas. La revista Panorama del 30 de noviembre de aquel año recogió loscomentarios de figuras políticas y académicas en torno a la cuestión. La ideaera instalar la nueva Capital Federal en el noroeste argentino, como una formade incentivar a la región que pasaba por serias dificultades económicas; y esque entre las provincias más jaqueadas por las crisis de fines de los años 1960s.y principios de los años 1970s., Tucumán era uno de los ejemplos más duros:el cierre de once ingenios azucareros, con la consecuente paralización de acti-vidades colaterales, despojó a la provincia de una cantidad importante de re-cursos y buena parte de la población se vio obligada a migrar a los centrosurbanos del país. Más allá de los argumentos presentados por el gobierno defacto, no faltaron quienes entendieron la propuesta como una maniobra elusivadel poder central, con el objeto de distraer la atención pública de los proble-mas que aquejaban al país. El ministro Gordillo justificaba la idea partiendo deun análisis en el que resaltaba la separación de la Argentina en dos partes,como consecuencia de las decisiones tomadas en la constitución del Estado,donde habían prevalecido “los intereses de la pampa húmeda”.

Al consultarse desde Panorama al entonces rector de la Universidad deTucumán, Héctor Ciapuscio, opinó que:

“Si la capitalización de Buenos Aires respondió a un pro-yecto nacional explícito –alberdiano-sarmientino-roquista–que significaba concebir a la Argentina como Europa enAmérica y que se articulaba en el intercambio de los pro-ductos de la pampa húmeda por capitales, manufacturas einmigrantes; para concebir como objetiva, desde el puntode vista político, la idea del cambio de la capital, tendría

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que apoyarse en un nuevo proyecto político que no creoque esté claro en la mente de los dirigente que propician lainquietud.” 25

Otra voz que aludió al tema fue la del vicepresidente de la Junta Nacional delPartido Demócrata Cristiano, Arturo Ponsati. Entendía éste que “sería benefi-cioso desde el punto de vista ‘psicológico’ porque con el poder central enTucumán, la perspectiva de los gobernadores variaría en miras a tomar distan-cia respecto de los problemas enormes de Buenos Aires y sus contornos”. Tam-bién mencionó cuestiones geopolíticas que facilitarían la “integración argenti-na con el resto de América Latina”.

Consultado también sobre el tema, Jorge Abelardo Ramos (SecretarioGeneral del Partido Socialista de Izquierda Nacional) sentenció:

“La idea de trasladar la Capital Federal no obedece a laansiedad del gobierno por ‘desarrollar’ el interior. Pareceuna broma siniestra que los mismos que han reducido lasprovincias a la miseria más completa ahora se tomen lamolestia de trasladar a más de 100.000 burócratas para re-animarlas. El centralismo del gobierno es la expresión po-lítica de la centralización económica por parte del impe-rialismo y la oligarquía terrateniente o comercial. Para es-tablecer el equilibrio de las regiones hay que expropiar aesa oligarquía. El pueblo, a la cabeza del Estado, hará unapolítica económica a su imagen y semejanza. En la basedel proyecto del señor Gordillo se encuentra el temor delgobierno militar a un porteñazo de los trabajadores de Bue-nos Aires, que representan una concentración de poder for-midable.”

Se sumó al debate Enrique Vanoli (representante de la Unión Cívica Radical enLa Hora del Pueblo):

“El traslado de la Capital Federal es un tema demasiadofundamental para ser resuelto por un gobierno de facto. Sedebe promover un estudio que contemple los intereses delpaís todo, por lo que su debate tendrá que ser realizado enel Parlamento Nacional. [...] los organismos técnicos del

25 Panorama, 30 de noviembre de 1971.



Estado pueden realizar las investigaciones que sirvan a ladecisión final de los representantes naturales del pueblo...”.

Como puede notarse, las opiniones eran de lo más diversas. Aun así, ya sea afavor o en contra del traslado, un tópico resultaba común entre las voces que sesumaban a la polémica propuesta: el problema del centralismo que aquejabacada vez con más agudeza al país, un tema que, como hemos visto, resultabaproblemático aún antes de que se instalara la capital definitivamente en Bue-nos Aires.

El proyecto de traslado de la capital a Tucumán finalmente no prosperó,ahogado por los problemas políticos y sociales que agobiaban al país y por lacrisis institucional en que estaba inmerso. Tres lustros más tarde un nuevoproyecto político volvió a insistir sobre tan enrevesado tema.

El proyecto de Alfonsín: la capital a Viedma“Todos los países se encuentran frente a la misma situación: no pueden elegirsu ubicación geográfica, pero pueden replantear su geografía a través de lapolítica”.26 Por un decreto presidencial de diciembre de 1985 se creó el Conse-jo para la Consolidación de la Democracia, coordinado por Carlos Nino, conla “misión de contribuir a la elaboración de un proyecto transformador funda-do en la ética de la solidaridad y en la democracia participativa, en orden a lamodernización de las estructuras culturales, científicas, educativas, producti-vas y estatales de la sociedad argentina.” El presidente Alfonsín encomendó alConsejo, entre los meses de marzo y abril de 1986, que se avocara al estudio dedos temas que consideraba de máxima importancia. Por un lado, proponía laelaboración de un proyecto de reforma constitucional y, por otro, el diseño deun proyecto de traslado de la Capital Federal a Viedma-Carmen de Patagones,a orillas del Río Negro. En opinión del entonces presidente era “indispensablecrecer hacia el sur, hacia el mar y hacia el frío, porque el sur, el mar y el fríofueron acaso los segmentos del perfil inconcluso que subsiste en la Argenti-na”.27

Sorpresivamente, el 16 de abril de 1986 Alfonsín viajó hasta Viedmapara comunicar el traslado de la Capital Federal al enclave formado por Viedma,Carmen de Patagones y Guardia Mitre. La oposición reaccionó en forma diver-sa, aunque de entrada una sensación la unió más que nunca: la sorpresa.28 Des-

26 Discurso pronunciado por Alfonsín en Viedma el 16 de abril de 1986.27 Mensaje de Alfonsín pronunciado el 16 de abril de 1986 al comunicar el proyecto de traslado.28 Clarín, segunda sección, domingo 2 de junio de 1996, p. 20.

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pués se dividieron las aguas, antes sobre la base del mapa que por las ideas. Elfederalismo afloró como antaño, y quienes lo enarbolaron con entusiasmo fue-ron los gobernadores. El mismo día se dieron a conocer los decretos presiden-ciales 527 y 528 por los cuales se crearon las comisiones “Para el proyectopatagónico y Capital” y la “Técnica asesora en problemas urbanísticos, arqui-tectónicos y ambientales”, presididas por Antonio Neri y Luis Bacigalupo res-pectivamente.

El Presidente era el primer impulsor de la idea y entendía que la propues-ta era una decisión de “alta responsabilidad”. En el mensaje que acompañó elanteproyecto de ley al Congreso decía:

“En pocas cuestiones como ésta, ha habido desde la deci-sión de 1880 hasta la actualidad, tan clara conciencia delas serias y graves perturbaciones que la capitalización deBuenos Aires iba a traer al desarrollo general de la Repú-blica. En pocos casos como éste, el transcurso del tiempo,lejos de ir atenuando las dificultades que se previeron ensu momento, ha llevado a las mismas a extremos que cul-minaron con una deformación del conjunto nacional”.29

Los hombres de la Organización Nacional y sus precursores –argumentaba elpresidente desde el palco de una avenida costanera de Viedma– trataron de irperfilando las fronteras definitivas del país con la sanción de una Constituciónfederal, con la “Conquista del Desierto”, con la apertura del la inmigración,con la libertad de comercio y con un clima de paz y de libertades públicas,tanto políticas como religiosas. El objetivo en aquel momento era lograr elcrecimiento sostenido. Esta continuidad tuvo grandes aciertos; pero tambiénfalencias. Constituyó una consecuencia de éstas la macrocefalia, con una ciu-dad gigantesca y enormes zonas retrasadas o casi abandonadas durante mu-chos años. Y arriesgaba, “...existe conciencia en todos los argentinos de que elmodelo derivado de la Organización Nacional ya no puede cubrir los requeri-mientos a los que se enfrentará la Argentina del siglo veintiuno”.30

Se insistía en que el crecimiento que había experimentado la Capital has-ta constituir una “desmesurada megalópolis”, había dado lugar a unamacrocefalia compuesta por tres elementos: el puerto, la administración nacio-nal y el área productiva. Este fenómeno poco a poco habría paralizado o

29 Mensaje que acompañó al anteproyecto de ley enviado al Consejo para la Consolidación dela Democracia, expuesto por el presidente Alfonsín el 15 de abril de 1986, en DÍAZ, HonorioAlberto El Traslado de la Capital: historia para el debate, CEAL, Buenos Aires, 1989.

30 Discurso de Alfonsín pronunciado en Viedma el 16 de abril de 1986.



distorsionado las fuerzas del resto del país y había significado en los hechosuna deformación del sistema político nacional y del núcleo de creencias y con-ceptos fundamentales que dieron origen a la Nación Argentina.

Apelando a la “profecía” de Alem, se recordaba que tal como éste habíapredicho en su momento, el crecimiento metropolitano había transformado elsistema político argentino, destruido las bases del federalismo y creado unavasta y compleja red de dificultosas relaciones políticas, económicas y sociales.

Brevemente, puede decirse que existían al menos dos grandes ejes quesustentaban los argumentos a favor del traslado. Tanto uno como otro han sidouna constante en la historia argentina y tocan muy de cerca el tema de la Capi-tal Federal. En primer lugar, se mencionaba el desmesurado crecimiento quehabía experimentado Buenos Aires como consecuencia, entre otras cosas, deser la sede del poder político de la Nación. A partir de ello se entendía comonecesaria la ruptura con dos procesos de concentración que, “seguramente porsu mutua interacción causal”, se habían desarrollado simultáneamente: por unlado, el proceso de concentración económica en el área del Río de la Plata y,por otro, el proceso de concentración del poder en la administración federal ysus dependencias que están asentadas en la ciudad de Buenos Aires. El segun-do pilar en que se sustentaban los argumentos del gobierno era el intento deconsolidación del federalismo, entendido como organización descentralizadadel poder. La hipertrofia de Buenos Aires era también entendida como uno delos factores desencadenantes en el debilitamiento del sistema federal y el “apo-camiento” de las provincias. La propuesta procuraba, tal como lo dijera elpropio Presidente, comenzar a reconstruir el federalismo argentino, en una di-rección que coincidiera con la tendencia descentralizadora vigente en todo elmundo. Y el supuesto que subyacía, era que la separación geográfica del poderpolítico y del poder económico contribuiría al incremento de la racionalidaddel accionar del gobierno; “la distancia entre uno y otro permite una mayorecuanimidad y transparencia en el momento de adoptar decisiones”.31

Al respecto, Daniel Larriqueta entiende que:

“…la sucesiva acumulación de funciones de la ciudad deBuenos Aires ha hecho de ella el asiento ideal para cual-quier actividad humana, aún cuando éstas dependan de re-cursos naturales o particularidades que no se encuentranen la región del Río de la Plata. El sólo hecho de reunir enuna ciudad las mejores expresiones del trabajo humano,desde las actividades productoras de bienes y servicios hasta

31 Mensaje del presidente Alfonsín al presentar el proyecto de traslado del Congreso de la Nación.

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las científicas y artísticas, constituye en cualquier país unatractivo suficiente para que tosa la vida de la Nación sevuelva dependiente de esa ciudad. [...] A esa virtud, queBuenos Aires tiene sin duda alguna, se ha agregado la pre-sencia de su condición de capital política y administrativade la Nación”.32

En la sesión del Senado del 18 de marzo de 1987 entró la Orden del Día 598para tratar el mensaje del Poder Ejecutivo Nacional con el proyecto de trasla-do de la Capital Federal. Luego de un prolongado tratamiento por senadores ydiputados quedó sancionada la ley 23512 el 27 de mayo de 1987 que expresa-ba en el artículo 1º: “Declárase capital de la República, una vez cumplido lodispuesto por el artículo 5º, a los núcleos urbanos erigidos y por erigirse en elárea de las actuales ciudades de Carmen de Patagones (provincia de BuenosAires) y Viedma y Guardia Mitre (provincia de Río Negro)…”.

Promulgada la ley, la búsqueda de nombres para la nueva capital se instalóen los medios y en la sociedad: “Patagonia del Mar”, “Ciudad General José deSan Martín”, “Santa María del Sur”, “Australópolis” o “Curruleuvu” (Río Ne-gro en araucano) se candidatearon, mientras Viedma se volvía la niña bonita.

Más allá del optimismo del gobierno y de las críticas de quienes no acor-daban, lo cierto es que el proyecto nunca se llevó a cabo definitivamente. Asícomo no existen certezas sobre el auténtico autor de la idea, tampoco las hayrespecto de cuándo, cómo y por qué el proyecto se detuvo. Lo cierto es que laderrota de la UCR en las elecciones legislativas de septiembre de 1987 clausuróla auspiciosa marcha hacia el sur, el mar y el frío. Los medios recogieron comoprimera señal de alerta el cambio de agenda en la visita del presidente urugua-yo Julio María Sanguinetti. Con las heridas de la derrota electoral aún abiertas,Raúl Alfonsín resolvió recibir a su colega uruguayo en Buenos Aires, en lugarde hacerle conocer la nueva sede del gobierno nacional.33 Neri abandonó laComisión para el traslado en noviembre de 1987, cuando fue electo diputadonacional. Su cargo jamás fue cubierto:

“Nadie lo quería. Tal vez porque veían lo que veíamos to-dos. El proyecto se hacía cada vez más dificultoso […]Cuando una sociedad está inmersa en la inflación la gentese resiste a que le hablen del futuro. Lo que importa es el

32 LARRIQUETA, Daniel El traslado de la Capital, Fundación para el Cambio en Democracia(FUCADE), Buenos Aires, 1987, p. 47.

33 Clarín, Buenos Aires, domingo 2 de junio de 1996, segunda sección, p. 21.



día a día…”, reflexionaba Neri y agregaba, “en los últimostiempos nosotros sabíamos que no se iba a concretar si elgobierno que nos sucediese no estaba interesado en él. Peropreferimos no forzar las cosas como para generar situacio-nes de hecho que fuesen un compromiso para el país”.

En igual sentido, Osvaldo Álvarez Guerrero, quien fuera el gobernadorrionegrino en aquel periodo, sugiere que el acta de defunción del traslado tuvouna fecha precisa: “La derrota electoral de 1987 fue un mazazo del cual elradicalismo jamás pudo recuperarse y obligó a suspender varios proyectos,entre ellos el de Viedma”.

Con el triunfo de Carlos Menem en las elecciones de 1989, el proyectoperdería todo sustento político. En septiembre de 1990 Raúl Granillo Ocampo,entonces Secretario legal y Técnico de la Presidencia, disolvió el ENDECAP,organismo ocupado del traslado, por orden del Poder Ejecutivo. De este modo,el proyecto de traslado de la capital al sur pasaba a formar parte de la historia.

A modo de conclusiónComo hemos visto, el problema de la Capital Federal ha sido una constantedesde los orígenes mismos del Estado argentino. A poco tiempo del bicentena-rio de nuestra patria, los problemas de centralización y debilidad del federalismosiguen a la orden del día. Puede decirse que, más allá de cualquier diferenciapolítica, existe un núcleo común de significación y es que el federalismo nacede la idea de que hay que morigerar los enormes desequilibrios territoriales,económicos, sociales y políticos. La Argentina de hoy refleja con mucho dra-matismo disparidades en su territorio que ponen en evidencia la debilidad desu estructura federal.

Como se mencionó al principio, toda decisión relacionada con el asientode las autoridades públicas está vinculada con un proyecto político. Por estarazón, se desataron fuertes pujas por la definición del mismo desde 1810 yespecialmente después de la caída de Juan Manuel de Rosas, cuando se debatíala forma que debía adquirir el país pos Caseros.

Durante varias décadas las disputas giraron en torno a los intereses de lasprovincias por un lado y los de Buenos Aires por otro, cuestión que no quedóresuelta con la federalización de esta última en 1880. En relación con esto, lalectura de los acontecimientos históricos nos permite determinar que la locali-zación de la Capital Federal en Buenos Aires fue consecuencia de la necesidadde consolidación del espacio territorial tradicional, en beneficio de interesescentralistas y en detrimento de una resolución más acorde con las necesidades

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de un crecimiento armónico y equilibrado del territorio nacional y de consoli-dación del federalismo.

Lo que queda claro, entonces, es que la configuración territorial del po-der en nuestro país se caracteriza por la concentración del poder económico,administrativo y político en un mismo punto y que ha traído como consecuen-cia un desequilibrio cada vez más agudo entre las distintas regiones del país.Así las cosas, podemos afirmar que es necesario apuntar a estrategias de des-centralización del poder y de una revisión y consolidación de las bases federa-les del país. Y es que el resultado de esa centralización ha sido el ensancha-miento de la brecha de desigualdades entre y dentro de cada jurisdicción delterritorio. Basta ver el informe sobre desarrollo humano del Programa de Na-ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en los últimos años para confirmarla disparidad entre las regiones. A más de un siglo de formación del Estadonacional, la Argentina sigue siendo un país “mal unido”, sin respuestas para lasgrandes inequidades territoriales, las pujas jurisdiccionales y con dificultadesextremas para consensuar fórmulas de cooperación que garanticen la integra-ción y la equidad territorial para sus habitantes.34

Es difícil establecer a priori si el traslado de la capital a otro punto delpaís contribuiría a solucionar el problema. Pero no puede negarse que en lamedida que “la cuestión Capital” forma parte de la historia de ese proceso, nopuede dejar de ser revisada y puesta en cuestión en el marco de políticas dedescentralización, desarrollo equitativo de las regiones del país y consolida-ción del federalismo. Por eso mismo el valor de la revisión del tema, un debateno saldado que seguirá a la espera de nuevos interrogantes.


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34 DE RIZ, Liliana Informe del Programa de Desarrollo Humano 2001 del PNUD 2001 [enlínea] http://www.undp.org.ar/archivos/A275_Clarin-14-03-2002 hacia_un_nuevo_federa-lismo.pdf



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CAPÍTULO III

Eje Jurídico-Político

Primer PremioLa viabilidad normativa y operativa del traslado

del Congreso de la Nación

DRA. ANALÍA VAUDAGNA

1. Introducción

En el año 2004 se instaló en la ciudad de Rosario un debate públicoalrededor de la propuesta de un eventual traslado del Congreso de laNación desde su actual sede en la ciudad de Buenos Aires hacia el

“interior” del país, puntualmente hacia Rosario.Rápidamente la idea del traslado fue tomando forma y fuerza en las dife-

rentes agendas públicas, institucionales y de gobierno, al sumar las adhesionesde los referentes más trascendentes de la ciudad, de la provincia y de la queúltimamente se ha dado en llamar “Región Centro”, plegándose casi simultá-neamente a la propuesta el Intendente de la ciudad de Rosario, el Gobernadorde la provincia de Santa Fe, diversos legisladores nacionales y provinciales,así como también gobernadores de otras provincias (aunque, claramente, condiferencias en la intensidad de su adhesión).

El planteamiento no es casual, tampoco arbitrario, y al mismo subyace undebate mayor que se relaciona con un amplio abanico de problemáticas de muylarga data que, revistiendo un carácter cuasi fundacional, atraviesan a lo largoy a lo ancho gran parte de la historia y el presente de nuestro país.

Durante gran parte de nuestra historia como Nación hemos visto pasar aun sinnúmero de propuestas y tratativas de traslado o bifurcación de la CapitalFederal o de algunos de los poderes de gobierno. Ovidio Lagos y Rosario,Alfonsín y Viedma, sumado a otros tantos ejemplos foráneos como el de Brasily Bolivia, operan como obligadas experiencias pioneras. Pero no es el propó-sito que me he planteado para esta investigación llegar a abarcarlos, por másútil e interesante que resultaría esta cuestión, ya que seguramente serán abor-dadas por un estudio específico y minucioso sobre los antecedentes históricosy una perspectiva comparada.


Por el contrario, consideré preciso emprender un estudio sobre las con-cretas implicancias institucionales y organizacionales de un eventual trasladodel Congreso de la Nación hacia una sede diferente a la que en la actualidadtiene asiento. En ese sentido, y desde el inicio de esta investigación, me planteécomo interrogante cuál sería la necesaria rearticulación/readecuación normati-va y operativa que institucionalmente debería emprenderse de llevarse a caboel traslado. La labor de reconstrucción de estas cuestiones me llevó a rastrearuna diversidad de caminos. No obstante, uno se terminó destacando del resto.Puntualmente me refiero al ámbito del desarrollo tecnológico en el marco delos aparatos estatales. Gran parte de los relevamientos apuntan a dilucidar suactual tratamiento y su aporte en relación con los interrogantes planteados.

2. La problemática investigadaa. Objetivos de la investigaciónSe planteó como objetivo general identificar las posibles consecuencias jurídi-cas e institucionales de un eventual traslado del Congreso Nacional, siendo losobjetivos específicos:- Describir la articulación normativa y operativa entre el Congreso de la Na-

ción y los restantes poderes estatales (Poder Ejecutivo y Poder Judicial), yentre éste y los órganos instituidos en su órbita (Auditoría General de laNación, Defensor del Pueblo de la Nación) y proyectar su debida adecua-ción de cara a su traslado.

- Identificar los requerimientos normativos del traslado.- Detectar las implicancias indirectas o colaterales ocasionados por el traslado.- Dilucidar si el traslado afecta a la normativa sobre la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires.- Dilucidar si el traslado afecta a la normativa de la provincia de Santa Fe y de

la ciudad de Rosario.

b. Justificación de la investigaciónLa concreción del presente proyecto intentó, en primer lugar, cubrir el vacío detrabajos descriptivos sobre la materia, no acotados a variables relacionadascon la gestión del funcionamiento del Congreso. En este sentido, se aporta a laproducción de conocimientos avanzando en una temática escasamente aborda-da en su especificidad (ya que en la mayoría de los casos el tema es considera-do de forma general, desatendiéndose las particularidades).

Por otro lado, con este trabajo intento contribuir a promover un cambiovisible en la percepción social que históricamente existió y existe alrededor deun hipotético traslado o bifurcación de la Capital Federal (independientemente

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de cual fuera el lugar de destino). A modo de ejemplo, baste con hacer referen-cia a un artículo periodístico de un medio de comunicación de la Capital Fede-ral en el que, en ocasión de un informe sobre el accionar y desempeño delCongreso, un proyecto de traslado del mismo aparece catalogado en el mismonivel de consideración que la creación de un Consejo Federal de Fútbol, unaLey para la Promoción y Desarrollo del Cultivo del Arándano o la creación deun Registro de Tatuadotes.1

Más allá del cariz anecdótico del punto anterior, entiendo que el esfuerzode elaboración de trabajos de investigación sobre las problemáticas puntualesdel traslado pueden brindar el marco adecuado y el sustento para la elabora-ción de la ley especial que requiere el artículo 3 de la Constitución Nacional ypara discutir seriamente los proyectos de ley que a la fecha tienen estado parla-mentario.

Finalmente, no desconozco que los resultados alcanzados deben quedarsujetos a la integración de las conclusiones que arrojen las investigacionessobre los otros ejes temáticos (impacto económico, social y urbanístico y ante-cedentes históricos nacionales e internacionales), ya que está claro que el fenó-meno debe ser evaluado en forma sistémica e integral.

c. Hipótesis iniciales- Entre las consecuencias jurídico-institucionales que traería aparejado el tras-

lado del Congreso de la Nación se encuentra su rearticulación con los otrospoderes estatales y con los órganos instituidos en su órbita. El traslado mo-dificaría los medios a través de los cuales se materializan las relaciones quemantiene con el resto del sector público nacional.

- El traslado repercutiría también a nivel normativo siendo necesaria, ademásde la sanción de la ley especial que exige el artículo 3 de la ConstituciónNacional, la adecuación de la legislación sobre la Ciudad Autónoma de Bue-nos Aires y la legislación de la provincia de Santa Fe y de la ciudad deRosario.

- El sector público cuenta con la infraestructura y con las herramientas tecno-lógicas necesarias para contrarrestar el impacto del traslado y el incrementode las distancias entre las sedes de las autoridades nacionales.

- Estas rearticulaciones y modificaciones son, desde el plano jurídico-norma-tivo, objetivamente viables.

- Por tanto, el traslado dependerá en gran medida de la existencia de un debi-do apoyo político.

1 “Editorial”, en La Nación, sábado 17 de noviembre 2005. También “Los insólitos proyectosque presentan los legisladores en el Congreso” [en línea] http://www.infobae.com.

La viabilidad normativa y operativa...


d. Marco teóricoSe parte del presupuesto de que el traslado de la Capital Federal o su bifurca-ción es factible desde el punto de vista constitucional ateniéndonos al artículo3 de la Norma Suprema y a la opinión de destacados constitucionalistas acercade su correcta interpretación.2

A los efectos concretos de adscribir y seguir una línea de pensamientotomé como referencia lo desarrollado por el Dr. Diego Giuliano, a quien heretomado en lo atinente a su visión del federalismo como “un modelo atractivopara recrear nuestras fortalezas locales y neutralizar las debilidades sectoria-les, en un país extenso y heterogéneo como el nuestro”.3

En ocasión de trabajar la problemática del desarrollo local e interlocal(municipal, metropolitano, regional) como eje de un sistema federal genuino,el autor deja abierta la posibilidad de pensar iniciativas de índole jurídico-institucional que, sin implicar un desbaratamiento del sistema orgánico delpoder constitucional en la Argentina, propicien una necesaria refuncionalizacióndel esquema político, pretendiendo ser más útil a sus objetivos primordiales yno tanto a las estériles disputas de competencia o jurisdicción territorial.

En este esquema, abordé la noción de Capital como uno de los nudoscentrales de análisis. Siguiendo a Manuel Osorio,4 y en un enfoque político yadministrativo (en oposición al económico) por Capital se entiende aquellaciudad principal de un Estado en la que por lo común se asientan los poderespúblicos.

No obstante, y con este mismo autor, asimilé que esta última no es unacaracterística estrictamente esencial o necesaria ya que experiencias interna-cionales como la de Bolivia dan cuenta de que se puede dar el caso de la exis-tencia de una capital geográfica (Sucre), en la que reside la Corte Suprema deJusticia, y una capital política (La Paz) donde se radican el Poder Ejecutivo yel Poder Legislativo, evidenciándose de esta manera una no concentración te-rritorial de los poderes públicos.

