orase corupte

ORA$E CORUPTEGHID PRACTIC DE TRAT}'MENT

SI PREVENIRE

Aceasta carte a fost tradusa gi tipiriti prin grija FPDL

cu sprijinul financiar al ,,Local Q6vslnment Initiative

Program of the Open Society Institute - LGI/OSI"

ROBERT KI.ITGAARD este decan gi t i tularul Catcdrei Ford

de dczvoltare si securitate intcrnaqional i dc la RAND Gra-

duate School din Santa Monica, Cali fornia, fost profesor la

School of Manager.nent a Universitilii Yale, la Kennedy School

of Government a Universit i t i i Harvard gi la Universitatea din

Natal. Este, de asemenea, consultant ir-r problemel e a 27 dc

qari in curs de dezvoltare, pe ntru Casa Alba, Bance Mondiale,

Fondul Monetar International, Programul dc Dezvoltere al

Naqiunilor unite, Organizagia pentru Dezvoltare 9i Cooperare

Economici, Agenqia Statelor Unite pentru Dczvoltare Inter-

national i , fundagii le Ford gi Rockcfel ler. A mai publ icat alte

gase volume, printre care Controlling Corruption gi TropicaL

Gangsters, declarata de Nezo Yorle Tirnes Book Repiew una.

dintre cele mai bune cart i ale anului 1990.

RONALD MACLEAN-ABAROA, ales de patru ori se con-

duce primir ia ora;ului LaPaz, este deqinitorul celui rnai lur.rg

mandat democratic de primar din istoria Bol iviei. A fost minis-

tru al Planificirii si ministru de Externe, mxnager al mai rnultor

cor.r.rpanii private de succes 9i are propria firma de consultangi.

Este unul dintre membri i fondatori ai Transparency Inter-

national, primul pregedinte al acesteia in Amcrica Latina.

Avind masteratul in administragia publ ica de la Harvard

Kcnnedy School of Government, Ronald N4aclean-Abaroa

a fost implicat in numcroase cercetir i , a publ icat studi i de caz

si cirqi privind descentral izarea, devolul ia puteri i autori t i l i lor

pub l i ce c i t rc cc t i len i E i s t ra teg i i xn t ;corup I ie .

H. LINDSEY PARRIS este consultant de manxgement in

problcme de rcformi organizagionali gi colonelin rezervi al For-

qelor Aeriene ale SUA, unul dintre implernentatorii Iniqiativei

de Apirare Strategici.

Robert KlitgaardRonald MacLean-Abaroa

H. Lindsey Parris

OrasecorripteGhid practic de tratamentsi prevenire

Traducere din englezi de

GRATIELA ZOTICA

HUMANITASB U C U R E S l ' 1

Coperta

GABI DUMITRU

Descrierea CIP a Bibliotecii Nationale a RominieiKLITGAARD, ROBERT

Orase corupte: ghid practic de tratament si prevenire /Robcrt Klitgaard,Ronald Maclean-Abaroa, H. L indscy Parr is ; prcf . : Ana Vasi lachc; t rad. :Grat ic la Zot ica. - Bucurcpt i : Hunrani tas, 2006

ISBN 973-s0-r224-3

I. MacLean-Abaroa, Rona[dI I . Parr is , L indscy H.IIL Vasilachc, Ana (prcf.)

IV. Zotica, Graqicla Mariana (trad.)

35.083.94

ICS PRESS - INSTITUTE FOR CONTEMPORARYSTUDIES, OAKLAND, CALIFORNIA 8. INSTITUTULBANCII MONDIALE (\(/ORLD BANK INSTITUTE),\TASHINGTON. D.C.

CORRUPT CITIES.A PRACTICAL GUIDE TO CURE AND PREVENTION.ICS Press, 2000

Copyright @ 2000 by Robert Klitgaard, Ronald Maclean-Abaroa,and H. Lindsey

EDITURA HUMANITASPiata Prcsci Libcrc 1, 013701 Bucuresti, Rominiatcl.021/317 18 19. fax 021/317 18 24www.humanitas.roConrcnzi CARTE PRIN POgTA: tcl . 021/l l I 21 30,fax 021/313 50 15, C.P.C.E. - CP 14, Bucurcstic-mail : [email protected]'. liLrrariilchumanitas.ro

rsBN 973-50-7224-3

PREFATALA VERSIUNEA iIrI I-IIVEA ROMANA

Aceasti carte aparein Rominia intr-un momcnt in care

combaterea corupqiei a devenit, in sfirsic, o prioritate: sun-

rem in pragul ugii de intrare in Uniunea Europcana si

inainte de a pigi in casa comuni, trebuie si tratam boala

corupqiei pentru a ne insinitogi, gi nu doar si folosim far-

duri pentru a ne imbunitigi imaginea.

Este adevirat ci aceasti boali a existat si va existanrereu, ea face parte din natura umani. Dar la fel de ade-varat este ca gi alte boli exista si vor exista mereu, ccexce insi nu ne ?mpiedici si. incerci.m continuu si le tratam

gi sa facem eforturi pentru prevenirea gi eradicarea lor.Actele de corupqie apa.r caurmare a unor calcule eco-

nomice rationale pe care toti oamenii le fac atunci cindsunt tentati de sistemul in care triiesc si muncesc, intre-bindu-se: ce cagtig din actul corupt ;i ce pierd atunci cindsunt prins ? Care este probabilitatea de a fi prins ? in cazulin care cigtigul este mai mare decit pierderea, iar proba-bilitatea de a fi prins este minimi, tentatia corupqiei esteprezentd., iar mulqi oameni, din nevoie sau din licomie,cad in plasele ei.

Initiativa noastri de a publica accasta carte in limbaromlna sebazeazape o doza semnificativa de optimism.Daca I-a Paz, New York sau Hong Kong au reusit si. trans-forme situaqii de corupqie, aparent fdra spcranta, in factori

6 P R E F A T A L A V E R S I U N E A i N T I M B A t ] o M A N A

catalizatori ai unor reforme de succcs, dc ce nu anr puteasi noi ?

Crcdem ci in Rominia exista lide ri politici gi rnanageripublici care au curirjul si. nurneasca boala corup{ici, sa iirccunoasci sirnptor-nele in organizatiilc pe care lc conduc

;i sa faca schimbirilc nccesare pentru trararea ei. Pentruaccftia) cartea Oray Corupte, scrisa atractiv, simplu giinteligent, poate fi o sursa de inspiratie si un ghid practic.

Citigi cartca Oraqe Corwpte gi vegi intelege ca voinqapolitici este in mod esential necesari dar nu 9i suficien-ti. in afari de voinqi gi hotirire, liderii si managerii pu-blici au nevoie de cunostinte si aptitudini specifice pcnrrua putea planifica ;i realiza cu succes schimbirile dorite.Multe campanii anticoruptie au esuat datorita abordiriilor cxclusiv lcgal istc sau moral istc, sau dator i t i d iscre-ditnrii ior, prin f,rptul ca au fost folositc in principalpen-tru a arunca in ?nchisoare opozitia politica.

Pentru a veni in sprijinul liderilor si managcrilor pu-blici, gi inspirata de aceasti carte, Fundatia Partcncri pen-tru Dezvoltarc Locali - FPDL a dezvoltat cu sprijinulprogramului Initiatiaa pentru gtftcrnarc localti - LGI alInstitutului pentrLt o Societate Deschisd - OY un rnxnu-al care explica procesul de interventie in organizaqii, inscopul combaterii si prevenirii corupgiei, gi furnizeaziinstrumcnte carc ajut i la parcurgerea acestui proccs: Re-

facepi sdndtatea organizapiei - urt gbid praoic pentru com-baterea f preaenirea coruppiei in administrayia publicd. Deaceasta inigiativa pornita in Rominia vor bcncficia liderisi manageri publici din multe regiuni ale lurnii, datoritaintercsulr.ri si splij inului acordat dc UN HABITAT.

Cititi cartea Orape Corwpte si poatc vcgi simqi un entuzi-asrn asemi.nitor cclui pc carc l-am simtit si noi, aflind ca

P R E F A T A L A V E R S I U N E A i N L I M B A R O M A N A 7

cxisti abordari de succes in combaterea gi prevenirea co-

rup! iei , iar chcia succcsului lor s-a af lat in existcnta unor

strategi i care:. Au schir-nbat sisteme corupte si nu (numai) indivizii

coruPti. Au identificat gi tratat cu prioritate fornrelc pericu-

loasc ale corup[iei, cele care fac ravagii economicesi socialc

o Au avut obiective de schimbarc pc tcrmcn scurt,rnediu si lung

Spcrir-n ca citirea acestei cirqi vi vir convingc ca schirn-

barea trcbuic inceputa in interiorul organizaqiei, la initia-

tiva liderului acesteia, gi ca in procesul schimbirii trebuicimplicati atit cei din intelior', angajaqii organizaqiei, cit sicei din cxtcrior, organizatii gi cctaqcni, cu carc autoritiqilcpublice lucreazi.si pentru care exista. in diverse rnomente,cu totii pot gi trcbuie si aibi un rol atit in elaborarea diag-nost icului bol i i c i t s i in prescr ierca tratamcntului .

Sperim ca toxtc mesajele 9i ideile practice ale aclstci cirtisa ajunga sa fie folositc de citre cei care au puterea de afacc schirnbarile necesare insinitosirii organizatiilor pu-blicc. $i nu va fi o surprizi pentr-Lr nimeni ci, urmare a accs-tci insanitosiri, administratia publici va fi mai eficienta,iar serviciilc sale vor satisface in mai marc misura aqtcp-tirile si nevoilc noastre.

Pentru ca aceasta carte a aparut in Rominia dorim sarnultumir-n:

' Autorilor cargii, Robert Klitgaard, Ronald MacLenn-Abaroa;i H. Lindsey Parcis c:r.rc:ru cedat gratuit drcp-ttrrile de autor FPDL

8 P R E F A T A t A V E R S I U N E A 1 N L I M B A R o M A N A

o Sprijinului financiar acordat FPDL de catreprogra-mul Inipiatioapentru guaernare locald - LGI al lnsti-tutulwi pentru o Societate Deschisd - OSI penrrutraducerea si tipirirea cirqii.

ANA VASILACHEDirector Executiv

Fundayia Parteneri pentrw Dezooltare Locald - FPDLwww.firdl.ro

v

PREFATA,

Prevenirea corupqiei contribuie la cresterea venituri-lor, la imbunatiqirea serviciilor publice, la stimularea in-crederii gi participirii publicului gi la cigtigarea alcgerilor.Cartea de fagi isi propune sa vina in sprijinul cetitenilorsi al funcgionarilor publici pentru diagnosticarea, cerce-tarea si prevenirea caz:urrlor de coruptie si de comporta-nent il icit. Ea trateazi situagiile de corupqic sistematici

;i mai pulin cazurile tzolate de iniqiativa ilicitn a persoa-nelor particulare gi pune accentul pe masurile de preve-nire mai mult decit pe masurile punitive sau campaniilemorahzatoare.

Cartea oferi exemple dc strategii anticoruptie carefuncqioneaza. De;i coruplia face obiectul unor pasiona-te schimburi de opinie si poarti o ?ncirciturd etica apafte,prevenirea ei necesiti o strategie calculati la rece, ca pen-tru orice schimbare majora a politicii sau metodelor de ad-rninistratie municipali. Strategia trebuie si treaci. dincolode disputa moralizatoare, chiqibugurile legislativc sau pla-titudinile care sustin cd, daca ne-am face cu toqii datoria,corupqia n-ar mai exista. Ea trebuie sa depageasci refle-xul de a crea noi regulamente, reguli sau de a trece la alteniveluri de analiza.

Cartea conqine de asemenea sugestii referitoare la mo-dalitnqi de punere tn practicd a strategiilor in contextc di-ficile, caracterizate fie prin indiferenta politici, fie prin

1 O P R E F A I ' A

inertic birocratici sau prin faprul ci nu a fost inci mobi-

lizat sprijinul cetiqenilor. Oferim aici mai multe modelc

dc analizi si acgiune, care, sperinr, sc vor dovedi stirnu-

latoare pcntru factorii de dccizic gi managcri. insi acestc

modele nu isi propun si le indice primarilor, consilierilormunicipali si funcgionarilor superiori pe ce butoane si ape-

se, ce politici si modifice, ce sisteme sa instalcze, pe cine

sa angajezc ;i pe cine sa concedieze, nrci de carc formc de

corupqie sa se ocupe mai intii. indrumarile gi exemplifica-rilc nu alcatuicsc o reteti pe care sa o poata aplica in ori-

ce situagie. Recomandarile trebuie reformulate ;i adaptate

cu atenlic la particularitiqile fiecarei localitagi in parte'

Cititorii vor constata ci, in aceasti carte, corupqia si,

in gcneral, adrninistraqia municipala sunt discutatc cu mei

multa modestie, dar gi cu mai multa indrazneala decit in

alte lucriri. Se rccunoaste cu modestie ci nu existi so-

luqii universale, ca posibilitnqile de atac sunt dctcrtnina-

tc ;i restrictionate de situaqia politica gi chestiunilc practice

de administrare ;i ci ceea cc da rezultat intr-un oras Poa-te esua in altul. in acelagi timp, i se ccre cu indrazneala

cititoruiui si privcasci din alt ungiri coruptia, din per-

spectiva economici, facand abstracqie temporar dc per-

spectiva moralei gi a eticii. Se analizeaza, desi schematic,

ceea ce multe tratate de managcment omit, sr anurne tac-

ticile dc obqincre a unor rezulta:te pozrtive, chiar gi in-

tr-un context dc coruptic instaurata. Abordarea noastri

sebazeazi pc increderea ca funcgionarii municipali vor

folosi aceasti carte ca sursa de inspiratie, stimulatoare pen-

tru propria creativitate.Vom incerca sa puncm corupqia in contcxtul general.

Ea nu estc singurul, nici micar ccl mai important aspect

de care trebuie si se prc'ocupe liderii municipali. Con-

P R E F A T A 1 1

duccrea oraselor de astazi trebuie si indeplineasci o rnul-

titudine de obicctive. Trcbuie si furnrzezeservicii. Trebuie

si lc dea puteri cetiqenilor. Trebuie sa colaboreze colegial

cu sectorul privat, ceea ce ar fi fost neobisnuit sau impo-

sibil cu o gencratie in urmi, iar aceste relaqii au adeseori

un scop diferit: acela de a transforma rnunicipiile in cen-rrc cconomicc putcrnice si act ivc.

Abordarea corecti a corupqiei poate fi un mijloc de aatinge aceste obiective mai largi. Nu recomandam o abor-darc a corup{iei bazatapc intensificarea mS.surilor dc con-trol, proliferarea legislaqiei sau a birocraqiei. Acestea nucluc decit la parahzarea administra[ici, iar unele cazuripot incuraja apariqia unor forme de corupqie si rnai grcude eradicat. Dimpotrivi, noi sustinem, mai alcs in cazulcoruptiei sistematice, restructurarea scrviciilor munici-palc gi reforma institutionala, care sa deterrnine o imbu-rrat:iqire a informirii si si creeze factori mai puternici dernotivare 9i descurajare. O tema majora a carqii de faqicstc aceee ci lupta tmpotriaa corup(iei, in cazul tn careeste dwsd corect, Poate der,,eni o pi.rgbie in realizarea unorobiective rnub mai ambiyioase, ntt nwntai a celor legatede suprar.,ie{uirea financiard, ci pi tt celor legate de refa-cerea relapiilor dintre cetdleni ;i administrapiile locale.

Cartea face uz de contributii tcoretice si practice laprevenirca corup{ici, dar nu isi propune sa devina o en-ciclopedie. Ea nu dorestc sa fie o colecqie de exemple de-spre ccca ce s-a ficut sau nu s-a facut in toate orasele clinlurne. Chiar 9i ccie doua studii de caz pe care le-am ana-lizat - cei din l-Iong Kong, in anii'20, si din La Paz,inanii '80.- nu surlt prczcntatc cu toate detaiii le. Nu veqi gasiaici o baghcfi nragica 9i din pacate nc tcmcm ci o asernc-nea baghcti nici nu cxisti. Cu toate acestea, abordarilc

1 2 P R E F A T A

discutace in carrea de fagi au ajutat oficialii din multe qirisd. analizeze coruptia, si elaboreze strategii de reducere aei si si Ie puni in practici, uneori chiar intr-un conrext po-lidc gi administrativ n-efavorabil. Mesajul nosrru este opti_mist. Corupqia poate fi intr-adevir prevenita, chiar d^"i ,ruva purea fi eliminata cu rotul din aceasta lume imper{ecta.

C A P I T O L U L 1

TMPORTANTA CORUPT|EI

CE ESTE ,,CORUPTIA"gr DE cE ESTE EA DAUNATORnE,l

Definitie

Corupgia este o problemi universali, dar administra-tia locali din inrreaga lume pare afi cu deosebire vulne-rabili fati, de ea. De exemplu, in Japonia, potrivir unuistudiu, adminisrraqia provinciali are de trei ori mai mulqia,ngajagi decit cea nationali, dar pe seama ei se raportea-zi de cincisprezece ori mai multe cazurrde cor,.rpqic, pen-tru care sunt arestati de patru ori mai mulqi funcqionari.rin ora;ul New Yo.L, .ortrrl cazurtlor de corupqie depis-tate numai in constmcqia de gcoli a fost de ordinul sutelorde milioane de dolari.2 Municipalitiqile sunt adesea acu-z.ate nu numai de proasta gestionare a fondurilor, dar gide folosirea fondurilor publice penrru a umple buzuna-rele firmelor private. Acuzaqiile sunr la fel de diferire cagi varietatea activitiqilor auroritatilor municipale.

1. Miti care duce la alocarea preferenqiali a locuinte-lor subventionate.

2. Comisioane ilicite oferite organizatorilor de licita-qii, pentru acordarea conrractelor publice unor fir-me necorespunzatoarc.

7 4 O R A $ E C O R U P T E

3. Mituirea poliqici municipalc ca si nu intcrwini pen-tru stoparca comitcrii unor infractiuni.

4. Utllizarea dc citre functionarii municipali a bunu-rilor publice in scopuri personale.

5. Facilitarea oblinerii in regim de urgenqa sau curn-pdrarea de autorizaqii gi licenge.

6. Oferirea de miti pentru posibilitatea dc a incalca re-guli dc sigurangi a constr-uctiilor, de protecqie a mun-cii, de pazi contr^ incendiilor sau altele, fapt ce poatecrea grave riscuri sociale.

Z. Condigionarea furnizirrt de se rvicii publice de pla-ta unor sume pe sub rnini.

B. Extorcarea cetaqenilor dc catre funcqior-rarii publicila plata impozitelor sau, mai des, nesemnalarea eva-ziunii fiscale in schimbul unei mite.

9. Influengarea prin corupqie a prevcderilor, incluse indocumentaqiile de urbanism ale localitatilor.

$i aga mai dcparte. Aceasta lista nu include toate ti-purile dc coruptie intilnite in administratia locali de peintregul glob.

Exista multe definiqii ale corupgiei. in sensul cel mailarg, corupqia este folosirca abuzli a funcqiei oficiale invederea unui cistig personal. investirea intr-o funcqie ofi-ciala este un act de incredere prin care o persoani capi-ta autoritatea de a acqiona in numele unei institutii private,publice sau non-profit. Corupqia inseamni impunerea unuipreq ilicit pentru un ser-viciu sau utilizarea puterii confe-rite de functie pentru promovarea unor scopuri ilicite. Co-ruptia se manifesta prin acte de omisiune sau comiterc.Ea poate implica activitigi legale ori ilegale 9i poate apa-rea in interiorul unei organizagii (de exemplu, delapida-

I M P O R T A N T A C O R U P T I E I I 5

rca) sau in cxteriorul accstcia (de exemplu, extorcarea).Efectelc diferitelor tipuri de corupqie sunr foarre variate.Degi uneori actele de corr.rptie pot avea ca rezultatun be-neficiu social net, in gencral coruptia duce la ineficienti,in jus t iq ie s i incch i ta te .s

Actele de coruptie diferi ca proporrii si ca tip. Unelesunt de tipul ,,l iber profcsionist", generate de activitaqi-le anumitor persoane sau grupuri oficiale care incearci siprofite de pe urma monopolului de putere prin mita. Alteacte de corupqie sunt generate, din picate, de corupqia sis-tematici. Recent, doi autori au distins un tip de coruptieanalog faultului din sport si un alt tip care reprezinti in-sagi incalcarea regulilor prin care se definesre si se pedep-seste faultat"". in cel de-al doilea c^2, cornperigia sportiv;i;ipierde practic sensul. Luis Moreno Ocampo nurnesteaccst fenomen ,,hiper-coruptie". Eticheta pe carc i-o puneHcrbert \Terlin este aceea de ,,coruptie secundari.", p€care o compari cu alcoolismul.a

Indiferent de terminologie, atunci cind corupqia aiun-ge intr-o asdel de fazi., ea devine mortali. Din pacate,aceasta este situatia existenta in multe orage din intreagalume. Corupqia sisternatica genereazi costuri econonri-ce, prin distorsionarea masurilor stimulative, costuri po-litice, prin subminarea instituqiilor, gi cosruri sociale prinredistribuirea avuqiei giputerii citre cei care nu le meriti.Atunci cind coruptia submineaza dreptul la proprietate,statul de drept si stirnularea investiqiilor, dezvolrarea eco-nomici gi politici sunt compromise. Corupqie exista in toa-tc tarile. insi ea tinde si afecteze mai mult tirile sarace,in care poate determina subminarea dreptului la proprie-tate, statul de drept si stirnulentele oferite penrru investitii.

CASETA 1: Oraqele sunt diferi te

Unele dintre varial iuni le din tabelul de mai jos re{lecta diferenqe cl i-

matice gi geografice, dar altele indid flr; indoiali diferenge intre opor-

tunit iqi le existente pentru apariqia coruPqiei.

Note: nsa = nu se apiici. m2 = metri pitragi'

" Prequl mediu al un.i locuit q" ca multiplu al venitului anual mediu'b Y" dinfondul locativ care ocupi ilegal terenuri.Sursa: ,,A Survey of Cities", inTbe Economist,2g iulie 1995, p' 8,

clr.e citeazd date nepublicate ale Bincii Mondiale.

Oragulintirzicri. pcrioadi Costuri RaPort Prc! .

l)cplasarc la Locuinqc

5;11i*""",,.1ii,,i **.,'T;1::,'T]*"T,:",lili1)i,

Algcr

Bangkok

Bc i j ing

Bogota

Dar cs Salaam

Hong Kong

Istan[tul

Djakarta

Johanncsburg

Karachi

Kingston

Londra

Madrid

Man i la

Melbournc

Ncw Dclhi

Par is

Rio de Janciro

Scul

Singapore

I OKIO

Toronto

'Vashington,

D.C.

2

1 1

24

J b

J b

z

2

28

24

nsa

6

8

tb

36

36

2

6

20

2

8

30

36

b

l 7

6

28

l0

1 6

2

2

t2

1 ?

20

1 8

3

3

24

8

1 8

1 8

9

1 2

6

4

500

156

90

t 7 l

67

6+i

1 1 0

65

192

87

157

560

) l u

148

383

94

990

214

o t /

749

2,604

608

500

tt ,7

14,8

1 ,9

7 4

( 0

' t g

L 9

7 7

) A

7 7

4 ' , )

g j

2 R

1t,6

1 g

30

9 1

25

90

f U

45

40

40

59

n5a

6A

J U

33

l0

25

59

37

30

40

29

3

3

d

) l

3

5 l

3

22

4+

33

0

0

6

0

1 7

0

l 6

5

1

0

0

0

I M P O R T A N T A C O R U P T I E I 1 7

Un exemplu

Puqini oficiali locali s-au confruntat cu situaqii extreme,

asemenea celor cu care s-a intalnit Ronald Maclean-Aba-

roa atunci cind a preluat funcqia de primar al oragului

LrPaz din Bolivia. De ci.te ori am relatat cazul siu ofi-

cialilor din alte gari, acestia m-au ascultat zimbind inqe-

lcg:itor.

La 13 septernbrie 1985, am depus jwrdmhntwl caintLiwl primar ales tn La Paz dupd 1948. $tiam cdooi aoea de infrwntat o sarcind diftcild, dar nu-miimaginasem niciodatd ckt de graod era sitwapia. Amdescoperit curAnd cd a; face bine sd gdsesc Pe cine-aa care sd md imprumwte cw bani pentru a suPra-aieywi in primele lwni, deoarece noul meu salariu eraechivalentul a 45 tlSD lwnar. Mai mwh, mi-ar fi fostimposibil sd-mi formez un cabinet, cdci personalular fi fost pldtit ;i mai prost. La sfkr;itul primei zile,'fti-affr urca.t tn malina oficiald, un autoturisrn prd-pddit de teren d.in 1978, ca sd md intorc acasd, tntre-b6.ndw-md dacd nu cu?rtaa cdzusent intr-o capcanddin care nu rnaipwteam ieti decdt dhndu-rni demi-sia din prima func{ie tn care fwsesenT ales.

Ideea cd o schimbare radicald era absolwt necesa-rd a reprezentat salaarea lnea. Aveam de luptat cwo sitwalie limitd. Boliain se afld, tn mijlocwl celei maimari crize econoftTice din istoria ei. Pre;ed.intele an-terior trebwise sd renunpe k fwncpie inainte de incbe-ierea mandatulwi, ca sd nw fie tnldturat cw forla dearmatd, de popwlapie sau, ti maiprobabil, de amhn-dowd impreund. De;i fusese un Pre;edinte onest, el

l 8 O R A $ E C O R U P T E

nu putuse sd opreascd prdbu;irea economiei. in nu-gwst, inflapia ajunsese la o cotd estimatiad anwaldde 40 000 la swtd.

A dowa zi am reoenit k birow, tntrebknd.w-md deunde sd tncep reforma. Ma;ina se stricase pe drum,a;a cd a trebwit sd md duc la serzticiu cu autoturis-mwl propriw. Chnd arn parcat in fala primdriei, amobseraat cd printre ztehicwlele deteriorate se aflaudoud ma;ini care atrdgeau atenpia prin luxul lor.Una aparpineA, 4ft7 aflat mai tLrziu, unui expertstrdin care lwcra la primdrie. Cealaltd, o berlind ele-gantd, era a casierwlwi. A;a am obpinwt primele in-dicii despre locul unde se gdseaw resu.rsele primdriei.

Casierwl era Ltn birocrat de categoria a cincea,cu un salariu minim, dar care, am aflat, avea obi-ceiul sd scbimbe ma;ina cu care sosea la seraiciu decktezta oripe sdptdm6.nd. Nu fdcea nici un secret dineoidenta lwi prosperitate. De fapt, oferea in mod cw-rent tmprwmwturi angajagilor sdrdcipi ai primdriei,inclusia unora dintre superiorii sdi, cu o dobandds dp t dmdn ald,, co mp e titiv d " .

Mai thrziw, ajuns in birow, rn-ant simpit total izo-lat. Obi;nuit sd lwcrez in sectorwl priaat, unde con-dwsesern societdpi miniere destul de mai, eram deprinssd lwcrez in ecbipd. in nowlpost in care fwsesem ales,nu arn gdsit nimic asemdndtor unei ecbipe. Topi ceicu care md intklneam pdreaw fi se pwrtau rnai cwrindca niye swpraaiepuitoi ai wnwi naufragiw. Persona-lwltehnic chs,tigatn medie cam 30 USD pe lund. Mwlpiangajapi cdutau cw infrigurare surse ahernatioe devenit pentru familiile lor. Coruppia, chiar dacd nw kproporliile celei din cazul casierului, dornneapeste tot.

T M P O R T A N T A C O R U P T T E { l 9

Bolioia tocmai swferise o schimbare de guaern, iarnowa administragie provenea dintr-un ah partid de-cit al rneu. Deci nw m-a; fi pwtut baza pe sprijinwladministratiei napionale, ay cwm fwsese obiceiul tntreuttwl apropiat, cknd primarii erau nwmipi de pre-sedinte si subztenpionapi de la bugetwl central. Nonalegislapie preaedea ca ora;ele sd deaind independen-te din pwnct de aedere financiar ;i am aflat cd pestedouci sciptdmini trebuia sd achit ,{n stat de salariicare reprezenta circa 120 % din aenitwrile lwnaretutale colectate tn La Paz ! in parte, situapia se da-nr a h ip e r - inflay i e i ;i m o difi cdri I or m e can i s m e I or fe -

derale de suspinere. Dar, pe de ahd parte, poate chiarin mai mare mdsurd, se datora corupliei.

Am identificat mwlte semne ale instawrdrii aces-tei stdri maligne tn cadrwl primdriei. Gradul decd-derii institwliei era atkt de aoansa4 tncit awtoritateaei se prdbw;ise aproape complet. Fiecare cduta mo-dalitdpi de supraztiepuire prin obpinerea de aenitwrialternatioe ;i de aceea coruplia era larg rdspinditd.Coleaorii de impozite foloseaw tot felul de tebnici,mergi.nd. de la extorcare la ;pagd pentru accelera-rea Procesului, sau aranjamente pentru redu.cereaimpozitelor in scbimbnl wnei mite. Impozitele peproprietate eraw cele mai awlnerabile k tnpelegerileincheiate intre contribuabili ;i tncasatori. Era nece-sard, o recalcu,lare a impozitelor ca wrmare a hi-per-inflayiei ;i wn batalion de fwncpionari mwnicipaliera gata. sd porneascd din casd tn casd pentru. a seintilni cw proprietarii ;i a ,,negocia,"o valoare a pro-prietdpii care sd satisfacd ambele pdrpi, dar cw muhswb valoarea reald. Rezuhatwl ar fi fost o economie

2 0 O R A S E C O R U P T E

la impozite pentru proprietari, mai ales pentru ceibogapi, o mitd pentrw funcpionarul care inchid.eaocbii ;i o primdrie incapabild sd ofere seraicii, deoa-rece ar fi fost lipsitd de minimwl de resurse.

Administrapia mwnicipald era de fapt o wriald

,,firmci de constrwcpii", care nw construia mare lw-cru. Primdria depinea tractoare, camioane ;i tot fe-lul de utilaje. Existaw 4000 de muncitori municipali,pldtipi cu salarii fixe in sume modice, care nu ae-neaw la lwcrw decht cinci ore pe zi tn medie. Utila-jele erau ;i ele folosite cam acela;i numdr de orezilnic, ceea ce le fdcea extreTn de nerentabile, aztkndin aedere costwl mare al inztestipiei. Dar am aflatcd ele consumau anormal de muhd benzind, wlei;ipiese de schimb. Eram sigwr cd acestea. se vindeawpe piala neagrd ;i nu dupd multd Dreme suspiciu-nile mi-au fost confirmate. Eraw scoase la vknza-re anaelope noi ;i piese de scbimb costisitoare, ca deexernplu injectoa.re de carburant, pomPe ;i piesepentru Caterpillar; tn scbimb, la utilajele primdrieise fdceau ,,inlocwiri" cw piese defecte ;i uzate.

in sfar;it, mai era polipia mwnicipiului, o ,,polipien7oale", care nu efectwa investigapii ale infracpiuni-lor ;i nu purta arme, dar rdspundea de reglementa-rea sectorulwi neoficial, inspeai,nd cwrdpenin in piepe

;i menpinknd ordinea printre comerciz.npi. $i aceastaera o sursd de coruppie, deoarece polipia municipaldcerea bani pentru a ldsa comercianfii sd desfd;oa-re atat actiaitdli legale, cA.t ;i ilegale.

Confruntat cu asdel de probleme, primarul Maclean-Abaroa s-a gindit maiintii si demisioneze. Din fericire pen-

T M P O R T A N T A C O R U P T T E T 2 1

truLaPa,z, nu a facut-o. in schimb, dupa cum vom vedea,

x luat misuri severe Pentru rezolvarea acestor coplegitoa-

1c probleme. Dar mulgi algi lideri municipali din Bolivia

si din alte tari ale lumii s-au temut si abordeze corupqia.

i,, ,rn"l" caztri, aceasti teami s-abazat pe complicitate.

in alte cazuri,primarii gi consilierii municipali au evitat

oroblema corupqiei din motive diferite. Unii l ideri nu au

iosr expusi la o presiune electorala destul de mare, iar alte

administratii provinciale sau regionale nu s-au aritat prea

inreresate. Alteori, l iderii locali nu au fost dispugi si atra-ga atenqia asupra corupqiei, temindu-se ci pini si un suc-

ies relativ modest ar ptteaintina administratia pe care o

conduc cu eticheta de ,,corupti". Luptaimpotriva corup-tiei irnplica, de fapt, recunoasterea existentei acesteia, ceeace le-ar fi putut da apl,la moara adversarilor.

in sfirgit, poate ci mulgi lideri s-au gindit pur 9i simpluca nu se poate face mare lucru in lupta ?mpotriva corupqiei.,,Cum poqi incepe atacareaunui complex de probleme atitde dificile ?", se intrebau acestia. Paginile ce urmeazd,vorincerca sa dea citeva raspunsuri la aceasti intrebare.

Astizi sunt semne ci situaqia a inceput si se schimbe.in intreaga lume, in alegerile locale si nationale se face marecaz de coruptie. S-a dus vremea cind un primar din Bra-zilia, ?n timpul campaniei de realegere in funcqie, se pu-tea lauda spunind: ,,Robo mas fago obras" (in traducereaproximativd: ,,Da, fur, dar termin lucrarile publice").

2 2 O R A $ E C o R U P T E

DE CE ESTE CORUPTIA O PROBLEMAATAT DE EVIDENTA ASTAZI ?

