w

Absolvent: Gavrilei Constantin-Lucian

Cuprins

CUPRINS

2INTRODUCERE

7CAPITOLUL 1 - CARACTERISTICI ALE PROCESULUI DECIZIONAL N SECTORUL PUBLIC

71.1. Cadrul general al deciziei administrative

101.2. Conceptul de decizie administrativ

141.3. Clasificarea i trsturile deciziilor n sfera administraiei publice

191.4. Implicarea deciziilor strategice n reformarea sistemului administrativ

211.5. Decizia administrativ n contextul Noului Management Public i al Guvernrii moderne

25CAPITOLUL 2 - FAZELE ELABORRII I MODELE DE FUNDAMENTARE ALE DECIZIILOR ADMINISTRATIVE

252.1. Fazele elaborrii deciziei administrative

352.2. Modele de fundamentare a deciziilor administrative

42CAPITOLUL 3 - ETAPELE PROCESULUI DECIZIONAL N ADMINISTRAIA PUBLIC

433.1. Iniiativa

443.2. Elaborarea

443.3. Fundamentarea / motivarea deciziei

453.4. Adoptarea deciziei administrative

463.5. Intrarea n vigoare

473.6. Executarea deciziei administrative

483.7. Controlul i evaluarea deciziei

493.8. Efectele deciziei administrative

51CAPITOLUL 4 - POSIBILITI DE MBUNTIRE A PROCESULUI DECIZIONAL N ADMINISTRAIA PUBLIC

514.1. Consideraii privind evaluarea procesului decizional

524.2. Efectele deciziilor administrative

544.3. Modaliti de mbuntire a procesului decizional n administraia public

584.4. Elaborarea deciziilor de grup

594.5. mbuntirea procesului decizional cu ajutorul modelelor de analiz decizional

67CONCLUZII

71BIBLIOGRAFIE

INTRODUCERE

Pentru a putea vorbi de proces decizional trebuie avut n vedere i noiunea de decizie administrativ. Procesul decizional cuprinde o multitudine de decizii care n elaborarea lor trec printr-o serie de etape bine determinate. Procesul decizional este prezent chiar i atunci cnd sunt prestate sarcini sau activiti mrunte sau atunci cnd sunt semnate documente oficiale (de ctre un ministru, conductor sau preedinte de stat). Altfel spus, deciziile sunt o component de baz a activitii zilnice a funcionarilor publici din zilele noastre, i cu ajutorul lor, se realizeaz n mare parte activitatea de administraie public.

Decizia administrativ este o manifestare de voin a funcionarilor sau a organelor administraiei, manifestare ce este premergtoare aciunilor de ntreprins i prin care se opteaz pentru o soluie, n vederea atingerii unui scop.

Orice decizie administrativ trebuie s rspund urmtoarelor cerine: - s fie fundamentat tiinific; - s aib un caracter realist;

- s intervin n timp util; - s fie integrat n ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior; - s fie oportun.Procesul decizional este extrem de complex, iar organele abilitate n acest scop au o mare responsabilitate pentru a putea evita adoptarea unor decizii eronate. De calitatea deciziilor depinde i calitatea actului administrativ. Trebuie s se urmreasc eficacitatea rezultatelor deciziilor (acces rapid la informaiile relevante, recunoaterea i identificarea mai rapid a problemei, acces mai uor la instrumentele de analiz) i eficiena procesului decizional (reducerea costurilor de decizie, reducerea timpului de decizie i reducerea efortului depus). Putem spune c un proces decizional bun poate fi asociat cu succesul pe termen lung al instituiei.

Procesul decizional poate fi definit ca fiind procesul prin care un sistem inteligent stabilete oportunitatea i pertinena unei anumite modificri a comportamentului su i elaboreaz alternative posibile n acest sens, alegnd pe una dintre acestea ca aciune ndreptat contient ctre atingerea scopului propus. Cele mai multe procese decizionale implic un grad de incertitudine. De exemplu, atunci cnd se utilizeaz termenul de proces de luare a deciziei, se subnelege i alternativa lurii deciziei i nerezolvrii problemei. Se spune c problemele au fost atacate. Modelele de conducere trebuie s ofere ipoteze de lucru privind reprezentarea obiectivelor ce trebuie atinse.

Organele i instituiile de la nivel local cunosc cel mai bine nevoile comunitii. Este necesar ca acestea s adopte deciziile n legtur cu soluionarea problemelor locale. Este necesar ca funcionarii publici din administraia central, respectiv din instituii locale s aib o viziune sistemic, asupra realitilor din sistemul administrativ i o capacitate ridicat de analiz i sintez a informaiilor provenite de la administraia local i/sau de la ceteni.Rezolvarea situaiilor din unitatea administrativ-teritorial prin decizii ale organelor administrative centrale, ierarhic superioare, comport riscul unor soluii neadecvate, datorit cunoaterii, nu totdeauna suficiente de ctre acele organe, a problemelor care privesc colectivitile locale.Ierarhizarea din sistemul administrativ impune executarea deciziilor, luate de organele de la nivelurile superioare, de ctre organele de la nivelurile inferioare. Este important ca rezolvarea problemelor de interes pentru comunitile locale s se fac din iniiativa administraiei locale. Pentru a lua o decizie se presupune parcurgerea unui proces complex prin care se asum angajarea fa de un anumit parcurs, n vederea rezolvrii uneia sau mai multor probleme. Se poate ajunge la mai multe situaii pentru soluionarea problemei n cauz, trebuie aleas o singur soluie, iar aceast hotrre final trebuie justificat n funcie de criterii de tipul: eficien, eficacitate, constrngeri legale, imagine public, impact asupra comunitii. Ultimele dintre cele menionate sunt importante pentru instituiile publice, deoarece, spre deosebire de corespondentele lor din sectorul privat, ele sunt supuse influenelor politice i cerinelor colectivitii, pentru motivul c funcioneaz din banii contribuabilului. Soluia final nu numai c trebuie justificat, ci trebuie s aib n vedere aplicabilitatea i efectele ce le poate provoca n viitor, n societate. De aici observm c procesului decizional i revine un rol foarte important n cadrul activitii de administraie public.

Problemele cu care se confrunt instituiile publice sunt foarte diverse. Ele pot fi statice sau dinamice, structurate sau nestructurate, neprevzute sau latente. Rezolvarea lor impune n primul rnd, existena unui set de informaii pertinente i suficiente. Dac dup adoptarea deciziei se observ o mbuntire a situaiei iniiale, nseamn c etapele procesului decizional au fost respectate i s-au derulat corespunztor, deci decizia luat este una bun. Succesul deciziei este condiionat i de luarea n considerare a influenei factorilor de mediu, care acioneaz din afara administraiei i care se refer la schimbri ale situaiei politice sau economice, sau la rezultatele pe care le ateapt cetenii. O decizie poate suferi unele transformri la aplicarea sa n practic, pentru c mediul n care acioneaz este ntr-o continu transformare.

Ceteanul nu poate fi indiferent fa de contextul social i economic n care triete, ca i fa de modul n care administraia local, ca serviciu public, este preocupat de mbuntirea acestuia. De asemenea, cred c n sistemul administrativ romnesc trebuie s se acorde prioritate crerii condiiilor necesare asumrii responsabilitilor care privesc dezvoltarea localitilor, precum i a tuturor serviciilor publice de interes local, n special prin accentuarea descentralizrii i a transferului gestiunii responsabilitilor, pe de o parte din planul central n planul local, iar pe de alt parte, de la administraia public la ceteni. Un accent deosebit cade pe transparena deciziilor i informarea ct mai exact de la vrf ctre baz i invers. Participarea cetenilor la luarea deciziilor ntr-o democraie cu tradiie este un proces gradat, care presupune parcurgerea anumitor etape. Aceste etape se suprapun peste cele dou niveluri de participare, ca parte a unui model ideal de implicare a cetenilor. Primul nivel al participrii este informarea, care presupune eforturi att din partea cetenilor, ct i din partea administraiei locale. Administraia public este datoare s emit informaii ctre ceteni privind activitatea i planurile sale pentru ca acetia s poat nelege direciile prioritare ale politicii administrative a aleilor locali.Al doilea nivel se refer la consultarea cetenilor, aceasta fiind aciunea autoritilor pentru identificarea necesitilor cetenilor, pentru evaluarea prioritilor unor aciuni sau colectarea de idei i sugestii privind o anumita problem. n climatul social actual aceasta iniiativ ntmpin multiple dificulti ce decurg din nencrederea general a cetenilor n instituiile statului, de aceea administraia public local trebuie s-i refac, n primul rnd, propria imagine. n aceste condiii, revine administraiei publice i instituiilor de pregtire/formare n domeniu, rolul identificrii i aplicrii n practic a acelor instrumente care pot favoriza o dinamic pozitiv a relaiei administraie public cetean.

n ciuda nencrederii pe care ceteanul o are n instituiile publice, participarea ceteneasc (un rezultat firesc al regimurilor democratice) poate avea un rol destul de important n adoptarea soluiilor de rezolvare a unor probleme. Participarea ceteneasc este deci, un instrument eficient de impulsionare a dezvoltrii locale, mai bine zis a soluiilor pe care autoritile locale le adopt cu privire la o anumit problem sporind calitatea procesului decizional.

Totui schimbul de idei nu nseamn c va merge bine totul n mod automat, dar numai aa poate fi consolidat un parteneriat viabil ntre comunitate i autoritatea local.

Evaluarea unui proces decizional n funcie de consecinele sale este o abordare greit, tocmai din cauza neglijrii factorilor de mediu. De asemenea este necesar analiza factorului uman asupra procesului decizional, deoarece informaia prelucrat cu ajutorul computerelor este un factor exogen.

Efectele deciziei administrative sunt consecinele pe care aceasta le genereaz prin simplul fapt al adoptrii sale. Dup adoptare, decizia devine obligatorie pentru toi aceia crora li se adreseaz. n consecin, funcionarii urmeaz s-i realizeze activitatea profesional n conformitate cu deciziile luate. Decizia poate atrage sanciuni asupra celor care nu se conformeaz prevederilor sale.

n cazul n care decizia se dovedete a fi inoportun, administraia poate s o anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilateral, fr s fie necesar consimmntul prilor.

Statul i funcionarul trebuie s se strduiasc s dea fiecruia din actele sale amprenta legalitii i s-i afirme calitatea unui adevrat tutore.

Trebuie s precizm c funcionarul ar trebui ca atunci cnd i presteaz activitatea s renune la ideea de navuire i s vegheze mereu ca toate actele i faptele sale s fie legale.