Esta noción me conectó de manera directa con el principio republicanode división de poderes según el cual existen tres departamentos de gobierno

2 QUIROGA LAVIÉ, H. Constitución Argentina Comentada, Zavalía, Buenos Aires, 2000,Tercera Edición, p. 21. SABSAY, D. y ONAINDIA, J. La Constitución de los Argentinos,Errepar, Buenos Aires, 1997, p. 25. BAEZA, C. Las reformas de la Constitución Argentina,AZ, Buenos Aires, 1989, p. 11. GELLI, M. A. Constitución Nacional comentada y concorda-da, La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 31.

3 GIULIANO, D. “De mancomunidades, agrupaciones y consorcios”, en Compendio Estudio yAcción 2006: Análisis y Perspectiva sobre la Realidad Argentina, CESYAC, Rosario, 2006.

4 OSSORIO, M. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Heliasta, 1994.

219

separados, aunque coordinados, que desempeñan las funciones legislativa, eje-cutiva y judicial.

Introducido este principio fundamental, abordé la figura del Poder Legis-lativo en particular, protagonista en el encuadre de esta investigación. A talesefectos retomé lo desarrollado por María Celia Castorina de Tarquini.5 Segúnesta autora, el Congreso como objeto puede ser entendido no sólo como uncuerpo deliberativo encargado de desarrollar un procedimiento predetermina-do y que tiene por fin la emisión de una ley, sino como un órgano del Estadocomprometido con su finalidad de bien común y, en tanto tal, hacedor del Es-tado mismo.

A partir de esta visión ampliada e integral de las funciones del Congresotrabajé la reconstrucción de las conexiones entre éste y los restantes poderesdel Estado así como de los organismos instituidos bajo su órbita.

e. Encuadre metodológicoi) Técnicas e instrumentos de recolección de información- Observación de documentos de fuentes secundarias: diarios de sesiones le-

gislativas, leyes, decretos, proyectos de ley, documentos e informes de ges-tión, noticias periodísticas.

- Entrevistas a informantes clave de tipo no estructuradas y semi-estructuradas.- Entrevistas en profundidad de tipo semi-estructuradas y estructuradas.ii) ProcedimientoLa presente investigación se realizó en dos etapas:Estudio Preliminar- Trabajo con documentación secundaria.- Entrevistas a informantes clave.Trabajo de Campo- Entrevistas en profundidad.

En este momento del estudio me detuve particularmente en la mirada delos actores sobre la temática. Dado el carácter del trabajo, esta instancia fueclave, al posibilitar el abordaje de las diferentes lógicas de apropiación porparte de los actores involucrados. Se entrevistó a personal del Departamentode Sistemas de la Auditoría General de la Nación (AGN) y a personal de Gabi-nete del mismo organismo. Asimismo se intentó entrevistar a personal del Plande Fortalecimiento Institucional del Honorable Senado de la Nación pero pese

5 CASTORINA de TARQUINI, M. C. “Sistematización de las funciones del Congreso en or-den a sus atribuciones”, en PÉREZ GUILHOU, D. et ál. Derecho Público Provincial, Institu-to Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos, Depalma, Buenos Aires, 1990.



a haber efectuado reiterados requerimientos, no fue posible concretar la entre-vista.iii) Procesamiento y análisis de datosEn una primera instancia se pasaron en limpio las anotaciones de las entrevis-tas y lo seleccionado del trabajo con documentación secundaria, a fin de com-pletar, sistematizar y ordenar.

Los datos relevados a través de la combinación de ambas técnicas (obser-vación de documentación y entrevistas) fueron procesados a fin de permitir laelaboración de conclusiones que se formulan en la sección que presentamos acontinuación.

3. Resultados de la investigaciónAntes de comenzar a abocarnos específicamente al desarrollo de los resultadosde la investigación con referencia a los objetivos formulados, quisiera estable-cer una primera digresión.

Es posible establecer una marcada diferenciación entre lo que sería un“traslado de la capital” propiamente dicho y lo que se conoce como “bifurca-ción”. En el primer caso, se presenta la necesidad de resolver qué destino se leconferirá al territorio o área que perderá entidad de Capital Federal con eltraslado. Entre las posibles alternativas se encontrarían: el reintegro del terri-torio a la provincia a la cual perteneció originariamente o la constitución delmismo en una nueva provincia o estado autónomo. En el segundo caso, y supo-niendo que la ciudad de Buenos Aires continuara conformando la Capital Fe-deral junto a la nueva área a federalizar, sólo sería necesario contar con lacesión de la Legislatura provincial correspondiente.

Por lo antedicho, se concluye que la segunda opción implica sobrada-mente un menor desgaste en cuanto a los esfuerzos institucionales y de todaíndole que deberían emprenderse para viabilizar el traslado.

Superada esta primera digresión, y concretamente en relación con losobjetivos planteados, he arribado a las siguientes consideraciones, que son pro-ducto de lo relevado a través de los diferentes instrumentos de recolección deinformación.

En cuanto a la articulación normativa y operativa existente entre el Con-greso de la Nación y los restantes poderes estatales debo comenzar señalandolas funciones que realiza el órgano objeto de traslado. A saber:

Función legislativa: el Congreso sanciona normas jurídicas generalesobligatorias para todos los habitantes, novedosas y originarias, condicionadosolamente por la Constitución Nacional cuya supremacía proviene del poderconstituyente.

221

Función preconstituyente: la declaración de la necesidad de la reformade la Constitución Nacional debe ser realizada por el Congreso en un acto en elque se deben señalar los temas sobre los que deberá abocarse la ConvenciónConstituyente de manera que no pueda ejecutar modificaciones o reformassobre temas no fijados por el propio Congreso Nacional.

Función de control o jurisdiccional: ejercida a través de la institución deljuicio político que le puede iniciar al presidente, vicepresidente, jefe de gabi-nete de ministros, ministros y miembros de la Corte Suprema de Justicia, deconformidad a las causales y procedimientos establecidos en la Constitución ycuya finalidad es producir la separación del cargo del acusado.

Función administrativa: ligada a todos los demás actos que realiza y queno son de índole legislativa (nombramientos, contratos, dictado de reglamen-tos internos, emisión de resoluciones, declaraciones y comunicaciones).

En cumplimiento de estas atribuciones, el Congreso entabla con el restode los Poderes Nacionales (Poder Ejecutivo y Poder Judicial) y con los Órga-nos instituidos en su ámbito (Auditoria General de la Nación, Defensor delPueblo) una trama de relaciones de coordinación.

Esas relaciones se materializan a través de diferentes procesos que fue-ron concebidos y están estructurados sobre la base de la concentración de lostres departamentos de Gobierno dentro de los límites de la ciudad de BuenosAires.

De producirse el traslado del Poder Legislativo a una sede territorial dis-tinta a la de asiento del resto de los poderes, por ejemplo la ciudad de Rosario,estos procesos deberán reestructurarse y rearticularse como producto del in-cremento de las distancias físicas.

Del universo de vinculaciones institucionales que despliega el ÓrganoLegislativo Nacional me propuse tomar como muestra las que mantiene con laAuditoría General de la Nación, por considerarlo un ejemplo ilustrativo ytraspolable y por contar con la opinión de informantes que conocen en profun-didad a ambos organismos.

Al respecto, el artículo 85 de la Constitución Nacional establece que elcontrol externo del sector público nacional es una atribución propia del PoderLegislativo. El mismo artículo dispone que el examen y opinión sobre el des-empeño y situación general de la administración pública estén sustentados enlos dictámenes de la Auditoría General de la Nación (órgano de asistencia téc-nica del Congreso).

Según lo informado por personal de Gabinete de la Auditoría General dela Nación, existe un significativo flujo de información entre ambos organismos(pedidos y envíos de informes de auditoría, solicitudes de información, envió yaprobación de planes, programas y memoria anual, dictámenes, resoluciones,



etcétera). Esta información, en la mayoría de los casos, circula a través demedios físicos.

De producirse el traslado del Congreso a la ciudad de Rosario, lo factiblesería que la Auditoría General de la Nación mantenga su actual sede, puestoque la mayoría de entidades auditadas se encuentran en la ciudad de BuenosAires. Bajo estas circunstancias, resultaría necesario reemplazar los actualesmecanismos de comunicación e intercambio.

Según la documentación consultada y algunas consideraciones vertidasen las entrevistas, la firma digital se presenta como la herramienta tecnológicamás apropiada para reemplazar los medios físicos de comunicación por losmedios digitales en pos de una “despapelización” del Estado. Su utilizaciónhace posible prescindir de la firma ológrafa ya que garantiza la autoría e inte-gridad de la documentación.

En nuestro país la firma digital se encuentra regida por la ley nacionalnúmero 25506 y su decreto reglamentario número 1023/2001. La normativapromueve el uso masivo de la firma digital previendo un plazo máximo decinco años para aplicarla a la totalidad de las leyes, decretos, decisiones admi-nistrativas, resoluciones y sentencias emanados de las jurisdicciones y entida-des comprendidas en el artículo 8 de la ley 24156

Actualmente distintos organismos del sector público tienen previsto apli-car estos procedimientos en sus operaciones internas como así también en suscomunicaciones externas.6

En cuanto a su aplicación en el ámbito mismo del Congreso de la Nación,en el año 2001, mediante dictamen de la Comisión Especial para la Moderni-zación del Funcionamiento Parlamentario, se propuso aprobar un proyecto deresolución relacionado con la implementación del sistema de la ley 25506 enel ámbito del Poder Legislativo (OD 3120/01).

Aunque según lo informado por personal de la Dirección de InformaciónParlamentaria del Congreso Nacional, el proyecto de resolución en cuestiónno llegó a recibir tratamiento, y perdió finalmente estado parlamentario.

La aprobación de este proyecto de resolución fue propuesta en el marcodel proceso de modernización del cuerpo legislativo iniciado con la sanción dela resolución aprobatoria del Proyecto Ágora de fecha 30 de noviembre delaño 2000 (OD número 1408/00 – Exp. 7076-D-00), por la que se reglamentabael uso del documento firmado digitalmente en el ámbito del Poder Legislativo.

6 Res. núm.105/2006 Procuración General de la Nación; Res. núm. 1050/2005 ANSES;Res. Min. Interior núm. 618/200; Res. Secretaría Hacienda núm. 24/04; Disposición ONTInúmero 5/02, Decreto núm. 1023/2001; Res. SAFJP núm. 293/97.

223

Específicamente en el ámbito de la AGN, y según lo informado por per-sonal del Departamento de Sistemas, este instrumento no ha sido aúnimplementado en el organismo, sin que esto signifique que se desconozcan lasventajas y relevancia de su aplicación.

Asimismo, y ya en el marco de la provincia de Santa Fe y de la ciudad deRosario, cabe incorporar que la primera ha dictado una ley de adhesión a lanorma nacional.7 Por su parte, en el Concejo Municipal de la ciudad de Rosa-rio aguarda tratamiento un proyecto de ordenanza8 que postula la adhesión a lanorma provincial y la aplicación gradual de la tecnología de firma digital en elámbito de la Municipalidad de Rosario.

Lo anteriormente reseñado me conduce a inferir que si bien el sistema defirma digital aún no se encuentra plenamente desarrollado en ninguna de lostres niveles de gobierno, es dable concluir que su implementación continuarámadurando hasta una total materialización.

Por el momento las bases de su utilización y aprovechamiento ya estánechadas y sin duda pueden contribuir a viabilizar el traslado del Congreso.

En relación con lo atinente a los requerimientos normativos del traslado,que corresponden al segundo objetivo, la labor de indagación de los antece-dentes ha arrojado que se hace necesaria la sanción de una ley especial delCongreso previa cesión de las Legislaturas provinciales de los territorios afederalizar. Asimismo, será necesaria la derogación de las leyes vigentes sobrefederalización, número 1029, 1585 y 2089.

No se ha incluido la ley 23512 en la enunciación precedente debido a quehe descubierto que existen ciertas zonas grises en relación con la situación desu vigencia.

Según Rodolfo Pandolfi,9 la llamada Ley Alfonsín es letra muerta, ha-biendo perdido actualmente su fuerza legal (no obstante no haber sido explíci-tamente derogada). Por el contrario, Humberto Quiroga Lavié10 sostiene queesta ley mantiene su validez, ya que siempre existe la posibilidad de que renaz-ca la voluntad política de darle cumplimiento.

Con respecto al tercer objetivo, cabe enumerar los eventuales efectos queproducirá el traslado.

Sin intención de agotar el universo de posibilidades, a continuación men-cionaré los siguientes:

7 Ley provincial núm. 12491.8 Proyecto de ordenanza del concejal Horacio Ghirardi, ingresado a la Comisión de Gobierno.9 PANDOLFI, R. La Capital Congelada, Corregidor, s/d, p. 30.10 QUIROGA LAVIÉ, H. Constitución Argentina…, cit., p. 21.



- Se producirá el cese de las potestades jurisdiccionales provinciales en elárea cedida por la Legislatura provincial. Tanto la ley 23512 (en su artículo5), como el proyecto de ley de la diputada Irma Foresi (en su artículo 7)prevén expresamente este efecto.

- El Congreso pasará a ejercer las atribuciones legislativas exclusivas previs-tas en el artículo 75 inciso 30 de la Constitución Nacional en el territorio dela nueva área federalizada.

- La Policía Federal comenzará a ejercer en la nueva área federalizada susfunciones de seguridad y justicia conforme lo prevé el artículo 4 y 6 deldecreto ley 333/58 (Ley Orgánica de la Policía Federal).

- Se producirá el traslado del personal que se desempeñe en la órbita del Con-greso que preste previamente consentimiento formal. A este fin será necesa-rio contar con mecanismos que aseguren las condiciones de estabilidad pro-pia de los funcionarios, otorgando posibilidades de reubicación en otros or-ganismos a aquellos que decidan no adherir al mismo.

- Es factible que se produzca, en la zona a federalizar, una alteración de laestructura judicial. Según Carlos Zavalia,11 existen en el territorio de lasprovincias y en el territorio de la Capital Federal dos jurisdicciones judicia-les y dos órdenes de jueces con atribuciones que, en teoría, no han de chocaro superponerse. La regla en este caso reside en que la Justicia ordinaria(justicias locales de provincia) aplique el derecho común, y que sólo encasos excepcionales y enumerados proceda la Justicia federal.

Ahora bien, en la Capital de la República, el Gobierno provincial no ejer-ce jurisdicción en ninguna de las tres ramas (legislativa, ejecutiva y judicial).Por tanto se hace necesario asegurar en ese territorio la presencia de la justiciacomún. De aquí que exista en la ciudad de Buenos Aires la justicia ordinaria deCapital Federal.

Concluidas estas aclaraciones, dejo formulado el interrogante sobre lanecesidad o innecesariedad de reproducir este tipo de estructura judicial (du-plicidad de fueros) en la zona que se sumará a la actual Capital.

Finalmente, del análisis de la normativa sobre la Ciudad Autónoma deBuenos Aires y de la normativa de la provincia de Santa Fe se desprende, quede producirse el traslado, no existiría necesidad de proceder a su adecuación oreforma.

La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la ley 24588,que garantiza los intereses del Estado nacional en la ciudad de Buenos Airesmientras esta sea Capital de la República, prevén expresamente en su articula-

11 ZAVALIA, C. Derecho Federal, Compañía Argentina de Editores, Buenos Aires, 1941, p.295.

225

do la provisoriedad del asiento de la Capital Federal en esta ciudad y la conse-cuente eventualidad de un traslado.

Como se aclaró anteriormente, menores implicancias institucionales exis-tirían entonces ante la posibilidad de una “bifurcación”.

Por su parte, la Constitución de la provincia de Santa Fe y la Ley Orgáni-ca de Municipalidades, si bien no hacen mención expresa a la hipótesis que meocupa, su articulado tampoco la imposibilita o restringe.

Deduzco entonces que, de concretarse la federalización de un área de laCiudad de Rosario, seguiría rigiendo la misma la ley provincial número 2756tal como rigió en la ciudad de Buenos Aires la ley 19987 previa declaración desu autonomía.

4. Comentarios finalesEn el punto precedente he presentado los principales hallazgos de esta investi-gación, de cara a los objetivos inicialmente formulados.

Remarco aquí que su intencionalidad fue en gran medida explorar, identi-ficar, detectar, describir y no ahondar o profundizar de manera de despejartodos los interrogantes.

Esta labor queda pendiente para futuras indagaciones que logren resolveraquello que en esta ocasión no pudo ser dilucidado y arrojar mayores certezas.

Esta insuficiencia radicó en gran medida en la escasez de datos sobre lamateria y en la diversidad de interpretaciones a las que podrían arribarse sobrela base de la información con la que he contado.

Las tareas de campo se desarrollaron sobre el presupuesto de la innece-sariedad de que los órganos del Estado se localicen en una misma y únicajurisdicción, sin peligro alguno de que esto altere su funcionamiento operativoni los principios que en rigor consagran.

Todos los resultados hasta aquí expuestos me inducen a concluir que, talcomo lo expresara en las hipótesis iniciales, existen elementos suficientes comopara inferir que están dadas las condiciones normativas e institucionales nece-sarias para efectuarse el traslado del Congreso de la Nación.

El sector público cuenta con la infraestructura y con las herramientastecnológicas necesarias para contrarrestar el impacto del traslado y el incre-mento de las distancias entre las sedes de las autoridades nacionales.

La reingeniería de los procesos existentes entre el Congreso de la Nacióny los restantes poderes estatales (Poder Ejecutivo y Poder Judicial) y entre elprimero y los órganos instituidos en su órbita (Auditoría General de la Nación,Defensor del Pueblo de la Nación) es, desde el plano jurídico-normativo, obje-tivamente viable.



Puntualmente, considero que el desarrollo de la institución de la firmadigital contribuirá en gran medida a otorgar plasticidad a la revisión de lasestructuras estatales sin que llegue a afectarse el funcionamiento global delsistema.

Es posible que, a partir de aquí, deba mayormente colocarse el foco deatención en aquellas variables que se vinculan con la voluntad de las actualesautoridades de invertir la tendencia unificante y de inclinación hacia el centroy de profundizar el esquema federal en nuestro país.

Por tanto, el traslado dependerá en gran medida de la existencia de undebido apoyo político.

Hasta tanto éstas encuentren el momento propicio para su materializa-ción, el nexo entre la disciplina de investigación y la esfera del diseño eimplementación de políticas públicas necesariamente deberá ser fortalecido yprofundizado.

5. Referencias bibliográficasBAEZA, C.

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ProyectosProyecto de Ley sobre traslado del Congreso Nacional a la ciudad de Rosario(Exp. 4328-D-05), de la diputada nacional por la provincia de Santa Fe, IrmaForesi.Proyecto de Ordenanza de Incorporación de la Firma Digital a la Municipalidadde Rosario, del concejal Horacio Ghirardi.

Eje Jurídico Político – Mención Especial

El Congreso en Rosario: ¿una realidad cercana?

LIC. IRENE CASTAGNANI

Introducción

“Un Congreso compuesto de dos Cámaras, una dediputados de la Nación y otra de senadores de lasprovincias y de la ciudad de Buenos Aires, seráinvestido del Poder Legislativo de la Nación.”

Artículo 44, Constitución de la Nación Argentina

“Corresponde al Congreso: [...] Proveer al crecimien-to armónico de la Nación y al poblamiento de suterritorio; promover políticas diferenciadas que tien-dan a equilibrar el desigual desarrollo relativo deprovincias y regiones.”

Artículo 75, inciso 19,Constitución de la Nación Argentina

Quienes habitamos el llamado interior del país sabemos que CapitalFederal históricamente ha afianzado su poder sobre el resto.1 Frente aun panorama de superconcentración demográfica, económica, cultu-

ral y político-institucional, encontramos como contracara a nivel país distintasregiones y provincias que forman parte de una Argentina muchas veces desco-nocida –y sólo recientemente atravesada por intentos de redescubrimiento–cargada de potencialidades e intencionalidad para crecer y asumir roles que

Q

1 Tal como nos recuerda Hugo Quiroga, tras la larga crisis de “reorganización nacional”, “…lasfuerzas del interior bajo el liderazgo del litoral son derrotadas por Mitre en la batalla dePavón en 1861. Se inicia a partir de ese momento la fundación del Estado Nacional. Se sellaasí el triunfo de la oligarquía de Buenos Aires, o de un sector de ella en alianza con otrossectores del Interior, sobre sus pares del litoral y el interior mediterráneo; se impone en con-secuencia en la república una hegemonía y una subordinación. Entonces, a partir de 1862 secomienza a centralizar el poder en Argentina: Buenos Aires comienza desde ese momento a


encarnen con una mayor dosis de realismo el principio constitucionalmentegarantizado de una república federal.2

Sin embargo, no son pocos los obstáculos que ocasionalmente se antepo-nen ante proyectos de descentralización político-institucional, como por ejem-plo, el viejo proyecto del ex presidente Raúl Alfonsín de trasladar la CapitalFederal a la ciudad rionegrina de Viedma.3

Todo esto trae aparejada una situación de inercia que dificulta y paralizala posibilidad de provocar una ruptura de la continuidad histórica que revisteel centralismo porteño.

Ante esta problemática surge la iniciativa, de la mano de importantesreferentes y autoridades locales rosarinas,4 apoyados en distintas instanciaspor representantes de la Región Centro y de diferentes partidos políticos, así

afianzar su poder sobre el resto del país y concentra en sus manos las principales decisionesnacionales.” QUIROGA, Hugo El Estado, crisis económica y poder militar (1880-1981),CEAL, Buenos Aires, 1985, p. 48.

2 En palabras del reconocido constitucionalista Daniel Sabsay: “Sabido es que los constitu-yentes de 1853 adoptaron el esquema de los Estados Unidos como forma de Estado paranuestro país. Sin embargo, hijos de una colonización y una tradición histórica diferente delas del país del norte, la semilla de la descentralización política en el territorio ha tenido enAmérica Latina resultados muy pobres. Esto es fácilmente constatable a poco que se estudiala realidad de los cuatro países latinoamericanos que han adoptado la forma federal –Argen-tina, Brasil, México y Venezuela [...] dicha situación muestra una brecha abismal entre lateoría federal y la praxis unitaria”. SABSAY, Daniel Alberto La Ley, T. 2005, Buenos Aires,2005, p. 1500.

3 La ley 19610, dictada en 1972, declaró la “…necesidad de determinar la conveniencia, opor-tunidad y factibilidad de trasladar la Capital de la República a otro lugar del territorio nacio-nal” y dispuso el nombramiento de una comisión nacional que debería producir dictamenantes del 31 de diciembre. Esa iniciativa perdió pronto su fuerza inicial, pero otra cobróimpulso promovida por el presidente Alfonsín, quien obtuvo del Congreso la sanción de laley 23512, en mayo de 1987. Ésta declaró Capital Federal a un área, delimitada por la mismaley, de las ciudades vecinas de Carmen de Patagones (provincia de Buenos Aires) y Viedma(Provincia de Río Negro), que había sido cedida por las legislaturas de esas provincias, dan-do cumplimiento a la exigencia del artículo 3 de la Constitución Nacional. Pero la plenafederalización quedó sujeta a la conformidad de ambas cámaras del Congreso y de la CorteSuprema de Justicia de la Nación, que debían declarar habilitados los locales e instalacionesaptos para el desempeño de esas autoridades. Hasta que se cumpliera esa condición la ciudadde Buenos Aires seguiría siendo la capital de la Nación. Para el planeamiento de la nuevacapital se creó un cuerpo técnico, pero prácticamente el proyecto fue abandonado al extin-guirse el periodo del presidente Alfonsín, y poco tiempo después el cuerpo técnico fue disuel-to (Decreto 1429/90).

4 El día 23 de noviembre de 2004 con motivo de conmemorarse su 134° aniversario, el Decanode la Prensa Argentina lanzó públicamente la propuesta de trasladar el Congreso de la Nacióna la ciudad de Rosario, plasmándose dicha idea en el Acta de Reunión que el Directorio delDiario La Capital firmó el 24 de febrero del año siguiente.

231

como organizaciones de la sociedad civil, de trasladar el Congreso Nacional ala ciudad Cuna de la Bandera. El proyecto es ambicioso, se trata de reformarun modelo institucional heredado del siglo XIX, a través del cual transcurrió lahistoria política moderna de nuestro país.

En esta ocasión, el traslado del Congreso se constituye en una iniciativaque tiende a promover uno de los mandatos que el mismo como cuerpo legisla-tivo tiene constitucionalmente, esto es, contribuir al desarrollo equitativo delas regiones que conforman nuestro país.

Indagar acerca de los impactos del asentamiento del Poder Legislativo enla ciudad de Rosario tiende a la reivindicación de la misma como ciudad forta-lecida y capacitada para acompañar semejante proyecto.5 Como antecedenteválido que corrobora esta afirmación podemos citar a la exitosa realizaciónhace dos años atrás del Congreso Internacional de la Lengua Española, reco-nocida por personalidades de prestigio internacional.6

Hoy en día la ciudad de Rosario constituye un epicentro multifacético yun polo de desarrollo a nivel económico, social, cultural, etc. de gran enverga-dura siendo comparada, a nivel internacional, con las más importantes metró-polis del mundo.

Además, es importante destacar el efecto multiplicador de la iniciativa,no sólo en nivel jurídico-político, sino económico, social e incluso culturalcontribuyendo al fortalecimiento de la Región Centro en el contexto próximo yde las demás regiones del país en el contexto general.

En vísperas del Bicentenario, derribar la relación de asimetría provin-cias/capital, generada por la fuerte relación centro/periferia que la caracteriza,constituye un desafío vinculado también, en el contexto de la era global, a laarticulación de una pluralidad de centros de gobierno, en una época en la cual

5 La ciudad de Rosario es reconocida como una de las ciudades que presentan los mayoresíndices de crecimiento de los últimos años, señalando los indicadores que continuaría en esasenda en el corto plazo.

6 Como, por ejemplo, el licenciado Miguel Ángel Cortés, personalidad de reconocida trayecto-ria académica y política de España, quien disertó el día 17 de agosto de 2006 en la FundaciónLibertad acerca de “La actividad cultural como factor del desarrollo económico y social”, noescatimando elogios para las autoridades y la ciudadanía rosarina en general respecto de lagestión del citado Congreso en el mes de noviembre de 2004. Vale destacar que actualmenteRosario se encuentra en el segundo puesto –el primero corresponde a la ciudad de BuenosAires y el tercero a Mar del Plata, de acuerdo a un informe publicado en el diario La Capitalel día 10 de diciembre de 2006, pp. 6 a 10– en el ranking de las ciudades que más convocancomo sede de congresos y eventos de importancia.

El Congreso en Rosario:...


el poder está dislocado. Parafraseando a Oscar Oszlak7 podemos aseverar que,si los “atributos de estatidad” en el siglo XIX estaban referidos a la formaciónde una unidad política fuertemente centralizada y tendiente a lograr launiformización del territorio bajo su control –el Estado-Nación– los “atributosde estatidad” en el siglo XXI tendrían que adaptarse a nuevas reglas de juegoen donde la diversidad y descentralización toman la parte protagónica a la horade definir los escenarios de la política.