Peste tot in lume, lupta impotriva coruptiei este privi-

ti azr cao prioritate. De ce ? Este grcu de spus, dar au fost

deja oferite mai multe genuri de explicaqii.O posibilitate ar fi aceetcd.fenomenul corupqiei s-a agra-

vat, generind un val de indignare populari si o noua ati-

tudine politici. Dar de ce si se fi agravat fenomenulcoruptiei ? Unul din argumente ar fi cresterea rapidi a co-mcrqului international ;i a nivelului comunicaqiilor in-ternationale, ceea ce a dus la cregterea expunerii la tentaqiieconomice, mai mult ca oricind in istorie. Dipak Gya-wali de la Academia Regala Nepalezi de $tiinqe gi Teh-nologie este dc pirere ci publicitatea a creat cereri noi,iar salariilc erodate de inflaqie au dus la perceperea unornoi necesitati, ceea ce a avut ca rezultat comportamente co-rupte.s Un alt argument se referi la reformele democra-tice gi economice care au cuprins intreaga lume. Pe termenlung, majoritatea oamcnilor se a$teapti cahberahzareaeconomici gi concurenqa politici sa determine o redu-cere a fenomenului coruptiei, deoarece ambele tind si li-rniteze exercitarea monopolului de putere. Dar, pe termenscurt, concurcnta democratica si noua concurenqa econo-mica au ficut sa apara oportunitaqi pentru manifestareacorupliei prin schimbarea rapida a regulilor cunoscute alejocultri, ducind la un fel de debandadicauzatS.de lipsa derespect pentru aplicarea legilor. ln multe situagii, corup-

9ia apare din cauza implementarii schimbarilor politicedc catre institutii subrede, ceea ce conduce la concuren-qi neloiala, dublata de intelegeri pe sub mina, trafic deinfluenqa politica si municipalitaqi scoase la mezat.


Este posibil ca sfcra coruptiei si nu se fi extins, ci nu-

mai misura in care o percepcm si intoleranqa noastra faqa

de ea. Poafe percepem mai acut costurile corupqiei acumci R.izboiul Rece s-a imblinzit, iar politicile economice

si municipale sunt in mare ,,indreptate". Sau poate ca libe-ra.lizareapolitici a inlesnit accesul la informatii ;i posibili-t:ltea de a reclama ctzurlle de corupqie, si astfel am devenitmai congtienqi de acest fenomen. Multe gari se bucuri deo presi mai libera decit in trecur gi de un rransfer inter-naqional mai activ al informatiilor, iar aceste doua con-diqii binevenite inlesnesc raporrare a cazurrlor de corupqie,chiar gi a formelor de coruptie existente in trecur.

O alta posibilitate ar fr aceea ca oamenii dau vina pecorupqie pentru faptul ci rezukatele pietelor libere ;i alercformelor democratice nu s-au ridicat la inalqimea as-teptarilor, si aceasta pentru a nu recunoaste ci aceste re-forme ar putea sa nu funcqroneze la fel dc bine in toatesituagiile. Unii argumenteazi, ca atenqia acordati corup-tiei este scuza apologe[ilor capitalismului confruntati cu ese-curile acestuia in fostele tari comuniste. Ei arari cu degetulcitre subita imbratisare a problemei coruptiei de citre an-terior recalcitrantele Banca Mondiali 9i Fondul Monerar In-ternational. Ei spun ci este mai usor sa critici corup[ia carea aparut in procesul de implemenrare a strategiilor tale de-cit sa pui la indoiala valabilitatea straregiilor.

Este greu de stabilit cu precizie daca fenomenul co-rup[iei se afla in crestere sau in descresrere. Informaqiilecu privire la corupqie sunt putine gi pot conduce la con-cluzii false. Asa cum spunea John T. Noonan in magis-trala sa istorie a mitei, estc posibil ca inrr-o tari sa fi fostaduse in faqa justiqiei mai multe cazurt de mituire decit inaltele, dar in acelagi timp incidenra coruptiei pe teritoriul


ei si fie mai scazuta, pentru ci voinga gi capacitatea sa de

a lupta impotriva corupqiei sunt mai puternice.6Dar corupqia in administratia locala ? A ajuns ea mai

grava ? S-a susqinut ca substanqa gi stilul administraqiei mu-

nicipale se schimba in directii ce promit o mai buna gos-

podarire, dar oferi gi tentaqii mai numeroase in ce priveste

corupqia.lJn raport rccent al Comisiei de Audit din Ma-

rea Britanie sintetizeaza aceste schimbari. ,,Multc dintremodificirile survenite in administraqia locali.", sus{ine Co-misia, ,,au tinut de iegirea de sub controlul centralizat gi

de sub regimul financiar strict, f;cind si creasci riscul

de producere a fraudelor gi a cazurllor de corupqie".TDescentrali zar ea admtnistrativi si democratizar ea r.rru-

nicipalitigii reprezinti tendinge puternicc. in ultimii cinci-sprezece ani, li s-a ccrut administragiilor municipale sa igiinmulqeasca atributiile. in acelagi timp, mai ales in qirile incurs de dezvoltare, ?n multe municipalitagi s-a resimqiterodarea salariilor reale ale functionarilor. Din toate aces-te motive, au crescut ingrijorarile legate de corupqie lanivelul administraqici locale. Analistul politic chilian Cla-udio Orrego arati ci ,,toate obiectivcle stabilite pentrureformarea sectorului administratiei locale (cregterea le-gitinritngii si dcmocratizarea, mi.rirea eficienqei gi efica-citigii serwiciilor oferite si cresterea participarii cetigenilor)pot fi subsumate unui obiectiv mai larg: tntdrirea respon-sabilitdtii'.8

Noonan pune in discuq:rc rpoteza,fara a o sus[ine pe de-aintregul, ci. o societate tinde sa devina mai pwpin permisi-

vd faga de coruptie pe masura ce devine mai permisivd fatade comportamentul sexual.e Noonan notetzi ci urmari-reafdrdprccedentin instanqa acazurtlor de corupgie din


Stetele Unite incepind cu anii '70 a avut loc dupa o libe-

ralize: e fara precedent a atitudinilor si comportamente-

lor sexuale'10Dupa cum arati. gi Noonan, intrebarea ,,de ce a deve-

rrit corupqia o asemenea problemi in zilele noastre ?" poa-

re conduce pe cii foarte indepartate de remediile practice.

Irrdiferent care ar fi motivele pentru preocuparea mai in-

tcnsa pe care o avem astitzi, faqn de corupqie, aceasta este o

schimbare de care trebuie sd ne bucuram. Spus simplu, co-

rupqia ameninga dezvoltareaeconomica gi politici. Trebuie

sa cregtem interesul manifestat faga de coruptie printr-o

anahzl. mai profunda a fenomenelor coruptiei si printr-ogirrdire mai creativi 9i mai practici a modurilor in carele vom putea rezolvaimpreuni.

DE CE E$UEAZA ATATDE MULTE EFORTURIDE COMBATERE A CORUPTIEI ?

Din nefericire, istoria campaniilor de anticorupqie, deoriunde in lume, nu ne face mai optimigti. La nivel natio-nal sau local, in ministere sau agen[ii publice precum po-li1ia, pini si eforturile de reducere a coruptiei insoqite deo intensi publicitatc s-au impotmolit, s-au pierdut 9i, inultimi instangi, au dezamagit.

in mod obignuit, lucrurile se petrec cam in felul ur-mi.tor. Apare un scandal. De exemplu, se dovedegte carrn consilier municipal a acceptat si fie mituit. Sau se con-stata ci poliqia este in mod sistematic complice cu infrac-torii. Sau se dovedegte ca programele de lucrari publicexu costuri exagerate, infiuenqate de ccmiterea unor fraude

2 6 o R A $ E C O R U P T E

sau de pl i t i rea pe sub mina e unor comisioane. Sau sedescopcra ca licitanqii pentru o oferta publica s-au coa-lizat pentru lirnitarea concurentei gi ridicarea prcqurilor.

in momentul in care se dczlinguie scandalul, publicul

se sinrte lczat. Presa se inflameazi. Politicienii se desoli-

dartzeazi de cei corupqi si cer acqiuni decisive. Dupa gase

luni, sunt publicate rezultatele comisiei de ancheti. In ge-neral, aceasta recomandi intarirea supravegherii, miri-rea bugetului alocat investigaqiilor;i aplicirii legii, precumsi adoptarea unui nou cod. de conduita. Dar in cele saseluni care au trecut indignarea publicului a scizut, astfelincit politicienii si presa acordi acum mai puqini atenqierecomandirilor raportului. La drept vorbind, accasta sedatoreazi, gi faptului ci recomand;rile implici solutii cos-tisitoare si nu includ prevcnirea unor situaqii similare inviitor.

Se poate intimpla ca, pe termen scurt, cregterea inte-resului public si duca la reducerea corupqiei in instituqiavizatd. Dar acest interes este greu de susqinut gi de insti-tuqionalizat. Ca urmare, reforma urnteazi o cale ciclica.Imcdiat dupa criza poate exista o imbunataqire a situaqiei.Dar, dupa un timp, corupqia isi face din nou apariqia.ll

In majoritate:r qarilor, dupa cum arata sociologul Ami-tai Etzionil2, nu existi lobby pentru combaterea corup-qiei. Spre deosebire de situagiile asociate cu, si spunem,zahi.ruL, soia sau pantofii, in care schimbarea politicii afec-teaziun grup anume de interese, costulcorupqiei este deobicei distribuit unui numir mare de persoane, de obi-cei contribuabilii. Deoarece beneficiile prevenirii corup-qiei sunt la felde larg distr ibui te, logica ac[ iuni i colect ivear^td ca va fi gre u de mobilizat si susginut un grup de in-terese.


Relativ reccnta constituire a organizagici Transparency

lrrternational (TI)tl este un semn incurajator ci aceast:i

concluzie logica s-ar putea sa nu fie etern valabiln. TI a

fost creati la Berlin in 1993 gi este in prezent reprezen-

rati in patruzeci dc qnri. Ea spcra sa realizeze in privinqacorup{iei ceea ce Amnesty International a realizat in pri-vinla drepturilor omului. Dupa cum vom vedea, o preo-cupare strategici debazain campaniile anticorup{ic estecnrrr sd lrr.obrlizezi si sa faci sa dureze participarea publi-cului in lupta impotriva corupqiei.

Multe eforturi de stavilire a corupqiei esueazi. din pri-cini ci adopta o abordare exclusiv lcgalisti sau se 6azea-za numai pe apelul la moralitate. lJneori, eforturile decombatere a corupqiei sunt urmirite fara prea mare tra-gere de inimi, din cauza, celor ,,;apte scuze" din Caseta2. Uneori chiar eforturilc de combatere a coruptiei de-vin victima acesteia, degcnerind in campanii de invinui-re sau pedepsire a opozitiei.

Din fericire, existi insa si initiative de combatere a co-ruptiei incununate de succcs, dc pe urma cirora putem tra-ge ?nvatiminte. Acestea ne invati ci secretul succesuluisti in a avea o strategie de prevenire a coruptiei.

CASETA 2: $apte scuze false pentru a nu lupta impotriva corupqiei

Scuza 1.,,Corupgie exista peste tot. inJaponia, in Olan-

da, in Statele lJnite. Nu se poete face nimic impotriva

ur-rui fenomen endemic." Dar si ne gindim la sanatate.

$i boli le sunt pestc tof. Cu toate acestea, nimeni nu tra-

gc concluzia ci cforturi le de prevenire si tratare a boli-

lor nu-si au rostul. Ca gi in cazul bolilor, nivelul si tipurile

de coruplie variazd foarte mult, iar masurile preventive

si curative produc intr- adevdr o schimbare a starii de fapt.

Scuza 2. ,,Corupqie a existat dintotdeauna. Ca 9i pdca-

tul, ea face parte din natura umani. Nu se poate face ni-

mic impotriva ei." Din nou, obser-vagia este corecti, dar

concluzia nu e valabih. Daca picatul existi, asta nu in-

seamni c6,frecare dintre noi picituiegte in cgali misu-

ra, qi la fel este gi in cazul corupqiei. Am putea restringe

tcnta(ii lc care nc fac si cadcm in picatul corr.rp{iei, chiar

daci tendinta r iminc pereni .

Scuza 3.,,Noqiunea de corupqie este vagi si determinata

cultural. in unele culturi comportamentul care va deran-jeaza nu este considerat compt. Lupta impotriva coruP-giei are conotagii de imperialism cultural." De fapt, asa cum

arati monumentala istorie scrisi deJohn T. Noonan, mita

nu esre acceptabili in nici o cultura. Studiile antropolo-

gice probeazi ci toli oameniipot face clar distincgia din-

tre dar si miti qi, de asemenea, ci mita este condamnat;.

Formele de corupqie analizatein aceasti carte sunt con-

siderate i legale in orice gari din lume.

Scuza 4, ,,Eradicarea corupliei din socie tatea noastri ar

necesita o risturnare completi de atitudini si valori. Aga

ceva nu se va intimpla decit dupi... f la alegerea vorbi-

tomlui: o sut; de ani de educaqie, o adevarata revoluqie


proletara, o renastere cregtina, musulmani sau a uncialte religii ori a unui stat si asa mai departe]. Orice s-arincerca pina atunci ar fi sortit egecului." Istoricul cam-paniilor moralizatoare nu este incurajator. Mai relevan-te pentru administratorii municipali ar fi alte doua punctede vedere. Primul. ci asemenea schimbiri masive de-pigesc domeniul lor de responsabilitate. Al doilea, cipini atunci se pot face multe alte lucruri, cum ar fi in-chiderea unor portite, crearea de stimulente ;i de fac-tori descurajan!i, cresterea transparenlei gi a competi!iei,imbunitiqirea regulilor j oculr.ri.

Scuza5. ,,in multe tari coruptia nu dauneazi cu nimic.Este uleiul care unge osia economiei gi liantul sistemu-lui politic." Ce-i drept, exista elemente ale corupgiei careaduc echilibru. Dar atit modelele teoretice, cit gi studi-ile ernpirice au demonstrat cA acestea sunt inferioare ele-mentelor de echilibrare care nu sunt bazate pe conrpqie.A argumenta ce plaqile cor-upte au un rol pozitiv intr-unanumit sistem nu dovedegt e ce fara ele nu ar fi mai bine.

Scuza 6.,,Nu se poate face nimic daci persoana din vir-ful piramidei este corupti sau daci este vorba de o co-ruplie sistematici." Este de mai bun augur perltrucampaniile anticoruplie daci liderii sunt curali sau dacaeste vorba de o coruplie episodici qi nu de una de ru-tini. Dar cazurile de succes arata ci prin imbunitaqi-rea sistemelor se qeeaz\. mai puqine oportunitiqipentru toqi, inclusiv pentru deqinitorii puterii politice,de a obqine pliqi necuvenite. Corupqia sistematica poa-te fi redusi.


Scwza Z. ,,Nu are rost si ne ingrijoram de existenqa co-rupfiei. O dati cu aparigia piegelor libere gi a democra-qiilor multipartinicc, corupqia va disparea treptat!"

Democraqia gi pielele incurajeazaconcurenqa si respon-sabilizarea, prin aceasta ducind la reducerea corupqiei.Dar, in perioada de tranzitie, coruplia po"t. .."qt". ittdemocratiile stabile, corupqia este o ameninqare croni-ci pcntru furnizarea multor bunuri gi servicii publice,mai ales a celor aflate inerent sub monopol de stat (ca,de exemplu, justilia).

C A P I T O L U L 2

FORMULAREA UNEI STRATEGI I

EXEMPLU DE STRATEGIEDE PREVENIRE

Efortul anticorupqie ficut in Hong Kong ilustreaziun argument major al acestei cirgi: lupta impotriva co-rupqiei nu trebuie considerati un scop in sine, ci un prin-cipiu ciliuzitor pentru reforma administraqiei publice. inHong Kong, o iniqiativi remarcabila de eradicare a corup-tiei, in special in departamentul de poliqie, a devenit mij-locul de modernizare a serviciilor publice si de implicarea ceta{enilor in administraqia locali.

Cazuldovedegte valabilitatea altor doua idei. in primulrind, ca sistemelor corupte trebuie si li se aplice o stra-tegie durabiln. in al doilea rind, ci o culturi a cinismu-lui si impunitatii poate fi distrusi.

La inceputul anilor '70, politia din Hong Kong eralacheremul traficanqilor de droguri, al patronilor de jocuride noroc ilegale 9i al proxeneqilor, care pldteau poliqigtiica si nu se amestece in treburile lor. Politia insasi dezvol-tase sisteme de preluare a pliqilor ilicite. De exemplu, incartierul de vest Kowloon, o bandi de poliqigti colecta prinmijlocitori bani de la drogagi gi de la vi.nzdtorri de dro-guri, cu care pliteau mai departe ofigerii inferiori. Ofiqe-rii de rang superior erau ;i ei pletiqi regulat pentru a

32 ORA9E CORUPTE

inchide ochii. Banda de poliqigti pusese la punct o sche-mi complicati de distribuire 9i gestionare a phqilor ilici-te, implicind angajarea de contabili, depunerea banilor la

;ase binci diferite si, in unele cazttri, scoaterea din gari aunor fonduri. Ofigerii de rang inferior mai participau la,,rezolvarea" amenzilor de circulaqie in schimbul unui bac-gig gi cereau bani pentru protectie de la proprietarii de ceai-narii 9i delavinzitorii stradali. Corupqia afectasi sistemulintern de promovare pe merit, iar Biroul Anticorupqieal poliqiei era gi el corupt.

Noul guvernator a comandat o analiza serioasi, carea scos la lumina probele tocante ale bolii care micina sis-temul. Descrierea facuti de comisia de investigagii meri-ti citati pe larg, deoarece exemplifica un fenomen adeseoriomis, dar de relevanti universala: corupqia sistematici.

Cele mai graae forme ar Putea fi descrise [...JdrEt coruppie ,,organizatd", adicd wn tntreg grwp deofiperi implicat tn colectarea ;i distibwpia banilor [. . . JAdeseori, ,,colectarea" reprezenta mult mai muh de-cht coruppie tn senswlpropriu-zis. Eraaorba chiar deextorcare, insopitd de ameninpdri aoalate cw aiolen-pa administratd de bandele de gangsteri [,..J

Mwlpi oftfrri de polipie, se spuned, s-aw descurajatpur ;i simplu si aw renwn{at sd mai lupte cw numdrulmare de infracpiwni ,,sociale", intrdnd tn rdndul celorca,re ,, storc" infraaoii tn loc sd-i cheme in jwstipie [. . . J

Se spunea cd tn polipie coruplia era tn cea maintare parte ,,organizatd", coruppia la nivel indivi-dwal fiind prost ztdzutd de cdtre conducdtorii aces-tor ,,bande" - oricine tncerca sd acpioneze pe contpropriw ajwngea sd fie ,,rezolvat". Organizatorii

F O R I I l U T A R E A U N E I S T R A T E G I I 3 3

crau buni psihologi. Nou-oenipii in polipic eraw pu;ila incercare pentru a aedea c?.t de pwtemic le este sim-tul datoriei. Testarea putea lwa forme aariate - sulrtede bani ldsate pe birou.l lor etc. Dacd wn ofiper nwr(xporta prima incercare de acest gen, ercr. ,,prins inplasd" ;i se temea sd mai rdporteze orica actioitatecoruptd care i-ar fi ajuns la cuno;tin;d dwpd aceea.

in Hong Kong erau chteoa oorbe:

1. ,,Urcd-te tn awtobuz", adicci: dacd arei sd fiicorwpt, aino aldturi de noi;

2. ,,Fwgi dupd autobuz", adicri: dacd nw ztrei sdfii corwpt, nu conteazd, dar nu te bdga;

3. ,,Nu sta niciodatd tn fala autobuzwlwi", adi-cd: dacd tncerci sd rdportezi cazuri de corup-pie, o sd te calce ,,autobuzu.l", o sd fii accidentatsau cbiar wcis, saw vei ajunge sd te rwinezi tnafaceri; te prindem noi cwmaa.

Poate fi w;or de imaginat reacpia ofiperilor de po-lipie tineri ;i cinstiti la auzwl acestor aorbe. Fie seurcau ;i ei in ,,At!.tobL/.2", fie i;i vedeaw de treabd.l

Coruptia din poliqie crea un climat de neincredere in in-trcaga administratie, intr-o vreme in care Hong Kong-ulera supus unor presiuni de demo cratizare si intarire a par-ticipirii cetitenilor, venite din partea unei ,,noi clase" detineri profesionigti. Mai mult, o poliqie corupd facilita ras-pindirea coruptiei si in alte deparramenre ale administra-!iei. Rcputatia internationala a Hong Kong-ului avea desuferit. Un studiu arata ci 70 Y" din reportajele de acrua-litati dcspre Hong Kong apirute i.r presa britanici tratau


cazuri de corupgie.2 Din catz^coruPqiei infloritoare, exis-

tau temeri ci investiti i le si comerqul se vor orienta citre

alte qiri.

Corupqia era in crestere' dar cu siguranga asta nu era

ceva nou. $i nici preocuPareafata de ea nu era ceva nou.

Avuseseri loc numeroase incerciri de lichidare a corup-

qiei din poliqie, toate punand accentul Pe ceea ce s-ar Pu-t"" r,.r-i ,,soluqii obi;nuite" - legi mai stricte, mai multe

resurse gi prerogative acordate Biroului Anticorupgie din

cadrul departamentului de poliqie, precum gi accentul pus

pe investig area caztrtlor. De exemplu, cu timpul, auto-

ritaqilor li s-a acordat dreptul de a examina conturile ban-

care ale functionarilor din administraqie, mai intii in

cadrul anchetelor cazurtlor de corupqie, apoi in cazurile

in care ,,nivelul de trai" al unui funcgionar si ,,controlulasupra resurselor pecuniare" erau considerate excesive. Pa-

sul urmator a fost sa se permiti concedierea funcqionarilor

din catza,,imbogiqirii lor inexplicabile"' Cum nici aceas-

ti soluqie nu a dat rezultate,in etapa urmitoare s-a ajuns

la transferarea obligaqiei de a aduce dovezt: acuza\rrur-

mau sa-gi probeze nevinovigia. Biroul Anticorupqie din

poliqie a dobindit noi prerogative de culegere a informa-

qiilor qi urmirire pe termen lung, de investigare a fapte-

lor presupuse de corupqie gi de cercetare a stilului de viaga

al poliqigtilor.in ciuda tuturor acestor misuri, fenomenul a continuat'

Atunci cind corupqia este sistematica, de multe ori solu-

tiile obisnuite nu funcqioneaza. Ba chiar reflexul tipic de

intarire a reglementirilor gi inmulqire a forurilor de supra-

veghere se poate dovedi contraproductiv, chiar ;i in ora-

9e din cele mai bogate larr ale lumii, a;a cum au susqinut

Frank Anechiarico giJames B. Jacobs despre New York.l

F O R I V U L A R E A U N E I S T R A T E G I I 3 5

Din fericire, noul guvernator din Hong Kong, Mur-

rry Maclehose, rlu a urmirit l iniile obignuite de atac. A

rdoptar irr schimb o noui strategie ?ndrd,zneati. El a creat

o Comisie Independenti impotriva Corupgiei (CIIC), di-

recr subordonata guvernatorului 9i a desfiinqat Biroul An-

ticorupgie din cadrul poliqiei. CIIC se bucura de drepturi

purernice de investigaqie, dar inci de la inceput s-a pus

..c"rtrrl pe preaenirea ;i participarea cetdlenilor.

CIIC avea trei componente:

1. Departarnentul Operational, insircinat cu anchetele;2.Departamentul de Prevenirc a Corupqiei (DPC),

care identifica punctele vulnerabile din cadrul di-feritelor agenqii, pe care apoi le ajuta sa adopte mi-suri de remediere;

3. Departamentul de Relaqii cu Comunitatea (DRC),care implica cetaqenii orapului Hong Kong in lup-ta impotriva corup{iei.

Strategia CIIC recunostea necesirarea distrugerii cul-turii corupqiei. Aga cum ne invagi 9i alte cazuri de succes,un pas important in lupta impotriva corupqiei sistemati-ce este ,,prinderea pesdlor marr", respectiv urmirirea sipedepsirea infractorilor de nivel inalt. Hong Kong-ul areusit extridarea unui fost comisar-sef care fugise in An-glia gi se bucura acolo de averea dobinditn pe cai il icite.Extradarea sa a lansat semnalul ci regulile jocului s-auschimbat si ca vorbele despre prevenirea corup[iei vor fidc atunci incolo dublate de fapte.

Departamentul de prevenire a corupqiei a recrutat sai-zeci si cinci de specialigti, intre care exper{i in manage-Inent, analisti de sisteme, experqi in computere, contabili,


juri;ti, ingineri si arhitecqi. Citind un oficial al DPC, aceg-

t ia r ispundeau

de analiza tenteinicd ;i in profwnzirne a practici-

lor ;i ltrocedeelor folosite in administrapie ;i seraici-

ile edilitare. Facem acest lwcru printr-o examinare

;i analizd atentd a sistemelor, metodelor, abordd-

rilor ;ipoliticilor. Obiectittwl este eliminarea ;i sim-

plificarea, ori de cite ori e ste posibil ;i dezirabil, a

Iegilor ;i regwlilor lipsite de aplic,tbilitate, a proce-

dwrilor complicate [;iJ a practicilor z'agi si ineficien-

te cdre Pot Scnera coruplie.

DPC a format doua secqi i : secl ia , ,persoane", care se

ocupa dc servici i le gi funcqi i le legatc de pcrsonal, 9i sec-

tia ,,proprietiti", care analiza contrlcte, clndiri si terenuri.

CIIC a lucrat fira tam-tam gi a stabilit relatii de tip ,,me-ritul va aparqine" cu diferitele agen{ii guvernamentale'Daca o agenqie nu dorea sd. analizeze situaqia interni cu

ajutorul CIIC sau daci, dupi o astfel de analtzi, nu lua

masurile cuvenite, amenintarea implicita o constituiau su-

pi.rarea guvcrnatorului, publicitatea qi actiunea represi-

va de proporqii. Dar nu a fost nevoie sa se puna in practica

amenintarea. Impreuni, DPC gi agenqiilc guvernamen-

tale au identificat domeniile de autoritate excesivi sau

subterani, sistemele de control deficitare gi regulile 9i re-

gulanrcntele neaplicabile. Raportul anual pe 1.975 al CIIC

a numit Departamentul de Prevenirc a Corupqiei (DPC)

,,un concept cu totul nou in administraqia publica" si este

de inqcles cd s-a mindrit cu aceasta. Rezultatele nu au dus

numai la un controlalcorupgiei. Administraqia dispunea

acum de un instrument de reforma a serviciilor publice.

F O R I \ I U L A R E A U N E I S T R A T E G I I 3 7

CIIC a rcprezentat gi un instrument strategic de mo-

b;iztre a partic;pirii gi a sprijinului cetiqenilor. Accst lu-

cru s-a real izat pe doui c i i .

Mai int i i , au fost crcxte comitctc consultet ive cct i tc-

rrcqti carc si indrumc si si monito rizeze activitatea CIIC.

irr rinclul acestora se numirau critici ai guvcrnului, iar

obiectul de activitate mergea dc la stabilirca politicii ge-

1cr alc si a functiunilor CIIC pini la alcituirca unui ,,co-nritct pentru sesiziri". Ideea unci cornisii de supraveehere

alc:ituita din cctiqcni arc, crcdem noi, o mare relcvanti

in asigurarea transparentei agentiilor guvernallentalc, mai

rlcs a acelora cu atribuqii pe n-risura celor acordate CIiC.Departamentul CIIC pentru rclaqii cu comuniratea a

rcprezentat o alta inovatie strategici. DRC a constituitbirouri locale pentru culegerea informaliilor legate dc co-r upqie de la st-rcic-tatea civili, prccull si pentm implicareairr actiuni educative debazipe tcma nocivitigii coruptiei.DRC a creat programc scolarc, campanii publicitare, fil-tne, dramc TV. o emisiunc de rirdio cu telefoane dc la as-cultitori, foi volantc speciale gi expozitii.

Rezultatclc atr fost rcmarcabi lc. Corupt ia sistenrat i -ci din cadrr,rl poliqiei a fost distrusi. I4ai nrult, a fosr rc-clusa corupqia la nivclul intrcgului Hong Kc'ng. CIIC aiiimi.rit oficielii din dcpartamcntclc carc sc oclrpau dc porn-picri, locuintc, irnigrarc, munci, marini, mcdicina gi sini-tate. ;rdrninistratia noilor teritorii, pogti, inchisori, lucririlepubl icc, t ransportur i gi servici i le urbane. CIIC a urmi-r it si dat in juclccati gi cazuri de conrptie din scctorul pri-rat . CIIC :r lucrat intr-o nranicra proact ivr i cu scf i i s ir, dmi nis tra to rii mr,rltor dep rrrtir mc nte ale adminis tra tiei.1n sapte ani, Dcpart"r ,r" , l t r l c lc Prevcnirc a Corupt ic i at'fcctu:rt aproepe 500 de studii;rrivincl diversc politici 9i

3 A O R A $ E C O R U P T E

practici din cadrul agen[iilor guvernamentale. Multe din-tre acestea au fost urmate de rapoarte de monitorizareamanunqita a modului in care erau puse in practica reco-mandirile sale. in acegti primi gapte ani, la seminarele pecare le-a organrzat pe tema prevenirii corupqiei au par-ticipat peste 10 000 de oficiali.

Poate ccle mai importante beneficii create de CIIC sub-hmaza una dintre temele cargii de faqa: prevenirea corup-qiei poate reprezenta o pirghie pentru reinventareaadministraqiei municipale. in Hong Kong, multumiti ini-qiativelor CIIC, serviciile municipale au devenit mai efi-ciente, iar populagia a avut la dispoziqie noi modalitnqi departicipare si influenqare a felului in care era guvernati.

In Caseta 3 sunt prezent^te sumar citeva dintre prin-cipalele caracteristici ale succesului strategiei de combate-re a corupqiei in Hong Kong.a

TtSETA 3 : Pr inc iPa le le t r i se tu r i

i . , , t " , .g ; " i aP l ica te in Hong Kong

1. in confruntarea cu corupqia sistematici, obignuitele mi-

suri de intir ire a legii nu sunt suficiente. Chiar si pre-

rogativeie draconice de investigare pot egua cind insugi

mecanismul de investigare este corupt.

2. Crearea unei agenqii anticoruptie noi, cu personal talen-

tat qi atent selectat, o conducere curajoasi gi un control

intern puternic. infi intarea a cinci comisii cetagene;ti de

supraveghere care si indrume gi sa monitorizeze agen-

tia. Ambele misuri conferi credibil i tate.

3. Distrugerea culturii de cinism gi complezenqi prin ,,prin-dcrea pegtilor mari".

4. Punerea accentului pe prevenire. Anahzarea sistematici

a funcqiunilor administraqiei. Misuri de reducere a mo-

nopolurilor de putere, clarif icare ;i restringere r puteriidiscreqionare si promovarea responsabil iznrii. Relaqii decolaborare, si nu de confruntare, cu celelalte agengii gu-vernamentale. in paralel cu combaterea coruptiei, aceas-ti abordare permite producerea de schimbiri radicalein modul de furnizare a servicii lor publice.

5. Mobil izarea cedqenilor in lupta impotriva corup[iei princrearea a numeroase ci. i noi de obqinere de la acegtia ainformagiilor despre acte de corupqie si de educare cu pri-vire la daunele pe care ea le poate provoca. in paralel culupta impotriva corupqiei, accasti misuri permite pro-ducerea de schimbari radicale in participarea publicu-

lui 9i sprij inul oferit de cetaqeni.

6. Pe scurt, inqelegerea faptului ca o coruptie sistematici ne-

cesiti o abordare sistematica Ei schimbiri radicale. De ase-

menea, ci lupta impotriva corupqiei poate reprezenta o

pirghie pentru reforma generala a administragiei publi-

ce locale.


CUM SE FORMULEAZA O STRATEGIE ?

Necesitatea unet strategl poate parca evidenti, darcampaniilc anticorupqic suferi adeseori tocmai de lipsaaccsteia. Corupqia r-ru trcbuie perceputi ca o simpli ne-reguli sau ca faptr unor ticilogi. Sccretul succesului re-formei consti in schimbarea politicilor si a sistcmelor, nuin vinarca vinovaqilor, adaugarea de noi lcgi gi regulamen-te sau chcrnarea la reforma morala. Oriunde existi. unamestec de monopol si putere discrcqionara a autoritaqi-lor, dar fara nici o responsabilitate, vom gasi probabil gicorupqie. Atunci cind funcqionarii publici sunt prost pli-titi si nu ii sc ofcri nici un fcl de recompense sau stimlr-lcntc pentru performante excepqionalc in ser-viciu si cindpenal izar i ic pcntru cei corupt i sunt rar apl icatc ; i b l in-de, nc putenr astepta la o inflorire a coruptiei. Rcforme-le de succes trateazi acest gen de probleme alc sisternului.

Pentru unii insa nu cxisti nici un motiv nici macar pen-tru a vorbi despre canipanii impotriva coruplici sau de onoui str:rtcgic. Ei sustin ci nu ar fi nevoic dccit ca admi-nistraqia si faci ceea ce are de ficut. Vicepresedintcle uneiimportante agen!;i intcrnationale i-a scris ret-e-nt autoru-lui prirrcipal al c:irqii clc fati pe accasti temi. Problernaadministralii lor c{in Africa, spunea el, nu cste aceca de avedea ce cste dc facut cu corupti.l, ci accca de a facc ceeace au promi.s ci vor f , rce, dar se pare ci au ui tat .