Prin activitatea administrativ funcionarii publici trebuie s se preocupe de satisfacerea cerinelor de interes public, de satisfacerea cerinelor cetenilor. Putem spune c cetenii sunt egali n faa serviciilor administraiei publice, iar dac funcionarii produc unele pagube, vor trebui reparate. tim foarte bine c orice cetean are nevoie de activitatea administrativ, fiecare dintre noi am stat fa n fa cu un funcionar public i de aceea ne dorim ca prin activitatea lor s ne rezolvm ct mai rapid i eficient problemele.Existena unei administraii eficiente i democratice reprezint unul dintre cele mai importante criterii care definesc modernitatea unei ri.Pornind de la aceste idei, mi-am structurat lucrarea de licen n patru capitole, finalul fiind consacrat concluziilor i surselor bibliografice studiate. Astfel, n primul capitol, caracteristici ale procesului decizional n sectorul public, am descris cadrul general, conceptul, clasificarea, trsturile i implicarea deciziilor strategice n reforma sistemului administrativ. n capitolul al doilea, am abordat fazele elaborrii i modele de fundamentare ale deciziilor administrative. Al treilea capitol l-am dedicat etapelor procesului decizional n administraia public, pornind de la iniiativa, elaborarea, fundamentarea, adoptarea, intrarea n vigoare, executarea, controlul, evaluarea i efectele deciziei administrative, iar n ultimul capitol am descris posibilitile de mbuntire a procesului decizional n administraia public.

Aadar, decizia constituie punctul central al activitii de conducere de ea depinznd sensul evoluiei organizaiei pe perioade mai lungi sau mai scurte de timp.

Evident, fiecare domeniu de activitate i are specificitatea sa, de aceea, de fiecare dat, deciziile sunt corelate i adaptate organizaiei i mediului n care aceasta i desfoar activitatea.CAPITOLUL 1 - CARACTERISTICI ALE PROCESULUI DECIZIONAL N SECTORUL PUBLIC

1.1. Cadrul general al deciziei administrative

Administraia public reprezint un sistem care funcioneaz dup o serie de principii( dup propria sa ordine), dar care este influenat i de anumite evoluii din societatea n care este integrat. Calitatea particular care definete acest sistem const n faptul c deciziile sunt produse n funcie de particularitile stabilite de autoritile publice i nu de forele impersonale ale pieei. Totodat, aceste prioriti pot fi susinute de prin monopolul aciunii statale, cu privire la folosirea legitim a forei i coerciiei.

Deciziile reprezint o component de baz a activitii zilnice a managerilor din zilele noastre, att n domeniul public ct i n cel privat. Dei au nceput s apar lucrri care abordeaz modele de luare a deciziilor utile secorului privat, nu exista acelai interes pentru studii similare aplicabile sectorului public. Or, nu trebuie s ne fie indiferent felul n care se adopt bugetul local, cum se fundamenteaz deciziile de semaforizare a unui ora sau de prevenire a accidentelor rutiere, ct cost anumite bunuri achiziionate de ctre autoriti ale administraiei, pentru ca sursa de finanare a reprezint banul public.De multe ori, cnd ntrebarea Cum se iau deciziile n administraia public este adresat celor care lucreaz n sistem, se rspunde , fie c primeaz criteriile juridice, fie c se ine cont de interesele politice, fr a face trimitere la interesul public. Dei se invoc permanent alocarea insuficient a resurselor financiare, s-a constatat o gestionare necorespunztore a acestora, caracterizat prin risip de fonduri i consum public nejustificat. n plus, oficialii europeni invoc permanent necesitatea mbuntirii capacitii administrative a Romniei de absorbie a fondurilor comunitare, precum i ntrirea constrngerilor bugetare. Apreciem c soluia optim de realizare a acestor cerine o reprezint importarea de ctre sectorul public a unor metode i tehnici de gestiune a resurselor specifice sectorului privat, fr s se piard din vedere specificul administraiei publice. n rile europene, sectorul public cuprinde numeroase organizaii care ocup un spectru larg de activiti, de la furnizarea energiei electrice sau telecomunicaii, pn la serviciile medicale. Cerinele specifice procesului decizional al acestor organizaii vor depinde de natura concret a activitii lor. Dat fiind c asemenea companii se afl deseori n concuren cu cele din sectorul privat, numeroase instrumente strategice i tactice specifice deciziilor, se aplic n aceeai msur, att organizaiilor publice, ct i celor private. Deosebirea esenial este aceea c instituiile publice nu au scop lucrativ (sunt non-profit). Comisia European a adoptat recent concepia conform creia subveniile de stat nu pot fi compatibile cu Tratatul de la Roma, organizaiile publice fiind supuse unei presiuni tot mai mari, n vederea aplicrii regulilor economiei concureniale. La nivel mondial, numeroase ramuri economice de interes strategic continu s se afle n proprietatea statului, dei domin tendina de privatizare, n special a companiilor prestatoare de servicii de gospodrie comunal i de telecomunicaii. Principalul impact al privatizrii asupra procesului decizional va depinde de forma sub care se va realiza privatizarea, dar unele companii i-ar putea pstra poziia de monopol, chiar schimbndu-i forma de proprietate. La nivelul organizaiilor publice, procesul decizional este influenat de urmtorii factori:

1. orientrile ideologice i influenele politice. Unele ri europene i asiatice(India, China), pornesc de la ideea c scopul ntreprinderilor publice este de a oferi servicii publice; ca urmare, procesul decizional este subordonat realizrii acestui obiectiv, iar orientrile politice generale ale guvernului vor fi luate n considerare;

2. furnizorii monopoliti. Autoritile publice reprezint adesea, furnizori monopoliti ai unui tip de servicii. Chiar dac activitatea lor este supus criteriilor de eficien, indiferent de forma de definire a acesteia, ele trebuie s respecte anumite constrngeri impuse de autoriti, ca de exemplu, interdicia de a-i utiliza profitul dup nevoi proprii. Pe de alt parte, n absena unor rezultate financiare pozitive, ntreprinderile publice vor putea conta pe ajutorul acelorai autoriti care sunt dispuse s le acopere pierderile. Mai mult, ele vor fi afectate de schimbrile direciei politicii generale guvernamentale i, ca urmare, vor fi mai puin consecvente dect organizaiile private. Lipsa libertii de a alege pentru clieni nseamn c furnizorii nu sunt supui acelorai presiuni care afecteaz deciziile n sectorul afacerilor private, deoarece nu au concuren, deci nu trebuie s depun eforturi de promovare pe pia;3. birocraia i lipsa de flexibilitate. Apartenena la sectorul public poate afecta stilul de gestiune, precum i valorile managerilor i ale angajailor, conducnd n special la exces de birocraie i la diminuarea flexibilitii fa de presiunile externe;

4. confruntarea pentru resursele guvernului. Cea mai mare parte din deciziile reale ale organizaiilor publice constau ntr-o lupt permanent pentru resursele guvernului i obinerea de bani publici. Majorarea volumului alocaiilor bugetare anuale sau reducerea de fonduri exercit un impact deosebit asupra investiiilor efectuate i calitii serviciilor prestate. Nu exist motive temeinice pentru care asemenea indicatori s nu fie supui analizei cost-beneficii, dei natura argumentelor i logica ar putea fi diferite, n sensul c dobndirea i utilizarea banilor publici nu sunt realizate conform regulilor economiei de pia. Aadar, sfera organizaiilor publice este de o mare complexitate, de la organizaii umanitare, la instituii religioase sau la de nvmnt. Organizaiile fr scop lucrativ sunt fondate din alte considerente dect cele comerciale; de exemplu protecia psrilor i animalelor, cercetri medicale, operaiuni internaionale de salvare, eradicarea srciei. Din aceste considerente, procesul decizional trebuie s recunoasc i s reflecte valorile mprtite de asemenea organizaii. Totodat, la elaborarea deciziilor trebuie s se neleag , n unele cazuri, caracterul benevol al activitiile desfurate, precum i varietatea surselor de finanare disponibile, nu numai banii publici prelevai din impozitele i taxele contribuabilului. Toate aceste considerente vor avea o influen considerabil asupra strategiei organizaionale, iar procesul decizional va fi mai lent,mai incert, dar de o complexitate deosebit. Este posibil s se exercite mai multe presiuni din partea celor care finaneaz anumite proiecte, prin implicarea lor n anumite faze ale procesului decizional. De asemenea, s-ar putea s existe mai multe obiective contradictorii, care ngreuneaz conturarea clar a unei strategii de dezvoltare a organizaiei i, implicit alegerea celor mai bune soluii de rezolvare a problemelor. ns procesul decizional trebuie s nglobeze stilul i aspiraiile organizaiei.

1.2. Conceptul de decizie administrativActivitatea din sfera administraiei publice se realizeaz prin intermediul unei multitudini de decizii. De la cele mai mrunte sarcini i activiti ale unui funcionar i pn la documentele oficiale semnate de un ministru, conductor sau preedinte de stat, procesul decizional este prezent; el se concretizeaz prin elaborarea i executarea de decizii administrative corespunztoare atribuiilor ndeplinite.

Decizia administrativ este o manifestare de voin a persoanelor sau organelor administraiei, premergtoare aciunilor de ntreprins i prin care acestea opteaz pentru o soluie, n vederea atingerii unui scop, (obiectiv) sau realizrii unei finaliti. Ea apare numai atunci cnd exist, n planul judecii umane, mai multe posibiliti, metode sau variante adecvate, de a rezolva o problem i urmeaz s se opteze numai pentru una dintre ele, i anume, pentru aceea care pare a fi cea mai avantajoas.

Dac toate soluiile posibile ar conduce la acelai rezultat, problema opiunii, a preferinei pentru o anumit variant, nu ar mai avea sens. n realitate, soluiile difer ntre ele sub multe aspecte, inclusiv n funcie de perspectiva din care sunt analizate i de sistemul de referin ales. Aa se face c, n orice domeniu de activitate, dintr-un anumit punct de vedere este de preferat soluia X, iar din altul soluia Y etc.

n sfera administraiei publice, ca i n alte domenii, deciziile presupun un anumit grad de autonomie a decidenilor. Aceast autonomie are ns un caracter relativ mai pronunat i mai restrictiv, datorit prezenei cadrului normativ n care se deruleaz activitile publice. n principiu, administraia efectueaz o alegere dintre mai multe soluii posibile; dar acolo unde legea stabilete riguros ce trebuie s se ntreprind de ctre persoanele/instituiile publice i care sunt mijloacele concrete de aciune, nu se mai pune problema autonomiei de adaptare a unei decizii administrative, ci doar de a executa dispoziii legale.

n esena sa, decizia, care sintetic concretizeaz hotrrea de a aciona sau nu ntr-un anumit mod fa de un anumit obiectiv, are la baz un proces decizional ce presupune parcurgerea urmtoarelor etape principale:

( stabilirea obiectivelor administrative, care pot viza, fie latura intern a administraiei (structura sa), fie pe cea exterioar (orientat i spre satisfacerea interesului general);

( culegerea, prelucrarea i analiza informaiilor administrative;

( elaborarea de variante alternative i adoptarea deciziei administrative;

( execuia i controlul rezultatelor obinute.

n practica administrativ, domeniul alegerii poate varia ntre doi poli i anume: absena opiunii (situaie n care decizia nu exist) i alegerea arbitrar (caz n care, de regul, nu s-au respectat nici normele de drept). n aceast situaie, decizia este ilegal i urmeaz s fie retractat de administraie sau anulat n instana judectoreasc. O condiie fundamental, ce se impune n cazul deciziilor administrative, este ca ele s duc la obinerea unor rezultate maxime cu un consum minim de resurse. Pentru aceasta este necesar ca procesul alegerii soluiilor de aplicat s satisfac anumite cerine i anume:

1) alegerea trebuie s fie contient, precedat de o deliberare. Un gest instictiv sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie;

2) alegerea urmeaz a fi orientat spre unul sau mai multe scopuri. Aceast cerin deosebete decizia administrativ de celelalte activiti umane i de comportamentele care sunt simple exteriorizri ale impulsurilor in-terne;

3) alegerea trebuie s duc la aciune. Decizia administrativ determin aciunea propriu-zis, care este indispensabil pentru a concretiza voina administraiei. Dac decizia nu duce la aciune, ea rmne o simpl declaraie de intenie.

