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PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
“ESTRATEGIA DE PAZ”
CLEMENTE FORERO PINEDA
GUILLERMO CARDONA MORENO
CARLOS CÓDOBA MARTÍNEZ
CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN
Avenida 15 No. 101-09 piso 2
Telefax: 5201488 5201599 6917584/8644/8043
E-mail: [email protected]
Edición: Jeanneth Hernández García, Patricia Castillo Varela,
Gabriel Fonnegra
Diseño cubierta: Héctor Prado, Tercer Mundo Editores Primera edición: septiembre de 1999
ISBN: 958-96364-4-6
Edición, diagramación electrónica, impresión y encuadernación:
Tercer Mundo Editores
Impreso y hecho en Colombia
Printed and Made in Colombia
CONTENIDO
PRESENTACIÓN
I.
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 1
INTRODUCCIÓN 1
1. DE LA PLANEACIÓN AL REVÉS A LA PLANEACIÓN AL DERECHO 2
2. MOVILIZACIONES CIUDADANAS, DESCENTRALIZACIÓN
Y PARTICIPACIÓN 14
3. LA PARTICIPACIÓN EXPLICADA A LOS NIÑOS 17
4. LA CONSTITUCIÓN SOCIAL DEL SISTEMA NACIONAL
DE PLANEACIÓN 29
5. POBREZA, DESARROLLO Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 31
II.
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 41
1. IDEAS BÁSICAS PARA EJERCER DERECHOS 41
2. CONDICIONES Y FASES DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 46
3. GOBERNABIUDAD Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 55
4. TROCHAS, PROGRAMAS DE GOBIERNO, PLANES Y CONSEJOS 58
5. HACIA UNA ÉTICA DE LO PÚBLICO 64
6. LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA, CONSTRUYENDO LO PÚBLICO 69
7. EFECTIVIDAD, ALCANCES Y LÍMITES DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 75
III.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 79
1. RESPUESTAS A LAS PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS EN LA
PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 79
2. PROCEDIMIENTO PARA LA INTEGRACIÓN O REESTRUCTURACIÓN DE LOS CONSEJOS
TERRITORIALES DE PLANEACIÓN 88
3. MODELOS DE ORDENANZA Y ACUERDO 94
4. LAS PARADOJAS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 104
5. CONSEJOS DE PLANEACIÓN: LOGROS Y RETOS 106
6. GUÍA SOBRE EL CONTENIDO Y EL ORIGEN DE LOS RECURSOS PARA LOS PLANES TERRITORIALES
DE DESARROLLO 108
7. COMO ELABORAR EL DOCUMENTO-CONCEPTO SOBRE UN PLAN DE DESARROLLO 123
8. PROPUESTA PARA LA EVALUACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO TERRITORIAL POR PARTE
DE LOS CONSEJOS DE PLANEACIÓN 125
BIBLIOGRAFÍA PLANEACIÓN 146
PRESENTACIÓN
Un proceso revolucionario para la sociedad colombiana fue el instaurado por la Constitución de
1991 cuando definió nuestra democracia como participativa, rompiendo con el esquema
tradicional de democracia representativa, que había confinado la vida política del país al
ejercicio de delegar cada cuatro años la toma de decisiones en los representantes elegidos por
el voto popular.
La democracia participativa es el intento postmoderno de regresar a las formas originarias del
poder popular, la democracia directa, donde todos los ciudadanos libres tenían el derecho real
de tomar en forma conjunta las decisiones que debían ser ejecutadas por los gobernantes, tal
cual lo practicaba en el Ágora o plaza pública la demos griega, la asamblea del pueblo.
Es evidente que una práctica semejante resulta imposible en las grandes sociedades
contemporáneas, pero la reflexión política de las últimas décadas ha llevado a comprender que
la práctica de la democracia representativa estaba ahogando el concepto mismo de democracia,
sobre todo en sociedades con débil conciencia ciudadana como la nuestra, pues había
degenerado en un alejamiento casi total de la población, del proceso de toma de decisiones
sobre los asuntos públicos.
Lo anterior llevó a que grupos conscientes de politólogos y científicos sociales y, felizmente, de
nuestros propios constituyentes, adoptaran tina nueva forma de democracia intermedia entre
la directa y la representativa, la democracia participativa, entendida como el sistema en el que
se involucra al conjunto de comunidades y organizaciones de la sociedad civil en la toma de
decisiones y en la definición y el control de las políticas públicas.
En esta nueva perspectiva, la planeación ocupa un lugar privilegiado, pues es a través de ella
como las aspiraciones, las visio-
PRESENTACIÓN
nes de futuro, los proyectos de los ciudadanos, sus comunidades y organizaciones, se plasman
en planes capaces de convertirse en realidad. Para que se cumplan estos postulados, la
planeación tiene que concebirse como participativa, comprometiendo activamente a todas y
todos los ciudadanos de los más remotos rincones del país.
Un proceso de planeación realmente participativa tiene que comenzar al nivel de las
comunidades mismas e ir ascendiendo por las distintas instancias pasando al ámbito local, al
municipal, al departamental, al regional, para llegar finalmente al nacional, como expresión del
futuro deseado por la totalidad de la población. Proceso ascendente al que debe corresponder
uno descendente, en que la autoridad gubernamental pone en ejecución el Plan elaborado por
todos.
Se trata de un proceso integral en el que la sociedad civil y los entes territoriales no solo se
limitan a juzgar planes ya elaborados por otros, sino que los conciben desde su inicio, acopiando
elementos básicos en el seno de las comunidades. Y además, hacen su seguimiento y evaluación
para asegurar que las autoridades responsables los ejecuten a cabalidad.
Planear en forma participativa supone todo un aprendizaje de años. Por fortuna el país ya lo ha
iniciado, y en la actualidad cuenta con una experiencia de cinco años en los que ha puesto a
prueba componentes esenciales del mismo. Cinco años de palpar los anhelos comunes a todas
y todos los colombianos, en un proceso de construcción de la imagen de país que deseamos;
cinco años de debate amplio y abierto en el que ha sido preciso manejar los más diversos
conflictos; cinco años de concertación para llevar esos conflictos a una situación de análisis
maduro y objetivo; cinco años de cooperación para avanzar por encima de los conflictos en el
logro de objetivos comunes.
El Consejo Nacional de Planeación ha sacado adelante este proceso en compañía de los Consejos
Territoriales, con los cuales se ha ido logrando conformar el Sistema Nacional de Planeación. Ha
sido un ejercicio teórico-práctico en el que el trabajo de diseñar, ensayar y poner a andar los
instrumentos y mecanismos en los que se encarna la práctica de la planeación participativa ha
ido de la mano de la reflexión sobre los fundamentos conceptuales. Todo ello acompañado de
una cuidadosa labor de seguimiento y evaluación del proceso en marcha, con el fin de extractar
las enseñanzas capaces de hacerlo cada día más dinámico y eficiente y asegurar el éxito del
esfuerzo en el futuro.
El libro que aquí se presenta es el intento de recoger sistemáticamente los resultados de ese
empeño. En primer lugar, los planteamientos teóricos más relevantes sobre la esencia, función
y los principios básicos de la planeación participativa. Y luego, una serie de criterios y
orientaciones metodológicas capaces de guiar la labor de las personas interesadas en llevarla
adelante, particularmente las Consejeras y Consejeros municipales, departamentales y
nacionales de Planeación. Y recoge, finalmente, un acervo de sugerencias e instrumentos
prácticos para poner en funcionamiento y manejar autónomamente los Consejos Territoriales
de Planeación.
El Consejo Nacional de Planeación quiere poner así a disposición de todos y todas la experiencia
vivida durante los primeros años de ejercicio de la planeación participativa en Colombia, con la
seguridad de que ha de servir como palanca para continuar con la enorme tarea de hacer que la
planeación participativa, como mejor instancia para la realización de la democracia
representativa, se convierta en una realidad actuante en todas las regiones y en todos los
procesos sociales, económicos y políticos de la sociedad colombiana.
ERNESTO PARRA ESCOBAR Presidente
Consejo Nacional de Planeación
I. LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN
PARTICIPATIVA
INTRODUCCIÓN
La planeación del desarrollo como una de las actividades fundamentales del Estado comienza a
perfilarse como tal en Colombia en la primera mitad de siglo. Los desarrollos por aquel entonces
eran básicamente institucionales e intentaban ubicar la función de planeación dentro del
aparato estatal. Se conformaron algunas oficinas, dependencias y hasta entidades que se
encargaran del tema. Pero es en la segunda mitad del siglo cuando cobran fuerza los llamados
Planes Nacionales de Desarrollo y la planeación técnica parece convertirse en el "método" para
el desarrollo.
Muy pronto nos desencataríamos ante las falencias manifiestas de este esquema. En la
Asamblea Nacional Constituyente, éste es uno de los temas en discusión. Allí se presentaron
propuestas alternativas donde se pretendía erigir la planeación participativa como la máxima
orientadora del desarrollo. No fue así; un proceso participativo de tales alcances tenía bastantes
enemigos. Después de muchas discusiones se decidió que el Consejo Nacional de Planeación
será el Foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo y que además existirán consejos
de planeación en todas las entidades territoriales.
La planeación participativa se convierte entonces en un proceso y un espacio en el que confluyen
individuos y organizaciones cuyo accionar responde a diferentes intereses, convirtiéndose así
en un espacio de conflicto donde se encuentran una serie de posiciones. Uno de los valores de
la planeación participativa es transformar el conflicto en procesos de conflicto-cooperación en
los cuales se crea un campo relacional que recoge los intereses y les da prioridad a los de
trascendencia pública. Por otro lado, la planeación participativa reconoce que planear lo social
es una ac-
2 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
tividad por encima de las demás, algo que habían dejado de lado todos los planes de desarrollo.
Paja que la planeación participativa sea un proceso efectivo, debe ser capaz de incidir en la toma
de decisiones e influir directamente en la definición de los medios y los fines del desarrollo.
Hoy, por el contrario, sigue existiendo un Estado incoherente con la participación. Si bien la
predica, en la práctica la dificulta y manipula atando sus instituciones al viejo estilo del Estado
tutor, que solamente reconoce como legítimas las formas organizativas y espacios que lo
legitimen.
No obstante que el artículo 41 de la Constitución establece el deber del Estado de difundir la
Constitución, las leyes y la instrucción cívica, aún no se conocen programas oficiales regulares
de información y formación ciudadana para el conocimiento y ejercicio de los derechos.
En el mejor de los casos, aun cuando de manera incoherente y desigual, grupos importantes de
población se han creado esperanzas con la existencia de algunos derechos que los benefician,
expectativa que se va desvaneciendo ante el desconocimiento de las formas y mecanismos para
su ejercicio efectivo o ante la expedición de normas que los hacen inocuos.
Más importante que saber de la existencia de un derecho fundamental -económico, social,
colectivo, político o de participación- es aprender a ejercerlo. Sin embargo, no existen los
esfuerzos ni recursos institucionales suficientes para poder cumplir este propósito, y los pocos
recursos presupuéstales que incluyen algunas instituciones han sido muchas veces mal
canalizados, sirviendo más a los intereses del clientelismo que a los de la sociedad civil.
La tarea es ardua y apenas comienza. Sabemos que éste es un proceso de largo aliento y estamos
convencidos de que estamos haciendo lo correcto por lograr una patria más democrática, más
participativa, y por supuesto, más en paz.
1. DE LA PLANEACIÓN AL REVÉS A LA PLANEACIÓN AL DERECHO
Una de las intencionalidades más claras de la Constitución de 1991 fue empezar a complementar
la democracia representativa con la
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 3
Democracia de participación. La Carta define unos cuantos ámbitos para el ejercicio de esta
nueva forma de la democracia, entre los que se destaca la planeación participativa. El capítulo
segundo del título XII, acerca del régimen económico y de la hacienda pública, rescata la
planeación del desuso en que su ejercicio tecnocrático la había sumido, proyectándola al centro
mismo del gran acuerdo político nacional. En consecuencia, hoy contamos en Colombia con una
planeación no tradicional. La distingue su carácter participativo. Con ella no sólo se pretende
racionalizar los planes de desarrollo, sino también incorporar a éstos la manifestación de una
nueva racionalidad colectiva, construida en forma directa y participativa.
La envergadura de esta reforma es grande. Como lo dijera el vicepresidente de la República ante
el encuentro de ex constituyentes de mayo de 1995: "Si tuviera que indicar el avance más
concreto en materia de ampliación de la democracia señalaría la creación de espacios para la
discusión de la inversión pública. Así lo indica la obligación de someter a la consideración del
Congreso un plan que previamente haya sido discutido, no sólo en las cámaras, escenario natural
de la democracia, sino en un foro abierto como es el Consejo Nacional de Planeación, donde
están representados los diversos sectores de la sociedad. Pero la función del Consejo no puede
agotarse en la elaboración de un concepto cada cuatro años, sino que debe mantenerse de
manera permanente, tal como lo prevé la Carta, para servir de cabeza del Sistema Nacional de
Planeación que sirve de referente institucional a la planeación participativa para permitir que
los ciudadanos directamente identifiquen sus necesidades, señalen sus prioridades, fijen las
metas de la acción estatal. Que se sientan más protagonistas que espectadores".
El 15 de noviembre de 1994, el presidente de la República conformó el primer Consejo Nacional
de Planeación, previsto en la Constitución de 1991, para que por su conducto las regiones y la
sociedad civil conceptuaran sobre el proyecto del Plan de Desarrollo. La tarea encomendada era
de la mayor trascendencia: el Plan orientaba inversiones del Estado que valían cerca de $40
billones para el período 1994-1998. Por primera vez en Colombia, un Consejo, compuesto por
26 representantes de los sectores más
PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
diversos de la sociedad, tenía la oportunidad de incidir sobre estas inversiones y sobre las
políticas de gobierno.
CUADRO 1 COMPOSICIÓN
DEL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN
Sectores sociales
Organizaciones sindicales
Organizaciones campesinas Organizaciones
profesionales Organizaciones
no gubernamentales
Sector educativo y cultural Grupos ambientalistas
Sector comunitario Indígenas
Comunidades negras
Comunidades isleñas raizales
Organizaciones de mujeres
Sectores económicos
Gremios industriales
Pequeña y mediana industria
Sector agropecuario
Cámaras de Comercio
Entidades territoriales
Gobernador de La Guajira (Región Costa Atlántica)
Gobernador del Valle (Región de Occidente)
Gobernador del Meta (Región de Orinoquia)
Gobernador del Huila (Región Centro-Oriente)
Gobernador del Putumayo (Región Amazonas)
Alcalde de Valledupar (Región Costa Atlántica)
Alcalde de Ocaña (Región Centro-Oriente)
Alcalde de Manizales (Región Occidente)
Alcalde de Paz de Ariporo (Región de Orinoquia)
Para el periodo del 1998-2000, el Consejo fue renovada en un 50%, de acuerdo con lo estipulado por la ley 152 de
1994. En lo que atañe a las entidades territoriales, la nueva conformación es la siguiente:
Entidades territoriales
Gobernador de Córdoba (Región Costa Atlántica)
Gobernador de Risaralda (Región de Occidente)
Gobernador del Meta (Región de Orinoquia)
Gobernador de Boyacá (Región Centro-Oriente)
Gobernador del Caquetá (Región Amazonas)
Alcalde de Pivijay (Región Costa Atlántica)
Alcalde de Ocaña (Región Centro-Oriente)
Alcalde de Manizales (Región Occidente)
Alcalde de Valle del Guamuez (Región de Orinoquia)
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 5
Diversidad y consenso
El Consejo adelantó entre el 15 de noviembre de 1994 y el 10 de enero de 1995 un amplio
proceso de consulta con la sociedad. Respondiendo a una convocatoria pública, más de tres mil
personas asistieron a no menos de 40 audiencias programadas durante los meses de noviembre
y diciembre y los primeros días de enero en las distintas regiones del territorio nacional y
enriquecieron con sus análisis y propuestas la visión del Consejo. Un número aún mayor se
vinculó a la planeación participativa en los siguientes meses, discutiendo el documento-
concepto, participando en los consejos territoriales de planeación en departamentos y
municipios, y preparando los documentos de seguimiento y evaluación.
La diversidad resultó ser la fuerza del Consejo Nacional de Planeación. En él confluyeron
múltiples dimensiones de la sociedad civil y experiencias de la vida muy disímiles. De allí surge
su autoridad para emitir un juicio, desde el punto de vista de la nacionalidad, sobre la propuesta
de gobierno. Los sectores sociales, los pueblos indígenas, las comunidades afrocolombianas, los
raizales de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, las organizaciones de mujeres, comunales
y solidarias, los grupos ambientalistas, los sectores educativos y científicos, económicos,
campesinos y sindicales lograron en menos de dos meses unificar y consolidar un planteamiento
de consenso sobre el documento presentado por el gobierno a consideración del Consejo y
titulado El Salto Social: Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 1999-1998. Para resaltar la
diversidad del país, el Consejo le dio a su documento el título Todas y todos somos nación. En
ese documento, el Consejo Nacional de Planeación sintetizó su análisis de la propuesta del Salto
Social y expresó al gobierno sus recomendaciones de modificación al Plan de Desarrollo que
habría de convertirse en ley por aprobación del Congreso. Doce recomendaciones centrales del
Consejo Nacional de Planeación fueron acogidas por el gobierno (véase Cuadro 2). Otras más
fueron incorporadas por el Congreso de la República en su discusión del Plan. Algunas de las
recomendaciones que no fueron acogidas (los conceptos del Consejo son de carácter consultivo)
mantuvieron vigencia.
6 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
A pesar de las claras expresiones del plan en favor de la participación y pese al documento
Conpes que, a instancias del Ministerio del Interior, aprobó el gobierno, los espacios
participativos se han visto enfrentados a obstáculos mayores en su consolidación. Se ha perdido
así un tiempo valioso en la pedagogía de la planeación participativa.
En la Asamblea Constituyente de 1991, el entonces director de Planeación Nacional reconocía
el carácter excluyente de la planeación tradicional en Colombia: "La existencia de un pequeño
grupo de gentes educadas en el centro del país o en el exterior, reunidas en el DNP y otras
instituciones técnicas del orden nacional, orientadas por una ideología estatista, justificaba el
trato de las regiones como menores de edad. Las instituciones políticas de esa época, que no
permiten ninguna decisión en la periferia, reflejan esa concepción. (...) En síntesis, se suponía
que un grupo selecto de personas podía escoger lo más conveniente para la Nación por encima
de las regiones y del funcionamiento de los mercados" (citado en el documento del profesor y
ex magistrado Ciro Angarita, "El Consejo de Planeación Social y Participativa: la Constitución,
¿rey de burlas?". El Salto Social, la sociedad pide cuentas. Bogotá, enero de 1998).
Cambiar tal estado de cosas fue la intención de la Constitución al instaurar la planeación
participativa en Colombia. Pero las estructuras participativas parecen haber resultado
incómodas para las autoridades de planeación que, a nivel nacional, nunca habían tenido que
responder ante nadie por sus actuaciones. Los consejos de planeación obligan al Estado a
cambiar de estilo, pero quienes se aferran desde sus cargos al Estado omnipotente y en divorcio
de la sociedad civil encuentran razones de muy diverso orden para oponerse al avance de la
democracia participativa. El Departamento Nacional de Planeación dejó de apoyar el
funcionamiento del Consejo durante 1995 y de promover el desarrollo del Sistema Nacional de
Planeación, desde el momento en que éste produjo el concepto necesario para cumplir con el
trámite de aprobación del Plan.
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 7
Como lo expresó en el ya citado artículo el ex magistrado de la Corte Constitucional, Ciro
Angarita, refiriéndose a un concepto jurídico no obligante que pone en tela de juicio el carácter
permanente del Consejo: "Siendo esto así sorprendente por decir lo menos, que la Secretaría
Jurídica de la Presidencia sea precisamente la entidad que hubiera limitado su examen al texto
de dicha ley (Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo) y hubiera ignorado el
mensaje explícito e implícito contenido en el conjunto de disposiciones constitucionales
vigentes del cual con hermenéutica tributaria del logo de lo razonable- puede extraerse la visión
y el alcance de la naturaleza del Consejo y de la planeación participativa que le sirve de sustento
constitucional". Y agrega: "Al proceder así, sólo obtuvo lo que una ley con claros visos de
inconstitucionalidad podía depararle. Es decir, contenidos, visiones y sesgos contrarios a la
voluntad del Constituyente. Cuando se repara en este errado proceder, no es de sorprenderse
que haya ignorado algo que es elemento esencial determinante no sólo de la naturaleza misma
del Consejo sino de la razón y marco de su competencia y funciones, a saber: que el
Constituyente quiso y lo dijo en forma explícita que dicha entidad fuera primordialmente un foro
de discusión del plan encargado de garantizar la efectividad material de la planeación
participativa"1.