Accasta reactie contine un element dc adevar, iar acestelerncnt are paralele in multc domenii alc vicgii. O com-panie ar fi mai profitabila daca fiecarc ciintre aneajatii sai

9i-ar indcplini cu constiinciozitl.te toate obligaqiile. Anrfi cu togii mai buni claca ne-arn put.:a arninti ceie rnai pro-funde prcccpte si ne-am stradui sa le respectim.

F O R M U T A R E A U N E I S T R A T E G I I 4 1

Dar, in alt sens, rcacqia viccprescdintelui starneste intre-

biri intercsante. Dc ce nu. trairn conform celor mai inalte

prcccpte morale ? Existi oare strxtcgii practicc dc autocon-

trol, carc ne-ar plltca ajuta si fim n-rai buni in ceea ce facem ?

Rafturi intrcgi de carti incearci. si ne invete cum. in pri-

vinqa firmelor-, o vasta literatr-rri sc ocupi de nrodalititi le

prin care liderii lumii :rfaccrilor isipot dctcrmina angaja-

iii r"-ri respectc indatoririlc. insigi faptul ca existi atatea

carli ne sugercazi ci raspunsul nu e evider-rt.

Cuulunei campanii impotriva corupqiei este asemana-

tor. Daca am putea spune pur ;i sirnplu ,,nu dati si nu luati

nriti" si am fi ascultati, s-ar tcrrninrr cu mita. Dar nu e atitc1c simplu. Iv'[onitorizarca si pcdcpsirca sunt costisitoxrc,astfel ca nu e nici ieftin, nici usor si-i depistezi pe cci ce nutc lsculta ; i s i - i pedepsest i . Trebuie sa crcczi un cl imat,() rlrll lmiti structura a informatiilor si un set de masuri sti-mulative pcntru ca angajaqii din adrninistrltie si cetateniis i se- l imitczc la un grad opt im de corupqie de di fcr i te t i -pr-rri. PcntrLl eccasta, avenr ncvoie sii ?nqclcgcnt cc gene-rc,rzi difcritclc tipuri dc corupqic gi cum provolci accstcadaune socialc (gi , din cind in cind, cum aduc unelc bc-rrcf ic i i sociale), precum si care sul t benef ic i i lc pl costut i -/c difcritelor rnisuri arlticoruptic. Este ncvoie apoi dc unplan de punere in aplicare pentru a ajunge dc unde sun-tc'm la situaqia in care speram si fim in viitor, tinind contcic costur i le inrpl icatc de accst proces.

Cc estc o strategie de combatcrc a coruptiei ? Un primrrisl>uns ar fi acela ca strategia vrzcaza sistcmelc corupte,tr tL (cloar) pc colup{i . Cu al te cuvinte, in ioc sa gindimcoruptia ca pe {apta unui imoral care incalci lcgea si in-qal i ?ncrcderca (ceea cc cste adcvirat) , gindim corupt ia

4 2 o R A S E C O R U P l E

ca pe un sistem cefavorizeazi maj mult sau mai putin anu_mite activitiri i l icire.

Multe.se por spune despre tipurile de guvernare 9i, ingeneral, despre-tipurile de insrituqii, fie publice, fie prirr"_te, fie non-profit, vulnerabile ln

"orrrpqfu. Corupqia tinde

sa scada daci existi o separare a puterilor, echilibrare siverificare incrucigata,_ transparenti, un bun sistem judiciar,r,oluri, arributii, reguli gi limite clar definit". Co.upqia rirr_de sd nu prolifereze acolo unde existi o cultura de-ocr"_tici, concurenqi gi un bun sistem de control si acolo undeoamenii (angajaqi, cliengi, organe de conrr.ol) au dreptulsi se i'formeze;i dreptul de a aduce imbunatitiri.

'Co_

rupqia se simte bine acolo unde existi multe reguli com_plexe, dublate de oficiali cu pureri discrcqionare ample;i neverificabile.

De remarcat ci majoritatea acestor idei se aplici at6tin lumea afacerilor, cit gi in cea a administraqiei. La fel casi formula metaforica pe care o consiclerarn cleosebit deut i la :

C=M+P-R

,. CoTpqiu (C) egal monopol de purere (M) plus purerea

discreqionari a oficialilor (pJ minus ."rpo,rrrbilizare (R;.sDaci cineva detine puteri d" -onopj asupra unui bunsau a unui serviciu gi are latitudinea si decid; daca oricitdin bunul sau seruiciul respectiv se poatc acorda urr"i p"._soane gi daci nu existi responsabilj.^r", astfel incit altiisa poata vcdea ce decizje s-a luar, atunci probabil ci vonrda gi peste corupqie. Formula e la fel de adevarati in sec _torul public ca gi in cel privar, ?ntr-o tara saracila fel caintr-una bogata, la lJeira ca si la Berlin sau Beirut.

F O R M U L A R E A U N E I S T R A T E G I I 4 3

O strategie de combatere a corupqiei nu va trebui deci

5l inceapa sau si se termine cu iegiri fulminante pe reme

de eticd, ori cu nevoia de creare a unor noi atitudini. Va

rrcbui, in schimb, si se examineze cu singe rece moda-

litaqile de a reduce monopolul de putere, de a limita sau

cltriftca puterea discregionara gi de a miri transparenra,

tinind cont totoda:a de costurile directe si indirecte ale

xcestor masuri.

Existi gi un alt aspect crucial in proiectarea unei stra-

tcgii anticorupqie: coruplia este o infractiune calculata ra-

tional, si nu comisa sub impulsul unei pasiuni irationale.

Oamenii se angajeaza in acte de corupqie atunci cind ris-

cul este scizut, adici penalizarrle sunt blinde si recompen-

sele nrari. Aceasta analizise suprapune intiu ciwa formuleidc rnai sus, deoarece risplata este mai mare pe misuri cecregte puterea de monopol. insn adiugaqi si ideea ci mar-jele sunt cele care determini calculele oficialilor sau cetd-tenilor corupqi ori potential corupqi. Schimbagi informaqiilesi stimulentele ;i veti schimba corupqia.

A avea o strategie inscamni gi ci nu trebuie sa atacimin acelasi timp toate formele de corupqie. Trebuie sa facerndistinctie intre diferitele tipuri de corupgie si sa recunoas-tcm ci nu toate sunt la fel de daunatoare, chiar daca nu ovom admite in rnod public. De exemplu, coruptia siste-rnatica din poliqie este de obicei mai diunitoare decit ceadin Departamenul de acordare a permiselor dc circula-

1ic. in general, inspectorii, de orice fcl ar fi, ar uebui sa fiernai onegti decit furrizorii de servicii. A avca o strategieirrseamna a capita o idee clara despre scopurile gi mijloa-cele pe terrnen scurt, rnediu 9i lung. Pentru a fi credibila,o campanie anticorupgie are nevoie de succese imediate.


Dar este la fel dc ncccser un plan pe cinci ani, cu obiecti-vc real iste si esalonatc in t imp.

Putcm facc uqor dcoscbirca intrc cee a cc s-ar putca numiaspecte lc de ordin economic si aspcctele de imp/ementa-re ?n prevenirca coruptici. Dupa cum sc va vedea in con-tinuarc, modelele economice se clovcdesc utile in tratareaunor asPecte pfecunl:

1. Care ar f i costur i lc ( ; i cventualelc bcncf ic i i ) ale di-feritelor forme dc comportament il icit ?

2. Pcntru f iecare t ip sau domcniu de corupl ic, ce felde misuri prcvcntive ar putex duce la reducerea sa ?

3. Carc ar fi bcneficiile reducerii corupqiei si, eventu-al, ale cresterii cficicnqci misurilor prcvcntive ? Cecostur i ar presupune acestc nr isur i ?

4. Care sunt intcracgiunilc, atit pozitive, cit gi negia-tivc, dintrc diferitele masuri anticoruptie ?

5. Tinind cont cle r ispunsuri lc la ccle de r lai s lrs, cenrisur i ar t rcbui adoptatc si la ce nivel ?

Problemele implementarii merg si m,-ri dcpartc. De exem-plu, cum ar putee f i rnobi l iz.al i a l iaqi i s i cum ar putea f ineutr l l izat i sau cocrptr l t i cventul l i i inamici? Cunr i -ar pu-tca ajuta sau ?mpiec{ ica rnisur i lc luate ?n acest dorncniupc creatorii dc politici (sau aclministraqiile ) si ia decizii inalte dornenii? Cunr ar putea oficialii carc inrplcmeflreazipol i t ic i s i ig i atr i l r r-r ic r lc l i t r -r l rcal iz ir i ior obt inutc ? Cums-ar putea rnodific,,r misurilc dc stinrulerc a olicielilor, ast-fel ?ncit s:i se rnireasci sanscle ca tot ccc:l cc s-a planifi-cat si fic si pus ?n practi.:a ?

F O R M U L A R E A U N E I S T R A T E G I I 4 5

Dcsigur, aspectele cconomice si cele care qin de imple-

lrrcntare sc suPrapulr. Lupta impotriva col'uPqiei nu trc-

btric si fie priviri ca Lln scop in sine, si asta c{in doui nlotive.

[,a trn lnoment dat, costul ccononric al reducerii corup-

tici contrabalanseaza bcneficiilc continuarii acestui dcmers.par obiectivul strategic al rcformclor municipalc sc afli

irr dircciic opusa. Corect elaborata, o strategie de preve-

lirc e coruptiei poate dcvcni pirghia pentru rcfacerea fi-

nanciari a municipalitnqii, reformarea scrviciilor oferite

si implicarea cetiqenilor. Dincolo de sta-ril irea unor actede infractiune, sc dcschide pcrspectiva rcinver-rtirii ad-ministraqici locale.

C A P I T O L U L 3

CoRUPTTA CA STSTEM

O ABORDARE A CORUPTIEIDIN PUNCT DE VEDERE ECONOMIC

Cum s-ar putea elabora o strategie de prevenire a co-rup[iei intr-un context specific ? Cartea de faga propuneciqiva pagi:

f . intelegerea sistemelor corupte, pentru care sunt ne-cesare instrumente analitice (prezentul Capitol);

2. diagnosticarea modului in care functioneazd. an:u-mite sisteme corupte in contexte specifice (Capi-to lu l4 ) ;

3. depagirea rezistentei politice gi birocratice gi atra-gerea de sprijin (Capitolele a 9i 5);

4. punerea la punct a unui plan de actiune esalonat,prin care si vindecim sistemele corupte, sa distru-gem cultura cinismului si si transformim adminis-rralia municipali (Capitolul 5).

Acest capitol pune accenrul pe abordarea din punct devedere economic a corupqiei. Corupgia este o infracgiu-nebazatd.pe calcul economic. Daca probabilitatea de afiprins este mica gi pedeapsa ugoari, iar recompensa fraudei

4 A O R A S E C O R U P T E

cstc rnare in raport cu stimulcntele pozitivc oferite unui

oficial din administra{ic, atunci te ntatia va crcste si vom

avea corupqie. Din fcricire, analiza economici ne Poateajuta si localizam intr-o organizatie domeniile in care co-

rupqia poate aparea ccl mai probabil. Asa cum am metrtio-

nat in capitolul precedent, forrnula curistica cste: coruplia

egal monopolplus putere discreqionara a of ic ial i lor rni-

nus responsabi l izare.Cind ne gindim la prcvenire, va trebui si ne gindim

la stimulentcle disponibile pentru oficiali, inclusiv la cres-

terea pe nalrzirrlor, mirirea riscului de a fi pringi si armo-

nizareasalarizirii cu performanlele dc la locul de munci.

Va trebui sa ciutam si reducem monopolul, si clarifi-

cam puterile discrcqionarc ;i sa marim responsabilizarea.

in scctiunea de faqi vom prezenta mai pe larg aceste prin-

cipii gi vom contura un cadru de analiza a politicilor. Dar

mai intii, pentru a demonstra relevanqa a ceea ce ar Puteaparea doar teorie absffacta, primarul Maclean-Abaroa de-

scrie cum a facut uz de aceste principii pentru a se ghi-

da in reforrnarea administratiei municipale din LaPlz.

Peste tot wnde am gdsit probleme tn oferta de ser-

aicii, tn finalizarea promptd a lucrdrilor pwblice saw

in colectarea de aenituri, acestea se prodwseserd nu

doar din cauza ineficienpei institwpiei, ci i, aproape

intotdeawna, din cduza corupliei. Cw cit aflam mai

muh e d e sp r e f uncpion ar e a a drninistra; i e i m u n icip a-

le, cw atht dddeam mai des peste contPortanTente sus-

pecte. Astfel cd m-nm reorientat ;i am incepwt sd

recurg la formwla corupliei: C = M + P - R ca prin-

cipiw organizator tn incercarea ft7ea de a reinzten-

ti administrapia municiltatd din La Paz. (in limba

C O R U P T I A C A S I S I E M 4 9

spaniold nw existd wn cwvknt potrioit pentru ,,res-ponsahilizare", astfel incit ant folosit ,,transparen-t,i", 5i formula a deaenit: C = M + P - T.)

Am ajuns sd-mi daw seanta cti introducerea con-cu.renpei, reducerea puterii ;i a marjelor discrepio-nare birocratice ;i cresterea. transparenpei au fostcheiarezolodrii situapiilor de blocaj ;i obstrucpie cwcare md tntklnisem. De fapt, am ajwns chiar sd credcd tn La Paz, ca probabil in mube alte municipa-lit,ipi' deceniile de rapacitate a institwpiilor publiceau dus la crearea wnei coruptii sistematic€ stzu. in-trinseci. intr-o interpretari darzLuinistd, aceste in-stitupii bolnaoe par sd fi eooluat ca ni;te mecanismecomPlexe ;i sofisticate ale corupliei, cu forrne, di-tnensiuni si modus operandi,precum ;i o legitimi-t(tte stdtutard,,adaptatd" coruppiei.

As putea da numerctase exemple. Voi descrie nu-mai unwL

Autorizaliile de construclie reprezentau o foarteimportantd swrsd de corup{ie ;i frustrciri. Potriait le-gislapiei locale in aigoare, orice construclie nowd peteritoriul ora;wlui trebuia aprobat,i de Departamen-tul Municipal de Urbanism. Mai mult, orice mo-dificare adwsd unei construcpii existente, cum ar fireimpdrpirea spaliulwi sau cbiar ftTontared unei u;iin exteriorul saw tn interiorul unei clddit'i, trebuiade asemenea awtorizatd. Nu e neaoie sd mai spwncd pentru primirea twturor autorizapiilor trebwia sdnstepli wneori ani intregi - dacd nu dddeai mitd.

Am afLtt despre aceastd formd de corupyie ;i amaplicat formwk. Aceasta a dus mai tnt6i la studiereatipu.rilor de awtorizatii la stabilirea celor cu adeodrat


necesare ;i la reformularea procedwrii de awtoriza-re. Am renunlat la anwmiti reglementriri. in cazulreglement,Irilor rdmase in aigoare am simplificatprocedwra ;i am fdcwt pwblicitate noilor mdswri, ast-

fel incAt cetdyenii sd nw poatd fi p,icdlipi cd regula-mentul presupune in continware o anumitd acpiunesau procedwrd la care s-a renuntat.

Am inceput, de asemenea, sd desfiinydrn Trtono-polwl asupra autorizdrii, mdsurd prin care (on rezo[-vat fi o problemd de structwrd. De fapt, chiar dacdnw ar fi existat coruplie, ,,medicamentul" anticortE-pie conyinwt in formuld era foarte potriait Pentrueaitarea ineficienyei costisitoare ;i a inthrzierilor inmulte domenii ale administrapiei municipale, ca ;i

Pentru redwcerea nurndrului sarcinilor care greuaure s ur s e le m unic ip a litdPii.

Existd in Bolioia unele profesii cu swrplws de spe-cialiSti, printre care ;i arbitectwra. Astfel incht ambotdr6,t sd ProPun ca asociapia profesionald a arbi-tecpilor sd le dea membrilor sdiposibilitatea de a ob-pine certificarea de cdtre mwnicipalitate pentru apu.tec4 emite autorizayii de construQie in numele aces-teia, conform normelor fi regulamentelor mwnici-pale, contra wnei taxe stabilite de piapd. Arbitecpiiurrnau sd promoaeze un exdmen prin care sd pro-beze cwnoatterea norrnelor de reglementare ale mw-nicipalitdpii, nwmite USPA, ;i sd depwnd o garanfie,pe care municipalitateer o Putea repine in caz de ne-indeplinire onestd a indatoririlor profesionale. Aso-ciapia arhitecpilor trebwia sd fie de acord sd contribwiela implementArea., monitorizarea, ;i la neooie, apli-carea de sancYiuni.

C O R U P T I A C A S I S T E M 5 I

Nw am re w;it sd adoptdm aceastd mdsurri decht

fut 1993, dupd ce am fost reales. Arn mdrit numdrul

arltiteclilor cu peste o sutd de speciali;ti din sectorwlprioat, care sd rdspwndd r.,olumulwi imens de cereri,Je awtctrizare, ceed ce a dus la o miqorare spectacu-.'oasd a timpwlui de a;teptare. Arhitec;ii atestali nu&,uedu deckt sd completeze wn formwlar cw toate in-

formapiile necesare ;i sd emitd o awtorizatie de con-structie semnatd, parafatd ;i cu numdr de ordine.Dupri care, cdtiaa funcpionari rnwnicipali bine pld-tipi din Departamentwl de Urbanism alegeaw prinsondaj wnele awtorizapii;i le fdceau o r.,erificare amti-nunpitd. Dacd apdreaw nereguli, mwnicipalitatea pu-rca lwa mdsuri imprewnd cw asociapia arhitecpilor,care Putea sd-;i. reprezinte membrii in caz cd oficia-lii municipali ar fi fcicwt abwz de putere, inz,ochndneregwli inexistente. Piapa ilegald a corwpliei, wndetntArzierile ;i monopolwl fdceau sd creascd preVtri-le, a fost astfel swbminatd.

Este doar un exemplu de aplicare al wnwi princi-piu. generaL Am folosit formula C = M + P - R canlarco ordenador [principiu cdltiu.zitorJ al manda-telor mele de primar.

CORUPTIA CA DELICT CALCULAT

Formula la care se referi MacLean-Abaroa incepe cuo observalie din domcniul economiei. Este adevarat caoameni diferiqi reactioneaza in mod diferit la tentatia co-ruptiei si ci mulqi oficiali din sectorul public sau privatrczista tentaqiei, chiar 9i cind aceasta este puternica.

5 2 O R A S I C O R U P T E

De ur-rdc vine forqa tenta[ici ? Contabilul nicaraguan

Francisco Ramirez Torres discuti pe larg factori prccurn

familia, gcoala, atitudinea faqi de tnunci, activitatea eco-

nomici sau religia, natiunea 9i situaqia intcrnationala. La

nivelul individului, cl mention eni drept cûze ale corup-

tiei consumul exccsiv de alcool, activitatea extraconiuga-

li, pierdcrilc provocatc de speculaqii financiare, jocurile de

noroc, ,,ctrrze legatc de vanitate", dezorgatrizarca admi-

nistrativi, ,,seteA dc imbogaqire ilicita" si inca altc opt-l Sa

incercim si simplificam la maxim realitatea complexa de-

scrisa dc Ramirez Torres.

itrtr-o prima aproximarc, oficialii sunt tentati si se an-

ga1ezein fapte de compqie atunci cind marimea cigtigului

ilicit dcpigc;tc rnarimea penalizarii inmr.rlqiti cu probabi-

litatea de a fi prin;i. Pcnalizarea cuprinde, pe de o parte,

saiariui qi alte rnasuri stimulative la care vor fi siliqi si renun-

qe daca igi pierd slujba ;i, pe de alta, severitatca pedepsei'

Cind poatc fi considerat marc cigtigul il icit ? Oficialii

au ocazra si dobindeasca beneficii nemeritatc in funcqie

de gradul de monopol pe care il deqin asupra unui ser-vi-

ciu sau asupr2l unei activitaqi, in funcqie dc capacitatea de

a decide cui ;i cit si acorde gi in funcgie de misura in care

activitatea lor poate fi urmarita.

Cum vorn putca atunci incerca sa stavilim coruPtia?

O abordare ar fi prin reducerea monopolului, clarifica-

rea qi limitarca puterilor discreqionare ;i prin mirirca gra-

dului de responsabihzare.

Desigur, nu ar trebui sa ne preocuPe numai reduce-

rea corupliei. in acest c^2, amPutea cheltui sume atat de

mari pentru atacarea corupqici sau ant crca atit de multe

complicaqii ;i obstacole birocratice, incit costul ;i pier-

C O R U P I I A C A S I S T E \ 4 5 3

bcnefici i le dobindi-r . , i l c t l c e f i c icn ta : r r cor r t rebe l lnsa( r ! - . t .

re 1 , r i r r s t i v r l r rca c ' l r :P t tc t ' .'- 'A,

ptr"" fi rnai binc si facem Llz in accst momcnt dc

, r r r rc t r io ra d in dorncn iu l cconomic i ' S i p rcsupuncm c i

jvs. suntcli scftrl si t-toi suntem agcntii dvs' $eful ar Pu-

,.. fi pti-"rul utrui municipiu, geful unui clepartament

51,, adnritistratorul unui prograrn de asistcnqi sociala' Sa

r)rcsupuncll' l ci uu suutcqi corupt ;i ci obicctivcle pe care

i ; i . - . i r ; propus coincid cu interesul publ ic ' Dar noi, ca

ascnti, suntem supugi tentaqiei coruPqiei. Agi dori sa ne

cl"ctcrminati sa desfaqurim activitaqi productive si sa ne

descuraiati activitaqile coruPte. De aceca, va propuneqi sa

rccluceqi puterca no:1stri de monopol (sau a agenqiei noas-

tre ), clarificind siitr unele cazurr delimitind capacitatea

norstri de a decide cui si ce servicii si i i acordin-L ;i la ce

prcq, facandu-nc in acclasi tirnp raspunzitori dc fapteie

noastre. Vreti si ne sporiqi stimulentelc, pentru ca noi si

facern activitiqi sociale productive, mirind in acelasi timp

pcnr l i t iq i l c pent ru corup t ;e .

Dar fiecare dintre aceste posibile iniqiative poete fi cos-

tisitoarc, din mai multe puncte dc vedcre. Ar putca si cos-

te bani. Ar putea presupune costuri de oportunitiqi. Ar putea

crcil externalitnqi. Problcnra cconomica pc clrrc o generati

estc deci nult mai complicata decit aceca de a ,,iupta cu

coruptia". in n-to,l ideal, veqi pune in balanqi beneficiile

eforrurilor dvs. (din punctul de vedere al irnbunatagirii pro-

dr-rctivititi i si reducerii costurilor coruPqici, Pe carc va tre-

bui si le evaluati) 9i costurile implicatc'


UN CADRU DE ANALIZAA POLITICILOR

Pebaza acestor considerentc, sc poatc formula un ,,ca-dru de analizi, a politicilor" (vezt. Caseta 4).El nu repre-zrnta o reteti, ci un mijloc de stimulare a capacitatii creativegi analitice a celor interesati de combaterea coruptiei.

Potrivit rcestui cadru, geful igi poate alege agenqii sile poate modifica stimulentele, poate colecta informagi-ile necesare crestcrii probabilitnqii de a derecta si pedepsifaptele de corupgier poate modifica relatii le dintre agenlisi cliengi si poate creste costul moral al coruptiei. Lucrind,in multc tari, pe baza accstci structuri-cadru, cu oficialiide rang inalt din admini.stratie, cu oameni de afaceri si cucet i teni , ea s-a dovedit ut i la ?n a- i ajuta sa ginc{easca so-Iuqii alternative.

in continuare veti gisi citeva note pentru lidcrii mu-nicipali,legate de cele mai importanrc caregorii conqinu-te in structura-cadru.

Selectarea agengi lor. Agenqi i sunt, dcsigur, funcr io-narii municipali, dar trebuie remarcat ci nu estc nccesarca agentii care realizeazalts,crirt pentru municipalitate sifie angalatri primiriei. Multe municipalitaqi gi-au asumatprea multe sarcini si au devenit astfel de facto monopo-luri. Daca, in schimb, o parte din servicii pot fi conrrac-tate cu ter(i pe o piaqa concurentiala, iar performantele potf i evaluate atent ( inclusiv de catre cet iqeni - vezi , , inr i -rirea responsabilizarii ;i transparentci", mai departe inacest capitol), atunci va fiincurajata eficienta si redusa co-ruptia. Ca la orice nivel al administratiei, una dintre celemai importante misuri anticorupgie poate fi transferareacle sarcini si functiuni catre sectorul privat.

C O R U P T I A C A S I S T E M 5 5

inrbunititirea stimulentelor pozitive pentru oficia-

lii nrr-rnicipali. in multc municipalitaqi, nivelul salarizarii

x sc:iz-ut atit de mult, incit oficialii nu-si pot intregine fa-

nrili i lc firi a-gi lua un al doilea scrviciu sau a acccpta pliti

pc strb rnina. Si mai importanta este intirirea legituri-

ior dir.ccte dintre salarizare gi pcrformante si dintre pro-

rrrovarea in funclie si pcrforntanqe, carc in multe cilzufr

s-etr crodat foarte tare.

inisprirea penaliz\rilor pentru corupqie. Din cau-

zr sistemelor slabe si corupte de invcstigalie gi urmiri-

rc, ca qi a celor judiciarc, acuzatiile de corupqie rezisti.

rirrcori. Daca o fac, penalizirile sunt adescori rnininic (de

cxcnrplu, conccdierea celui vinovat). Ca urmare, pcnali-

zxrca asteptati pcntru coruptie (;anscle de a fi prins in-

nrtrltit cu penalizarea in caz de prindere) nll are putcre de

dcscurajarc. Un pas important este lcela dc a int i i r i ca-

pecitatex poliqiei, procuraturii gi judecntorilor ;i de a im-

bunitiqi masurile stirnulative in cazul acestora. Desigur,

clc obicci administraqiilc nlur-ricipale nu dcqin controlul

xsllpra acestor xgenqii. Cu toate acestc2l, Iiderii tnunici-

paii pot fi creativi in implenrentarea unor stimulente ne-

eativc, cum ar fi concedierea sau suspcndarea din funcqie,ut i l izarea prcsei in scopul popular izar i i , invi tarea la de-lrLlntarea funcgionarilor corupti de catre grupurile pro-fesionale, transfcrarea in funcqii mai pugin dezirabile 9i;tsa mai departe.

Linritarea monopolurilor. Prornovarea concurentci ir-rsei:toirrcle public giprivat. Evitarea rcgiementi.rilor prin care:.c creeazi monopol ori de cite ori este posibil.

Clarificarea puterilor discretionare. Simplificarea re-

gLrlilor gi a regulamentelor. Crearea unor ,,linii luminoase"

5 6 O B A 9 E C O R U P T E

care si dcl imiteze atr ibut i i lc gi putcr i lc. Spri j in irea cct i -tenilor in cfortul de a ?nviqa cum functioncazd. sisteme-lc publ icc (pr in broguri s i manuale, birour i dc informare

;i asistenqa, cxprimarca legislatiei si reglementirilor in-tr-un linrbaj simplu, campanii dc publicitate, util izarcacetaqcni lor c:r furnizor i de scrvici i etc.) . imbunit iq ireasupraveghcrii de catrc ceti.tcni a acqiunilor primi.rici.

inrbunititirea responsabilizirii si transparentei.Stanclardcle de conduita clare si stabilirea regulilor jocu-lui inlcsne sc responsab ilizarea. La fel si caracte rul deschisal licitaqiilor, al proicctelor cu finantarc nerambursabilisi al ajutoarclor. Responsabilizaree depinde de capacita-qile auditorilor inte rni, ale contabililor, avocatilor popo-rului, inspcctorilor, elcrnentelor speciahzate ale poliqicigi ale procrrrorilor specializaqi. Dar rcsponsabilizarea tre-buic sa prcsupuna si implicarca cetilcnilor, ir sindicatclor,organizatiilor neguvcrnamentale (ONG), a presei si nre-diului dc afaceri, in cele mai variate fcluri, inclusiv prin co-mitete cctaqenegti de supravegherc, servicii telefonicespcciale (dc tip hotline ), audit extern, comisii dc anchetisi asa mai departe. Adrninistraqia locala poate veni in aju-torul actorilor externi prin producere:r si diseminarea maimultor informatii cu privire la eficacitatea serwiciilor pu-blicc. in fine, administratia locald trebuie si. incurajeze scc-tomlpriv:rt si supraveghcze propria sa partic;pere la sistenrecorupte de licitaqii, contracti.ri, reglcmentare si altele.

ASITTA 4 : Pre . " 'en i rc r corup t ic i : c ld ru de ene l iz i r po l i t i c i lo r '

A. Sclcctarea aeeni i lor

1. El iminet i - i pr in t r iere pe cei necinst i t i (pc baz. i dcCV, teste sau c lcmente c1e predic l ic a oncst i t iq i i ) .

2 . Incurn jat i rng, . r i : r l i lc pc nrcr i t s i inrp icd ic . r t i ncpo-t ismui .

3. Exploatat i , ,gannqi i le" externc dc onest i ta tc ( fo-ios ind reqele dc c lcp is tare a agcnt i lor de i r - rcrcdc-rc s i as isur ind rncnl inerea onest i t i t i i lor ) .

Stabil irea recompcnsclor

agentia pcn l l i z i r i l o r pcn t ru

i. Modificarca recornpenselora. Crcstcti salari i le pentru a reduce ncvoia dc ve-

n i tur i i l ic i tc .b. Rccornpcnsaqi lrcliLlnilc specificc gi

contr ibuic l : r sc, rdcrcr corupt ic i .c. Imbunitit i t i pcrspectivele dc promovare in ca-

riera in funcqie de performantele obtinutc.d. Utilizaqi contractele de cor-rtingenla pentnr rccorll-

pcnsarea agcnqilor pc baza succcsclor ultcrio.irc(de excrnplu, dreptul la pcnsic suplimentara con-diqionata sau tit luri pel>a.zi de merit).

e. Legaqi rccornpensele nepccuniare de pcrfor-manqe [c obtir-rutc (instruire, transfcriri, gr.rrr.ri-taqi , dcplas i r i , publ ic i t : r tc sau aprecicr i ) .

2. P enc,lizarca colnportementului corupta. inaspr iq i penal iz i r i ie formale.

b. Intnriqi autoritatea gefi lor in ce priveste aplica-rca dc penal iz i r i .

c. Calibragi pe nalizarilc in functie de efectclc des-

curajantc gi de posibil i tatca dc distrugere a cul-tur i i corupt ic i .

5 8 O R A S E C O B U P T E

d. Util izali o gama larga de penaliz,ir i ( instt-urre,

transferari, publicitatc, marginalizarc gi pierdc-

re a statl ltului profesional, a gratuit it i lor gi dc-

plasir i lor) .

C. Obgincrca de inform:itii cu privirc le cforturizultatc

f . imbunatagirca audituluit i cc de mxnxgcrner r te. Culegeli dovezi desprc posibile acte c.le corup-

tie (cu ajutorlrl stcgulelcior rogii, al analizei sta-

t is t icc, a l anal ize i t tnor esant ioane a leator i i dc

lucr i r i q i a l inspecqi i lor ) .b. Efectuati ,,cvaluari ale vulnerabil itnti i" - a se

vec lea Case ta 11 .

ir-rt ir ire;r esentilor de inforrnali i

a. intarigi pcrson,rlui de spccieiitate (auditori, spc-

ciaiigti in comptttcre, invcstigatori, supraveghc-

tori gi agcnqi dc sccuritate intcrna).

b. Creaqi un climat itr carc agcnqii (dc excmplu,in forr .nator i i ) sa sc s inr t i incur l jaq i s i r rpor te-

zc neregul i le .c. Crcati noi unitaqi (avocati ai poporului, comi-

tete spcciale de investigali i, agengii anticorup-

tic sau comisii dc ;rncheta).

C O R U P T I A C A S I S T E l V 5 9

D. Rcstructr.rrarea relaqiei sef-agent-client pcntru a slabimonopolul de puterc, a l imita putcrca discrcqiona-ri gi spori responsabil izarea

1. Provocarea concurcntei in furnizarca unor servi-c i i c lc ca l i ta te (pr in pr iv : r t izare, corrcnrent i pu-blic-privat si concurcnta intrc agcnqii publici)

2. Limitarca putcri i discrclionarc a agcntilor

a. Dcfiniqi mai clar obicctivele, reguli le, procedu-ri le si faceti-le clrnoscute.

b.Distr ibuiqi agen{i i in echipe de lucru gi impu-

-nct i supravcglrcrca lor pc c 'r [c icrrrhic i .Impirli l i dcciziilc mari in sarcini mai mici.Clarificati ;i dclimitati influenta exercitata deagenli in deciziile importantc (schimbati regu-l i le de luare a dcciziei , schimbati factor i i dedecizie si rnodificati srin-rulcntcle).

3. Rotiqi agcnqii in funclii qi deplasaqi-i geogrefic.

4. Schirnbaqi misiunca organizagiei, produscle sautchnoiogia accstcia, pcntru a o face rnai putin vul-nerrbi l i in fata corupt ic i

5. Orgrnizati grupuri de clienti carc si ii faci mei pLr-qin susceptibili faga de corupqie perltni promova-rea schimbului dc informaqii si crearea, astfel, aunui lobby anticoruptie.

Crcstcrca,,cost l l r i lor morale" ale cortrpt iei

1. Recurgeti la instn-rire, programc eclucative gi cxem-plul personal.

2. Promulgati un cod etic (pentru fr.rnctionarii pu-blici, profesii sau agenqii).

l . Scl i i rnbat i cul tur l corporal iei .

3 .

a sistemclor informa-

binc i ) .

publicLrl

Colectati informalii de la terli (presa

Coicctaqi inforrn:rtii de la clienqi ;i dclarg (inclusiv asoci:rqii profesionalc).