1. Descentralización y Federalismo: conceptos clave1.1. Descentralización, un nuevo imperativoHacia finales de la década de 1980, en América Latina el discurso sobre ladescentralización ha cobrado una vitalidad renovada, incorporándose a la agendapolítica de muchos países y constituyéndose, en muchos casos, en proyecto dediversos gobiernos de la región.

Si bien de la mano de los programas de ajuste la descentralización llegóa la región como la contracara de la ideología que propone al mercado comoasignador de recursos, comenzó a constituirse en un discurso cuyo sentido hasido apropiado y resignificado.

La descentralización supone una reforma institucional, un cambio en lasreglas de juego entre el Estado y la sociedad civil, para que actividades predo-minantemente administrativas que realizaba el gobierno central se descentrali-cen, produciendo una mayor eficiencia en el desempeño de las organizacionespúblicas, una mayor participación social y ciudadana en los procesos decisoriosy de esta manera fortaleciendo la democracia.

El reconocido especialista en el tema, Jordi Borja asevera que “…la des-centralización, supone el reconocimiento de la existencia de un sujeto, unasociedad o colectividad de base territorial capaz de asumir la gestión de intere-ses colectivos y por otra parte, la transferencia a este sujeto de un conjunto decompetencias y recursos”.8

Pero la descentralización implica una multiplicidad de dimensiones. Estoproduce dificultades analíticas, a saber: la ausencia de un criterio uniformesobre el significado del vocablo descentralización, relacionado con la ambi-güedad propia del concepto, la frecuente omisión de la dimensión político-constitucional en las discusiones, así como la insuficiencia de enfoques com-parativos sobre los procesos implementados en los distintos países.

7 Véase, OSZLAK, Oscar “Formación histórica del Estado en América Latina: Elementos teó-rico-metodológicos para su estudio”, Estudios CEDES, núm. 3, Buenos Aires, 1986.

8 BORJA, Jordi Descentralización y Participación Ciudadana, Instituto de Estudios de Ad-ministración Local, Madrid, 1987, p. 23.

233

En forma complementaria a esta visión, podríamos agregar que estos pro-cesos rara vez son lineales y muchas veces persiguen objetivos diferentes. Sibien no existe un consenso conceptual respecto del significado de la descentra-lización, sí existen grandes coincidencias entre los planteos de diferentesautores.

Boisier,9 por ejemplo, establece una distinción entre desconcentración ydescentralización, entendiendo por tal el reconocimiento de determinadas com-petencias a organismos autónomos que en tanto tal, no dependen jurídicamen-te del Estado, tienen personalidad jurídica propia, presupuesto propio y nor-mas propias de funcionamiento.

El mismo autor diferencia, además, tres dimensiones puras del fenómenoque pueden darse en forma combinada, a saber: 1) descentralización adminis-trativa: se refiere a sectores o actividades dentro del sector público; 2) territo-rial: reconoce competencias a organismos cuyo ámbito jurisdiccional es unterritorio determinado; 3) política: reconoce competencias a organismos elec-tos. La desconcentración, por su parte, implica el traspaso de capacidades parala toma de decisiones desde un nivel más alto hacia uno más bajo dentro de lapropia organización.

Eduardo Palma,10 por su parte, entiende que para que exista descentrali-zación se requiere el cumplimiento de tres aspectos básicos: 1) que los entesque reciben competencias tengan personalidad jurídica; 2) que sus autoridadessean elegidas democráticamente; 3) que puedan actuar con independencia dela administración central.

De acuerdo con el criterio establecido por Boisier, este concepto se com-padece con lo que dicho autor entiende por descentralización política, pudien-do también incluir la variable territorial.

Otro planteo conceptual interesante es realizado por María DoloresLizama,11 quien entiende que descentralización implica “un proceso de trans-ferencia de competencias desde la administración central de un Estado hacialas administraciones subnacionales: estatales y municipales”, sosteniendo quela descentralización política y administrativa puede fracasar si no es adecuada-mente acompañada de un proceso de descentralización fiscal.

9 BOISIER, Sergio “La descentralización: un tema difuso y confuso”, en NOLHEN, DieterDescentralización Política y Consolidación Democrática en América Latina, Nueva Socie-dad, Caracas, 1991.

10 PALMA, Eduardo “Descentralización y Democracia: El Nuevo Municipio Latinoamerica-no”, en Revista de la Cepal, núm. 55, abril de 1995.

11 LIZAMA, María Dolores “El Financiamiento de los Procesos de Descentralización”, en Re-vista de la Cepal, núm. 50, agosto de 1993.



1.2. Federalismo, un viejo imperativoPor otro lado, corresponde plantear la cuestión del federalismo. Algunos auto-res se refieren en estos días a un nuevo federalismo12 que implica la reformadel régimen político o, si quiere, la reforma del poder. Su contexto tiene queestar dado por:1) el fortalecimiento real y formal del Poder Legislativo;2) el incremento de la representación política en el órgano legislativo;3) el reconocimiento real de que los gobiernos estatales y municipales sean

centros con capacidad de decisión y autonomía;4) el reconocimiento de que los gobiernos estatales y municipales tengan

autonomía fiscal;5) que la descentralización política sea fruto de la redistribución del poder;6) por la institucionalidad de un auténtico sistema de partidos competitivos

que evite el bipartidismo;7) por la democratización de la acción gubernamental en relación con la vida

ciudadana;8) por el fortalecimiento de la autonomía del poder Judicial;9) por el diseño y ejecución de políticas que fomenten el desarrollo regional y

10) por modernizar los sistemas de gestión pública para facilitar la coopera-ción interinstitucional entre los diversos órdenes de gobierno.Encontramos, por tanto, que la descentralización del poder es condición

necesaria para dar vigencia a este nuevo federalismo en términos de equidadpolítica y justicia distributiva para evitar que las prácticas del presidencialismo–otra tradición que aún hace estragos en nuestra vida institucional– obstruyanla factibilidad de una auténtica república federal, representativa y democráti-ca.13

El binomio descentralización-federalismo sólo puede cuajar como siste-ma de gobierno siempre y cuando los gobiernos locales sean respetados comoámbitos de autonomía –viejo reclamo de la comunidad rosarina–, gestión yrealización pública. La república federal, democrática y representativa es elparadigma a conseguir tomando en cuenta sus antecedentes doctrinarios, lalucha entre liberales y conservadores y la necesidad de que la convivencia delos opuestos sea más equitativa. Nada más distante de la verdadera democrati-zación del poder que proclamar una república federal con prácticas centralis-tas. Nada más distante de la verdadera democracia que tener gobiernos locales

12 BERRONES, Ricardo “Descentralización Política y Federalismo: Consideraciones Sobre ElCaso De México”, mimeo, pp. 9-10.

13 BERRONES, Ricardo “Descentralización Política…”, cit., p. 10.

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supeditados al poder central. Nada más distante del nuevo federalismo, noinsistir en la necesidad de que el fortalecimiento fiscal de los gobiernos localeses condición para asegurar la prosperidad del Estado nacional.14

La vigencia del federalismo y la descentralización política es clave paraasegurar la gobernabilidad democrática. El ejercicio del poder tiene que sus-tentarse en mayores consensos y en esta tarea los gobiernos locales juegan unpapel por demás importante. La gobernabilidad del país depende en gran me-dida de cómo los gobiernos locales asumen su responsabilidad histórica einstitucional.

2. Impacto jurídico-político del traslado del Congreso a Rosario2.1. Marco normativoEn términos jurídicos importa conocer cuáles son los condicionamientos cons-titucionales a tener en cuenta para la concreción del proyecto abordado. Elloimplica un debate legal –que se resolverá en última instancia en términos polí-ticos– acerca de la posibilidad de reubicar la sede legislativa en una ciudaddistinta de Capital Federal.

En nuestra Carta Magna es necesario considerar los siguientes artículos:en su Primera Parte, concerniente a las declaraciones, derechos y garantías, elartículo 3 dicta:

“Las autoridades que ejercen el Gobierno federal,15 resi-den en la ciudad que se declare Capital de la República poruna ley especial del Congreso, previa cesión hecha por unao más legislaturas provinciales, del territorio que haya defederalizarse.”16

El artículo precedente impide que la fijación de la Capital se mezcle conotros asuntos, y por su importancia exige una “ley especial”, aunque no haprevisto una mayoría calificada de votos para dictarla.

Más adelante, en la Segunda Parte, referida a las autoridades de la Na-ción, el artículo 45, refiriéndose al Poder Legislativo dice:

14 BERRONES, Ricardo “Descentralización Política…”, cit., p. 11.15 El gobierno federal está formado por tres poderes, como lo están los gobiernos de provincia.

El Congreso es el Poder Legislativo nacional, y por ende los Senadores y Diputados que loconforman son funcionarios nacionales. RUEDA, Roque “Formación de la voluntad del Go-bierno Federal en el Congreso de la Nación”, en La Ley, 3 de febrero de 2005, 1.

16 El procedimiento por el cual una provincia cede parte de su territorio para instalar en él laCapital Federal no está previsto por la Constitución Nacional, sino que se regula por el dere-cho local provincial.



“La Cámara de Diputados se compondrá de representan-tes elegidos directamente por el pueblo de las provincias,de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso detraslado, que se consideran a este fin como distritos electo-rales de un solo Estado y a simple pluralidad de sufragios...”.

En este punto también habrá que resolver la cuestión de la federalización de laciudad de Rosario. El primer artículo del proyecto abordado consiste, precisa-mente, en declarar al territorio de la ciudad de Buenos Aires y a un área de laciudad de Rosario como “capital de la República”, declaración que queda su-jeta a la condición de que la Legislatura de la provincia de Santa Fe concrete lacesión del área que ha de federalizarse. De manera que sería dicha Legislaturala que determinaría el área de radicación del Congreso Nacional.

Lógicamente que la Legislatura deberá consensuar esa determinación conla Municipalidad de Rosario y su Consejo Deliberante; sin perjuicio de que sedecida ampliar la consulta a entidades intermedias, como pueden ser socieda-des de arquitectos, ambientalistas, defensores del patrimonio histórico, etc.

El procedimiento de federalizar un territorio y luego que la Legislaturalocal perfeccione la declaración cediéndolo a efectos de cumplir con el artícu-lo 3 de la Constitución Nacional, es el mismo que se siguió con la declaraciónefectuada por la ley 1029, por la que se federalizó la ciudad de Buenos Aires.

No existe, por otra parte, obstáculo constitucional para que se declarecomo capital a dos ciudades o parte de ellas. Más bien puede afirmarse queello está previsto en el artículo 3 mencionado de la Constitución Nacional, yaque allí se expresa que la autorización para que se produzca la federalizaciónde un territorio deberá ser efectuada por “una o más legislaturas provinciales”y, dado que no existe ninguna ciudad comprendida en dos provincias, conse-cuentemente, si intervienen dos o más legislaturas es porque hay más de unaciudad alcanzada por la federalización.17

Sin embargo, el interés fundamental de la presente investigación está ba-sado en el estudio de los actores involucrados, directa o indirectamente, en latoma de decisiones referida a la temática abordada. En las páginas siguientesnos dedicaremos por tanto a dicho análisis.

17 Es importante recordar en este punto que la ley 23512 declaró como capital a un territoriointegrado por parte de las ciudades de Carmen de Patagones –provincia de Buenos Aires– yde Viedma –provincia de Río Negro.

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2.2. Análisis de actoresEn el marco de la presente investigación se llevó a cabo un sondeo de opiniónentre reconocidas personalidades del ámbito académico, político y social deRosario y la región.18

Dichas personalidades fueron consultadas acerca de distintas aristas dela cuestión en estudio, entre las cuales podemos señalar: su conocimiento einformación respecto del proyecto, su viabilidad en el escenario políticoinstitucional actual, la criticidad del factor distancia geográfica en la distribu-ción de los poderes del Estado nacional, las ventajas y desventajas para laciudad de Rosario que acarrearía dicho traslado, la posibilidad de realizarlo aotra ciudad de la República con indicadores menos favorables.

Acerca de la información y conocimiento del proyecto, en general losinformantes respondieron haber estado al tanto del proyecto a través de losmedios de comunicación locales,19 especialmente el diario La Capital, y de losdistintos encuentros llevados a cabo para debatir acerca de la problemática, delos cuales participaron directa e indirectamente.

Respecto de la viabilidad en el corto plazo, dado el escenario políticoinstitucional actual –y considerando especialmente la contienda electoral a darsedurante el transcurso del presente año– las respuestas fueron en su mayoríanegativas. Según las palabras del Lic. Gastón Mutti resulta curioso que:

“…a pesar de la presentación del proyecto hoy ninguno delos cuatro grandes candidatos a gobernador, uno por el ac-tual Frente Progresista Cívico y Social, o por el Frente parala Victoria, en cualquiera de sus tres modalidades –perohay dos de ellos que son específicamente rosarinos que sonAgustín Rossi y Rafael Bielsa– ninguno de ellos ha plan-teado como tema de su agenda gubernamental dicha pro-

18 El cuestionario aplicado en dicho sondeo de opinión puede consultarse en el anexo. Delámbito político institucional han sido entrevistados la ex diputada nacional Irma Foresi (au-tora del proyecto), el diputado provincial Sergio Liberati (Bloque Socialista), el Sr. GerardoBorghi (director general del Centro Municipal de Distrito Norte, por la Municipalidad deRosario), el Sr. Osvaldo Salomón (presidente Comuna de Chabás, ex legislador provincial);del ámbito académico han sido consultados la licenciada Cristina Díaz, el licenciado GastónMutti y el doctor Norberto Martínez Delfa (docentes e investigadores de la UNR); por partede las organizaciones no gubernamentales contamos con la opinión del licenciado Juan Aviano(presidente de CESYAC), el licenciado Jordan Mularz (secretario de CESYAC) y el contadorEsteban Hernández (presidente de la Fundación Apertura); el sr. Mauricio Maronna (jefe deredacción de la Sección Política del Diario La Capital) constituyó nuestro informante porparte de los medios de comunicación locales.

19 Escaso eco de la propuesta se hicieron los medios de comunicación porteños.



blemática, y hay que ser también sinceros en algo, más alláde que la propia Municipalidad de Rosario apoyó y tratóde llevar adelante una línea de seguimiento de la mismamanera que se propuso el propio proyecto en el año 2005,tampoco podemos encontrar hoy que dicho tema se inclu-ya en una lista para las decisiones o discusiones que con-forman la agenda municipal y/o provincial”.

Corroborando esta visión encontramos la opinión del Sr. Gerardo Borghi, exDirector del Centro Municipal de Distrito Norte de la Municipalidad de Rosa-rio, quien sostiene que el proyecto no es viable en el corto plazo:

“…creo que va a ser difícil por el momento, que se tienenque dar una serie de condiciones políticas para que eso seaposible. Depende del momento, existen por ejemplo añoselectorales en donde es más difícil todavía, y debería ha-ber un gran consenso, lo cual hoy por hoy según mi opi-nión no considero factible”.

Los informantes consideran en general como utópico o idealista el presenteproyecto, a juzgar por los poderosos intereses a derribar, dados, obviamente,por la tradición centralista histórica en el desarrollo de las instituciones ennuestro país. Según la información brindada por la autora del proyecto, la exdiputada Irma Foresi, el mismo actualmente duerme en algún cajón del Con-greso, luego de haber sido derivado, tras su presentación en agosto de 2005, alas Comisiones de Asuntos Constitucionales y de Presupuesto para su evalua-ción.

Sin embargo, más allá de los obstáculos derivados de la dificultad dearribar a un consenso entre los principales actores involucrados en la proble-mática existen, según la opinión de algunos especialistas, cuestiones más im-portantes o urgentes a debatir en la Argentina actual.

La pregunta acerca del factor distancia geográfica merece distintas con-sideraciones de acuerdo a la interpretación realizada por los distintos infor-mantes. Desde el punto de vista de la distancia entendida como facilitadora deuna mayor autonomía en las funciones de los distintos poderes fue consideradaen general como irrelevante.20 En este punto es interesante rescatar la observa-ción del Dr. Norberto Martínez Delfa quien señala que:

20 Es interesante rescatar las observaciones del licenciado Gastón Mutti a este respecto, quienprofundizó acerca de las ventajas que tradicionalmente implican el “cara a cara” con el Eje-cutivo por parte del Legislativo.

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“La historia política argentina y reciente nos demuestra quegobernadores de provincias muy lejanas pueden tener es-casa independencia respecto del Ejecutivo nacional cuan-do se han sometido a su rol hegemónico. Las distancias noimplican necesariamente independencia como la proximi-dad no obsta a gozar de la misma. La Corte norteamerica-na que declaró la inconstitucionalidad de varias leyes pro-piciadas por Franklin D. Roosevelt, en época del New Deal,se hallaba a escasos metros de la Casa Blanca y nada leimpidió oponerse con firmeza a un Presidente muy fuerte,con dominio casi total del Congreso”.

Por su parte, el Lic. Gastón Mutti rescata la veta beneficiosa de esa relacióncara a cara del Legislativo con el Ejecutivo a la hora de la negociación por elreparto de recursos derivados, por ejemplo del régimen de coparticipación fe-deral.

Por otro lado, desde el punto de vista de la distancia como obstaculizadorade los procesos parlamentarios, la mayoría de los consultados consideran quehoy en día, dados los avances de las tecnologías de información y comunica-ción, tampoco reviste demasiada importancia, al contrario, ello constituye unaventana de oportunidad para los procesos de descentralización en curso.21

La pregunta sobre la consulta popular arroja luz sobre una cuestión nomenos importante a la hora discutir una iniciativa de envergadura como laactual, y tiene que ver con la difusión y la llegada a la sociedad de la misma.Los entrevistados consideran en general que la consulta debe realizarse no sinantes brindar la mayor información y explicación a la opinión pública acercade la descentralización propuesta.22

A la hora de evaluar las ventajas e impactos de la concreción del trasladode la sede parlamentaria, no cabe duda de que los beneficios para la ciudad y laregión serían, especialmente a nivel económico, más que importantes. Pero nosólo en dicho sentido significará un aporte para la ciudad sino que también en

21 El Sr. Gerardo Borghi puede dar fe de ello a través de la experiencia del Programa de Descen-tralización administrativa llevado a cabo en la Municipalidad de Rosario, protagonista privi-legiado del mismo al ser el primer Director General de un Centro Municipal de Distrito (VillaHortensia).

22 Nuevamente resulta interesante destacar la opinión del Licenciado Gastón Mutti acerca de lasimplicancias del uso de la herramienta consulta popular. ¿Qué consultamos a través de ella?¿Será vinculante? ¿Se realizará junto a alguna elección particular? Son algunos de losinterrogantes a tener en cuenta en la utilización de este instrumento de la democracia moderna.



el nivel político, institucional, social y cultural constituiría un hito que corona-ría la destacada performance desarrollada en los últimos años.

Sin embargo, tal como mencionamos anteriormente en este trabajo, lahipótesis referida a la posición de privilegio que reviste Rosario como candidatapara sede legislativa puede constituirse en un argumento en contra de dichacandidatura. Es por ello que los informantes fueron consultados acerca de suacuerdo o no con la elección de una ciudad con indicadores menos favorablespara el traslado parlamentario.

En este punto las opiniones están un tanto más divididas. Hay quienessostienen que, al menos en el corto plazo, las características sociodemográficasde Rosario no son equiparables a las de otra región y por tanto la Cuna de laBandera se constituye en el lugar ideal para cobijar al Congreso Nacional. Noobstante, encontramos varias opiniones en favor de elegir una ciudad/regiónque necesite de políticas que coadyuven a su reactivación, a la manera en queel proyecto Viedma de Alfonsín pretendía. Una observación importante es laque aporta, nuevamente, el Dr. Martínez Delfa al recordar que, a pesar de que“Rosario siempre estuvo cerca”, “ha adquirido su identidad y su nivel de desa-rrollo gracias a su propio esfuerzo, lo que la diferencia de la mayoría de lascapitales de provincia que son la consecuencia de la concentración del poderpolítico y la formación de una burocracia –con frecuencia parasitaria y excesi-va. Ni Nueva York, San Francisco, Chicago, Milán, Barcelona, San Pablo, etc.etc. precisaron ser capitales o sede de los poderes políticos mayores para al-canzar sus altos niveles de crecimiento”.

Consideraciones finales“La cuestión es, dijo Alicia, si puedes hacer que laspalabras signifiquen tantas cosas diferentes. Lacuestión es, dijo Humpty Dumpty, la de saber quienmanda. Eso es todo.”

Lewis Carroll

Repasando las hipótesis planteadas por la presente investigación, encontramosque son muchos los factores a tener en cuenta para la concreción de un proyec-to de la envergadura del analizado en la presente investigación. Entre estosfactores podemos señalar cómo se diseñan las políticas de descentralización/desconcentración institucional, cómo se modifica el escenario político tantonacional como local/regional y las cuáles son condiciones de federalización dela ciudad sede del Poder Legislativo.

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Sin embargo, la condición más importante, sobre la cual la respuesta delos informantes entrevistados es bastante escéptica, es la de la existencia devoluntad política, fruto del consenso derivado no sólo del quórum parlamenta-rio sino de las manifestaciones de diferentes actores sociales interrelacionadosen el diseño de las políticas públicas.

El mencionado escepticismo está referido por la focalización de otrastemáticas de interés gubernamental o societal –no menos legítimas– no vincu-ladas obviamente a la preocupación por el desarrollo institucional de nuestropaís, el cual se mantiene en carácter de materia pendiente no sólo para la clasepolítica sino para la ciudadanía en general. Esta patología tendiente alcortoplacismo, a la resolución de lo urgente sobre lo importante, nos coloca,de cara al Bicentenario, en una situación de retraso institucional caro a lasaspiraciones de construcción de “un país en serio”.

La temática abordada nos remite a tratar una cuestión de símbolos. Lacuestión se vincula en este punto con un debate del análisis político en dondelo simbólico adquiere un interés superlativo y es, justamente, el del problemade la representación: ¿Qué tipo de Congreso queremos? Esto es, más allá de laubicación física de la sede legislativa, ¿qué representantes queremos ocupan-do las bancas parlamentarias? ¿Cuáles han sido las dificultades que ha atrave-sado la representación política en las últimas décadas en la Argentina?

Esta figura simbólica que representa el Congreso atraviesa un proceso dedecadencia peligroso ante las pretensiones hegemónicas –también llamadas“transversales”– de un poder político que no se ocupa de devolver algo decontenido a la forma clásica de la representación política que reviste la figuradel legislador.

Por todo esto, más allá de la ubicación geográfica de la sede legislativaconviene recordar de la mano del viejo pensador alemán Max Weber que “Elnivel del parlamento depende no sólo de si en él se discuten grandes proble-mas, sino de la influencia que se tenga sobre ellos; es decir, su calidad dependede si lo que ahí sucede tiene importancia, o de si el parlamento es simplementeel sello involuntario de una burocracia dominante.” 23

23 WEBER, Max “Parlamento y gobierno en el nuevo gobierno alemán”, en Escritos políticos,Folios, México, 1984, Tomo I, p. 74.



FuentesBibliografíaBIDEGAIN, Carlos María

Curso de Derecho Constitucional, ABELEDO-PERROT, Buenos Aires, 1995,Tomo III.

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TENA MILLÁN, JoaquínEl entorno de la empresa, EADA GESTION, Barcelona, 1992.

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SABSAY, Daniel AlbertoLa Ley, T. 2005, Buenos Aires, 2005.

Normativa consultadaConstitución de la Nación Argentina.

Otros documentosDeclaración del Foro por el Traslado del Congreso Nacional a la Ciudad deRosario, Rosario, 22 de noviembre de 2005.Proyecto de Ley “Declaración de la Ciudad de Buenos Aires y de un Área de laciudad de Rosario como Capital de la República”, 2 de Agosto de 2005.Periódico La Gazeta del Congreso, septiembre de 2005.

Sitios webwww.lacapital.com.arwww.cna.gov.ar

Anexo EntrevistasEn el marco de la presente investigación referida al traslado del Congreso de laNación a la ciudad santafesina de Rosario, nos interesó contar con la calificadaopinión de los siguientes informantes, importantes personalidades del medioacadémico y político regional. A continuación presentamos fragmentos de di-chas entrevistas resaltando los puntos más importantes de las mismas.

Juan Marcos Aviano, presidente de CESYAC (Centro de Estudios Socia-les y Acción Comunitaria)Si me preguntas lisa y llanamente si estoy de acuerdo con la propuesta concretadel traslado del Congreso Nacional, yo te digo que sí, estoy de acuerdo. [...] esimportante verificar el sentido y el real cambio del poder legislativo. Uno siem-pre aspira a mejorar la calidad del Poder Legislativo, desde el punto de vista de



la calidad de sus miembros, su calidad humana, calidad técnica, calidad políti-ca, esto es, si uno quiere una nueva política necesita nuevos dirigentes y queesos nuevos dirigentes permitan en este caso tener un “nuevo Poder Legislati-vo”, si así lo podemos llamar.

¿Considera que existe voluntad política actualmente para llevar a cabo estainiciativa?A nivel del poder central no lo veo. En lo que hace a los actores de las provin-cias que componen la Región Centro, representando un centro importante deconcentración de poder la ciudad de Rosario o la capital misma de esta provin-cia, sí es posible ver el consenso con esta propuesta, pero hasta ahora para mífueron más declamaciones, y lo único concreto fue el proyecto presentado porla Diputada Foresi, que quedó en proyecto...

¿Cuáles serían las ventajas y desventajas de la concreción de dicho proyectopara Rosario?Van a ser seguramente mayores las ventajas que las desventajas para nuestraciudad de concretarse el proyecto. Pero pensándolo desde el punto de vista delfederalismo Córdoba puede llegar a plantear lo mismo, Tucumán puede llegara plantear lo mismo, Mendoza puede llegar a plantear lo mismo...

¿Estaría usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadoresmenos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capi-tal Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsín, por ejemplo?Sí, puede ser otra opción. Sin embargo, vayamos al ejemplo de Brasilia, dondesí, ha creado empleo, ha crecido una ciudad, pero a partir del empleo público,y yo me pregunto incluso si la misma ciudad de Rosario se encuentra prepara-da infraestructuralmente para sostener un Poder Legislativo Nacional [...] hayque revisar la infraestructura de servicios, la infraestructura de seguridad, etc.Esta no es una discusión aislada, sino que debe llevarnos a una discusión gene-ral acerca de la cuestión del federalismo.