Ante este concepto se levantaron muchas voces. Las de dos copresidentes de la Asamblea
Nacional Constituyente y la del ministro que llevó ante ella la visión del gobierno. El ex
presidente de la asamblea, Alvaro Gómez Hurtado, expresó en su evaluación del estado de la
Constitución, el 1º de marzo de 1995: "La planeación que quisiéramos se convirtiera en una
formidable oportunidad para la democracia participativa, fue interferida en tal forma que
todavía no ha llegado a existir plenamente". También el ex presidente de la Asamblea, Horacio
Serpa Uribe, expresó la necesidad de que se reconociera, en la Asamblea de Orga-
___________
1 Angarita Ciro, El Consejo de Planeación Social y Participativa: la Constitución, ¿rey
de burlas?". En: El Salto Social, la sociedad pide cuentas. Bogotá, enero de 1998..
8 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
nismos no Gubernamentales de 1995, el carácter permanente del proceso de planeación y
de las funciones del Consejo.
Tiempo atrás, el 10 de enero de 1995, el presidente de la Re-pública había expresado al
Consejo Nacional de Planeación su f deseo de darle continuidad a la labor del Consejo.
Posteriormente, en carta del 26 de enero, el presidente afirmó: "Por ello, pres- J taremos
especial atención a la consolidación de un Sistema Nacional de Planeación que desarrolle
procesos de planeación concertados, que integre la dimensión local y regional con la
dimensión nacional y que establezca instrumentos de ejecución, seguimiento y evaluación
igualmente participativos".
A pesar de la falta de apoyo, el Consejo Nacional de Planeación J sobrevivió y lo hizo gracias
a la disposición de sus miembros de j continuar con sus labores de construcción del Sistema
Nacional g de Planeación previsto en la Constitución. Por tal motivo no pudo I ser mayor la
actividad del Consejo a la hora de promover la § planeación participativa en los niveles
departamental y municipal, y hubo un retraso en la construcción del Sistema.
Gracias a la iniciativa de un grupo de congresistas y a un cambio afortunado en la actitud de
Planeación Nacional, la situación | cambió en 1996, cuando algunos fondos del presupuesto
nacional se destinaron a proyectos del Consejo. Así el gobierno ha ter- | minado por
reconocer la continuidad de la planeación en Colombia, su carácter de proceso y la
importancia de que las regiones y § la sociedad civil participen en el seguimiento de los
planes de desarrollo.
Un Sistema con más de 1.100 Consejos de Planeación
La Constitución de 1991 creó formal y jurídicamente el Sistema Nacional de Planeación. Su
artículo 340 dice: "El Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales de
planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación". Este sistema tiene el privilegio
de ser el único definido en la Carta Magna, siendo los J demás de orden legal o
reglamentario. El Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Planeación de los 32
departamentos y cerca de 1.070 municipios del país tienen un origen constitucio-
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 9
nal, del que no gozan aquellos organismos gubernamentales creados por la ley.
El desarrollo de la planeación participativa en las entidades territorial ha sido desigual. Una
gran diversidad de experiencias se presentó en aquellos lugares en donde el proceso
planificador se dio con el concurso de estructuras participativas: se avanzó notablemente
en el número de entidades territoriales que prepararon un plan de desarrollo. La
convocatoria a los sectores de la sociedad civil para presentar ternas fue diferente en
muchos lugares, pero algunas experiencias exitosas muestran que hacerlo no es imposible.
La autonomía de la actuación de los consejos con respecto a las autoridades de planeación
se dio en distintos grados. Con frecuencia se confundió al consejo con un comité asesor que
debía ser convocado por la autoridad. La comprensión de los fines de la participación no fue
homogénea y en algunos casos se confundió con la relación de clientela tradicional, tanto
de parte de las autoridades como de los consejeros. La permeabilidad del ejecutivo a las
recomendaciones de los consejos territoriales de planeación no siempre fue muy grande y
en no pocos casos se produjo frustración; la necesidad de dar continuidad al proceso y de
asegurar la participación en el seguimiento y evaluación de los planes comienza a
comprenderse. En todos los niveles se identifica la necesidad de articular los planes
nacionales, departamentales y municipales. Algunas autoridades comprendieron la
trascendencia de la nueva estructura y han venido construyendo un valioso espacio de
relación entre el gobierno local y la sociedad civil, demandando de ésta que asuma
importantes responsabilidades de veeduría y seguimiento. Y aún no está muy extendida la
visión de que la planeación participativa es un instrumento de gobernabilidad mediante el
cual la ciudanía asegura una orientación de las políticas y los presupuestos más adecuada a
sus necesidades.
El Sistema Nacional de Planeación, concebido como el conjunto de relaciones entre los
consejos de los distintos niveles, y entre éstos, la sociedad y los gobiernos, se inició
formalmente en el Primer Congreso Nacional de Consejeras y Consejeros de Planeación, el
27 de noviembre de 1995.
10 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
CUADRO 2
RECOMENDACIONES DEL CONSEJO NACIONAL DE PLANEACIÓN ACOGIDAS Y NO ACOGIDAS POR
EL GOBIERNO
Recomendaciones acogidas por el gobierno
1. El reconocimiento y el respeto por la diversidad étnica, cultural y regional.
2. La educación, al lado del empleo, se acepta como elemento estructurador del Plan.
3. Se amplía el concepto de capital social, que incluye ahora el capital cívico e institucional.
4. El gobierno acoge el diagnóstico de la Paz en Colombia propuesto por el Consejo. No basta con los diálogos, hay
que erradicar la impunidad y la miseria, asegurar la presencia del Estado en todo el territorio y abrir canales efectivos
de participación.
5. El gobierno expresa haber acogido la recomendación de abrir canales más amplios de participación.
6. El fortalecimiento de la educación superior y su conexión con la ciencia y la tecnología.
7. La interacción de los programas para pueblos indígenas, comunidades negras y raizales de San Andrés y
Providencia, y el gubernamental de desarrollo dentro del respeto a las características de las etnias.
8. En lo económico, el gobierno acepta el rol de la tasa de interés en la inversión y generación de empleo, que se
desconocería en la primera versión.
Otros aportes del Consejo no explícitamente reconocidos por el gobierno también se incorporan al plan y a las
políticas del Estado
9. La necesidad de ver al sector agropecuario dentro de una visión de futuro, que no sólo planee inversiones estatales
sino que convoque a los agricultores, a los campesinos y a las organizaciones.
10. La propuesta de convocar una red internacional de solidaridad llevada a Copenhague, que surgió de las
discusiones del Consejo.
11. La importancia de una consideración mayor del contexto internacional.
12. Una mayor disposición del gobierno a buscar en sus programas sociales soluciones distintas al asistencialismo.
Disposiciones del Consejo que no fueron incorporadas al Plan, pero que han sido validadas por el tiempo
1. La recomendación de un mayor compromiso con la participación ciudadana.
2. La necesidad de que el plan en su conjunto impulse el desarrollo humano sostenible y de que este concepto no se
limitara a la mera política ambiental
3. La creación de un consejo para los asuntos de género, que le diera capacidad institucional a una auténtica política
para la mujer.
El seguimiento al Salto Social
Con el Consejo Nacional de Planeación se inició el proceso de seguimiento del Plan Nacional de
Desarrollo por parte de las
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 11
Regiones y de la sociedad civil. Durante todo el año de 1995, el Consejo se reunió con distintos
grupos y en varias regiones del país, no solamente para compartir experiencias con los consejos
territoriales sino para sondear el avance de la ejecución del plan. En noviembre presentó el
primer informe de seguimiento y evaluación, titulado "¿En qué va el Salto Social?". El documento
presenta una reflexión sobre algunos aspectos cruciales que en esta coyuntura afectaron la
ejecución del plan; ofrece una caracterización de la crisis del Estado como explicación del
deterioro de la capacidad de actuar de los gobiernos; alerta sobre los riesgos que corre el
proceso descentralizador por la amenaza de contrarreformas de quienes ven en la incapacidad
del Estado central para transferir recursos y funciones, como también para dar autonomía
decisoria a las entidades territoriales, el pretexto para reimplantar el centralismo fiscal; llama la
atención sobre la forma como éste afecta la ejecución del plan e ilustra el escaso avance de las
estrategias de desarrollo humano sostenible. El Consejo propone que la estrategia de paz se
conciba como un ejercicio de largo aliento y no coyuntural, limitado a los inicios de cada
administración, y que se permita la participación en el diálogo, hoy centralizado, de las regiones
y de la sociedad civil. Recomienda una política de choque favorable para el agro, que lo saque
de su inercia recesiva, y una regulación técnica y pronta de concesiones de obras públicas y
sector eléctrico. Señala la necesidad de recuperar el retraso del país en la construcción de la
nación pluriétnica y multicultural.
El Consejo concluye expresando su preocupación por las circunstancias que amenazan las
políticas y los programas del Salto Social. En efecto, el Plan de Desarrollo, su orientación hacia
políticas sociales, la forma adecuada en que propone un equilibrio entre lo económico, lo social
y lo ambiental, están siendo acechados por:
1. La insuficiencia de recursos presupuéstales. No se justifica que su principal componente
y el que le da su nombre, el social, esté recibiendo recursos apenas comparables a los de
períodos anteriores.
12 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
2. La crisis política y de violencia, que ha puesto en lejanos renglones de prioridad las metas del
plan.
3. El inmediatismo del manejo económico y político a que se ha visto obligado a recurrir el
gobierno para resolver complejas situaciones, con mayor urgencia que la de atender las
necesidades consuetudinariamente insatisfechas de la población.
4. La amenaza de dar marcha atrás en el proceso de descentralización fiscal, en medio de una
oleada de centralismo que mantiene la ejecución directamente en las entidades del orden
nacional.
5. La opción escogida, en medio de la desesperanza, de responder a la violencia con la violencia,
ignorando los factores determinantes de la paz, analizados en profundidad por el Consejo
Nacional de Planeación en Todas y todos somos nación.
6. La incapacidad creciente de ejecutar acciones y gasto presupuestal por parte de un aparato
estatal objeto de conflicto entre viejos y nuevos poderes, enfrentamiento que se manifiesta en
la no disminución del presupuesto del nivel central.
7. La insuficiencia del esfuerzo gubernamental para permitir el desarrollo de auténticos canales
de participación y de una actitud de corresponsabilidad de la sociedad civil en el desarrollo,
manifiesta en los obstáculos que las autoridades de planeación han colocado al Sistema Nacional
de Planeación Participativa.
8. La falta de convicción profunda de la importancia de construir nacionalidad, a partir del
fomento y el rescate de pueblos y comunidades cultural y étnicamente diferentes, desvanece la
esperanza que se generó cuando el gobierno aceptó la recomendación del Consejo de incorporar
estos principios como fundamento del plan.
Perspectivas de la planeación participativa
Consolidar las relaciones entre los consejeros que conforman el Sistema: asegurar la continuidad
del proceso de planeación mediante un seguimiento de programas y objetivo y mantener
vínculos estrechos con la sociedad para asegurar su carácter
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 13
auténticamente participativo, son las metas que se plantearon para 1996 tanto el Consejo
Nacional como los departamentales y municipales. Un proyecto orientador y estructurador del
Sistema Nacional de Planeación ha sido definido: se trata de hacer la planeación al derecho. En
la actualidad se planea desde un piso de un edificio del centro de Bogotá para todo el país. Esa
es la planeación al revés. La planeación al derecho consiste en hacer que el proceso de
planeación se inicie en las veredas y barrios del país, pasando por los municipios, los
departamentos y las regiones hasta construir el Plan de Desarrollo. En 1997 con las elecciones
de alcaldes y gobernadores, seguidas por las presidenciales en 1998, se vio la oportunidad
indicada para que, con la coordinación de los consejos de planeación de los municipios y
departamentos, se presentara a los candidatos de las entidades territoriales, y luego a los
mandatarios, documentos que recojan las necesidades y aspiraciones de las gentes, con miras a
construir un documento de bases para el plan nacional, a partir de los procesos participativos
de municipios y departamentos. Con el logro de este objetivo se inició el cambio del carácter
autocrático y centralista de la planeación y se comenzó en serio la construcción del Estado social
de derecho en una democracia participativa.
¿Qué es la planeación al derecho?
Es la que se hace de afuera hacia adentro, de la gente hacia el Estado; de los parajes más
recónditos de la geografía hacia el centro; de las veredas y los barrios hacia los escritorios; de
los municipios hacia los departamentos y de éstos hacia la nación, como lo ordena la Carta
Magna. No se trata de quitarles a los gobernantes su responsabilidad ni su discrecionalidad en
la formulación de sus documentos programáticos y planes, sino de incorporar los criterios de la
ciudadanía en planes y acciones.
La planeación al derecho tiene dos fases
1. La sociedad civil, con la iniciativa de los consejos territoriales y Nacional de planeación y con
la participación más amplia
14 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
posible de las organizaciones ciudadanas, emprendió un proceso de consulta con la ciudadanía
acerca de las necesidades, aspiraciones, proyectos estructuradores e ideas creadoras y los
convirtió en un documento. Éste fue presentado como insumo, para que orientara a los
candidatos y gobernantes en la preparación de sus planes de desarrollo y programas de
gobierno.
2. En una segunda fase se recogieron esos documentos programáticos y los planes de desarrollo
de municipios y departamentos, junto con un proceso paralelo conducido a nivel nacional, con
el propósito de preparar un documento de la sociedad civil para los candidatos a la Presidencia
de la República y para que el presidente elegido lo tenga en cuenta en la elaboración de su Plan
de Desarrollo. En esta forma dejará de ser un libro de anaquel, para convertirse en un proceso
continuo, participativo, de permanente interacción entre gobernantes y ciudadanos.
2. MOVILIZACIONES CIUDADANAS, DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN
La ganancia más importante de la democracia colombiana que se pueda registrar en los últimos
treinta años es, sin lugar a dudas, la democracia participativa. Hablar de ella en otros tiempos
era considerado como una herejía que amenazaba la democracia representativa. Hoy la práctica
ha enseñado que la democracia representativa depurada, la democracia participativa y la
democracia directa materializada en las iniciativas legislativas y los cabildos abiertos pueden ser
complementarias.
A través de numerosas luchas populares, la sociedad colombianas fue abriéndole paso a la
conquista de la democracia participativa y a la descentralización de los poderes. Los paros cívicos
locales y regionales, las movilizaciones obreras y campesinas, los movimientos barriales y los
permanentes reclamos de la ciudadanía ante los poderes políticos centrales, principalmente en
defensa de los servicios públicos, fueron antecedentes tanto del proceso descentralizador, que
se inició en Colombia en los años
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 15
ochenta y se consagró en la Constitución de 1991, como de las estructuras de participación
comunitaria que aparecen en esta Carta. Ambos mecanismos apenas están siendo puestos en
práctica.
La planeación participativa es la principal estructura de participación comunitaria en Colombia,
no solamente en cuanto mecanismo de acuerdo de la sociedad civil con decisiones
trascendentales, sino también en cuanto abre la puerta a un mejor futuro, construido
colectivamente.
El papel de los municipios y las regiones en la construcción de la democracia participativa fue
fundamental. Durante los últimos años, principalmente a partir de 1948 cuando comenzó a
variar la composición poblacional predominante de campesina a urbana, la desatención del
Estado central a los municipios y regiones fue puesta en evidencia. Este fenómeno se manifestó
en una creciente deficiencia de servidos públicos y sociales, lo que generó crecientes
movilizaciones ciudadanas de protesta y reclamación ante el gobierno central. No solamente se
reclamó la debida atención a los problemas sino participación y autonomía en el manejo de los
recursos.
En 1986, se dan tres pasos fundamentales en este sentido:
• El Acto Legislativo Número Uno, que extiende la democracia representativa al
establecer la elección popular de alcaldes y da inicio a formas avanzadas de democracia directa
al consagrar la posibilidad de que grupos de pobladores o de concejales tomen la iniciativa para
convocar consultas populares.
• La ley 11 introduce tres elementos fundamentales de democracia participativa: las
juntas administradoras locales, que en su concepción original eran instancias de concertación
de la administración local, la sociedad política y las organizaciones comunitarias; la posibilidad
de la contratación comunitaria y la participación de los usuarios en las juntas directivas de las
empresas de servicios públicos o empresas privadas que presten servicios públicos.
• La Ley 12 inicia el traslado de recursos (IVA) y competencias de la nación a los
municipios para que éstos asuman respon-
16 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
sabilidades de ejecución en la prestación de servicios públicos y en la inversión, aunque todavía
dentro de una autonomía que, aún hoy, permanece restringida.
El impacto real de estas normas se limitó generalmente a una transferencia de poder a las
administraciones locales, sin que la participación y el control ciudadanos comenzaran a
ejercerse, dejando espacio para el florecimiento de la corrupción.
Se invocó de tal forma el concepto de la participación en la reforma constitucional de 1986, que
éste fue precisamente el principio que sirvió de base a la convocatoria de una Asamblea Nacional
Constituyente, en la llamada "séptima papeleta" de 1990, una iniciativa también de origen
ciudadano y no gubernamental, quizá la más importante del siglo que termina.
Los constituyentes de 1991 fueron consecuentes en las formulaciones generales sobre
participación en la convocatoria a la Magna Asamblea, pero les dio temor otorgar instrumentos
efectivos que hicieran real la soberanía popular, lo que dejaron a un legislativo que terminó
recortando los avances mismos consagrados en la Constitución.
Algunos esbozos de democracia directa y participativa se plasmaron en la definición del Estado
colombiano como pluralista, democrático y participativo en el artículo primero, al establecerla,
como función esencial del Estado; en el segundo, al facilitar la participación de todos y todas en
los asuntos de su interés, y en el tercero, al establecer que el pueblo es soberano, ejerciendo su
soberanía de manera directa o a través de sus representantes. De conformidad con este artículo
tercero, se puede deducir que para la Constitución Política de 1991, la democracia
representativa es subsidiaria o complementaria de la democracia directa, lo cual significa un
rompimiento histórico con el concepto tradicional de democracia en Colombia, aunque sólo en
el texto:
"Artículo 3: La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.
El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la
Constitución establece".
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 17
Sesenta y cinco artículos de la Constitución están dedicados a la participación ciudadana y
comunitaria como derecho ciudadano y deber del Estado en su relación con la sociedad.
Podemos concluir afirmando que para los constituyentes de 1991 la participación de todos es el
principal instrumento político para avanzar en la solución de los conflictos económicos, políticos
y sociales del país en la perspectiva de desarrollo.
La participación en la Constitución, en las leyes y en los discursos de los gobernantes sigue siendo
un propósito colectivo que nadie controvierte, aunque de hecho no lo faciliten.
3. LA PARTICIPACIÓN EXPLICADA A LOS NIÑOS
"Robar las ideas de una persona es
un plagio; robar las de muchas
personas es investigación"
Ley de Felson. En la ley de Murphy
Introducción
No hace mucho que uno de los filósofos más importantes del final de siglo, el francés Jean
Francois Lyotard, publicó un ensayo titulado "La posmodernidad (explicada a los niños)". Parte
de su intención era desnudar tanta complicación en la que infortunadamente nos enredamos
los adultos, presentando el texto de una forma sencilla, casi que inocente. Parafraseando a
Lyotard -sin la mínima intención de imitarlo-, presento algunas reflexiones sobre la
participación, tal vez con el mismo objetivo, cual es el de mostrarla como una actividad sencilla,
de la cotidianidad, del vivir y del día a día de las personas.