Schimbati subiectui obligalici de a proba, astfcl in-cit pcrsoanclc potenliel cor-upte (dc exemplu func-t ionari i publ ic i cn averi nrar i) sa trcbuiasca si-gidovcdeasci r revi n<-, r'.it ia.

E.+.


APLICA REA STRUCTURII-CADRUiN r-roNc KoNG

Multc dintrc t i t lur i lc de nrai sus sunt ut i le pcntru asintet iza strategia Comisici Indcpendcnte dc Combate-rc a Corupqici din Hong Kong. $i i rsta, dcsigur, nu pen-tru ciJack Cater gi echipa lui s-au gindit enume la Caseta4 , c i pentru ci anal iza problcmelor corupqiei intrepr in-sa dc ei punea accentul tot pe importanta reformei sis-tematice. Privigi, de exenrplu, Caseta 5. Ea arati ca titlurilcdin Cascta 4 se rcgisesc in mr.rlte dintre initiativelc che-ie a lc CI IC.

CASE'fA 5: Cadrul de aneliza a pol i t ic i lor apl ic.rt l :r I- Ious Konq

\ . Selectarca agent i lor1. Eliminarea prin tricrc a celor nccinstiqi (pe brrz.i cic

CV, tcste sau elcmentc de prediclie a oncstitigii). I)orro partc din pcrsonalul fostului Birou Anticorr.rptic alpoliqiei a fost numit in CIIC dupi o indelungata sc-lecgie.

2.incurajarea angajiriior pe merit si impiedicarca ne-potisrnului. Utilizarca principiului rncritului in recm-tarea contabi l i lor, auditor i lor, anal ist i lor dc sistcm sia altor .specialigti.

3. Exploatarca ,,garan!;ilor" cxterne de onestitate (fo-losind rctcle de dcpistarc a agen[ i lor dc increderc siasigurarea mcnqineri i onest i taqi i lor) . in acea perioa-dl , f i ind o colonie, Hong Kong-ul putea , , i rnportx"ofiqcri superiori de poliqie.


B. Stabil irca rcconlpcrlsclor gi a per-raiiz,ir i lor pcnrruaecnqil . Modi f icarca recornpenselor

a. Cresterea salari i lor, pentru a reduce nevoia clcvcnituri i l icite. S-a adiugat o indemnizatie spc-ciah dc fi'/" dinsalariu pcntru pcrsornlul CIIC.

b. Recompcnsarca actiur-ri lor specifice si a ager.r-

l i lor care contribuie la scaderea comptiei.c. irnbunatiit irca pcrspcctivclor cle prornovare in

caricri ir-r funcgic de performantele obtinr.rte. incadrul CIIC nu sc aplica regulamcnrul functio-narilor publici, astfel incit promovarea sc pll-tea obt ine rapid.

d. Uti l izarea contractelor de contingenta pentrurccornpcnsarca agentilor in functie dc succese-le r.ritcrioare (dc excmplu, drcprul la pcnsie sr.r-plirnentari conditionata sau tit luri pe baza dcn-rerit). Majoritatea personaiului CIIC lr-rcra pcbaza de contracte de angajare pe Lln an sau doisi era temeinic evaluat inaintc de reinnoirea con-tractclor.

e. Legarea recornpcnsclor ncpecuniarc de pcrfor-rnantelc obtinutc (instruire, transfcrari, gratui-t i1i, deplasiri, publicirate sau aprecieri).

2. P enahzarc:1 colxportanrcntu lui corupt

a. inisprirea penalizarilor formaie. Adrninistratiadin Hong Kong a cautirt rnai intii si prindi ciqi-va ,,pcsti mari", a ciror relinere, judecarc si pe-depsire au ficr-rt obiecrulunci inrcnsc publicirir i.

b. intarirea autorit it i i gefi lor in aplicarca de pc-naliziri. CIIC avea xutoriratca sa concediczeor ic ind or ice funct ionar .

6 2 O R A S E C O R U P I F

c. Calibrarea pcnalizarilor in funclie dc efcctelc

descurajante g i de posib i l i ta tca de d is t rugere a

culturi i corup!iei.

d. Uti l izarea unci garne dc penaliziri ( instruire,

transferari, publicitate, marginalizare 9i picrde-

rc a statutului profesional, a gratuitati lor 9i dc-

plasirilor).C. Obqinerca de informalii cu privire la cfotturi

zultate

re-

f . irnbun,itaqirca auditului 9i a sistcmelor ir-rforma-

tice cle managementa. Culegcrea de dovezi despre posibile acte de co-

ruptie (cu ajutorui steS'ulelclor ro9ii, ai analizei sta-

tisiice, al an/lrzci unor egantioane alcatorii dc

lucrari si al inspccgiilor). CIIC a recurs la multc

dintre aceste tchnici pentlu a rnasura intinderea co-

rupqici. Au fost folosili gi agengi sub acoperire'

b. Efectuarea de ,,evaluari aie vulnerabiliti l i i"'

CIIC a analizat multe agcnlii publice, lucrind

concertat, impreuna cu accstea' fari a adopta

o atitudine ostili. Lic{crii accstor agerl(ii i9i pu-

teau astfel asultla meritele Pentm reformele prin

care se prevenea corup[ia 9i se imbunitilca efi-

cienqa, CIIC aclionind mai mult ca un consul-

tant de management.

intirirea agentilor dc informaqii

a. irrtarirea personalului de specialitate (auditori,

specialigti in comPute re, investigatori, suprave-

ghetori gi agengi de securitate interni)' CIIC a

pus accentul pe prevenire si a recrtttat un mare

numir de astfel de speciaiigti in Departamen-

tul de Prevenire a CoruPqiei.


b. Crearea unui clirnat in care agcnqii (dc cxempluinformatorii) sn fie incurajati sa raportcze nere-guli le. Au fost create diverse oportunitigi, mer-gind de la primirea scsizarilor anonime pini ladcschidcrca unor birouri locaie undc cctateniisa-si poata prezenta plingcrilc. CIIC avea, deascmenea, o linic tclefonici gratuita, dcschisi 24de ore drn 24 pentr-u primirca de reclamatii.

c. Crcarea de noi unitigi (avocali ai popor-uh-ri, co-mitete speciale de invcstigali i, agenqii anticomp-

1ie sau cornisii de ancircti). Departar-nentul deRclati i cu Comunitatea era senicir.rl desemnatpcntru culcgcrea de informatii dc la public. Co-rnitctclc cctalenelti de supravcghere constituitcdc CIIC au contribuit la furnizarcr de informa-qii, ca gi dc asiguriri credibilc ci CIIC nu va faccabuz dc putcri lc conferite.

Colcctarea informatii lor de la tcrti (presi ; i banci).CIIC a aplicat lcgi severe, care i i dadeau dreptulsi anchctczc posibil i tatea deqinerii unor averi ne-meritate dc citrc funcqionarii publici, inclusiv prininvestigarca cor-rturi lor lor bancarc.Colectarca informaqii lor de la clienii si de la pu-blicul larg (inclusiv asociati i profesionale). Depar-tamentul de Relaqii cu Cornunitatea a oblinut dela cctateni numcroase informatii cu privire ia co-rupqie gi ineficienqi. Din cornisii le de supraveghe-re ficeau parte specialigti din clomenii le relevantc

Dentru activitatea CIIC.i . I t . . . r | ,Mutarea obligaqiei dc a proba in sarcina aparanr,astfel incit persoanele potenqial corupte (de exem-plu funclionarii publici cu averi mari) si trebu-iasca sa-gi dovcdeasca r-revinovaqia. Este cxact ceeace a pus in practic;i CIIC.

6 4 O R A $ E O O R U P T E

D. Rcstrttctttrarca rclaqiei sef-agent-clicrlt pcntru a slibi

,nonopolu l de pt r tcrc, a l i ln i t . r pLl tcrcr d iscrct iorr l -

ra 9 i a spor i responsabi l izarc, r

1. Provocarea col"Icurentci in fr-rrrrizarea ttuor servi-

c i i de cal i ta te (pr in pr ivat izarc, concurcnta pu-

b l ic-pr ivat ; i corrcurenqa int re agcnqi i pr rb l ic i )

2. L imi tarea putcr i i d iscrct ionare a agent i lor

a. Defir-rire,r rnai clara a obiectivclor, re*uii lor si

procedurilor' prccum 9i comunicarca i lcestora'

b. Distribuirea agcntilor in cchipe dc lucru si im-

punerea supraveeher i i lor pe calc ierarh ic i '

c. imparqirea dccizii lor rnari irr sarcini mai nrici"

d. Clarif icarca gi deiirnitare,r influcnte i excrcitatc

dc agcnqi in dccizii ie irnportante (schimbarca

..g.ti i ln. de luare a decizici, schimbare r fecto-

I: iGr de decizie si modificarca stirnulcntclor)'

CIIC a stabil it ttn sistcm solid cle control in-

tcrn! cerc, printre altelc, a clus ie l imitare;r pu-

teri lor discreqionarc qi la marirca transParcn(ei'

3 . Rot i rea agent i ior in funcgi i s i deplasarca lor in

s D i1tiLl.

4. Schimbarca rnisiur-rii organizaliei, a produselor sau

a tehnologici acesteia, Pcntru a o f.icc mei pulirr sus-

ccptibilx fati dc corupgie. CIIC a devenit mult mai

n-rult decit o agengie de invcstigalii ' Ea a plrs ac-

centul pe prevenirc gi pe reialii lc cu comuuit:rtea,

asezindu-lc in ce ntn'rl stratcgiei sale pe tcrrnen lung'

5. Organizarea de grupuri dc clicnqi care si ii feci

mai puqin vulnerabili in faga corupliei, pcntrLr a

p.orrlorr" schimbul dc informaqii si a crea astfel un

iobby anticoruPqie. Departamentul dc Relalii cu

Comunitatea a deschis birour i in cornunit i l i le


r

locale, care alr ajutat cctaqenii si se opuna corupqici,

si raporteze cazun gi si militeze irnpotriva ei'

Cresterea ,,costurilor moralc" ale corupqiei1. Recurgerea la instruire, programe educative si

exemplul personal. Departamentul de Relalii cu

Comunitatea s-a angajat in numcroase Programede educagie civici, mergind in gcoli qi folosind me-

diile de informare.2. Promulgarea unui cod etic (pentru funcqionarii

publici, profesii sau agenlii). CIIC a stabilit un codde conduita strict.

3. Schimbarea culturii corporaliei. CredibilitateaCIIC a instituit o etica ,,curatl.ca lacritna" gi, printransparenqa conferita de comitctele cetalenesti desupraveghere, a creat structurilc care si garante-ze ci ea va rimine neschimbati.


EXEMPLU DE ACHIZITII PUBLICE

Achiziqiile publice sunt un alt domeniu in care se poa-te exemplifica utilitatea Casetei 4. Acesta este probabildomeniul administragiei publice locale in care apare celmai adesea corupqia, exprimata in sume mari de bani. Co-ruptia in achizigiile publice poate lua o varietate de for-me. Printre principalele tipuri se numiri:

1. intelegerile intre licitanti, care duc la cre;terea pre-qurilor plitite de municipalitate 9i la care oficialii potsau nu si fie partagi;

2. comisioanele oferite de firme oficialilor municipalipentru a ,,sunta" concurenqa in licitaqie;

3. mituirea oficialilor municipali ce reglementeazd.comportamentul ci;tigitorului de contract; existen-qa acestui tip de coruptie poate incuraja prezentareaunor oferte anormal de mici ca pre!, care, situindu-sesub costul estimat, cigtigi contractul, dar obtin ,,rec-tificiri" din partea contractorului corupt prin de-pngiri ulterioare ale costurilor licitate sau modificiride prevederi contractuale, pe care reprezentantul co-rupt al municipalitiqii le aprobi.

Caseta 6 arata cum structura-cadru de analiza a po-liticilor poate conduce la sugestii utile pentru fiecare din-tre aceste trei probleme.

Apendicele prezinta aceasti caseti cu mai multe deta-lii, aratind si complicaqiile, si oportunitaqile de reducerea corupliei prin instaurarea unor sisteme de achizitii maibune si mai eficiente.

CASETA 6: Cadru de c.nc.lizi. a politicilor pentm a descuraja

iptelcgerile i legale in achiziqii le publice

A. Selcctarea ofertanqilor1. Verificaqi onestitatea (prin supraveghere, menita

sa depisteze daci existi ?ntelegeri, verificarea is-toricului contractorilor qi a indeplinirii ultimelorcontracte).

2. Exploatagi ,,garan1iile" externe de onestitate in li-citare 9i execuqia de buni credinqi.

3. Acceptagi o singura firmi la licitatie gi negocialiacerb cu ea.

B. Modificarea recompenselor gi penalizirilor pentruofertanqi

l.Favorizati prin recompense numai ofertantiionesti (plata mai tirzru,in functie de costuri 9i ca-litate; contracte cu masuri stimulative).

2. Modificati penalitngile astfel incit ingelegerile sddevini mai putin tentante (descalificarea firmelorce stabilesc inlelegeri; aplicarea de sancqiuni pen-tru infractiuni; compromiterea firmei prin publi-citate ncgativa).

C. Utilizarea unor strategii informaqionale care sa mi-reasci probabilitatea detectirii gi pedepsirii inlele-gerilor oneroase

1. Utilizaqi sisteme de detectare a ingelegerilor.2.Dagr putere agenlilor, pentru a culege informaqii

(activitate sub acoperire, supraveghere, pregul pie-tei si devize de estimare a costurilor).

3. Implicali terli pentru obqinerea unor informaliicredibile (buletine informative din ramura de ac-tivitate gi consultangi, calcularea devizelor de costin mod independent sau folosirea auditorilor).


4.Utihzalr ofertanqii ca sursi de informagii (anga-jaqi ncmulqumigi, ofertanqi perdangi, cei care se re-trag de la licitagieT.

D. Res tructurarea relagiei achtzrtor - ofertant

1. incurajagi concurenta intre ofertanqi (firme noi,publicitatc mai largi, barieri dc acces coboriti,contractc cu imparlirea riscurilor gi cerinla de acomunica informaqii privind contractul).

2. Limitaqi puterea discretionari a agengilor proprii(reguli cu privire la schimbarea comenzilor,adaugarea de clauze, ,,urgen!e<(, oferte sigilate, re-guli de luarc a decrziei in favoarea unui ofertantqi analiza ierarhica a deciziilor).

3. Rotili agenqii proprii.4. Redefiniqi ,,produsul" organizatici (bunuri stan-

dardizate cu pre! de piaqi; alegerea materiilor pri-me, a rezultatelor 9i modalitigilor de plati,acordind aten[ie elementului coruptibil ; integra-re pe verticali - mai bine produci, decit si cum-peri).

E. Schimbarea atitudinii fata de inqelegerile oneroase

1. Faceli distincqia intre inqelegerile oneroase gi prac-ticile acceptabile (de exemplu, cartelurile pentruexport) gi scopurile acceptabile (cum ar fi maxi-nrizarea cigtigului din schimb valutar).

2. Educaqi contractorii cu privire la desfigurarea li-citagiilor in alte giri.

3. incurajagi identificarea ofertantului cu scopul so-cial sau public al lucrarilor.

C A P I T O L U L 4

EVALUAREA CORUPTIEI

Analizaeconomici se poate dovedi utila pentru diagnos-

ticareapunctelor in care coruptia tinde sa apara si a moda-

litaqilor prin care aceasti tendinga ar putea fi atenuati. Cum

s-er putea utiliza, intr-un context da! structura-cadru deml.hzi a politicilor pe care tocrnai am prezentat-o ?

DIAGNOZA PARTICIPATIVA

Din experienta noastri, chiar persoanele care lucreazi ininstituqii atinse de corupqie sistematici vor purea contribuiIa a analiza undc si cum a apirut aceasta in propria organi-zatic. Poate ci accst lucru vi sulprinde, dar cl s-a dovedir ade -

vir:rt, atita timp cit accentul a cizutpe sistemul corupt, simr pe cazuri individualc. ln atelierele de lucru pe reme deccrnrptie, la apariqia cirora principalul autor al lucrarii defati. a contribuit ?ntr-o mulqime de qari, dupa o vrerne par-ticipanqii deveneau rernarcabil de deschigi in a vorbi desprecoruptia care exista, despre cum functiona ea si cum puteafi prevenita - chiar daca anahza pe care o faceau trada ocunoastere intima de-a dreptul incriminanti.

In situatii de corupgie sistematica, rnulqi politicieni gioficiali nutresc sentimcnte complcxe si contradictorii pri-vind corupqia. Se poxte intimpla si o urasci sincer gi sa


fie dornici si o stirpeasci, clar in acelasi timp sa parrici-pe la ea sau si permiti dezvokarea ei. Psihologii 9i po-litigtii se pare ci intilnesc uncori fenomene similare. Cumam putea face uz de aceste se ntimente contradictorii pen-tru a diagnostica sistemele coruptc ?

Ce este diagnoza participativi ?

Raspunsul simplu ar fi urmatorul: diagnoz^ partici-pativa este ?ncercarea de a ajuta oamenii sa discute despreaceste sisteme corupte 9i si le analizeze fira teama de re-percusiuni. Folosim uneori mehfora abordarea terdpe-wticd a wnei institupii bolnaoe. Deoarece corupria e unconcept incircat de emoqie, rusinc si atitudine dcfensivi,prima sarcini este accea de a o demistifica. in atelierelede lucru pe teme de corupqie, noi incepem prin a lc cereparticipantilor si anahzeze un srudiu de caz descriind ocampanic anticoruptie din alti tari, soldati cu succes. Par-ticipanqii vad astfel ci problemele pot fi anahzate la rece gitratate cu eficacitate. Desi situatia csre in mod inevitabildiferiti de cea din tara lor, simplul fapt ca anabza gi ac-tiunea au condus la reusiti le atenueaza scepticismul sile stimulea za cr eat lit atea.

Apoi le oferim structuri si cadre de analiza" care si iiajute si-gi dea seama ci. fenomenul corupqiei nu este (nu-mai sau in primul rind) o problemi generari de exisrengaunor oameni pacatogi, ci de existenta unor sistemc corup-ce. Este prezentatd. formula corupqiei - corupqie cgal mo-nopol plus putere discretionara minus responsabilizare sautransparcnti. Mcmbrii unor organizatii corupte constatiadeseori ci aceasti introspectie are un caracter terapeutic.

E V A L U A R E A C O R U P T I E I 7 I

Ca gi in cazul unei terapii, participantii trec apoi la au-

todiagnosticare 9i automedicatie. Rezultatele pot fi remar-

crblle. Sistemele corupte sunt diagnosticate si se identifica

ounctele de pornire pentru indreptarea lucrurilor. [Jn ast-

iel dc ptoces de diagnosticare par-ticipativa poate avea doui

rc+)ltate importante: o intelegere identica, profunda, a

sistemelor corupte si un plan de actiune pentru reforma-

re:- lor.

Cum poate avea loc un procesde diagnosticare participativi ?

Astfel de ateliere de lucru pot gi ar trebui sa fie orga-nizate la mai multe niveluri ale unei administraqii muni-cipalc, dar este important ca la primul sa participe nivclurilesupcrioare. in -od ideal, primarul sau presedintele con-siliului local este cel care face convocareala un astfel deatelier de lucru. in u.rele caztri,exercigiul ramine intern,in cadrul administratiei municipale, altcori sunt implicatisi factori din afari. Pot participa directori, manageri, rnem-bri ai consiliului, ofiteri de politie, gefi de sir.rdicat, lideriiunor gmpuri de afaceri, asociatii civice si chiar conduci-tori ai organizatiilor religioase. Numirul ideal de parrici-panti este de douazec r - doiazeci si cinci. Formatul idealeste de o zi sau doui, departe de locul de munci. Altaposibilitate ar fi cite doua ore pe zi timp de cinci zile.

in prima scsiune, se ana.hzeazd.un caz de campanie an-ticorupqie reugita din alta \ara. Cazulesrc prezentatin douapirgi. Mai ?ntii se prezinta problemelc,vizual, cu ajuto-rul retroproiectorului si al transparentelor. Apoi partici-pantii se impart in grupuri mici, de circa opt persoane.Fiecare subgrup trebuie sa descric tipurile de corupgie din


cazul respectiv, discutincl care tip cste cel mai grav si care

cel mai pu[in grav, si alcatuiasci liste de rnasuri alterna-

tive anticorupqie, si aduci argumente pro si contra fie-

careia si si schitcze recomandari. Subgrupelc prezinta apoi

rezultatul dclibcrarilor in sesiune plenara. Dupi discuqii

se prezinta qi a doua parte a cazului: ce s-a ficut efectiv

in tara sau orasul respectiv si cu cc rezultate. Participan-

qii discuta apoi ce s-a intimplat gi de ce. Degi contextul

esre inevitabil diferit de situatia din tara lor, ei sc simt

stimulaqi de ana,liza.aprofundati ;i de faptul ci reforme-

le au reugit.Dupa o pauzi,urmeazd. o prelegere despre economia

corupgiei, cu accent pe motivatii gi oportunitiqi gi pe ecua-

lia C= M + P - R. Suntincurajateintrebirile gi discuqiile

in plcnari. Este apoi pr ezentati.gi analizati structura-cadru

din Caseta 4.Dupa aceea,grupul analizeazi.un al doilea smdiu de caz,

din nou o poveste de succes. Acum participanqilor li se

soliciti nu numai si faci ceea ce s-ar ptttex numi o lna-

liza economica a coruplici ;i sa identificc modalitiqi de

combatcre a acesteia, ci gi si ?gi imagineze o strategie po-

litica si birocratica. Din acest studiu dc caz se vor dcsprin-

dc treiinvigiminte " in prirnul rind, pentru a distruge ".,lt.tru

corupt;ei gi a cinismului, trebuie pringi ,,Pettii cei mari"- principalii infractori, inclusiv cci din interiorul parti-

dului de guvernimint. in al doilea rind, dupa prindcrea

,,pestilor mari", cforturile anticorupgie trcbuie si se con-

centrezc asupra prevenirii ei. Pentru aceasta, sunt nece-

sare tricrea agenqilor, modificarea masurilor stimulative,

rrri.rirea transparenqei 9i a responsabilizarti, incurajarea

schimbarilor structurale care si reduca monopolul si sa

clarifice puterile discreqionare si stradania de a miri ,,cos-

E V A L U A R E A C O R U P T I E I 7 3

turilc morale" ale corupqiei. in al treilea rind, in efortu-

rilc dc combatere a corupqiei trebuie implicali oamenii in

cir mai multe feluri. Ei sunt cci care gtiu unde se ascun-

dc corup(ia. Daqi-le sansa de a vorbi. La accasti rubrica

sc inscriu initiative precum telefonul gratuit pcntru rapor-

tarea caztrTlor dc col-uptie, comitetele cetalenegti de supra-

vcghere, grupurile de cetaqeni gi ONG-urile pentru

diagnosticarea si monitorizarea activitatii agenqiilor, or-

gx,nizatlile sitegti sau de cartier pentru urmarirea lucri-

ii lor publice, participarea asociatiilor de contabili sau

avocxti gi a9a mai departe.Dupi terminarea studierii celui de-al doilea caz, p^r-

ticipirnqii isi examineazi propria lor situatie. Facilitatorulcxtern le cere acum si parcurga acelagi proces ca si inain-

te, adica si distingi: ce tipuri de corupqie existi, care suntccle mai gravc gi carc cele mai putin grave, care ar fi al-tcmativelc si argumentele pro si contra fiecireia dintreelc gi ce recomandiri s-ar putea formula. Participantii ana-lizcl.ziin grupuri mici, apoi prezinti rezultatele in ple n.Urrrreazi o discugie aprinsa al carei rezultat este un primdiagnostic altipurilor de cortrpqic, al dimensiunilor aces-torr, al costur i lor impl icate 9i al posibi lelor remcdi i .

inainte de inchcierea scmirrarului, facilitatorul le arun-ci participanqilor o ultima provocarc: ,,A fost un exerci-tiu fascinant. dar nu am dori ca el sa ramina doar la nivclulunor discutii. Ce credeti ca va trebui sa se intimple in ur-matoarcle sase luni, ce pagi concreti ar putca face grupulcir.rnrneavoastra pentru a schimba situaqia ?".

Experienqa noastra arati ci rezultatele obtinute au fostrcrnercabile . De obicci atelicrul se finalizeazi cu o agcn-di de lucru fascinanta. Ceea cc de obicci lipseste sunt re-surscle, experina si pirghiilc necesarc puncrii in practica


a acestui program. Liderii municipali, eventual cu asisten-gn din afard.,pot propune un proiect special de continua-re a evenimentului - sau organizarea mai multor astfel deevenimente, ce pot avea loc la diferite nivele ale sectoare-lor public si privat. Inigiativa va trebui sa includi recoman-d;rile atelierelor de lucru, si coopteze participanqi-cheiecu rol de activi;ti sau de supraveghere si, cu ajutorulmetodei ,,biciului gi a turtei dulci", si mireasca qanselede succes ale eforturilor de stavilire a corupliei.

in Caseta Z sunt sintetizate reasltateleunei prime ana-lize a drferitelor tipuri de corupgie din La Paz efectuatein 1985. Analizele au avut loc in cadrul mai multor ate-liere la care au participat oficiali si politicieni. Acest pro-ces a contribuit la o analizi, sinceri a unor aspecte delicateale politicilor locale ;i a condus in final la o serie de mi-suri de remediere pe care nimeni din afari nu le-ar fi pu-tut elabora.

CASETA 7 : Dia.gnozi participativi in Lr Paz, 1.985

jezultatclc atelicrelor de diagnozi organ:tzate la sfirgitul anului 1985

cu oficiali i din administraqia municipala din La Paz, Bolivia

t1gr,ld."

coroPf le

1 ; 1 1 7 i u n c r

l isci la

(ro". :" ,

r i P u r I t c T

" A r r u i a -nrcn tc lc"

i i s c r l c

/ r o , r r c t i -

p u r l l c /

Valoa-

rea

Cine

ci;t igiCine suferi Cauze Remedii

2A 30Evrz ion ig -

r i i

Bcncficiari i scn'i: i i lor municipale;non- cvazlonls Ilt ;vi itori i Paceiros

Crcu dc p l i t i r ; impoz i -tul prca marc; pcnalit i-

t i lc mici; nu scanalizctzi, cazurilc

ln l "s r r i r "^ p l i t i i ; sumemai mici; rnirirca ;i

ap l i carca pcna l i t i t i l o r ;rcanalizarca cazurilor

USD

5 ,10l on t r ibua

bi l i i ; io f ic ia l i ico l !p t l

Bcncficiari i scrvi-c i i lo r mun ic ipa le ;non-cvaz ion is t i i ;r. i i tori i Paccios

L ipsa in fo rmat iz i r i i ;pcna l i t i r i sc izurc ; I ipsarna l i zc i ; p la ra p r in mu-

n ic ipa l i ta tc : sa la r i i l cmic i

[nformatizarca ; mirircpena l i t i t i l o r ; ana l i zare ,

cazur i lo r ; p la ra p r inbinci ; crcsrcrca salari i-lo r ; c rcs tc rca pr imc lor

de colectarc

USI)

xtorcarc

0,5- lmi l ioanust_)

Oficiali i

corupti

Victimclc

dircctc

Rcgulilc ;i proccdurilcdifici lc; difrcultatca dcraponare a extorcirii;

penalirit i le redusc; l ipsaanalizclor; salari i lc mici

Simplif icarca reguli lor piproccdurilor; l inia tclc-fonici pcnrru cctitcni;

rapoanele publicc; cres:crea penaliziri lor; anali.za cazurilor; plata prin

binci; crcstcrca salari i lor

0,5- 1

f jn i i con-

r r ibua[ ' i l i ;

r f i c ia l i i co

rupq i ; sub-s r i ru tc lc

PCnI r U sa-lari i mai

M A T I

Majoritatca con-

tribuabil i lor, prin

intirzieri; rcputa-

t ia admin is t raq ie i

locale

Proccdur iJe d i { i c i l c ;l ipsa infonnatiziri i ;

plari prin municipalita-te; pc'nalit i t i lc scizutc;l ipsa de supravcghcre;

sa la r i i l e mic i

USI)

Furtul

p ropr iciri rrrrnicrpalc,

p i csc ,ban i )

0,5- In i l ioanUSD

Hot i iBcncficiari i

scn'ici i lor

municipalc

Lipsa invcntrelor;

sl,rba dcsccntralizare;

pcna l i t i t i l c sc r izu tc ;l ipsa ana l izc lo r ; i a

supravcghcrii

Informatizarca inven.ta ru lu i ; dcsccnt ra l i za-

rca r i spundcr i i ;rcrif iciri lc prin sonda

si supravcghcrca

\chiz i t i i lpubl icc

Oficialiicorupti gifurniz-oriicistig;itor

Bcncficiari i

scnicii lor

municipalc

Lipsa informaqii lordcsprc prcturi; l ipsa

rnalizclor; pcnalit iqilrsc izu tc ; sa la r i i l e mic i

Vcnlrcarca prc!unlor;analiza cazurilor;

crcstcrca pcnaliziri lor

cfcctivc; crcsterca sa-

lari i lor factori lor dc

dcc iz i c

USD

rrqi ' , in_tirzicri lc

l . l " p ro-j lanru l dclucr u

4,1-4,2Vinovat i i

Moralul ;i rcpu-tatia administra-

lici nrunicipalc

L ipsa dc supravcghc-

rc ; pcna l i t iq i le mic i

Supravcghcrca ; in is -

p r i rca p i ap l i carca pe-

naliziri lorUSD

7 6 O R A S E C O R T J P T E

STUDII TEHNICE SI EXPERIMENTE

Diagnozele participative trebuie si fie ficute in cadrul

unor atelicre de lucru organizate la diferite niveluri ale

administratiei locale (gi din perspective diferite, inclusiv

ale clienqilor si ale altor factori implicaqi). Cercetarea poa-

te fi ;i ea utila pentru impulsionarea gi ghidarea reforme-

lor. De un interes deosebit se bucura studiile sistemelor

de informare gi evaluare (aria de cuprindere, calitatea, mo-

dul cum sunt folosite), anahza sistemelor de stimulente

existente sau experimentale, studierea unor institugii ori

departamente relativ lipsite de corupqie din administra-qia municipali sau din alti parte a lirii.

Consultangii se pot dovedi utili in diferite moduri (vezi

Caseta B). Din picate, de prea multe ori studiile prea so-fisticate au implicat experqi prea costisitori. De obicei stu-

diile asupra administragiei municipale par a porni de la

accleagi tre i premise , care fac si le scada eficacitatea. In pri-

mul rind, mult prea des ele plcaci de la prcsupunerea ci

orice reforma demni de accst nume trebuie si implicc

schimbari masivc in intleg serviciul public. O a doua pre-misi este accea ci pentru astfel de reformc sunt neccsare

studii compl:xe 9i planuri arninuntite. in al treilea rind,

deoarece aceste stuclii sunt complicatc din punct de ve-

derc tehnic, oficialii municipali presupun ca ele ar trebui

efectuate de catrc cxpcrqi costisitori, inclusiv cu asisten-

ta tehnici din strainatate.

CASETA 8: Citeva avantaje ale folosir i i consultanti lor extcrni

Avantajcle utilizarii consultantilor sunt: consultantii dauun semnal privind nemultumirea conducerii faqi de si-tualia existcnti (,,intotdeauna am facut lucrurile asa");eliberarea conduccrii in vederca indeplinirii altor sarcini;tnfuzia de idei noi; preluarea funcqiei de ,,pararri.snet" sia celei de confident al conducerii din afara organizatiei.

Consultantul mai prezinta alte trei avantaje specificepentm liderul municipal interesat sa previni. coruptia.

7. Expertiza. Consultantul poate oferi o expertiza pro-fesionali care s-ar putea sa lipseasci in administratiamunicipali. De exemplu, el poate fi specialist in sis-teme computerizate de dctectare si prevenire a frau-delor, in tehnici profesioniste de investigare, in sistemedc management sau in procesul de achiziqii publice.

2. Facilitarea. Diagnoza participativa este cruciala. Su-biectul sensibil face nepotriviti folosirea unui facili-tator din interiorul organizatiei. Un facilitator exrerneste neutru, nu poate fi invinuit de sustinerca uneipirqi sau a alteia.

3. Cooperarea. in lupta impotriva corupgiei, multe din-tre ramurile administraqiei locale trebuie si. colabore-ze.Unom din exteriorul organizatieipoate fi perceputca neutnr si poate avea suficienta experienti pentruafacilita astfel de schimburi de idei qi cooperiri.


Noi suntem de parere ca mai util ar fi ca ,,studiile" s5'

fie facute de oficiali 9i de cliengii lor, urmate fiind apoi de

experimente. Din experienta noastri, gtim ci oficialii si clicn-

qii inqeleg foarte bine cum funcgioneazi sistemele corupte.