¿Entonces crees que Rosario no está preparada para afrontar el proyecto?Desde el punto de vista político sí porque podemos decir que a nivel local hayconsenso, aunque se requiere como ya dijimos más infraestructura, más inver-siones y la decisión consensuada con el poder central actual para que el pro-yecto se traslade a los hechos...

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Lic. Cristina Díaz, docente de la Facultad de Ciencia Política y RelacionesInternacionales de la UNRSi nos referimos a viabilidad como posibilidad política garantizada, con acuer-dos sólidos y actores estables, habría que trabajar mucho para construirla, ydependería del despeje del escenario electoral del 2007. Con una definiciónnormal –convencionalmente adoptada– de corto plazo, no creo que la iniciati-va sea viable en el escenario político-institucional actual.Si hablamos de factibilidad –incluyendo lo técnico, a la hora de la implemen-tación– todo se complica aún más, debido a las características intrínsecas delproyecto. Es decir atendiendo a lo que su concreción supone en diversos térmi-nos operativos, en sus múltiples dimensiones implicadas, lo que hay que men-surar, prever y planificar, independientemente de los acuerdos político-institucionales que pudieran lograrse coyunturalmente.

¿Representa, según su opinión, la distancia geográfica entre las sedes de losdistintos poderes del Estado un factor crítico a la hora de garantizar la pro-clamada independencia entre éstos?En absoluto. Como analistas políticos, debemos ser muy cuidadosos en el aná-lisis de las condiciones de posibilidad primero teóricas y luego empíricas –estructurales y coyunturales– de la división de poderes en el nivel del Estado-nación. Es completamente ilusorio pretender que en el marco de la culturapolítica argentina, las características de su régimen político, la estructura ac-tual del sistema de partidos y las circunstancias que éstos atraviesan hoy sepa-rando geográficamente sedes, se aporta a la independencia. No sólo no es unfactor crítico; ni siquiera es un factor relevante. Pensemos en la insignificanciade la efectiva distancia implicada para las actuales tecnologías de la informa-ción y la comunicación disponibles.

¿Existe a su criterio voluntad política suficiente entre los principales actorespolíticos actuales para llevar a cabo dicha iniciativa?No lo creo, a juzgar por la espasmódica visibilidad social del Proyecto en lostiempos transcurridos desde su presentación.

¿Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyectode ley?Sólo en caso de que los actores relevantes involucrados se posicionaranconsistentemente –manifestando claramente voluntad política a favor o en con-tra– y que los estudios de factibilidad técnica arrojaran resultados positivos,cabría avanzar en tal sentido, de ser necesario, sea para conocer el estado de laopinión pública y/o para legitimar una decisión. De lo contrario, el uso de unmecanismo supuestamente democratizador para “obligar a posicionarse” y para



ejercer presión a través de sus resultados puede acabar en una frustración co-lectiva.

Si el objetivo de la propuesta abordada persigue descomprimir el hipercen-tralismo porteño y fortalecer las distintas regiones a partir de políticas queanimen el desarrollo de las mismas, ¿estaría usted de acuerdo en elegir algu-na otra localidad con indicadores menos favorables, de acuerdo con laintencionalidad del traslado de la Capital Federal a Viedma durante el go-bierno de Alfonsín, por ejemplo?Si el objetivo fuese ese –cosa que no creo– la elección de otras localidadesresultaría mucho más pertinente, en términos de fuerte señal simbólica del cam-bio de rumbo. Claro que de nada serviría si se quedara en eso y no se acompa-ñara del adecuado eslabonamiento de políticas de desarrollo regional sustenta-ble y del fortalecimiento de los actores locales capaces de llevarlas adelante.Cualquiera que haya pasado por Viedma tiene registro de los efectos nefastosde la experiencia aludida.

Lic. Gastón Mutti, director de la Escuela de Ciencia Política de la Facul-tad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UNR¿Considera usted que el traslado de la sede parlamentaria constituye unainiciativa viable en el corto plazo en el escenario político-institucional ac-tual? ¿Por qué?Número uno, hay que leer los actores. Leer los actores es leer las personas quetienen la capacidad de tomar decisiones al respecto. Existen dos ejemplos inte-resantes. Número uno: Constitución provincial de Santa Fe. Independiente-mente de que todos los partidos políticos se hayan expresado favorablementeacerca de la modificación constitucional, independientemente de que haya pro-yectos desde el propio año 1995 hasta la fecha, independientemente de que enel segundo mandato de Reutemann, aún en el actual mandato de Obeid, envarias oportunidades se habló casi de la inminencia de una votación en la Le-gislatura de la necesidad de la reforma, esta ley de necesidad de reforma de laconstitución no salió, la convocatoria a constituyentes provinciales no salió. Elejemplo positivo es la reforma de la ley electoral. La ley de lemas aún cuandotodo el mundo dice que fue absolutamente un traje a medida para el justicialismoprovincial –se ha escrito mucho al respecto– los propios justicialistas lo dicen,no hay que ser un astuto académico para darse cuenta de ello, simplemente setrata de ver los datos electorales de 1991 al 2003, nos muestran que la leyelectoral era un traje a medida. Ese traje a medida fue desechado. Pero allítenemos dos cuestiones: ya no era tan a medida; número dos, había enflaqueci-

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do demasiado o había engordado demasiado, con lo cual ya no servía ese traje;o número tres, hubo una decisión política del Gobierno provincial, másespecíficamente del gobernador Obeid, quien jugó todo su impulso políticopara poder hacerlo. Ante estos dos ejemplos me parece que el tema del trasladodel Congreso Nacional a la ciudad de Rosario se acerca más, hoy 27 de diciem-bre de 2006, al ejemplo de la Constitución provincial que al ejemplo de laderogación de la ley de lemas, con una complejidad mayor, no estamos hablan-do de una política provincial, estamos hablando de una política nacional. Locual implica una dificultad mucho mayor, porque tenemos muchos más actorespolíticos envueltos, en dicha decisión.

¿Representa, según su opinión, la distancia geográfica entre las sedes de losdistintos poderes del Estado un factor crítico a la hora de garantizar la pro-clamada independencia entre éstos?Sí y no, ¿por qué? Tiene que ver con cómo entendemos la política. Porque hoytecnológicamente la distancia no es un factor crítico. No lo es con los sistemasde acceso a la información, con la posibilidad de estar trabajando simultánea-mente en el mismo tiempo real desde puntos distantes, etc., etc., todo indicaríaque no es un problema tecnológico lo que podría implicar dicha diferencia-ción. Tampoco lo es la necesidad de movilizar personal, estructuras, etc., por-que todo el mundo sabe que cuando se han tomado decisiones en este sentido,han tenido costos, pero pautando incrementalmente los niveles de movilidad,de un lugar a otro de los aspectos administrativos, contables, infraestructurales,capacidad de desplazamiento, transporte, en fin, logística en general, no lo es.Puede haber aceleración o desaceleración de los procesos, debido a bonanzaseconómicas coyunturales y demás [...] Casos internacionales en los que la dife-renciación en cuanto a las sedes del poder legislativo y ejecutivo no indicanque sea un problema mayúsculo en su funcionamiento, es más parecería queesta separación está mucho más relacionada con un problema cultural, de cul-tura política que un problema técnico administrativo. Y creo que en este senti-do, es decir en el problema de cultura política es donde uno tiene que comen-zar a focalizar la atención. Porque no nos olvidemos de algo, en nuestro país,el interés más grande de centrar en Buenos Aires el Congreso tuvo una lógicageopolítica muy clara.Sería muy interesante que este debate pudiera ser plasmado en el ámbito nacio-nal, pero también puede ser que este debate, si uno no sabe plasmar estas alter-nativas, que no son necesariamente de blanco y negro, que son para ampliar lacapacidad institucional del país, que por un lado piden mayor seguridad jurídi-ca, pero por otro lado se resisten a cambios institucionales que pueden contri-buir a mayor seguridad jurídica, puede ser muy complejo a la hora de votar una



consulta popular. Porque además tiene que ver con los humores contextuales,además tiene que ver si lo hacemos conjuntamente con otra elección, ademástiene que ver qué opina el Poder Ejecutivo al respecto, y además hay que verque le es muy complejo a la gente entender que necesariamente más democra-cia puede implicar más gasto en política. Tener más democracia no necesaria-mente es más barato. Y no está mal que se gaste en tener más democracia.Mayor densidad institucional implica mayor gasto político.

¿Cuáles serían las ventajas y desventajas de la concreción de dicho proyectopara Rosario?En primer lugar, lo que Rosario tiene garantizado es un nivel de acceso a lainfraestructura totalmente similar a lo que es Buenos Aires. En segundo lugarRosario es una ciudad que es relativamente equidistante, de la mayoría de lospuntos o polos de las provincias argentinas. En tercer lugar, se ha convertidoen un lugar con una profundidad académica, cultural, de servicios, turística,cosa impensable 20 años atrás. [...] Pero aún sin dicha bonanza, Rosario seencuentra en un lugar de máxima importancia a nivel país. Creo que hoy esmás cómodo y viable en el corto plazo elegir a Rosario dadas estas condicio-nes que otros núcleos menos desarrollados, como Viedma, según el viejo pro-yecto Viedma-Patagones, o Santa Rosa, La Pampa o Córdoba u otros lugaresque se podrían visualizar como interesantes.

Sr. Esteban Hernández, presidente de la Fundación AperturaCreo que desde el punto de vista político-institucional no se lo ve como un temaprioritario, pero creemos que la descentralización geográfica de las sedes de lospoderes y demás órganos de los estados federales y provinciales puede ser unaherramienta muy interesante para desarticular la doble sensación de 1) ausenciaque tienen los ciudadanos del interior con respecto al poder federal, y 2) elautismo que se percibe en los funcionarios que tienen sede permanente en lascapitales tanto federal como provinciales, con respecto a los problemas de lasdistintas regiones del país. No creo que la distancia genere ningún obstáculopara el funcionamiento, pero tampoco asegura la independencia de los poderes.Hoy las distancias no son barreras para esta cuestión.

¿Existe a su criterio voluntad política suficiente entre los principales actorespolíticos actuales para llevar a cabo dicha iniciativa?No, pero el tema no hay que plantearlo como una cuestión circunscripta allevar el poder legislativo a Rosario, sino a llevar una multitud de organismosestatales a distintas localidades de todo el interior de la república.

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¿Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyectode ley?Creo que no es el momento, antes se debe generar un espacio público de re-flexión en la ciudad y en otras localidades importantes de la república.No veo a esta propuesta como una ventaja para Rosario, creo que inclusiveverla así, nos llevará al fracaso.

Irma Foresi, ex Diputada por el PJ, autora del proyectoPara comenzar resulta de interés conocer los orígenes de este proyecto. Cuá-les fueron los móviles que la llevaron a presentarlo, en qué fecha ocurrió ello,quienes acompañaron la iniciativa, etc.Bueno. En realidad nosotros estuvimos en una cena aniversario del Diario LaCapital y en esa cena, el Doctor Vila toma como disparador la idea de descen-tralizar distintos Poderes del ámbito nacional. Y propone la idea a los legisla-dores que estábamos en ejercicio en ese momento, de trabajar en un proyectopara trasladar el Congreso a Rosario. Corría el año 2005 y mi grupo de aseso-res y yo nos pusimos a trabajar en la parte de la fundamentación para hacer unproyecto sobretodo posible. [...] este proyecto que fue presentado el 2 de agos-to de 2005, resulta no solamente posible sino muy interesante y vía de desarro-llar una tarea importantísima en nuestro país porque empezar a descentralizarlos poderes significaría que más adelante se podría trabajar con la SupremaCorte de Justicia, por ejemplo, y así ver cómo el interior se nutre con cosas quepor ahora sólo quedan en la Capital Federal.Trabajamos mucho en esto y hay una muy buena fundamentación, hay un muybuen articulado, es un proyecto sumamente serio y el director del Diario LaCapital, quien lo analizó, estuvo totalmente de acuerdo, no le encontró ni unpunto ni una coma para corregir, y estuvo sumamente orgulloso de que unalegisladora de su ciudad, de Rosario, lo presentara.

¿Cuál es el estado actual del proyecto?El proyecto estuvo en discusión en la comisión de asuntos constitucionales ybueno, por supuesto, hay gente que se opone por oponerse, sin ningún discursovaledero, así que bueno, no tuvo dictamen, lamentablemente.Yo considero que este es un proyecto no sólo viable sino necesario, porquecuando el interior se manifiesta, se logran grandes cambios, nosotros contamoscon el apoyo de la región Centro que con tres provincias tan importantes comoson Entre Ríos, Córdoba y Santa Fe unidas generábamos una fuerza bastanteimportante, pero en un año electoral siempre se priorizan otras cosas.



Para un año electoral sería algo llamativo, algo atractivo, para demostrar a lagente que no solamente se está en las pequeñas cosas, lo de todos los días o enel problema inmediato sino que también se está trabajando en el largo plazo[...] nosotros no sólo nos podemos mover ya con el tema de lo que nos pasóhoy, sino empezar a ver lo que nos puede pasar en el futuro. [...] Así que este esun proyecto a largo plazo, ya una vez Alfonsín quiso trasladar la Capital de laRepública, e incluso había hecho todo un estudio de situación, que me parecehubiera sido imponderable, tener una parte de la Capital en el Sur, ¿no? y creoque con el Congreso, o con distintos estamentos que nos den la revalorizaciónque el interior necesita, tanto que aporta a la Nación, sería una cosa muy cons-tructiva y también revalorizaría la figura del político,

¿Representa, según su opinión, la distancia geográfica entre las sedes de losdistintos poderes del Estado un factor crítico a la hora de garantizar la pro-clamada independencia entre éstos?Tenemos que derribar el dicho que todos conocemos de que Dios está en todoslados pero atiende en Buenos Aires, por tanto la gente del interior se mueve enmasa hacia la ciudad de Buenos Aires porque es la única solución que tiene,bueno, me parece que los funcionarios tendrían que aprender a mover los des-pachos que tienen en Buenos Aires para desplazarse hacia el interior y vercuáles son realmente las necesidades. Y me parece que en un lugar céntricocomo en el que estamos se convierte en un lugar neurálgico para la convergen-cia de los funcionarios de todo el país. Es cuestión de predisposición y escuestión de crecimiento intelectual también. [...] Mientras nosotros tengamoslas anteojeras puestas y creamos que únicamente Buenos Aires mueve el mun-do, no vamos a poder ir para adelante.

¿Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyectode ley?Yo creo que sí. Me parece que con una consulta popular sobretodo si se hace nosolamente en Rosario sino en todos los pueblos incluso los más chiquitos de laProvincia de Santa Fe, de Córdoba, de Entre Ríos, y digo de todo el país por-que, en los legisladores que firman el proyecto está la representación del pue-blo, de cada provincia y todo el mundo estuvo de acuerdo, pero la consultapopular me parece que nos daría mucho poder porque el pueblo es soberano y[...] me parece que defender las instituciones no es una cosa menor, y aunqueestá tan vapuleado el tema de la legislatura, no sólo la legislatura en sí porque seconsidera que se trabaja poco y mal, sino que está vapuleado el político en sí,sería una muestra de que el pueblo participa en una decisión tan importante.

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¿Estaría usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadoresmenos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capi-tal Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsín, por ejemplo?No tan de acuerdo. Yo creo que para desarrollarse el Congreso tiene que estaren una ciudad donde se le garantice a la gente que tiene que trabajar en esto ytiene que venir, un mínimo de condiciones sociodemográficas como las quetiene Rosario, no hablo en desmedro de otro lugar pero por ejemplo Santa Fecapital no tiene los accesos que tiene Rosario, no tiene las comodidades quetiene Rosario, no tiene la capacidad hotelera ni la capacidad gastronómica quetiene Rosario. Esto va generar una movida muy interesante entonces tenemosque buscar una ciudad que esté a tono con las características del proyecto, yocreo que Rosario, cumple con las mismas. Rosario está en condiciones de afron-tar las condiciones necesarias para que esto se pueda llevar a cabo, cosa quequizá otro lugar no garantizaría.

Sr. Osvaldo Salomón, presidente de la Comuna de Chabás (sur de la Pro-vincia de Santa Fe), ex legislador provincialLo considero inviable por el momento, porque aún estamos en un país centra-lizado, que ha demostrado que es muy difícil de romper su burocracia y sususos y costumbres. Además, exigiría una erogación, que hoy estaría seriamentecuestionada por sectores poderosos que defienden ese centralismo anacrónico.

¿Representa, según su opinión, la distancia geográfica entre las sedes de losdistintos poderes del Estado un factor crítico a la hora de garantizar la pro-clamada independencia entre éstos?No, la influencia no tiene que ver con la distancia. Sería absurdo pensar eso.Los poderes deben funcionar coordinados y hoy existen facilidades informáticasque pueden garantizar un funcionamiento ágil del estado.

¿Existe a su criterio voluntad política suficiente entre los principales actorespolíticos actuales para llevar a cabo dicha iniciativa?No, por cuestiones políticas y económicas. Además creo que todavía estamospendientes de la coyuntura, es muy difícil planificar a largo plazo, como debe-ría ser un cambio como el planteado. Hace 4 años estuvimos al borde de laguerra civil y la disgregación. Es bueno el debate, pero debe realizarse contiempo.

¿Estaría usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadoresmenos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capi-tal Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsín, por ejemplo?



El federalismo se defiende y practica con acciones. El traslado de la capital essecundario, aunque sería conveniente. Pero el centralismo no solamente es unadecisión de los porteños, las provincias no hicieron demasiado en casi 200años para revertirlo.

De concretarse la iniciativa planteada y trasladada la sede legislativa a laCuna de la Bandera, ¿cuál sería el impacto jurídico-político que acarrearíadicho proceso?Positivo, pero debe estar complementado por acciones de integración y desa-rrollo regional y un fuerte lobby político. Por supuesto que a partir de dichaconcreción el poder político del sur de Santa Fe, encabezado por Rosario crecefavorablemente.

Dr. Norberto Quinto Martínez Delfa, abogado constitucionalista, docen-te UNRMás allá de mi propia opinión sobre el punto, aprecio que la iniciativa –de seraprobada– resultará escasamente viable siquiera en el mediano plazo. El con-texto socio-político-económico argentino está críticamente afectado por varia-bles que imponen al poder político otras urgencias.Aprecio que algunos políticos que adhieren a la idea siguen un discurso muyalejado de sus reales intenciones. Cuestiones como independencia de los pode-res, autonomía, descentralización, suenan bien a los oídos de muchos electo-res. Otra cosa distinta es si tales acciones conllevan un objetivo trascendentepara fortalecer las instituciones republicanas y la mayor calidad de vida de laspersonas.Así como la democracia por sí sola no satisface las necesidades básicas delpueblo, el eventual traslado del Legislativo, fuera de la Capital Federal, tam-poco me parece que produzca efectos equivalentes.Al tiempo de discutir en serio la iniciativa, dudo mucho de que se logre lavoluntad política suficiente para concretarla.

¿Cuáles serían las ventajas y desventajas de la concreción de dicho proyectopara la misma?En la hipótesis de un eventual traslado del Congreso a la ciudad de Rosarioúnicamente encuentro obstáculos y ninguna ventaja.Rosario tiene la aptitud necesaria para liderar un proceso regional de desarro-llo orgánico, cooperativo, intermunicipal e intercomunal que cualquier conta-minación con los roles propios del Gobierno federal afectaría, con grave per-juicio para todos.

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Si el objetivo de la propuesta abordada persigue descomprimir elhipercentralismo porteño y fortalecer las distintas regiones a partir de políti-cas que animen el desarrollo de las mismas, ¿estaría usted de acuerdo enelegir alguna otra localidad con indicadores menos favorables, de acuerdocon la intencionalidad del traslado de la Capital Federal a Viedma durante elgobierno de Alfonsín, por ejemplo?En primer lugar el denominado hipercentralismo porteño, apreciado en su jus-ta dimensión, es hoy en 2006 apenas una mueca de lo que era treinta o cuarentaaños atrás. Actualmente se han transferido o reconocido importantísimas com-petencias a las provincias y aún a los municipios. La administración nacionales ahora apenas una porción de lo que era en épocas de Alfonsín y si las provin-cias y los municipios reclaman con firmeza ante el Gobierno federal por suscuotas de poder, sin someterse a sus dictados por disciplina de partido o venta-jas circunstanciales, el federalismo mismo se irá recreando y perfeccionando.No es con cambios normativos, con ingeniería constitucional, que se logran lastransformaciones sino con hechos concretos.

De concretarse la iniciativa planteada y trasladada la sede legislativa a laCuna de la Bandera, ¿cuál sería el impacto jurídico-político que acarrearíadicho proceso?No quisiera imaginármelo y deseo fervientemente que ello nunca suceda. Sialguien desea realmente evitar el hipercentralismo desde la perspectiva deltraslado del órgano legislativo a una zona con indicadores menos favorables,aprecio que la ciudad de La Quiaca es un buen lugar para hacerlo. Y espero quemis conciudadanos de La Quiaca me disculpen por proponer semejante des-mesura.

Sr. Gerardo Borghi, director del Centro Municipal Distrito Norte de laMunicipalidad de Rosario¿Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyectode ley?En este caso me parece que es una cuestión de sentarse, en el sentido dedecir cada uno tiene que cumplir con su función, como políticos no sóloen cuestión de legislar en cuestión ordenanzas sino también deadministración, y bueno creo que es competencia de quienes están eneste momento como dirigentes y llevar algo que sea lo más productivopara la gente.



¿Cuáles serían las ventajas y desventajas de la concreción de dicho proyectopara la misma?A mí me interesa qué es lo que se quiere hacer a nivel país con todo esto. Comopequeña experiencia uno ha conocido otros lugares donde está organizado deotra manera. Por ejemplo, hay ciudades que son universitarias, tenés ciudadesque son lugares donde se realizan congresos, tenés ciudades donde está el poloque tiene que actuar políticamente por decirlo de algún modo [...] porque tam-poco tiene sentido que porque una ciudad esté de moda o no hay que llevartodo ahí [...] no es cuestión de sumar por sumar, a eso me refiero. Me parecemucho más importante decir cómo aprovechar esta situación de crecimiento dela ciudad, entonces a lo mejor no es Rosario, o quizás hace falta a equis kiló-metros de distancia de Rosario o quizás en otra provincia [...] donde realmentetenga que haber un crecimiento y esto produzca ese crecimiento. A mí particu-larmente no me gustan las grandes concentraciones de nada, ni poblacionales,laborales, de lo que sea. Creo que se pierden de lo puede ser una efectivaprogramación o planificación. Se forma una especie de tirabuzón de burocra-cia que se pierde en sí misma. Por tanto estas cosas hay que pensarlas detenida-mente y si vamos a hacer algo que sea algo productivo y que sirva para elcrecimiento de todos, y no cuestiones puntuales de si está acá o allá la sedelegislativa. Vemos que en Buenos Aires mismo es imposible vivir, imposibleprestar buenos servicios públicos, etc., o sea es útil para cien millones de cosaspero en otras presenta serios déficits.

¿Estaría usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadoresmenos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capi-tal Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsín, por ejemplo?Por supuesto, si bien yo soy de Rosario, nací acá, trabajo y tengo a mi familiaacá, pero primero creo que hay que tener presente que además pertenecemos auna provincia y a un país, por tanto no es problema donde está el Congreso, elproblema es cómo se accede a cada cosa, cada persona, cada ciudadano [...]Vos podés tener el lugar mejor puesto, con la mejor infraestructura, etc., peroimposible para que la gente llegue, entonces no sirve. Acá estamos hablandode cómo tiene que funcionar esto para la gente, tiene que haber un lugar dondela gente pueda acceder, y no estamos hablando de una ubicación geográfica,tiene que estar organizado para que la gente tenga contacto.

¿Cuál sería el impacto jurídico-político que acarrearía dicho proceso? Laexperiencia del programa de descentralización en la Municipalidad de Rosa-rio quizás nos puede orientar en este punto...Es que yo creo que son cosas distintas. El programa de descentralización pri-mero se pensó y después se realizó. Ya que me preguntás por el impacto, yo te

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diría que si se hace de esa manera sería fantástico, cualquier cosa que se hagabien organizada es bárbara, ya que creo que lo que nos falta es organización.Ahora si sólo se traslada físicamente un edificio y nada más no sirve, y teexplico por qué, ya que me lo comparás con la descentralización, nosotros nodesconcentramos, descentralizamos, descentralizar es delegar poder también,y no estamos hablando de quien toma las decisiones sino de responsabilidades,o sea que cuando trasladas algo lo haces simplemente copiando lo que teníasallá en otro lugar, no modificaste nada. Si la municipalidad hubiese hecho unadesconcentración, es decir, que un pedacito del área central fuera a cada lugarno sirve porque seguiríamos exactamente igual que antes y sin poder dar nin-gún resultado, con el programa de descentralización de la municipalidad huboque reorganizar todo y esto fue útil para la gente. [...] En fin, sólo con el trasla-do de un edificio no resolvés nada, todo muy lindo pero si siendo un edificiobárbaro donde no puede entrar nadie.

Sr. Mauricio Maronna, jefe de redacción de Sección Política del diario LaCapital¿Considera usted que el traslado de la sede parlamentaria constituye unainiciativa viable en el corto plazo en el escenario político-institucional ac-tual? ¿Por qué?No. Como toda idea de descentralización es válida y le vendría muy bien alpaís, ¿no? Sacar de Capital Federal un poco todo lo que tiene que ver con laburocracia estatal, en este caso el poder legislativo como un brazo del Estado,¿no? Es uno de los tres poderes y quizá el segundo en importancia, lo quesucede es que teniendo en cuenta la formación unitaria que en los hechos tienenuestro país, a pesar que somos un país federal y todo lo demás, como dice laConstitución, Dios está en todas partes pero atiende en Buenos Aires, es decirque existen intereses muy poderosos y a mí me parece muy poco viable debidoa esos intereses.

¿Representa, según su opinión, la distancia geográfica entre las sedes de losdistintos poderes del Estado un factor crítico a la hora de garantizar la pro-clamada independencia entre estos?Sí creo que el argumento pasa principalmente por la descentralización y sequiere hacer algo digamos parecido a lo de Brasil, donde la capital políticaestá en un lugar y la capital está en otro lugar. O Estados Unidos, con Washing-ton-Nueva York, o Chile, como caso poco conocido. El caso chileno sería elmás cercano y quizás el más trasladable [...] en Chile se logró hacer y no haynadie que se queje por ello, los chilenos tienen la capital en Santiago y el



Congreso en otra localidad bastante más distante y bueno hay menos escánda-los y los chilenos lo toman con otra naturalidad.

¿Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyectode ley?Creo que no debería hacerse sin una consulta popular pero previo a explicarlea la sociedad cuales son los motivos, incluso las elecciones nacionales que haycada dos años podrían ser una buena oportunidad para realizar una consulta.