Decizia administrativ are un coninut adecvat politicii promovate de stat, prin faptul c scopul urmrit este stabilit de puterea politic, dar mijloacele de executare (a legilor) sunt, n bun msur, lsate la alegerea administraiei. n mod normal, ns, aciunea administrativ nu trebuie s se reduc la rolul de executant mecanic al voinei puterii politice; profesionalismul funcionarilor publici permite ca acetia s neleag corect problemele vieii sociale i nu s acioneze pe baza unor automatisme.

n practic, de regul, administraia respect concepia puterii politice, exprim i realizeaz voina acesteia. Nu exist decizii administrative pure, deoarece toate aciunile instituiilor publice concretizeaz opiunile efectuate de puterea politic.

Relaiile politice se desfoar de fiecare dat n cadrul unui sistem de instituii i organizaii politice, prin mecanismul legturilor directe dintre conductori i condui, pe baza deciziilor politice i a normelor juridice. n acest context, este relevant constatarea dup care, dei administraia public, identificat ntr-un anumit sens cu birocraia, este subordonat puterii politice i implicit ideologiei partidului (coaliiei) aflat la conducerea unei societi. Pe plan mondial, anii 80 au evideniat o cretere fr precedent a rolului birocraiei n viaa economico - social. Patru instituii unite: economia, electoratul, guvernul i birocraia formeaz un cerc nchis al interaciunii dintre politic i economie. Alegtorii evalueaz performana economiei i i exprim satisfacia sau insatisfacia fa de partidul aflat la putere.

Pe de alt parte, guvernul i birocraia (n.n. administraia public) stabilesc instrumentele de politic economic, care afecteaz starea economiei i modul de utilizare a acestora.

Un specialist japonez (Micho MURAMATSU) afirma n anul 1982 c, birocraia i birocraii au devenit actori politici. Puterea birocraiei a crescut foarte mult, exercitnd o influen major n sistemele politice ale rilor puternic industrializate, mai ales n sfera deciziilor. Majoritatea programelor guvernamentale sunt influenate de birocrai, acetia fiind implicai n ntregul proces legislativ i deinnd controlul asupra informaiilor. Ei sunt consultai n toate fazele procesului decizional i sunt membri ai diferitelor consilii (staffuri).

n rile cu democraii tradiionale Italia, Germania, S.U.A. separarea politicienilor de elit de birocraii de carier s-a produs nc de la sfritul secolului al XIX lea. n principiu, scopurile celor dou categorii sunt identice subordonndu-se asigurrii creterii economice, dar difer mijloace-le concrete de aciune.

Ascensiunea birocraiei n societate a dus la apariia tipului de stat birocratic, ncepnd cu anul 1980, caracterizat de:

( dezvoltarea sectorului public n economie;

( creterea birocraiei, att ca numr de personal ocupat, ct i ca sistem de organizare i comportament;

( dependena i subordonarea economiei aproape n totalitate, fa de instituiile publice care stabilesc strategiile de dezvoltare.

n condiiile statului birocratic, crete considerabil gradul de autonomie al administraiei publice, se limiteaz aria competenei de alegere a agenilor economici, ct i responsabilitatea pentru deciziile luate de acetia. Apare ns urmtorul paradox: partea de responsabilitate pe care o pierde agentul economic nu este preluat de stat sau de aparatul birocratic. Ea se pierde complet, fapt ce se reflect n stabilirea constrngerilor bugetare ale agenilor economici i, prin aceasta, tolerarea risipei transpus n diminuarea dramatic a eficienei i generalizarea penuriei de resurse.

n prezent, procesul decizional n administraia public este extrem de complex, iar organele abilitate n acest scop au o mare responsabilitate pentru a evita luarea de decizii eronate. De calitatea deciziilor depinde calitatea actului administrativ. Pe fondul creterii rolului birocraiei n economie i societate, este necesar ca funcionarul public de carier s adopte n mod operativ deciziile i s urmreasc execuia lor. Pentru a reduce erorile n materie decizional, este necesar cunoaterea i respectarea urmtoarelor cerine de ordin empiric:

1) cel care decide poate imita pe ali funcionari. Este un mod uor i des ntlnit n practic, dar nerecomandabil, deoarece complexitatea vieii sociale prezint o mare diversitate de situaii, care nu sunt identice;

2) decizia poate fi luat pe baza experienei altora, dup cazurile similare precedente. ns ntr-o asemenea situaie, este necesar ca funcionarul public s aib discernmntul precis pentru a alege precedentul adecvat cazului pe care urmeaz s-l soluioneze. n acest fel, se formeaz o cutum care faciliteaz activitatea instituiilor publice;

3) cel care decide se ntemeiaz pe propria sa experien. Dar reuita acestei metode este asigurat, numai dac exist o similitudine ntre problema ce urmeaz a fi rezolvat i experiena anterioar;

4) decizia poate fi adoptat cu ajutorul intuiiei i perspicacitii, transformnd administraia public ntr-o veritabil art. Dei, aceste caliti nu asigur bazele tiinifice necesare actului administrativ, ele pun n eviden capacitatea funcionarului public de a anticipa evoluia proceselor economice, politice i sociale i de a aciona n consecin.

Decizia administrativ are un caracter complex, dar esena sa rmne satisfacerea drepturilor i intereselor cetenilor. Acionnd cu prioritate n interesul general, decizia administrativ rmne n cadrul legalitii.

1.3. Clasificarea i trsturile deciziilor n sfera administraiei publiceTratarea tiinific a problematicii specifice activitilor de tip administrativ face necesar, ntre altele, i preocuparea pentru clasificarea deciziilor aferente lor.

Dintr-o perspectiv mai larg, deciziile din sfera administraiei publice pot fi clasificate n baza unor criterii comune ce vizeaz rolul specific, natura obiectivelor urmrite etc.

Astfel, n raport cu rolul ce revine deciziilor n derularea ansamblului activitilor din administraia public, acestea se pot structura pe dou mari categorii:

decizii de orientare general;

decizii operaionale.

Deciziile de orientare general jaloneaz activitile administrative, avnd un caracter normativ general. Acestea prefigureaz cadrul organizatoric i de conducere pentru diversele segmente ale administratiei publice, ncepnd cu crearea instituiilor specializate pe domenii i asigurarea funcionalitii sistemului administrativ n concordan cu obiectivele de politic general ale guvernrii. Ele se iau, n principiu, de ctre organele de conducere i, de regul, se prezint sub forme ale actelor juridico-administrative prin care se statueaz scopurile i mijloacele (modalitile) de aciune pentru atingerea acestora, n perspectiva unei perioade de timp mai ndelungate. Cel mai adesea, asemenea decizii se concretizeaz prin reglementri, privind organizarea i funcionarea administraiei publice, cu aplicabilitate la scara ntregii ri, dar se pot asimila acestora i deciziile autoritilor administrative locale, care vizeaz dezvoltarea socio-economic pe termen lung sau mediu, n profil teritorial.

Deciziile operaionale sunt caracteristice funcionrii structurilor operative i activitii curente a lucrtorilor din sistemul administrativ public. Ele vizeaz execuia propriu-zis a lucrrilor, respectiv prestarea efectiv a serviciilor publice. Deoarece funcionarii publici sunt obligai s aplice prevederile legii i s execute sarcinile de serviciu ce le revin corespunztor postului ocupat, desfurarea activitii oricrei instituii presupune i implicare fiecrui lucrtor n rezolvarea problemelor de serviciu; prin observarea, analiza i ncadrarea corect a fenomenelor la care se refer, inclusiv prin sesizarea disfuncionalitilor i posibilitilor de mbuntire continu a activitii respective.n mod firesc, ei trebuie s aprecieze msura n care solicitrile ce li se adreseaz pot fi soluionate n conformitate cu prevederile actelor normative, lund deciziile corespunztoare.

Pe de alt parte, funcionarea normal a instituiilor administrative implic i manifestarea forurilor competente n luarea de decizii cu impact diferit asupra activitii acestora. Astfel, dac se are n vedere natura obiectivelor urmrite prin prisma impactului ndeplinirii acestora asupra funcionrii instituiilor administrative, se pot identifica alte dou categorii de decizii, i anume:

decizii cu caracter strategic;

decizii cu caracter tactic.

Deciziile cu caracter strategic vizeaz angajarea unor obiective majore, de mare importan i care necesit un timp mai ndelungat de realizare, avnd un coninut mai complex i un rol determinant n funcionarea pe termen lung a instituiei respective, cum sunt cele privind construirea unor sedii adecvate, dotarea cu echipamente performante etc. Deciziile cu caracter tactic se refer, n principiu, la stabilirea modalitilor concrete i crearea condiiilor optime pentru nfptuirea deciziilor strategice, innd de derularea operativ a activitilor corespunztoare. Acestea sunt conturate cu mai mult exactitate dect cele strategice, au durate de timp de execuie mai scurte i efecte, adesea, immediate. Ele sunt mai simple dar i mai numeroase, n raport cu diversitatea situaiilor n care se impun a fi luate nu numai de ctre conductori ci i de ctre participanii la realizarea obiectivelor (sarcinilor) instituiilor administrative.

Avnd, ns, n vedere multitudinea i marea varietate a deciziilor generate de complexitatea activitii respective, n clasificarea acestora se folosesc diferite criterii specifice. Astfel, dup Mihai Oroveanu, deciziile administrative se clasific dup urmtoarele criterii:.

1. dup importan;

2. dup gradul lor de generalitate;

3. dup gradul libertii de apreciere;

4. dup msura cunoaterii probabilitii efectelor;

5. dup operativitatea lor;

1) Criteriul importanei ine seama de poziia juridic pe care o ocup instituia sau autorul n ierarhia administrativ: ministru, director general, director, etc. Astfel, funcionarii de conducere sunt preocupai de finalitate, funcionarii medii de resurse i personalul subordonat, de executarea material a deciziilor. Astfel se explic de ce majoritatea deciziilor sunt concepute i pregtite de ctre funcionarii situai la nivelurile medii, care stabilesc resursele adecvate pentru ndeplinirea sarcinilor. O asemenea soluie este eficient, deoarece funcionarii de la acest nivel cunosc cel mai bine resursele administraiei.