Ei pot fi incurajaqi si-;i impartageasci cunogdnqele fari tea-

-; d" incriminari - de exemplu prin sondaje de opinie

anonime sau prin activitaqi de grup in care comentariile

sunt scrise anonim gi apoi discutate impreuni. Recoman-

dam ca angajagilor sa li se acorde un rol central in con-

ceperea (9i ulterior in evaluarea) experimentirii de noi

sisteme de informare, de noi masuri de stimulare si res-

ponsabilizare. Aceasti abordare este in contrast evident

cu rolul periferic pe care angajatliil joaci de obicei in ca-

drul studiilor ample ficute de expergi drn afata-

Ca exemplu am putea lua reforma masurilor stimula-

tive cei;i propun si rezolve cele doua aspecte-cheie pe care

sebazeazi.coruptia, si anume salariile de mizerie gi lipsa

de corelare intre recompense gi performanqi. Municipa-

litatea poate alege citeva funcqiuni-cheie, cum ar fi colec-

t"reo'u"niturilor, auditul 9i licitaqiile' in fiecare domeniu

li se va cere oficialilor sa parcurga schema din Caseta 9'

Rezultatele vor fi apoi analizate in cadrul atelierelor

de lucru. Pebazaideilor elaborate in aceste ateliere, mu-

nicipalitatea poate iniqia experimentele descrise in propo-

ziyrle din Caseta 9. Printre stimulente s-ar Putea numira

marirea salariilor, dar gi instruirea, deplasirile, recunoa;-

terea profesionala, realocareasarcinilor, promovarile' con-

diqiile de lucru mai bune, mai multi independengi 9i a9a

mai departe. Unele stimulente ar Putea fi acordate Persoa-nelor, dar mai multe vor viza probabil colectivele de lu-

cru (birouri, oficii, departamente). Astfel de experimente


rtdicale ar fi sprijinite prin studii tehnice, aga cum sunt de-

scrise acestea in Caseta 10.

Un exemplu de studiu dezirabll este cel care a ajuns

sa fie cunoscut sub numele de ,,estimare a vulnerabilita-

tii". Aici, angajaqii ingi;i, experqii din afara sau cu togii im-preunl. analtzeazi, sistematic o organizagie, un proces (cum

ar fi cel de oferti publici) sau o activitate (precum lucri-

rile municipale). Caseta 1l prezrntd. o schema a acestui

tip de studiu.

CASETA 9: Acord-model pentru ang{agi,ctbazi a misurilor stimulative

1. Sinteza cantitativi a situatiei actuale nesatisfici-toare. Din cauza neajunsurilo r X, Y, Z (resurse, sti-mulente, capacitiqi), in prezent putem rezolva doarAo/o dintte situaqiile cu care ne confruntam, iar din-tre acestea numai B%o sunt corect rezolvate. i.r co.r-secinla, administralia locale 9i cetiqenii sunt lipsilide . . . . . . . . . benef ic i i s i supor t i . . . . . . . . . . cos-turi.

2. Exemple. Iati trei exemple recente de nerealizari careau dus la pierderea de beneficii sau suportarea unorcosturi sociale suplimentare.

3. Indicatori ai succesului. Dupi analizar ea obiectivelorpropuse gi a principalelor indatori ri ale organizaqiei, iatiindicatorii de performanli pe baza cdrora consideramca ar fi echitabil si fim evaluali. De exemplu:

8 0 o R A $ E C O R U P T E

. indicatori cantitativi privind (a) activitngile efectuate

si (b) rezultatclc obl inutc;r estimarea caliulii unui egantion de activitiqi de citre

colegi, persoane din afari sau clienli, cu condiqia ca

evaluarea sa includi ,,puncte pe o curbi", astfel incit

nu to[i si nu toate activitigile si oblini ,,excelent";. controale statistice care si ,,ajusteze" indicatorii de

performangi pentru a lua in calcul relativa dificulta-

te a grupului-1inti cu care selucreazd (de exemplu,

pentru incasatorii de impozite, suburbia, tipul de ac-

tivitate economici, tipul de impozit etc.' care afectea-

zi sumele totale incasate);. competili i intre angajagi pebazi de performanqi;. indici ai rnoralului gi fluctuaqiei angajaqilor.

4.Propozitie. Daci am dispune de x, y, z (resurse, sti-

mulcnte, capacitigi) in plus, intr-o perioadi de timp

K, am reugi si oblinem urmitoarele beneficii misu-

rabile (chiar gi calitativ) 9i reduceri de costuri: -1, 2,

3, 4 etc. Suntem dispugi si condigionim urmatoare-le stimulente de atingerea urmitoarelor linte de per-

formangi, ce vor fi monitorizate in mod transparentin felul urmitor: i, ii, iii, itt etc.

CASETA 10: Exemple de studii tehnice pentru prcgirirea reformei

rrrisurtlor stlmulatlve

l. Sintetizati informatiile referiroare la actuala schernide salarizare qi condigiile de lucru, in special pentruposturilc tehnice cheie gi cele de conducere. intre da-telc care ar fi relativ ugor de obtinut: numarul de per-soane care parisesc serviciul, numarul de posturivacante sau de persoane necalificate care ocupi pos-turl ce presupun calificare superioard. Comparaqi sa-iariile si celelalte avantaje oferite noilor angajaqi dinsectorul privat si din cel public la o pregitire com-parabih. Analizagiin special posturile-cheie din do-meniile colectare a veniturilor, audit, contabilitate,management, achizigii publice gi inspecqie. Compa-rati cu angajarile din sectorul public si privat.

2. Anahz4i dis to rsiuni le cauzdte de,, trucurile.. folosi-te pentru a profita de diurne 9i alte beneficii adusede deplasiri, insrruiri, acrivirili in consilii de admi-nistratie, echipe speciale de lucru etc. Sugerati reme-dii. Metode posibile: interviuri cu douizeci gi cincide functionari supcriori; analizarea bugetului in de-taliu pentru a estima sumele cheltuite in prezent defiecare unitare si tip de post penrru diurne, deplasiri,instruiri.

3. Obqineli date cu privire la contractele de performan-gi ale municipalitegii qi ale inrreprinderiloipublice dinqara, inclusiv sumele chelruite, surplusurile, cum s-auevitat repercusiunile politice (inclusiv resentimente-le faqn de salariile mari). Tragegi invitiminre penrrua le aplica in experimentele pe care le veqi faceln pri-mirie.

$ril

il

$F,rrit

fl

A. Este sistemul general de control permisiv faqi de co-

rupqie ?

f . in ce misuri doreqte conducerea implementarea

unui sistem de control intern puternic ?

2. Exista sisteme de raportare coresPunzitoare in-

tre unitiqile o r ganizagiei ?

3. in ce misuri dispune organizagiade personal com-

petent 9i integru ?

4. Este delegarea autoritil i i adecvati 9i, in acelagi

t imp, l imitat i?

5. Sunt politicile si procedurile clare pentm angajali ?

6. Sunt procedurile de bugetare si raportare bine spe-

cificate gi eficient implementate ?

7. Sunt misurile de control financiar gi de manage-

ment - inclusiv udlizarea comPuterelor - clar sta-

bilite si monitorizate ?

in ce misuri este expusS, activitatea riscului inerent

al corupgiei ?

f . in ce misuri activitatea este vaga sau complexa in ce

privegte obiectivele; are de-aface cu tergi beneficiari;manipuleazi lichidiaqi; presupune cereri, licenle, au-

torizatii gi certificiri ?

2.Care este mirimea bugetului? (Cu cit bugetul este

mai mare, cu atit pierderea posibih e mai mare.)

3. Cit de mare este impactul financiar in afara organi-za\iei? (Cu cit sumele sunt mai mari, cu atit va creg-

te tentalia corupliei. )

B.

CASETA 11 : Schema unei ,,Analize a vulnerabil it iqii" E V A L U A R E A C O R U P T I E I 8 3

4. Este acesta un program nou ? Funcgioneazi subconstrdngerea timpului sau a unor termene imedia-te ? (Daci da, atunci cregte probabilitatea corupliei.)

5. Este nivelul de centralizare adecvat respectivei ac-tivitiqi ?

6. Au existat anterior dovezi de activitate il iciti?

C. Dupi aceasti evaluare preliminari, in ce misuri parafi adecvate misurile de control si monitorizare pen-tru prevenirea coruptiei ?

Sursa: Adrptat dupi documentul Biroului de management 9i buget,Internal Control Guidelines (Vashington, D.C., BMB, decembrie1982), ca.p. 4.

IMPLICAREA SECTORULUI PRIVAT$I A CETATENILOR

Sectorul privat joaci un rol important, dar adeseori ig-norat, in combaterea corupqiei. La urma urmei, pentru untangou este nevoie de doi: pentru fiecare functionar mu-nicipal care a primit miti, exista cineva din sectorul pri-vat care i-a oferit-o. Sectorul privat gi cetiqenii pot ajutaprin informaqii cu privire la abateri, prin diagnosticareasistemelor corupte si ineficiente gi prin contribu[ia la con-trolul comportamentului propriilor lor reprezentanqi.

Asociaqiile de cetiqeni devin tot mai active in lupta im-potriva corupfiei. Un exemplu este Transparency Interna-tional, orgariza$a neguvernamentali fondati la Berlin in t 993,,ca si realizeze in domeniul corupqiei ceea ce Amnesty


Internationil a rea,lizat pentru drcpturile omului". TI astabilit un cod de conduim clar (fari miti, cu licitaqii onesteetc.), care continua activitatea anterioari a Camcrei deComert Internationale si a Natiunilor Unite. in Ecua-dor, TI gi guvernul au aplicat acest cod de conduita atitpentru functionarii guvernamentali, cit gi pentru firme-le private carc concu reazi pentru obqinerea contractelorpublice. Firmele promit si nu ofere mita, iar funcqiona-rii guvernamentali promit si nu o solicite gi sa nu o ac-ccpte. De semnalat faptul ca interesul firmelor este ca nicialqii sa nu ofere miti. Astfel, firmele care semrleaza ade-ziunea la accst cod de conduita sc pot asocia in propriulinteres pentru a se autoreglementa - daci exista penali-zarile si mecanismele de investigaqii corespunzatoare.

Aceasta conduce la o idee interesanta pentru adminis-traqiile municipale. Sa presupuncm ci primaria cere catoate firmele care licrteazi cu municipalitatea sa semne-ze o adezture la un cod de conduiti. in acest caz, daci.una dintre firme considera ca o alta a obginut contractulprin miti, ea ar putea apela la celelalte semnatare ale co-dului de conduiti si la administraqia locali pentru a se faceo ancheta. in acelasi timp cu investigarea infracqiunii re-clamate, s-ar putea efectua un studiu mai vast cu privirela categoriile de acgiuni in care s-ar putea inscrie delictul.De exemplu, daca traficul de influengi reclamat s-a petre-cutin cadrul unei licitaqii, ar putea fi intervievate confiden-qial mai multe firme private si s-ar putea face o identificarea modului in care funcgioneazi sistemul de achiziqii publi-ce si corupqia din cadrul acestuia. in studiu s-ar formulasi recomandlri de schimbare. Rezultatele ambelor inves-tigaqii ar putea fi publicate, chiar daci nu ^r ^yeaputere delege.

E V A L U A R E A C o R U P T I E I 8 5

Adoptarea unui simplu cod de conduiti - usor de in-

tcles p.entru functionarii publici, presi gi public - poarcdcvcni o componenta valoroasi a campanici anticorup-ric. Ea poate fi gi mai util i daca exista mecanisme penrruca sectorul privat si creezc si sa impuni reguli obligarorii.

in sfirgit, cetatenii por contribui la combat.r"" .orrrp-qicipe mai multe cai. Cel mai mare dusman al corupqiei suntoanrenii. C etaqenii r cp r ezinta s urse inesrimabile de info r-nraqii despre locurile unde se ascunde corupqia. int." -"-c,rnismele de colectare dc informaqii se numiri sondajclesistematice printre clicngi, focus-grupurile, liniile telcfo-nicc gratuite, telefonul tclespectatorului, consili i le sitc;tisi de cartier, corpurile de control cetirenesc ale agentii-lor publicc, implicare a organizatiilor profesionale, pro-gramele educative etc.-

in Caseta 12 este prezentatun cxemplu din Bangalo-re, India, unde o organizatic neguvernamentali a util i-zat o diversitate de mecanisme dc obtinere de informatiidc la cetateni, mergind dc la sondaje la grupuri de refle-xlc, pentru a crea o ,,fisi dc raportare" despre serviciilenrunicipale. studiul si ur.rarile sale au co'tribuit la i 'rpul-sionarea eficientei municipaliragii gi la dcpistare" dorrr"-niilor grav afectate de coruptie.

O organizatie neguvernamentali din Bangalore, India,a. completat rec€nt o ,,fisi de raportare" irigenioasi, re -flectind performanrele diverseltr ag€nqii Junicipaie inpercep{ia cer;lenilor. S-a folosit o diversitate de miiloa-ce de culegere a informatiilor, mergind de la sondaiepini la interviurile cu persoane cire degin informa-tii-cheie s,i studiile de indicatori obiectivi

"ipe.formarr-qei agenqiilor. Intre remele ffatate a fost si coruplia. Deexemplu, care este procentul cazurilor in care cetiteniiau fost nevoiti si dea gpagi penrru a beneficia de un anu-mit serviciu public ? A fost scoasi astfel in evidenti ocoruptie larg rispindita, ale cirei costuri anuale, desi ingeneral recunoscute ca fiind greu de estimat cu.exacti-tate, s-a,aflat ca depaseau de gapte ori bugetul munici-Pal total.

Rezultatele au fosf controversate, dar au avut un efectgalvanizator asupra liderilor municipali gi agentiilor im-plicate. Poate mai important, studiul

" ,.r ir it ca puncr

de plecare pentru implicarea ulterioara a cetateniior incomunicarea cu agen{;j le p€ntru a-qi face cunoscute pi-rerile despre progresele realizate.^

CASETA 12: ,,Fisa de raportare " privind servicii le municipale dinBangalore

Nota t Samuel Paul, ,,Evaluarea servicii lor publice. Studiu de cazdin Bangalore, India", New Dire aion for Eualuation, Asociaria Ame-ricani de Evaluare, nr. 67, toamn a 1995.


Ronald Maclean-Abaroa exemplifici in cele ce ur-slexzi modul in care participarea populari a dus la im-bvnatagtrea deciziilor si la reducerea corupriei in La paz:

.in fiecare an, primarwl trebuie sd prezinte bwge-twl de operare al primdriei tn fapa consiliului local.- inbwget, sunt stabilite priaitdpile de lucrdripwblite pen_tru anul urmdtor. Desigur, fiecare inoistitie irba-nl are impact nu numai aswpra bundstdrii cetdlenilordin zona ln care se face construclin,, ci, in acela5itimp, afeaeazd ;i mdrepte valoarea imobiliard a pro-prietdyilor j terenurilor din cartierul respectii.

Am aflat cur6.nd cd fondurile disponibite pentruinfrastructwrd erau de departe insificiente'pentrua face fapd rnultiplelor neztoi ale cartierelorôrasw_lui. De aceea, am fost conttient cd aaeam nevoie d.eo strategie pentru a stabili prioritdpi in rdndul nu_meroaselor ceinle. In primii ani ai mandatulwi mew,personalul tehnic din primdrie mi-a prezentat o se_lecyie a lucrdrilor publice ;i a amplasamentelor. Se-lecpia nemwlpwmea majoritatea cetdpenilor, mai alespe cei mai sdraci, care locuiau departe de centrulora;wlui $ eraw lipsipi de aproape toate wtilitdpile.Oamenii nw mai aoiau. sd a;tepte pasirsi, ani in 1ir,lwc-rdrile prornise.

In prima uard a mandatulwi rnew 5i altoi in fie_care dinbe aerile urmdtoare, arn recrutat c6te ungrup de stwdenpi de la cwrsurile postunioersitareaoansate, tn special de la Unioersitatea Haraard ;iMassacbusetts Institute of Technology (MIT) dinStatele Unite, inoitfrndw-i in La pai sri lucreze cumine. Le-am descris aceastd problemd ;iimprewnd


am elaborat wn model de decizie cu mai mwhe aa-

riabile ponderate Pentru stabilirea prioritd{ilor, pen-

tru identificarea acelor lwcrdri pwblice cat e ar fi adws

oragulwi cea mai mare aa/oare addwgatd. De exem'plu, modelul acorda o mai mare importanyd (o pon-

dere mai mAre, in termeni analitici) proiectelor care

aduceaw beneficii wnui nuntdr mai mare de locui-tori, sdracilor ;i copiilor. Spre str.rprinderea meA,

dupd eaalwdrile mwlticriteriale conform mode lnlwi,proieaele care apdreau la coada listei prezentate dedepartarnentwl tebnic aw sdrit dintr-o datd in ca-pwl listei de prioritdyi. Se pdrea cd printdria, fdrd sd

cheltwiascd mai mult, putea satisface wn nwmdr maimare de oameni, aducdndw-le ntai multe beneficii

si tmbwndtdpindw-le condiyiile de oiapd'Dwpd chteva luni ale mandatulwi de primar, am

tncepwt sd efectwez sondaje pentrw a afla neaoile celemai urgente percepute de cetdpenii tn;i;i' Am de-pistat unele corelapii cu modelul Harvard-MIT, dartot mai credeam cd am nevoie de infortna;ii supli-mentare tnainte de a stabiliprioritdpile finale ;i a da

drumul la finanpare, Astfel, ant o'ed,t un cltestionarcw o listd de lucrdri publice specifice propwse de bi-

roul tehnic al primdriei ;i l-am distribuit prin car-tiere, ceri.nd locwitorilor sd-;i consemneze prioritdpile

;i sd facd, orice alte obserrtapii pe care le considerdinlportanrc pentru cartierul lor, in legdtwrd cw aces-te proiecte sau cu altele.

Pentru pdstrarelr anonimatului, am distribuit in

oral Dcwtii pentrw swgestii". De;i nw am primit su-

gestii intr-wn numdr pe care sd-l consider ,,satisfd'-cdtor", mwlte dintre rdspwnswrile obpinwte indicau

E V A T U A B E A C O R U P T I E I 8 9

o alt'i ordine de prioritd;i decht cea sr.tgerdtd de com-pdrtimentul tehnic sau cea elaboratd pe baza crite-riulwi cost-beneficiu din model. Mube dintre lucrcirilecostisitoare de pe lista primdriei care primiserd prio-ritiiyi rnai mici tn cadrwl modelultd nu erau nici md-car mentionate sau li se acord.aserd foarte Pulinepuncte tn cltestionarele completate de cetci;eni.

Prin wrmare, dm botdrdt sd inspectez personalsantierele acestor lucrdri swspecte. Spre surprindereamea, ele se af/au in cea mai mare parte tn locwri slabpopwlate ;i ptireau destinate mai muh extinderii ora-sulwi decfrt asigwrdrii de servicii tn cartierele existen-te. Totodatd, in cursul ultora dintre dceste inspecgiiinopinate, am gdsit utilajele ;i angajapii primdrieila lucru la construc;ia de strdzi noi saw la alte lu-crtiri neincluse in listele prograrnelor primdriei. Abiaatunci mi-a devenit clar cd personalul primdriei,avi.nd fwncyii ce ii ofereau controlul direct asuprautilajelor si muncitorilor, concepuse u.n program Io serie de prioritdpi proprii, care nici nu tntrwneaupreferinyele cetdfenilor, nici nu ocupau wn loc prio-ritar in modelwl cost-beneficiw,

Aceste lucrdri se realizau tn scbimbul unor ,,fa-aoruri" - aatnd denumirea de mitri - oferite fied.e grwpuri de locuitori, fie de speculan;i de terenwricare se tntelegeaw cw angajapii si tehnicienii primci-riei, pe care ii pldteaw cw terenuri in zonele in careterminau lwcrdrile edilitare. in unele sitwatii,locwi-torii zonelor sdrace trebu.iau sci facd cbetd pentruca lwcrdrile urgente din cartierrul lor sti fie efectwa-te, fdri nici o legdturd cu bugetul ofrctal aprobat


Pentru construc[i;le pwblice' in mwlte cazwri, biro-'crapii

bottirau wnde, cknd ;i ce lwcrdri publice se vor

efectua tn scbimbul wnor faaorwri, ;pdgi sau trans-

frrrri in naturd (de obicei swb formd de terenwri)'-in ocbii inginerilor ;i tehnicienilor primdriei care

se angajawTn astfet de fapte de coruppie, aceste sche-

rne erau o cornpensapie (cw a6'rf ;i indesat !) pentru

salariul de rnizerie Pe cdre il primeau (154A USD

pe lwnd). De fapt, sistemwl ti transformase pe c6'pi-âa

dintre ei tn prosperi baroni latifundiari $ spe-

cwlanPi imobiliari'Acest sistem coruPt a fost eliminat prin contrac-

tarea lwcrdrilor pwblice cw firrne din afard, tntr-wn

Proces etaPizat de contractare bazat pe stimwlente,-in care plata era tn fwncpie de indeplinirea cw swc-

ces ;i li terrnen a obiectiaelor proiectului' Partici-

par'ea publicului, prin cbestion?r9 ;i contact directîn

propriile cartiere, a fdcwt posibild' identificarea co-

,ipp;il ce se manifesta prin schimbwl lwcrdri pwbli-

ce contra terenuri sdu pld{i pe swb mhnd'

Astfel, prin colectarea unor informapii releaan-

te, pri-n aializa lor ;i formwlarea de politici - din

poitro ofertei -, precwm ;i prin tncwraiarea ;i asi-^gurarea'Pctrticipdrii

cetdlenilor - din Partea cererii"-prrt

) a ajita Ia calibrarea { corectarea rezulta-

telor mwncii din partea ofertei, s-a ajuns la un sistem

mwh tmbwndtdpit de furnizare de bwnwri ;i seruicii

mwnicipale.

C A P I T O L U L 5

I MPLEMENTAREA REFORMEI

ORGANIZAREA LUPTEI ANTICORUPTIE

Dupi utilizarea diverselor tehnici de analizS, din Ca-

pitolul 4, sa presupunem ci acum avem o ?ntelegere apro-fundati a tipurilor si nivelelor de corupgie cu care ne

confruntim. Vom parcurge deci, impreuna cu personalul,structura-cadru de analtzi din Capitolul3 (Casetele 4 gi5) gi vom face brainstorrning pentru a identifica posibi-lele costuri gi beneficii ale diferitelor acqiuni. Putem in-cepe prin localizarea domeniilor in care costul corup{ieipare mai mare, iar costul acqiunilor de remediere pare re-lativ scazut - gi chiar de aici vom fi tentaqi si pornim.

Dar, inainte de a o face,va trebui sa analizim atit pro-blemele, cit gi soluqiile alternative din perspectiva implemen-tirii. Va trebui sa analizarn aspectele politice, birocratice sipersonale ale eforturilor de stopare a corupqiei. Una din-tre dimensiunile politice este felul in care se poate folo-si b;til ia impotriva corupqiei ca pirghie de transformarea administraqiei municipale, fari aface din aceasta o nouisursa de birocratie si intirzieri.

Din diverse motive, mai bune sau mai rele, cine con-duce si este responsabil are un rol precumpanitor in ad-ministraqie. Prevenirea gi impiedicarea cortlpliei necesitacfortul combinat al mai multor agengii guvernamentale.

9 2 O R A S E C O R U P I E

Dcsigur, fiecarei componente a adrninistragiei municipa-le ii revin responsabilitaqi spccifice de management, ini-qiativa gi control. Dar citeva funcliuni care implica siroluri anticorupqie transcend aceste diviziuni. Multe din-tre acestea nici nu aparqin administraqici municipale, cisunt in afara ei (este cazul poliqiei in multe tiri) sau, casi zicem a;a, deasupra administraqici municipale, la ni-vel de prefecturi, judcq, provincie ori la nivel nagional.Analizati care funcqiuni ar trcbui sa mearga bine pentrua preveni corupqia. Este vorba de funcgiunile de audit gicontrol, care in majoritatea qarilor sud-amcricane se sub-ordoneazd asa-numitei ,,Contralo rit" . La acestea se potadauga poliqia (adeseori locali, uneori nationali, subordo-nati Ministerului de Interne), procuratura, ffibunalele deciiferite nivele si ministerul insarcinat cu administraqia.S-ar putca includc, de asemeuea, consiiiul local gi, even-rual, parlamerrtul de stat sau federal. Funcqiunile de colec-tare a veniturilor sunt si ele importante, ca si organismelecare realizeaza lucririle publicc. Funcgiile de reglementa-re pot fi gi ele incluse, dar sunt foarte variate in diverseleti.ri. Lista poatc continua si nu exista linii clare de demar-catie intre aceste domenii. Ceea ce e insa evident este ciinvestigarca, aducerea in justiqie si condamnarea nu vor re-usi decit daci va exista colaborare intre o serie de agentiiguvernamentale. Acelasi lucru e valabil si in cazul masu-rilor preventive. Si numim aceasta problema coordonarii.

Experienta sugereazi ca exista 9i o a doua necesitate acampaniilor anticoruptic: existenla unui punct de focali-zarc. O persoana sau un organism oficial trebuie sa fieresponsabil(a) dc campania impotriva corupqiei - trebuiesa deqina autoritatea politici, sa aiba vizibilitate publicisi sa dea socoteala pentru ceea ce face. Dar, in acelagi timp,

I M P L E M E N T A R E A R E F O R M E I 9 3

dcoerece:rici o agenlie nu poate face singuri totul in lup-

gx inrpotriva corupqiei, deci este nevoie dc un efort concer-

r1r, acest organism oficial trebuie sa fie mai ales un facilitator

elacqiunilor conjugate, un mobilizator al resurselor mai mul-

ror agenqii guvernamentale. Cu alte cuvinte, nu poate fi un

conducitor, in sensul general acceptat al acestui rol.O intrebare-cheie de natura politica privind implemen-

rarca unei strategiianticoruptie este urmitoarea: ce felde

auroritate de coordonare ar trebui si fie aceasta ? Sunt po-

sibile mai multe rispunsuri, nici unul dintre ele nefiind va-labil pentru toate situaqiile. Comisia Independenta

impotriva Corupqiei din Hong Kong, pe care arnprezen-mt-o in Capitolul 2, este doar unul dintre prototipuri. Eaeste un fel de super-agenpie de combatere a coruptiei, careimbina mai multe roluri - cel de investigare (poliqie) cucel de prevenire (agenqie de consultanti. manageriala) si cucel de atragere a participarii populare (birou de relatii cucomunitatea). Putcrile sale sunt imense. I-a fel gi bugetulde care dispunc gi posibilitatea de a angaja un personalfoarte bun - nu numai personal de investigaqie si apli-care a legii, ci si contabili, economisti, experqi in mana-gement, analigti de sisteme, avocati gi alqii.

Existi gi exemple de unitiqi din cadrul administraqieimunicipale care au puteri vaste, de;i nu atit de mari ca aleCIIC. In Caseta 13 este schigat un exemplu interesant dinorasul New York.

O alti idee este infiintarea unur organ de coordonarea agentiilor. Municipiile nu sunt, desigur, tari, iar lideriimunicipali nu vor putea controla multe dintre agen{iilecare conteaza. Cu toate acestea, este posibil ca ei si in-demne agen{iile importante sa colaboreze pentru a im-bunatati coordonarea activitatilor lor.l


in 1992, Robert Klitgaard a stat o perioadi in Vene-

z:uela, unde mai multe agenqii erau implicate in lupta im-

potriva corupqiei la nivel national: poligia, Contraloria,

procuratura, Curtea Supremi (care administreazdtoate tri-

bunalele) gi, in fine, cabinetul. Diferitele agenqii igi pazeau

autonomia si nu au dorit si fie reunite in ateliere de lu-

cru comune - fiecare isi dorea propriul atelier. Persona-

lul fiecirei agenqii povestea in cadrul acestor ateliere cele

mai extraordinare povegti despre felul in care eforturile

sale erau zddarnicite de incompetenqa gi, da, de corupqia

cxistenti in celelalre agenqii. Oamenii aritau cum dispar

dosarele in giurile teoreticului drum ce porne$te de la cu-

legerea informaqiilor, trecind prin ancheti gi aducerea in

faga justiqiei, ;i se terminl prin sentinqa finali. Vina era

alocati diferit diverselor agen[ii, dar toate vorbeau de-

spre aceleagi doui efecte: corupqia generalizati gi demo-

ralizarea totali din cadrul fieci.rei agen{ii.inainte gi dupn fiecare seminar, Klitgaard a avut intil-

niri cu gefii acestor agenqii - minigtri, judecitorul suprem

gi controlorul general -, precum ;i cu cabinetul primu-

lui ministru venezuelan. Acegtia au fost de acord cu diag-

nosticul pus de funcqionarii superiori din institugiile lor.

Au fost de asemenea de acord cu crearea a doua orga-

nisme interguvernamentale de coordonare: unul la nivel

ministerial, altul la nivel de directori generali sau gefi de

institugii. intre misiunile celui de-al doilea organism de

coordonare se numira depistarea gi urmarirea caztrTlor

importante de corupqie din sistem. Ambele comitete lu-

crau gi la soluqionarea aspectelor corupqiei sistematice:

de exemplu, luarea de masuri preventive sau coordona-rea mai strinsi a eforturilor de combatere a corupliei.2


Dupi un an, aceste organisme de coordonare au ob-tinut succese spectaculoase. Fiecare agentie a invaqat dincooperare cum sa imbuni.titeasci nu numai coordonarea,ci ;i activitatea proprie. Discutarea activititilor ?n grup afor\at fiecare agenqie si se confrunte cu felul in

""r" ..-

lelalte ii percepeau munca. A te vedea prin ochii celor-lalqi poate fi gocant la incepur, dar in cele din urmi esreceee ce ne motiveazi sa evoluam ;i sa ne imbunititim. Cu-rlnd, mult mai multe cazttride coruptie au inceput si iasala weala. Unul dintre acestea viza un .pe;te" cu adevaratmare: presedintele Carlos Andres P6rez, cate a fost pussub acuzare.

CASETA 13: Un biror,r indcpendcnt de combarere a corupqiei in con-s t ruc t ;a de sco l i d in Ncw York

In 1989, nolr creata Autoritate a $colilor din orasulNew York s-a confruntat cu o corupqie galopanti in in-dustria municipali dc consrruclii, legata de programulc<lnstruirii dc gcoli avind un buget de multe miliardede dolari (aranjarea licitagiilor, fixarea preturilor, car-teluri i legale, ingelaciune, miti, extorcare qi fraud;). Carispuns, ca a format un Birou al Inspectoruiui Gene-ral (BIG). Prin reforma institutionala a practicilor deafaceri ale autoritatii, BIG a ,,prins ciliva pegti mari",printre care chiar angajaqi ai Comisiei pentru Educaqiegi ai Autoritngii $colilor. El a interzis participarea la li-citatii lc pentru constructii de qcoli a 180 de firme, a a ju-tat Autoritatea $colilor si economiseasci milioane dedolari si a condus la rcforrne interne in rindurile mem-brilor acestei industrii.Cele nrai importante principii organrzatorice au fost:

1. Responsabilitatea pentru combaterea corup{iei nu re-vine numai autorititi ior de apiicare a legii. Manage-rii si funclionarii insarcinali cu licitaqiile trebuie sadevini pro-activi 9i sn-;i armonrzeze activitatea cu ceaa agendilor de control. Sancqiunile administrative suntsi ele aproape la fel de cficace ca si cele judiciare.

2. Multe discipline trebuie si colaboreze penrru sropa-rea corupqiei sau pentru detectarea, aducerea cazu-rilor in instanti gi pedepsirea faptelor, intr-unproces judiciar care si asigure credibilitatea, daci pre-venirea nu a reusit. Profesiile vizate sunt cele de avo-cat, anchetator, contabil, analist, inginer si expert inteoria managementului ;i administragiei publice.

I I V P T E M E N T A R E A R E F O R M E I 9 7

3. Organizatia (in cazul de fatn BIG) trcbuie si fie ?nafrra Aurorititi i de Consrruc{ie a Scolilor, pcntrr-r a_sipistra independenta si autonomia. Comunicarea cuautoritatea va avca loc neoficial, in cadrul colabori-rii de rutini, 9i oficial, printr-un rcprezetltant al con_duccrii Auroritatii. Important este ci prin investircaunei organizagii cu arribuqii de co,r.,batere a coruD_tiei se cviti capcana in care cad numeroase efortu.isimilarc: impunerea de reguli si regularnentc supli_mentarc, crearea mai multor nivele de control. carela rindul lor ,,contribuie Ia parali zarea orgamzatietsi aparilia unor conflicte disfuncqior-,"1., piin aceas_ta nefacind deci.t siinmulteasca stimulenteje (gi opor_tunititi le) de manifestare a corLrpqiei......Descurajarea (inclusiv prin recuperari financiare) si blo_carea oportunirigilor au fost principaleie idei referitoa_re la metodologie care au star lalizaactivititii BIG.

1. Descurajarea

Urmdrirea, cu ajutoml urror agenti acoperiti, a man_datelor de pcrchezitie, a rcportofoanelor ascunse si asupravegherii din umbri, avind ca rezultate pr"riri_bile aplicarea de amenzi usturitoare si inchisoarea.Sanqiltnile ciaile, soldate cu penaliziri financiare seve_re (confisciri, triplarea daunelor, reparagiuni obligatorii).Sanc;iwni administrative, inprimul r6nd interdicqiade participare la licitarea contractelor de constructiiscolare aplicati unor firme, atacareafirmelor."." .rri_tivi corupqia acolo unde le doare mai mulr, adici labuzunar. (Din fericire si in mod previzibil, ahe agen_qii publice aplici de obicei aceleaii sancriuni 9i e*Jh,daceleasi firme.)