¿Cuáles serían las ventajas y desventajas de la concreción de dicho proyectopara Rosario?Las ventajas serían muchas, casi todas serían ventajas. Digamos actuaría comoun centro del poder nacional, los intereses pasarían por el Congreso ubicado enRosario, generaría gran impulso porque los empresarios se verían en la obliga-ción de invertir, el lobby se instalaría fuertemente en Rosario, empresas, orga-nizaciones vinculadas al poder legislativo tendrían su centro de actividad enRosario y eso le daría impulso, ¿no? Esa sería la parte positiva, y la partenegativa es que dejaría de ser una ciudad tranquila como es, un pueblo grande,y se transformaría en una capital política si se quiere con todo lo que estoacarrea. Y como periodista no puedo obviar el tema de que tendríamos la fuen-te de acceso a la información al alcance de la mano, muchas más fuentes de lasque tenemos ahora. Dentro de las organizaciones a las que les vendría bien eltraslado sería el periodismo. Tendríamos otra llegada, el caudal informativosería mucho mayor, el control que se podría hacer del parlamento desde laciudad de Rosario también estaría bueno.

¿Estaría usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadoresmenos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capi-tal Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsín, por ejemplo?Sí, la duda que me genera es justamente la de trasladar el Congreso de la pri-mer ciudad a la segunda ciudad es como reproducir aquello que criticamos [...]en la practica sacás un lugar algo tan poderoso para llevarlo no a un lugar quenecesita más que Rosario tener esa posibilidad. Estamos reproduciendo el mal,¿no? Pero pensado en otros términos se necesita de un estadista, de alguien quemonitoree la cuestión de tal manera que haga un análisis serio de cual es lasituación de cada provincia, que lugar estaría mejor adaptado, cosa que hoy noveo en la clase política.

Sr. Sergio Liberati, diputado provincial por el Bloque SocialistaSé que se hicieron varios eventos referidos al tema con la intención de reivin-dicar a la ciudad de Rosario en el marco de lo que significa la región centro del

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país en función de reivindicaciones históricas, no nos olvidamos que Rosariofue tres veces vetada como capital de la república, ¿no? Por Mitre, en dosoportunidades por Sarmiento en función de lo que significa un criterio de des-centralización y desconcentración tanto del poder político, como en este casodel Legislativo, con lo que significo en su momento, en el siglo XIX el debatedel centralismo porteño y el interiorYo soy legislador provincial y en la Legislatura, tanto en el Senado provincialcomo en la Cámara de Diputados de la provincia, se han manifestado a favorde que el Congreso tenga funcionamiento en Rosario. Conocemos que hay unproyecto presentado por la diputada Foresi, con el apoyo de legisladores dedistintos partidos, y del gobernador no sólo de la provincia de Santa Fe, sinotambién el gobernador de Córdoba y Entre Ríos, los senadores nacionales tam-bién se han manifestado.

¿Considera usted que el traslado de la sede parlamentaria constituye unainiciativa viable en el corto plazo en el escenario político-institucional ac-tual? ¿Por qué?Yo creo que es viable en la medida que se logre con el mayor consenso posible,creo hay que tratarlo con los legisladores, creo que tiene que ser despojado detoda parcialidad política, independientemente de los partidos, dado que hay unamplio espectro de apoyo a la iniciativa, me parece que puede ser viable en esesentido, y con voluntad política del gobierno nacional, porque se trata de unadecisión que excede el propio Congreso Nacional.

¿Representa, según su opinión, la distancia geográfica entre las sedes de losdistintos poderes del Estado un factor crítico a la hora de garantizar la pro-clamada independencia entre estos?Evidentemente hay fundamentos históricos que así lo determinan, desde aque-lla contradicción que todavía existe en nuestro país. Una desconcentración te-rritorial sería un gesto importante para que se pueda tomar un camino de inte-gración teniendo en cuenta fundamentalmente una región importante producti-va y que le daría un dinamismo mayor sobretodo en un momento en donde lascomunicaciones, los medios de comunicación son accesibles para abordar laproblemática en este caso parlamentaria, no veo impedimento para su via-bilidad.

¿Cree conveniente someter a un proceso de consulta popular a dicho proyectode ley?Yo creo que la más alta consulta posible, tratándose de decisiones de estascaracterísticas que involucran a políticas de Estado, tiene que ser con la mayorparticipación de los distintos sectores que hacen a la vida institucional política,



económica, institucional, de nuestro país. Pero si no se puede hacer consultapopular, de hecho se esta haciendo lo que ustedes están haciendo que es ponera la luz pública un debate con fuertes fundamentos.

¿Cuáles serían las ventajas y desventajas de la concreción de dicho proyectopara Rosario?Las ventajas serían continuar con este resurgimiento de Rosario de los últimosaños, no solamente en la actividad económica, que de hecho un evento de estacaracterísticas tendría como consecuencia en la actividad económica, sino tam-bién sería una fuerte señal institucional [...] de hecho habría una mayor activi-dad y conocimiento, e involucramiento de toda una región teniendo como epi-centro Rosario en función de tener el cuerpo deliberativo máximo del paíscerca de la realidad regional y fundamentalmente del interior. Vemos que Ro-sario está en condiciones de absorber toda esta problemática porque tiene in-fraestructura, condiciones culturales, su historia, geográficamente está en unpunto de equilibrio ideal, es decir no hay impedimentos en ese sentido, sino elhecho de que no exista la más férrea voluntad política para hacerlo.

¿Estaría usted de acuerdo en elegir alguna otra localidad con indicadoresmenos favorables, de acuerdo con la intencionalidad del traslado de la Capi-tal Federal a Viedma durante el gobierno de Alfonsín, por ejemplo?Yo apoyaría el traslado a Rosario no por un patriotismo localista sino por razo-nes no sólo históricas. Rosario no es capital siquiera de la provincia. A pocoskilómetros de nuestra ciudad se reformó la Constitución Nacional en 1994también por razones históricas, por tanto me parece una forma de darle conte-nido y continuidad a las razones históricas que se imponen en nuestro país,creo que las cosas son como deben ser en función de dicho proceso histórico,más allá de condiciones geográficas y demás que son óptimas para afrontarlo.

De concretarse la iniciativa planteada y trasladada la sede legislativa a laCuna de la Bandera, ¿cuál sería el impacto jurídico-político que acarrearíadicho proceso?Tener el congreso aquí implicaría un acercamiento mayor por parte de las au-toridades nacionales y las problemáticas cotidianas de la gente, el divorcioentre las instituciones de la democracia y los problemas de la gente, consideroque sería una forma de acortar dicha brecha. Así como también ese gran mons-truo que es la Capital Federal que concentra todo lo que hace a las decisionesmacro de nuestro país.

Mención Especial – Eje Jurídico Político

La crisis del sistema federal argentinoUna cuestión “Capital”

DR. JUAN MANUEL BUSTO

1. La descentralización del poder en el Estado argentino

La historia política argentina demuestra que hay una notoria distanciaentre la norma y la realidad. En este orden de ideas, se puede advertirque hay una evidente diferencia entre los principios federales estable-

cidos en la Constitución Nacional y la dimensión existencial o fáctica del De-recho Constitucional aplicado. En consecuencia, el problema de la descentra-lización no debe ser tratado como un problema que afecta la forma de Estadofederal –ya que de hecho la Constitución delimita y organiza la forma de Esta-do Nacional–, sino más bien como un problema de poder. Es la forma de go-bierno, la que a rigor de verdad, afecta los cimientos fundamentales de nuestraestructura política. En definitiva como expresa Celina Souza:

“...ni el federalismo ni la descentralización, así como susinstituciones, operan en un vacío. Factores como la diná-mica política económica, la política partidaria y la culturapolítica deben ser analizados junto con las otras formas demanifestación territorial del federalismo y de la descentra-lización, tales como la división de poderes dentro del le-gislativo y entre los distintos niveles de gobierno...”.1

Es por ello que para comprender la dinámica política argentina en primer lugarhay que tratar la dicotomía Constitución-realidad fáctica en la historia ar-gentina.

Desde el punto de vista normativo y citando a Antonio M. Hernández,2

hay cuatro etapas al respecto:

1 SOUZA, Celina “Notas sobre las instituciones políticas del federalismo y procesos de des-centralización en grandes ciudades”, en Federalismo y descentralización en Grandes Ciu-dades, Prometeo, Buenos Aires, 2004, p. 25.

2 HERNÁNDEZ, Antonio Maria “La descentralización del Poder en el Estado Argentino”, enLa descentralización del Poder en el Estado Contemporáneo, Advocatus, Buenos Aires,2005, p. 25.


- La primera comienza en 1853, o sea, el momento de sanción de la Constitu-ción histórica, la cual concedía un margen menor de autonomía a las provin-cias argentinas y un mayor ámbito de discrecionalidad a la autoridad central.Siguiendo de este modo la posición sentada por Alberdi que pretendía adap-tar el modelo de organización norteamericana a la realidad del país parallegar a la fórmula de equilibrio entre unitarios y federales.3 Así, se le dabaal Congreso de la Nación la facultad de revisar las Constituciones provincia-les y la posibilidad de celebrar juicios políticos a los gobernadores de pro-vincia.

- La segunda etapa se produce en 1860, en donde los “porteños unitarios”–como acertadamente los denomina Vanossi–4 incorporan a nuestra ley fun-damental una mayor dosis de descentralización política. Esto se advierteclaramente en la modificación al artículo 3 sobre la Capital Federal, pues sehabía dispuesto en 1853 que debía ser la ciudad de Buenos Aires y el textoreformado expresa que la capital estaría en el lugar que indicase una ley delCongreso. Debemos destacar que esta modificación es el primer anteceden-te legislativo nacional que demuestra que el problema de la Capital de laNación constituye el tema central de la puja de poder entre unitarios y fede-rales.Por otra parte, se dejaron sin efecto las facultades del Congreso sobre larevisión de las Constituciones provinciales y el juicio político a los goberna-dores provinciales.

- La tercera etapa del federalismo normativo es la que corresponde al ejerci-cio de un federalismo de concentración, en la terminología de Pedro J. Frías,5y que comenzaron en la década de 1950. El federalismo de concentración esuna técnica político-jurídica a través de la cual buena parte de los Estadosprovinciales argentinos, sin perder su autonomía y poniendo en marcha losmecanismos jurídicos e institucionales pertinentes, procuran superar losdesequilibrios y las dependencias internas generadas por causa de la con-centración de poder económico y político en Buenos Aires (metrópolis-puer-to), a partir de la conformación de nuevos espacios regionales, convencio-nalmente establecidos, con propósitos de desarrollo económico y/o social,amplios o específicamente individualizados en sus instrumentos constituti-vos. Como ejemplo podemos citar el “Consejo Federal de Inversiones” (CFI).

3 ALBERDI, Juan Bautista Bases, Plus Ultra, Buenos Aires, 1998.4 VANOSSI, Jorge Reinaldo Situación Actual del Federalismo, Depalma, Buenos Aires, 1964,

p. 14.5 FRÍAS, Pedro Derecho Público Provincial, Desalma, Buenos Aires, 1985, 418 pp.

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- La cuarta y última etapa es la correspondiente a la reforma de 1994. Esta esfruto del Pacto de Olivos y de la Rosada, firmados por los dos partidosmayoritarios, el Justicialista y el Radical, que se plasmó posteriormente enla Ley Declarativa de la reforma número 24309 (Adla, LIV-A, 89) sanciona-da por el Congreso de la Nación el 29 de diciembre de 1993. Mediante lamencionada ley se establecieron bajo el título “NUCLEO DE COINCIDEN-CIAS BASICAS”, los objetivos fundamentales que se procuraban con lareforma constitucional, entre ellos –y relacionados con el Sistema Federalargentino– encontramos:1. Fortalecimiento del régimen federal.2. Reconocimiento de la autonomía municipal3. Establecimiento de un status constitucional especial para la ciudad de

Buenos Aires, por el cual se le reconocería autonomía y facultades pro-pias de legislación y jurisdicción.

4. Actualización de las atribuciones del Congreso.5. La atenuación del sistema presidencialista.

Por lo tanto, resultará oportuno analizar las disposiciones constituciona-les con las cuales los constituyente de 1994 pretendieron fortalecer al sistemafederal argentino.

Desde ya podemos adelantar que gran parte de los doctrinarios constitu-cionales han coincidido en que con las reformas que analizaremos, no sólo nose cumplió el objetivo propuesto, ya sea porque en algunos casos se acrecentóaún más la figura presidencial6 y el proceso de centralización; o simplementeporque aún no se ha cumplido con el proyecto federal de la Constitución.7

En consecuencia, las reformas producidas en 1994 son:- Descentralización del Estado argentino: la reforma ha profundizado la des-

centralización para el Estado argentino, como fraccionamiento del poder enrelación al territorio, estableciendo cuatro órdenes de gobierno: el federal(artículos 44 a 120 de la Constitución Nacional), el provincial (artículos 121a 128 de la Constitución Nacional), el de la Ciudad Autónoma de Buenos

6 Ver, entre otros: HARO, Ricardo Presidencialismo Atenuado y Control en el Nuevo DiseñoConstitucional argentino de 1994, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales deCórdoba; PELLET LASTRA, Arturo El poder parlamentario a dos años de la reforma, LA1996 III-626; GELLI, María Angélica Presidencialismo, delegación y controles en la Repú-blica Argentina, La Ley 2005-B-977.

7 Ver, entre otros: Conf. FRÍAS, Pedro J. “La provincia argentina entre Alberdi y la realidad”en Homenaje a Juan Bautista Alberdi, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Socialesde Córdoba, Córdoba, 2002, T. 1; HERNÁNDEZ, Antonio “El federalismo a diez años de lareforma constitucional de 1994”, en Estudios sobre Derecho Municipal y Federalismo, Bi-bliografía de Voros SA, Buenos Aires, 2006.

La crisis del sistema federal argentino...


Aires (artículo 129 de la Constitución Nacional) y el de los municipios autó-nomos (artículos 123 y 5 de la Constitución Nacional).

- El nuevo artículo 129 de la Constitución dispone que “la ciudad de BuenosAires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias delegislación y jurisdicción, y su jefe de Gobierno será elegido directamentepor el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado na-cional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación”. Endefinitiva, la Ciudad de Buenos Aires tiene un status constitucional especial.Por otra parte, esta modificación establece un precedente más que importan-te con relación a la organización del sistema federal argentino, atento a quela Convención Constituyente, al tratar este artículo, contempló explícita-mente el supuesto de que la ciudad de Buenos Aires deje de ser en el futurola Capital de la Nación (convencional García Lema, miembro coinformantedel despacho mayoritario, “Diario de Sesiones”, página 2221). En este sen-tido, ante una eventual descapitalización, la ciudad conservaría sus tres se-nadores y los diputados electos en ella, implicando consecuentemente unaumento en sus facultades en materia de legislación y jurisdicción, al noestar ceñida por la ley de garantía de intereses federales (este punto lo desa-rrollaremos con mayor profundidad en el capítulo tres de este trabajo).

- Democratización del Senado mediante el sistema de elección directa de susmiembros (ver crítica de Luis E. Martínez Golletti sobre el particular).8

- Reestructuración del Senado mediante la elección de tres senadores, dos porla mayoría y uno por la primera minoría, por cada provincia y por la ciudadde Buenos Aires.

- Reducción de la duración de los mandatos de los Senadores de nueve a seis.- Fortalecimiento del rol federal del Senado mediante su establecimiento como

Cámara de Origen de la ley (convenio de coparticipación impositiva y lasiniciativas de crecimiento armónico de la Nación y poblamiento de su terri-torio y promoción de políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el des-igual desarrollo relativo de provincias y regiones, según lo dispuesto en elartículo 75, inciso 2 y 19 respectivamente).

8 Según el Dr. Golletti que con esta reforma a los Senadores Nacionales ya no los eligen lasprovincias sino su pueblo y sostiene que los Convencionales, al parecer no advirtieron quelas provincias son personas jurídicas públicas que, en cuanto a personas, tiene carácter deentes susceptibles de contraer derechos y obligaciones, pero por intermedio de sus represen-tantes. Esos representantes no son otros que los constituidos en sus respectivas leyes y esta-tutos; en el caso de las provincias, sus constituciones, que son las que crean, no siendo otrasque sus legislaturas y sus gobernantes. Ver “Una Cuestión de Representación Institucional”[en línea] http:// http://www.acader.unc.edu.ar/ (Academia Nacional de Derecho y CienciasSociales de Córdoba).

263

- Modificación del sistema de intervención federal, sólo el Congreso puededecretarla.

- Se amplió el periodo de sesiones ordinarias del Congreso (artículo 63 de laConstitución Nacional)

- Establecimiento de los partidos políticos como instituciones fundamentalesdel sistema democrático. Al punto tal que, según Sagüés, en la Argentina unademocracia sin partidos resultaría una democracia inconstitucional.9

- Se creó un sistema de control por parte del Poder Legislativo de las faculta-des legislativas del Poder Ejecutivo. De esta manera, en los casos en que elEjecutivo dicte un decreto de necesidad y urgencia o realice la promulgaciónparcial de una ley, estas se someterán a la consideración de la ComisiónBicameral Permanente. Asimismo, se limita en cuanto a la materia, plazos ycondiciones que imponga el Congreso la delegación legislativa en favor delPoder Ejecutivo.

- Por otra parte, para atenuar la figura del Presidente, se creó la figura del Jefede Gabinete de Ministros quien puede ser nombrado y removido por el Pre-sidente de la Nación, pero con responsabilidad política ante el Congreso dela Nación, que podrá también removerlo mediante un voto de censura.

- Finalmente, e independientemente a que excede a este trabajo, la reforma de1994 buscó reorganizar el sistema federal financiero mediante la distribu-ción de competencias tributarias entre el Gobierno federal y las provincias,el establecimiento de pautas federales para la administración del erario, lacreación de un Banco Federal (artículo 75 incisos 1, 2, 3, 6, 8 y 19 de laConstitución Nacional, artículo 124 de la Constitución Nacional). Así tam-bién, se estableció que las provincias tienen el dominio originario de losrecursos naturales, la posibilidad de crear las provincias de regiones para eldesarrollo económico y social, también se les reconoce la potestad de cele-brar convenios internacionales, entre otras cuestiones.

2. Crisis del sistema federal argentino: la realidad del sistema federalpost-reforma 1994La crisis actual del sistema federal argentino se puede ver desde tres perspec-tivas distintas, a saber:2.1. Análisis político-institucional2.2. Análisis histórico-cultural: el rol de la ciudad Buenos Aires2.3. Análisis económico-social

9 SAGÜÉS, Néstor Pedro Elementos de Derecho Constitucional, Astrea, 1999, Tomo I, pará-grafo 341.



2.1. Análisis político-institucionalEl análisis político-institucional busca estudiar el orden político argentino, porlo tanto, estudia el estado real de cosas y personas que configuran una estruc-tura dentro del cual fluye el proceso político cotidiano, sin importar el sistemapolítico establecido por la ley formal.

Se analizarán dos situaciones, a saber:- La relación Poder Ejecutivo Nacional y sistema federal (presidencialismo).- La relación partidos políticos y sistema federal.

Con relación al primer punto debemos decir que desde los orígenes denuestros antecedentes institucionales, ya sea en la época colonial como en lade la independencia y posterior organización nacional, el órgano ejecutivo haposeído una acentuada envergadura con cierto predominio sobre el rol guber-namental de los órganos legislativo y judicial. Esta tendencia histórica, llevó aAlberdi a definirlo como un “Ejecutivo fuerte”, afirmando la necesidad de un“presidente constitucional” que pueda asumir las facultades de un rey, en elinstante que la anarquía le desobedece como “presidente republicano”, “Envez de dar el despotismo a un hombre, es mejor darlo a la ley”.10

Esta arraigada tradición presidencialista, resultante de nuestros antece-dentes hispánicos, revolucionarios e incluso los propios del proceso constitu-yente de 1853/60, es el resultado de un proceso de sugestión colectiva en vir-tud de la cual el Presidente está considerado como el símbolo de la unidadnacional, el genuino representante de su pueblo y hasta la síntesis misma de laNación.11 Es de observar que desde el proceso de organización nacional a nues-tros días el liderazgo político en la Argentina se encuentra íntimamente vincu-lado con los líderes carismáticos, ya sea en la figura del tradicional caudillo odel presidente de la Nación como el único responsable de los éxitos y los fraca-sos de una administración.

Por otra parte, para tomar sólo algunos indicadores referidos a la culturapresidencialista nacional, María Angélica Gelli advierte que dentro del cere-monial oficial se resalta la figura del Presidente, ya sea mediante el saludoformal de los Granaderos, la banda que cruza su pecho en las ceremonias osimplemente el reconocimiento popular a su persona para aplaudirlo o cuestio-narlo.12

10 ALBERDI, Juan Bautistas Bases, cit.11 ROMERO, César Enrique “El poder Ejecutivo en la realidad política contemporánea”, en

Cuaderno de los Institutos, Facultad de Derecho de Córdoba, Instituto de derecho Constitu-ción Joaquín V. González, año 1963, núm. 72.

12 GELLI, María Angélica Presidencialismo, delegación y controles en la República Argenti-na, La Ley, 2005, B 977.

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Asimismo, este fortalecimiento originario en la figura del Presidente hacontribuido al deterioro del régimen federal, a la concentración de poder polí-tico en la figura del Presidente y al reforzamiento de la autoridad ejecutivamediante la acumulación de poderes económicos y de atribuciones que alcan-zan la regulación del proceso económico-financiero de todo el país, bien quese deriven de poderes expresamente otorgados, o bien que surjan de la inter-pretación de poderes implícitos.

También es importante destacar que este problema afectó a todos los sis-temas federales presidencialistas del mundo,13 dado que no es sencillo encon-trar –en este sistema o modelo de Estado– un equilibrio entre el Poder Ejecuti-vo y el Legislativo atento a que las relaciones intergubernamentales son difu-sas. Es por eso que en Estados Unidos la relación entre la Casa Blanca y elCongreso es la que más llama la atención a la opinión pública y determina, endefinitiva, quien detenta el poder político. En igual sentido, y con respecto aBrasil, considera Afonso Arino que:

“el presidente es fuerte en lo que respecta al poder econó-mico del Estado, y, por eso, mantiene políticamente en suórbita a los partidos nacionales. Mas él es débil en lo quetoca a los planos gubernativos que dependan de reformasprofundas solamente permitidas por ley. Ahí los intereseselectorales dominan las representaciones partidarias”.14

En definitiva, se puede advertir que el problema de los sistemas presidencialistases un problema socio cultural que afecta al orden político y a la estructura depoder, en virtud de que este sistema concentra buena parte de las expectativasdel electorado en una sola figura –el Presidente– que, para colmo de males,cuenta con un mandato fijo (a diferencia de lo que ocurre en los sistemas par-lamentarios). En consecuencia, en las malas coyunturas, el Presidente esfagocitado por la crisis y su debilitamiento provoca temblores en toda la es-tructura institucional: dada la inexistencia de “fusibles” que cambiar, el siste-ma completo amenaza con “incendiarse” junto con el presidente.15 Por lo tan-

13 En el mundo hay 24 federaciones, de las cuales sólo un cuarto de ellas poseen el sistema presi-dencial entre la que se encuentran: Argentina, Brasil, Venezuela, México y Estados Unidos.

14 ARINO, Afonso “Estudios de Direito Constitucioan Edição”, en Revista Forense, Río deJaneiro, 1957.

15 “Si uno examina la vida política argentina fundamentalmente con situaciones de este tipo: lacrisis que afectó a Hipólito Yrigoyen en 1930 termino arrastrando a todo el sistema político;Perón se convirtió, a mediados de 1950, en la única clave del éxito o la desgracia de lademocracia Argentina; las hostilidades generadas por Arturo Forndizi se trasladaron de in-



to, este problema no trata sobre los lineamientos normativos fundamentales deun país –léase Constitución Nacional– sino más bien acerca de la dinámica delpoder político de una Nación con una fuerte tradición centralista. En este sen-tido, nos encontramos en condiciones de advertir que la atenuación delpresidencialismo pretendida por la reforma constitucional de 1994 no logró sucometido en virtud de la idiosincrasia del imaginario colectivo político nacio-nal (que está conformado por el electorado y los dirigentes políticos naciona-les).

Resta sólo para terminar el análisis político-institucional argentino estu-diar la relación entre los partidos políticos16 y el sistema federal.

Como ya se observó en las páginas anteriores, con la reforma constitu-cional de 1994 los partidos políticos en la República Argentina se convirtieronen las vedettes del sistema democrático argentino. Todo esto en atención a queel pueblo sólo elige a sus representantes por medio de los partidos políticos–artículo 2, ley 23298.17

Así, se puede apreciar que el rol de los partidos políticos es fundamentalpara el ordenamiento del sistema federal argentino. Por eso la crisis de lospartidos políticos no hace más que afectar los cimientos mismos del ordena-miento político por dos motivos:- Las estructuras partidarias internas de los partidos políticos nacionales afec-

tan la identidad local de las distintas regiones de la Nación y consecuente-mente desvirtúan el sistema federal argentino.

- Los partidos políticos condicionan y establecen la relación entre el PoderEjecutivo y el Poder Legislativo.

Con relación al primer tema, Néstor Pedro Sagüés sostiene que una de lasrazones del repliegue del federalismo argentino es que los grandes partidosnacionales imponen sus directivas tanto a legisladores federales cuanto a go-bernadores y legisladores provinciales, haciendo predominar los intereses deesos partidos por sobre los derechos e intereses locales.18

mediato a todo su gobierno; la falta de legitimidad del Presidente Illia produjo ladeslegitimación de todo el sistema institucional.” Ver DION, Stephane “Federalismo en Ar-gentina y Canadá: Cinco Criterios de Comparación para aprender mejor unos de otros”.

16 A nivel nacional existen a la fecha aproximadamente cincuenta partidos políticos. Y si suma-mos los locales –tanto provinciales como municipales– se estima que hay unos quinientospartidos políticos diseminados por todo el territorio nacional.

17 “ARTÍCULO 2. Los partidos son instrumentos necesarios para la formulación y realizaciónde la política nacional. Les incumbe, en forma exclusiva, la nominación de candidatos paracargos públicos electivos. Las candidaturas de ciudadanos no afiliados podrán ser presenta-das por los partidos siempre que tal posibilidad esté admitida en sus Cartas Orgánicas.”

18 SAGÜÉS, Néstor Pedro Elementos de Derecho..., cit.

267

En esta dirección, Vanossi19 sostiene que los partidos políticos naciona-les son el instrumento más eficaz para restringir las tendencias descentraliza-doras que actúan en los sistemas federales.