Criteriul importanei instituiei sau autorului care adopt decizia este folositor, i nu al importanei deciziilor (la nivel micro sau macro), care este dificil de aplicat n practic. Nu exist o nsemntate n sine: ceea ce este important pentru un funcionar sau un colectiv, din cauza scopului propus, poate s nu prezinte nici un interes pentru alt funcionar sau colectiv, dac urmresc realizarea unui obiectiv diferit.

2) Dup gradul lor de generalitate, deciziile se clasific n generale (abstracte) i individuale. Decizia abstract servete drept temei pentru alte decizii i exercit influene profunde asupra realitilor administrative; deci-ziile individuale au un coninut precis i servesc unui singur obiectiv bine definit din administraia public.

3) Deciziile administrative pot fi clasificate dup gradul libertii de apreciere de care dispune autorul lor. Dar aceast libertate se exercit n cadrul i n conformitate cu prevederile actelor normative. Aadar, compe-tena administraiei de a decide este stabilit i limitat de lege.

4) Dup msura cunoaterii probabilitii efectelor, deciziile se clasific n:

( decizii n condiii de certitudine, atunci cnd fiecare aciune con-duce n mod invariabil la un anumit rezultat specific;

( decizii n condiii de risc, atunci cnd fiecare aciune conduce la un rezultat dintr-un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecrui rezultat fiind cunoscut;

( decizii n condiii de incertitudine, atunci cnd fiecare aciune este de natur s produc un ansamblu de rezultate posibile, probabilitatea fiecrui rezultat nefiind cunoscut.

5) Dup operativitatea cu care sunt luate, deciziile administrative pot fi clasificate n spontane i pregtite. Primele se bazeaz pe intuiie, inspiraie de moment, pregtirea profesional i experiena celui care decide; ele sunt justificate n cazurile de urgen ca singura procedur operativ. Este de dorit, ns, ca deciziile spontane care prezint o anumit importan pentru activitatea instituiilor publice, s fie evitate i nlocuite cu decizii temeinic documentate i pregtite.

Respectarea formelor adecvate de emitere a deciziilor administrative constituie o regul fundamental n activitatea administraiei, deoarece contribuie la funcionarea eficient i raional a mecanismului administrativ.

Respectarea formelor deciziilor le asigur acestora un caracter unitar i aceeai metodologie de aplicare, indiferent de natura instituiei publice i localizarea teritorial; numai n acest mod, ele sunt cunoscute n detaliu de funcionari i mresc randamentul activitii pe care o desfoar.

Pe plan mondial, dezvoltarea formalitilor nejustificate constituie un fenomen care s-a amplificat n mod continuu, astfel nct guvernele instituie frecvent, organisme care au misiunea de a simplifica formele administrative. n anumite cazuri, formele sunt utilizate de funcionari, pentru a-i spori libertatea de apreciere i de a-i declina rspunderea; ele constituie un adpost al administraiei mpotriva presiunilor individuale sau colective la adoptarea unor decizii ilegale.

Cu toate acestea, ele reflect i o latur conservatoare a administraiei, putnd deveni un obstacol n analiza diversitii cazurilor, generate de complexitatea vieii sociale. De aceea, trebuie combtut exagerarea n domeniul formelor.

Unele forme sunt anterioare deciziei administrative. Aceast procedur permite administraiei s se informeze asupra consecinelor unei eventuale activiti, sugerndu-i modaliti de aciune. Anumite condiii se refer la forma deciziei nsi sau sunt posterioare deciziei. n general, decizia administrativ trebuie s fie scris, datat, semnat, nregistrat i dac are caracter normativ i produce efecte juridice n exterior, urmeaz s fie adus la cunotina cetenilor, prin publicare.

Decizia administrativ prezint o serie de trsturi caracteristice, i anume: colegialitatea, coerena, autoritatea.

a) Colegialitatea. n principiu, decizia administrativ este adoptat de un organ impersonal, ns, ea are un caracter colegial, fiind rezultatul unui proces complex n care intervin numeroi funcionari. Administraia lucreaz n colectiv, pentru c orice decizie cere o cooperare a compartimentelor sale pentru a evita eventualele dezacorduri i contradicii. Ea utilizeaz activitatea n colectiv, ntruct garanteaz caracterul complet al acesteia i ia n considerare interesul public.

Totodat, colegialitatea asigur impersonalitatea i anonimatul necesare aciunii administrative. n administraia public, accentul se pune pe sarcini i nu pe funcionarii care le ndeplinesc. Marile realizri administrative sunt impersonale i ele reflect permanena administraiei, pe cnd funcionarii se schimb.

n acest sens, John Galbraith este de prere c, din toate alegerile, indiferent de nivelul lor, trebuie s dispar prezumia realegerii, pentru a nu obinui candidaii la nesfrit cu funcia deinut, pentru a nu-i familiariza cu cerinele birocraiei publice, n numele avantajelor conferite de experien.

Impersonalitatea apr pe funcionari de eventualele presiuni pe care o aciune personalizat ar putea s le antreneze. Ea l investete cu o autoritate exterioar, ce i confer prestigiu social.

b) Coerena reprezint caracteristica principal a deciziei administrative. Fiind ntemeiat pe deciziile anterioare i pe cerinele sociale actuale, decizia administrativ constituie legtura dintre trecut, prezent i viitor a politicii administrative. Coerena activitilor din administraia public se situeaz la un nalt nivel calitativ, pentru a rspunde cerinelor tot mai mari ale populaiei.

c) Autoritatea const n competena de a emite decizii care vor servi drept fundament, la elaborarea altor decizii. Dei prin autoritatea sa, superiorul ierarhic poate impune o anumit conduit subordonailor si, el trebuie s in cont de propunerile acestora i s le recunoasc valoarea.O asemenea relaie de autoritate este relativ, deoarece superiorul o poate accepta ntr-un caz i o poate contesta n alte situaii. Ea nu produce efect, dect dac superiorul este de acord cu propunerile subordonatului i semneaz decizia. n toate cazurile, subordonatul trebuie s tie c decizia a fost adoptat pentru un scop anume, la care i el trebuie s se asocieze, chiar dac personal, are anumite reineri.

De cele mai multe ori, superiorul este acela care influeneaz conduita subordonatului. Este de dorit ca autoritatea superiorului s se ntemeieze mai ales pe calitile sale personale. Numai astfel, el i poate convinge sub-ordonaii c opinia sa este cea mai just, neutiliznd autoritatea dect n caz de dezacord.

Din momentul n care a fost adoptat, decizia administrativ este influenat de factorul juridic i de cel temporal. Cele mai importante decizii administrative iau forma actelor juridice. n plus, dreptul delimiteaz competenele instituiilor publice, precizeaz condiiile n care acestea funcioneaz i reprezint o barier mpotriva exagerrilor birocratice. La rndul su, factorul temporal influeneaz calitatea execuiei deciziei i exprim dinamica acesteia. Timpul reprezint intervalul contient dirijat ntre primirea sarcinilor i executarea lor, el constituie o garanie esenial a procedurii administrative i determin o aciune raional.

Cu toate acestea, nu este indicat prelungirea exagerat a timpului de gndire, deoarece reflect evitarea rspunsurilor i atitudinea necorespunztoare fa de sarcinile administraiei. Este necesar alegerea timpului optim de decizie, pentru a nu diminua eficiena muncii administrative.

1.4. Implicarea deciziilor strategice n reformarea sistemului administrativ

Termenul reform include, att semnificaii preluate din lumea afacerilor cum ar fi transformare i reinventare, pe lng tradiionalele accepiuni de modernizare i mbuntire specifice sectorului public. Trebuie precizat c termenul reform implic nu numai o simpl schimbare, ci o schimbare avantajoas/benefic; el presupune o micare deliberat de la o stare (trecut) mai puin dezirabil, la o stare (viitoare) mai mult dezirabil, innd cont de nevoile, ateptrile i dorinele cetenilor.

Reforma poate avea loc la mai multe niveluri, deci poate fi:

( de prim rang- constnd n adaptarea i reglarea practicilor acceptate;

( de rangul al doilea- constnd n adoptarea de noi metode;

( de rangul al treilea- angajnd schimbri n seriile de idei care cuprind obiectivele generale i cadrul aciunii.

n elaborarea unui plan de reform administrativ, componenta fundamental o reprezint strategia.O strategie de modernizare a sistemului administrativ se deruleaz pe mai multe etape, astfel:

- stabilirea finalitii strategiei de dezvoltare a unei colectivitii sau cui folosete aceasta;

- definirea scopurilor i a obiectivelor strategiei ;- elaborarea i implementarea strategiei;

- evaluarea aplicrii strategiei i impactul acesteia asupra colectivitii .Alegerea strategiei trebuie fcut n funcie de starea sistemului administrativ, literatura de specialitate analiznd trei tipuri de strategii:

- strategii de nonintevenie;- strategiile de intervenie prin investiii;

- strategii de ruptur. Strategiile de nonintervenie pot fi caracterizate prin lipsa de variaie componentelor fundamentale sistemului administrativ. Practic, sistemul administrativ nu sufer nicio schimbare de la o perioad la alta a evoluiei societii.

Strategiile de nonintervenie sunt strategii societale, deoarece ele las n grija grupului social s fac transformrile i ajustrile necesare ale grupului. Acest tip de strategii are ca principal caracteristic , puternica invarian a relaiilor fundamentale ale modelului. Strategiile de nonintervenie consider natural evoluia acestor relaii, fr intervenia vreunei politici marcate de dorina de a se mpotrivi vreunei micri n curs, fiind n mod obligatoriu scenarii n pant lin sau contra curentului.Strategii de intervenie prin investiii sunt strategii de transformare a structurilor constitutive ale unui sistem, utilizndu-i resursele proprii (materiale, umane, financiare, informaionale). Acest tip de strategii are drept obiect aciunea asupra acelui element al sistemului administrativ (de exemplu resursa uman) , care are cea mai mare importan i poate determina transformarea sistemului n ansamblul su. Strategiile de ruptur determin statul s intervin i provoac transformarea radical a sistemului administrativ fa de cel anterior; altfel spus, voina politic este elementul de baz care d und verde sau, dimpotriv, blocheaz acest demers. Din acest motiv, specialitii apreciaz c implementarea unei asemenea strategii nu poate fi asigurat dect prin constrngere, fermitate, chiar dac se creeaz neplceri, mai ales n rndul celor care se opun caracterului radical al reformei.1.5. Decizia administrativ n contextul Noului Management Public i al Guvernrii moderneDezbaterile n jurul conceptului de management public reprezint un subiect de permanent actualitate, deoarece genereaz numeroase controverse. ntr-o form general, managementul public se ocup cu studiul activitii funcionarilor publici i politicienilor. Astfel, el reprezint un mod de legitimitare a eforturilor acelor funcionari i politicieni care se afl n slujba progresului societii. Din acest motiv, managementul public este privit ca un nou tip de activitate, un semn al modernizrii, o for dinamic a schimbrii. Managementul public este rezultatul unei fuziuni benefice ntre managementul generic (n special pentru sectorul comercial, privat) i interesele mai tradiionale ale administraiei publice. Interesul pentru valori democratice este meninut n ntregime, dar aciunea devine mult mai clar definit n termeni de risc, rezisten, evaluare a performanelor i realizare a obiectivelor.Astfel conceput, managementul public pare s nu fie ameninat de nicio critic, fiind ntr-adevr, simplu.