Estas ideas han surgido de un sinnúmero de aportes recibidos durante estos casi cinco años de
trabajo con el Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Planeación. De la ciudadanía civil
colombiana hemos aprendido muchas cosas, sus diversas formas de entender la realidad, sus
distintos aportes a los procesos de participación y su constante transformación. También han
sido importantes los aportes de las personas que se han dedicado a estudiar el tema. Tal vez el
éxito que ha tenido el trabajo en
18 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
tomo a la planeación participativa es que siempre estuvimos abiertos a recibir propuestas, a
construir colectivamente. Las reflexiones de este texto se limitan a llevar al papel las discusiones
y controversias de las cuales hemos sido copartícipes y testigos en estos años de trabajo.
¿Qué es la participación?
La participación es el término de moda; difícilmente se encuentra, en estos tiempos, un término
que se repita con mayor frecuencia en los discursos y en los textos que toquen los temas
sociales. Infortunadamente, en la mayoría de estos casos, no deja de ser un calificativo, o una
frase para actualizar los discursos. Es el dibujito animado del que todo el mundo habla porque
lo están pasando en todos los canales. La verdadera participación consiste en tomar parte activa,
en moverse por sí solo, sin que nadie lo imponga. La condición participante requiere que las
personas sean dinámicas, sujetos actuantes y aportantes en los procesos de construcción social.
Antes que acudir a teorías complicadas sobre la participación, lo primero que se puede hacer es
aprender de nuestra cultura, de la naturaleza y de los niños. Los tres son grandes fuentes de
ejemplos sobre la participación.
No hace mucho tiempo se citaban, y aún se citan en muchas comunidades, los llamados convites,
que no son otra cosa que la reunión de un buen número de personas de una comunidad para
hacer un trabajo común, ya sea la pavimentación de una calle, el arreglo de un parque, la
siembra o la cosecha de un cultivo, una vivienda, etc. Incluso desde mucho más atrás, en algunas
de nuestras tribus esta práctica recibía el nombre de minga, y los niños lo llaman ronda.
Por otro lado, la naturaleza enseña con el trabajo de las hormigas, por ejemplo. Ésta es una
muestra de participación, cooperación y trabajo en grupo con un mismo fin. Un bosque tropical
es otro buen ejemplo, donde cada una de las especies animales o vegetales hace su parte para
mantener el equilibrio en el sistema ecológico (ecosistema).
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 19
Los niños por naturaleza son participativos, Siempre están buscando juntarse con alguien para
jugar, son incansables en eso. Tenemos mucho que re-aprender de ellos y ellas. De hecho el
juego es algo que debería recuperarse como práctica de participación, porque con el tiempo se
nos va olvidando que fue a través del juego y juntándonos con más personitas, como
aprendimos muchas de las cosas importantes de la vida.
¿Cómo se podría dar la participación?
Un ejercicio de participación no puede limitarse a llamar a la comunidad a que apruebe
sumisamente las decisiones del gobernante. Por el contrario, un proceso participativo sugiere
una construcción colectiva de las propuestas o estrategias de desarrollo. Un verdadero proceso
participativo requiere discusión, reuniones, información, persistencia, paciencia, creatividad y
compromiso.
En esto hemos sido tolerantes. Los niños no se contentan con que les cuenten de qué se tratan
las cosas. Ellos siempre quieren experimentar, no se limitan a escuchar, quieren hablar; no se
limitan a observar, quieren hacer.
La participación en nuestro país no es un proceso fácil. La gente no siempre está de acuerdo y
eso tiende a desmotivar; pero hay que entender que muchas veces el desacuerdo y la discusión
son lo más valioso de la participación. Si las personas van a estar siempre de acuerdo, ¿para qué
desgastarnos en un proceso de participación? Pero como las personas no están siempre de
acuerdo, lo que se debe hacer es convencerlos de que pongan sus intereses sobre la mesa, que
cada uno manifieste lo que puede aportar y lo que desea obtener para él o para su comunidad,
en un proceso de participación. Luego la misma comunidad va estableciendo prioridades,
seleccionando cuáles son las cosas más importantes y más urgentes por hacer, y luego se vuelve
a someter a discusión de la gente y así van surgiendo, primero, pequeños acuerdos, pero
después la gente se va adhiriendo o proponiendo modificaciones. Se va formando la
participación.
La participación no puede ser impuesta, nadie puede obligar a otro a participar. Es claro que la
única forma de garantizar que
20 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
los intereses de la comunidad se vean reflejados en las decisiones i que tomen los gobernantes
es mediante la participación. Cada 1 quien verá qué hace con su responsabilidad. También es
importante reconocer que no se puede obligar a participar de manera estándar, es decir,
elaborar un modelo único de participación; U porque ésta debe surgir de la cultura de la gente,
de su forma de >| entender la realidad, de su forma de hacer las cosas, que general- f j mente
varía de una comunidad a otra, de una región a otra y que i j debe respetarse, como dice uno de
nuestros conocidos y sabios l¡ refranes populares: "Cada quién tiene su forma de matar las
pulgas". Hacerlo de otra forma sería como pretender enseñarle a un niño 11 a que se divierta
jugando.
Es importante resaltar que la participación requiere responsabilidades por parte de quien
participa. Esto quiere decir que el ejercicio no se puede limitar a opinar, sino que requiere
compromisos 11 en el diseño, en la ejecución de las obras, en la veeduría de los procesos o en
la cogestión de los mismos, ayudándolos a ejecutar.
Democracia directa, representativa y participativa
La palabra democracia es el resultado de la conjunción de dos palabras demos y cratos, y en una
interpretación sencilla se podría f traducir como 'poder del pueblo'. Tiene su origen en la antigua
| civilización griega. La primera forma de democracia fue la democracia directa, donde todos los
ciudadanos tenían la facultad para J aportar y tomar las decisiones que serían ejecutadas por los
gobernantes. Los ciudadanos griegos reunidos en el ágora2 tomaban las decisiones.
Con posterioridad y debido al crecimiento de las ciudades y a J la creciente complejidad de las
organizaciones sociales y de los Estados, surge la democracia representativa, que consiste en
que 1 los ciudadanos por medio del voto transfieren la facultad de decisión a un mandatario.
_______________
2 El ágora era la plaza en donde se reunían las asambleas públicas en las 8 ciudades de la antigua
Grecia.
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 21
Es algo parecido a cuando un solo profesor o estudiante lleva la vocería de todo un curso o un
colegio. En contraposición, es natural que cuando se vayan a tomar decisiones que afecten a
todo el plantel, se convoque y se consulte a todas y todos los estudiantes.
Analicemos un poco las características de ambos métodos, sus ventajas y desventajas a finales
del siglo XX. No se podría negar que la democracia directa es propiamente la mejor forma de
democracia. La oportunidad de que todas y todos puedan tener que ver con la toma de
decisiones es sin lugar a dudas el canal más expedito para que las ciudadanas y los ciudadanos
ejerzan sus derechos. Sin embargo, con la organización actual de nuestras sociedades es
imposible estar sometiendo permanentemente a consideración de toda la ciudadanía las
decisiones públicas. Es casi imposible pensar en que se tenga que convocar para cualquier cosa
a todos los habitantes de una ciudad o de todo un municipio. Además, se ha demostrado que
una persona puede tener un concepto dentro de una asamblea, y otro distinto cuando se le
consulta en forma individual.
La democracia representativa, si bien es cierto que salva el obstáculo de la anterior, en la medida
en que es sólo un grupo reducido el que toma las decisiones, no brinda la garantía de que estos
mandatarios tengan la representatividad de todos los electores.
22 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Como una forma intermedia aparece la democracia participativa, es decir, aquella que integra
un conjunto de organizaciones y comunidades con el fin de incidir en la toma de decisiones y en
la definición y control de políticas públicas. Es una forma intermedia en la medida en que
involucra virtudes de las otras dos. Por ejemplo, la democracia participativa permite
constantemente la intervención de las ciudadanas y ciudadanos en los asuntos públicos. Esto
quiere decir que tiene una frecuencia de participación superior a la representativa, que es sólo
con el voto, pero no tan complicada como la directa, que es la asamblea permanente.
Por ejemplo, si la discusión fuera la vocación del colegio, podría conformarse un grupo escogido
entre estudiantes y profesores. Cada uno de sus integrantes defiende una tendencia -si va a ser,
agrícola, técnico, industrial, etc, y al final definen entre todos la mejor opción para la comunidad
educativa.
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 23
En el Estado colombiano se ha venido ejerciendo durante mucho tiempo la democracia
representativa, pero apenas ahora estamos intentando llevar a cabo la participativa, no
solamente en las altas esferas del gobierno sino comenzando desde las for¬mas básicas de
organización, como lo son las comunidades. Una forma interesante de poner a prueba nuestro
espíritu participativo son los gobiernos escolares, y en sí toda la actividad y organiza¬ción que
se da en torno a la educación. Otra, indudablemente, es el proceso de planeación al derecho
con la construcción de las trochas ciudadanas3, tratadas más ampliamente en otras partes de
este documento.
La Constitución de 1991 y la participación
Es tal vez con la expedición de la Constitución del 91 cuando en Colombia se hace un giro radical
en el tema de la participación. La Carta Política aporta reglamentación para incrustar la
participación en un amplio número de sectores o actividades. De hecho, la participación aparece
como principio definitorio del Estado mismo. En el artículo primero encontramos que "Colombia
es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista''. Más adelante,
en el artículo segundo, nos dice: "Son fines esenciales del Estado: facilitar la participación de
todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural
de la Nación".
La Constitución colombiana menciona la participación ciudadana y comunitaria en los asuntos
públicos, en el área económica, en el área administrativa, en el área política, en los programas
sectoriales, como es el caso de la educación, la vivienda o la salud, y especialmente en la
planeación.
________________
3 Las trochas ciudadanas son procesos en los cuales los consejos de planeación y la
sociedad civil en general participan en la elaboración de los programas de gobierno de los
candidatos a alcaldías y gobernaciones. En 1997 se adelantó el proceso de trocha en más de
trescientos municipios en todo el país.
24 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Nuestra Constitución es una gran fuente de espacios de participación, muchos de los cuales ya
han sido reglamentados y activados y se está dando la incidencia de la sociedad civil. Es el caso
de los Consejos Territoriales de Planeación, que ya existen en un gran porcentaje de entidades
territoriales en el país.
De todas formas debe quedar claro que el hecho de que la Constitución contemple tan
ampliamente la participación no es condición suficiente para que ésta se dé. Para que un
proceso de participación se lleve a cabo no es suficiente expedir una norma. Si bien es cierto
que a veces esto es necesario, no debe ser lo principal. Antes que expedir la norma se deben
entender las formas culturales y organizativas de las comunidades, y sobre esas realidades es
sobre las que se deben construir las normas y desarrollar los procesos.
Planeación participativa
Cualquier proceso de gestión debe contener un ejercicio de planeación, es decir, una reflexión
de largo plazo que permita vislumbrar un rumbo. La planeación participativa, además de ser un
proceso, es un espacio de conflicto-cooperación donde se involucran el mayor número de
actores e intereses posibles.
Es de conflicto, porque las personas no siempre están de acuerdo y surgen controversias, y es
un espacio de cooperación, porque la gente puede convertir esos conflictos en acuerdos y
cooperar para llevarlos a cabo.
La planeación participativa se ha venido dando a través de la intervención de los Consejos de
Planeación. Éstos son organismos conformados por sociedad civil y que tienen la vocería de un
número de organizaciones de varios sectores o grupos poblacionales. Por ejemplo, algunos de
quienes conforman el consejo de planeación deben provenir de los sectores económicos,
sociales, ambientales, comunitarios, etc., y además debe haber representación de mujeres,
jóvenes, pueblos indígenas, entre otros.
Estos consejos son el foro para la discusión del plan de desarrollo de la respectiva entidad
territorial, municipio, departamento, distrito, Nación. Deben elaborar un concepto sobre el plan
pero
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 25
también deben hacerle seguimiento y evaluación, para ver qué tanto y cómo se está
cumpliendo.
Pero no sólo los consejos de planeación pueden hacer planeación participativa. La verdad es que
cualquier grupo que pretenda involucrarse en un proceso de participación debe empezar por la
planeación participativa, ya sea la de su sector, interna, o la de las propuestas que se propone
compartir con los gobernantes. En educación es muy importante hacer una planeación
participativa de la calidad, la cobertura, la infraestructura necesaria y el resto de componentes,
que permita en el mediano y largo plazo disfrutar de una mejor educación.
Con la división entre democracia representativa y directa, los políticos que estaban en el poder
o que querían acceder a él se encargaban de hacer promesas, mientras que a las comunidades
no les quedaba más que protestar por el incumplimiento permanente de las mismas. En esta
visión, las comunidades eran consideradas como actores pasivos sin capacidad de proponer. Con
la planeación participativa, en cambio, la comunidad puede proponer y los políticos deben
comprometerse con lo que prometen.
La planeación participativa debe ser el campo relacional que reconcilia el enfrentamiento entre
la protesta del pueblo y la promesa de los políticos, convirtiéndolas en propuesta y compromiso.
26 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Relación mandante-mandatario
Siempre se nos ha dicho que el mandatario es quien toma las decisiones y las ejecuta. Es el que
manda; eso es lo que sucede en una democracia puramente representativa. Pero si se vuelve a
plantear desde la democracia participativa, nos damos cuenta de que quien verdaderamente
debe tomar las decisiones es la sociedad, las personas, las comunidades. Ellos son los que
mandan es decir, los mandantes; a los mandatarios o gobernantes les corresponde gerenciar y
ejecutar las decisiones que la sociedad participante, los mandantes, han tomado.
En la construcción de una nueva democracia, propósito que compartimos quienes creemos en
la efectividad de la participación, debemos fortalecer las organizaciones de la comunidad para
que esta relación sea verdadera y los mandatarios no sean los únicos que tomen e impongan
decisiones, sino que más bien surjan del acuerdo, de la democracia deliberativa. Tales decisiones
tienen más valor que las que se toman unilateralmente.
La participación para formar ciudadanía
La ciudadanía no se adquiere solamente cuando se obtiene la cédula o cuando se cumple la
mayoría de edad. Es una condición del individuo miembro de un grupo social, cohesionado con
ese grupo, con respeto por los demás y con conciencia del nosotros, es decir, el bienestar sólo
se logra con el concurso de todos, con la
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 27
ampliación de los niveles de confianza entre los individuos, para que termine convirtiéndose en
un círculo virtuoso:
La ciudadanía en nuestro país en gran parte está fragmentada. Las personas son importantes de
acuerdo con la necesidad del mercado, del Estado o de los políticos. Para el mercado las
personas son importantes porque compran; para el Estado porque pagan impuestos y son
objeto de algunas políticas sociales; y para los políticos, porque votan. Esto ha impedido que las
personas sean consideradas de una forma integral, completa, como ciudadanos.
La estrategia para pasar de la visión fragmentada a la ciudadanía no es otra que la participación
ciudadana, el tomar parte, el moverse por sí solo. Ese es el camino más viable para que podamos
fortalecer nuestra comunidad, para que las voces de la sociedad civil sean escuchadas y puedan
incidir en la toma de decisiones.
Uno de los principales objetivos de la participación debe ser construir ciudadanía, organización
y tejido social. Es posible que, al principio, los resultados de un proceso de participación no sean
los mejores en términos de impacto. Eso puede desmotivar, pero si nos detenemos y vemos lo
que va generando ese proceso, las movilizaciones, los aportes de la gente, los eventos, la
credibilidad, nos damos cuenta de que eso, de por sí, ya es un resultado. El proceso mismo de
participar es ya un logro. Pero ese proceso debe continuarse, las comunidades han de seguir
organizándose y participando, pues de otra forma el proceso se reduce a una simple opinión
esporádica de algún grupo que busca intereses particulares. Hasta que se logre al fin consolidar
la participación como cultura de la comunidad, se debe hacer mucho énfasis en el proceso, en
la organización, y con el tiempo se irán viendo los resultados.
28 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Infortunadamente nuestro sistema de educación no está encaminado a formar ciudadanos
democráticos o participativos. Debe darse especial énfasis en esta formación de preciudadanos,
es decir, de los niños, niñas y jóvenes, inculcando en ellos los valores y principios de la
participación, motivando prácticas participativas en el proceso de formación y demostrando las
ventajas de la democracia participativa frente a otras formas de gobierno. En este orden de
ideas, el papel de los profesores es primordial como motivadores y facilitadores de los roles
participantes en los niños, niñas y jóvenes.
Según lo afirman las personas que han estado involucradas en estos procesos, sólo se aprende
a participar participando. Es posible que al principio el proceso no sea tan ideal como esperamos
pero con tiempo y persistencia podremos ir manejando los condicionamientos para desarrollar
procesos más efectivos de participación.
La garantía para lograr en el mediano y largo plazo ciudadanos más participativos, sistemas
políticos más democráticos y una sociedad civil más cohesionada, es permitir el surgimiento de
las formas autóctonas de participación e impulsar la formación de ciudadanos participantes
desde los sistemas educativos.
Cátedra en participación
Para el Consejo Nacional de Planeación es de la mayor trascendencia que los niños y niñas de
Colombia comiencen a formarse con una educación democrática, tanto en la forma como en el
fondo, en las metodologías y en los contenidos. Con este fin estamos elaborando un proyecto
de capacitación a docentes, con miras a incluir el tema de participación y paz en los currículos
de las escuelas y colegios. La cátedra recibirá el nombre de "Planeación participativa, estrategia
de paz".
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 29
4. LA CONSTITUCIÓN SOCIAL DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN
Al desarrollar el mandato constitucional sobre la planeación participativa en la Ley Marco de la
Planeación (152 de 1994), el Congreso de la República ignoró el mandato específico de construir
un Sistema Nacional de Planeación, como lo ordena la Carta: "El Consejo Nacional y los consejos
territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de Planeación”. Este hecho dio lugar
a un acto de autoempoderamiento de la sociedad civil para convertir en realidad ese mandato
constitucional. En efecto, en el primer Congreso Nacional de Consejeras y Consejeros de
Planeación, el día 27 de noviembre de 1995, el Consejo Nacional y los consejos territoriales de
planeación se constituyeron social y soberanamente en Sistema Nacional de Planeación.
A continuación sigue la declaración de Constitución Social del Sistema:
"Reunidos en el primer Congreso Nacional, las consejeras y consejeros de planeación de
Colombia, han asumido la responsabilidad de consolidar y ampliar el Sistema Nacional
de Planeación cuya conformación ordena la Constitución del 1991.
Se entiende el Sistema Nacional de Planeación como el conjunto de relaciones entre los
consejos de planeación de los distintos niveles y el conjunto de actividades que
convergen en un proyecto colectivo de nacionalidad multiétnica y pluricultural.
El Consejo Nacional de Planeación, los Consejos Territoriales de Planeación, las
autoridades de Planeación y las (los) dirigentes de la sociedad civil presentes,
declaramos abiertos los espacios de relación, concertación y participación del Sistema
Nacional de Planeación, y asumimos el compromiso de impulsar los principios de la
democracia participativa que se ejercerán con autonomía, respetando la diversidad y la
diferencia y privilegiando el interés de la Nación".
En noviembre 27 y 28 de 1995 se congregaron consejeras y consejeros de planeación venidos
de todos los lugares de nuestro país, autoridades y dirigentes de organizaciones comunitarias, y
no gubernamentales, en el Primer Congreso Nacional de Consejeras y Consejeros de Planeación.
30 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
La diversidad de las regiones y sectores representados demuestra que la sociedad civil de
Colombia ha comenzado a comprender la importancia de la planeación participativa como
principal instrumento para su consolidación y como una responsabilidad que, asumida para
incidir en las políticas y en la inversión del Estado, como lo ordena la Constitución de 1991, la
convierte en actor central de la vida pública nacional y en canalizadora de las aspiraciones
democráticas de la población.
En la reunión se aclaró que los Consejos de Planeación no son ni organizaciones no
gubernamentales, ni organizaciones comunitarias que entran en competencia con ellas. Son el
lugar que les pertenece a todas, donde se da su convergencia, donde entran en relación con el
Estado y donde mejor se proyecta su actividad hacia lo público y hacia el interés colectivo de la
nación.
El significado más trascendental que tuvo dicho Congreso fue demostrar sin ambages ni
vacilaciones que los colombianos creen en las nuevas instituciones y están dispuestos a
defenderlas, especialmente cuando éstas muestran un claro contenido democrático.