Básicamente el problema de los partidos políticos nacionales es que susestructuras internas –llámese convenciones nacionales, órganos de conducción,etc.– marcan el comportamiento político del partido y consecuentemente de ladesignación de los candidatos sin tener en cuenta las particularidades localesde cada región representada. Esta afectación al federalismo –que después se vereflejada en los actos de gobierno de lo candidatos electos para desempeñarcargos públicos– en la práctica, se articulan mediante la selección de candida-tos a cargos públicos y partidarios utilizando listas bloqueadas y cerradas, es-tableciendo grandes magnitudes por distrito, creando sistemas electorales dedos tercios o simplemente utilizando sistema de mayoría simple, en el cual losdistritos más representativos determinan el candidato. Incluso a veces es unaelite integrante de la junta de gobierno o convención nacional quien designa alos candidatos a cargos públicos electivos.

En definitiva, mediante estas formas de elección se corre el riesgo determinar eligiendo candidatos en función al “clientelismo” o “amiguismo” po-lítico sin tomar en consideración las particularidades locales de cada región olocalidad representada por el partido. Sin embargo, es de observar que la leyorgánica de partidos políticos (23298) dispone que el partido pueda elegir susistema electoral de votación interna a discreción.20 Lo cual en un sistemapartidocrático como el nuestro implica violar los principios establecidos en elartículo 1º de la Constitución Nacional,21 dado que las estructuras partidariasson centralizadas y no respetan la estructura federal de gobierno.

Asimismo, a mayor cohesión ideológica –dentro de un partido– aumentala propensión a una conducción centralizada. Ello no obsta a que subsistanrealidades “competitivas” provinciales. En definitiva, los candidatos del parti-do siempre, de un modo u otro, terminan necesitando el aval de los órganoscentrales del Partido.

En este orden de ideas, es fundamental que se haga una reestructuraciónde las estructuras políticas de los partidos a los efectos de cambiar la culturacentralista del sistema político nacional.

19 VANOSSI, Jorge Reinaldo Situación Actual…, cit.20 ARTÍCULO 3. “La existencia de los partidos requiere las siguientes condiciones sustancia-

les: [...] b) Organización estable y funcionamiento reglados por la carta orgánica, de confor-midad con el método democrático interno, mediante elecciones periódicas de autoridades,organismos partidarios y candidatos, en la forma que establezca cada partido...”.

21 ARTÍCULO 1 “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicafederal, según la establece la presente Constitución”.



Por otra parte, hay que analizar la relación entre los partidos políticosnacionales y el Poder Legislativo. Sin bien es cierto que “el diputado es de laNación entera”, antes que de alguna facción partidaria,22 no podemos perderde vista que el Poder Legislativo decide sobre la base del “número” o fuerzaderivada de la cantidad de sus componentes y por lo tanto los bloques partida-rios son los que deciden en definitiva el resultado de las votaciones. Un claroejemplo es el Senado de la Nación, que posee bloques partidarios en funcióndel partido político al que pertenecen, pero no en relación con la identidadregional que poseen.

La existencia y actuación de los bloques se encuentran estrechamenterelacionada con la disciplina partidaria, dado que la libertad de acción dellegislador se encuentra condicionada a su obediencia al partido que lo llevó aelección. Si bien es cierto que a los miembros de un partido político los identi-fica una ideología común, también es cierto que se está afectando la libertad deacción del legislador.

La disciplina partidaria no deja de ser un aporte más a la cultura centra-lista nacional, dado que la historia argentina ha demostrado que cuando el Pre-sidente de la Nación23 es del mismo partido que el bloque partidario del PoderLegislativo, estos apoyan en forma incondicional cualquier tipo de proyectode ley o medida política adoptada por el Presidente.

Debemos destacar que el lobby intergubernamental en la República Ar-gentina produce una marginación del Legislativo dentro de la esfera de poderpolítico, dado que se ha transformado en un órgano que sólo recibe órdenes yse encuentra presionado por el lobby de los miembros del Poder EjecutivoNacional.

Es de observar que la reforma constitucional de 1994, en un intento desuperar este desequilibrio entre los órganos del Estado, diseñó un sistema decontrol de la facultades legislativas del Poder Ejecutivo por parte del Legisla-tivo. Este sistema consiste en crear dentro del seno del Congreso de la Naciónuna Comisión Bicameral Permanente que debe controlar el uso que hiciese elPresidente de los decretos de necesidad y urgencia, de las facultades delegadasque le confiriese la legislación y de la promulgación parcial de las leyes (vetoparcial). Sin embargo, la Comisión Bicameral aún no ha sido creada por partedel Poder Legislativo.

22 RISSO, Guido I. “Suplemento Actualidad”, en La Ley, 1 de diciembre de 2005.23 Por lo general en la República Argentina el Presidente del Nación es también el Presidente

del Partido Político que lo llevó a elección, o al menos es un figura influye dentro de lainterna partidaria.

269

2.2. Análisis histórico-cultural: el rol de la ciudad de Buenos AiresEl centralismo nacional es producto fundamentalmente de una tradición histó-rica cultural según la cual la ciudad de Buenos Aires era la puerta24 del ConoSur de América.

En consecuencia, para poder entender la evolución de nuestro sistemafederal, obligatoriamente debemos realizar un breve análisis histórico del na-cimiento de la ciudad Buenos Aires hasta nuestros días, marcando como suevolución determinó el desarrollo del país.

En rigor histórico el proceso fundacional de Buenos Aires tuvo comienzocon la llegada de Solís al Río de la Plata en 1516.

Según De Gandía,25 la primera fundación se originó por necesidades po-líticas y militares. Dado que se buscaba ocupar el Río de la Plata e impedir elpaso de los portugueses, ya fuera remontando este río, o cruzando la línea deTordesillas, en dirección al Perú. Asimismo, es destacable que Buenos Airesno formaba parte del sistema comercial español de la época el cual tenía comoitinerario Cádiz-Panamá; por ello los porteños de aquella época padecían denecesidades, porque no tenían ninguno de los elementos que necesitaban parasobrevivir ni podían fabricarlos en una ciudad y un paisaje donde el tipo deproducción que se podía realzar era muy escaso. Así fue como empezaron avivir del contrabando. Y es justamente este comienzo el que la marcó comouna ciudad estratégica para el comercio, dado que el “descuido” de la Coronalogró que sea la puerta de América al mundo.

Sin embargo, la Corona poco a poco comenzó a ver a Buenos Aires conbuenos ojos, a un punto tal que en 1556 se propuso repoblarla, dado que en lamente de los colonos era el puerto obligado y necesario para unir España a laciudad de Asunción y al Perú.

De este modo, en el día que la Cristiandad celebraba la festividad delMisterio de la Santísima Trinidad, don Juan de Garay, fundo la Ciudad de laSantísima Trinidad; Puerto de Santa María del Buen Aire.

En consecuencia, las circunstancias geoeconómicas aceleraron la culmi-nación del proceso fundacional de Buenos Aires. Desde entonces, se transfor-mó en el centro de operaciones de la Corona en América.

El progreso económico de Buenos Aires trajo consigo población, desa-rrollo y poder político. Este poder político fue el que le permitió la Revoluciónde Mayo de 1810, y la independencia de las Provincias Unidas del Río de la

24 LUNA, Félix Breve Historia de los Argentinos; Planeta, Villa Ballester, agosto de 1999.25 GANDIA, Enrique de “Descubrimiento del Río de la Plata”, en Historia de la Nación Argen-

tina, Academia de la Historia dirigida por Ricardo Levene, Vol. II, primera parte, El Ateneo.



Plata de la Corona. De este modo, Buenos Aires dirigía el gobierno, los ejérci-tos patrios, la administración pública y la propaganda de la revolución.

En este sentido, Tulio Halperin Donghi advierte que a partir de 1820,Buenos Aires presentaba todas las condiciones para ser dominante, dado queera la única puerta de la Argentina al mundo, la principal productora de lasmercancías que se podían enviar. Además de su situación económica dominan-te, tenía una población en rápido crecimiento, que representaba arriba de untercio de la población total del país.26 Este desequilibrio –entre Buenos Aires yel interior– se traducía en tensiones interregionales, y en una lucha de poderentre los unitarios y federales que da comienzo al proceso de organizaciónnacional (1820-1853).

Con la Constitución Nacional de 1853/60 todos los problemas interre-gionales desaparecieron y fueron resueltos. Sin embargo, el resultado de todolo anterior fue una lenta erosión de la hegemonía de Buenos Aires, que habíasalido vencedora en la segunda de las guerras civiles –batalla de Pavón–27 loque hizo que el primer presidente de la República Argentina unificada en elmarco constitucional, fuera el gobernador de la provincia de Buenos Aires, esdecir, Bartolomé Mitre.

A partir de ese entonces se inició un proceso por el cual el Poder Ejecu-tivo Nacional comienza a centralizar el poder político mediante la utilizaciónde un mecanismo de emergencia establecido por la Constitución Nacional: laIntervención Federal.

La Intervención Federal es un “remedio” constitucional por el cual “elGobierno Federal interviene en el territorio de las provincias para garantir laforma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisiciónde sus autoridades constituidas, para sostenerlas o restablecerla, si hubiesensido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia” (artículo 6 dela Constitución Nacional). Sin embargo, en la práctica argentina, las interven-ciones federales han sido efectivizadas a menudo para encarar problemas delpartido gobernante de la Nación, con su propio partido (o con otros), gober-nante de una provincia. Por lo tanto, el Gobierno federal volcaba su poder einfluencia para apoyar a las autoridades constituidas, o bien a las oposicionesemergentes.

26 Conf. HALPERIN DONGHI, Tulio “La construcción del federalismo argentino: perspectivascomparadas”, en Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo.

27 Sostiene Félix Luna: “…desde el punto de vista militar, fue un combate sin definición, porquesi bien la caballería de Urquiza ganó. la infantería porteña, al mando de Mitre, quedó virtual-mente intacta y Urquiza se retiró del campo de batalla. Mitre aprovechó la circunstancia yavanzó con su ejercito hasta Rosario, mientras Urquiza volvía a Entre Ríos y se encerraba allí,pasivamente...”. Breve Historia de los Argentinos, Planeta, Buenos Aires, 1999, p. 106.

271

En 1890, Bernardo de Irigoyen interpelaba al ministro del Interior M.Quintana en el Senado y confesaba su pesimismo ante el desmantelamiento delrégimen federal:

“…siempre hablan –exclama– del sistema federativo, desu excelencia, de sus necesidades y conveniencias. Pero elsistema va desapareciendo; y hoy por las intervenciones,mañana por el estado sitio, pasando por el enganche y des-pués por este cúmulo de medidas y hechos absorbentes queno tiene término, nos vamos encontrando en esta situación–que a mi juicio constituye el peligro más grande– en queel país ha perdido su sistema político que es la verdaderabase de estabilidad para las sociedades modernas”.28

De este modo el centro –Bueno Aires Capital– dominaba inevitablemente alinterior.

Entre 1854 y 1916 hubo un total de 65 intervenciones provinciales. Deeste modo la centralización y predominio del Ejecutivo Nacional sobre el es-pacio federativo, como observa Natalio Botana, ponía en marcha un sistema decontrol que transformaba la ciudad o la región donde se instalaba el mandoejecutivo en el vértice de un orden estratificado.29

En este periodo la gran mayoría de los ministros eran bonaerenses.30

A todos estos elementos que marcaron a la ciudad de Buenos Aires comoel centro del poder político federal argentino, se le puede agregar otro capítu-lo: los gobiernos de facto. Los gobiernos de facto, que forman parte de la his-toria negra de nuestro país, contribuyeron a la centralización del poder dadoque los militares al asumir el Poder Ejecutivo disolvían el Poder Legislativo–el cual constituye la “voz” de las provincias en el sistema federal nacional– ydesignaban interventores militares en las provincias.31 A modo de ejemplo, esimportante mencionar que el Golpe militar de 1966 denominado “Revoluciónargentina”, mediante el decreto ley 16964/66 creó el Consejo Nacional deDesarrollo (CONADE) con la finalidad de instrumentar políticas y estrategiasnacionales para el desarrollo; a la par, por el decreto 1907/67, se dividió elterritorio nacional en ocho regiones de desarrollo, a saber: Patagonia, Comahue,

28 Exposición de Bernardo de Yrigoyen en el Senado, sesión del 27 de septiembre de 1894, enBOTANA, Natalio El Orden Conservador.

29 BOTANA, Natalio El Orden Conservador, cit.30 Para más información ver BOTANA, Natalio El Orden Conservador, cit., pp. 146 y ss.31 MENENDEZ, Rómulo Félix La Revolución Populista Argentina: Síntesis histórica 1891-

1991, Plus Ultra, Buenos Aires, 1996.



Cuyo, Centro, Noroeste, Nordeste, Pampeana, Área Metropolitana. De estemodo, el Poder Ejecutivo Nacional era el que tomaba las decisiones políticasprovinciales.

Finalmente, en 1994 la Constitución Nacional apareció como el remediomás efectivo para solucionar los problemas del sistema federal argentino. Lareforma intentó plasmar mecanismo de control para establecer un régimen na-cional más federal. Sin embargo –como ya sea ha explicado en las páginasanteriores–, el sistema político establecido por la ley formal no ha podido has-ta el momento alterar la cultura centralista de nuestro país.

2.3. Análisis económico-socialPara poder realizar un análisis económico-social del sistema federal argentinodebemos analizar dos temas centrales:a) El sistema de coparticipación nacional.b) La distribución de la población y las inversiones en nuestro país y los

desequilibrios regionales.En relación con el primer punto, y más allá de que el tratamiento de este

tema excede a este trabajo, es de observar que Rodolfo Spisso32 advierte que lacreación y consolidación de regímenes de unificación y coparticipación impo-sitiva, en que las provincias resignan transitoria y parcialmente el ejercicio desus atribuciones impositivas, sin recibir a cambio una equitativa asignación delos fondos recaudados por el Gobierno federal constituyen un avance desmedi-do del poder central y una desvirtuación del régimen federal argentino.

Por el motivo antes expuesto y para superar esta tradición impositivacentralista, la reforma constitucional de 1994 “blanqueó” una situaciónimpositiva –que de hecho ya funcionaba en la práctica nacional desde 1935–por la cual la Nación se encuentra facultada para “imponer contribuciones in-directas como facultad concurrente con las provincias y contribuciones direc-tas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territoriode la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Es-tado lo exijan” (artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional). En este or-den de ideas, el mencionado artículo dispuso que deberá crearse una ley con-venio entre la Nación y las provincias, que instituirá regímenes de coparticipa-ción de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión defondos. Asimismo la disposición transitoria sexta de la Constitución Nacionaldispone que: “Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inci-

32 SPISSO, Rodolfo Derecho Constitucional Tributario, Desalma, Buenos Aires, 2000, pp.95 y ss.

273

so 2º del artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, seráestablecido antes de la finalización del año 1996”. Sin embargo, esta ley con-venio aún no ha sido dictada, dado que se encuentra condicionada por variosmotivos:- El achicamiento del Estado nacional, como consecuencia de la desaparición

de las más variadas formas de empresas públicas que conforman la adminis-tración descentralizada a partir de un casi concluido proceso de privatiza-ciones.33

- La descentralización de competencias, servicios y funciones desplazadosdel Estado nacional a las provincias, sin una correlativa reasignación de losrecursos, con lo cual se han federalizado las responsabilidades y los gastosmanteniendo la centralización de caja en los recursos.34

- La facultad discrecional con la que el Poder Ejecutivo Nacional puede ad-ministrar la “masa coparticipable” como un medio de premio y castigo a lasprovincias que apoyan al gobierno central.

Por lo tanto, y como el lector puede observar, el sistema de coparticipa-ción federal sólo podrá respetar los principios federales de nuestra Constitu-ción mediante la coordinación financiera de los distintos niveles de gobierno,y el ejercicio racional del poder tributario por parte de la Nación, las provin-cias y las municipalidades.

Con respecto al punto b), la distribución de la población y las inversiones ennuestro país: los desequilibrios regionales.

Según un trabajo realizado por Marcelo Escolar y Pedro Pírez,

“…la Argentina es un estado federal compuesto por veinti-cuatro unidades constitucionales federales; veintitrés deellas son provincias y la restante una Ciudad Autónoma –Ciudad de Buenos Aires. Según el último censo realizado(1991), un poco más de la mitad de la población se agrupaen la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de BuenosAires, un veinticinco por ciento aproximadamente en tresprovincias habitadas por alrededor de dos y tres millonesde personas, y el resto, en diecinueve provincias de las

33 CASÁS, José Osvaldo Derechos y Garantías Constitucionales del Contribuyente, Ad Hoc,Buenos Aires, 2002.

34 CASÁS, José Osvaldo Derechos y Garantías…, cit.



cuales, cinco tienen aproximadamente un millón, otras cincoun poco más de medio millón y las nueves restantes mediomillón de habitantes cada una”.35

35 ESCOLAR, Marcelo y PÍREZ, Pedro “¿La Cabeza de Goliat? Región metropolitana y organi-zación federal en Argentina”, en XXIII Congreso de la Asociación de Estudios Latinoameri-canos, Washington, septiembre, 6-2, 2001, p. 1.

36 Ver Conf. del Arq. Vitotti Juan Carlos en la 2ª Jornada Nacional Hacia la equidad territo-rial, organizada por la Comisión de Urbanismo del Colegio de Arquitectos de Rosario y elColegio Profesional de Arquitectura y Urbanismo de Buenos Aires (noviembre 2004).

Provincia Provincia

Buenos Aires 12.594.974 San Juan 528.715Santa Fe 2.798.422 Jujuy 512.329Ciudad Autónoma 2.965.403 Río Negro 506.772de Buenos AiresCórdoba 2.766.682 Formosa 398.413Mendoza 1.412.481 Neuquén 388.833Tucumán 1.142.105 Chubut 357.189Entre Ríos 1.020.257 San Luis 286.458Salta 866.153 Catamarca 264.234Chaco 839.677 La Pampa 259.996Corrientes 795.594 La Rioja 220.729Misiones 788.915 Santa Cruz 159.839Santiago del Estero 671.988 Tierra del Fuego 69.369

Fuente INDEC: Censo de Población y vivienda 1999

En este sentido, el Arq. Juan Carlos Viotti36 del Consejo Profesional de Arqui-tectura y Urbanismo del Colegio de Arquitectos de Rosario, observa que:- La población de la Capital Federal representa el 10% de la población total

del país.- El Gran Buenos Aires concentra prácticamente 1/3 de la población total.- La Capital Federal más la provincia de Buenos Aires reúnen casi la mitad

de la población total.

275

- En el tercio medio del Territorio Nacional, entre los paralelos 31º y 39º(Córdoba al Norte y Bahía Blanca al Sur) se concentran las 3/4 partes de lapoblación total.La referencia a la distribución de población marca, desde ya, el desequili-brio territorial, pero veamos qué pasa con otros indicadores tal como el Pro-ducto Bruto Interno.

- Capital Federal que, como hemos visto, representa el 10% de la población,concentra el 25% del PBI total.

- Capital Federal más Provincia de Buenos Aires con el 33% de la poblaciónconcentra el 60% del PBI.

- El tercio medio (Córdoba/Bahía Blanca) con el 75% de la población con-centra el 84% del PBI.

- El resto del territorio por fuera de esta franja central de tan sólo 900 km. deancho (una cuarta parte de la longitud total del país) contribuye sólo con el18% al PBI total.

- Para tener una referencia extrema de esta dramática situación mostramos losparámetros límites, mayor y menor, de la contribución provincial al PBINacional:• Provincia de Buenos Aires 35%• Provincia de Formosa 0, 33%Mientras que la referencia absoluta se concreta con los siguientes extremos:• Ciudad de Buenos Aires PBI per cápita $35.315.• Provincia de Santiago del Estero PBI per cápita $2.371.Por otra parte, los parámetros sociales demuestran:Porcentaje de población según estado:Ciudad de Buenos Aires:

Pobreza 15%Analfabetismo 0,45%

Provincia de Chaco:Pobreza 61%Analfabetismo 8%

Mortalidad Infantil c/1000 nac. vivo:Ciudad de Buenos Aires 9,6%Provincia de Formosa 28%

Como se puede advertir, y en atención a los números expuestos, el sistemafederal argentino se encuentra debilitado en virtud de una inequitativa distri-bución de la población, la cual afecta los siguientes puntos fundamentalesde todo sistema federal:

- El sistema de representación política: con la instauración del voto directo,los partidos políticos enfocan sus campañas en favor de las áreas de mayor



desarrollo –poblacional, económico y geográfico– que es donde hay másvotantes.

- Estructura de recaudación y distribución de fondos fiscales: afectación a losprincipios de solidaridad fiscal.

- El equilibrio de poder y recursos económicos entre las distintas regiones.En consonancia con lo precedentemente expuesto, Félix Luna observa quela República Argentina no es esa mujer de bellas formas esbeltas y clásicascon que se dibuja la República, sino un enano macrocefálico de cabeza gi-gantesca y enferma, que tiene su centro en la ciudad de Buenos Aires.37

La cultura centralista del poder en la ciudad de Buenos Aires es actualmenteun flagelo que afecta al sistema federal. En primer lugar, porque las regionesperiféricas de nuestro país han perdido representación política y económica,generándose en su seno una crisis en el tejido social.38 Asimismo, la ciudadautónoma de Buenos Aires, en la actualidad está afrontando distintos pro-blemas –en el próximo capítulo se analizarán en detalle– de tipo social (ej.:calidad de los servicio públicos, los congestionamientos de tráfico, la cali-dad del medio ambiente, la vivienda), económico (empleo, poder adquisiti-vo, impuestos) y político (inseguridad, violencia, fragmentación políticapartidaria) justamente por ser un territorio superpoblado y en donde se acu-mula el poder en nuestro país.

3. Cuestión capitalComo se ha podido apreciar, las diferencias socio-económicas entre las distin-tas regiones de la Nación no son más que las consecuencias de la crisis delsistema federal argentino. Es importante destacar que esta inequitativa distri-bución de la riqueza no es el resultado de la conducta centralista del podernacional a través de la historia. Por ello resulta fundamental para poder com-prender la situación actual del sistema federal argentino, analizar la relaciónBuenos Aires-sistema federal nacional.

37 La cita ha sido extraída de la Confr. HERNÁNDEZ, Antonio Maria “La construcción delfederalismo argentino: perspectivas comparadas”, en Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo.

38 El doctor Alejandro Rofman en su artículo “Economías Regionales, modernización producti-va y exclusión social en las economías regionales” describe detalladamente el proceso deglobalización y el impactó en las Regiones argentinas, al respecto observa que “...el mejora-miento de las condiciones macroeconómicas en las regiones periféricas, por la incorporaciónde volúmenes importantes de capital y tecnología, han redundado en una pauperización depequeñas actividades productivas, imposibilitadas de competir, con el consiguiente deterio-ro del tejido social.”

277

3.1. Buenos Aires ciudad y capitalLa ciudad de Buenos Aires ha tenido un rol fundamental en el proceso de inde-pendencia y consolidación nacional. Sin embargo este rol –que identifica a laNación con la ciudad– terminó perjudicando la participación de los vecinos enel desarrollo, organización y desenvolvimiento de la ciudad, no ya como laciudad capital, sino como la ciudad de los porteños. Ya Alberdi en las Basesobservaba que colocar a Buenos Aires como la cabeza del gobierno nacionalen la provincia cuyo interés local estaba en oposición con el establecimientode todo gobierno común, era entregarlo a su adversario para que lo disuelva deun modo u otro. Es decir que esta situación bipolar de la ciudad de BuenosAires como Capital de la Nación y ciudad de los vecinos, se contrapone desdelos cimientos mismos de nuestra nación, dado que son dos paradigmas total-mente opuestos. No se puede ver en la ciudad de Buenos Aires una ciudad conindependencia económica y política, si no puede organizar una estructura degobierno autonómica, basada en la participación ciudadana y en una correctadivisión de funciones entre la protección de lo nacional y lo local.

Hoy en día, Buenos Aires como ciudad esta más preocupada por contenerlos conflictos sociales nacionales –ejemplo: movimientos piqueteros,movilizaciones a la Plaza del Congreso y 25 de Mayo– que en tratar un proble-ma que afecta a todos los vecinos que es la inseguridad. Es más, de querercombatir la inseguridad, no posee verdadero control sobre la Policía Federal.

Antes era el Gobierno nacional el que no tenía poder sobre la ciudad deBuenos Aires, un ejemplo claro de esta situación, observa Félix Luna, es que elpresidente Nicolás Avellaneda, durante las turbulentas jornadas que precedie-ron a la revolución de 1880, frente a las quejas de los diputados provincialesque le pedían garantías, les mostraba el vigilante que estaba en la esquina de sucasa y les decía: “¿Qué garantía les voy a dar yo, si ni siquiera tengo podersobre ese vigilante que está ahí?”.39 En cambio, en la actualidad es el Gobiernode la Ciudad “Autónoma” de Buenos Aires quien no tiene control sobre losvigilantes de la esquina. Los roles han cambiado.

Como conclusión Horacio Rosatti dice:

“…pensar en Buenos Aires sólo como capital de la Repú-blica fue un desviación argentina que dificultó toda formade convivencia entre lo nacional y lo local; la federalizacióntotal de la ciudad se edificó sobre la base de la expropia-ción del localismo porteño. La expresión “ciudad de to-

39 LUNA, Félix Breve Historia de los Argentinos, Planeta, Villa Ballester, agosto de 1999, pp.130 y ss.



dos”, tan común cuando se alude a Buenos Aires, reflejaeste fenómeno: el “todos” se construyó –muchas veces–sobre la negación de las legítimas aspiraciones políticas delos vecinos del territorio.”40

3.2. La ciudad de Buenos Aires como Capital Federal:breve análisis constitucionalA los efectos de poder comprender de manera más acaba la relación “ciudad deBuenos Aires-sistema federal argentino” es necesario realizar una breve evolu-ción constitucional, la cual a los efectos prácticos dividiremos en tres partes:3.2.1. Hacia la construcción de la ciudad Capital: periodo 1853-1880.3.2.2. El proyecto de traslado de la Capital Federal de 1986.3.2.3. El nuevo status jurídico de la ciudad de Buenos Aires a partir de lareforma de 1994.3.2.1. Hacia la construcción de la ciudad Capital: periodo 1853-1880

Los constituyentes de 1853 declararon en el artículo 3 de la ConstituciónNacional a la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores como residencia delGobierno federal. Sin embargo, esto no fue aceptado por la provincia de Bue-nos Aires –por aquel entonces separada del resto de las provincias de la Confe-deración– y el Congreso de la Nación tuvo en fecha 13 de diciembre de 1853que sancionar una ley por la cual se declaraba como capital provisoria a laciudad que designara el Gobierno federal para su residencia. Por ello, Paranáfue elegida Capital Federal.