Este necesar s remarcm c managementul public nu este un proces neutru, tehnic, ci o activitate care se ntreptrunde indisolubil cu politica, legea i societatea civil, n general. El este saturat de alegeri n funcie de valori i influenat de ideologii mai largi.

Scopul studiilor de management public l reprezint nelegerea modului n care organizaiile publice i, n special , cele guvernamentale i pot ndeplini funciile. Dealtfel, fostul vicepreedinte al S.U.A. - Al Gore - meniona c managementul public urmrete s fac Guvernul s funcioneze mai bine i s-i reduc dimensiunile. Totodat, apreciem c la nceputul anilor `90(cnd Bill Clinton a devenit preedinte al S.U.A.), managementul public a dobndit o nou dimensiune n plan evolutiv, odat cu apariia sintagmei Noul Management Public(NMP). Astfel, conform aprecierii lui Hood, noul management public presupune dobndirea unui nou sistem de valori, cu accent deosebit pe eficien i stabilirea unor scopuri clare pentru utilizarea resurselor publice. De asemenea, ali doi cercettori americani-Metcalfe i Richards- afirmau c sarcina noului management public este de a dezvolta capaciti macroorganizaionale noi i distincte, pentru a face fa schimbrilor structurale la nivelul ntregului sistem al administraiei publice. Aceste noi obiective schimb fundamental procesul decizional din administraie transformat ntr-o interfa ntre stat i societatea civil, dup cum se poate observa n Figura nr.1:Obiective ___________________________________ Necesiti

STAT------------------( Administraie--------------------( SOCIETATE CIVIL

Intrri _________________________________ Ieiri

-angajai -calificri academice

-cldiri -rapoarte

-resurse/finane -mrfuri

Fig. nr.1 Triada stat administraie societate civil

Aezarea administraiei ntre stat i societate i-a fcut pe unii autori s o considere drept o strad cu dou sensuri. Ea este o legtur de ieiri (output), adic servete la transmiterea informaiilor i resurselor de la stat la societatea civil, dar este i o legtur de intrri (input), adic transmite cererile actorilor din societatea civil, napoi la stat. Pentru ca administraia s-i ndeplineasc ntr-un mod ct mai eficient misiunea, are nevoie de suportul managementului public, care trebuie s caute cele mai adecvate modaliti de folosire a resurselor pentru atingerea obiectivelor aflate ntr-o permanent achimbare. Desigur, nu orice activitate a funcionarilor publici este n exclusivitate de natur managerial, implicnd actul deciziei; sunt numeroase activiti de execuie, de ndeplinire a sarcinilor de diverse tipuri, fapt care explic clasificarea funciilor publice n funcii de decizie, respectiv de execuie. ns n activitatea lor, funcionarii publici (administratorii, cum mai sunt denumii de unele lucrri) trebuie s in cont de eficien i de obiectivele politicilor publice, iar managerii trebuie s respecte legea, n vederea utilizrii optime a resurselor. Managementul public nu are doar o sfer de aplicabilitate macroorganizaional, ci i una microorganizaional, la nivelul instituiilor publice. Astfel, sarcina managementului public la nivelurile inferioare este privit ca fiind imitativ, n vederea perfecionrii abilitilor microorganizaionale ale administraiei publice.Cu toate acestea, este necesar s remarcm c exist diferene importante ntre conducerea unui stat i conducerea unei ntreprinderi. Ca urmare, numeroi autori apreciaz c anumite procese sunt unice pentru sectorul public i tocmai aceast unicitate constituie esena managementului public. Procesele n cauz sunt cele referitoare la administrarea unor ntregi grupuri de organizaii, i nu doar a unei singure organizaii i la ncercarea de a ajusta ntregul sistem de administraie public.

Aceste procese care marcheaz specificul administraiei publice, n raport cu sectorul privat, precum i unicitatea funciei publice, au dus la apariia n deceniul trecut a termenului de Guvernare.n anul 1996, R.Goodin aprecia c guvernarea nu este nimic altceva dect conducerea societii de ctre funcionari oficiali ce dein controlul asupra > organizaionale ale societii. ntr-adevr, conducere sau ndrumare/ ghidare sunt termenii preferai n cea mai mare parte a Europei Continentale. n aceste abordri pe sisteme, graniele dintre instituiile individuale devin mai puin importante dect modul n care ntregul sistem funcioneaz sau nu. Avem de-a face cu o perspectiv n care graniele convenionale dintre politic i administraie sunt mai puin semnificative, iar marile probleme sociale pot fi abordate mai direct i mai rapid rezolvate, prin colaborare, dect din perspectiva mai limitat a administraiei publice. n literatura de specialitate, guvernarea este privit din dou puncte de vedere, ca activitate i ca structur. n prima ipostaz, guvernarea reprezint activitatea de conducere a unui stat sau a unitilor administrativ-teritoriale, prin intermediul creia se realizeaz interese publice, binele public n general. n cea de-a doua ipostaz, guvernarea este o structur de autoriti i organe care acioneaz n regim de putere public. De asemenea, guvernarea mai poate fi definit n sens larg i sens restrns:

- n sens larg, guvernarea este o activitate complex, de conducere, n regim de putere public i de natur predominant politic, realizat de autoritile politice ale statului, legal (constituional) constituite. Aceste autoriti sunt: Parlamentul, Preedintele, nalta Curte de Casaie i Justiie, Consilii judeene i locale, primari, serviciile aflate n subordinea lor. Prin activiti specifice, realizeaz fiecare, n limita competenelor proprii, satisfacerea anumitor interese publice;

- n sens restrns, guvernarea este activitatea specific, de natur predominant executiv sau administrativ, realizat n regim de putere public de Guvern(ca autoritate central), precum i de autoritile administraiei locale. n rile europene, precum i n S.U.A., autoritile locale sunt privite ca adevrate guverne locale, fapt care a dus la reglementarea expresiei Guvernare local (n ara noastr, aceast formul nu este nc n uz).Din aceleai surse de documentare, se poate desprinde drept concluzie, faptul c guvernarea este o activitate nfptuit , n proporii diferite de autoriti publice centrale i locale i are o component politic i una executiv-administrativ. De asemenea, n realizarea acestei activiti, atribuiile principale i mijloacele juridice necesare, sunt date prin lege Guvernului, care le exercit prin componentele sistemului administrativ.

De asemenea, nu trebuie s se neleag c guvernarea se confund cu activitatea executiv-administrativ. Raportul este de la ntreg la parte, guvernarea realizndu-se prin intermediul administraiei publice, i nfaptuindu-se n regim de autonomie sau de subordonare ierarhic, sub conducerea general a Guvernului.

CAPITOLUL 2 - FAZELE ELABORRII I MODELE DE FUNDAMENTARE ALE DECIZIILOR ADMINISTRATIVE

2.1. Fazele elaborrii deciziei administrative

La elaborarea unei decizii se parcurg urmtoarele faze (etape):1. iniierea proiectului de decizie( identificarea problemei);

2. pregtirea proiectului de decizie;

3. evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea;

4. adoptarea deciziei.

Iniierea proiectului de decizie

Atunci cnd se cerceteaz geneza unei decizii administrative, este greu de precizat originea sa i funcionarii sau organele care au determinat iniierea sa. Dup adoptarea deciziei, faza iniierii proiectului aparine trecutului. De aceea, pentru a gsi originea unei decizii importante, uneori trebuie efectuat o cltorie n trecut, care nseamn c administraia a contientizat existena unei probleme care trebuia rezolvat.

Sunt dese cazurile n care, n administraia public o propunere se traduce n via dup ce a fost respins de mai multe ori n decursul vremii. Un proiect abandonat n multe rnduri ca fiind neoportun, este adoptat n cele din urm, n timp ce alte propuneri ateapt la rnd.

n majoritatea cazurilor, impulsul de la originea proiectului vine din exteriorul administraiei care este direct interesat n satisfacerea cerinelor actuale i mai puin a celor viitoare. Din acest motiv, mecanismul administrativ funcioneaz lent i echilibrul care se stabilete ntre elementele sale componente, are un caracter static. Cum orice tendin de schimbare este neutralizat, iniiativa proiectului de decizie vine din afara instituiei publice.

Iniiativa poate aparine organelor legislative sau celor administrative ierarhic superioare, organelor emitente ori celor subordonate, organizaiilor nonguvernamentale etc. Iniiativa organelor superioare rezult din adoptarea unui act normativ, a crui executare implic sarcini sau msuri tehnico-organizatorice pentru instituiile subordonate. i acestea din urm pot iniia elaborarea unor decizii n cazurile prevzute de lege sau cnd activitatea lor ori a organului superior solicit o reglementare n care este necesar s se implice. Cetenii, societatea civil, n general, determin iniierea unei decizii administrative prin cereri, sesizri i reclamaii.Identificarea problemei reprezint una din temele de interes public i poate varia de la distribuirea titlurilor de proprietate asupra terenurilor agricole sau pdurilor, creterea consumului de droguri i alcool n rndul adolescenilor.

De exemplu, numrul de copii nregistrai pentru colarizare n clasa nti este mai mic dect cel ateptat sau n scdere de la un an la altul, poate constitui o problem care preocup autoritile; de asemenea, creterea numrului de cini vagabonzi sau a numrului de persoane care se prezint la control medical ca urmare a mucturilor de cine, se poate nscrie n cadrul preocuprilor de interes public.

Imediat ce se recunoate existena unei probleme i necesitatea soluionrii sale, intervine iniiativa administraiei. Pentru ca aceast iniiativ s fie eficient, ea trebuie s ating un anumit nivel al structurii administrative.

Odat ce o tem este clarificat, se poate afirma c ea intr pe agenda instituional. Altfel spus, instituia/instituiile care au jurisdicie asupra problemei respective, prin managerii lor, consider c trebuie fcut ceva pentru a gsi o soluie de rezolvare. Prin implicarea instituional, se atribuie un caracter oficial problemei respective.

Identificarea i structurarea corect a problemei reprezint o etap crucial pentru evoluia viitoare a procesului de luare a deciziei. Costurile identificrii greite a unei probleme sunt foarte mari, deoarece resurse importante de ordin material, uman i de timp sunt risipite ca urmare a unei erori nregistrat n faza de iniiere a proiectului de decizie.Greeala s-ar fi evitat prin alocarea unui interval de timp suficient pentru identificarea i structurarea corect a problemei.