La autonomía de las instancias, su independencia con respecto a las autoridades y su posibilidad
de disentir, son consustanciales con la planeación participativa y con la construcción de la
democracia, además de ser condición necesaria para que estos organismos puedan contribuir
en forma constructiva con el Estado.
La Constitución de 1991 creó formal y jurídicamente el Sistema de Planeación. "El Consejo
Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación constituyen el Sistema
Nacional de Planeación" (artículo 340). Este sistema, entonces, goza del privilegio de estar
definido en la Carta Magna, privilegio que no tienen aquellos organismos gubernamentales ni
otros sistemas creados por la ley.
Durante el primer Congreso se constituyó socialmente el Sistema Nacional de Planeación para
complementar su creación jurídica, hecha con la firma de la Constitución en julio 4 de 1991. Esta
constitución social es entendida como un acto voluntario tendiente a darle una expresión real
al mandato constitucional y como
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 31
un compromiso de las consejeras y consejeros y de las organizaciones sociales allí presentes.
Con la conformación del Sistema Nacional de Planeación se busca integrar los esfuerzos de
todos, articulando planes y políticas; estableciendo canales de comunicación entre los Consejos,
las autoridades de planeación y la sociedad. Acordamos procedimientos decisorios y políticas
compatibles que permitan la diversidad y aseguren que la planeación en Colombia sea un
proceso continuo, flexible y participativo, que responda a las necesidades de nuestra gente, para
que se constituya en un espacio abierto a la sociedad en el que se fundamente el Pacto Social
que Colombia se ha empeñado en construir paso a paso.
El seguimiento y la posibilidad de corregir rumbos son parte de la esencia del proceso
planificador. La planeación participativa y la visión constitucional del Consejo, como foro de
discusión del Plan de Desarrollo, les ofrecen a los gobernantes una valiosa oportunidad de
mejorar su gestión y de hacer más viables los propósitos que los ciudadanos les han
encomendado.
Con la participación, la planeación deja de ser un simple instrumento técnico que les da
coherencia a las inversiones, para convertirse en un instrumento político de gobernabilidad,
entendida como la capacidad que tiene la sociedad para convertir sus aspiraciones en políticas
de los gobiernos y éstas, a su vez, en acciones que efectivamente respondan a sus aspiraciones.
5. POBREZA, DESARROLLO Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
La pobreza es un fenómeno social y cultural. Es, en unos casos, lo que ha quedado de otras
experiencias, vivencias, culturas y claves, cuando el mercado lo ha arrollado todo. En otros, la
pobreza es la de quienes ya han renunciado a esos vínculos y han entrado al torbellino de la vida
manejada por el mercado y luego excluidos por las leyes de éste mercado y por las
reglamentaciones del Estado.
Las teorías sociológicas, filosóficas y económicas más tradicionales aún en sus ropajes modernos
poco han podido decir sobre la justicia, que es la antítesis de la pobreza. La razón estriba en
32 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
que son constructos que operan dentro del marco del individualismo metodológico. Los índices
de pobreza se construyen dentro de esta perspectiva. Pero la justicia frente a las comunidades
y sus espacios, frente a la diversidad de opciones de vida de la gente, poco ha sido objeto ni de
medición ni de teoría. En una y otra vertiente campea el individualismo metodológico.
Dos corrientes se han desprendido del individualismo metodológico. Una es la de quienes
piensan que el mercado es solución para todos los males y que además no hay que perturbarlo
con los problemas de los marginales. Para unos pocos defensores del mercado a ultranza no
debe hacerse nada para remediar la pobreza, ya que ésta se soluciona automáticamente gracias
a las bondades del mismo mercado. Pero para la mayoría de los defensores del mercado, la
política social también existe. Y consiste en extraer, por la vía de impuestos ojalá no
distorsionadores de la asignación eficiente de recursos una tajada del producto nacional, para
subsidiar a estas personas por fuera del mercado, allí donde no le estorben. Muchos programas
de impuestos negativos y de income maintenance provienen de este pensamiento.
Curiosamente, sus soluciones no están muy lejos de las del Estado bienestar que pregonan viejos
y nuevos partidarios del Estado providencial (o populista). Son los subsidios a cambio de nada,
fundamentados en la urgencia de actuar antes de que el anciano muera; las mogollas y vasos de
leche, que crean dependencia y niegan la autonomía de la persona, y el reparto de favores a los
más necesitados, a cambio de votos. Obviamente, los defensores de esta forma de combatir la
pobreza se consideran dueños de lo social, frente a un neoliberalismo que muy poco tiene que
mostrar como proyecto de justicia social. Pero ambos se derivan del individualismo
metodológico.
Colombia ha vivido casi una década presa de la estrecha disyuntiva entre el totalitarismo de
mercado y un totalitarismo de Estado. En una y otra vía, las políticas que enfrentan son
igualmente limitadas, como lo muestran claramente las cifras de indicadores y como se
desprende de cálculos especulativos que se pueden hacer de eventuales reasignaciones del
presupuesto nacional.
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 33
La alternativa consiste en que la construcción de riqueza y de autonomía vaya de la mano. Que
las personas, las comunidades, los géneros, las regiones y la nación construyan paralelamente
su autonomía y su riqueza. Para ello se hace necesario contar con la gente misma y con sus
organizaciones, que éstas asuman sus propios retos, en una política estatal centrada en apoyar
estos procesos de autoempoderamiento y no en sustituirlos. Es el enorme el potencial que
tienen las organizaciones voluntarias de los ciudadanos, desde las cámaras de comercio, las ONG
y las acciones comunales hasta las juntas de vecinos y las mismas pandillas juveniles que
dilapidan su capacidad en contra de la sociedad. Los ejercicios de planeación participativa
convocados por el Consejo Nacional de Planeación en todo el país han mostrado el inmenso
potencial desaprovechado que tienen las comunidades no sólo para concebir mandatos que han
de encargar a sus mandatarios, sino también para hacer viable la ejecución de muchos
proyectos, especialmente sociales. La riqueza que representan esas organizaciones es lo que se
ha denominado el capital social, cuya concurrencia es indispensable para el desarrollo, y las
instituciones necesarias para potenciarlo se salen de la simplista dicotomía Estado-mercado.
De pronto, lo que estamos intentando con esta propuesta es invertir la secuencia clásica de la
reflexión sobre desarrollo, justicia y participación. En la visión clásica de las derechas y las
izquierdas: el crecimiento económico era la base necesaria para poder tener una justicia social.
Ésta a su vez era la condición para el florecimiento de la democracia. En la visión que
proponemos, se reconoce que en un proceso dinámico las relaciones siempre son de doble vía,
pero un polo siempre asume el rol de motor: el crecimiento económico sé ve limitado si no hay
justicia social; y la condición para que se tenga justicia seguramente está ligada al grado de
participación, a la democracia directa y a la autonomía de ciudadanos y comunidades que la
sociedad haya logrado.
34 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
De la planeación por proyectos a la planeación de los procesos
Desde 1994, cuando se inicia en Colombia la era de la planeación participativa, la planeación fue
concebida por sus actores como un proceso continuo e interactivo entre la sociedad y el Estado.
De entonces acá se ha avanzado mucho en esa concepción. Hoy en día es posible atreverse a
afirmar que la intervención sobre la realidad debe enfocarse más hacia la regulación de los
procesos sociales que hacia la ejecución tradicional de los proyectos.
Los proyectos son actuaciones limitadas sobre la realidad, cuyo éxito se mide generalmente por
medio de indicadores muy parciales de cambio de esa realidad y que tienen un término. El
concepto de proyecto tiene sentido cuando de obras de infraestructura se trata. Pero la
experiencia colombiana coincide con otras similares en comunidades pobres de Africa y Europa
en la necesidad de poner en segundo plano el concepto de proyectos y reorientar la intervención
social hacia adaptaciones de los procesos sociales.
El caso de las intervenciones de carácter social en comunidades pobres es particularmente
ilustrativo. La experiencia de muchos países ha sido que los proyectos de intervención social, ya
sean gubernamentales o de organizaciones no gubernamentales, crean una dependencia con
respecto a las fuentes de financiación y muchas veces con respecto a las instituciones que los
ejecutan. La generación de ingresos provenientes de fuentes externas, sin cambiar antes los
sistemas de conocimiento de las comunidades, suelen demandar siempre futuros proyectos de
ayuda. Si se quiere lograr autonomía de las comunidades, es necesario mirar su desarrollo como
un proceso, que las autoridades gubernamentales y las ONG deben apoyar.
Conocimiento y desarrollo
Cuando el desarrollo de las comunidades se enfoca de esta manera, el conocimiento comienza
a jugar un papel central. La primera pregunta que ha de hacerse en relación con cualquier tipo
de inter¬
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 35
vención es de qué forma contribuye a desarrollar el acervo de conocimiento de la comunidad, de
manera que ésta pueda aprovechar mejor los recursos naturales, su capital y él trabajo de que
dispone.
La planeación centralizada, inclusive la que se hace a nivel local, tiene dificultades para captar la
complejidad de las situaciones sociales de las comunidades. Suele desconocer no solamente las
necesidades, algo que se ha repetido hasta la saciedad, sino, lo que es más importante, los
conocimientos disponibles en ella, las habilidades que se pueden potenciar entre la gente, sus
capacidades de organización productiva y de servidos, la red de liderazgos de la comunidad. En
suma, se suelen ignorar los recursos de capital humano, capital cívico e institucional y otros
componentes del capital social cuando se definen proyectos y planes desde las oficinas de
planeación. El apoyo al desarrollo que hacen los gobiernos y las organizaciones no
gubernamentales debe por lo tanto reposar sobre la participación de las comunidades.
La participación tiene tres potenciales fundamentales:
a. La captación de las necesidades, preferencias, visiones de futuro, aspiraciones de la
comunidad.
b. La captación del acervo de conocimientos productivos, organizativos, de sus experiencias y
vivencias, de sus redes de conocimiento y redes de confianza; en general, de la cultura de la
población.
c. La posibilidad de cimentar la autonomía en los procesos de desarrollo y, por ende, asegurar
la autosostenibilidad del desarrollo de las comunidades. Por ello, más que actuar sobre las
necesidades, las intervenciones deben hacerlo sobre los potenciales mencionados para que en
forma permanente se creen mejores posibilidades por parte de la población, de atender a esas
necesidades. Esta labor debe emprenderse con la conducción de la comunidad, complementada
con un proceso de compartir información que les permita a los pobladores actuar y decidir sobre
su futuro conociendo los términos de su creciente interacción con el resto del mundo.
De lo anterior resulta la conveniencia de que los proyectos sociales orientados a la satisfacción
de necesidades sean sustitui-
36 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
dos por intervenciones en los procesos de desarrollo de las comunidades.
El desarrollo local y el próximo Plan de Desarrollo
Los próximos planes de desarrollo deben estar centrados en el municipio colombiano. El Consejo
Nacional de Planeación le ha entregado a la Administración Pastrana un documento que
contiene las propuestas de la sociedad civil para el nuevo Plan Nacional de Desarrollo, recogidas
a lo largo de catorce meses en más de 300 municipios del país. La primera gran estrategia que
propone este documento, denominado Trocha nacional ciudadana4, se denomina la
Recuperación de la vida municipal. Tiene como propósito central distribuir con justicia las
oportunidades entre los colombianos, desatar potenciales de desarrollo social y económico
hasta ahora encadenados, fortalecer la democracia representativa local y desarrollar espacios
de democracia directa y participativa.
De acuerdo con el documento del Consejo, "los pequeños y medianos municipios colombianos
expulsan a su población, por la carencia de oportunidades de educación y empleo. El modelo de
concentración centralista del país se reproduce en las capitales departamentales, en detrimento
de los pequeños municipios; inclusive en las cabeceras municipales se replica el ánimo
centralista, con lo que las veredas quedan sin satisfacer necesidades absolutamente básicas.
Como consecuencia de estos procesos, la vida económica de las cabeceras municipales ha
comenzado a girar en tomo a las actividades informales, y el crimen ha comenzado a convertirse
en una de ellas. Para que este ordenamiento sea viable y dinamice adecuadamente el desarrollo,
es necesario que se rija por el principio de redistribuir la inversión pública en contravía de la
concentración de todos los proyectos en los centros".
Se trata igualmente de restablecer, en el plano económico, los circuitos locales de la
acumulación. La planeación participativa se ha revelado como un instrumento fundamental para
dinamizar
______________
4 Esta sección se basa en el documento del Consejo Nacional de Planeación, Trocha nacional
ciudadana, agosto de 1998,438 pp.
LOS FUNDAMENTOS DB LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 37
la vida social y política del municipio, permitiendo desarrollar una mejor coordinación entre los
distintos niveles de la planeación. Las trochas ciudadanas que se hicieron en los municipios han
despertado una conciencia de ciudadanía.
La trocha nacional ciudadana ha detallado lo que puede ser un plan de desarrollo centrado en
la recuperación de la vida municipal de acuerdo con estos alineamientos.
Los municipios de cerca de 30 mil habitantes presentan características especiales, que
orientarían hacia allá la estrategia de recuperación de la vida municipal. Como en esa reflexión
hay que empezar por el principio; apelaremos a evaluar el capital cívico que representan las
organizaciones de la sociedad civil. Resulta que en ese tipo de municipio se observa una
participación ascendente de la sociedad civil, de acuerdo con el estudio de Álvarez y otros
citados. Es también esa categoría donde se observa una concentración de movilizaciones
sociales más que proporcionales a lo que se esperaría de su tamaño. También exhiben una
densidad especialmente alta de alcaldes elegidos por movimientos cívicos, y se observa una gran
diversidad organizacional. De otro estudio se deduce que son municipios donde hay un
desarrollo represado de proyectos, por cuanto, aunque aparentemente son superavitarios en
recursos financieros, éstos fluyen hacia otras categorías de municipios donde el dinamismo de
la inversión es mayor. Esto es algo que se observa a simple vista: son municipios afectados por
el desempleo juvenil, si bien algunos trabajos observan una buena calidad de los empleos
existentes; no cuentan con instituciones de educación superior; el capital humano es drenado
sin misericordia por centros que lo devoran; y se ven hoy afectados por una criminalidad que los
ha sorprendido indefensos. La primera etapa de un plan de recuperación de la vida municipal
obtendría resultados relativamente fáciles si se concentrara en esta categoría de municipios.
El concepto de capital social
Conviene profundizar un poco en el concepto de capital social, que consideramos fundamental
en la génesis de los procesos exitosos de desarrollo. Para comprenderlo, se puede partir de
38 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
considerar que la riqueza de las comunidades es distinta de la de los individuos que la
componen. Ejemplo: ¿es más rica una comunidad de estrato 3 desarticulada que una comunidad
de estrato 2 organizada, que se propone acciones públicas y las logra, que cambia su propio
destino a partir de la iniciativa de sus ciudadanos organizados voluntariamente?
El sociólogo Putnam dice: "Si usted me dice cuántas sociedades corales hay en una región
italiana, yo le digo con un margen de precisión de tres días, cuánto se demora un reembolso de
la seguridad social por ese gobierno regional". Y completa: "La primera proposición es que si
usted quiere saber por qué la democracia funciona en algunos sitios y no en otros, Tocqueville
tenía razón, la explicación está en la fortaleza de la sociedad civil. La segunda proposición es que
si usted quiere saber por qué algunos sitios tienen una sociedad civil más importante que otros,
por qué hay más clubes de fútbol o sociedades corales en una región que en otra, entonces la
respuesta es más complicada. En mi libro, dice Putnam, me remonté mil años y detecté algunas
profundas raíces históricas. Pero sobre ellas hay mucho debate en la sociología". También
explica la importancia de los indicadores de desarrollo de la sociedad civil afirmando que existe
una inequívoca relación entre los indicadores sociales de participación en asociaciones cívicas,
lectura de periódicos, tasa de votación: "Si uno de estos indicadores es alto en una región, los
demás también son altos".
La dimensión política de la sociedad civil
Pero la sociedad civil no es sólo un factor de desarrollo económico. Tiene igualmente una
proyección política. Es increíble cómo ciertas cuestiones políticas permanecen vigentes a través
de los milenios. En el siglo XIII se desarrolló una gran preocupación por el peligro de que los
poderes absolutos, especialmente el del papa, pudiese ser usado para su propio beneficio
(Marsilio de Padua, entre otros). Es también la preocupación de la ciencia política moderna. No
solamente lo político sino también lo social tienen que ver con lo público. Son públicos los
derechos fundamentales;
LOS FUNDAMENTOS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 39
y en la medida en que hay solidaridad entre los miembros de una sociedad, de una nación,
surgen derechos económicos y sociales que son objeto de la acción pública.
De acuerdo con Hannah Arendt, "en el Mundo Moderno, las esferas social y política están mucho
menos diferenciadas. Con el ascenso de la sociedad, esto es, del 'conjunto doméstico' (oikia), o
de las actividades económicas a la esfera pública, la administración de la casa y todas las
materias que anteriormente pertenecían a la esfera privada familiar se han convertido en interés
'colectivo'".
No es aceptable que sólo se les dé importancia a los derechos económicos y sociales, en perjuicio
de la llamada democracia formal. Esos derechos fundamentales, aquellos que impiden el abuso
del poder, son importantes en la construcción de una democracia.
Se suele hacer una distinción entre formas de democracia: representativa, participativa y
directa. Hay una dimensión adicional que debe agregarse a esta clasificación: nacional, regional
y local. Esto genera una tabla de 3 x 3 categorías de democracia.
La sociedad civil en Colombia
Para darnos una idea de la magnitud que puede tener ese capital cívico e institucional, veamos
algunas cifras: en Colombia, un estudio de la Fundación Social identificó 180 mil organizaciones,
170 por municipio. Es uno de los países de más alta densidad en América Latina.
Sin embargo, hay un problema de cualificación grande entre estas organizaciones: defienden
intereses particulares más que causas públicas; su crecimiento numérico también es un
fenómeno de las últimas dos décadas. En la última década ha arrancado un proceso de
cualificación en el sentido de que se adoptan propósitos de interés cada vez más general.
El estudio citado (de Álvarez, Castillo y Villar) indica que 81,6% son mixtas, creadas por iniciativa
del Estado y gestionadas por el sector privado. "En su organización sostienen fuertes vínculos
con la administración y el poder estatal". 62% son de enfoque asistencial. 25% desarrollistas,
muy ligadas a Estado y 12% tienen
40 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
planteamientos más globales, visión de lo público y vocación de empoderamiento.
El reciente documento de prospectiva de Destino Colombia analiza un escenario que resulta ser
el de mejores resultados económicos y sociales para el país y que depende de que la sociedad
civil intervenga en el conflicto colombiano y le dé una solución cívil. Sin embargo, la evaluación
que acabamos de hacer del pro-ceso de evolución de las organizaciones sociales colombianas
muestra que la sociedad cívil colombiana aún no está madura. Sólo en la medida en que la
ciudadanía y las organizaciones cívicas del país evolucionen hada una mayor consideración de
lo público (la preservación de los espacios físicos y virtuales para el encuentro político y social,
los derechos humanos fundamentales, los derechos políticos elementales, la solidaridad entre
las regiones y entre los pobladores), puede esperarse que ese escenario positivo pueda ser la
obra de la sociedad colombiana.
II LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
1. IDEAS BÁSICAS PARA EJERCER DERECHOS
Que el principal violador por acción o por omisión de la Constitución, de las leyes y en especial
de los derechos de la población es el propio Estado, quedó planteado por los constituyentes de
1991, lo cual dio origen al capítulo cuarto de la protección y aplicación de los derechos, artículos
83 al 94 de la Carta.
La columna vertebral de este título es el derecho sustancial (artículo 228) que da origen a la
acción de tutela (artículo 86), la cual establece el derecho de toda persona de acudir ante un
juez cuando las autoridades o los particulares estén violando o amenazando de violación
irremediable un derecho fundamental. Además, este capítulo introduce principios tan
importantes como la presunción de la buena fe de los particulares ante las autoridades (art. 83),
la eliminación de requisitos formales para reconocer los derechos (art. 84), la acción de
cumplimiento o derecho de toda persona ante los jueces para hacer efectivo el cumplimiento
de una ley o acto administrativo, la acción popular o derecho de toda persona ante los jueces
para proteger el patrimonio público, el espacio, el ambiente, los derechos colectivos, entre
otros.