C O R U P T E

2. Blocarea oportunititi lorExcluderi, )ae rtizdri ;i atestdri. Excludcrilc intcrzic

unci firme sa perticipc la licitarea contractelor de

scoli. Avertizarile previn gefii de proiecte asupra ne-

regulilor binuite la un anumit furnizor' Atestarile ce-

.ui. gcfilo. anumitor firme creeazn condiliile rezilicrii

contractelor, insoqita de recuperarea intcgrala a su-

melor, daca evenimente survenite ulterior arati cd

acordarea contractului s-a bazat pe fraudi'

Angajarea wnei firme independen.te de awdit saw a

,rii irrtptrtor genet'al din sectorul priaat' Finanqate

dc fi.me in cazurile in carc exista dovezi suficicnte

pentru ancheti judiciari, dar binele P-ublic obliga la

,r"r.rrp..tdnrea contractelor sau neexcluderea firmei,

accste organrsme rndependente, alese dc BIG, mo-

n torrzeaza performangele anumitor furnizori'

Altc iniyiatiie. Acestea pot fi: analize ale'vuinerabili-

taqii pentru idcntificarea punctelor slabe din practica

gi prtcedura de contractare a autoritilii; prevederea

u,',ui cod de proceduri etici si echitabil; Pentru con-

tractc si privatizarca rnonitorizirii aplicnrii lcgislaqiei

muncii, pe spezele furnizorilor vinovaqi, Pentru a mo-

,tito.iz"inc;lcari le princip alelor le gi ale salar tzarh'

Instrumentul principal care a asigurat succesul BIG este

un complicat i.o..id" precalificare a ofertantilor' Ori-

ce f.r.,lto. care ar fi dorit sa participe la licitarea con-

tractelor de construclii scolare trebuia si completeze un

lung chestionar (40 de pagini) cuprinzind indicatori tra-

dililnali, ca de exe*plu capitalul financiar 9i alte acti-

ve detinute de firmi iau experiettga acesteia, precum qi

principalele persolne din conducerea execlrtivi a firrnei'

i'ro."rrrl de precalificare a dat acces BIG la informagii

care in mod tradilional ar fi fost disponibile numai prin-

tr-o proceduri legala dificih si consumatoare de timp'


in 1995, Colurnbia a introdus gi ea un model de co-

ordonare cu citeva trasaturi teoretic interesantc. S-au

cre.rt un organism de coordonare la nivelul guvernului si

un al doilea in care era aplicata o idee oarecunr asemini-

roare cu cea din Hong Kong, a constituirii unei comisii

cetiqenesti de supravcghere. in celde-al doilea organism,

mai mulgi cetaqeni de marci urmall si participe ca inter-

rnediari intre public si organismul guvernamental de co-

ordonare. Ei trebuiau si transmiti acestuia reclamatiile

si studiile de diagnoza efectuate in sectorul privat sau de

citre societatea civili si, dupa ^cee^, sa urmireasci so-

luqionarea plingerilor respective. Ei trebuiau de aseme-

r-rca si urmireasci activitatea anticorupqie desfigurata de

guvcrn, dc la strategie la acqiunile concrete. Rezultatul

sperxt era imbunataqirea eficiengei, transparentei si cre-

dibilitiqii in lupta impotriva corupqiei.Din pacate, organismul de coordonare nu a raspuns

niciodata agteptirilor. Pre;edintele Ernesto Samper insugi

a fost acLtzat de corupqie ;i, in agitaqia creati, comitetulde coordonare s-a dovedit a fi practic muribund. Cinda venit la conducere pregedintele Andr6s Pastrana in 1998,cl a promis sa lupte impotriva corupqiei. Dar, in continua-re, organismul de coordonare nu a ficut aproape nimic.

ir,, rr^." anului 1999, guvernul colurnbian a anuntat un

,,program prezidential de lupta impotriva corupqiei".l Cusediul in biroul vicepregedintelui, programul spera si co-ordoneze activitatea mai multor agengii ale guvernului co-lumbian gi sa atragi colaborarea organizaqiilor civice ;i deafaceri. Programul cuprindea unitiqi de formare a valo-rilor etice, de intarire a participarii cetigcnilor la contro-lul social, unitaqi de eficienqi gi transparenga, de investigare

I

I O O O R A g E C O R U P T E

gi sancqionare. Nu se mai menqiona nici un comitet ce-

ta[cnesc dc suPraveghere.Prima probiemi este, a;adar , organizarea luptei guv:r-

nului impotriva corupqiei. Principiile par a fi contradic-

to.ii t coordonare si punct dc focahzare' Cineva trebuie sa

conduca eforturile anticorupgie, dar aceste eforturi nu vor

avca succcs dccit daca se vor coordona activitalile mai mul-

tor agenlii. intrebarca urmitoare este cum sa pornirn' De

unde sa incepem acliunea ?

CULEGETI FRUCTELEDE PE RAMURILE DE JOS

Abordind aceasti chestiune, si prcsupttnem ca lide-

rii rnunicipali au parcurs deja etapele descrise in capito-

lele 3 9i 4. hu apliiatformula C = M + P - R;i au utilizat

structura-cadru de analizS' a politicilor (Caseta 4), pen-

tru a stimula reflecgia asuPra tipurilor de misuri antico-

rupqic ce ar Putea fi folosite Pentru diversele tipuri de

.oi.tpgi". Ei gi-au evaluat organizaqia,si-au recunoscut ci

nu toate tipurile de corupgie sunt la fel de diunitoare sau

de ugor de impiedicat' Au combinat anahza economici

cu evaluare" poli,iA. $i-au pus intrebarile: ,,Ce tipuri de

corupqie proirr. cel mai mare ,au 9i cui ? Ce moclalitigi

de combatere a corupqiei sunt mai eficace gi care sunt cos-

turile directe gi indirecte ?"

Astfel de analize trebuie si se concentreze asuPra exter-

nalitaqilor gi stimulentelor generate de actele de corupqie de

diferite feluri, 9i nu numai asupra sumelor de bani ce trec

d,in mini in mina. Aga cum se spunea despre oficialii gu-

vernanentali din Mexic, ,,ei risipesc un milion ca sa lure

I M P L E M E N T A R E A R E F O R M E I I O I

o rnic". De o deosebita importan[i este corupqia care afec-

terrzi sistcmelc financiar-bancarc sau sisternele judiciare.

E,fcctele negative indirecte alc corupqiei pot fi uria;e in

eccste ctzuti. Acela;i lucru este adevirat si in cazul actc-

lor dc corupqie care determini distorsionarea politicilor.

lrnportanta serviciilor de baza le face demne de o aten-

tic speciala, analizindu-se in primul rind modul in care

sunt afectate de catre sistemele dc achizigii publice, de se-

lcctare a celor care obqin ajutoare gi de catre sistcmele de

distr ibuqie.Dtrpa toate xceste analize, cxista o regula simpli pen-

tru a incepe: ,,Culegegi fructele de pe rarnurilc de jos".

Adici, selectaqi pentru inceputul campaniei clvs. antico-rup{ie tipul dc corupqie impotriva caruia puteqi obgine vic-

torii imediatc, fara un cost prea mare. Acest sfat pare sacontravini instinctului unor reformatori, care al vrea sif ,rca totul deod;rta sau si inccapi atacind tipul de corup-ric cu efcctele cele mei serioase (gi carc s-ar putea dovcdibnt;lia cea mai grca gi rnai indelungxti, punctul dc plcca-rc nefiind asadar tocmai cel rnai bun).

{Jneori regr,rla poate fi puqin diferita. Din motive po-litrr:c sau numai din dorinqa de a atragc sprijinul popular,xrl putea ?ncepc prin a ataca tipurile de corupqie cele maii',. ' idente pentru cetaleni sau ceie mai urite dc acestia, sauc,irc li se par cele mai urgente. Din motive politice, esteirinc cr o campanie anticorup{ie sa ?nceapa cu problcrne-1c percepute dc cetaqeni ca fiind cele rnaivizibile si mai su-piritoare sau cirora conducerea politici le-a asigurat ceatnai marc vizibilitate, sau despre care se gtie ca impiedicireforrnele economice.

Primarul Maclcan-Abaroa prezinta un exemplu de

,,fiucte aflatc pe ramurile de ios" din La Paz, din anul 1985.

I O 2 O R A $ E C O R U P I E

Poate cd cea mai er',identd ;i mai generalizatd for'md a corwppiei aptirea pe coridoarele ;i tn bolul prin-

cipal al primdriei. Sute de cetdpeni se inaLrtuaw pe

orolo, ia sd completeze formwlare sau sd pldteascd

impozite ;i taxe, Din cawza totalei dezorganizdri ;io trptti informapiilor pentru cetdpeni, apdruserd zeci

de ,,trarnitadores", care se ofereaw sd ,,aranjeze" dc-

tele cetdtenilor sau sd rezoloe probleme de autori-

zare.Prima extorcare a cetdleanulwi apdre't' ln momen-

twl tn care el preda docwmentele acestor tramitado-

res. Apoi, cfrnd ieSeaw actele' adesea in mod ilegal,

cetdpeanu,lui i se cerea sd pldteascd drept ,,recunot-

tingd" o swrnd peste costwl ofiaal al tranzacyiei' Chi-

tanle se dddeatt rar, cltiar ;i pentru sumele inctt'sate

ofrcial, yi era absolwt limpede cd cea -mai mare p(tr-

t-e a. acestor bani eraw pdstrali de funcpionarii co-

rwpfi. Ceea ce se oferea in scbimb cetdlenilor nu era

d.ici.t o ,,protectie" temporard pentru a nw fi mo-

lestapi de inspectori ;i alpi fwnc{ionari'Primwl pas Pe care l-an't fdcwt a fost sd-i izoldnt

pe cei care se ocuP(t'u de actele cettipenilor' Nw am tnai

oermis ca tramitadores sau oricine ahciner''a sd se'plimbe

liber din birow tn birou,,dwpti semndturi" ;i^yampile. Toate cererile trebuin'u sd fie depwse la wn

singir ghi;ew ;i sd primeascd wn nwmdr de inregistra'

re.-Rdspunswrile trebttiaw apoi ridicate, dupd cdteaa

zile, di la un ah ghi;eu' htncpionarii care rezolaau

aceste cereri erdtr dePaT'te, undeaa la etajwl al doilea

al clddirii primdriei, de unde nu pl'l'teau ,'con'uer-

sA" ct!' clienyii.

I M P L E M E N T A R E A R E F O R I V E I I 0 3

in completarea acestei mdsuri, am descbis con-ntri la bdnci, astfel incht pldpile sri se poat,i face di-rect, iar casierii municipali sd rut. mai poatd profitade ,,disponibilitdpi" pentru a specula cu dolari la ne-gru, cum le era obiceiul.

Aceste mdsuri simple nu au pus capdt marii co-rup{ii, dar au fdcwt sd dispard o swrsd principald deabuzwri si putere discretionard, care afecta mulpi ce-tdleni. Dupd citeaa sdpttimkni, se pntea circula pecoridoarele primtiriei fdrd a te ciocni de sute de ce-tdpeni stresati j derutafi, victime ale extorcdrilor ;iameninpdrilor ztoalate. Cetdpenilor le-a fost mai usorsd urmdreascd rnersul cererilor in cadrul primdriei,printr-wn sistem computerizat de tnregistrare a tran-zacliilor. Ei au pu.tut astfel sd observe cd situayia seschimbase in bine.

ALIATI-VA CU FORTELE FAVORABILE

Este irnportant ca liderii municipali si caure aliaqi;i mo-d;rlitigi dc alinicrc a cforturilor lor anricorupgie cu forrernai largi din socie tatc. Acest aspecr poare fi ilustrat printrci exemple.

In prirnul dintre ele, si presupuncm ca guvernul ar dorisa promoveze economia de piaqa;i privatizate". in

"."rtcxz) er fi util ca in strategia noastra de combatere a co-nrptiei si punent accentul pe acestc clernente, pentru aprirni sprijin ;i fir-rantare de la srat. Sru, daci guvernul fc-dcral doregtc si sustina in prinrul rind lupta impotrivacrirnci organizate, administratia loceIi ar trcbui sa acorde

1 O 4 O R A S E C O R U P T E

o atcntie speciala domeniilor corupqiei locale in care poa-

te fi suspectati intervenqia crimei organizate'

in al doilea exemplu, sa presupuncm ci sectorul pri-

vat si societatea civili au deja aliagi gata si lupte impotri-

va coruptiei. Existi, poate, o fil iali locali a Transparency

Intcrnational, la al carei sprijin gi profesionalism se poa-

te apcla. Poate ca asociagiile de contabili sau jurigti au luat

deja in vizor corupqia. Poate ca lideri ai societaqii civile,

ai or ganizatiilor ne guvernamentalc, ai asociaqiilor studen-

testi sau ai sindicatelor s-au plins recent de fraude sau

extorciri sau comisioane ilegale gi pot fi atragi imediat

in campania anticorupqie. Am putea incepe activitatea din

cadrul campaniei anticorupqie in funcqie dc tipurile de co-

rupgie pe care aceste grupuri de aliaqi le-au considerat ca

prioritare pentru programele lor ;i in a ciror combatere

s-ar putea irnplica cu cel mai mult folos.

in al treilea exemplu, organrzattile inte rnagionale pot

juca un rol important in activitatca primariei sau in mi;-

carca de descentraliz^re a administraqiei publice. Multe

dintre cle au pus lupta impotriva coruPqici in fruntea lis-

tei lor dc prioritaqi si s-ar putea sa dispuni de surse spe-

ciale de asistenqi pentru liderii municipali care le-ar ciuta

si le-ar cere. De exemplu, o agenqie de asistenqi interna-

qionali s-ar putea interesa de gestiunea finanqelor publi-

ce. Municipalitatea in cauza s-ar putea oferi voluntar si

devina laboratorul de testare a reformelor proPuse. Agen-

giile de asistenqa pot dispune de asemenea de expertrz^

necesari in domenii ca achiziqiile publice, impozitarca sau

sondajele sistematice printre cliengi.

I M P L E M E N T A R E A R E F O R M E I I 0 5

DISTRUGETI CULTURA IMPUNITATII

Un alt aspect al implementarii gine de distrugerea tra-

diqiei impunitnqii. Iata un exemplu dintr-un editorial pu-

blicat intr-un ziar din Guatemala.

Chnd tn societate triwmfd cei fdrd de rw;ine; chndcel care abuzeazd este admirat; chnd nu se mai ;ineseama de principii ;iinainge oportunismul; c6.nd in-solenpii daw tonul ;i poltulapia tolereazd acest lucrw;cfrnd totwl deztine corupt, iar majoritatea tdce... [Lo-mentdrile continwdpe o coloandintreagd, dwpd carearticolul se incheie :J Chnd se reunesc atfryia ,, cdnd",poate este oremea sd ne ascwndem; sd intrerupembdtdlia; sd nu mai fim Don Qwijote; sd ne anali-zdm aahtitatea, sd-i reeaalwdm pe cei din jurul nos-trw ;i sd ne retragem in noi in;ine.a

Cind corupqia ajunge sistematica, trebuie si atacimperceptia pemicioasi ci impunitatea exrsti. Daci nu o fa-ccm, eforturile noastre de a combate coruptia 9i de a irn-br-rnatati administratia s-ar putea si nu fic luate in serios.Populatia este cinici in faqa fenomenului coruptiei. Ce-titenii, ca gi birocratii, au mai auzit toate aceste vorbefrumoase. Au fost chiar martorii citorva anchete mino-i'c. Dar cultura corupliei este persistenta, la fel crcdingaca cei de la nivel inalt sunt intangibili.

Prindefi pe;tii cei mari

Pentru a invinge aceasti cultura a corupqiei, experientarrc arati ca esenqiala este ,,prinderea pe$tilor mari". Marii

I 0 6 O R A S E C O R U P T E

corupti trebuie numiqi gi pedepsigi, astfel incit populagia

cinica sa fie convinsi ca rniscarca anticomptie nu se opres-

te la vorbe. Este de asemenca important ca o campanie

anticorupqie si nu fie confundati cu o campanie politi-

ci sau ., o .",tp"nie impotriva opoziqiei' Este deci de-

cisiv ca ur-rul dintre primii pesti m:rri si fie chiar din rindul

partidului aflat la puterc.Iata citeva exemplc. in Hong Kong, credibilitatea noii

Cornisii Independente impotriva Corupqiei a fost dobin-

dita atunci cind fostul gef al poliqiei a fost extradat din

Anglia - unde se afla de cind ie;ise la pensie - si pcdep-

sitin Hong Kong. CIIC l-a pus sub acuzarechiar si pe fos-

tul siu numir doi, precum;i zeci de alqi ofiqeri de poiigie

dc rang inalt. Pentru publicul scePtic ;i funcgionarii pu-

blici neir-rcrezitorr, prinderea acestora a fost un semnal

inrportant: ,,Reguiile jocului s-au schimbat cu adevirat".

Un fost membru al comisiei CIIC scr ia:

Un aspect de care a trebuit (;i incd mai trebuie)

sd tinem seamd. este statutul celor pe care ii ancbe-

tdm. Popwlapia tinde sd mdsoare eficacitatea dupd

stcttut ! Swnt cu toyii fwncpionari mdrunti, persoane

neimportante sau se afld printre ei ;i un nwmdr apre-

ciabil de persoane de rang tnak ? Nimic nw face sd

disparti ntai repede tncrederea publicwlwi decdt cve-

dinpa cd efortul anticoru.plie se oprette la cei de pe

o anumitd treaptd a societdPii.s

Succesul fara prccedent in atilcarea coruPqiei din Italia

a atras atenqia lumii intrcgi. Un pas de importanqa crucia-

la a fost prindcrea unui oficial din fruntea Mafiei' a unor

dircctori executivi din lumea afacerilor si a mai multor

I M P L E I V E N T A R E A R E F O R M E I I O 7

politicieni de seami din parridul de guvernimint. Ceta-

ie,rii "u inteles semnalul: daci vor denunta infractiunilc

5i corupqia, vor putea obgine rezultate concrcte.' in cazul din La Paz, pr imarul Maclean-Abaroa 9i-a

irrclreptat imediat atentia catre coruptul casier-sef.

Casierul-;ef al primdriei era, in 1985, un J'el deRobin Hood combinat cw Nayl. Le tmprwmuta baniangajapilor fi, eztentual, ii ajwta sd-;i suplimentezepe cdi ilicite aenitwrile modeste. Mi s-a spus cd elchiar ii ,,aaansa" fonduri prirnarului, cLnd, de exern-plu, acesta trebuia sd se deplaseze de urgen;d ;i pro-cedwra obi;nwitd de scoatere a swmelor necesare l-ar

fi fdcut sd tnthrzie prea mult. A;a cum am spus maidevreme, casierul trdia ca rtn rege. Era consideratintangibil, datoriti seraiciilor pe care le ficea celordin primdrie ;i legtiturilor excelente pe care le ateala trezoreria nationalci.

Mi-am dat seama cri trebwie sd lansez un semnal

foarte vizibil cum cd aecbea orknduire a apus ;i cdnoua autoritate aleasd democratic nu era dispwsd sdincwrajeze coruptid. Reprezentantwl cel mai bdtd-tor la ochi al aecbiwlui sistem de coruppie era infa-nrul casier, pe care l-ant concediat fdrd prea multdz,orbci, spre uimirea;iin ciudn opoziyieinu tocmai ti.-nide a mwbor func;ionari, care m-du asigurat cd pri-mdria nu p oat e lucva fdrd p ute rile aproap e,, magi ce "ale acestui casier.

Concedierea casierului a fost prima dintr-un lung;ir de mdsuri ce au urnt(7t, aahnd ca scop combatereacoruptiei.

1 0 8 O R A S E C O R U P T E

Dcsi ,,prinderea Pcttilor mat'i" este o ctapa indispen-

sabila in distrugerea culturii impunitatii, uneori concen-

trarea atenqiei asupra infractorilor vechiului regim poate

fi cxagcrata. O analogic cu politica din sanatate este rele-

vanti. irt cazul unei epidemii, mai intii trebuie tratate cazu-

rile individuale de imbolnavire gravi. Dar, pc termen lung,

prioritatea trebuie sa fie profilaxia. Dc ac."ea', dupa prin-

J"r"" citorva pe;ti mari, oficialii municipali ar trebui sa

sc orienteze spre prevenire qi reforma instituqionala'

Faceqi valuri

Lupta anticoruptie poate cigtiga credibilitate 9i publi-

citate pe mai multe cai. Prinlarul ar putea convoca o ,,in-

tilnire la virf" avind ca temi prevenirca corup{ici' Cu o

buna pregat ire prcaiabi l i , e l er putea anunta apoi un pro-

gram sisternatic de combatere a coruPqieiin domeniile co-

lectarii veniturilor, lucririlor publice, bcneficiilor, licengelor

gi autorizarilor gi in cel al activitiqii poliqiei. Ar putea in-

vita publicr-rl si denunlc actelc de corupqie si ar putea oferi

cctiqenilor r-nai multc miiloacc de a o facc. Apoi, in sap-

t imini le qi luni lc t t r in i toare, dupi o atcnt i prcgi t i re, ar

putea si anuntc arestarea ,,pegtclui cel mare "'

Iata ;i alte exemple carc ilustrcaza cllIn se pot face va-

luri pcntru mirirea credibilitigii ' Ficcare cxemplu este un

caz rcal, de nivel uational, extrapolat aici la nivelul mu-

nicipal :

1. Prirlarul organizetzi un atelier de lucru la nivel

inalt, cu participarea funcqionarilor superiori din pri-

rnarie si a liderilor din scctorul privat si societatea

civi l i , pe tcme de corupqie ; i soluqionarea acesteia'

I M P L E M E N T A R E A R E F O R I , / E I I 0 9

in cadtul accstui atelier vor fi generate idei importante

;i, posibil, un plan de acqiune pe sase luni. Atelierul arputca continua cu alte seminare, organizate in depar-tamentelc-cheie, precum h.rcririlc publicc si politia.

2. Primarul anunti. ci toqi oficialii publici vor semna uncod de conduita prin carc se refuza primirea dc miti.in acelagi timp, el afirma ca nimeni nu va mai puteaparticipa la licitaqii publice daca nu a aderat la uncod de conduita similar cu privire la darea de miti.I se va cerc sectorului privat si se organtzeze pen-tru a fi capabil si monitorizeze si si cerccteze recla-matiile. Este bine si se ceara sprijinul unor organizatiiprecum Transparency International.

3. Primarul anunga un program experimental pentrubirourile dc colectare a veniturilor primariei, in ca-drul ciruia functionarii vor primi un procentaj dincre;terile veniturilor din impozite obtinute in ur-mitorii doi ani. Primele pot ajunge pina la 25-50o/"din salariul existent si nu vor fi aplicabile dccit dacaveniturile vor depisi o anumiti. rata de crestere pre-stabilita (eventual, 25%). in acclasi timp, funcgionariivor elabora un sistem de evaluare a performantclor,in care cresterile vor fi planificate in funcqie de zond,gi tipul de activitate gi in care vor fi inclugi indica-tori suplimentari ai excelentei ;i l ipsei de abuzuri.

4. Primarul anunti. crearea unei unitati dc prevenire acorupqiei. Cu ajutorui consultanqilor intemaqionali,acest birou va analiza toate procedurile birocratice,ciutind sa reduci oportunitagile de coruptie gi abu-zuri; va face ceea ce Comisia Independenta impo-triva Corupgiei din Hong Kong numeste ,,anahza

1 1 O O R A S E C O R U P T E

vulnerabilitaqii". Primele agenqii care vor fi supuse in-

spec[iei vor fi celc percepute de public ca fiind coruP-

te sistematic - de exemplu, se rviciile dc autorizaqii

gi licenqe, oficiile fiscale, serviciile de achizigii gi asa

mai departe.

5. Primarul cauta modalitaqi de implicare a populaqiei

in efortul imbunataqirii guvernarii, prin modaliti-

l i le cnumerxtc mai sus.

6. Primarul numeste cchipc de funcqionari publici su-

periori, onesti, absolvenqi universitari, care si cer-

ceteze cazurlle de corupgie reclamate si sa evalueze

csantioane aleatorii din dosarele importante de in-

casare a impozitelor gi scutiri de impozite, achizi-

qii publice si altele.

7. Furntzorii de ser-vicii municipale sunt pusi si iden-

tifice indicatori care sa permiti evaluarea performan-

qei lor si apoi si puni la punct un experiment in care

performanqa sa fie recompensati pe baza acestor in-

dicatori. Stimulentele vor fi platite pentru perfor-

manqa deosebiti a grupurilor qi din nou se vor ridica

pina la 25-50y" din salar i i le actuale. Gradul de du-

rabilitate a experimentului va depinde de colecta-

rea taxelor.

8. Primarul anunqa public ca in cursul anului urmltor

primaria va efectua o serie de operagiuni de verifi-

care, prin sondaj, a licitaqiilor pentru achiziqii pu-

blice. Chiar daca nu se vor face decit citcva controale

de acest fel, rnasura poate impiedica poten{iale ca-

zuri de luare de mita.

CASETA 14: Citeva lcgi noi care ar putea contr ibui la reducerea

coruPgici

imbunatiqirea legislaliei poate fi eficienti. Iata patrucxcmple care ies din sfera autoritatii municipale, dar clrear ajuta campaniile locale de lupta impotriva corupqici.

1. Finantarea partidelor politicesi a campaniilor electorale

in multe qari, finanqarea campaniilor electoralc im-plicn pliti fortate si uneori chiar gpigi. Cind un asr-fel de comportament devinc sistcmatic, chiar si unpartid politic ,,onest" se poate simti obligat de co-ruptia competitorilor Iui sa stoarci bani dc la fimre,prin prornisiuni implicite sau prin amenintari. Par-tidele pot apela la membrii lor din administratia lo-cala pentru a le cere si. deturneze fonduri publice inscopul susginerii razboaielor politice. in unele qari,partidele gi politicienii locali crceazi.,,fundagii" 9i or-ganizalti neguvernamentale locale spre care pot fi di-rijate fonduri pentru ,,dezvoltare locala" fara a seaplica procedurile uzttal.e de audit guvernamcntal.

Aceste tipuri de coruptie pot fi reduse prin inr-punerea unor limite stricte activitiqilor din campa-nia electorala si fondurilor de care pot dispunepartidele, prin auditarea externi dublaci de finanga-rea campaniilor din bani purblici si alocarea echilibra-ti, la televiziune gi radio, a timpului de publicitateelectorala. Toate fundagiile care primesc bani publicitrebuie sa fie supuse auditirii.

2. imbogilirea iliciti

in unele giri, funcqionarii guvernamentalipot fi pr.rsisub acuzatie nu numai pe 6aza probelor directe deluare de miti - intotdcauna greu de obqinut -, ci si


pentru poscdarea de averi care depaqesc ceea ce ar fi

ir,-r ,"r,rtro, posibil al activitil i ior ior legalc' i ' 't t"t-

le giri ,-" ,"n.rng"t la prezumplia de nevinovagie'

transferindu-se celcilalie parqi sarcina de a dovedi;

unui funcqionar guvernanrental i sc poate cere si de-

monstrezc ca averea sa 9i a rudelor apropiate a fost

dobinditi prin mijloace lcgale' in alte liri nu estc ne-

voie nici micar si se dovedeasci infraclil lnea persoa-

nei respcct ive.^L.gile indreptate impotriva imbogigirii ilicite pre-

stpu,t"rir.r.i. S" po^t" face abuz de puterc in cazul

c.re.ii de dovezi. Candidali excelenti la anumite func-

gii publice pot fi intimidali de posibilitate.a de a fi si-

il1i ,;-g; fac; publice resursele financiare 9i pe cele ale

familiei. ir-, situ"qii de mare corupqie, o astfel de lcge

Doate pur si simplu detcrrlrina funclionarii corupli

ia iri .r.u.,da aveiile la loc sigur, trecindu-le Peste gra-

,ri1i. Cu toate acestea, in Hong Kong, Puterca oblinu-

ti prin scl'rimbarea legii cu privire la imbogilirca iliciti

a contribuit la succesul luptei impotriva corupgiei' in

cadrul unui pachet de actiuni mai larg, in care intrau

9i misurile dl pr.t"ni." si participare a publicului'

Nota a: lJn precedent uti l pe plan internagional i l constituie Coz-

ven;ia Napiinilor tJnite impoiriva Traficului Ilegal de Narcotice Si

Srbirtonpe Psibotropice (Naliunile Unite, E/CONF'82/15 9i Cor' I

gi 2. A se ved." -ai "l.s

Art' 5, Secgiunea 7)' Se aplici principiul con-

iiscarii averii, iar sarcina de a aduce dovezi ii revine inculpatului' Din

cxuzx poten!ialelor abuzuri in privinga acuzaliiJor de corupqie' aceas-

ti inversare a sarcinii d. " "du..

doveziar trebui, probabil, si se l i-

mrteze la probe ;i si poata fi refutabila'

I M P L E M E N T A R E A R E F O R M E I 1 1 3

3. Confidentialitatea

Sancqiunile administrative por nu numai si implice ame-nintarea urmlririi in instantl, ci si contina si alte ame-ninqiri credibile. De exemplu, s-ar purea introduce obli-gatlitatea raportirii tentativelor de rnituire de catre au-toritiqile de autorizare sau de catre cele fiscale. incomparagie cu poliqia, aceste agentii au de obicei unmai bun acces la informaqii si sunt mai experimen-tate. Le este deci relativ mai uqor si impuni sanctiuni.Astfel de agengii pot, de asemenea, specula divergen-ta de interese din cadrul structurilor corporatiste (deexemplu, auditori sau membri in consilii le de admi-nistratie porniii pe reforma sau care doar se apiri).

4. Structurarea eforturilor anticoruplie

Unele municipalitigi gi departamenre si-au creat pro-priile unitigi anticoruptie. Astfel de unitili, exisren-te ;i la nivel national, poc si ajute eforturile ficutede municipalitate. La o scari mai redusi (gi mai pu-tin costisitoare), regulamentele anticoruptie pot inacelagi timp (1) impune un coordonator anticorup-qie ales dintre unitdlile existenre gi (2) sprijini si so-licita diferitelor mecanisme de coordonare gi controlsa asigure articulareadiverselor aspecte ale acestor ac-tivitiqi 9i posibilitatea monirorizi^rii de catre publica unui astfel de eforr.

Existi numeroase alte posibilitigi de imbunntiqi-re a legislaliei care pot contribui la impiedic area fap-telor de coruptie prin reducerea sferci activitigilorilicite, ca de exemplu aplicarea unui nivel unic de im-pozitare sau simplificarca reglementirilor de acorda-re a licenqelor.

7 I 4 O R A S E C O R U P T E

SCHIMBATI SISTEMELE

Coruptia estc inerent precari. ,,Pentru a se angaja in-tr-un act de corupqie", scrie Philip Hcymann, ,,un ofi-cial guvernamental 9i o pcrsoana privata trebuie sa seidentifice reciproc ca potcnqiali partcneri, si giseasci. omodalitate de a cidea la invoiala, dupa carc si faca fie-care ceca cc a promis , fl,ra a fi prins. Fiecarc dintrc eces-te ctapc poate fi extrem de dificih, pentru ca fiecare estevulnerabila la a fi descoperiti".5

Corwppia necesitd:

1. gdsirea urui parterzer corupt;2. efectwarea p Liyilor ;3. linrarea a ceea ce a fost dobandit ilegal,

totwl fdrd a fi depistapi.

Atunci cind coruptia este sistematici, inscamni caoportunitatile au fost identificate si relaqiile au fost sta-bilite, iar mecanismcle de transferare a plaqilor gi de li-vrare a marfurilor au devenit o rutina. Aceasta rutini. cstegreu de atins. Complicitatca necesita si ea precondigii se-rioase, asa curn arati o analizi a licitagiitor.

Cum ;tiw partenerii pentru care dintre obiectesd facd oferte la licitapia principald? CAl de muhar trebwi sd ridice prepwl? Dacd un obiect este cAt-tigat de wn membrw al coalipiei, devine proprieta-tea lor ? Trebwie ca ei sd transfere bani cdtre ceilalpimembri ai coalipiei ? Dacd wn obiect ck4tigat de wnrnernbru aparline coaliyiei, culn se decide cine tl aadepine in final? Cnm se tmparte c7;tigul dobAndit

I I V P L E M E N T A R E A R E F O R I \ I E I I I 5

prin complicitate intre ntembrii coaliyiei ? Care sr+ntstintulentele pentru a tri;a intr-un acord de com_plicitate ? Cum ti poate coalipia conainge si/sau mo_nitoriza pe membrii sdi ca sd nu insele ?/

o tactici de lupta impotriva coruptiei cste analiza aces-tci rut inc corupte $i intervent ia pcntru desf i intarea ei .Corupqia preferi un mcdiu stabil, inviluit i ' sccrer. pri'

.'eareûnei discontinuitagi, insabilitiqi ;i neincrederi su_ficientc, putem spera ci ea se va rcduce.

Dc ce este ncvoie pentru o astfel de interwenqie ? Uniirispund automat: de,,noi reglementari... in fapt, coruptiasistcmatica coexisri cu coduri juridice sofisticate. uneori.prin-irunultirea reglementarilor nu numai ci este sugruma_ra eficienta, ci sc creeaza noi oportunitati pentru .o.r'rp_tie. Legile si rcgulamentele noi sunr binevenite daci ducla aparitia rnisurilor stimulative, la reducerea puterii dcmonopol, la clarificarea sau delimicarea pute.ilo. discre_tionare si la imbunitaqirca accesului la informatii si atransparentei. Citeva excmple de legi noi binevenite suntprezentate in Caseta 14, dar in general suntem de pare_re c.i. nu legile constituie raspunsul cel mai indicat.

.O abordare mai promiqitoare ar fi prevenirea corup_

liei prin crearea condiqiilor carc favorj-zeaza concur.rqo,lirnitcaza puterea de deciziediscretionara, responsabiii-z.caza gr oferd stimulente pozitive. Aceasta presupune ana_ttzarca atenti a unor activiti.ti ptecum:

l. Prlatizarea unor servicii sau lucrari publice ori con_tractarea lor de citre terti, concentrind resurselemunicipale reduse pe inspectarea ;i moni torrzarear ezultatelor misu ra bile conveni te in p reala b il.