Pregtirea proiectului de decizie

Reprezint cea mai important faz a procesului decizional i poate avea loc, att n cadrul unui proces de grup, fie ca activitate individual a managerului. Ea are un caracter dinamic i intern, referindu-se la aciunea participanilor la procesul decizional. n aceast faz, este precizat coninutul deciziei, fapt care influeneaz strategia i mijloacele concrete de aciune, n vederea realizrii unui anumit scop; ca atare, ea se desfoar pe mai multe etape:

a) determinarea obiectivului deciziei. n general, obiectivele i mijloacele se stabilesc de ctre instituiile publice, iar ulterior se fixeaz prioritile. Unele proiecte temeinic justificate n-au mai fost adoptate ntruct, la timpul lor, au trebuit s cedeze locul altora, considerate urgente; astfel c, atunci cnd le-a venit din nou rndul, ele au fost abandonate, nemaifiind de actualitate.

Definirea scopului (obiectului) deciziei este un element important al procesului decizional. Ea se realizeaz, fie prin precizarea unui anumit obiectiv bine definit, care trebuie ndeplinit, fie prin formularea unei probleme de rezolvat, care urmrete, astfel, un anume scop. Odat precizat, scopul trebuie s ntruneasc o larg adeziune.

Este posibil, ns, s se stabileasc o succesiune de obiective, dintre care fiecare, odat ce a fost nfptuit, constituie punctul de plecare pentru urmtoarele. Drept urmare, se pot calcula, cu aproximaie, probabilitile de realizare i termenele de execuie.

Obiectivele trebuie s aib un caracter concret i administraia este cea care evalueaz problemele i stabilete mijloacele de aciune.

b) documentarea sau informarea. Aceasta asigur cunoaterea exact a situaiei reale n domeniul n care urmeaz a fi adoptat decizia. n acest scop se constituie un sistem informaional, capabil s furnizeze date complete i corecte privind realitile economico-sociale, n care intervine decizia administrativ. Chiar dac, n anumite cazuri, informaiile se ntemeiaz pe supoziii, deciziile nu se pot elabora n acelai mod.

Deoarece, adesea, datele sunt numeroase, ele trebuie culese ntr-un mod organizat, iar ulterior sunt prelucrate. Astfel, informaiile pot fi prezentate i sub forma unor indici sau diagrame. De asemenea, informaiile verbale urmeaz a fi comunicate clar i concis.

Documentarea are un dublu obiect: unul teoretic i un altul care se refer la starea de fapt. Documentarea teoretic are un caracter general; ea implic o informare pe multiple planuri (politic, social, juridic, tiinific i tehnic). Informarea politic privete cunoaterea programului politic al Guvernului, n problemele legate de proiectul de decizie care urmeaz a se elabora. n plan social, se culeg toate informaiile necesare despre contextul elaborrii proiectului. Este necesar i o informare juridic, deoarece funcionarii publici implicai n procesul decizional, trebuie s aib suficiente cunotine n domeniul menionat. De asemenea, o informare tiinific i tehnic, n proiectul de decizie, asigur utilitatea, valoarea i reducerea cheltuielilor administrative.

Documentarea privind situaia de fapt are un caracter special; ea trebuie s asigure o informare complet i exact n domeniul realitilor sociale n care se pregtete o nou decizie. O documentare incomplet sau deformat asupra realitii, determin adoptarea unor decizii eronate.

c) analiza materialului documentar. n aceast etap, elementul important const n interpretarea datelor selecionate. n mod normal, interpretarea trebuie s fie obiectiv, dar n practic un oarecare subiectivism exist ntotdeauna. ntregul material informativ este prelucrat prin inducie, deducie, analiz critic, sintez(diagnoz) n scopul stabilirii semnificaiei fiecrui document i a posibilitii aciunii ce urmeaz a se realiza.

Pe lng analiza tuturor elementelor implicate, se recomand s se stabileasc semnificaia i consecinele aciunii acestora, factorii umani implicai n apariia i manifestarea lor, locul, timpul i cauzele care le-au produs. Analiza este urmat de diagnoz, care se va finaliza prin stabilirea unui diagnostic.

Diagnoza are un caracter deosebit de complex; ea presupune mai nti, nelegerea comportamentelor individuale i de grup, urmat de construirea de scenarii privind posibilele consecine ale ale aciunii administrative asupra subiecilor. Diagnoza se bazeaz pe colectarea prin diferite instrumente (chestionare, interviuri, documente oficiale etc.), de informaii suplimentare privind problema respectiv de interes public, precum i identificarea relaiilor cauzale. De exemplu, scderea natalitii n altimii 10 ani, n ara noastr, a dus la scderea numrului de copii nscrii n ciclul elementar, ceea ce a avut ca impact, reducerea numrului de personal n rndul cadrelor didactice. De asemenea, numrul ridicat de mucturi reclamat la seciile de urgen ale spitalelor, este legat de creterea numrului de cini vagabonzi n libertate n mediul urban i de rspndirea bolilor infecioase ale cror purttori sunt acetia.

d) elaborarea proiectului de decizie. n aceast etap, se procedeaz la o operaie de evaluare a ansamblului i a evoluiei situaiei de fapt. Pe baza materialului documentar selecionat, pot fi propuse numeroase variante, fiecare dintre ele avnd un grad diferit de probabilitate.

Este de dorit ca proiectul unei decizii importante s cuprind o expunere de motive, n care s se prezinte, att avantajele, ct i dezavantajele. Proiectele de decizie sunt alctuite de organele prevzute n actele normative sau, n lipsa unor prevederi legale, de organele i compartimentele desemnate de instituia care decide.

Evaluarea variantelor proiectului de decizie i deliberarea

Evaluarea i studierea variantelor proiectului de decizie revin n sarcina conductorului instituiei, precum i rspunderea pentru aceste operaiuni. Actul deliberrii este precedat de dezbateri, n care se apreciaz argumentele pro i contra, procedndu-se la analiza critic a proiectului de decizie. n cazul n care se propun, pentru rezolvarea aceleai probleme, soluii total diferite, nseamn c obiectul proiectului de decizie n-a fost exact definit, documentarea este nesatisfctoare ori s-au strecurat interese personale sau de grup care influeneaz rezultatul deliberrii.

n orice deliberare, se au n vedere urmtoarele elemente:

( delimitarea ntinderii analizei i identificare normelor tiinifice sau tehnice ce urmeaz a fi respectate i aplicate n materia care face obiectul proiectului de decizie;

( stabilirea procedurii legale de deliberare sau precizarea acesteia, dac nu este prevzut n actele normative;

( determinarea metodelor folosite pentru culegerea cunotinelor tiinifice necesare, precum i a datelor concrete n situaii similare;

( utilizarea unei tehnici de lucru adecvate deliberrii. Astfel, n cadrul echipei, fiecare individ are un potenial creativ care se poate valorifica att timp ct nu este intimidat prin critica verbal sau non-verbal a celorlali membri i n msura n care spontaneitatea este ncurajat. Totodat, discuia n grup mbogete i rafineaz o idee emis care, n final , devine produs al muncii ntregului grup, contribuind i la ntrirea relaiilor de munc n cadrul colectivitii.

Este important s menionm c tehnicile precizate anterior funcioneaz pe baza urmtoarelor reguli de comportament n grup:

-n timpul discuiei se nregistreaz toate ideile emise, fr a se critica niciuna. Critica intimideaz generarea ideilor i ncetinete procesul creativ;

-se ncurajeaz emiterea a ct mai multor idei, sau altfel spus, cu ct mai multe idei, cu att mai bine;din moment ce exist mai multe idei, probabilitatea ca numrul celor utile s cresc, este mai mare;

-se ncurajeaz emiterea tuturor ideilor posibile, chiar dac unele dintre acestea par uor deplasate. Dei poate c nu vor fi aplicate n practic pe moment, aceste sugestii, orict de bizare ar prea, trebuie acceptate, deoarece pot fi utile n viitor;

-se ncurajeaz asocierile ntre ideile emise. De multe ori, combinaiile de idei duc la soluii bune, care nu ar fi fost produsul gndirii unei singure persoane.

Acest mod de lucru poate fi aplicat, att la nivel de grup, ct i individual. De exemplu, n cazul cinilor vagabonzi, alternativele care pot fi elaborate pot include: capturarea i eutanasierea tuturor cinilor fr stpn; capturarea i tratarea medical a cinilor, dup ce acetia sunt lsai n libertate; adopia (intern i internaional) pe scar larg a cinilor fr stpn, precum i asumarea responsabilitii adoptatorului fa de acetia.edinele n care se delibereaz trebuie pregtite i convocate n termen util, transmindu-se persoanelor (membrilor) implicate n aceast activitate, textul proiectelor de decizie, mpreun cu materialele utilizate la ntocmirea lor. Fr furnizarea la timp a documentaiei, membrii forului decident nu cunosc coninutul proiectelor de decizie i nu-i pot exprima poziia n legtur cu acestea. n necunotin de cauz, membrii colegiului de analiz se pot ralia la opiniile celorlali, fiind prejudiciat nsui actul deliberrii.

Odat ce s-a convenit asupra modului de lucru n echip, se va trece la evaluarea fiecrei alternative din punctul de vedere al ctorva criterii: fezabilitate, calitate, acceptabilitate, cost, reversibilitate, etic.

Fezabilitatea se refer la msura n care o alternativ poate fi aplicat n practic, date fiind anumite condiii precum cele de timp, buget, tehnologie sau politice. Pentru cazul de mai sus, capturarea, tratarea medical i inerea cinilor n aezminte speciale este puin fezabil din punct de vedere financiar, ntruct sumele la care se ridic ntreinerea zilnic a unui cine sunt destul de mari.

Calitatea face trimitere la nivelul eficacitii cu care o alternativ propus ndelinete obiectivul propus, rezolv problema n discuie. Propunerile care asigur doar rezolvarea parial a problemei sau au un caracter discutabil, ar trebui eliminate. De exemplu, capturarea i tratarea medical a cinilor vagabonzi, urmat de eliberarea lor este o soluie discutabil, deoarece numrul lor pe strzi rmne acelai, iar pericolul pe care l pun pentru sigurana populaiei este la fel de mare.

Acceptabilitatea este nivelul n care factorii de decizie vor fi afectai de aplicarea n practic a unei hotrri. Pentru administraia public , acceptabilitatea are dou aspecte:

- primul aspect se refer la susinerea sau lipsa de susinere pe care o alternativ anume o are n interiorul unui grup de decideni. Astfel, n unele situaii, managerii ar prefera ca instituiei/diviziei pe care o conduc, s nu-i mai fie atribuite anumite sarcini, chiar cu finanare adecvat, deoarece imaginea instituiei ar avea de suferit i le-ar afecta statutul social n cadrul comunitii. Prin urmare, managerii respectivi vor prefera s refuze alternativa care, dei poate fi bun, le va aduce doar necazuri;

- al doilea aspect se refer la susinerea sau lipsa de susinere pe care o alternativ anume o are n cadrul comunitii afectat de problema respectiv. De exemplu, soluia referitoare la uciderea necondiionat n termen de 24 de ore de la capturare a cinilor prini liberi pe strad, a strnit un val de proteste (interne i internaionale) n rndul asociaiilor de protecie a animalelor i al publicului larg.