Hemos dicho que no basta con conocer la existencia de un derecho sino que es necesario saber
cómo se ejerce, lo cual tiene que ver con la formación ciudadanía.
Si los colombianos aprendiéramos a ejercer por lo menos los siguientes cinco derechos, se
podría registrar un salto muy importante para la democracia en Colombia:
a. Acción de tutela
(Art. 86 Constitucción Nacional, decreto 2591 de 1991).
42 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
La acción de tutela es el derecho que tiene toda persona, sin formalidad alguna, de acudir ante
un juez, en defensa propia o ajena, para que le proteja un derecho fundamental, en violación o
amenazado de violación irremediable. El juez debe fallar antes o dentro de los diez días hábiles
siguientes a la presentación de la demanda.
Derecho de toda persona: quiere decir que puede ser mayor o menor, en ejercicio de sus
derechos o privada de la libertad.
Ante un juez: ante el juez más cercano o ante el de la jurisdicción en que se produce la afectación
o violación.
Derecho fundamental: son los derechos mínimos vitales para una vida digna. Corresponden a
los artículos 11 al 40 de la Constitución.
En violación o amenazado de violación irremediable: en efecto, la tutela procede para proteger
un derecho que se esté violando o que se ve amenazado de violación irremediable, caso en que
el juez debe defenderlo de manera inmediata.
Sin formalidad alguna: quiere decir que la tutela puede ser presentada ante un juez por cualquier
persona sin necesidad de que sea abogado, por escrito o verbalmente, sin la obligación de
explicar qué artículo, ley o norma le es violada. Sencillamente basta con relatar los hechos, pues
el juez debe interpretar el derecho en violación o amenazado de violación irremediable. Sin
embargo, es conveniente presentar las bases mínimas probatorias para facilitar la decisión del
juez.
En defensa propia o ajena: quiere decir que la tutela puede ser presentada por la persona
afectada o por otra persona, con o sin autorización del afectado. Lo importante es que se debe
proteger a la víctima de la afectación irremediable.
La tutela admite apelación a través del juzgado que falló, a partir del cual se enviará a la segunda
instancia.
Puede ser presentada por quien demandó y no se le concedió o contra quien se decretó.
b. La acción popular
(Art. 88 Constitución Nacional, art. 1005 Código Civil, art. 8 ley 9 de 1989, ley 472 de 1998).
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 43
La acción popular es el derecho que tiene todo ciudadano de acudir ante un juez para solicitarle
la "protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio,
la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente y la libre competencia
económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella".
En consecuencia con este principio general, todo ciudadano puede acudir ante un juez de la
República para que proteja los derechos colectivos en referencia.
Ponemos de presente la gran utilidad de la acción popular para proteger el patrimonio público
y la moral administrativa. Ésta es una posibilidad poco desarrollada para ejercer el control social
sobre la gestión pública. Puede ser invocada ante los jueces para que investiguen y condenen a
quienes ejercen mal la función pública o delinquen contra el patrimonio o presupuesto y la moral
públicas. De todas maneras, las denuncias deben contener bases, puntos de sustentación o
indicios sólidos que les faciliten a los jueces tomar las más sabias decisiones en bien de la moral
pública y en consecuencia del Estado social de derecho y de la colectividad.
c. Derecho a la información
A fin de ejercer adecuadamente los derechos, sin violentar los derechos de los demás, sean o no
funcionarios, es necesario estar adecuadamente informado, para lo cual el conocimiento de los
documentos públicos es muy importante.
En especial, recordemos que toda persona tiene derecho a conocer los documentos públicos,
con las excepciones de ley (art. 20 y 74 Constitución Nacional). Las excepciones de ley
básicamente son las actas de seguridad, las historias clínicas y las reservas sumariales. La
institución que niegue un documento porque supuestamente es reservado, lo debe demostrar.
Un procedimiento adecuado para acceder a un documento público puede ser el siguiente:
a. Escrito invocando los derechos de petición (art. 23 Constitución Nacional) y de
información (art. 20 y 74 Constitución
44 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Nacional), solicitando el documento, plan de desarrollo, proyecto, contrato, recursos ejecutados
y por ejecutar u otro documento público de interés.
Guardar copia o radicación de la solicitud escrita, en la que debe constar el funcionario, el día y
hora de recibo.
b. Se espera el tiempo legal para que la entidad competente entregue el documento solicitado.
Mínimo diez días hábiles. La máxima exigencia de la entidad para proporcionar la información
solicitada es el pago por parte del interesado de los costos de las fotocopias.
c. Si al término de los diez días la entidad no ha entregado los documentos legalmente
solicitados, el interesado elabora otro oficio dirigido a un juez cercano más o menos en los
siguientes términos: "Señor Juez: respetuosamente me dirijo a usted para que proteja o tutele
mis derechos fundamentales de petición y de información, ya que desde el día (se anota el día
de la radicación) solicité los siguientes documentos (se relacionan los documento solicitados),
ante la entidad (se relaciona la entidad ante la cual se presentó la radicación), como consta en
la copia de la solicitud (se anexa copia del oficio radicado) y a la fecha de hoy (se relaciona la
fecha), no me han sido entregados los documentos solicitados.
Las tutelas sobre derecho a la información van a juzgados especiales, pero el interesado las
puede radicar en el juzgado más cercano, pues internamente la institución de justicia debe hacer
el reparto correspondiente.
d. Acción de cumplimiento
(Artículo 87 Constitución Nacional, ley 393 de 1997).
La acción de cumplimiento es el derecho que tiene toda persona para acudir ante un juez
solicitándole haga cumplir una ley o un acto administrativo. Se presenta ante los tribunales
contencioso-administrativos.
Podríamos decir que la acción de cumplimiento para la democracia participativa es como la
acción de tutela para el cumplimiento de los derechos fundamentales. En otros términos, es un
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 45
mecanismo muy importante para la protección de los derechos de democracia participativa.
En síntesis, la acción de cumplimiento quiere decir que toda persona puede acudir ante un juez
administrativo para que obligue a una institución pública a cumplir una ley, decreto o decisión
administrativa. De todas maneras, primero se debe demostrar que la institución o el funcionario
denunciado están violando u omitiendo el cumplimiento de la norma en demanda. Esto significa
que primero se debe acudir ante el funcionario para que facilite la participación y sólo en caso
de que la niegue o dificulte, se acude ante el juez como instancia para que haga efectivo el
derecho.
La ley define los términos, la forma y otros aspectos operativos para el ejercicio de este derecho.
Una de las modalidades de acción de cumplimiento puede ser la tendiente a que las
administraciones locales elaboren o preparen un plan con los numerales 1 y 2 del literal E del
artículo 91 de la ley 136, cuando dice que los alcaldes deben convocar por lo menos dos veces
al año a las organizaciones sociales, veedurías y ediles para informar sobre su gestión y los
proyectos futuros, por ejemplo el del presupuesto. Es conveniente recordar que la convocatoria
debe hacerse a todas las organizaciones registradas legalmente cuyo radio de acción sea el
municipio, lo mismo que a las veedurías y ediles, si es que existen.
Se puede entablar una acción de cumplimiento para demandar respeto al derecho ciudadano a
participar en la elaboración del plan de desarrollo o en la discusión y decisión de otros aspectos
de su interés.
e. Control social sobre la gestión pública
El control social es ante todo un derecho constitucional inalienable, consagrado en la Carta
cuando establece que todas las personas tienen derecho a participar en las decisiones que los
afectan (artículo 2 Constitución Nacional); todo ciudadano tiene derecho a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder político (artículo 40); el Estado contribuirá a la
organización, pro-
46 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
moción y capacitación de las organizaciones sociales con el objeto de que sean organismos
democráticos de concertación, control y vigilancia (artículo 103); la l0y organizará las formas y
los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública (artículo 270). En
otros apartes importantes, la carta reitera este derecho.
Sin embargo, en los últimos años, algunas instituciones públicas han querido presentar el control
social, y en especial las veedurías sobre las acciones terminales del Estado, como la panacea de
la participación. Realmente esta tendencia, si se la interpreta de esta manera marginal y
periférica, solamente tiende a descongestionar la presión ciudadana sobre la participación en
los niveles primarios y fundamentales de la participación, como son la planeación, decisión y
gestión.
Es conveniente reiterar que la veeduría y el control social sobre la gestión pública son un derecho
ciudadano y no un privilegio o fundón de determinado grupo de personas.
Ahora bien, las veedurías tienen plena vigenda en cuanto sean grupos de personas que se
especializan para ejercer este derecho o para orientar a la comunidad en el mismo sentido, pero
de ninguna manera en cuanto pretendan su monopolio 0 privilegio.
Tanto en éste como en otras formas de la participación, lo importante es saber cómo se ejerce
el derecho, lo que resulta fundamental en la perspectiva de consolidar los principios consti-
tucionales de la Carta. Por eso, en este punto del control social sobre la gestión pública, se debe
recordar que uno de los mejores instrumentos para avanzar efectivamente en procesos
concretos de control es mediante la acción popular, ya explicada en este documento.
2. CONDICIONES Y FASES DE LA PLANEACIÓN PARTICIPAITVA
Condiciones
Existen por lo menos tres condiciones básicas para que la participación sea real y efectiva. Son
ellas:
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 47
1. Información
2. Formación
3. Organización
Información
La primera condición para que se dé la participación es la información. No conocer mis derechos,
es como no tenerlos, afirma mucha gente. De allí que éste sea el primero y más elemental de
los pasos.
Dicen que quien tiene la información tiene el poder. La información debe entenderse como el
derecho a expresar públicamente y en los medios de comunicación las necesidades, intereses y
aspiraciones, lo mismo que otras opiniones importantes.
En este sentido, el artículo 20 de la Constitución establece como derecho fundamental de las
personas el de recibir información veraz e imparcial, lo mismo que la libertad de expresar y
difundir su pensamiento y opiniones. En el mismo sentido dice el artículo 74 de la Carta que
todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos, con las excepciones que
establezca la ley.
Si el primer deber de la administración pública es garantizar la vigencia del Estado Social de
Derecho (art. 1, 2, 6 Constitución Nacional), es evidente que su deber primario es informar
regular y sistemáticamente a las personáis sobre ese Estado, es decir, básicamente sobre sus
derechos y deberes. En esencia, la Constitución puede ser definida como el conjunto de
derechos y deberes, como los instrumentos y mecanismos para su cumplimiento. ¿Hasta dónde
el Estado en el orden nacional, departamental o muñid- pal los ha cumplido adecuadamente?
La respuesta se debe dar en cada caso y lugar.
Para desarrollar las actividades de información, sin embargo, no se excluye de su
responsabilidad a la sociedad y a las organizaciones sociales. Es conveniente acometer acciones
específicas tendientes a lograr que los medios de comunicación cumplan con su deber de
informar de manera veraz e imparcial.
Dado que los medios masivos de comunicación se están caracterizando como servicio público,
es conveniente iniciar acco-
48 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
nes desde las organizaciones y la sociedad, para que las empresas que los prestan le permitan a
la comunidad definir su programación (art. 106 de la Constitución Nacional).
En este sentido, es conveniente invocar lo dicho en el artículo 365 de la Constitución: "Los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado". En el artículo 78: "El Estado
garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y de usuarios en el estudio
de las disposiciones que les conciernen", y en el artículo 2: "Son fines esenciales del Estado
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan".
Formación
Conocidos los derechos, es necesario saber cómo se ejercen, lo que tiene que ver con procesos
de aprendizaje ordenado, sistemático y continuo.
La formación ciudadana es asunto del mayor interés nacional, como premisa fundamental para
la convivencia, la paz y el desarrollo. Sin embargo, nuestro Estado poco actúa sobre asuntos
vitales, por ejemplo, generando procesos continuos y sistemáticos de formación comunitaria y
ciudadana a través de escuelas regulares en cada municipio.
En los actuales momentos de pérdida y dispersión de valores culturales e institucionales, es
indispensable dar mucha importancia a los procesos de formación comunitaria con recursos
específicos en cada municipio, institución sectorial o entidad territorial. Este debe ser propósito
tanto de las organizaciones como del Estado.
Organización
La organización es la mejor fórmula, universalmente reconocida, para afrontar con posibilidades
de éxito las soluciones a las necesidades y aspiraciones de la sociedad. En los momentos más
difíciles de la especie humana, solamente la actividad consciente y organizada ha garantizado la
supervivencia de las comunidades y de los pueblos. El presente momento histórico de la humani-
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 49
dad no será la excepción. Por eso hoy, más que nunca, es necesario volver sobre lo solidario, lo
colectivo, lo común o lo organizado, que en lo político es lo participativo, para salir adelante. De
allí la vigencia de nuestras organizaciones comunitarias y sociales en general.
Lo solidario, el hilo conductor que ha garantizado la supervivencia de la humanidad, debería ser
el eje de la normatividad y el comportamiento de la administración pública. Podemos decir que
una organización es la agrupación y acuerdo de varias personas para la consecución de unos
objetivos o propósitos comunes. La fortaleza de una organización depende de sus propósitos y
de las estrategias y actividades para lograrlos. Organización que no tenga propósitos claros o
que no desarrolle actividades para cumplirlos tiende a desaparecer.
Si los propósitos de la organización son, además de los que diariamente ocupan a nuestros
dirigentes comunitarios, los de llevar la información y la formación a su comunidad para el
adecuado ejercicio de los deberes y derechos, esa organización se proyecta infinitamente en la
conciencia de la gente, por lo que cada día será más fuerte y apreciada.
La Constitución Política, en su artículo 3, da primacía a la democracia participativa sobre la
representativa cuando dice: "La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, el que la ejerce
de forma directa o por medio de sus representantes". Obsérvese que es la directa la principal
forma de ejercer la soberanía, de donde se deduce la fuerza de conceptos como el mandato
programático (art. 40, 103, 133, 259), la planeación participativa (art. 2, 339, 340, 341, 342) y el
control social sobre la gestión pública (art. 40,103, 270).
El artículo tercero rompe el concepto tradicional de Estado liberal republicano cimentado en los
tres poderes de origen representativo y le da primacía a la democracia directa.
Sin embargo, la propia constituyente mata el tigre y se asusta con el cuero al dejar en manos del
poderoso aparato estatal
50 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
clientelista, de origen representativo, el mismo que quiso corregir, el fomento y estímulo a estos
principios. Dicha maquinaria, si f bien los ha reconocido, es para omitirlos o mediatizarlos.
Así entonces, la participación se ha querido interpretar bajo | esta vieja y marginal concepción
del Estado liberal, por lo que no se les han conferido mayores alcances a los ya desgastados de
la I participación-consulta o a otros aún más vulgares como la participación-clientela,
consistente en otorgar ciertos favores o beneficios materiales a quienes la reclaman.
La participación, vista desde la Constitución Política de 1991, es el pleno ejercicio de la soberanía
popular en todos los campos, por lo que sugerimos las siguientes fases fundamentales, que, aun
cuando diferentes, se puedan desarrollar simultáneamente. Que esto sea así depende
principalmente de la dinámica de los actores sociales.
• Participación concepto, conocimiento, idea o razón
• Participación decisión
• Participación gestión
• Participación control
Participación concepto
Siendo que lo primero en toda acción racional es el conocimiento, la idea o la comprensión o la
razón, podemos decir que el primer nivel de la participación es la participación concepto, idea,
conocimiento o comprensión.
Tal vez la participación en Colombia aún esté en el primer nivel, pero ello ya es muy importante.
Cada día se gana más para la razón de la razón, para la razón de la participación y de la
democracia.
Qué importante que por esta vía estemos recuperando la posibilidad de soñar, de construir
propósitos colectivos, de construir el futuro.
Este primer nivel se halla relacionado con la capacidad humana de construir el futuro,
construcción de propósitos colectivos que también puede ser definida como la planeación
participativa y estratégica, entendida como un derecho y deber de todos.
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 51
Nada de mayor interés para cada ciudadano que el presente y futuro, y el Estado debe facilitar
la participación de todos en los asuntos que los afectan (arts. 2 y 78 Constitución Nacional).
Recordemos que:
La comunidad impone mandato a los elegidos (Art., 133, 40, 259). El mejor instrumento de este
mandato son los planes de desarrollo a largo y mediano plazo y los programas de gobierno a
corto plazo los que se deben construir colectivamente en cada municipio, barrio o vereda.
Seremos muy irresponsables si, teniendo la posibilidad de imponer mandato al elegido, no lo
hacemos antes de darle el voto. Estas formas de mandato harán realidad la soberanía popular
sobre el Estado y los elegidos, como lo dice el artículo tercero de la Constitución. Por nosotros y
por las presentes y futuras generaciones, actuemos responsablemente en las elecciones y demás
decisiones sociales o políticas, no elijamos a ciegas. También es un mecanismo para mejorar y
moralizar las prácticas y costumbres políticas.
La mejor manera para imponer mandato a los aspirantes a puestos representativos es a través
de las organizaciones de la comunidad, mediante decisiones tomadas en asambleas o reuniones
estatutarias.
Este mandato es el que determina las posibilidades de revocatoria. La revocatoria a los elegidos
puede ser ingeniada desde las comunidades si, antes de elegir, éstas les imponen a los
candidatos la forma del mandato y les hacen suscribir actas de compromiso que incluyan
cauciones o condenas si incumplen, por ejemplo: la obligatoriedad de renunciar al cargo si en
asamblea estatutaria las organizaciones o ciudadanos que lo proclamaron así lo deciden. Es
evidente que la revocatoria procedería si incumplen o actúan mal.
El mandato programático es de doble vía. Al exigirle compromisos al candidato, también se los
demandan a los postulantes o electores, no sólo en la campaña sino en el cumplimiento del
mandato, pues es un grave error dejar solo al elegido.
Recordemos que el futuro de una organización está determinada por sus propósitos. Y éstos
deben ser los del conjunto
52 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
de la sociedad, organizados en torno al plan estratégico de desarrollo.
Los propósitos colectivos ayudan a construir identidad, pertenencia y soberanía, hoy tan
desarraigadas de nuestra sociedad. Control social y construcción de ética pública.
Si pensamos al derecho, el contenido de la educación se debe determinar a partir del plan
estratégico de desarrollo. A partir de allí, la educación será el principal articulador del plan, no
sola- mente la escolar sino también de adultos, en nueva formación > ciudadana, cultura y
técnicas de producción, comercialización y s desarrollo.
Es que la educación debe armonizarse con los propósitos de desarrollo a largo, mediano y corto
plazo de la sociedad. De allí la importancia de saber para dónde va cada municipio y el país en v
general, pues esas metas orientarán la educación y muchas otras | actividades. Tales propósitos
se deben construir y asumir entre todos, pues el futuro es responsabilidad de todos.
No deje confundir los planes de gastos de muchas administraciones con planes de desarrollo.
Los planes de desarrollo son * a largo plazo y comprometen al conjunto de la sociedad, la co-
munidad y el sector privado, si es entre todos como se han construido.
En muchos municipios sólo existen planes de gastos, pero no j políticas ni estrategias para
fortalecer las finanzas locales. En este sentido se debe actuar con mucha responsabilidad.
Participación decisión
Un segundo nivel puede ser la participación decisión. Una vez se piensa y se planea, se decide.
Por múltiples razones, tanto de la sociedad civil como del Estado, aún la participación no ha
avanzado a esta etapa, de la sociedad civil, por cuanto apenas se está informando y formando
sobre el tema y porque aún el paternalismo pesa mucho sobre un conglomerado que sigue
creyendo que los derechos se hacen cumplir por decretos o por vías administrativas, cuando en
verdad ^ los derechos se ejercen.
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARHCIPATIVA 53
Para quienes disfrutan los privilegios del Estado o el monopolio del poder, la participación
significa la renuncia a sus comodidades, por lo que dificultan o impiden la participación de la
comunidad. No renuncian voluntariamente a sus privilegios. A ellos se les debe arrebatar los
espacios y el control de la administración pública, haciendo buen uso de los derechos.
La participación decisión está muy referida también a la configuración del poder, en cuanto el
pueblo tiene posibilidades de imponer a sus candidatos mandato y actas de compromisos. Si
aún no lo hace, es cuestión de información, formación, organización y cultura política, pero las
posibilidades existen.