I I 6 O R A $ E C O R U P T E

2. Adoptarea unor reguli;i reglenrentiri care, degi nu

optime in sens t"oi"tic, ajuti la limitarea puterilor

discreqionare ;i fac regula iocului mai ugor de in-

qcles. Un Pas esenlial ar fi diseminarea regulilor jo-

cului printre cetaleni (vezi Caseta 15)'

3. Gisirea unor noi surse de informaqii cu privire la re-

zrtltate,implicind anahzacolegiali, evaluirile facu-

te de cetaqcni gi evaluarea atenti a unor esantioane

de lucrari. Crrit.r.n lipsei de performanqi determi-

na salarii nrici gi fixe,care, la rindul lot,favorizea-

zi corupqia gi ineficienqa.

4.IJtrhzarea ingenioasi a computerelor pentru depista-

rea evencualio, fraude la beneficiar) cum ar fi coali-

zarea ofertelor publice, plata unor impozite mai mici

decit cele cuvenite p"nt.r-t imobilul aflat in proprie-

tate gi depS;irile susPecte de costuri sau intirzieri-

le in lucririle publice.

5. Utilizarea unor mecanisme de autocontrol in secto-

rul privat, aga cum am descris mai sus'

6. Experimentele radicale in ce priveqte misurile stimu-

lative, descrise, de asemenea, mai sus'

CASETA 15: Manualul ceti teanului, ut i l pentru prevenirea ca.zuri-

lpr de coruptie

Adnrinistratia municipaln din La Paz era paralizatade rutina coruptiei, in parte si din cauza faptului ci re-gr"rlile gi reglementarile municipale erau extrem de com-plicate si netransparente pentru public. A incerca si afli,de exemplu, cum si obqii o anumita autor;za\re era prac-tic imposibil. Pentru o achizigie publici de rutina, in va-loare mai mici de 2 000 USD, era necesari parcur gereaa26 de etape. Angajagii primiriei, dind vina pe regula-ment, se puteau folosi de acesteintirzieri, precum si deobscuritatea procedurii, pentru a cere spagi si, in une-le cazurt, chiar pentru a obline bani prin extorcare del;r cetaleni.

Functionarilor primiriei li s-a cerut si descrie exactcc presupune fiecare dintre proceduri. Ei s-au opus cu ti-rie, iar efornrrile de a trece in revisti toate procedurile uti-hzateinprimirie au durat mai mult de un an. insi douidintre rezultatele obtinute au dus la schimbiri specta-culoase.

in primul rind, procedurile au fost simplificate. Din26 de etape, au rdmas sase. Procedura de supraveghereqi analizi a fiecirui caz in parte (care in realitate eradoar de formi sau inexistenti) s-a transformat intr-o pro-ceduri de analiza atenti a unor esantioane alese prinsondaj.

in al doilea rind, primiria a publicat un manual al ce-tageanului, in care erau descrise toate procedurile. Pen-tru mulqi ceti[eni, aceasta a fost prima ocazie de a obqineinformaqiiclare si obiective despre procedurile si regu-lamentele municipale.

I . I 8 O R A S E C O R U P T E

LaPaza rccurs la banci private in locul casie rilor mu-

nicipali pentru incasarca gi plata taxclor si impozitelor'

Artiel ,-" ."drr. drastic numarul funcqionarilor publici 9i

au crescut foarte mult salariile cclor rimagi. irr stradania

cle a pune capit evaziunii fiscalc in evaluarca impozitelor

p" prop.i"t"t", "

fort elaborat un model simplu, bazat pe

p.i"tit. de piaqa alc imobilelor. Li s-a cerut cetaqcnilor

,i- 9i,, ̂ .r,o " v alrteze" p rop rietiti le, su b ameninqarea mas-

cat'a cistatul le va cumpara casele daca valoarea declara-

ri esre prea mici. ce riqenilor li s-au ofcrit indrumari in

fun.qi" de caracteristicile imobilelor 9i amplasarea lor'

Acegtia au cooPerat: veniturile obqinutc din impozitele

pe propriet"t" ir-, LaPaz:Iu crescut specteculos dupa ce

au fost practic eliminate aranjamentele corupte'

Un "lt

cxemplu este cel al util izarii de citre guvernul

bolivian a unor agenqii private pentru evaluarea partici-

Panlrilor la liciitarca contractelor publice' De fapt, si acest

pro.", a cizutvictima acuza[iilor de corupqie' Dar ideea

,e-an" in picioare, cici firmele internaqionale care tin la

rcputalia lor ,r,rtt mult mai interesate sa verifice relaqii-

le potenqinl coruPte dintre oficial ;i cel care liciteaza, de-

cii o "g"nqie

guvernamentali subdezvoltata'

LUCRATI TMPREUNACU BIROCRATIA, NU IMPOTRIVA EI

Pentru ca schirnbirile sistematice sa Poata avea loc, bi

rocraIiile rnunicipale trebuie cooPtate' mobilizatc 9i mo-

nitorizatc.

I I V P L E I V E N T A R E A R E F O R I V E I I 1 9

incepeqi cu ceva pozitiv

Expcrienla nc inv:rta ca nu este inqclept ca liderii mu-nicipali si-;i atace propriii funcqionari si propriile agen-tii, chiar daca se ;tie ca acestca sunt viciatc. Justice EfrenPlana, omul carc a reusit sa invinga corupqia sistcmaticiprin multele reforme pe care le-a aplicat in BiroulVenitu-rilor Interne din Filipine, ne spune: ,,Nu poqi intra intr-oinstituqie ca un cavaler pe un cal alb, zicind ci toti sunt nis-te nemernici si o sa le sucegti gitul". El a inceput prin a luanrasuri pozitive pentru a-;i ajuta angajagii- nu intimpla-tor, prin elaborarca de noi indicatori de pcrformanti.

Dacti nu pun swflet in ceea ce fac sau dacd bagdtn bwzunarwl propriu o parte din banii care ar tre-bui sd-ireaind administrapiei, rttunci nu exist,i eficien-tci. Aaeam deci neaoie de wn sistem in car"e eficienyasd fie rdspldtitd... A;a cd am creat un now sistem deevaluare a perforrnanpei. I-am implicat in elabo-rarea acestui sistem cbiar pe cei afecta;i, pe cei carecalculaw si incasaw impozitele ;i pe cipiva dintre su-prav egb etori / controlor i.

inainte, ;efii care stabileau promoadrile exami-nau ei in;i;i personalwl. Am introdus un nou sistemde promoaare, bazat pe numdrwl de er.,aludri pe carele fdcea wn funcpionar, cdte dintre acestea fuseserdconsiderate bwne, sumele efectio tncasate - totwl in

funcpie de mdrimea ;i tipul iurisdicpiei fiecdrwi sw-praoeghetor.s

I 2 O O R A S E C O R U P T E

Punefi accentul pe informaregi misurile stimulative

Cruciale in impulsionarea birocraqiilor sunt infuziile

de informaqii noi cu privire Ia performanqi gi noile ma-

suri stirnulative cc sebazeazi pe aceste informaqii. Prea

mulqi manageri consid era cd reforma administraqiei pre-

supune (a) reorganizare sa's (b) noi competenqe. Punctul

nostru de vedere este acela ci, acolo unde existi coruPlie

sistematica, aceste misuri nu vor avea Prea mare efect -

cu exceptia situaqiei in care se schimbi radical ceea ce am

putea numi climatul informagional si sunt modificate sti-

mulentele (atit cele pozitive, cit 9i cele negative). Dupi

pirerea noastri, asa cum am mai mentionat, cea mai buna

cale pentru atingerea acestor scopuri este abordarea ex-

perimentala, in care si fie implicagi angajagii afectaqi si care

sa utllizeze feedback-ul de la clienqi Ei cetiqeni.imbunitigirea administraqiei publice doar prin intari-

rea birocraqiilor in stil occidental a esuat in multe qiri in

curs de dezvoltare. Contextul din multe dintre aceste qiri

nu este prielnic formarii unor instituqii guvernamentale

de succes. De exemplu:

1. Informirile gi evaluirile sunt puline si costisitoare,

ceea ce inhibi controlul intern gi extern.

2. Tehnicile de prelucrare a informaqiilor sunt slabe la

nivel individual si instituqional, de exemplu, din cau-

za nivelului scizut de educaqie 9i a insuficiengei com-

puter cior, ca ;i a nurnirului relativ rnic de specialigti

in contabilitate, audit, statistica gi a;a mai departe.

3. Misurile stimulative sunt ineficiente, in sensul caper-

formanta, practic, nu este recompensata, iar slaba

performanti trece nepedepsiti. in Caseta 16 veqi gisi

I M P L E I V E N T A R E A R E F O R M E I 1 2 7

citeva sfaturi practice de reformare a sistemului demasuri stimulative.

4. Domini monopolurile politice, uneori dublate de vio-lenta ;i intirnidare.

5. Instituqiile contracarante sunr slabe, parrial din ca-uza problemelor de circulaqie a informatiilor gi a lip-sei stimulentilor, dar si din pricina acgiunilor osrileale statului.

6. Prin urmarc, egecul institugiilor guvernamentale se ex-plica prin motive economice solide. Nu este nevoiesa citim factorii culturali sau politici, si nici sa ape-lam la ei pentru a gasi soluqii.

in consecinta, principiile de reformare a birocragiilorcorupte vor impl ica:

f . imbunitatirea sistemelor de informare si evaluare.Punerea lor la indemina clienqilor, a legislativului sia celor cu funcqii de control (factori de reglementa-re, auditori, judecatori etc.).

2. imbunitatirea masurilor stimulativc. Conditionareaacestora de informaqiile cu privire la indeplinireaobiectivelor stabilite.

3. Promovarea concurenqei gi a forqelor contracaran-te - incluzind societatea civili, mediilc de infor-mare, legislativul;i instangele si partidele politice -,

precum sr a procedurilor care sa permita acestor in-terese ..si voci diferite si produca schirnbari de po-litici gi management.

Aceasta abordare contrasteaza cu cele |azate pe maimwlt: mai multa instruire, mai rnulte resurse, mai multe

1 2 2 o R A $ E C O R U P T E

cladir i , mai multa coorclonarc, rnai multa planif icarecentralizati, mai multi asistenti tehnica. Argurncntul csteci, in lipsa unor reforme sistcmatic e, mdi mult nu va re-zolva problenrclc unci adrninistratii publice coruptc siincficicnte in contextc precum cele intilnite in rnulte qariin curs de dezvoltar". i t r acest scns, combaterea corup-qici porte deveni avangarda unei rcvoluqii ?n administra-rea oraselor.

CASETA 16: Citeva sfaturi practice penrru rcformaree nrasuri lors t i rnu la t i ve

Prima intrebare carc sc pune este: ,,De r-rnde si luarl ba-nii pentft l crcstcrex salari i lor ?". Primarul MacLean-Aba-roa a operat reduceri masive de personel. Mulgi primarivor avea insa problemc si apcre o asemenea misura. Ex-perimentele care incep cu crestcri in colectarea venitu-ri lor gi economii de costuri se vor putea autosusginefinanciar, ba chiar vor genera vcnituri pentm finantareaaltor runde de experimente, in alte domenii ale adminis-tra[iei locale. O parte din taxe va putea fi distribuitnangajaqilor. Finangirile nerambursabile obqinute dirr stra-inatate pot f i uneori uti l izate pentru ,,complctarea" sa-lari i lor pcrsonalului-cheie.

Reforma stirnulcntelor necesita implicarca aneajari-lor in elaborarea obiectivelor agentici, definirea indica-tori lor dc performanqa gi a structuri i stimulentclor.

Se pot uti l iza indicatori calitativi gi cantitativi ai re-zuitatelor. De asemenea, se poatc folosi evaluarea de ci-trc colcgi, atita timp cit evaluarile se ,,inscriu pe o curba"(nu se acorda tl l t l lror ,,excelcnt").

Stimulentele acordate pe colective sunt adcsca maiuqor de administrat si mai dezirabile clecit cele acor-date individual.

in elaborarea indicatorilor dc pcrformanti, este uti lsa se defineasci ,,sarcinile-cheic" - cu alte cuvinte, sa seanalizeze mai bine ,,funcqia de producgie" a organizatiei.

Includeqi inforn-raqii obtinutc de la clienqi.Acordagi autoritate si puterc cliengilor. Cautati ana-

logii le cu puterea pieqei sau rrranagcmentul in asociere.In aplicarea Llnor astfel de rcforme, amintit i-ve mcl'eude ,, informatii si stimulente".

Experimentati in cc priveste taxelc dc utrlizare si idci-lc cum ar fi contributia in naturi, in cazul carcia o parte


din veniturile generate pot fi folosite Pentru mdrtrea sa-

lariilor 9i beneficiilor angajalilor-Nu uitali principiul egantionului: stirnulentele Pot fi

acordate in funclie de analizaunor egantioane de lucriri'

in special infaza de experiment, nu va fi nevoie de mi-

surarea exhaustivi gi aminunqiti a fiecirui rezultat pen-

tru fiecare acqiune in parte'Evitaqi planurile generale de acordare a stimulente-

Ior, elaborate pentru toate agentiile si toate situaqiile.

inviqagi din practici. Asigurali-va ci cei afectaqi parti-

cipi la evaluarea experimentelor privind stimulentele.incepeqi cu cazurile ugoarc. Mai ales, incercali rcfor-

me in domcniile in care performanqele sunt relativ usor

de misurat si in care venitul realizat prin economii de cos-

turi permite autofinantarea experimentului. Stimulentele

pot fi acordate in bani, dar gi sub alte forme: Promova-re, instruire, deplasari, insarcinari speciale, transferuri,premii, rccunoasterea favorabili sau simpla apreciere'

Chiar gi informarea persoanei cu privire la progresele

sale poate functiona ca misuri de stimulare.Cultivaqi susqinerea politici, in special cea venita din

Dartea sindicatelor sau a donatorilor striini. Ideea de ex-

periment le calmeazatemerile gi ii implici in crearea si eva-

luarea programelor.Puneti la incercare asistenga tehnici (AT) acordati de

striini. De exernplu, udlizali fondurile de AT pentru fi-

nantarea experimentelor in cadrul cdrora,,studiile" sunt

efectuate de expcrli locali sau chiar de oficiali din ad-

ministralie prin diagnozi participativa, util izind ceea

ce cunosc deja despre probleme 9i posibilele soluqii.

Privatizaqi in mod creator. Aceasta poate insemna si

experimentaqi cu hibrizi din sectoarele privat gi public,

care furnizeaza servicli in comutr.

C A P I T O L U L 6

CONCLUZII$t coMENTARil E)C|-|NSE

itr acert ultim capitol vom anahza principalele temedezbatutein carte si vom oferi o privire de ansamblu asu-pra pagilor pe care ii pot parcurge liderii municipali in ve-derea reducerii fenomenului corupqiei. Ne vom intoarceapoi la cazul din LaPaz, pe care il vom actualiza pentruanl;J 1996. Corupgia, redusa drastic cu zece ani mai devre-me, este din nou prezenti, a crescut la loc. Ce ne suge-reazd acest lucru in legaturi cu durabilitatea initiativelorde stavilire a corup{iei ?

O EXAMINARE A CORUPTIEI

Corupqia inseamni folosirea abuziva a funcqiei in sco-puriprivate. Catalogul actelor de corupqie cuprinde mitui-rea, extorcarea, traficul de influen1i, nepotismul, frauda,gpaga, delapidarea si multe altele. Degi tendinta este de aprivi corupqia ca pe un picat al administragiei publice, eaexista, evident, si in sectorul privat. Ba chiar sectorul pri-vat este cel implicat in cea mai mare parte in corupereaadministraqiei publice. Suntem cu toiii pirtasi la acest fe-nomen gi cu toqii, impreuni, trebuie si gisim o cale descapare-

Nu toate formele de corupqie sunt la fel de diunitoa-re. Corupgi a care distruge regulile iocului - de exemplu,

1 2 G . O R A S E C O R U P T E

sistcrnul judiciar, drepturile de proprietate' sistemul ban-

car sau ccl de creditare - are un clect devastator asuPra

dezvoltarii economice gi politice' Corupqia care di po.si-

fri[r"i"" poluatorilor ri'.J"t"t"inczc riurile sau spitalelor

sl practice extorcarea bolnavilor cor.odeazi mediul incon-

1,r.lto, gi socictatea. Prin comp ataitle,gpagile oferite. pcn,-

i., obqir-t"rea unor acte Peste rind s-au coruPlia moderatl

din finanqarea camPaniiio' electorale sunt mai puqin dau-

nitoare.D es i gur, conteaz|'gi p rop o rqiilc corupiiei' M ajoritatea

,irt"-"li, pot rezista.,,''i "ttttrnit

grad de corupgie si este

posibil cl-tiar ca unele sisteme cu adevirat oribile sa poa-

ia fi imbu,.atiqite cu ajutorul ei' Dar atunci cind corup-

qia ajunge sa fie regula, efe-ctcle ei sunt parabzante' ".'

ti"9i".o.upqia eiista in fiecare municipalitate;i ?n fie-

.or. ,,",, ""

po"," imbraca diferite forme 9i marimi' C.ea

care ucide este coruPlia sistemati cd, ce tfecteazi regulile

jocului. Aceasta.orupgi" este unul dintre principalele ob-

,rn.ol" aflate in .o1"" "fo'tt'rilor

regiunilor subdezvolta-

tc ale planetei dc a-9i depnqi situaqia.' .Ce este de ficut in cazul coruPqiei sistematice ? De-

mocraqia multipartinica 9i econoti" de piaqa pot ajuta de-

opotriva. Ambele intiresc concurenqa sr transparenta' lar

ni.r*n, la rindul lor, tind sa reduca nivelul corupliei' Dar

l"-o"t"qi" gi liberalizarea piegelor nu sunt nici pe depar-

te suficiente. Corupqia tinde sa evolueze dupi formula

C = M + P - R, corupgie egal monopol plus pute-re dis-

c r e t i o n a r i mi nu s r., p o,t, " bli ltz ar e - t"r ans P a r e n q a- I n d i f e -

,eni da.a activitatea se desfa;oara in sectoml public' privat

sau non-Profit, fie ci sunteminLaPaz,Lilongwe sau Los

Arrgel"r, vom gasi coruPqie oriunde cineva degine mono-

poiitt otup.",rirri brrn ,",' a unui serviciu' are latitudinea

C O N C L U Z I I S I C O M E N T A R I I E X T I N S E I 2 7

dc a decidc daca gi in ce masura altcincva obqinc sau nu res-pcctivul bun ori scrwiciu si nu poate fi tras la raspundcr epentru asta.

Corupqia estc un delict ragional, comis pe bazaunui cal-cul, gi nu dintr-un impuls irational, dictat de pasiunc. Adc-virat, cxisti in aceasti lumc sfinqi care rezisti oricaror

rentaqii gi funcqionari onegti care rczisti cclor mai rnultc

dintre ele. Dar cind gpaga este destul de marc, sanscle de

a fi pringi fiind destul dc slabe, iar pedeapsa, nesemnifi-

cativi, mulqi funcgionari vor cidea prada ispitei.Soluqiile incep deci cu schimbarea sistemelor. Trebuie

slibite ;i inliturate monopolurile. Trebuie clarificate pu-terile discretionarc. Trebuie ?ntirite responsabilizarea sitransparenta. Probabilitatea de a fi prinsi trebuie si crcas-ca, la fel gi penalizirile pentru cei corupqi (fie cn dau, fieca primesc). Stimulentele trebuie acordatc in functic deperformante .

Fiecare dintre acestc idei deschide o fereastri citre uncapitol vast, dar va rog si obserwaqi ca nici unul dintrc aces-te capitole nu se referi la ceca ce togi gindim ci ar fi so-luqiile atunci cind se discuti despre corup{ie - legi noi,inmulqirea formelor de control, schimbarea menmlitatii sauo revolutie a eticii. Legile gi procedurile de control se do-vedesc insuficiente atunci cind nu exista sistemele princare si fie implementate. Migcari de renastcre morali apar,dar rareori la inspiragia liderilor nogtri publici.

Daci nu putem crea oficiali gi cetaqeni incoruptibili, pu-tem totusi crea concurenfi, putem modifica stimulentele

9i imbunatati transparenga. Pe scurt, putem repara siste-melc care hr inesc corupt ia.

Nu susqincm ci asta ar fi o sarcina usoari. Dar exis-

ta trei aspecte ce merita a fi accentu"t". i.t primul rind,


existi exemple de succes in lupta impotriva coruptiei, lanivelul companiilor, municipiilor, proiectelor, ministere-lor sau chiar al shtelor. in al doilea rind. multe dintre aces-te succese sebazeazd.pe teme comune, pe care le vom treceimediat in revisti. in al treilea rind, lupta impotriva co-rup(iei poate reprezenta virful de lance pentru reformemult mai largi ;i profunde ale administraqiei municipale.in plus, sugerim la sfirgitul capitolului de faqi ca, daci lup-ta impotriva corupgiei nu conduce la astfel de reforme vas-

te 9i profunde, atunci corupqia isi va face din nou apariqia.IJn exemplu de succes a fost cel din LaPaz, Bolivia,

incepind din 1985.

PRIMA EATATIE DIN LA PAZ

Majoritatea observatorilor sunt de acord ci siruaqia dinLaPaz era, in 1985, gravi,. Oragul tocmai iegise din prime-le alegeri democratice, iar Ronald Maclean-Abaroa era celdintii primar ales dupi patruzeci de ani. Inflagia galopan-ti din Bolivia fusese opriti printr-un program de austeri-tate remarcabil, dar aceste schimbiri binevenite au coincisct o crrzd la nivel municipal. Cind primarul Maclean-Abaroa a preluat funcqia, statul de salarii din primarie re-prezenta l20o/" din veniturile incasate, in ciuda nivelului demizerre al salarizdrii, erodat de inflaqie: un inginer munici-pal cigtiga numai 30 USD lunar, iar salariul primarului erade 45 USD lunar. Fogtii primariincircaseri mereu schemade personal, din motive politice. in 1985, la primarie lucraucirca 5 700 de persoane, dintre care 4 000 erau muncitori.

Administragia municipal6reprezenta un cuib al corup-qiei. Domeniul lucrarilor publice, efectuate in cea mai mare


parte de catre municipalitate, se confrunta cu problememergind de la furrul de piese si carburant pini la incal-carca standardelor de calitate, dublate de o mare inefi-cienga. Colectarea impozitelor gemea de ,,aranjamente..(calcularea unui impozit mai mic pe proprietare in schim-bul unei;pagi) si ,,raxe de urgenqa" (municipalitatea in-casa direct impozitele, iar penrru a le pliti, contribuabiliiincercau sa scape de statul Ia cozile foarte lungi). Cere-rile de autorizatii si de licente erau adesea intl.rziate dacd.nu se platea o ,,taxd de urgenqa", iar eliber area autorjza-tiei sau licenqei era condiqionati de un nou bacsis. pen-

tru licitagii trebuiau parcurse etape complicate si prea purintransparente, ceea ce Iavoriza mituirea sau extorcarea invederea obtinerii conrracrului gi apoi, la incheierea lucri-rii, mita pentru primirea banilor datorati. Sistemele de per-sonal luc.ar

"Jer"ori pe bazd, de prietenii sau influenge

politice, neexistind o rradigie solidi a profesionalismului.Auditarea si investigarea nu se ficeau serios si erau afec-tate ele insele de corupgie. in sfirsit, unii directori execu-tivi si membri ai consiliului uzau de pozitra lor penrru agrabi trecerea prin sistem a anumitor cereri sau furnizori,in sclrimbul unor avantaje monetare sau de altd, facturd,iliciti.

Inutil sa mai spunem ci in acesre condiqii primaria eguain indeplinirea tururor misiunilor sale. Confruntari cu co-ruptia sistematici, mulqi s-au lasat pigubagi. Sau au vrutsa intareasci institutia printr-o strategie ,,elaborata dinpunctul de vedere al furnizorului de servicii" - cu alte cu-vinte, au vrutmai mult:mai muld instruire, mai multi ex-perti straini, mai multe computere, mai multe reglementiri*

9i, evident, un cod etic si o revizuire a atitudinilor.

I 3 0 O R A $ E C O R U P T E

Strategia lui Ronald MacLean-Abaroa a fost alta, desi

continea qi ea elemente elaborate din punctul de vedere

al furnizorului. El a ingeles ci in centrul putregaiului care

micina instituqia se aflau defecqiunile sistemelor de infor-

mare gi stimulare a personalului. Abaroa a imbri.gigat for-

m u l a C = M + P - R .

Diagnosticarea

Prima misuri a fost sa intreprinda o serie de activitiqi

de diagnozi incercind si afle unde se gasegte coruP[ia, cat

de grava este, care sunt cauzele ;i remediile posibile' Ate-

lierele de lucru la carc au participat funcgionarii superiori,

pe care le-am numit mai devreme ,,Procese de diagnozi

participativtr", aut ajutat nu numai la culegerea unor in-

formatii utile (Caset a 12), ci i-au 9i motivat Pe acef ti func-

qionari si conceapi strategii proprii de reformi' Au fost

utile si studiile speciale, mergind de la cele foarte infor-

nrale (intcr-viuri cu secretarele - depozrtare ale unor vas-

te cunogtinge privind neregulile din instituqie), pina la

ana\za sistemului de achiziqii publice.

Strategia

Dupa analizarea problemelor descurajante cu care se

confrunta, primarul Maclean-Abaroa a aplicat o versiu-

ne mai veche a structurii-cadru de analiza a politicilor (Ca-

seta 4) pentru fiecare domeniu important de activitate al

primiriei (de exemplu, lucrarile publice, colectarea irn-

pozitelor, autorizagiile gi licengele, achizigiil e, auditatea,

evaluarea). Administragia municip ala afdcuto serie de paqi

impresionangi pe drumul imbunataqirii funcqionarii sale'

C O N C L U Z I I S I C O M E N T A R I I E X T I N S E I 3 I

Lucririle publice. Primarul s-a folosit de crizafinan-ciara prin care rrecea primiria pentru a justifica conce_dicrea unui mare numir de salariati, in special muncitoridin dorneniul lucririlor publice. El a utrlizataceasri oca-zre pentru a redefini misiunca primiriei ca fiind efecrua-re^ reparatiilor de urgenti, si nu realizarea directa deproiecte majore. Pentru aceasti din urmi situagie, prima_ria urma si monitori zeze, n1J sa gi efectueze, aceste lucriri.Primarul Maclean-Abaroa a obqinut spriiin din striini_tete penrru realiza,rea unor lucriri munlcipale si l-a folo-sit aproape integral pentru finantarea proiectelor cle lucriripublice. (Restul l-a utilizat penrru a sprijini reforma ad_ministrativi, dupi cllm vom vedea i., ,".gi.r.,"" de mai jos,referitoare la personal.)

Ce proiecte de lucriri municipale urmau si fie puse inpractica ? Primarul Maclean-Abaroa a forosit t"rr.ri.i .,r"-riate pentrrr a estima prioritatea diverselor tipuri de proiec_tc-de lucrari publice in carriere si in oras in general. lA.."rr.tehnici au mers de la sondajele pe g.rp.rri de locuitori,la studii cost-beneficiu efecruat" .,

";utor-ul unor.orrr.,l_

tanti straini de prestigiu.colectarea impozitelor. colechrea impoziteror a fosr

trecuti din sarcina funcqionarilor primiriei in sarcina bin-cilor, reducindu-se asdel oport.r.riUgil" de luare de mitisi extorcare,practi,c te de oficiali. Sistemul complicat decalculare a valorii proprietiqii a fost inlocuit pri,rtr_o ,,auro_evaluare" in care cemqenii trebuiau sa declare valoarea pro_prietiqilor pe care le deqineau sub amenin t^r"auoalaii".d.primaria le-ar putea cumpara proprietd.qile la valoarea de_clarati.. Ca rezultat, veniturile incasate de primarie au cres_cut spectaculos.

1 3 2 O F A $ E C O R U P T E

Autorizagiile gi licenqele. Primarul a simplificat une-

le reglementiri, eliminind necesitatea obqinerii de auto-

rizatiipentru anumite situaqii ;i f;cind imposibiln luarea

de mita prin extorcare. El a desfiinqat biroul de conrrol

al prequrilor.Apoi, a deschis un registru unic pentru toqi solicitan-

qii de autorizagli 9i licenqe. Solicitanqii se adresau unui bi-

rou de registraturi, gi nu persoanelor implicate direct in

evaluarea gi eliberarea actclor respective. Fiecare cerere in-

tra ?ntr-un sistem in care ii putea fi monitorizat progresul.

A fost eliminat motivul pentru a da miti, iar informaqiile

obginute prin acest sistem au permis evaluarea performan-gei birourilor gi a fiecirui angajatin parte. Sistemul pla-

nificat nu a ajuns si fie irnplementat in totalitate, dar a

avut ca efect producerea unor schimbiri pozitive.

Primarul a depus mari eforturi pentru a simplifica gi

gri.bi procesul de eliberare a autortzatiilor ;i licenqelor. A

publicat Manwalul cetdpeanwlwi, in care erau descrise in

detaliu toate procedurile, astfel incit oamenii sa gtie la ce

se pot agtepta, iar funcqionarilor sa le fie mai greu si le

exploarcze ignoranqa.Pentru autorizaqiile de construcqie, Abaroa a creat un

plan de implicare a arhitecqilor din sectorul privat sub egi-

da Colegiului Arhitecqilor. Acegtia au preluat o parte din

atribuqiile de analiza gi garantare a calitiqii ;i legalitiqii

planurilor pentru construc{ii. Implicarea a peste 100 de

arhitecqi din sectorul privat avea si accelereze obginerea

aprobirilor 9i si ridice calitatea analizelor.Achiziqiile publice. Au fost simplificate sistemele care

implicau prea multe etape 9i care erau foarte greu de mo-

nitorizat,prin reducerea etapelor ;i concentrarea efortu-

rilor de monitorizare asupra celor rimase.


Personalul. Au fost depuse eforturi penrru imbuni-tittrea profesionalismului personalului din primarieprrn angaliri si promoviri pe bazi de merir. in primirieru fost adusi tincri, in cadrul unui plan denumit ,,Bolivia

J5ven" . Mulgumiti reducerilor de personal, sporirii ve-niturilor si ajutorului strain, salariile au crescut, ajungindin doi ani competitive cu cele din sectorul privat. Prin,,suplimentarea" salariilor funcqionarilor de rang inalt,prirnaria a putut atrage adevarate talente in posturile im-portante de planificare si supraveghere a proiectelor mu-nicipale, in special in domeniul lucririlor publice . A fostintensificati instruirea, un program special al Bancii Mon-diale avind ca obiectiv imbunatitirea calitatii persona-iului. A fost creirr un nou Institut Municipal de Training.

Auditarea. A fost demarat un proiect, cu o mare fir-mi de consultanti, privind implementarea ur-rui sistem in-tegrat de mirnagement financiar, mergind de la cereri dematcriale si lucrari publice pini la achizitionarea ecesro-ra, depozitere si supraveghere. Din picate, acest sistem nux putut fi finalizat inainte de plecarea din functie a prima-rului MacLean-Abaroa.

Implementarea

Primarul MacLean-Abaroa a adoptat si o strategie deimplementare eficienta. El s-a aliniat fortelor favorabileiiin tara si din striin atate. Lainceput a ,,prins ciqiva pegtiIttllri" qi a folosit exemplul acestora pentlx a transmite me-sajul ci vcchiul sisrern corupr a inceput si se schimbe. Elilu a atacat birocraqia interni., ci, o vreme, a ajutat-o, apoia atacat corr-rptia printr-o strategie preventiv; care a con-stat in reformarea sistemclor de informare, a masurilor


stimulative si a concurenqei. Abaroa a recuperat memo-ria oragului. De exemplrt, a dezgropat un studiu de mareimportan[a asupra necesitatilor de infrastructuri pe ter-men lung ale ora;ului. Acest plan, finangat masiv de gu-vernul francez, zicea de opt ani nefolosit. El cuprindeastudii amplc, care au ajrtat la modificarea conceptiei pri-vind necesarul de lucrari 9i servicii publice.

Rezultatele au fost remarcabile. in trei ani, investiqiilein infrastructuri au crescut dezeceori. Veniturile s-au maritgi ele spectaculos. in doi ani, salariile din administratia mu-nicipala erau competitive cu cele din sectoml privat. Toaterapoarkle uitau ca se redusese compqia. IJlterior, prima-ruiMaclean-Aberoa a fost reales de doui ori.

o STNTEZA A PA5IOR CE TREBUTEFACUTI PENTRUCOMBATEREA CORUPTIEI

in Caseta 17 sunt sintetizaqi pa;ii de urrnat in efortulde prevenire a coruptiei. Nu exista o reqeti rigidi, ci doarun pachet de sugestii destinate sa stimuleze creativitatealiderilor rnunicipali.

CASETA 77 : Pasi recomandati in prevenirea corupqiei

1. Diagnosticaqi tipurile de corupqie si proporgiilc lor.

a. Seminarii de diagnosticare participativi pentru ceicare lucreaza in sistemul corupt.

b. Sondaje anonime sistematice pr intre angajat i s icliengi.

c. Stu dii speci ale, inclu siv,,analiza vulnerabi lititi i ".

2. Concepeti o strategic axata pe sisteme. Utilizali ca-drul de analizi a politicilor (Caseta 4) pentru a facebrainstorming in vederea descoperirii opqiuniior po-sibile, a impactului fiecireia gi a costurilor directe qiindirecte. Temele mari sunt:

a. Selectarea agenqilor.b. Stabilirea recompenselor gi penalizirilor.c. Obginerea informagiilor cu privire la rezultate.d. Restructurarea relaqiei sef-agent-client: reducerea

monopolului, clarificarea si delimitarea puterii dis-cretionare si marirea responsabilizirii.

e. Ridicarea ,,costului moral" al coruptiei.