Criteriul costurilor se refer n sens larg, att la costurile directe , ct i la costurile indirecte ale variantei respective. n exemplul anterior, costurile directe ar include costul benzinei/motorinei pentru urmrirea i transportul cinilor, costul momelii(de ex. pinea), plata personalului implicat n capturarea i transportul cinilor, costul injeciei letale per animal, plata personalului medical specializat, costul amenajrii spaiilor de cazare, hrana animalelor pe perioada cazrii etc. Costurile indirecte se msoar n termeni de daune aduse imaginii rii noastre n presa intern i internaional, deranjul provocat circulaiei de diversele mitinguri de protest ale asociaiilor de protecie a animalelor etc.Un alt criteriu de evaluare a alternativelor este dat de reversibilitate, adic posibilitatea de a reconsidera decizia luat i de a reveni la situaia iniial. Unii cercettori merg pn la a susine c importana unei decizii este dat de posibilitatea de a o reconsidera i mai puin de suma de bani pe care o implic finanarea sa. Desigur c nu se poate nega importana flexibilitii pentru activitatea zilnic a unei instituii. De exemplu, decizia de eutanasiere imediat a cinilor vagabonzi a trebuit reconsiderat, sub presiunea publicului.

n fine, criteriul etic de evaluare a alternativelor se refer la nivelul n care o msur este compatibil cu responsabilitatea social a instituiei. Orientarea spre valorile etice n administraia public s-a dezvoltat mult n ultimii ani, o dat cu accentuarea responsabilizrii instituiilor publice fa de ceteni i, implicit, fa de banii publici.

Exist mai multe perspective de abordare a criteriilor etice n activitatea instituiilor publice, printre care se pot enumera: perspectiva managerial clasic, cea propus de coala noului management public, perspectiva politic i cea legal.

Perspectiva managerial tradiional accentueaz valorile eficienei precum i nevoia de unitate organizaional, ca responsabil i ndrumtor pentru promovarea eticii profesionale. coala Noului Management Public susine o atitudine total diferit de cea tradiional, ntruct se concentreaz aproape n ntregime pe performan i rezultate. Ea se opune criteriilor procedurale de siguran promovate de abordarea tradiional, considerndu-le drept piedici pentru funcionarea eficient a instituiilor publice. De asemenea, promoveaz ncrederea n capacitatea de decizie a funcionarului, iar responsabilitatea pentru obinerea rezultatelor poate fi obinut prin aplicarea mecanismelor pieei i a judecii cetenilor.

La rndul su, perspectiva politic urmeaz o linie de gndire asemntoare cu cea a Noului Management Public i susine necesitatea crerii unor mecanisme de responsabilizare exterioare ageniilor guvernamentale. Printre acestea se pot meniona: supravegherea activitii legislativului, controlul bugetar, rotirea n funcii publice pentru a evita supraspecializarea ntr-un anumit domeniu, dar i rutina pe un anumit post, informarea public privind situaii de incompatibilitate sau de corupie ale funcionarilor publici implicai n procesul decizional.n fine, perspectiva legal a pus la punct un sistem de prevederi care s protejeze drepturile constituionale ale cetenilor de a fi protejai mpotriva abuzurilor instituiilor publice. n cadrul acestui proces, a fost construit un sistem de motivare personalizat a funcionarilor publici de a proteja sau ,cel puin, de a limita ngrdirile aduse drepturilor ceteneti asupra crora acioneaz n calitatea lor oficial.

n concluzie, evaluarea variantelor propuse proiectului de decizie i deliberarea sunt realizate cu eficien, dac organul decident este alctuit din membri temeinic pregtii profesional, capabili s analizeze problemele dificile care apar n activitatea administraiei publice.Adoptarea deciziei

Adoptarea deciziei constituie un drept i o obligaie a conducerii. Atitudinea de nehotrre a conducerii prejudiciaz activitatea subordonailor, atunci cnd o decizie este indispensabil pentru funcionarea lor. O conducere eficient se poate nela n adoptarea deciziilor sale, dar atunci cnd mprejurrile o cer, ea decide cu orice risc i i asum aceast rspundere. Adoptarea deciziei este rezultatul unui proces de o complexitate deosebit, care ia n considerare: condiiile interne i externe, practica experimental i rezultatele anterioare, aa cum este schiat n Figura nr.2.

Figura nr.2 - Factori cu impact n procesul decizional

Din punct de vedere procedural i al metodelor operaionale, pentru ca adoptarea unei decizii s fie fundamentat tiinific, este necesar s se respecte urmtoarele principii:

a) principiul definiiei. Se poate adopta o decizie eficient, dac problema care urmeaz a fi soluionat este precis definit, stabilindu-se exact coninutul acesteia i ce anume trebuie rezolvat. O problem insuficient cunoscut sau eronat determinat nu poate fi soluionat n mod adecvat. De modul n care este stabilit problema esenial depinde, n cea mai mare msur, soluia adoptat.

Fr determinarea cauzelor reale ale faptelor negative a cror combatere se urmrete i fr nlturarea aspectelor superficiale ale activitilor, nu se poate ajunge la rezultatul dorit.

b) principiul justificrii suficiente. Conform acestui principiu, decizia trebuie luat pe baza unor motive temeinic studiate, care o justific n faa tuturor, astfel nct oricine ar fi chemat, pentru rezolvarea problemei, s ajung la aceeai soluie sau la una apropiat.

c) principiul identitii. La adoptarea deciziilor este necesar s se analizeze ca faptele implicate s aib aceeai semnificaie cu faptele de referin (cu baza de date) i s nu fi primit, ntre timp, alte interpretri. n cazul acesta, exist riscul de a se lua o decizie care, n alte situaii, ar fi dat rezultate eficiente, dar n condiile date este necorespunztoare.

n concluzie, trebuie verificate faptele, circumstanele de loc i de timp, toate mprejurrile care pot modifica datele problemelor i natura soluiilor, pentru ca identitatea deciziei s rmn neschimbat.

Chiar dac misiunea decidentului se ncheie prin adoptarea deciziei, sunt necesare implementarea i monitorizarea soluiei alese. Implementarea este procesul prin care programele i politicile sunt aplicate n practic. Aplicarea soluiei revine funcionarilor publici de execuie, iar rolul lor este extrem de important, deoarece de ei depinde succesul sau eecul ntregului demers anterior. Privit drept o etap lipsit de probleme pn la nceputul anilor 1970, implementarea soluiilor a nceput s fie studiat sub influena studiilor realizate de Jeffrey Pressman i Aaron Wildawsky, care evideniau lipsa de impact a unor programe populare n Statele Unite n acea perioad. A urmat o perioad de nflorire a studiilor de evaluare, n care au fost propuse trei direcii mari de cercetare a implementrii:

- prima direcie a fost abordarea de sus n jos, care se preocupa de felul n care oficialii implicai n procesul de implementare puteau s-i ndeplineasc atribuiile ct mai bine;

- a doua direcie a fost abordarea de jos n sus, care accentua nevoia de implicare a componenilor grupului int al programului i de ctigare a cooperrii lor;

- a treia direcie se preocupa mai mult de utilizarea ct mai eficient a instrumentelor disponibile pentru a rezolva o problem concret.

n general, pentru ca procesul de implementare a unei decizii s aib succes, el trebuie planificat cu atenie i s se depun toarte eforturile pentru a ctiga suportul celor implicai n reuita sa. Sunt nenumrate cazurile n care programe i decizii importante nu i-au atins obiectivele, pentru c, fie nu au fost elaborate (n timp util sau deloc) norme metodologice de aplicare, fie cei care trebuiau s se ocupe de aplicarea n practic aveau prea puine motive s o fac. n final, monitorizarea aplicrii deciziei este i ea o etap important, deoarece este dovad cert c problema respectiv i-a gsit sau nu, rezolvarea.

2.2. Modele de fundamentare a deciziilor administrative

O mare parte a activitii managerilor din administraia public const n elaborarea i adoptarea deciziilor. n principiu, luarea deciziilor n administraia public const n a alege dintre diferite alternative i mijloace de ndeplinire a acestora pe cele care ar trebui urmate de o organizaie.

Procesul decizional se bazeaz pe utilizarea diferitelor modele de fundamentare, cele mai importante fiind modelul managerial tradiional, modelul politic i modelele mixte.

Modelul managerial tradiional

Modelul managerial tradiional este un rezultat al ncercrilor timpurii de a introduce profesionalismul n administraia public. Ideea de profesionalism are la baz, pe de o parte, distincia ntre administraie i politic, introdus de Woodrow Wilson n 1897, iar pe de alt parte, concepia lui Max Weber despre birocraie i nevoia de raionalitate n cadrul proceselor de luare a deciziei.

Acest model ncearc s formeze administratorii n direcia lurii deciziilor ntr-o manier ct mai eficient, economicoas i eficace. O posibil cale de ndeplinire a acestor obiective o reprezint construirea unui proces decizional bazat pe specializare, ierarhizare, formalizare i competen. Managerul este ajutat s aleag ntre soluii alternative aflate n competiie prin:

( reducerea numrului de alternative care trebuie luate n considerare;

( reducerea numrului de valori implicate n evaluarea alternativelor;

( transmiterea cunotinelor necesare pentru luarea deciziei n mod raional;

( furnizarea de suficiente date despre alternativele posibile, n vederea unei alegeri corecte dintre acestea.

Specializarea este modalitatea principal de reducere a numrului de alternative pe care un admnistrator le ia are dou moduri principale de manifestare: ntre instituiile publice i n interiorul lor.

Specializarea pe jurisdicii ntre instituiile publice acord unei agenii autoritatea asupra unui domeniu relativ bine definit. De exemplu, managerul din Inspectoratul colar Judeean nu se preocup de problemele de protecie public aflate sub jurisdicia Inspectoratului Judeean de Protecie Civil. Ei nu compar valoarea social a activitilor din programele pe care le administreaz cu cele ale programelor administrate de alte agenii.

Specializarea se manifest i n interiorul instituiilor. Unii funcionari publici vor formula politici, programe i reglementri, n timp ce alii se vor preocupa de aplicarea lor n practic. Chiar dac cele dou aspecte sunt strns legate, persoana care se ocup de aplicarea programelor i reglementrilor poate s aleag ntre diferite mijloace de implementare, dar nu se poate exprima (cel puin nu n mod oficial), cu privire la scopul reglementrii sau asupra programului de politici publice.

De asemenea, specializarea limiteaz setul de valori pe care un funcionar public le ia n considerare atunci cnd alege ntre diferite alternative care-i sunt prezentate. Funcionarii publici trebuie s fie preocupai de satisfacerea interesului general al societii, att ct este posibil n cadrul limitat al autoritii lor. Deciziile care sunt luate n anumite instituii sunt, n general, conforme cu sistemul de valori existent n cadrul organizaiei. Totui n administraia public din ara noastr s-a constatat c, ori de cte ori conductorii politici ncearc s promoveze msuri/opiuni contrare acestor valori instituionale, ei se lovesc de rezisten din partea personalului.