El derecho a la participación en las decisiones está ampliamente consagrado en el artículo 40,
pero en especial en cuanto tiene que ver con la configuración del poder, en el artículo 133
cuando establece que el elegido es responsable políticamente ante el elector, principio
complementado con el mandato programático previsto en los artículos 40,103 y 259, que lo
establecen como un derecho del elector.
Participación gestión
Se refiere a la participación de los ciudadanos en la elaboración de presupuestos y ejecución de
recursos.
Ya en el capítulo 2-4 de este documento hablamos ampliamente sobre la obligatoriedad del
rubro llamado gasto público social y en cómo hacerlo activo en los presupuestos. Además, este
nivel de la participación está relacionado con el gasto o ejecución de los recursos públicos, en
particular con la contratación. Hoy la mayor parte de los recursos de inversión del Estado se
ejecutan a través de la contratación con particulares.
La Constitución, acogiendo principios anteriores, de la ley 11 de 1986, introdujo en el segundo
inciso del artículo 355 la posibilidad de que el gobierno nacional y los gobiernos territoriales
establezcan condiciones privilegiadas o preferenciales para la contratación con entidades sin
ánimo de lucro. Sin embargo, a ocho años de vigencia de la Carta, ni los gobiernos nacionales ni
los territoriales han reglamentado dicha norma. En consecuencia, es
54 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
necesario que desde las organizaciones solidarias se actúe sobre los gobiernos para que los
recursos públicos o de los presupuestos se ejecuten o gasten por convenios y contratos con las
organizaciones sociales y, en especial, las comunales y comunitarias.
Tradicionalmente las organizaciones de la comunidad han demostrado mayor eficiencia en estas
ejecuciones o gastos, siempre que tiendan a resolver sus necesidades y aspiraciones.
Hemos propuesto que en un régimen especial de contratación se establezca el componente
autogestionario como determinante para la asignación de los contratos o recursos. Ante la
disponibilidad de un recurso para determinada acción o actividad, y existiendo propuestas,
debería asignársele a la organización comunitaria que garantice complemento o aporte
comunitario. Esta posibilidad no excluye el derecho a destinar recursos técnicos y
administrativos dentro de los costos totales.
Consideramos que en momentos en que muchas comunidades se hallan dispuestas a construir
sus soluciones, si existe un apoyo del Estado, las comunidades están dispuestas a
complementarlas. Es un asunto de ética pública la eficiencia de los recursos públicos en bien de
quienes los necesitan.
De todas maneras, este asunto de cómo se deben gastar los recursos públicos y a quién se deben
asignar los contratos, es cuestión de ética pública y de poder. De allí la importancia de que las
organizaciones auténticamente solidarias busquen espacios de poder para que los recursos
públicos redunde de verdad en beneficio de la colectividad.
De manera muy especial, para efectos de contratación es conveniente recordar que por
mandato constitucional (art. 273) y legal (ley 80/93), todo contrato de mayor cuantía se debe
someter a licitación abierta y adjudicación pública. Para los de menor cuantía, se deben publicar
los objetos de contratación. Y si un aspirante solicita su adjudicación pública y abierta, así se
debe hacer.
Finalmente, digamos que una limitante para que algunas entidades públicas otorguen contratos
a las organizaciones comunitarias es el pretexto sobre su falta de idoneidad. En este sentido es
conveniente decir que ya existen sentencias importantes de la Corte Suprema de Justicia en las
cuales se afirma que si esa ido-
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 55
neidad no se posee directamente, se puede demostrar con el aval o apoyo de un tercero.
Igualmente se están construyendo doctrinas en el Consejo de Estado acerca de la legalidad de
preferencias a las organizaciones solidarias, siempre que demuestren mayor eficiencia en la
inversión o ejecución del recurso público. Es decir, resulta legal que una entidad o alcalde
privilegie el otorgamiento de un contrato a una organización solidaria si demuestra las ventajas
de dicha asignación.
Participación control
Sin los tres niveles anteriores, resultaría incompleta una disertación sobre control social en la
gestión pública. La participación ciudadana en el control de la gestión pública debe ser mucho
más amplia que el simple control en la ejecución de los recursos.
Sin participación en la concepción, definición y ejecución de la gestión pública, su control desde
la sociedad no tiene mucho impacto. ¿Qué trascendencia puede tener el control sobre una
inversión cuando por sí misma es equivocada o no corresponde a los intereses presentes y
futuros de la sociedad?
De allí que la sociedad deba participar en todos los niveles para garantizar la eficiencia de la
gestión pública.
La mejor manera para hacer seguimiento y evaluación a la gestión pública es conociendo en
toda su dimensión la concepción y ejecución de esa gestión.
Reducir el control social a la ejecución de recursos públicos o de determinados contratos, sin
conocer por lo menos los términos del proceso de contratación, es reducir sus alcances.
3. GOBERNABILIDAD Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Con los cambios en los gobiernos territoriales y en el nacional, los nuevos mandatarios han
debido convocar a comienzos de 1998 a las organizaciones comunitarias, populares y no
gubernamentales, a los grupos de mujeres, indígenas y afrocolombianos, a los gremios y a los
sindicatos, a presentar ternas de donde escogerán más de diez mil consejeros en todo el país.
56 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
La Constitución de 1991 creó estos consejos con el propósito de asegurar que los ciudadanos y
sus organizaciones participen en la preparación de los planes de desarrollo que deben elaborar
todas las administraciones, e influyan de esa manera en la orientación del gasto público.
Capital social y desarrollo
La suma de las posibilidades de actuar de todas las organizaciones constituyen lo que el
sociólogo Robert Putnam ha llamado "capital social".
Dentro de una organización voluntaria se crean lazos de confianza que tienen el potencial de
contribuir al desarrollo de una localidad, región o país, en forma que no puede ser explicado por
la simple reunión de trabajo, capital y tierra, los factores que tradicionalmente daban cuenta del
crecimiento. Ese factor adicional, invisible, es el capital social.
Putnam ha explicado en detallados estudios históricos y estadísticos las abismales diferencias
en el desarrollo del norte y el sur de Italia, así como la aparición de la mafia en el sur, como una
consecuencia de las distintas propensiones de los ciudadanos a crear asociaciones voluntarias.
La eficiencia misma de las administraciones depende de ella. "Dime cuántos coros (o clubes o
iglesias o asociaciones de damas o comunitarias, podría decir) hay en una región y te diré, con
un margen de error de tres días, en cuánto tiempo el seguro social regional te reembolsará un
gasto de salud", ha dicho provocadoramente el sociólogo. Una densa red de asociaciones
voluntarias también impide, según los estudios, la aparición de organizaciones violentas o del
clientelismo.
El economista Oliver Williamson ha hecho un análisis del mismo problema, pero visto desde un
lado que puede ser considerado como complementario: el de los "costos de transacción".
Cuando las organizaciones se hacen complejas, nadie tiene una información suficiente sobre lo
que está ocurriendo o sobre el eventual cumplimiento de acuerdos por parte de los demás. Esta
incertidumbre hace que se pierdan muchas oportunidades y se dejen de hacer negocios o
acuerdos, lo que representa grandes
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 57
costos sociales que frenan el desarrollo. Las organizaciones complejas tienden entonces a
evolucionar con miras a reducir esas incertidumbres y moderar los comportamientos
oportunistas de sus miembros.
Confianza y gobernabilidad
Cuando hay falta de confianza entre el Estado y los ciudadanos, ocurre lo propio: la abstención
crece, porque no se encuentra por quien votar; disminuye el poder de convicción de los
gobernantes para que la gente participe en proyectos que, para ser exitosos, deben contar con
la colaboración de los ciudadanos; se deteriora la capacidad de los ciudadanos para hacer que
un elegido cumpla con lo que ellos creen que va a mejorar sus vidas, es decir, la gobernabilidad
de los ciudadanos frente a quienes han recibido su mandato.
El fenómeno de pérdida de confianza en los gobiernos se ha venido dando en muchos países. En
Colombia, los niveles de confianza han sido muy inestables y en los últimos años han mostrado
caídas abruptas. Pero en Estados Unidos también, aunque en forma más lenta: de acuerdo con
Putnam, el porcentaje de estadounidenses que dicen creer en su gobierno ha caído de 75%
alrededor 1960, a 19% en 1996.
El despertar de la "sociedad civil" les está abriendo a muchos ciudadanos la posibilidad de asumir
responsabilidades cívicas. El Sistema Nacional de Planeación y todos los consejos que lo
conforman han venido convocando a las organizaciones empresariales, sociales y hasta a las
dependencias gubernamentales a tejer lazos alrededor de la planeación participativa, que puede
convertirse en un importante escenario de creación de confianza entre ciudadanos y gobiernos
y, por la misma vía, en eficaz instrumento de gobernabilidad, siempre y cuando las instancias
gubernamentales respeten la autonomía de los espacios de planeación participativa de la
sociedad civil y ésta tenga la organización y capacidad suficientes para hacerlos valer.
58 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
4. Trochas, programas de gobierno, planes y consejos El plan estratégico o trocha ciudadana
El plan estratégico o trocha ciudadana es lo más general y, a largo plazo (diez, quince, veinte
años, dependiendo del propósito en cada área), trasciende la vigencia de un gobierno. Es el
norte, la brújula del desarrollo de la sociedad y punto de referencia para la acción social y
política, en tomo al cual se debe configurar el poder en cada mandato. Su permanencia y
fortalecimiento sólo depende de la sociedad, organizada y articulada en torno a los consejos
territoriales de planeación. Por eso, la vigencia de los consejos y de sus miembros trascender la
duración de las administraciones.
El plan de desarrollo, además de contener un rubro prioritario llamado gasto público social
(artículo 350 de la Constitución, artículo 3 de la ley 152), debe tener el componente ambiental,
de género y de infanda.
El plan general o estratégico de desarrollo garantizará la racionalidad y eficiencia de la inversión
pública en el sentido del Estado social del derecho o en beneficio de la sociedad.
El plan de gobierno
El plan de gobierno es una etapa o período del plan de desarrollo, el correspondiente a la
vigencia de una administración. En nuestro entender, el plan de un gobernante no alcanza a ser
catalogado como un plan de desarrollo, ya que por sus limitaciones temporales no alcanza a
implementar una propuesta de desarrollo de largo plazo.
Existe mucha incertidumbre sobre los mecanismos legales para obligar a que el programa de
gobierno armonice con el plan general o estratégico de desarrollo. Debemos poner de presente
que desde el punto de vista legal, ese mecanismo es el mandato programático, en la medida en
que la sociedad le imponga al candidato un programa que se ajuste al plan general.
Hablando de planeación al derecho, lo lógico es que la sociedad y los electores, en el marco del
plan estratégico, elaboren el
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 59
plan de gobierno que deba regular la actividad electoral y logren que los candidatos se
comprometan con él. Se trata de colocar los propósitos colectivos de la sociedad en el más
elevado nivel de la expresión política. Pero también se trata de construir una nueva forma de la
acción política y electoral, a partir de los verdaderos intereses colectivos de la sociedad.
En la medida en que la sociedad, al configurar los organismos de poder mediante el voto,
imponga como mandato a los elegidos programas de gobierno en el marco de las trochas
ciudadanas, éstas serán de obligatorio cumplimiento.
Los presupuestos. Aunque pueden existir presupuestos plurianuales alimentados con recursos
de varias vigencias fiscales (artículo 6, ley 152), en lo fundamental los presupuestos
corresponden a la ejecución anual de los planes de gobierno.
Cronogramas de ejecución. (Art. 41, ley 152). Podríamos decir que los planes de acción
corresponden a los cronogramas de trabajo establecidos por cada secretaría y departamento
administrativo para el cumplimiento del programa de gobierno. Deben ser aprobados por los
consejos de gobierno.
Los programas y proyectos deben acoplarse con los respectivos programas de gobierno y planes
de desarrollo y para su total ejecución requieren de varios años. Se proyectan a través de todo
el proceso. Es importante aclarar que el programa es más general que el proyecto. Así, el
programa de salud incluye subprogramas de prevención, los que a su vez están conformados
por proyectos específicos.
Procedimiento para la aprobación del plan de desarrollo
El primer paso es la trocha ciudadana o mandato programático. Es el punto de partida. Es el
momento más importante para hacer realidad la planeación participativa y en general para que
la administración pública cumpla los propósitos de la sociedad plasmados en el plan estratégico
de desarrollo.
Se trata de que las personas aptas para participar responsablemente en las decisiones políticas
configuren el poder o elijan a quienes realmente se comprometan con sus propósitos colecti-
60 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
vos a largo, mediano y corto plazo, establecidos en el plan de desarrollo. Los electores no deben
desechar este derecho. Su ejercido exige mucha conciencia y responsabilidad, quizás la que
hasta hoy no se ha tenido por parte de los electores en los momentos de configuración del
poder.
Para cumplir adecuadamente esta etapa se necesita buena información, formación,
organización y pluralismo. También se requiere la oportuna construcción del plan estratégico
desde la sociedad civil o trocha ciudadana articulada para este propósito por los consejos
territoriales de planeación. Para el ejercicio de este derecho se pueden invocar muchas normas
como: el libre derecho de asociación (art. 3 CN); el derecho a participar en la configuración del
poder político (art. 40 CN), a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la
ley (literal 6 art. 40 CN).
El elegido es responsable políticamente ante el elector (art. 133 Constitución Nacional). En este
caso digamos que es más responsable si queda obligado mediante actas de compromiso a
gobernar concertadamente consultando a la ciudadanía en tomo al mandato impuesto; son
mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía.
Según el artículo 103 de la Constitución, son mecanismos de participación el voto, el plebiscito,
el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa popular y la
revocatoria del mandato. Las leyes 131 y 134 establecen un mecanismo de difícil aplicación,
pero, al margen de estas normas, la revocatoria de mandato sigue siendo un derecho general
de los ciudadanos, el que eventualmente se podría aplicar si los elegidos incumplen las actas de
compromiso que explícitamente contemplen la obligatoriedad de la renuncia al cargo si así se lo
exige un grupo de ciudadanos previamente establecido, bien puede ser en una asamblea o
reunión de las mismas características a la que proclamó al candidato; o el artículo 259, cuando
dice que los electores imponen por mandato al elegido "el programa que presentó al inscribirse
como candidato". Ya hemos reiterado que el secreto estriba en que ese programa guarde
concordancia con los propósitos colectivos de la sociedad.
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 61
El segundo paso: armonización de la administración entrante y saliente. Una vez elegido el
alcalde o gobernador, todas las dependencias de la administración territorial y especialmente
las de planeación, les prestarán a los candidatos electos o a quienes ellos designen todo el apoyo
administrativo, técnico y de información que sean necesarios para la elaboración del proyecto
de plan (art 39 ley 152).
El tercer paso: elaboración de una propuesta de plan de desarrollo por la administración. El
alcalde o gobernador elegido, una vez posesionado, presentará el proyecto de Plan en forma
integral o por elementos o componentes del mismo (parte general o estratégica y plan de
inversiones) a consideración del consejo de gobierno o a quien haga sus veces, quien lo
consolidará durante los dos meses siguientes a la posesión del gobernante (art. 39 n. 3, ley 152).
El proyecto debe contener los ejercidos de trochas ciudadanas en los que la sociedad expresa su
visión de futuro y los lineamientos estratégicos que deben orientar los planes de los mandatarios
Es conveniente recordar que la parte general debe contener (art. 5 ley 152):
a. Objetivos territoriales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo.
b. Las metas territoriales y sectoriales y los procedimientos y mecanismos para lograrlo.
En lo posible, introduciendo indicadores o mecanismos que permitan evaluar el cumplimiento
de las metas.
c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental.
d. Medios e instrumentos de vinculación y armonización con la planeación sectorial,
nacional y con las demás entidades territoriales.
El plan de inversiones debe contener por lo menos:
a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su
armonización con los planes de gasto público.
62 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
b. Descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus
objetivos y metas territoriales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión.
c. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectan los costos de los
programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general.
d. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
El cuarto paso: presentación simultánea del proyecto a consideración de la sociedad civil a través
del consejo de planeación y a la corporación pública. A más tardar dentro los dos meses
siguientes a la fecha de su posesión, el mandatario presentará el proyecto de plan, como
proyecto consolidado en todas sus partes, a consideración del respectivo consejo territorial de
planeación, con el propósito de que rinda su concepto y formule las recomendaciones que
considere convenientes.
En la misma oportunidad, el mandatario presentará el proyecto a la respectiva corporación
pública de elección popular.
El consejo territorial de planeación dispone de un mes para promover el análisis ciudadano y
producir el concepto, que debe ser presentado por escrito.
El mes se cuenta a partir del momento en que se recibió oficialmente el proyecto consolidado
en todas sus partes. Si transcurrido el mes el consejo no se ha pronunciado en todo o en parte
sobre el proyecto de plan, el mandatario podrá dar por surtido el requisito (art. 39 ley 152).
Tanto los consejos de planeación como las corporaciones públicas respectivas deben verificar la
correspondencia del proyecto de plan de desarrollo con los programas de gobierno registrados
por el mandatario al momento de la inscripción como candidato (art. 39 ley 152).
El quinto paso: el mandatario y su administración, disponen de un mes para introducir los ajustes
que considere pertinentes, propuestos por el consejo territorial de planeación. El consejo de
planeación tiene derecho a solicitar una respuesta motivada de la administración sobre cuáles
recomendaciones se incorporaron en la versión del plan que se presenta a la corporación, cuáles
no y por qué. Para
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 63
lograr este derecho, es conveniente que el consejo, en la carta remisoria del concepto o en
comunicación posterior, invoque el derecho de petición solicitando dicha respuesta.
La importancia del concepto dependerá de cuatro factores principales:
1. La capacidad ciudadana articulada en torno al consejo de planeación para lograr que los
programas de gobierno inscritos por los candidatos coincidan con los propósitos colectivos del
plan estratégico y de la trocha ciudadana.
2. El rigor en la verificación del proyecto con el plan de gobierno presentado al inscribirse
por el candidato.
3. La seriedad y rigor de las propuestas incluidas en el concepto del consejo.
4. Del nivel de participación de la sociedad en la elaboración del concepto.
La persuasión y la capacidad política de la sociedad, las que en últimas, más allá de las normas,
están llamadas a señalarles los derroteros a cada entidad territorial y al país en su conjunto, son
el elemento más importante en el proceso de planeación con participación. Son el espacio y la
misión histórica, conferidos por la Constitución a los consejos territoriales de planeación. En
otros términos, su misión es tan importante que trasciende los alcances de una administración
y de las normas y se coloca en el escenario de la participación, la concertación y la política.
El sexto paso: dentro de los cuatro meses siguientes a la posesión del mandatario, debe
presentar el proyecto de plan de desarrollo a consideración de la corporación pública respectiva
(Concejo o Asamblea). La corporación dispone de un mes para su aprobación. Si dentro de este
término no lo hace, el mandatario lo aprobará por decreto. Sin embargo, el mandatario podrá
convocar a la corporación a sesiones extraordinarias.
En las deliberaciones de la corporación pública, el consejo territorial de planeación y en general
la sociedad civil tienen otra oportunidad si han comprometido por escrito y previamente a los
candidatos, antes de su elección, a actuar en correspondencia con la voluntad ciudadana.
También tienen la oportunidad de
64 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
incidir sobre el plan a través de las audiencias ciudadanas, los cabildos abiertos y la movilización
organizada, reclamando las decisiones necesarias para amparar los derechos de los diferentes
sectores sociales y de la sociedad en su conjunto.
También es conveniente poner de presente que el plan de desarrollo, como instrumento
dinámico de desarrollo, es susceptible de permanentes ajustes, conservando siempre los ejes o
propósitos centrales. De allí la importancia de que el consejo de planeación esté siempre
vigilante para que el plan no pierda su norte, pero también para que los presupuestos y
proyectos se ciñan a él.
5.HACIA UNA ÉTICA DE LO PÚBLICO5
Documento del Consejo Nacional de Planeación, aprobado por la Comisión Coordinadora del
Sistema Nacional de Planeación Participativa. Abril 30 de 1996.
El Consejo Nacional de Planeación, creado por la Constitución de 1991 como el espacio para que
la sociedad civil y las regiones participen en avizorar y planear el devenir de Colombia, adelanta
un proceso permanente de reflexión sobre el futuro del país y propone un diagnóstico de la
grave crisis que lo afecta. En esta explicación resaltan dos fenómenos: la crisis del Estado y la
orfandad de lo público. Ellos son determinantes centrales de la evolución negativa que ha
sufrido nuestro país, a tal punto que los enemigos de la sociedad, la corrupción generalizada y
el narcotráfico, la hallaron tan vulnerable como para penetrarla profundamente.