Posteriormente, y mediante la reforma Constitucional de 1860, se modi-fica el artículo 3 de la Constitución Nacional, quedando redactado de la si-guiente manera: “Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen enla ciudad que se declare Capital de la República por una ley especial del Con-greso, previa cesión hecha por una o más legislaturas provinciales, del territo-rio que haya de federalizarse.”

En este orden de ideas, el Congreso Nacional ya instalado en BuenosAires, sancionó la ley 12 de 1862, disponiendo que durante el plazo de tresaños las autoridades nacionales residirían en la provincia de Buenos Aires,federalizando no sólo la ciudad porteña, sino toda la provincia. Como era deesperar, esa ley fue rechazada por la Legislatura porteña. Entonces Mitre –poraquel entonces Presidente de la Nación– forzó un desenlace conciliador, ame-nazando con su renuncia. Se llegó así a la “ley de compromiso”, ley 19 de

40 ROSATTI, Horacio “Status Jurídico de la Ciudad de Buenos Aires”, en Federalismo y Des-centralización en grandes ciudades, cit., pp. 105 y ss.

279

1862, que declaraba a la ciudad de Buenos Aires asiento del Gobierno federalpor cinco años, coexistiendo con el Gobierno provincial que mantendría allí susede.

En 1867, al vencer el término de cinco años de la ley de compromiso, elPoder Ejecutivo nacional, mediante un decreto, resolvió fijar su mera residen-cia en la ciudad de Buenos Aires; fundaba esta decisión en el derecho de sim-ple residencia que los poderes públicos nacionales tienen en cualquier puntodel territorio argentino, esperando que el Congreso le diera definitiva solucióna la cuestión.

Se produjeron después en el Congreso varios intentos y se sancionó elproyecto de ley de 1869 por el que se designaba Capital a Rosario, proyectoque fue vetado por el presidente Sarmiento. Igual suerte corrieron los proyec-tos sancionados en 1871 y 1873, respectivamente, que trataban de capitalizar alas ciudades cordobesas de Villa María o Villa nueva y nuevamente a Rosario.

Es importante observar que no sólo los porteños no querían que BuenosAires sea la capital del país, sino que también los diputados del interior delpaís exigían que la capital estuviese ubicada en otro lugar. En este orden deideas, el diputado cordobés Clemente J. Villada en 1877 observaba:

“…el cuerpo aún pequeño, diremos así, como es la NaciónArgentina, puesto que recién empieza a vivir, tendría unacabeza demasiado grande, que absorbería todas las fuerzasvitales de aquél; y esta cabeza seguiría creciendo despropor-cionalmente con el resto del cuerpo; de manera que ven-dría a ser un monstruo la República Argentina con la capi-tal en Buenos Aires, por ser demasiado grande su cabe-za”41.

Por estos motivos y otros similares, en Diputados triunfó la tesis de hacer deRosario la capital de la República Argentina. Sin embargo, en el Senado, elproyecto durmió el sueño de los justos, pese a que en 1877 y 1878 el senadorArgento insistió en su sanción.

No obstante lo observado precedentemente, durante la presidencia deNicolás Avellaneda, con la finalidad de solucionar la cuestión capital, se inter-vino la provincia de Buenos Aires y se envió al Congreso el proyecto paraconvertir la ciudad de Buenos Aires en Capital Federal de la Argentina. El

41 PETROCELLI, Héctor Historia Constitucional Argentina: con el contexto político, socioeconómico y cultural que rodeó a nuestra evolución institucional, Keynes Universitaria,Rosario, Junio 1988, Tomo I, pp. 247 y ss.



proyecto se convirtió en ley 1029, el 20 de septiembre de 1880.42 Consecuen-temente, el 26 de noviembre de 1880, la Legislatura bonaerense cedió el terri-torio de Buenos Aires para que se convirtiese en Capital definitiva.3.2.2. El proyecto de traslado de la Capital Federal de 1986En 1986, después de 106 años de resuelta la capitalidad de la Nación, un sor-presivo proyecto del presidente Raúl Alfonsín propuso el traslado de la CapitalFederal a Viedma-Carmen de Patagones. Con este proyecto se pretendía des-congestionar el mayor centro de decisiones del país concentrado históricamen-te en la ciudad de Buenos Aires, reformar y descentralizar el Estado y promo-cionar el desarrollo de la región patagónica.43

Sin embargo, el proyecto no contenía un plan viable de reordenamientoeconómico y estructural del territorio nacional, no establecía pautas claras so-bre el futuro de la ciudad de Buenos Aires, y no fijaba claramente el presupues-to del traslado.

Sin embargo, el consenso político logró que en fecha 8 de junio de 1987se sancionara la ley 23512 por la cual se declaró Capital de la República, unavez cumplido lo dispuesto en el artículo 5 de esa ley, a los núcleos urbanoserigidos y por erigirse en el área de las actuales ciudades de Carmen dePatagones, Viedma y Guardia Mitre. Asimismo, se fijó como fecha de la mu-danza las postrimerías de 1989. Sin embargo, el traslado nunca se hizo y todoproyecto con el tiempo fue dejado de lado. Es importante observar que la leynacional no ha sido aún derogada expresamente.3.2.3. El nuevo status jurídico de la ciudad de Buenos Airesa partir de la reforma de 1994La reforma constitucional de 1994 introdujo en la Constitución el artículo 129que establece status constitucional a la ciudad de Buenos Aires, a tal punto quele depara un régimen autonómico.44 En este orden de ideas, Rosatti sostiene

42 La ley de federalización de 1880 fijaba para la ciudad los siguientes límites:Norte: Arroyo Maldonado.Sur: Riachuelo.Este: Río de la Plata.Oeste: las actuales calles Córdoba, Medrano, Castro Barros y Boedo, hasta alcanzar el Ria-chuelo en el puente Alsina.En 1887, estos límites fueron ampliados y se incorporaron las jurisdicciones de los pueblos ypartidos de Belgrano y de Flores que la bordeaban por el norte y por el oeste.

43 Ver Mensaje del Presidente Raúl Alfonsín a la Honorable Asamblea Legislativa en fecha 1ºde mayo de 1986.

44 Artículo 129 de la Constitución Nacional: “La ciudad de buenos Aires tendrá un régimen degobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobier-no será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del

281

que el nuevo status de la ciudad de Buenos Aires es la de “ciudad constitucio-nal federada”:45 analicemos las palabras que le confieren el nuevo status jurídi-co en su conjunto:- Buenos Aires es ciudad por sus caracteres demográficos y por su trayectoria

histórica.- Es una ciudad constitucional porque es la única ciudad designada por su

nombre en la Constitución.Finalmente, es una ciudad constitucional federada, porque integra direc-

tamente el sistema federativo argentino conjuntamente con el gobierno federaly las provincias (artículos 54, 74, incisos 2 y 31), a los que debe agregarsedesde el punto de vista de descentralización político territorial los municipios(artículo 5) en las condiciones de derecho público provincial (artículo 123) y–eventualmente– las regiones, en las condiciones del derecho públicointerprovincial (artículo 124).

Este nuevo status de la ciudad de Buenos Aires dispone que no se regiríapor una Constitución local, como lo establece para las provincias el artículo 5de la Constitución Nacional, sino por un estatuto organizativo de sus institu-ciones. Además el artículo 129 dispone que son los vecinos de la ciudad quie-nes eligen a su Jefe de Gobierno, derogando el inciso 3 del artículo 86 queacordaba al presidente de la Nación el carácter de jefe inmediato y local de laCapital Federal. En definitiva, el artículo 129 busca reconstruir la participa-ción democrática de los vecinos de la ciudad de Buenos Aires en el diseño,organización y estructuración de su ciudad.

4. Sobre la posibilidad de traslado de la Capital Federaldespués de la reforma de 1994De una interpretación armónica del artículo 3 y 129 de la Constitución Nacio-nal, surge que la capitalidad de la ciudad de Buenos Aires podría modificarsepor una norma infraconstitucional (ley del Congreso según el artículo 3 de laConstitución Nacional) con mayoría no agravada, pero su status jurídico y eltrazo grueso de su régimen político no podría alterarse sin reforma consti-tucional.

Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantesque elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones”.

45 ROSATTI, Horacio “Status Jurídico de la Ciudad de Buenos Aires”, en Federalismo y des-centralización en grandes ciudades, cit., pp. 109 y ss.



Como dice Zanoni,46 robustecen las precipitadas conclusiones las siguien-tes normas constitucionales concordantes: “Una ley garantizará los interesesdel Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea Capital de laNación” (artículo 129 párrafo 2) y la disposición transitoria séptima, cuandoestablece que “el Congreso ejercerá en la ciudad de Buenos Aires, mientras seaCapital de la Nación, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo alartículo 129”. Esta disposición séptima corresponde al artículo 75, inciso 30,que confiere al Congreso la atribución de “ejercer una legislación exclusiva enel territorio de la Capital de la Nación”.

En definitiva, la nueva redacción de la Constitución Nacional no sólopermite el traslado de la Capital, sino que también soluciona el eventual con-flicto que podría llegar a ocasionar el traslado a la ciudad de autónoma deBuenos Aires dado que le reconoce un status constitucional preferencial, ymantiene su autonomía más allá de que sea o no la Capital de la Nación.

4.1. Sobre la posibilidad de trasladar la Capital Federalal interior del paísLa situación coyuntural del sistema federal argentino, responde a una tradicióncentralista que trajo como consecuencia marcadas diferencias entre las distin-tas regiones del país. A tal punto, que la inequidad en la distribución del podereconómico, político y social de la Nación va aumentando cuando geográfi-camente nos alejamos de su centro histórico, es decir, la ciudad de BuenosAires.

En consecuencia, el problema del sistema federal argentino no respondea una falta de pesos y contrapesos entre los poderes, dado que a rigor de ver-dad, el marco jurídico argentino establece diferentes mecanismos de control;sin embargo, no hay predisposición política por cambiar la realidad de nuestropaís.

Por lo tanto, la solución a esta crisis debe buscar quebrar esa tradiciónpolítica argentina que considera que la República Argentina termina en la Pa-namericana.

La posibilidad de trasladar la ciudad capital al interior del país, podríaverse como parte de un programa integral dirigido a producir un desarrolloequilibrado y equitativo de las distintas regiones del país, propendiendo a unamaterialización genuina del federalismo y de la descentralización del poderpolítico, económico y social.

46 ZARINI, Helio Juan Constitución Argentina Comentada y Concordada, Astrea, Buenos Ai-res, 1998, p. 30.

283

El cambio de la sede geográfica del principal centro de decisiones delpaís tiene evidentes consecuencias espaciales, tanto en lo referente a larelocalización de las actividades de los actores políticos, sociales y económi-cos, como en la inevitable evolución de sus interrelaciones.

De este modo, el traslado implicaría una deliberada y decisiva disconti-nuidad histórica, que cambia bruscamente la fisonomía del país al remover lalocalización de su nudo decisorio fundamental.

En este sentido, debemos decir que el traslado de la ciudad capital es underecho de los porteños y un deber del sistema federal.4.1.1. El traslado de la Capital Federal como un derecho de los porteñosLa Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) –formada por la CiudadAutónoma de Buenos Aires y 24 municipios de lo que se conoce comoConurbano Bonaerense– es una de las cinco grandes áreas urbanas de AméricaLatina. En la Argentina, con casi un 90% de población urbana, la RMBA con-centra hoy un total de 13 millones de habitantes para el Área Metropolitana(37% aproximadamente del total del país), poco más del 30% del padrón elec-toral y el 50% del PBI del país.

De acuerdo con la distribución político-administrativa y de competen-cias que supone el régimen federal, en el espacio de la RMBA los actorespolíticos institucionales con competencia directa son el Gobierno nacional, elGobierno de la provincia de Buenos Aires, los Gobiernos de los Municipiosdel Conurbano Bonaerense y el Gobierno de la ciudad Autónoma de BuenosAires.

En este orden de ideas, dentro del RMBA coexisten y se interrelacionandistintos actores políticos institucionales, cuyas competencias muchas vecesse entremezclan y generan una crisis de poder. Es más, los intereses que tutelael Gobierno de la ciudad de Buenos Aires, no coinciden –y hasta pueden llegara ser opuestos– a los intereses del Gobierno nacional. En la actualidad, losproblemas del Estado nacional son de los porteños y los problemas de losporteños son del Estado nacional, sin diferenciar el rol de tutela del vecino quetiene el Gobierno de Buenos Aires y el rol de tutela del ciudadano que tiene elEstado nacional.

Esta situación genera la falta de respuesta directa e inmediata a los pro-blemas de los porteños47 en su calidad de vecinos y trae aparejada una situa-

47 Distintos autores han analizado los diversos problemas de la ciudad de Buenos Aires. En esteorden de ideas, Manuel Ludueña (ver “Criterios territoriales y urbanos para elaborar el traza-do de los limites y la determinación del emplazamiento de las sedes comunales”, enFederalismo y descentralización en grandes ciudades, cit., pp. 307 y ss.) advierte que losprincipales problemas territoriales de Buenos Aires son:



ción de disconformidad de toda la sociedad frente a la falta de respuesta delEstado, entendido este en un todo. Es decir, la crisis sólo logra que se confun-dan los roles de los distintos actores políticos institucionales.

En este sentido Marcelo Escolar y Pedro Pírez48 sostienen que la frag-mentación del RMBA repercute inevitablemente en los desequilibrios que ca-racterizan a la federación argentina, dado que una crisis que emerge desde elplano político, repercute en todas las esferas del quehacer público, incluso enla distribución del gasto público.

4.1.2. El traslado de la Capital como una necesidaddel sistema federal argentinoEl crecimiento de la ciudad de Buenos Aires generó una desmesurada megalópo-lis que fue gradualmente invadiendo, paralizando o distorsionando las fuerzasdel país; ha significado en los hechos una deformación del sistema políticonacional y de las ideas y conceptos que dieron origen a la Nación Argentina.

En consecuencia, la dinámica federal de la República Argentina exige ydemanda una relectura del proceso de descentralización y centralización polí-tica y administrativa del régimen. Pero esta interpretación no debe encuadrarsesolamente en los parámetros tradicionales de la organización de los entes esta-tales descentralizados y centralizado, sino que más bien busca la reinterpretaciónde estos conceptos de la estructura política con el orden nacional federal; esta-bleciendo un nuevo paradigma en la estructura política argentina basado en laexpansión (o descentralización) geográfica los poderes republicanos y federa-les de la Nación.

Planteado en tales términos, se puede entender que impulsar el trasladode la ciudad capital compromete al país con un proyecto de transformación

La preponderante y conflictiva centralidad (el alto grado de centralidad se evidencia en losniveles de congestión y degradación ambiental que sufre el Área Central, todas las vías deacceso y egresos de la misma y los subcentros de Belgrano y Flores – Caballito).El desequilibrio entre los sectores urbanos norte y sur.La paradójica combinación de cercanía y ajenidad de la población con la costa del Río de laPlata y del Riachuelo.En igual sentido, Margarita Gutman y Jorge Hardoy (Buenos Aires: historia del área metro-politana, Mapfre, Madrid, agosto de 1992, pp. 250 y ss.) resume brevemente, y de acuerdocon un estudio de campo, cuáles son los problemas de los porteños en función a sus situaciónsocio-económica. Los problemas de los habitantes más pobres de Buenos Aires son: el em-pleo, el mejoramiento del poder adquisitivo de los ingresos (la vivienda y la calidad de losservicios) y la calidad del medio ambiente; por su parte, los problemas de los grupos coningresos altos y adecuados son: la violencia, los congestionamiento del tráfico, mantener losimpuesto lo más bajo que sea posible y la decadencia de la educación y el desarrollo cientí-fico y tecnológico del país.

48 ESCOLAR, Marcelo y PÍREZ, Pedro “¿La Cabeza de Goliat?...”, cit.

285

global, gradual, progresivo y dirigido al fortalecimiento de las autonomías re-gionales, de los poderes locales y la participación ciudadana. Es una estrategiahacia la modernidad que reconoce las desigualdades territoriales y está dirigi-da al auto-impulso del desarrollo.

Por tal motivo, la ordenación del territorio o la sistematización del desa-rrollo en el espacio geográfico es otra estrategia hacia la modernidad y estáatada a la de la descentralización; porque, al igual que ésta, parte del reconoci-miento del desarrollo desigual de las regiones de un país, tal como el resultantedel desmesurado centralismo político e institucional en la ciudad autónoma deBuenos Aires. Refiere a aquellas acciones del Estado concertadas y dirigidas abuscar una organización del uso de la tierra, con base en la redistribución deoportunidades de expansión y la detección de necesidades, potencialidades,limitaciones y ventajas comparativas y competitivas. Su consecución suponepropiciar un sistema federal “armónico” y desarrollar un revisionismo territo-rial estratégico, en miras a los nuevos fenómenos del siglo XXI (léaseGlobalización, MERCOSUR, Unión Europea).

Además, el traslado de la Capital al interior implicaría una distribuciónracional de la fuerza laboral estatal, la cual con el pasar del tiempo ha llegadoa un nivel de sobreburocratización, dado que la concentración de poder en unsolo lugar del país trae como consecuencia la creación de diversos canales dediálogo y comunicación que a rigor de verdad se entremezclan y superponen.Hoy en la Capital Federal coexisten aproximadamente 270 reparticiones pú-blicas entre las que podemos mencionar a las reparticiones administrativasnacionales –centrales y descentralizadas– organismos internacionales y repar-ticiones administrativas propias de la ciudad autónoma.

En consecuencia, el traslado de la Capital implicaría un proyecto de re-forma del Estado, tendientes a la modernización, transformación y federalizaciónde la República, respetando los derechos, necesidades y aspiraciones de cadauna de las provincias argentina.

5. ConclusionesEn primer lugar, debemos dejar en claro que la situación del sistema federalargentino se encuentra influido por diversas situaciones, y por lo tanto no essólo un problema que puede solucionarse con una prolija redacción de la Cons-titución Nacional, dado que si bien la reforma de 1994 intentó atenuar el roldel Poder Ejecutivo nacional, en rigor de verdad la falta de intenciones políti-cas para materializar el cambio sólo logró mantener el statu quo y generar unconflicto entre la ciudadanía y los poderes constitucionalmente establecidos.



Esta situación se encuentra signada por la cultura centralista del poderargentino, y esa tradición va mucho más allá de los gobernantes de turno. Dadoque el problema no es coyuntural sino estructural. Difícilmente una decisiónpolítica aislada pueda desarticular un esquema de gobierno basado en una es-tructura hermética y central.

Es por ello, que el traslado de la Capital de la República es el medio másidóneo para modificar la tradición centralista en nuestro país. Ya que el proble-ma, como dijimos, es cultural.

Ahora bien, la relocalización de la capital no deja de ser una forma deexportar los problemas de la ciudad de Buenos Aires a otro lugar del país, dadoque en el mediano plazo las diversas reparticiones públicas comenzarían unéxodo desde la ciudad de Buenos Aires a la tierra prometida. Es por eso quepara evitar que el problema de la ciudad de Buenos Aires sea solamente “ex-portado” a otra región del país, se debe ponderar minuciosamente como será eltraslado y en qué condiciones.

Debemos observar que el traslado sólo debe limitarse a lograr dos objeti-vos:- Descongestionar la estructura socio-política de la ciudad de Buenos Aires a

los efectos de que los porteños puedan ocupar un rol fundamental en el dise-ño de su ciudad;

- Federalizar la estructura de poder en la Argentina.La ciudad de Buenos Aires en la actualidad es el centro económico del

país, probablemente seguirá siéndolo por dos motivos. En primer lugar, debe-mos comprender que la política y la economía son dos estructuras de poderdiferentes, que si bien se interrelacionan, no deberían superponerse ni subordi-narse; es por ello que no sería aconsejable que un mismo lugar geográfico seael centro político y económico de un país. De este modo el poder políticopodrá tomar decisiones sobre los factores económicos del país desde una posi-ción más neutral, puesto que es difícil que nuestros gobernantes puedan tutelarlos intereses económicos del interior del país, cuando los grupos de poder eco-nómico central tienen simplemente por su ubicación geográfica una situaciónde privilegio con relación a los grupos de poder del interior. En segundo lugar,los grupos económicos al estar alejados del poder político de la Nación, po-drán crear canales de comunicación y una estructura totalmente separada eindependiente del poder político estatal.

Por otra parte, la ciudad de Buenos deberá seguir siendo la sede la PoderEjecutivo Nacional y consecuentemente de la Administración Pública Nacio-nal, dado que la separación geográfica del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judi-cial implicaría redefinir el concepto republicano de nuestra Nación, en aten-

287

ción a que la sociedad comprendería en forma acabada cual es el rol de cadapoder del Estado y consecuentemente tendrían un acercamiento con los secto-res que pueden resolver sus reclamos (ejemplo: en la actualidad los grupos depresión en la Argentina, organizan movilizaciones en la ciudad de Buenos yrecorren toda la ciudad, y muchas veces el reclamo no es escuchado por elpoder que debería tratarlo porque desconocen cual es el rol de cada poderdentro de la estructura constitucional).

En definitiva, lo conveniente sería trasladar sólo el Poder del Estado querepresenta de modo más acabado los principios federales de nuestra Constitu-ción, es decir, el Congreso de la Nación. El traslado del Congreso tendría lassiguientes consecuencias:- El Congreso volvería a ocupar el rol de privilegio que le dio la Constitución

Nacional al ubicarlo como el primer poder de la Nación y como el órganomás representativo del pueblo, superando la eventuales crisis de represen-tatividad popular que este órgano como las que ocurrieron en el 2002 sinte-tizada en la frase “que se vayan todos”.

- Al estar el Congreso alejado de los otros Poderes, podría con mayor libertadcrear, aplicar y rediseñar el esquema de pesos y contrapesos establecidospor el sistema republicano de gobierno (artículo 1º de la Constitución Na-cional).

- Los legisladores podrán representar a los ciudadanos y a las provincias sintener que lidiar día a día con grupos de presión y factores de poder propiosde la ciudad de Buenos Aires y que en algunos casos nada tienen que ver conlos problemas de la Nación.

- El traslado del Congreso permitiría a los grupos de interés una comunica-ción más directa y fluida con el Poder Legislativo, dado que en la actualidades tan importante la concentración del poder en la ciudad de Buenos Aires,que los grupos con menor presencia –ya sea en cantidad, en representatividado simplemente porque el reclamo se limita a un sector muy reducido de lasociedad– no pueden hacer oír sus reclamos.

- Por otra parte, el traslado del Congreso implicaría que una ciudad estaría asu plena disposición para crear canales de comunicación, reparticiones y/osectores que acerquen la función legislativa a la ciudadanía y la opiniónpública, modernizando de este modo, la función del Poder Legislativo den-tro del esquema constitucional. En definitiva, se crearían vínculos más es-trechos entre la sociedad y el Poder Legislativo.

Por último debemos analizar qué lugar de República Argentina puede sersede del Congreso de la Nación. En primer lugar la ciudad que sea sede delCongreso debe ser una ciudad federada y autónoma, es decir, que por ley debe-



ría reconocerse como una ciudad que integra directamente el sistema federati-vo argentino conjuntamente con el Gobierno federal, las provincias y la ciudadde Buenos Aires. Imprimiéndole a esta ciudad un status jurídico asimilable alque posee la ciudad Autónoma de Buenos Aires, todo esto a los efectos de quela ciudad sea considerada como el “hogar” del Congreso y el sistema federalargentino y no como el lugar que una provincia le “presta” a la Nación.

En segundo lugar, y a los efectos de evitar que se “exporten” los proble-mas de Buenos Aires a otro lugar, la sede del Congreso no debe asentarse enuna capital de Provincia, dado que nuevamente nos encontraríamos con unaconfusión y crisis de poder generado por la existencia de tres órdenes de poderque coexisten en un mismo lugar, es decir, el poder provincial, el municipal yel federal.

Por otra parte, no podemos pensar en la creación de una ciudad al efecto,en primer lugar porque nuestra Nación esta saliendo de una crisis producida engran medida por un uso desmedido del gasto público, y de esta crisis no sólo sesale mediante la recaudación y el crecimiento económico, sino que tambiéndebe ser un cambio de conducta pública que genere seguridad en el mercadode capitales e inversiones. Si el Estado decide realizar un gasto de esta enver-gadura probablemente generaría incertidumbre en el mercado y un eventualgolpe inflacionario. Por otra parte, la ciudadanía cuestionaría el costo en el queincurriría el Estado, teniendo en cuenta que ya existen ciudades en nuestro paísque pueden ser sede del Congreso.

Por último, hay que tener en cuenta que la Argentina forma parte de laaldea mundial y debe mantener el vínculo con el mundo. Por tal motivo, laciudad sede debe estar ubicada en un lugar equidistante entre el mundo y elinterior del país. A nivel nacional, la sede debe estar en la Región Centro delpaís, dado que si se crea la sede en un extremo del país, las condiciones fácticas–léase distancias y costos de movilización– impedirían que diversos grupos depresión y de interés puedan hacer oír sus reclamos. Por otra parte, la sede debeasentarse dentro una región que por sus propias características constituya lasegunda fuerza productiva nacional, a los efectos de que las fuerzas del podereconómico establecidas en la mencionada Región, puedan impedir que la sededel Congreso se transforme en una sucursal de los lobby del centro económicoestablecido en la ciudad de Buenos Aires.

Asimismo, la sede del Congreso debe estar ubicada en una región quetenga la infraestructura necesaria como para conectar al Congreso con elMERCOSUR y el mundo. Deben tenerse en cuenta aquellas regiones que ten-ga contacto con el mundo por su situación geoestratégica (medios comunica-ción; redes viales-aéreas-ferroviarias-marítimas; impacto económico en losmercados externos; desarrollo local; infraestructura arquitectónica; entre otras).

289

En definitiva, no caben dudas de que la ciudad que se encuentra en mejo-res condiciones para ser sede del Congreso es aquella que se encuentra en laRegión Centro del país (Córdoba, Santa Fe, Entre Ríos, Corrientes), que no seala Capital de provincia, que por sus redes de transporte y comunicación esténen contacto con el MERCOSUR, Sudamérica y el mundo y que cuente con unainfraestructura que le permita ser una ciudad autónoma y federada. Este últimopunto implica que la ciudad pueda ser autosuficiente sin que sea necesario quefuncione solamente del presupuesto nacional.

Por lo tanto las posibles ciudades para ser sede del Congreso son:- Concordia (Entre Ríos).- Goya (Corrientes).- Rafaela (Santa Fe).- Río Cuarto (Córdoba).- Rosario (Santa Fe).- Villa María (Córdoba).