Un alt element care limiteaz marja de opiuni disponibile factorilor de decizie l reprezint natura ierarhic a instituiilor publice. Autoritatea funcionarilor publici este definit n mare msur prin poziia lor n ierarhia instituiei. Capacitatea de decizie crete pe msur ce poziia pe scara ierarhic se mbuntete. Totui, ierarhia limiteaz responsabilitatea oficialilor i i foreaz s defineasc valorile cu care lucreaz. Acesta nu nseamn c managerii de la nivelele medii nu iau decizii dificile. ns, pe msur ce se avanseaz pe scara ierarhic, crete confruntarea cu alegerea ntre valori i opiuni concurente, conjunctur care creeaz o doz sporit de conflict.

ntr-o anumit msur, se poate aprecia c specializarea i ierarhia tind s acioneze n comun pentru limitarea autoritii. Astfel, specializarea limiteaz autoritatea de jurisdicie (ca n formulri de tipul Nu sunt responsabil pentru ceea ce se ntmpl n biroul/serviciul A). La rndul su ierarhia limiteaz autoritatea managerial (n formulri de tipul Nu fac eu regulile). n consecin, ierarhia permite, chiar oblig factorii de conducere s defineasc i s limiteze seturile de valori care ncadreaz activitatea subordonailor.

Formalizarea este un alt factor important care contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Prin specificarea exact a factorilor i a informaiilor care trebuie luate n considerare, formalizarea contribuie la simplificarea procesului de luare a deciziei. Uneori anumite informaii de interes ulterior sunt excluse din baza de date, prin ns structura limitat a formularelor standard, ns acesta este unul din preurile care se pltesc pentru simplificare.

n fine, aplicarea modelului managerial tradiional este condiionat de competena tehnic a factorilor decideni de a lua decizii raionale eliberai de orice influen politic. Modalitatea prin care s-a rspuns acestei cerine a constituit-o sistemul meritului promovat de Woodrow Wilson.

Sistemul de merit a fost vzut ca un mijloc de obinere a competenei profesionale. Competena profesional consta n nelegerea sarcinilor de serviciu, capacitatea de procesare a informaiilor i ndeplinirea atribuiilor ntr-o manier eficient.

Constrngerile impuse de modelul managerial tradiional au influenat dezvoltarea culturilor organizaionale la nivelul instituiilor publice. Prin urmare, instituiile i stabilesc un set consistent de valori (satisfacerea interesului public, eficien, eficacitate), iar organizarea activitii i recrutarea personalului se realizeaz n spiritul reflectrii valorilor respective.

Modelul tradiional de luare a deciziilor se deruleaz prin urmtoarele etape caracteristice:

1. stabilirea obiectivelor de rezolvare a unei anumite probleme;

2. explorarea i elaborarea strategiilor alternative de rezolvare a unei probleme;

3. prevederea tuturor consecinelor semnificative ale fiecrei strategii alternative i estimarea posibilitilor de producere a acestora;

4. alegerea strategiei care rezolv problema n maniera cea mai eficient i la costul cel mai redus.

n calitate de trstur dominant a modelului tradiional, raionalitatea s-a aflat la baza construirii comportamentului organizaional i a soluiilor practice utilizabile de ctre instituiile publice.

Astfel, studiul elaborat de Luther Gulick i Lyndal Urwick s-a concretizat n formula alctuit din literele P.O.S.D.C.O.R.B; iniialele corespund unor principii de organizare valabile n interiorul oricrei instituii administrative:

P- corespunde noiunii de Planning (planificare), cu o viziune global asupra sarcinilor administraiei;

O- provine de la Organizing (organizare) care vizeaz organizarea subdiviziunilor n interiorul administraiei;

S- de la Staffing, respectiv modul n care este asigurat conducerea, semnificnd organizarea statelor-majore n diferitele servicii;

D- de la Directing (direcionare), care se refer la modalitatea de luare a deciziilor i criteriile avute n vedere, la nivelul fiecrui compartiment. n general, se numete cercetarea procesului decizional;

CO- de la Coordinating (coordonare), care desemneaz studiul interrelaiilor din interiorul unei instituii administrative i dintre instituii administrative de acelai grad;

R- de la Recruiting care const n metodele i criteriile utilizate pentru selecia corespunztoare a funcionarilor publici;

B- de la Budgeting (bugetare), care reprezint transpunerea n termeni bugetari, finanarea i evaluarea costurilor.n practic, utilizarea modelului managerial tradiional se lovete de urmtoarele dificulti:

1. formularea insuficient de clar a obiectivelor politicilor guvernamentale. De exemplu, restituirea pdurilor fotilor proprietari face parte din reinstaurarea drepturilor de proprietate, dar acest obiectiv vine n contradicie cu atribuiile ocoalelor silvice care vizeaz protejarea i ntrirea fondului forestier;

2. lipsa coordonrii i a specializrii necesare pentru aplicarea modelului. De multe ori, coordonarea ntre instituiile guvernamentale este slab, altfel spus, nu tie stnga ce face dreapta. Motivul l constituie faptul c instituiile opereaz n sfere diferite, cu obiective i intervale de timp diferite. Astfel, probabilitatea ca un manager dintr-o instituie s se afle ntr-un conflict personal sau politic cu un manager dintr-o alt instituie, este destul de mare i are urmri asupra bunului mers al activitii.

De exemplu, programele de protecie a mediului dintr-o zon montan se pot afla n conflict att cu proiectele de dezvoltare, ct i cu cele privind construirea caselor de vacan n zona respectiv.

3. dificultatea evalurii costurilor totale ale unui anumit program; ntotdeauna exist costuri indirecte care fiind transferate asupra altor domenii/programe, exercit un impact deosebit asupra volumului costurilor finale care sunt greu de determinat.

4. gradul ridicat de teoretizare i abstractizare a modelului care duce la apariia unor decizii dificil sau chiar greu aplicabile n practic.

Modelul politic (incremental)Modelul politic (incremental) de elaborare a deciziilor administrative reprezint o alternativ viabil fa de modelul tradiional, considerat nerealist i inoperant de ctre unii critici. Argumentele aduse n favoarea modelului politic au n vedere caracterul realist i reprezentativ al acestuia pentru activitatea instituiilor publice. Meritul principal al acestui model const n eliminarea caracterului ambiguu al multora dintre obiectivele politicilor publice.

Aceast ambiguitate este o caracteristic a societilor pluraliste i reprezint preul necesar pentru edificarea consensului i meninerii puterii pe acest fundal, interesele politice duc la formulri vagi, neclare ale obiectivelor e ndeplinit. De exemplu, obiectivul de privatizare a ntreprinderilor proprietate de stat poate veni n contradicie cu cel de protecie social.Dac procesul privatizrii este definit etap cu etap are ca efect reducerea numrului de personal, suportul colectivitii scade, imaginea autoritii publice se nrutete, clasa politic aflat la putere va pierde alegerile viitoare. De aceea, administrai public va recurge la aciuni lente, fr aspecte spectaculoase, astfel nct numrul de instituii sau persoane deranjate/afectate s fie ct mai redus.

Prin urmare, modelul politic accentueaz necesitatea ca funcionarii publici s rspund cerinelor comunitii, s fie reprezentativi pentru clasa politic i s consulte cetenii n elaborarea deciziilor administrative.

Modelul incremental de luare a deciziilor a fost luat de Charles Lindblam. El l-a definit sintetic ca fiind un ansamblu de strategii care se susin reciproc i urmresc simplificarea i concentrarea problemelor. Modelul se bazeaz pe analiza unui numr restrns de variante alternative, remedierea problemelor deja existente i pe cercetarea de echip, fiecare ocupndu-se de o anumit component a ansamblului. Astfel, factorii de decizie sunt antrenai ntr-un proces continuu de construire plecnd de la situaia curent, pas cu pas i cu schimbri graduale.

Avantajul principal al acestui model este acela c evit soluiile radicale i rspunde prompt nevoilor ceteanului. Modelul are numeroase dezavantaje i anume:

1. are un caracter conservator, deoarece pentru a nu pierde suportul alegtorilor, partidele politice evit schimbrile radicale n elaborarea programelor de guvernare. n final, decizia se poate concentra n minile unui grup restrns de persoane cu funcii nalte, pierzndu-se o caracteristic important a acestui model, i anume, asigurarea reprezentativitii prilor interesate.

2. aplicarea modelului poate duce la obinerea de rezultate neprevzute la nceput i chiar total nedorite. Cauza principal o constituie tocmai urmrirea cu pai mici i leni a unor obiective definite neclar.

3. aplicarea cu succes a modelului necesit un nivel ridicat de stabilitate social, de cultur a negocierii i de maturitate a clasei politice, condiii greu de ndeplinit pentru rile centrale i est-europene, inclusiv Romnia.

Modelele mixte

Dezbaterile privind avantajele i dezavantajele celor dou modele anterioare au reinut atenia teoreticienilor o perioad ndelungat de timp. n anii 70, cercettorul Amitai Etzioni propune modelul mixt, obinut prin combinarea celor dou abordri anterioare. Soluia lui Etzioni sugereaz ntr-o prim faz cutarea variantelor alternative, urmat apoi de explorarea n detaliu i analiza celei mai interesante. Aceast abordare nglobeaz inovaia (absent n modelul politic) i nu impune condiionrile stricte le modelului tradiional.

Totui, n anii 70 cel mai neobinuit model mixt, a fost elaborat de March i Olsen. Acetia susineau c luarea deciziilor nu este un proces raional, iar nivelul de nelegere a problemelor i de anticipare a raporturilor dintre actorii implicai n procesul decizional nu poate fi obinut n realitate. Acest model a fost etichetat drept modelul coului de gunoi (garbage can model).

Astfel, March i Olsen susin c posibilitile de decizie nu sunt altceva dect o cutie de gunoi n care participanii la procesul decizional arunc diversele probleme i soluii. Coninutul coului depinde de gunoiul care este produs la momentul respectiv, de etichetele ataate celorlalte cutii aruncate, precum i de viteza cu care este colectat gunoiul. Folosirea metaforei coul de gunoi a fost intenionat, pentru a sugera lipsa de raionalitate existent adeseori n procesul decizional.

Adepii acestui model au ncercat s accentueze c uneori obiectivele de ndeplinit sunt vag definite, iar factorii de decizie stabilesc soluii improvizate, fr o fundamentare tiinific i influenate de aspectele personale ale relaiilor dintre managerii instituiilor publice. Or, majoritatea situaiilor impun un nivel mai ridicat de ordine i rigurozitate n alegerea i analiza variantelor de rezolvare.

CAPITOLUL 3 - ETAPELE PROCESULUI DECIZIONAL N ADMINISTRAIA PUBLICnainte de a aborda etapele deliberrii propriu-zise ale procesului adoptrii deciziei administrative, trebuie s artm c decizia administrativ presupune:

stabilirea gradului de prioritate pe care l prezint problema i msura n care se impune sau nu o intervenie;

gruparea problemelor asupra crora este util intervenia;

verificarea realitii, a caracterului i oportunitii problemei respective (dac este o problem curent, de rutin sau de excepie).

Dup aceast etap prealabil deliberrii propriu-zise, etap car