La crisis del Estado
La apertura económica dejó al descubierto grandes debilidades del país: la fragilidad e
insuficiencia de la infraestructura, el esca-
___________ 5. Segundo documento de seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo El Salto Social, publicado en 1996
LA PRACTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 65
so nivel educativo de la población, el atraso científico y tecnológico, una desigualdad social
enraizada de tiempo atrás, una impunidad que ha llegado a 97% de los delitos cometidos a pesar
del crecimiento considerable del gasto en justicia, la agudización del conflicto armado y el
deterioro del medio ambiente. Estas deficiencias han colocado en la encrucijada el proceso de
desarrollo nacional y han puesto a prueba la capacidad del Estado para materializar el bien
común.
La Reforma Constitucional de 1991 se propuso adecuar las instituciones para hacer frente a
estos procesos. Pero el enfrentamiento entre el viejo y el nuevo Estado, entre los poderes
arcaicos y el nuevo balance de fuerzas sociales, entre la República señorial y clientelista y la
democracia participativa, es una batalla inconclusa, aún sin resolver.
La crisis presenta en el momento actual diversas manifestaciones:
1. El desequilibrio de los poderes del Estado.
2. El enfrentamiento de concepciones del proceso descentralizador, que desde el centro
se ve como una simple delegación de funciones, mientras en las regiones se aspira a que
signifique una mayor autonomía.
3. La fácil entrada de la corrupción, por la indefinición de la lucha entre el viejo y el nuevo
Estado.
4. El desmoronamiento de la legitimidad de las administraciones públicas, por el avance
de la corrupción y la ineficiencia percibida de la acción del Estado. A lo anterior se aúna un
deterioro en la capacidad de acción y de ejecución del gobierno, el desbordamiento de la justicia
por la avalancha de procesos, además de la inercia del Estado central, que debería reducir su
tamaño a medida que aumentan las transferencias a las regiones, pero que continúa creciendo.
Resultado de estas manifestaciones es la creciente dificultad para gobernar. En los últimos
tiempos la debilidad del gobierno le ha llevado a revivir el manejo de clientela en la gestión de
la inversión pública.
66 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
A la gobernabilidad se le ha dado una interpretación estrecha. Gobernabilidad no es sólo buscar
la manera de mantener a un gobierno en el poder. El término tampoco se limita a la capacidad
de un gobierno para adelantar unas políticas.
La gobernabilidad debe ser entendida como la de los ciudadanos. Hay gobernabilidad cuando
los ciudadanos tienen control sobre sus gobiernos. Por ello, la gobernabilidad no puede seguir
reposando sobre las relaciones de clientela. Tampoco se puede seguir gobernando desde la
debilidad, con base en dádivas a cuentagotas.
La orfandad de lo público
No hemos ignorado implantar en Colombia una cultura que incorpore los valores de lo público.
Pocos consideran aceptable que se les pueda exigir el sacrificio de una parte, por pequeña que
sea, de su espacio individual, en favor del espacio de lo público. Ni siguiera los gobernantes y los
funcionarios públicos han entendido que los asuntos públicos y los asuntos de interés general
están en un orden que antecede a los intereses privados. Se ha convertido en costumbre que la
gestión de lo público desde el Estado se reduce al estrecho interés de quien detente el poder.
La justicia y la ética resultan particularmente afectadas por la orfandad de lo público. La ética se
reduce al cuidado de no dejar pruebas jurídicamente válidas de las situaciones que pudieran ser
cuestionables. La dignidad en el comportamiento de quienes representan a la república ha
pasado a un segundo plano y ha sido sustituida por la consigna de encontrar salidas
personalmente honorables.
En esta grave coyuntura, se ha llegado al extremo de que algunos justifican que la majestad del
Estado sea puesta en defensa de causas de éxito de la honra personal. Independientemente de
la razón jurídica que asiste a esas causas personales, ello corrompe el orden social. Al invertirse
la función de lo público y ponerse en beneficio de los intereses de personas o grupos a quienes
la sociedad ha confiado lo público, al ignorar que la sociedad tiene que desarrollar espacios del
interés de todos, o al ser indife-
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 67
rente a todo lo que no sea el interés del poder, se ha contribuido a debilitar el fundamento
mismo de la nacionalidad.
Narcotráfico y corrupción
Colombia pasa por una coyuntura de gran confusión. Dentro de esta crisis, la presencia
ostentosa del narcotráfico es elemento determinante y central. En forma progresiva el
narcotráfico ha ido penetrando el tejido de nuestra sociedad y se ha fusionado con ella. Hace
una década, muchos llegaron a prever que su poder crecería, pero jamás, ni siguiera los más
perceptivos analistas, imaginaron que tocaría el sistema nervioso central de nuestra sociedad.
La crisis del Estado y la orfandad de lo público explican que la corrupción y el narcotráfico hayan
podido penetrar a Colombia en la forma como lo han hecho. Nuestra sociedad está enferma. La
afecta el virus de la corrupción agenciada por el narcotráfico, que ha alcanzado las más altas
esferas económicas y sociales, y ha vulnerado al Estado mismo. Muchos círculos de la vida
nacional han sido complacientes con el narcotráfico, en los sectores económicos, en las
instituciones financieras, en los medios sociales, en la política y aun en la cultura de la vida
cotidiana.
La permeabilidad a los valores de la subcultura del narcotráfico ha sido grande. Pero también
hemos sido testigos de la lucha de muchos ciudadanos y ciudadanas contra la corrupción y el
narcotráfico, en los más diversos lugares de la sociedad, a costa inclusive de sus vidas. De
manera que nadie que haya sido cómplice puede escudarse diciendo que sus relaciones con los
carteles fueron las mismas que han tenido todos los colombianos.
Estos comportamientos heroicos impiden que algún país u organismo internacional pueda
juzgar en bloque a nuestra nación. Se equivocan, y favorecen al narcotráfico, quienes sancionan
comercialmente las actividades económicas legales de los colombianos, o estigmatizan al país o
a sus ciudades.
Esas valerosas actitudes constituyen un modelo de comportamiento y un activo social de
nuestra nacionalidad, que necesitamos para enfrentar las difíciles tareas que tenemos hacia el
futuro.
68 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Estabilidad en medio de la crisis
No basta con encontrar una salida política inmediata para enfrentar la crisis. Cualquiera que sea
esta salida, es claro que se requiere hacer cambios para que el país tenga unos poderes ejecutivo
y legislativo creíbles y con autoridad moral. Pero ello no es suficiente. El paso debe darse
entendiéndolo apenas como la apertura de una oportunidad para cambiar el rumbo. De allí en
adelante, tiene que darse una lucha sin cuartel para devolverle la salud a la nación y para
construir un auténtico Estado social de derecho. Largo proceso, lleno de vicisitudes, de dolor y
de sacrificios el que nos espera, antes de retornar a la senda del desarrollo en paz.
La nueva Constitución es un instrumento con que contamos para conjurar esta doble crisis. La
estabilidad que ha logrado mantener el país, a pesar de la gravedad de los hechos en que ha
culminado, se debe en buena parte a la Carta Magna de 1991. Esta separó y dio autonomías a
distintos poderes dentro del Esta-do, y permite que el cuestionamiento recaiga sólo sobre dos
partes de ese Estado: el ejecutivo y el legislativo. Esto no ha comprometido hasta el momento
la estabilidad de la moneda y de la economía, ni el poder judicial sobre el que recae una parte
de la responsabilidad de juzgar los hechos y restablecer los rumbos, ni la democracia
participativa o la orientación social de los planes de desarrollo.
La política social no es monopolio de una administración
Efectivamente, dentro del nuevo Estado definido por la Constitución de 1991, lo social deja de
ser una simple política que el gobierno de turno puede adoptar o desechar. Lo social, como lo
ambiental, es constitutivo del nuevo Estado, que por ello se denomina Estado social de derecho.
De acuerdo con la Constitución, todo plan de desarrollo debe centrarse en lo social. Por ajustarse
a este requerimiento, el Consejo Nacional de Planeación dio su visto bueno al plan del Salto
Social.
Pero el plan no es social por la voluntad de un gobierno específico sino por voluntad del
constituyente. En este sentido, no
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 69
puede dejarse que prospere la visión de que un futuro gobierno puede ignorar lo social en su
estrategia central de desarrollo. Independientemente de los cambios que puedan darse en el
gobierno, la política social debe prevalecer.
6. LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA, CONSTRUYENDO LO PÚBLICO
Una ética manual de lo público
Siempre que nos enfrentamos a un tema como la ética surge una larga lista de definiciones y
acercamientos que nos hacen, en la mayoría de los casos, evadir el tema. Sencillamente, no todo
el mundo entiende lo que se quiere decir cuando hablamos de ética; es más, la ética o la posición
ética depende más de las circunstancias y de las condiciones de favorabilidad que pueden
presentarse.
Ética viene del vocablo griego ethos, que significa modo de ser, algo así como carácter, el
carácter que las personas forman durante su existencia. Es ésta la ética y es con ella como la
gente actúa, de acuerdo con su carácter o su modo de ser.
La ética pública sugiere que ese carácter sea colectivo, es decir, que frente a ese modo de ser
que tiene cada individuo, se superponga un carácter público que contenga los individuales, pero
que sea más que la simple suma de éstos. Una ética de lo público sugiere un modo de ser frente
a las cosas que son públicas, una relevancia del carácter colectivo que significa convivir en
sociedad y en comunidad, una aceptación de que por encima de nuestra libertad y nuestros
intereses individuales se impone una igualdad ante lo que es de todos, ante lo público.
La cosa pública: ¿qué cosa es?
En nuestra sociedad, infortunadamente, la cosa pública es la cosa de nadie, son las cosas que
por ser de todos no son de alguien en especial. Ergo son de nadie, porque no tienen dolientes,
ni nadie está obligado a atender los bienes públicos, los parques, el espacio público en general,
los servidos públicos, la seguridad ciudadana. En muchas ocasiones, los únicos que se preocupan
de la
70 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
cosa pública son los funcionarios pero en ocasiones para apropiársela y sacar provecho de ella.
La cosa pública pasa a ser la cosa privada para el beneficio de unos pocos, para el usufructo,
para la renta de quienes tienen la capacidad de manejarla y pueden aprovecharse de quienes
no la conocen y por ende no saben que es pública; es así como se llega a la perversidad de lo
público, desvirtuando por completo su esencia y causando desdén por parte de los ciudadanos.
La cosa pública es la cosa nuestra, la cosa de todos y todas, la cosa de nosotros y nosotras y es
justamente por esto que tanto la administración como la utilización de la cosa pública se hace
colectivamente y no es privilegio de unos pocos sino un derecho intrínseco de todos, de todos
los que tienen alguna relación con lo público, de todos los que viven en comunidad y que de
manera directa o indirecta están beneficiándose de ella.
Parte de la justificación de estas conductas es que estamos acostumbrados a recibir
contraprestaciones o beneficios directos e individuales. Con una mentalidad de mercado
simplemente estamos casi que programados para pagar y recibir una mercancía a cambio,
terminando así la relación, ya que ahora la mercancía es de mi propiedad individual porque yo
pagué por ella. Este comportamiento nos ha hecho olvidar que no todos los bienes son
mercancías y no todos son de apropiación individual y excluyen- te. Si yo pago por una
mercancía, se dice, nadie más podrá tenerla porque ya es mía. Existen unos bienes que son
públicos, de todos, no pueden ser apropiados individualmente excluyendo a los demás. Éstos
son los bienes más importantes en nuestras comunidades, porque son los que compartimos y
de los que nos beneficiamos todos. Se necesita dar un importante paso en la conciencia de que
los bienes públicos son para el servicio de todos y por lo tanto deben ser protegidos por todos.
Lo público ob-ligado
Pero el problema no es sólo de los bienes, así como la solución no es únicamente de la economía.
El verdadero meollo del asunto es entender que toda la comunidad es algo público, que lo
público
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 71
no se puede limitar a un alumbrado o una calle, bien que lo son, sino que lo público es lo que
construimos, las relaciones con los vecinos, con los amigos. Es lo que nos interesa a todos,
tangible o no, es lo que soñamos en conjunto, es el mejor estar de todas y todos.
Lo público son las ligas que tenemos con el resto. Es lo público obligado, de ób-ligatio, que
significa que las personas están necesariamente ligadas. No basta con que tengamos una
primera relación que nos liga comercialmente con el tendero o el carnicero o que estemos
ligados afectivamente a la familia, o contractualmente a la empresa o al colegio. Para construir
lo público es necesario re-ligar, crear nuevos lazos, nuevas formas de relación que superen las
existentes y que se proyecten a un segundo nivel donde comiencen a primar las relaciones que
nos lleven a construir el interés de todos; que nos permitan conocer-nos, superar el yo, tú, él,
ella por el nosotros por lo de todos y todas. Eso es construir ciudadanía, tejer sociedad, moldear
lo público.
La planeación participativa y la construcción de lo público
La planeación participativa tiene ventajas frente a cualquiera otra metodología o forma de
planificar el desarrollo. La planeación con participación no sólo elabora diagnósticos, propone
ideas y diseña proyectos y presupuestos, como cualquier metodología eficientista podría
hacerlo. A todo eso le suma la visión de las personas. La pregunta principal antes de cualquier
otra discusión es: ¿qué clase de desarrollo quiere la gente y cómo quiere llegar a él? Con esto
podemos tener un proceso, ahora sí, eficiente y además eficaz. Además de poner todos los
recursos al servicio de la planeación, se le agrega lo que realmente quieren lograr todas y todos,
y éste es el proceso para la construcción de lo público con planeación participativa.
El virus de la participación
En uno de sus libros, el pensador francés Edgar Morin compara la difusión de las ideas y del
conocimiento con el comportamien-
72 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
to de un virus. La participación ha venido siendo ese virus que ha invadido la forma de concebir
la planeación pública. Después de estos años vemos cómo cada día más municipios, más
comunidades, más personas, se dan cuenta de lo útil que puede ser la participación en la
planeación; cómo la participación se ha venido esparciendo en el tejido de la sociedad
colombiana, utilizando los mecanismos establecidos por las normas o acudiendo a otros
distintos, pero siempre relevando los intereses y aspiraciones de las organizaciones.
Por supuesto que por ser a la vez, un fenómeno social y político, la participación es un proceso
no trivial. Esto quiere decir que no están dados ni presupuestados aún todos los posibles
resultados que pueden tener un proceso participativo. Quizá al principio, después de todo un
ejercicio de participación para elaborar de un proyecto o un plan de desarrollo, no llene las
expectativas de todos los que participaron, que los resultados últimos no sean los que algunos
esperaban. Eso es normal, no en el sentido de que debamos resignarnos a que la participación
en la planeación sea solamente ceremonial o aparente. En eso debemos estar atentos a que sea
un proceso real. Pero la participación debe entenderse como un proceso en todo el sentido de
la palabra, lo que significa que los progresos van a ser paulatinos, y que en el camino, en la
trocha, iremos corrigiendo los errores, depurando el proceso.
El plan: ¿la cenicienta de la planeación?
Otra cosa muy importante es que no es conveniente subvalorar el proceso si no tiene resultados
inmediatos. El proceso en sí ya es un resultado, el todo está también en las partes. Es posible
que no se introduzcan en la versión final del plan todas las observaciones que presentó el
consejo de planeación, pero ése es únicamente un resultado. Otro es valorar todo el proceso
participativo para la elaboración del concepto, las reuniones de la gente, los conversatorios, los
foros, los documentos. Eso no debe ignorarse, ésos son resultados concretos que deben
aprovecharse para darle continuidad al proceso de participación en la planeación del desarrollo,
porque ésta no termina con la aprobación del plan.
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 73
Debemos insistir cada vez más en que los planes incorporen los conceptos que producen los
consejos. Pero medir los resultados de la participación únicamente por el porcentaje de
inclusiones del concepto del consejo en el plan de desarrollo, es reducir nuevamente la compleja
y heterogénea participación a la producción de un concepto para cada nuevo gobierno.
El plan debe dejar de ser la cenicienta que se convierte en princesa mientras se discute y se
aprueba, y cuando llega la medianoche, es decir la aprobación, pierde todo interés y vuelve a
ser cenicienta durante el resto del periodo de gobierno. Esta concepción debe cambiar. La
aprobación no debe ser el sepelio del plan, sino, propiamente, el nacimiento después de un
amplio y participativo proceso de gestación. Ésa es la nueva planeación que concibió el
constituyente y que nos corresponde sacar adelante.
La planeación participativa: hacia la reconciliación de la heterogeneidad
La participación puede llegar a ser un arma de doble filo en la construcción de la democracia y
de lo público. Todos vimos con buenos ojos la creación y ampliación de espacios participativos
para los sectores, grupos poblacionales y regiones que trajo consigo la Constitución de 1991.
Parte del balance que podemos hacer después de observar lo que ha estado pasando estos años
es que, si bien es cierto que ha sido una ventaja para estos grupo; o sectores vistos
individualmente, los espacios no han permitido del todo un diálogo integrador de intereses. La
participación puede en un momento dado ahondar diferencias internas entre la sociedad civil,
y lo que es peor, causar enfrentamientos internos entre quienes la componen, para acceder a
reivindicaciones sociales o étnicas, recursos, posicionamientos, reconocimientos, etc., llevando
consigo una peligrosa fragmentación de nuestra naciente sociedad civil. Estaríamos matando al
niño en la cuna por querer salvarlo.
Complementaria a esta participación, que no deja de ser va liosa, se erigen la planeación
participativa y los consejos de
74 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
planeación. Concebir la planeación como un espacio donde todos los sectores, grupos
poblacionales, organizaciones, entidades territoriales, pueden aportar para buscar el beneficio
común y delinear el desarrollo de todas y todos, es la mejor forma de entender la participación.
Eso lo logra la planeación participativa. La composición de los consejos de planeación hace que
éstos sean un calidoscopio por donde se puede mirar la realidad con muchos ojos, entender con
muchas mentes y trabajar con muchas manos en la construcción de lo público.
Esto debe darse, desde luego, respetando las diferencias que de por sí existen en nuestra
sociedad, sin pretender homogeneizar la realidad, pero sí armonizando y reconciliando esa
heterogeneidad con lo público, que es lo de todos.
La perspectiva foral de la planeación participativa
Uno de los retos más importantes que tiene la planeación participativa, y esto es el Sistema
Nacional de Planeación en general y cada uno de los elementos que lo componen, es lograr que
la democracia y la planeación se puedan transformar en un ejercicio de deliberación
permanente, en un foro de discusión de los asuntos de interés público. La planeación
participativa debe ser la gran audiencia pública donde las organizaciones de la sociedad civil
deliberen, diagnostiquen, evalúen y propongan de forma permanente mejor y más democráticas
formas de desarrollo, a unas instituciones que deben estar prestas a escuchar, debatir, rendir
cuentas y asimilar las propuestas de la comunidad.
Somos conscientes de que no es tarea fácil, pues se debe enfrentar a una forma autoritaria y
tradicionalista de ejercer la política y de entender lo público. Para que esto no se quede en
"verborrea gaseosa", es decir, "más de lo mismo", no es suficiente con tener buenas intenciones.
Hay que comenzar a derribar esas viejas formas para introducir las nuevas. Es lo que Julio
Cortázar, en otro ámbito, llamó la "teoría del túnel", que consiste en destruir con el único objeto
de crear un túnel, una salida. Creemos que la puerta de esa salida es la planeación.
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 75
7. EFECTIVIDAD, ALCANCES Y LÍMITES DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Es frecuente, cuando se tocan estos temas, que la permisividad del discurso nos haga atribuir
virtudes o facultades que no son del todo reales a procesos como la participación.
Afortunadamente y a pesar de no contar con una comprobación científica rigurosa, el cotejar
con la realidad, conocer las experiencias y vivencias, así como los aportes de la estadística,
permiten ver los alcances y límites reales de estas formas de abordar la sociedad.
Es necesario mencionar que la medición hecha recientemente sobre el capital social en
Colombia muestra claramente los vados que tiene la participación. Un estudio adelantado por
la Fundación Social sobre municipios y regiones en Colombia hace una clasificación de
municipios e identifica unas características de la participación en cada una de las categorías.