3. Elaberaqi o strategie de implemcntare.

a. Organrzagi eforturile administraqiei: coordonare gipunct de focalizare.

b. ,,Culegeli fructele de pe crengile de jos !"; alegetirnai intii o problemi relativ usor de rezolvat.

c. Aliaqi-vn fort e favorabile (nalionale, internationa-le, sectorul privat, ONG-uri).

d. Desfiinqaqi cultura irnpunitigii prin ,,prindereaunor Desti mari".

e. imbunatiqiqi profilul eforturilor anticoruptie prinpublicitace .

I 3 6 O B A S E C O R U P T E

f. Venili in ajutorul funcqionarilor guvernarnentaliinaintc de a lisa irnpresia ca ii atacati.

g. intarigi capacitatea instituqiei nu nurnai prin mi.-suri ,,din partea ofertei" (mai rnult.i instruire, rnaimulli experti sau rnai multe computere), cit maiales prin schimbarea sistemelor dc infonnare si astimulentelor.

h. Analizagi cum ar putca impulsiona campania an-ticoruplie schimbiri mai largi si mai profunde inadministratia rnunicipala (ca, de exemplu, consul-tarea clientilor, salarii pletite in functie de perfor-mante sau privatizarea dublati de reglementiri defoarte buna calitate).

SUSTINEREA REFORMELOR

Dupa frna,hzarea primei versiuni a acestei carqi in au-gust 1995, Ronald Maclean-Abaroa a hotar i t sa candi-dczc din nou la postul de primar din La Paz - in acestcaz, ca dc atitea ori, cronologia nu implicl o cauzalitate.in alegerile din noiembrie, nici unul dintre candidagi nu

obqinuse votul majoritar. Maclean-Abaroa gi-a invinsconcurentul prin votul celor unsprezece consilieri mu-nicipali alesi. La preluarea funcqiei in 1996,1-a invitat peRobert Klitgaard in La P:rz pentru o evaluare a situaqieifinanciarc a primiriei gi o analiza sumari a strategiei mu-nicipale generale. (Lindsey Parris nu a putut veni.) Trecu-seri patm ani gi jumatate de cind Maclean-Abaroa parasisefuncqia de primar, iar intre timp ea fusese ocupata de alqi

C O N C L U Z I I S I C O M E N T A R I I E X T I N S E 1 3 7

doi primari. Era uimitor curn coruptia igi facuse din nou

a.parigia.Un funcqionar superior din primirie a spus: ,,$tiu ci v-aqi

lovit cu togii de r.nari problenre ?n 1985 gi ci lucrurile sta-

teau prost pe atunci, dar cred ci acum trebuie sa o luam

din nou de la zero. Situaqia e la fel de grea. Ca sa vi dau

un exemplu, as zice cd,95o/o din vehiculele de la Alcaldia

au kilometrajele, indicatoarele de viteza;i starterele defec-

te. De ce ? Ca ei sa poata cere benzini. Chcltuim o avere

pe benzini. In parte, pe cotele ridicol de mari alocate. Pen-

tm funcqia rnca, de pild;, se alocau 600 de litri de carbu-rant pe luni. Noi am redus cota la 200 gi ne ajunge ;i atit.Masinile primiriei vor toate si pari ci au circulattoata ziua.

$i toqi cer plata orelor suplimentare, a meselor de diminea-ti si de prinz, pentru ci lucrcazi intruna".

Am gisit si exempie mai rclc de decider e a institutiei.Lucririle publice. Canrera de Construclii gi un grup

de firme private inaintaseri plingeri citre fosta adminis-traqic privind extorcirile la c,rre fuseseri. supusi. Nimeninu le dadusc nici un rispuns. Potrivit unor persoane dinprimirie, pentru ci;tigarea unui contract, spaga cerc tre-buia ofer i ta era de 10-15' /" din valoarea lucrar i i . La f i -:.,alizarealucrarii sau cind piata devenea scadenta, se cerea,rdeseori inca o mita de 10"/", de data acea.sta ,,pentru par-tid". Amenintarea cu neplata lucrarii era reali., deoareceriatoria pe ternlen scurt a primariei, inclusiv cca lcumu-iata pr in neefectuarea de plaqi, crescusc considerebi l in:rnii anterio ri.In l996,primiria avea arierate de 20 de mi-l ioane USD.

Colectarea irnpozitelor. Sistemul de,,autoevaluare" s-acrodat atunci cind a devenit clar ca primaria nu putea apli-ca nici un fel de penaliziriin ctz ca valoarea declarata a

I 3 8 O R A $ E C O R U P T E

imobilului era mai mica decit in rcalitate. (Amenintarea

cu cumpirarea imobilelor la o sumi egali cu valorea de-clarati s-a dovedit ilegaln si, in citiva ani, credibilitatea eia dispirut.) in 1,995 se instalasc un noll sistem, care ficeaevaluiri ,,Automate" in functie de caracteristicile declara-te ale locuinqei. Ca rezultat, au apirut mult mai multe su-praevaluari ale proprietitilor celor siraci sau ale celor dinclasa de rnijloc. Au urmat mari proteste gi primir ta a tre-buit sa rispundi miilor de plingeri individuale, de obi-cei printr-o simpli ajustare in jos a impozitului. Miniapopulara a continuat, iar un membru al administragiei an-terioare credea ca gustul amar al acelui episod a dus lainfringerea in alegeri a primarului vinovat. in orice caz,aceasti forma de evaziune fiscali, prin declararea unorvalori mai mici, a condus la o subincasare estimata a fi decel putin 1,00"/" din veniturile colectate din irnpozitele peproprietate.

Autorizagiile gi licenqele. Registrul unic pentru cere-rile dc autorizare si licenqe gi altc tranza,ctli se distrusesecornplet. Funcgionarul insarcinat cu aceasta a descris, in-tr-un memoriu din februarie 7996, ca exista o lista ,,aproa-pe infiniti" de motive, aproape toate avind de-a face curotaqia rapida a oficialilor, care ciutau si-9i serveasci in-terescle proprii gi de partid prin primirea de mita. Acumdevenise rutina - ,,tot cimpul, in fiecare zi" - sd. se pli-teasci o gpaga de 200 B (circa 40 USD) pentru ,,exami-narea hlr t i i lor" .

Sistemul prin care arhitecqii evaluau proiectele de con-struc{ii fusesc, in sfirgit, implementat, degi era gata de pa-tru ani. Arhitectii isi opreau un procentaj din taxa platitide solicitanqii de autorizaqii de constructie, gi aparent ve-


rificau doar daca suprafaga declarata in metri pitraqi eracea corecti. (deci, daci. taxa, pl;titl in funcqie de aceastisuprafati, era corect calculata). Cind li s-a cerut sa res-pectc acordul inigialde a confirma gicalitatea, gi legalitateaproiectelor, Colcgiul Arhitecgilor s-a plins ci. nu doresreun transfer de corupgic de la primaric la colegiu. (in ace-lagi timp insi, Colegiul nu dorea si renunre la primireacotei din fondurile colectate.)

Achiziqiile. intelegerile preliminare deveniseri din nouobignuinqa. Cei veniti din afari, care prezenrau oferte la unpreq mai mic, erau respinsi de personalul corupr din pri-rnarie conform unor vagi standarde de calitate. Aqa cumam aritat mai sus, prequrile umflate coexistau cu rnita ofe-riti atit in faza de conrracrare, cit si in faza de pl;gi.

Personalul. Salariile rimiseseri relativ mari, dar pla-ta lor gi promovirile nu se mai ficeau in funcgie de per-formante. in schimb, numirile dupa criterii politice er auatit de obisrruite, incit se aprecia ci circa 4Oo/o difire an-gajaqii cu funcqii de conduccre si rehnice fuseseri inlocuitide administragiilc anterioare, dupa ce can 7Oo/o fluctua-scri in cadrul administratiei. Secretarelor li se spunea car1u vor primi cresteri de salariu daci nu intra ?n partidulprimarului. De ce acest lucm nu a f.icut obiectul unor plin-geri publice vehemente ? Motivul simplu era ci dispdru-se ideea de progrcs in carieri. Dupa cum a declarat unadinfte secretare, .patru ani am trait cu mintea sub control

;i gura legati. Daci cincva ficea o plingere (cu privire laactivitiqi il icite), isi pierdea slujba. Dar toti comenrau in-tre ei in particular despre ceea ce se petrecea".

Mai mult decit atit, sistemele interne de cercetare areclamatiilor si de auditare deveniseri victime ale influ-


entelor si incompetenqei. Conturile si inregistrarile eraupractic de nefolosit, potrivit unei echipe de experti carelucra la integrarea sistemului de management financiar- care in patru ani tot nu fusese inci pus in practici. Desiconceptul nu fusese inca finalizat, un alt motiv pentruintirzterea implementirii noului sistem era (potrivit se-fului de proiect) ,,rezistenta din partea angajagilor pri-mariei, care, din rnotive personale, nu doresc si fie inclugiintr-un sistem de management financtar".

Exista si corupqie centr ali'zatl,.

,,Fostul primar a crcat un oficiu numit OPCC, Ofi-ciul pentru Planificare, Coordonarc ;i Control", povesteanoul director al acestui oficiu. ,,OPCC centraliza totul,toate deciziile. in final, toate autorizaqiile, licentele ;i con-tractele trebuiau aprobate aici. El a devenit sursa mul-tor abuzuri. L-am porcclit Oficiul pentru Planificare siColectare de Coimas lgp"gi]".

in unele privinte, situatia era mai buni decit in 1985.Unele dintre reformclc facute atunci ramisesera in picioa-re. Dereglementarea unor domenii ale economiei muni-cipale reusise si inlature clefinitiv coruplia care inainteinsotea aplicarea acelor reglemcntari. Si reducerea rolu-lui administragiei in alte domenii a fost de ajutor. Prirna-ria nu redevenise o mare firmi dc constructii, desi stoculde utilaje fusese extins printr-un proiect cu finantare ex-terni . . Dar, din picatc, procesui de selectare ; i suprave-ghere a proiectelor de lucriri publice se dctcriorase siapiruscra din nou forme importante de coruptie.

Un sondaj Pace iios din februarie 199(t a aritat ca 50o/odin populatic era de acord ci ,,nivclul corupqiei este mairatr dec2t cel din trecut". Alti 43"/" au spus ci ei rirnase-sc acclagi. Nimeni nu a afirmat ci ar fi nrai bine. Restul


dc7"/" au spus ci ,,nu stiu". (Sondajul se referea la toatelivelurile administratiei, nu doar la cea municipah.) Cam74%" dintre subiecti au spus ca politicienii din Bolivia sunrmai puqin onegti decit cei din altc zone ale Americii La-tine. La intrcbarea daci prima motiva{ie a politicienilor esreser-viciul public, ,,ambitii le economice" sau ,,ambitia pen-rru putere",84"/" dintre subiecqii bnrbaqi gr 52"/" dintrefemei au rispuns ,,ambiqiile economice". Doar 9o/o dinctantionul combinat au spus ,,serviciul publi6."t

Deloc surprinzitor, proasta gestionare si coruptia dinLa Paz erau insotite de o tendinqa alarmanti a finanqe-lor municipale. Ult imul an de mandat al pr imaruluiMaclean-Abaroa fuscse 1990 (dupa legea boliviana, ela trebuit sa demisionezela mi j locul anului 1991 pentrua candida din nou la alegeri la sfirsitul acelui an). Din1990 gi pina in 1995, dcficitul de cheltuieli fata de veni-turile curente (exceptind transferurile de capital gi aju-toarele striine) a crescut de la circa 1,2 milioane USD (4%din verriturile curente),la circa 40,7 milioane USD (87%din veniturile curente). in aceeasi perioadi gi folosind dinnou echivalentul curent in dolari, investiti i le totale cres-cuseri de la 10,4 milioane USD la 14,6 mihoane USD,iar cheltuielile curente, mult mai rapid, de la 8,5 milioa-ne USD la32 mlhoane USD in 1995.

Ce se intimplase ? $i ce se putea face acum pentru a re-zolva aceste probleme ?

INFORMATII $I STIMULENTE

Din cazul LaPaz putem trage doua invaqaminte. Pri-mul, ci in cazul corupqiei sistematice aceasta poate pro-

' l 4 0 o R A $ E C O R U P T E

en{elor gi incompetenqei. Conturile ;i inregistririle erau

practic de nefolosit, potrivit unei echipe de experqi care

ir"ro 1^ integrarea sistemului de rnanagement financiar- care in patru ani tot nu fuscse inca pus in practici' Degi

conceptul nu fusese inci finalizat' un alt rnotiv Pentruintirzterea implementarii noului sistcm era (potrivit 9e-fului de proiect) ,,rezistenta din partea angajatilor pri-

miriei, care, din motive personaic, nu doresc sa fie inciugi

intr-un sistem de management financiar".

Exista gi corupqie centÎtzata.

,,Fostul primar ^ cre^t un oficiu nurnit OPCC, Ofi-

ciul pentru Planificare, Coordonare si Control", povcstea

noul director al acestui oficiu. ,,OPCC cen:;'ahza totul,

toate decizlile. in final, toate autorizaqiile, licenqele 9i con-

tractele trebuiau aprobate aici. El a devenit sursa rnul-

tor abuzuri. L-am poreclit Oficiul Pcntru Planificare 9iColectare de Coimas [gpigi]".

in unele privinqe, situaqia era mai buna decit in 1985.

Unelc dintre reforrnclc ficute atunci rimriseseri in picioa-

re. Dereglerncntarea unor domenii ale economiei muni-

cipale rcusise si inliture dcfinitiv cortrptia carc ?neinte

itriogea aplicarea acelor reglementari. Si reducerea rolu-

lui administra(ie i in elte Conicnii a fost de ajutor. Prirna-

ri:r ntt redevcnisc o lnare firrni de cotrstructii, desi stocul

de utilaje fusese cxtins printr-un proiect cu finantare ex-

terni . Dar, din pacatc, procesui de selcctare si suprave-

ghere a proiectelor dc lucr ir i publ ice se deter iorase qi

apiruscri din nou forme inrportante de coruptie'

Un sondaj Pacefros din februarie 1996 a rritat ci 50o/"

din populatie era de acord ci ,,nivclul coruPqiei estc mai

riu decit cel din trccut". Algi a3% au sPlrs ci el rinrase-

sc acelasi. Nimeni nu a afirmat cI ar fi nrai bine' Resrul

C O N C L U Z I I S I C O I V E N T A R I I E X T I N S E 1 4 7

de 7"/" au spus c;i ,,nu gtiu". (Sondajul se referea la toatenivelurile administragiei, nu doar la cea municipah.) Cam74o/" dintre subiecqi au spus ci politicienii din Bolivia suntmai puqin oncgti decit cci din altc zone ale Americii La-tine. La intrebarea daca prinra motivaqie a politicienilor esteserwiciul public, ,,ambigiile economice" sau ,,ambigia pcn-rru putere",84"/" dintre subiecqii b;rbaqi si 52'/" dintrefernci au rispuns ,,ambitii lc economice". Doar 9t/" drncgantionul combinat au spus ,,serviciul publig."t

Deloc surprinzator, proasta gestionare gi coruptia dinLa Paz erau insotite de o tendinqa alarmanti a finanqe-lor municipale. Ult imul an de mandat al pr imaruluiMaclean-Abaroa fusese 1990 (dupa legea boliviani, ela trebuit sa demisionezeTa mij locul anului 1991 pentrua candida din nou la alegeri la sfirsirul acelui an). Din1990 ;i pina in 1995, deficitul de cheltuieli fagi de veni-turile curente (exccptind transferurile de capital gi aju-toarele striine) a crescut dc la circa 1,2 milioane USD (4%din verriturile curentc),la circa 40,7 milioane USD (87%din veniturile curente). in aceeagi perioadi ;i folosind dinnou echivalentul curent in dolari, investiqiile totale cres-cuseri de la 1,0,4 rnilioane USD la 14,6 milioane USD,iar cheltuielile curente, mult mai rapid, de la 8,5 milioa-ne USD la 32 milioane USD in 1995.

Ce se intimplase ? $i ce se putea face acum pentru a re-zolva aceste probleme ?

INFORMATII $I STIMULENTE

Drn cazulLaPaz putem trage doua invitaminte. Pri-mul, ci in cazul corupqiei sistematice aceasta poate pro-


duce giuri insemnate. Al doilea, ci in timp ;i sub o noui

conducere unele misuri anticorupqie pot suferi distorsiuni

9i se pot transforma chiar in surse Pentru noi forme de

corupqie. De aici se isci o mulqime de intrebiri. De ce exis-

ti acest recul ? Care sunt implicaqiile Pentru elaborarea

politicilor anticorupgie ?

Primul lucru demn de observat este acela caLaPaz nu

constituie un caz singular. $i in alte orase, 9i in alte tiri au

existat dificultagi in asigurarea continuitiqii iniqiativelor

anticorupqie. Exemplul Hong Kong este relevant in acest

sens. Anticiparea momentuluilggT a avut un impact con-

siderabil. Dupa cum se arita intr-un raPort:

,,Incertitudinilc legate de viitorul Hong Kong-ului,

dupi ce China va prelua controlul in iulie anul viitor, ali-

merrteazi imboldul imbogiqirii cit mai rapide-"2

Comisia Independenta impotriva Corupqiei din Hong

Kong a afirmat in rapoartele sale cu privire la corupqie

ci, in sectoarele public gi privat, aceasta crescuse at 58"/"

intre 1992 gi 1994. (Raportarea privind numirul cazurilor

de corupqie a scizut apoi cu IOo/",in 1995.) Agenqii de la

Kroll Associates (Asia), o importanta firmi de consultan-

ti internaqionala, afirma ca dosarele de infracqiune in cazul

profesiilor intelectuale s-au dublat ca numir intre ianua-

rre 1995 gi iunie 1,996.Dtrectorul executiv alfirmei Kroll,

Stephen Vickers, se plinge ca de doi ani nici poligia 9i nici

CIIC nu au mai adus in judecata nici o ancheta serioasa

a unor cazurr importante.

Problema este ci mulgi perceP China drept cea mai

corupta gara din Asia. Ea gi-a dobindit acest dubios ti-

tlu de onoare in urma unei ierarhizari publicate de Trans-

parency International in mai 1996, pebaza mai multor


rating-uri comerciale. Hong Kong se situa atunci aproa-

pc de celalalt capit al ierarhiei. Oamenii se tem ca fir-

mele chinezegd bine plasate, care opereazainHong Kong,

aduc cu ele apucituri corupte gi ci regulile jocului se vor

schimba in aceasti direcqie.Continuitatea polidcilor publice, dincolo de incheierea

ciclului electoral, este dificil de asigurat in multe dome-

nii ale administratiei municipale, nu numai in cel al efor-

turilor anticoruptie. Potrivit unei recente analizepesimiste,

foarte puqine orage din qarile in curs de dezvoltare par sapoata mentine timp mai indelungat succesele obtinute petermen scurt. Cazuri de succes cum ar fi ,,Curitib a, ora-sul indian Bangalore si alte citeva exemple pot arita ciproblema reala cu care se confrunti orasele mai si.race nueste atit cresterea populagiei, cit l ipsa de conducere com-petenti 9i de reglementiri gi politici rezonabile, care sidurcze mai mult de un mandat".3 in afari de lipsa de li-deri, Linden acuzi problemele care sunt in general preadificile pentru orasele din qirile in curs de dezvoltare -

migraqia, siricia, problemele ecologice, mobilitatea ac-centuati a investigiilor internaqionale, stagnarea produc-qiei alimentare si cresterea criminalitnqii gi a tensiunilorcivile.

Este oare acest lucru adevarat si in cazul corupqiei ? Esteea prea greu de invins in mod durabil ?

Primul aspect este acela ca administraqiile locale sunt givor rim6.ne qinte relativ atragatoare si vulnerabile in faqa

celor lipsiqi de scrupule. Comparativ cu guvernele, sis-temele administrative municipale sunt de obicei mai sla-be. Scara de salarizare a personalului este mai coboriti,ceea ce duce, ca medie, la existen[a unui personal mai slab


calitativ. Datorita marimii, posibilitngile cooptirii de ci-

tre elitelc sau populistii locali sunt mai mari' Ci e bine

sau riu, in mulie qari, municipalitnqile teprezinti cele mai

accesibile cii de obqinere a puterii oficiale 9i a avuqiei' In

mi.na unor oportunigti l ipsigi de scrupule sau a unor idea-

ligti incapatritl t" conduci, administragiile locale pot de-

,r"ni ugoi sediul unor mici tira'ii sau alunor cuiburi ale

corupqici ori arnindoua la un loc. Pericolul este endemic'

O abordare economici a corupqiei ne cere si ne con-

centrim asupra activitiqilor prin care cei lipsigi descrupu-

le pot ..." -otopol, pot util iza puterea discregionari a

funcgiei pentru cigtiguri personale 9i pot evita raspunde-

."". i.o",.rea administraqiei din afacerilc (de nronopol),

acolo trnde finnele (aflate in concuren[a) pot furniza un

anumit serviciu, este ulla dintre ideile utile' Avind in ve-

dere oportunitiqilc de compqic generatede orice reglemen-

tare, pute m aJunge la dereglementare intr-o misuri rnai

mare^decit nt fi "pti-

p"nirt un stat perfect funcqional'

Privatizarea si dereglenlentarea aduc ;i ele riscuri speSi-

fice de apariqie a coruPqiei, ineficiengei 9i injustiqiei' In-

,.,gi ".tr.ri

privatizarii po"t. fi corupt, ata cum arati, din

pi.c t", e"p"ri"ttq" din mai multe qari' Dereglementa-rea

ist" bur.; "tunci

cind reglementarea nu aduce beneficii

sociale, insi in mediile - car^cterizate prin pieqe slabe - car-

teluri, proasta informare gi incertitudine accentuati, o pia-

qa economica nereglenrentati suficient Poate fi eainsa,si

sup.rr" unei ineficienqe gi unei injustiti i considerabile'

Am vizut c.i lideri municipali inspiraqi pot concePe sffa-

tegii eficiente impotriva corupqiei ;i ca acestea Pot func-

qiJna pe termen scurt' De exemplu, pot schimba sistemele

de inftr-are ;i stimulente, asdel incit sa se reduci bene-

ficiile aduse de monopol. Dar Pe termen mai lung, odatd

C O N C L U Z I I $ I C O I V E N T A R I I E X T I N S E 1 4 5

cu schimbarea liderilor, este oricind posibilca eforturile

anticorupqie si fie zidi.rmcite. in La Paz a fost desfiintatregistrul unic pentru tranzactli, iar planurile pentru un sis-tenr integrat de management financiar nu au dat inci roa-

dc. Contribuabilii au subminat sistemul de ,,autoevaluare"a proprietatilor, iar lipsa evidentelor sistematice a facutimposibili verificarea periodici a inregistrarilor de catreatrtoritaqi. (Poate ca gi funcqionarii fiscali au preferat dez-organtzarca, pentru a putea obgine miti prin extorcare dela cei care doreau si-;i reduci impozitele.) Angajarile si pro-movarile pe baza de merit au fost subminate de primariicarc doreau sa foloseasca posturile din primarie ca formide patronaj.

Misurile anticoruptie nu numai ci pot fi demontate,dar pot fi ele insele corupte . in La Paz, cresterea salari-ilor oficialilor din posturile tehnice de raspundere a fosrun pas important in schimbarea situaqiei din primarie. Dar,in 1991., aceasta era deja o sursl de controverse politice sio tcmi a campaniei electorale (ca giin alte cazuriin care oa-menii igi pot permite un trai decenr inrr-o funcqie publicn).Apoi, dupi schimbarea de primari, ea a devenir un morivpentru a numi prieteni gi membri ai partidului politic aflatla putere in posturi de conducere pentru care nu aveaupregatirea tehnica necesard. Ideea de combinare a priva-tizarii cu o serie de reglementari stricte poate fi ea insigicorupti., mai intii prin subminarea procedurilor de ofer-ti publici si acordare a contractelor, apoi prin invalida-rea funcqiilor de supraveghere gi control al calitnqii dinpartea administragiei. Un sistem centrahzat de gestiona-re a tuturor activitagilor de achiziqii publice poate gi el,desigur, si devina un monopol corupt.

1 4 6 O R A $ E C O R U P T E

Forqele alegerilor democratice 9i ale concurenqei econo-

mice controleazdintr-un fel gi aplica unele restricqii corup-

qiei. Tiraniile locale sunt constrinse de procesul democratic,

chiar atunci cind in centrul aten[iei sunt aduse probleme

populiste si de redistribuire. O economie concurenqiala tin-

d" ,i ,"rto"rne cartelurile 9i aranjamentele, cel puqin daci

se face un minim efort de a aduce in lumina relagia admi-

nistraqie-afaceri. $i totu;i, aga cum au sPus-o filozofii an-

tici gi moderni, democraqia nu este o garanqie impotriva

corupqiei.4Solugiile pe termen lung de impiedicare a regresului

ar fi crearea unor structuri cu interese proprii bazat'e pe

principii democratice 9i pe legile piegei libere' in masura

it ."." c"t"qenii care cad victime coruPliei Pot avea mai mult

acces la gi mai mult control asupra sistemelor coruPte'

existenla activitaqilor ilicite ar trebui si devini mai evi-

denti gi perspectivele unei reforme durabile mai promi-

titoare. Comunitatea de afaceri in general este interesati,

pe de o parte, de servicii municipale eficiente 9i, pe de alta,

de fur nrzarea bunu rilor q i ser-viciil or p e b azd de co ncu ren-

ga. Evident , apare tentalia, pentru profitori, de a oferi ser-

vicii mai putin valoroase sau de a evitaplata unor impozite

ori de a-gi asigura monopolul prin miti. Dar daca Poatefi incurajati acliunea colectivi a oamenilor de afaceri, une-

ori cu ajutorul sectorului public, prin impunerea unor legi

ale publicitatii, a unor standarde de calitate sau a com-

pori"-.rrtrlui concurential, atunci, pe termen lung, inte-

resele colective vor tinde si qini in friu corupgia'

Structurarea masurilor stimulative in adminisraqia mu-

nicipali are de asemenea un rol crucial. Se poate anticipa

ci liderii unor adminisraqii coruPte si, in general, ai unor

firme corup te, organizatii neguvirnamenhle 9i universi-

C O N C L U Z I I 9 I C O M E N T A R I I E X T I N S E I 4 7

t:iti ar putea fi cei mai inreresaqi de eradicarea corupqiei indomeniul incasarii veniturilor. Aceasta pare a fi gi situa-

1ia din LaPaz,unde veniturile municipale au crescut, maiales veniturile incasate direct (spre deosebire de fonduri-le transferate de la guvernul federal, din cota din impozi-tele incasate inLaPaz sau la nivel naqional), ca, de exemplu(dupa 1993), cele provenite din impozitele pe proprietitisi vehicule. Chiar si o administragie slabi gi corupta in alteprivinge poate instala, in acest domeniu, un director foar-te bun, pe care sd-l sprijine cu resursele necesare.

Stimulentele pe care le pot primi birocragii sunr ;i elefactori {avorrzangiai corupqiei. Primarul Maclean-Abaroaa efectuat si el unele experimente de salarrzare in funcgiede performantd,, dar eforturile de acest gen nu au fost in-stituqionalizate. Primdria nu a instituit sisreme generale desa,larizare si promovare in cadrul administratiei munici-pale pe bazd. de performangi. Sistemulbazatpe merit s-adovedit usor de subminat de administratiile care auurmar.Acest fapt sugerea zd ca pentru o strategie durabili este ne-voie de un sistem de salarrzare in funcqie de performante,despre care publicul si srie mai muhe, astfel incit si aibaun interes pentru mentinerea performanqei si evitarea co-ruptiei. Taxele pe servicii;i ideea folosirii bonurilor valo-rice sunt opliuni interesante, ca gi o mai mare descenffalizarea serviciilor municipale. in general, cu cit esre mai impli-cat publicul in masurarea performanqelor si cu cit se qineseama mai mult de evaluarile ficute de acesta pentru a letransforma in stimulente financiare, cu atat ar trebui ca ad-ministraqia locali si reziste mai bine corupriei gi abuzu-rilor. Pentru o asdel de participare esre nevoie de reforma,atit in ce privegte srructura informagiilor, cir gi a forme-lor de stimulare a performantei.

t 4 8 O R A S E C O R U P T E

1. In{ormaqiile trebuie si descrie rezultatele activitiqilor

municipale qi ale muncii funcqionarilor' atit sub as-

pect pozitiv, cAt 9i negativ, incluzind coruPlia'

Z.'stirrt,rl"rrtele trebuie sa fie forme de risplitire sau

pedepsire a angajagilor 9i trebuie sa fie dependente

i" irior_"qiile"referiroare la rezultatele activitaqilor.

in La Paz nt existau aProape deloc informagii credi-

bile cu privire la lucrarile publice, colectarea impozitelor'

^.o r.l"i"" au torizaqiilo' 9 i lit"ttqelor' eficien t'a achtziglt-

lor sau abuzurile in serwiciu' Sistemele de stimulare erau

;;.i ";tt

de clereglat prin favoritism' Strategia de reme-

diere trebuie sa se ot"p" de aceste lipsuri sistematice'-.-C,,,'

poate fi dezvoltat un sistenr de irrformalltbazat

p" f."Jfr""k ;i indicatori de performanqi ? Mulgi factori

importangi depigesc competengeleadministraqiei locale^' O

;;gi; poat; fifl.ut" tu "o'tutil"

tranzacgiilor 9i infor-

*liilfrt, ""re

pot fi reduse prinimbunltagireasistemelor

"J.r.og;on"l",lib.,tnt"" pt"'"i, imbunataqirea sistemelor

i" dr"pr, a infrastructtttii d" conrunicatii ;i altele aseme-

nea. Ne Putem aqtePta la mai mult feedback din Pattea

clienqilor cu cit rr"t -î dezvoltate aceste mecanisme de

facilitare.sEste deci posibil sa privim coruPlia dintr-o PersPectr-

vi economicl 9i sI explicim regresul prin prisma Puterr

d" -onopol, ,iebi"i,'''ii sistemelor de informare ;i a sis-

ternelor ie sti-ul",tte ugor de subminat de catre ceif.ari

scrupule. Din motive ugor de ingeles Pentru economlgtl'

latura avar6, a naturii urnane' hsind la o parte excePqll-

le nobile, igi gaseqte un rnediu deosebit de propice.in si-

tualiile i. ,"i;"i., instabilitate ;i dezintegrare sociali'


Povestea nu este, desigur, doar de naturi economica. Obuna conducere si competenta personalului pot produceschirnbiri. Altfcl spus, chiar si un sistem bun poate fi de-naturat. Mulqi cetaqeni din Hong Kong sunt ingrijoragide faptul ci se va face abtz de puterea foarte mare a Co-rrrisiei Indcpendente impotriva Corupqiei dupn trecereasub suveranitatca Chinei. Aga cum a ardtatexperienga dinrnulte alte tarr, pini 9i cele mai bune sisteme juridice gistructuri organrzatorice pot egua daca personalul cste in-competent gi iipsit de motivagie.

Liderii se schimba, in bine sau in rd,u, iar fortele po-litice qi de alti naturi pot duce la inlocuirea angajatilorcompetenti cu alqii care, chiar dispugi si o faci, nu suntin stare si gestioneze sisteme de informatii, control si sti-mulente. Nu existi un leac definitiv impotriva corupqiei.Dar putem face ca eforturile noastre de combatcre a aces-teia sa devini mai durabile:

. cu cit facem mai competitivi furnizarea de bunurigi seruicii;

. cu cit putem simplifica si face mai accesibile regle-mentarile si autorizaqiile;

. cu cit este mai eficient feedback-ul cetatenilor in le-gatura cu ceea ce merge si ce nu merge in adminis-traqie;

. cu clt putem lega mai stri,ns acest feedback de re-compensele pecuniare gi de alta naturl pentru an-gajagii primariei;

. cu cit sunt mai transparente afacerile primiriei.

Nu trebuie sI ne surprindi, in acest punct final al cir-qii, obser-vatia ci acestea sunt 9i liniile directoare pentru oadministraqie municipali mai eficienti si mai justi.

A P E N D I C E

coRUPTTElru ncHlatTnlE PUBLIcE

Atunci cind o municipalitate are nevoie de un bun saude un serviciu, administraqia locali are de ales intre douialternative, aceea de a-l produce;i aceea de a-l cwmpdra;respectiv, ea poate furniza acel bun sau serviciu prin for-qe proprii sau il poate achizigiona din sectorul privat. Co-rupqia este una dintre dimensiunile acestei alegeri. O mareparte din conqinutul acestei carqi se referd la corupgia ceapare atunci cind municipalit atea furnizeazd sewicii. inapendice, ne vom referi la situaqiile in care municipalita-tea decide sa faci achizipii din sectorul privat, examinindtipurile de corupqie ce pot apdreagi discutind contramisurileposibile. Este probabil domeniul corup{iei municipale in carese vehiculeaza cele mai mari sume de bani. Deoarece con-tractarile sunt ,,locul unde se afli banii" - ca sa-l citam peVillie Sutton in legirura cu motivul pentru care dadea spar-geri la binci -, achiziqiile publice sunt domeniul in care co-rupqia reprezinta permanent o amenintare.

intre tipurile principale de inqelegeri il icite se numi-ra ingelegerile intre ofertanqi (care determini cresterea cos-turilor/preturilor pentru municipalitate), ;pigile oferitede firme pentru ,,aranjarea" rezultatelor licitaqiilor gi mi-tuirea oficialilor care reglem enteazd. comportamentul cig-tigitorului ofertei (care permit sublicitarea urmati desuplimentari de chelruieli gi modificiri ale specificaqiilordin contract).

Documents

orase corupte