Sin embargo, entre todas estas ciudades, hay una que por sus característi-cas y el crecimiento que ha tenido en los últimos años, se perfila como la ciu-dad indicada para ser sede del Congreso: Rosario. La ciudad de Rosario, es lasegunda ciudad en importancia de la República Argentina. Está situada a ori-llas del río Paraná, al sur de la provincia de Santa Fe. Su conglomerado urbanoconocido como Área Metropolitana del Gran Rosario posee una población queasciende a 1.150.559 habitantes y comprende a las siguientes localidades:- Capitán Bermúdez.- Fray Luis Beltrán.- Funes.- Granadero Baigorria.- Pérez.- Puerto San Martín.- Rosario.- San Lorenzo.- Villa Gobernador Gálvez.

Por otra parte el impacto económico, social y cultural de la ciudad seextiende a un área que quedaría delimitada por 47 localidades existentes en unarco de aproximadamente 50 a 60 kilómetros alrededor de la ciudad de Rosa-rio. Parte de Villa Constitución, pasa por las localidades de Acebal, Casilda,Carcarañá y finaliza en Puerto San Martín, limitando al Este con el río Paraná.Con una población de 1.396.852 habitantes.

La ciudad es el centro industrial, comercial y financiero de la región pro-ductiva agrícola-ganadera más importante del país, conocida como “Pampa



Húmeda”; y constituye uno de los polos de desarrollo regional más importantede Sudamérica. Además, integra la Región Centro, la cual esta formada por lasprovincias de Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos, y es una agrupación económica-mente significativa, definida por poseer el tamaño y la escala adecuada parafuncionar como una verdadera unidad operativa en la economía internacional.

Asimismo, la ciudad de Rosario ocupa un lugar privilegiado desde elpunto de vista geográfico y estratégico con relación al país y al mundo. Laciudad esta ubicada a 300 kilómetros de la ciudad de Buenos Aires y a 400kilómetros de la ciudad de Córdoba (tercera ciudad del país). Vinculado ade-más con el centro y norte del país por medio de excelentes conexiones terres-tres, ofrece una elevada potencialidad para absorber los tráficos de comercioexterior tanto del país como del MERCOSUR.

Por otra parte, Rosario es el centro estratégico de negocios delMERCOSUR, con posibilidades de su utilización como base de operacionespara toda la región, dado que es el punto de intersección de los dos corredoresprincipales de transporte que tiende a desarrollarse plenamente y con caráctermultimodal a partir del MERCOSUR, el corredor bioceánico que une a Rosa-rio con el Pacífico a través de Córdoba y Cuyo hasta Valparaíso (Chile); y elsistema fluviomaritimo de la Hidrovía Paraguay-Paraná y el Río de la Plata,que conecta el puerto de Rosario con el litoral argentino y la costa uruguaya ya través de la ruta oceánica con el resto del mundo.

En definitiva, Rosario por su pasado, presente y futuro es el lugar indica-do para que se asiente el Congreso de la Nación.


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DECLARACIÓN DEL FORO POR EL TRASLADO DELCONGRESO NACIONAL A LA CIUDAD DE ROSARIO

El día 23 de noviembre de 2004 con motivo de conmemorarse su 137º aniver-sario, el Decano de la Prensa Argentina lanzó públicamente la propuesta detrasladar el Congreso Nacional a la ciudad de Rosario, plasmándose dicha ideaen el Acta de Reunión que el Directorio del Diario La Capital firmó el 24 defebrero del próximo año.

La propuesta derivó en muestras de apoyo y declaraciones de acuerdopor parte de importantes personalidades del ámbito político de nuestro país,entre ellas Senadores y Diputados Nacionales por la Provincia de Santa Fe. Alrespecto, no podemos dejar de mencionar el proyecto de ley presentado por laDiputada Nacional Irma Foresi, que declara como “capital de la República a laciudad de Buenos Aires y un área de la ciudad de Rosario, provincia de SantaFe”, a los efectos de un traslado del Poder Legislativo a dicha ciudad, y querecibió apoyo por parte de miembros del Congreso Nacional, entre ellos:

Los Diputados Nacionales: por la Provincia de Buenos Aires, Eda Susa-na Agüero, Daniel Armando Basile, Jorge Alberto Landau, Mirta Susana Pérez;por la Provincia de Santa Cruz, Eduardo Ariel Arnold; por la Provincia de laPampa, Manuel Justo Baladrón; por la Provincia de Santa Fe, Ángel EnzoBaltuzzi, Eduardo Alfredo Di Pollina, Esther Paulina Fiol, Jorge Raul Giorgetti,Jorge Pedro González, Alberto José Piccinini, Francisco Nicolás Sellares; porla Provincia de La Rioja, Gladys Antonia Cáceres, Eduardo Adrián Menem,Griselda Noemí Herrera; por Capital Federal Guillermo Marcelo Cantini; porla Provincia de Córdoba, Carlos Alberto Caserio, Stella Maris Cittadini deMontes, Alicia Isabel Narducci; por la Provincia de Salta, María Lelia Chaya;por la Provincia de Entre Ríos, Jorge Carlos Daud; por la Provincia de Mendoza,Alfredo Cesar Fernández, Norma Raquel Pilati; por la Provincia de Santiagodel Estero, José Oscar Figueroa; por la Provincia de San Juan, Ruperto Eduar-do Godoy, Juan Carlos Gioja; por la Provincia de Chaco, Beatriz Norma Goy,por la Provincia de Corrientes, Cecilia Lugo de G. Cabañas; por la Provinciade Río Negro, Osvaldo Mario Nemirovsci; por la Provincia de San Luis, ClaudioJavier Poggi y por la Provincia de Tierra del Fuego, Ricardo Alberto Wilder.

De mismo modo se pronunciaron favorablemente los Gobernadores deEntre Ríos, Dr. Jorge Busti; Santa Fe, Ing. Jorge Obeid; Córdoba, D. José ManuelDe La Sota y el Intendente de la ciudad de Rosario Ing. Miguel Lifschitz.

A partir de ese momento, Fundación La Capital ha trabajado en la reali-zación de un anteproyecto que considera dicha idea, planteándose el desafíode hacerlo parte de la comunidad local y regional, hecho que ha impulsado a


amplios sectores de la sociedad civil –en nombre de sus instituciones represen-tativas– a pronunciarse sobre el tema, y en su mayor parte a adherir a nuestrotrabajo.

Hoy Fundación La Capital junto a la Intendencia Municipal de Rosarioabren este foro con la convicción de que el proyecto mencionado debe consti-tuirse en una iniciativa de consenso, apertura de un espacio de encuentro, de-bate y participación ciudadana, donde especialistas en diferentes áreas –jurídi-ca, política y económica– reflexionen sobre el tema.

La idea de relocalizar el Congreso Nacional supone el planteo de unadescentralización territorial del Estado que otorgue nuevos bríos a nuestroRégimen Republicano, revalorice al Poder Legislativo, y promocione unfederalismo político y económico más sustantivo que nominal.

En este marco, el Foro por el traslado del Congreso Nacional a la ciudadde Rosario expresa la necesidad ineludible de marchar hacia un concepto ple-no de descentralización que impacte en todas las dimensiones –política, admi-nistrativa, institucional, económica y demográfica– y contribuya de esta mane-ra a asegurar:• La consagración del Régimen Republicano, a través de una afianzamiento

de los roles y funciones del Poder Legislativo y el reforzamiento de la des-centralización e independencia de los poderes del Estado Nacional.

• El fortalecimiento del principio federal a través de la descentralización polí-tica y la desconcentración territorial del Estado, promoviendo por medio deltraslado la aparición de nuevos desarrollos en lo que hace a núcleos de deci-sión política.

• La generación de nuevas posibilidades de crecimiento económico en am-plias regiones de la República, de modo tal que corrijan –o al menos ayudena combatir– los profundos desequilibrios económicos regionales que nosafectan como Nación.

• La reconstrucción de una Argentina sustentada en una democraciaparticipativa, con instituciones fuertes, basada en los principios de equidad ylibertad, con desarrollos locales y regionales que satisfagan las necesidadesde sus habitantes y contribuyan al desarrollo armónico del país.

En mérito a lo expuesto,el FORO POR EL TRASLADO DEL CONGRESO NACIONAL

A LA CIUDAD DE ROSARIO

• DECLARA que el traslado del Poder Legislativo Nacional al interior delpaís es una necesidad impostergable, en pos de un modelo de Estado más

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justo y de una democracia que propenda a un mayor equilibrio territorial deldesarrollo económico, socio-institucional y cultural.

• COMPROMETE a los señores legisladores nacionales de la Región Centroque compartan este criterio a trabajar en la sanción de una ley que posibiliteel traslado del Congreso Nacional a la Ciudad de Rosario.

• INVITA todos los ciudadanos, funcionarios, profesionales independientes,empresarios, dirigentes sociales y políticos, y a todas las organizaciones dela sociedad civil de Rosario y la región, a promover un amplio debate sobreel proceso de descentralización política aquí planteado, e invita a adherircon su firma a la presente declaración.

Rosario, 22 de noviembre de 2005

Los abajo firmantes suscriben la Declaración del Foro por elTraslado del Congreso Nacional a la ciudad de Rosario.

Facultad de Derecho y Ciencias Sociales del Rosario (P.U.C.A.), AsociaciónMutual del Personal del PAMI, Fundación Apertura, Bolsa de Comercio deRosario, Honorable Concejo Deliberante de la Ciudad de Rosario, Universi-dad Nacional de Rosario, Fundación Andreani, Cámara de Exportadores deRosario; Nueva Organización de Trabajadores Estatales, Asociación Empresa-ria de Rosario, Federación Gremial; Fundación Libertad; Foro Regional Rosa-rio y Universidad Abierta Interamericana sede Rosario.

PROYECTO DE LEY DE DECLARACIÓN DE LA CIUDAD DE BUENOSAIRES Y DE UN ÁREA DE LA CIUDAD DE ROSARIO COMO CAPITALDE LA REPÚBLICA.

Diputada Nacional IRMA FORESI (M. C.)2 DE AGOSTO DE 2005

Texto4328-D-05

PROYECTO DE LEYEl Senado y Cámara de Diputados,…DECLARACION DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES Y DE UN AREADE LA CIUDAD DE ROSARIO COMO CAPITAL DE LA REPUBLICA

Artículo 1º – Declárase capital de la República el territorio que ocupa la CiudadAutónoma de Buenos Aires y –una vez cumplido el requisito del artículo 3º dela Constitución Nacional– el área de la ciudad de Rosario, provincia de SantaFe, que ceda la Legislatura de esa provincia para residencia del Congreso.

Art. 2º – En la ciudad de Buenos Aires residen el Poder Ejecutivo y la CorteSuprema de Justicia. En el área de la ciudad de Rosario cedida a esos efectos,el Congreso.

Art. 3º – Facúltase al Poder Ejecutivo a convenir con los gobiernos de la pro-vincia de Santa Fe y del municipio de la ciudad de Rosario la transferencia:a) De los bienes del dominio público;b) De los bienes de dominio privado;c) Del uso de bienes del dominio público o privado del Estado provincial y

del municipio, para residencia del Congreso; yd) De los requisitos y demás antecedentes inmobiliarios catastrales e

impositivos, relativos a los bienes situados en el área cedida por la Legisla-tura de la provincia de Santa Fe.

Art. 4º – Decláranse de utilidad pública y sujetos a expropiación inmediata odiferida, u ocupación temporaria, los bienes de propiedad privada situados enel área a que refiere el artículo 1° y que resulten necesarios para la radicacióndel Congreso.

Art. 5º – El Poder Ejecutivo incluirá en el proyecto de presupuesto y cálculo derecursos para el ejercicio del año siguiente al que se produzca la cesión


contemplada en el artículo 1º, la partida de gastos necesarios para elcumplimiento de esta ley. En ningún caso podrá incluir recursos provinciales,cualquiera sea su fuente o destino.

Art. 6º – Ambas Cámaras del Congreso deciden sobre los edificios e insta-laciones necesarios para su radicación en el área federalizada de la ciudad deRosario y prestan su conformidad para su habilitación por el Poder Ejecutivonacional.

Art. 7º – Producida esa habilitación ambas Cámaras del Congreso se constituiránen el área cedida de la ciudad de Rosario y cesarán las potestades jurisdiccionalesprovinciales y municipales actualmente vigentes.

Art. 8º – El Congreso continua residiendo en la Ciudad de Buenos Aires hastaque se produzca su radicación en la ciudad de Rosario.

Art. 9º – La nueva radicación del Congreso no provoca el traslado de susempleados sin su previo consentimiento. Los que no acepten el traslado seránreubicados en otros organismos nacionales, en la forma y plazos que determinela reglamentación.

Art. 10. – Abróganse las leyes 1.029, 1.585 y 2.089.

Art. 11. – Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Irma A. Foresi

FUNDAMENTOS

Señor presidente:

1. “La cuestión sobre la capital de la República fue una de las más arduamen-te disputadas en la vida institucional del país, y aun ahora pareciera quetodavía no se encuentra cerrada.” (Humberto Quiroga Lavié: Constituciónde la Nación Argentina comentada. Editorial Zavalía, año 1996, página21.)La historia y el presente avalan la afirmación transcrita precedentemente.Se ha llegado a afirmar que esa cuestión “provocó la secesión de importan-tes fracciones del territorio del antiguo Virreinato del Río de la Plata, queno se integraron a la nueva nación surgida en 1810…” (Miguel AngelEkmekdjian, Tratado de derecho constitucional, Editorial Depalma, año1993, tomo I, página 198.)

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Numerosas leyes al respecto fueron vetadas o incumplidas.La última sancionada e incumplida fue la 23.512, en 1987, que establecía aparte de las ciudades de Carmen de Patagones (provincia de Buenos Aires)y de Viedma y Guardia Mitre (provincia de Río Negro), como capital de laRepública.

2. Una breve reseña histórica sobre la cuestión de la capital, a partir de 1853puede señalar los siguientes hechos:

I) El texto del artículo 3º de la Constitución sancionada en 1853estableció que “las autoridades nacionales residirían en la ciudadde Buenos Aires que se declararía capital de la Confederación poruna ley especial”.Esa decisión se adoptó por los constituyentes en ausencia de losrepresentantes de la provincia de Buenos Aires, que no estuvorepresentada en esa convención.Tampoco estaba en el proyecto de Alberdi, como bien lo recuerdaH. Quiroga Lavié en la obra ya citada y en la misma página.

II) El 24 de marzo de 1854 el presidente Urquiza, luego de haberdisuelto el Congreso General Constituyente –el mismo que sancionóla Constitución de 1853 y que antes y después de eso cumplió elpapel de órgano legislativo ordinario– (Ver Las formas externas dela ley, por Fermín Pedro Ubertone, revista “El Derecho” del 1° deagosto de 1994, año XXXII, número 8560, página 1), “…federalizóla provincia de Entre Ríos… Lo hizo por simple decreto, en méritoa una anterior ley, del 13 de diciembre, del congreso constituyente‘federalizando la provincia donde resida el Poder Ejecutivonacional’” (José María Rosa: Historia argentina, tomo 6, EditorialOriente, año 1969, página 131). En 1858 la federalización se redujoa Paraná (Ver: H. Quiroga Lavié, obra citada, página 22).

III) A efectos de permitir la incorporación de la provincia de BuenosAires a la entonces Confederación Argentina se suscribieron el Pactodel 11 de noviembre de 1859 (Pacto de San José de Flores) y elConvenio del 6 de junio de 1860 (Convenio Complementario). Enel primero de ellos la provincia se obligaba a enviar susrepresentantes a la Convención Nacional ad hoc que consideraríalas observaciones que esa misma provincia formulase al textoconstitucional de 1853, y acatar lo que la Convención dispongasobre ellas “…salvándose la integridad del territorio de BuenosAires, que no podrá ser dividido sin el consentimiento de su

Proyecto de Ley...


legislatura. (Jorge Reinaldo Vanossi: Las reformas de la Constitu-ción, en la revista “Todo es Historia”, número 316 de noviembre de1993, página 9).El texto del actual artículo 3º de la Constitución Nacional, que prevéel requisito de la cesión por la Legislatura pertinente del territorio adeclararse como capital de la República es, consecuentemente, frutode esos acuerdos y de la reforma operada en 1860.

IV) El 1º de diciembre de 1861 la Legislatura de Entre Ríos vota unaley por la que establecía: “1º) que Entre Ríos reasumía su soberanía‘en plenitud’, hasta que reunidas las provincias ‘en completa paz’se reanudase la vida constitucional … 3º) Los establecimientos ypertenencias de la Nación serían conservados en depósito por lasautoridades provinciales. 4°) Igualmente conservaría las aduanas,como garantía de la deuda de la nación con la provincia.” (JoséMaría Rosa, obra citada, mismo tomo, página 407, quien, en lapágina 420 afirma: “…como vimos, Entre Ríos había reasumido susoberanía, repitiendo el pronunciamiento del 1º de mayo, paradelegarla el 23 de enero siguiente en Mitre como encargado delEjecutivo nacional con la facultad de convocar al Congreso. Córdobalo hizo, …y tras ella todas las demás a medida que las ocupaban lasfuerzas nacionales o se adherían, como Jujuy y La Rioja…”.)Por la ley 12, en agosto de 1862, se federalizó por tres años laprovincia de Buenos Aires, después que la Legislatura de Santa Fehabía ofrecido dicha ciudad, y de proyectos de federalizar SanNicolás o San Fernando. (Ver: José María Rosa, obra citada, tomo7, páginas 14/15.) Antes, Bartolomé Mitre “…como gobernante defacto en la República… declaró el asiento del gobierno en BuenosAires…” (Ver H. Quiroga Lavié, obra citada, pág. 22 ya mencio-nada.)Rechazada la ley 12 por la provincia de Buenos Aires se sancionóla 19, en octubre de 1862, por la que se declaró a Buenos Airescomo residencia transitoria hasta que se estableciera la capitalpermanente. “…ambas Cámaras del Congreso nacional sirvieron muchas vecesde caja de resonancia de las inquietudes, que aparecían intermiten-temente, provocadas por el conflicto latente. Por ejemplo, en variosproyectos presentados en esa época; en otro, de los diputados Piñeroy otros, del año 1869, en el cual se declara capital de la Repúblicaa la Villa del Fraile Muerto, el de Madariaga, el de Montes de Oca,etcétera.

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En 1867 fueron dictadas dos nuevas leyes al respecto. Por la ley216 se agradece a las provincias de Córdoba y Santa Fe (únicas quedieron respuesta a un requerimiento del Congreso) “el ofrecimientopatriótico” de sus respectivas capitales para asiento definitivo de lacapital federal.La ley 294, elaborada sobre la base de varios proyectos anteriores[…], declara capital federal de la República a la ciudad de Rosario,…Dicha ley fue vetada por el Poder Ejecutivo nacional… El mensajeque fundamenta el veto dice: “Sin la residencia del gobierno nacionalen la ciudad de Buenos Aires, la más rica, la más inteligente y lamás poblada de la República, habría sido imposible en talescircunstancias, mantener el crédito interior y exterior”.En 1871, por ley 462, se declara Capital Federal el territorio almargen del Río Tercero (Córdoba), en las cercanías de Villa María.Nuevamente el Poder Ejecutivo vetó esta ley,… en el cual se alegacomo excusa el costo de la construcción de los edificios públicosen un lugar semidesértico, “alejado de los centros comerciales”.En 1872, puesto otra vez sobre el tapete la cuestión Capital, se volvióa debatir un proyecto del senador Granel que designaba CapitalFederal a Rosario…sancionado en 1873 como ley 620. Por terceravez Domingo Faustino Sarmiento vetó dicha ley. La excusa eraentonces “las débiles mayorías de las cámaras, que no consiguenlos 2/3 para insistir enervando el veto presidencial”.“Posteriormente se discutieron varios proyectos que insistían enRosario, en Córdoba y en la margen del río Paraná y arroyo Pavón,pero ninguno logró sanción legislativa.” (Miguel Angel Ekmekdjian,obra citada, páginas 205/207.)

V) En 1880, en medio de un conflicto armado entre el gobierno deAvellaneda y la provincia de Buenos Aires, Avellaneda abandona laciudad y se dirige al Regimiento 1 de Caballería en “Chacarita delos Colegiales”, en compañía de algunos de sus ministros, y desdeallí ordena al resto del gabinete que se traslade al pueblo de Belgrano,al que se designa como capital provisoria de la República.

VI) ¿Cómo se logra la sanción de la ley 1029? El gobierno nacionalforzó la capitalización de Buenos Aires, “…No sin antes haberamenazado a la provincia con que, si no cedía el territorio, seconvocaría a una Convención Constituyente para disponer lacapitalización de Buenos Aires en el texto constitucional…” (H.Quiroga Lavié, obra citada, pág. 23.)

Proyecto de Ley...


VII) En 1987, a propuesta del presidente Raúl Alfonsín, el Congresosancionó la ley 23.512, ya mencionada en el punto I de estos“fundamentos”, pero ésa es parte de nuestra historia reciente, y nocreo necesario abundar sobre ella.

3. Este proyecto propicia que se divida el lugar de residencia del gobiernofederal: que el Poder Ejecutivo y la Corte Suprema de Justicia lo hagan enla ciudad de Buenos Aires y que el Congreso resida en un área de la ciudadde Rosario a cederse a tales efectos por la Legislatura de la Provincia deSanta Fe, a fin de cumplir con el requisito constitucional del artículo 3º.Me adelanto a algunas dudas que pudieran surgir respecto a la posibilidadde que se declare que una ciudad y parte de otra se constituyan en capital dela República y afirmo que, en primer lugar, el mismo artículo 3º de la Cons-titución Nacional establece que esa declaración debe ser integrada con la“previa cesión hecha por una o más Legislaturas provinciales, del territorioque haya de federalizarse” y, que al no existir la posibilidad de que unaciudad pertenezca a dos provincias no puede desecharse la posibilidad deproducir la declaración que propicio.También recuerdo que dentro del texto de estos mismos “fundamentos” hemencionado que tanto la provincia de Buenos Aires como la de Entre Ríos,fueron federalizadas íntegramente, y que, en otra oportunidad, lo fue unpueblo de la provincia de Buenos Aires, el de Belgrano. Que también la ley23.512 federalizó parte de dos ciudades.

4. El primer argumento para sustentar este proyecto está –entonces– en laspáginas de nuestra historia.Muchas voces no se escucharon en su oportunidad. Artigas, en las “Instruc-ciones del año XIII a los diputados orientales establece ‘que precisa e in-dispensable sea fuera de Buenos Aires donde resida el sitio del gobierno delas Provincias Unidas’” (citado por M. A. Ekmekjdjian, obra citada, página198).En la página siguiente de esa obra puede leerse parte del discurso del dipu-tado Leiva, representante de Santa Fe en la Convención Nacional de 1853,quién al oponerse a que se establezca en el texto de la Constitución a Bue-nos Aires como capital, dijo: “mañana quizá convendría situarla en otro(punto) más central de la República…, o porque convenga colocarla más ala inmediación de la parte poblada de la República para que la influenciadel poder nacional, estando más inmediata, fuese más eficaz, para atenderactivamente a las necesidades y el progreso de los pueblos”. Además, me-recen recordarse las palabras del diputado de la provincia de Buenos AiresLeandro L. Alem, quien al discutirse el proyecto para ceder el territorio de

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la ciudad de Buenos Aires en 1880, en la página 211, también de la mismaobra, quien dijo que: “sería tanto como entronizar el despotismo de un go-bierno central fuerte, ya que ‘si en su mano tiene y centraliza la mayor sumade elementos vitales y de fuerzas eficaces, la República dependerá de subuena o mala intención […] La dictadura sería inevitable siempre que unmal gobernante quisiera establecerla, porque no habría otra fuerza sufi-ciente para controlarlo’”.

5. Debemos ponernos en el camino de reducir la tantas veces denunciada des-proporción existente entre la capital y el resto del país. Juan Baustista Alberdiescribió: “La revolución de Mayo ha creado el Estado metrópoli, BuenosAires, y el país vasallo… El uno tiene renta y el gasto garantido; el otro notiene seguro su pan…”, (citado por José Pablo Feinmann: La sangre derra-mada, editorial Grupo Editorial Planeta. Seix Barral, año 2003, página 165).

6. Incumplida la ley 23.512 estimo que debemos proponernos un objetivoque, si bien no agota el de esa norma, nos pone en ese camino de reducciónde la “macrocefalia” a que refería Alberdi.La relocalización del Congreso en la ciudad de Rosario, órgano de controldel Poder Ejecutivo, favorecerá sin duda el desempeño de esa importantefunción, al alejárselo del centro de poder radicado en Buenos Aires.También creo que este proyecto se encuadra dentro de la reformainstitucional que nos debemos los argentinos.

7. Por supuesto que la ciudad de Rosario y también la provincia comparteneste proyecto, movilizadas, debe reconocerse, por el señor presidente deldiario “La Capital”, de esa ciudad, quien en oportunidad de celebración del137º aniversario de ese importante representante de la prensa de nuestropaís, propuso la posibilidad de bregar por que se constituya a Rosario enresidencia del Congreso Nacional, afirmando: “…la descentralización, laredistribución de los centros de poder y decisión, la generación de empleoy el desarrollo económico son indispensables y urgentes en esta nueva Ar-gentina…” (ver “La Capital” del 24-11-2004).

8. El proyecto, que declara como capital de la República al territorio de laactual ciudad de Buenos Aires y al área de la ciudad de Rosario que ceda laLegislatura de la Provincia de Santa Fe a efectos de la radicación del Con-greso, deja sujeta tal declaración a que se produzca esa cesión, repitiendoel procedimiento adoptado por la ley 1.029, con el objeto de respetar lacláusula del artículo 3º de la Constitución Nacional.También contempla la transferencia de los bienes del dominio público y deldominio privado de la provincia y de la Municipalidad de Rosario situadosen esa área; la expropiación de los bienes privados; la conformidad de las

Proyecto de Ley...


Cámaras del Congreso para la habilitación de los edificios que ellas ocupa-rán; y la situación de los empleados actuales del Congreso que no deseenser trasladados al área de la ciudad de Rosario.También se prevé la obligación del Poder Ejecutivo de incluir las partidasnecesarias para el traslado del Congreso en el proyecto de presupuesto in-mediato posterior al de sanción de este proyecto, así como también la con-tinuidad de radicación del Congreso en la ciudad de Buenos Aires hastaque se produzca tal traslado.

9. La importancia que ha adquirido la ciudad de Rosario, por su ubicacióngeográfica, sus vías de comunicación internacionales, su puerto, la hidrovíay las exportaciones agrícolas la convierten en el lugar ideal para radicaruno de los poderes federales, lo que dejo solicitado y a consideración demis pares.

Irma A. Foresi

–A las comisiones de Asuntos Constitucionales y de Presupuesto y Hacienda

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