Tales estudios son muy importantes y actuales, y deberían ser tenidos en cuenta para cualquier
acción encaminada al fortalecimiento de la planeación participativa.
Por más limitada, y difícil que sea, la planeación participativa sigue siendo la herramienta más
importante de la democracia participativa para el empoderamiento de las organizaciones so-
dales y de la sociedad civil en general.
La planeación participativa es más que un enfrentamiento con el Estado
Es muy común encontrar, en nuestras administraciones municipales, que no permiten la
participación por considerar que ésta obstaculiza el funcionamiento de la administración. Pero,
infortunadamente, también es recurrente que muchas organizaciones se monten al atril de la
participación para hacer oposición política y obstaculizar la gestión local.
En ambos casos hay una subvaloración de la participación. Si bien es cierto que la protesta es
una forma de participar, lo es en un nivel básico, muy importante para la reivindicación de
derechos, pero generalmente inocuo en la formulación de propuestas que es en esencia la razón
de ser de la planeación participativa.
76 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Es por esto que la planeación participativa debe entenderse como un espacio relacional donde
se permita un diálogo permanente de saberes, un espacio de conflicto-cooperación donde tanto
la administración como la comunidad entiendan que se participa para aportar, relevar y valorar
la diferencia, y tomar parte activa en las propuestas de desarrollo. Es ésta la principal motivación
para permitir y procurar procesos participativos en la planeación.
Racionalidad de la planeación técnica versus realidad de la planeación participativa
Si hay algo por lo cual la planeación tradicional venía sosteniéndose a pesar de sus pocos e
ineficientes resultados, es por el carácter racional del cual estaba investida la planificación
técnica. Para una sociedad donde han primado desde hace tanto tiempo lastres de corrupción,
clientelismo y nepotismo en la administración pública, manejar la planificación de una manera
racional y técnica era de por sí una garantía de eficiencia. Lo que no se presupuestó es que esta
forma de hacer la planeación desconocía un mundo real y lo reemplazaba por un modelo que
era plasmado en los planes de desarrollo como la solución a todos los problemas.
Lo que se puede percibir en estos momentos es que, por un lado, la razón ya no es capaz de
explicar la realidad ni el mundo, mucho menos la sociedad; y por otro que ha emergido otra
forma de hacer la planeación, que recoge lo que piensan las personas sobre las cuales se está
planeando, se les convoca, se les escucha y se tiene en cuenta su realidad, que en la mayoría de
los casos supera un análisis racional, ya que la complejidad de la organización y acción ciudadana
y comunitaria va mucho más allá de una modelación económica.
En ese orden de ideas, la planeación moderna ya no debe prevalecer por su capacidad predictiva
pero cerrada, ni por su capacidad de modelar un futuro sin utilizar variables reales, sino por su
capacidad de convocatoria, escucha, interpretación y gestión ante las propuestas siempre
inacabadas de las comunidades. Para
LA PRÁCTICA DE LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 77
esto no bastan, aunque sean necesarias, nuevas metodologías, sino que es fundamental cambiar
la forma de concebir la planeación, revalorar su papel en una etapa de la gestión para extenderla
a todo el proceso: planeación-planeación, planeación-ejecución, planeación-acción, planeación-
control, etc.
Formación de ciudadanos y ciudadanas en la construcción de ciudadanía
La planeación participativa debe buscar un resultado-proceso simultáneo, en la formación de
ciudadanos y ciudadanas, no sólo para el reconocimiento de sus derechos, sino también para
despertar en ellos y ellas capacidades propositivas, valoración de lo público y vocación por el
servido.
Esto nos lleva obligadamente a la construcción de comunidad y de ciudadanía. Nos faltan aún
tantos pasos por dar, que colombianos y colombianas aún no nos hemos percatado de lo valioso
que sería si pudiésemos trabajar en equipo. Takeuchi, un matemático japonés que vivió en
Colombia, concluyó que "un colombiano es mucho más inteligente que un japonés pero dos
japoneses son mucho más inteligentes que dos colombianos". Nos abraza un individualismo
legendario y permanente que no nos ha dejado entender que la única forma de salir adelante
es uniéndonos, construyendo el nosotros.
Por esto, y porque los que tradicionalmente han utilizado el poder para ponerlo al servido de
sus intereses sí han entendido la importancia de la unión, la sociedad civil colombiana debe
comenzar a construir un colectivismo crítico, entendiendo la crítica no como una condición de
confrontación, sino como un método de análisis y cuestionamiento permanente del poder y su
uso, de la política y su fin, de la planeación y sus resultados.
La formación de ciudadanos y ciudadanas y la simultánea construcción de ciudadanía significan
un paso más para que los planificadores no sean "los ilustrados de la aldea", sino para que todos
y todas puedan intervenir, de manera organizada, en la definición de los rumbos del desarrollo.
III CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN
PARTICIPATIVA
1. RESPUESTAS A LAS PREGUNTAS FRECUENTES SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS EN LA
PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Reestructuración de los consejos territoriales de planeación
1. ¿Es legal la reestructuración de un Consejo Territorial de Planeación por decreto de un
gobernante? ¿Es posible revocar el mandato por este mecanismo?
Tanto el Consejo Nacional como los consejos territoriales tienen su origen en el artículo 340 de
la Constitución, cuando dice: "Habrá un Consejo Nacional de Planeación". "En las entidades
territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley". "El Consejo
Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el Sistema Nacional de
Planeación".
El artículo 286 establece cuáles son las entidades territoriales: "Son entidades territoriales los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas".
"La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincia las que se
constituyan en los términos de la Constitución y de la ley".
La ley 152 del 15 de julio de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, en su artículo 33, inciso
siete, numeral dos, desarrolla el mandato constitucional estableciendo que son instancias de
planeación en las entidades territoriales "los Consejos Territoriales de Planeación Municipal,
Departamental, Distrital o de las Entidades Territoriales Indígenas".
El artículo 34, inciso primero de la misma ley, también dice: "Los Consejos Territoriales de
Planeación del orden departamental, distrital o municipal, estarán integrados por las personas
que designe el Gobernador o el Alcalde de las temas que presenten
79 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
las correspondientes autoridades y organizaciones de acuerdo con la composición que definan
las Asambleas o Concejos según sea del caso". En consecuencia, en la integración de los Consejos
Territoriales se mantiene el mismo espíritu y origen establecido por la Constitución para el
Consejo Nacional de Planeación.
"Dichos Consejos, como mínimo, deberán estar integrados por representantes de su jurisdicción
territorial de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y
comunitarios". Es decir, como mínimo, los establecidos por el artículo 340 de la Constitución
Nacional.
También la Constitución establece que el período del Consejo Nacional será de ocho años,
renovable parcialmente cada cuatro. De lo aquí sustentado se puede concluir:
1. Que el Constituyente de 1991 quiso que el Consejo Nacional y los consejos territoriales
de planeación fueran instancias autónomas de la sociedad civil con capacidad para dar
continuidad a los objetivos comunes de mediano y largo plazo de la población, aún
trascendiendo el período del gobernante.
2. Que la vigencia de los consejos es de ocho años para el nacional y de seis para los
territoriales.
3. Que con este período, a la vez que se garantiza continuidad en la planeación, también
se dejan abiertas las posibilidades de ajuste a partir del programa inscrito por los gobernantes
elegidos, pues también se establece la renovación parcial en la mitad del período.
4. Por su origen, tanto el Consejo Nacional de Planeación como los consejos territoriales,
similar al de las altas Cortes del Estado, son invulnerables a las contingencias de la
administración o de las corporaciones públicas.
En efecto, en el proceso de integración de los consejos participan:
• La corporación pública de la respectiva jurisdicción al aprobar la ley, ordenanza o
acuerdo estableciendo las funciones y los sectores que pueden presentar ternas.
• La sociedad civil al presentar las ternas, y
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 81
• La administración al designar los consejeros a partir de lo estableado por la corporación
pública y las ternas presentadas por las organizaciones o sectores que tienen derecho.
En consecuencia, tanto por su origen como por su naturaleza, la pérdida de la calidad de
consejero nacional de planeación solamente puede proceder por vía de la culminación del
período, por reglamento interno o por fuerza mayor.
El segundo inciso del artículo 103 de la Constitución sobre organizaciones sociales y por
extensión de sus instancias de participación, como son el Consejo Nacional y los Consejos
Territoriales de Planeación, estipula: "El Estado contribuirá a la organización, promoción y
capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,
benéficas o de utilidad común sin detrimento de su autonomía" (cursiva fuera del texto).
Dicho lo anterior se concluye que es violatorio del espíritu y de la norma constitucional, y en
especial de la autonomía de la sociedad civil, revocar el mandato a los consejeros, mediante
actos administrativos del ejecutivo, leyes, ordenanzas acuerdos u otras disposiciones de este
orden. Los Consejos de Planeación son, por Constitución, instancias de la sociedad civil. Su
autonomía e independencia es la mejor garantía para la interlocución respetuosa y fructífera
con los demás actores de la planeación, como son el ejecutivo y las corporaciones públicas. Por
lo mismo, las demás instancias no deben interferir en el funcionamiento de los consejos,
aunque, en lógica interpretación del artículo 103 en mención, sí deben concurrir en su apoyo en
los casos que explícitamente lo soliciten.
Se sabe de la no operancia de muchos consejos territoriales, algunas veces por la incomprensión
de su misión histórica, por la debilidad de los sectores sociales representados, por el desinterés
de sus integrantes, por la fuerte presencia de funcionarios de la administración pública en
representación de ésta y no de la sociedad civil o por otras razones que hemos evaluado en
diferentes documentos.
Recomendamos en consecuencia, para superar esta dificultad y avanzar en la recuperación de
tan importante espacio de convergencia ciudadana, hacer uso de las vías existentes en la
Constitu-
82 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
ción y la ley, como son la expedición de acuerdos y de ordenanzas que mejoren la composición
de los consejos. Se puede ampliar la representación de sectores ya presentes e incluir nuevos,
en especial a los jóvenes, los profesionales, las etnias, las mujeres, los microempresarios y otros
que sean significativos en cada lugar. Éstos son los sectores que registran la mayor ausencia en
los consejos, no obstante su significación en la vida local, regional y nacional.
Una vez ampliados, es necesario surtir un paso fundamental para la vida organizativa de los
consejos, cual es la discusión y aprobación del reglamento interno, en el cual, entre otros títulos
importantes, se deben establecer las causales de pérdida de la calidad de consejero.
2. ¿Es legal la participación de los funcionarios en los Consejos Territoriales de Planeación?
Hemos aclarado que los Consejos Territoriales de Planeación constituyen la instancia de la
sociedad civil en la planeación, y por excelencia, la instancia más importante responsabilizada
de recibir la opinión ciudadana, garantizar su inclusión en los planes de desarrollo y asegurar a
largo, mediano y corto plazo un sentido lógico e histórico del desarrollo tanto a partir de los
recursos públicos como de la iniciativa solidaria y privada, en función de los más elevados
intereses de bienestar y convivencia de la sociedad.
La Constitución y la ley establecen autoridades e instancias de planeación. Según el artículo 8 de
la Ley 152, son autoridades de planeación el presidente de la República, el Conpes, el
Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los demás
Ministerios y Departamentos Administrativos y, por analogía y reiteración explícita en el artículo
33 de la misma ley, las instituciones correspondientes en las entidades territoriales.
El artículo 8 en su numeral quinto establece como instancias nacionales de planeación al
Congreso de la República y al Consejo Nacional de Planeación.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 83
En conclusión, existen tres actores fundamentales de la planeación con momentos y fundones
bien definidas, a saber: el ejecutivo, el legislativo y la sociedad civil. Son actores que deben
complementar su misión en fundón de los intereses comunes que son el presente y futuro de
todos, pero que deben actuar con autonomía, pues sólo así garantizan la legitimidad y riqueza
de su fundón.
En consecuencia, no es sano ni conveniente que alguno de los actores de la planeación invada
el espacio de los demás en el momento específico de cumplimiento de su fundón, aunque sí
existen escenarios generales en los que es conveniente que todos se encuentren y discutan sus
opiniones, pero siempre a partir de puntos de vista construidos con mucha autonomía e
independencia en cada caso.
Por lo anterior, no es legal ni conveniente que hagan parte de los Consejos Territoriales de
Planeación los otros actores fundamentales de la planeación, a saber, representantes del
ejecutivo o de las corporaciones públicas, por lo menos del mismo nivel; esto sin perjuicio de
que en determinados momentos y para asuntos específicos sean invitados a participar en las
deliberaciones.
Por analogía con el Consejo Nacional de Planeación, ésta es doctrina consolidada, en cuanto del
mismo no hacen parte representantes del Congreso de la República ni voceros del ejecutivo
nacional en el orden ministerial.
En resumen, por analogía con la ley 152 sobre el Consejo Nacional de Planeación, no es legal ni
tampoco legítimo, por los argumentos aquí dichos, que miembros de corporaciones públicas o
de las administraciones departamentales hagan parte de los Consejos Departamentales de
Planeación o que miembros de los concejos municipales, distritales o de las correspondientes
administraciones hagan parte de los respectivos consejos de planeación o consejos del mismo
nivel territorial.
Lo anterior nos conduce a concluir que es necesario renovar los acuerdos y ordenanzas que
establecen el origen de las temas para los Consejos de Planeación, buscando que se ajusten a la
doctrina constitucional y legal en comento.
Debemos poner de presente que una de las valorizaciones sobre la debilidad de muchos
Consejos Territoriales de Planeación,
84 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
hechas en el Consejo Nacional, se debe a su fuerte composición de funcionarios públicos y
miembros de corporaciones públicas, quienes en muchos casos superan en número al de los
representantes de la sociedad civil.
3. ¿Es legal modificar o cambiar un Plan Territorial de Desarrollo durante el mismo mandato?
El inciso segundo del artículo 339 de la Constitución Nacional establece: "Las autoridades
territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional,
planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño
adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley".
"Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte general o
estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo".
La ley 152 transcribe literalmente este mandato constitucional. El artículo 32 de la ley 152 dice:
"Las entidades territoriales tienen autonomía en materia de planeación del desarrollo
económico, social y de la gestión ambiental, en el marco de las competencias, recursos y
responsabilidades que les ha atribuido la Constitución y la ley". "Los planes de desarrollo de las
entidades territoriales, sin perjuicio de su autonomía, deberán tener en cuenta para su
elaboración las políticas y estrategias del plan nacional de desarrollo para garantizar la
coherencia".
El artículo 259 de la Carta establece: "Quienes eligen gobernadores y alcaldes, imponen por
mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato".
El artículo primero de la Carta dice: "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista".
El artículo 350 establece: "Excepto en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad
nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación".
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
86 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
De las anteriores normas podemos concluir que las entidades territoriales son autónomas para
elaborar su Plan de Desarrollo en el marco de la Constitución y de la ley.
Específicamente se busca la unidad Nacional a partir de los siguientes criterios:
- Políticas y estrategias nacionales (art. 32, ley 152).
- Con un rubro prioritario llamado gasto público social (Art. 350 Constitución Nacional)
- La obligatoriedad de los planes de desarrollo (art. 339 Constitución Nacional).
- La correspondencia entre el plan nacional y los territoriales (artículo 32 ley 152).
La estabilidad de los planes de desarrollo se establece a partir del artículo 259 de la Constitución,
cuando dice: "Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el
programa que presentó al inscribirse como candidato".
El artículo 39 de la ley 152 establece unos procedimientos y términos para la elaboración del
proyecto de Plan de Desarrollo: concepto por parte del Consejo Territorial y presentación ante
la respectiva corporación pública dentro de los primeros cuatro meses del respectivo período
del gobernador o alcalde, la que dispone de un mes para su aprobación.
El artículo 45 de la ley 152 consagra la posibilidad de introducir articulación y ajustes a los planes
de las entidades territoriales de los diversos niveles entre sí y respecto del Plan Nacional, si
durante la vigencia del plan se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio.
De todo lo anterior se deduce que la ley 152, en cumplimiento de la Constitución, solamente
reglamentó una etapa, durante los primeros cinco meses de cada mandato territorial, para la
elaboración y aprobación de los planes de desarrollo, previos unos contenidos, instancias y
procedimientos, por lo que no sería legal cambiar sustancialmente el Plan de Desarrollo en
medio del ejercido de un mandato. Sin embargo, siendo la planeación un proceso social sujeto
a los cambios sociales, puede ser legítima su modifi-
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 87
cadón si esos cambios obedecen a variaciones sustanciales en las realidades ambientales,
económicas, sociales y políticas.
4. ¿Cómo se pueden obtener recursos para los consejos?
Uno de los problemas principales que afronta la planeación participativa y en general la
participación en Colombia es la ausencia de recursos públicos para su financiamiento. Una de
las misiones de los consejos territoriales de planeación es contribuir a que estos recursos se
incluyan como programas y proyectos específicos tanto en los planes de desarrollo como en los
presupuestos.
Los consejos deben poner en juego su capacidad de gestión mediante proyectos específicos de
procesos de formación ciudadana, de educación para la participación, etc., que han de ser
presentados a la administración e inscritos en los bancos de proyectos para que sean incluidos
en los presupuestos.
La viabilidad constitucional y legal del apoyo a estos proyectos se puede sustentar en los
artículos 41,103 y 311 de la Constitución y en las leyes 136 y 152.
El artículo 41 de la Constitución Nacional establece como deber del Estado difundir la
Constitución y la instrucción cívica. El artículo 103, en su segundo inciso, estipula que el Estado
apoyará, estimulará y fomentará las organizaciones civiles sin detrimento de su autonomía. Los
consejos de planeación son un espacio de participación de las organizaciones civiles. El artículo
311 dice que es deber del municipio promover la participación comunitaria.
La leyl36 de 1994, columna vertebral del régimen municipal, en sus artículos 342 a 345 consagra
la responsabilidad del municipio con los espacios de participación ciudadana.
Por analogía con el parágrafo del artículo 12 de la ley 152, los Concejos y las autoridades
departamentales y municipales de planeación prestarán al respectivo consejo territorial de
planeación el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para el cumplimiento de
sus fundones.
Origen de los recursos para apoyar la planeación participativa: los recursos pueden proceder de
las transferencias de la Nación a los departamentos y a los municipios o de los recursos propios.
88 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
2. PROCEDIMIENTO PARA LA INTEGRACIÓN O REESTRUCTURACIÓN DE LOS CONSEJOS
TERRITORIALES DE PLANEACIÓN
Primer paso
Es conveniente que las organizaciones y sectores interesados en la recomposición y
fortalecimiento del Consejo Territorial de Planeación, preferiblemente entre octubre 7 y
diciembre, antes de que culminen su vigencia las respectivas corporaciones públicas, gestionen
acuerdos y ordenanzas con los siguientes contenidos:
Acuerdo u ordenanza de ampliación del derecho para que nuevos sectores presenten ternas
Debe hacerse no propiamente en sustitución de quienes ya lo tienen, sino para extender la
cobertura a quienes están por fuera y ampliar el número de algunos sectores ciudadanos en la
perspectiva de garantizar mayor representación de la sociedad civil. Los sectores que con mayor
frecuencia han sido excluidos y que se deben integrar en los nuevos acuerdos y ordenanzas son
los de jóvenes, estudiantes, mujeres, profesionales y microempresarios. Generalmente no se les
ha considerado por carecer de estructuras organizativas en las entidades territoriales. El
respectivo acuerdo u ordenanza podría determinar el procedimiento para la designación de las
ternas, por ejemplo en asamblea del respectivo sector ampliamente convocada por la
corporación pública o por el consejo de planeación vigente.
Funciones de los consejos de planeación
En muchos acuerdos y ordenanzas las funciones son muy restringidas. De conformidad con el
artículo 35 de la ley 152, son funciones de los consejos territoriales las mismas del Consejo
Nacional en cuanto sean compatibles, sin detrimento de otras que les asignen las respectivas
corporaciones.
Esas funciones deben ser por lo menos las siguientes, en correspondencia con la Constitución,
la ley y el Consejo Nacional
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATTVA 89
- Servir de foro ciudadano para la discusión del plan territorial de desarrollo, durante su
preparación y ejecución.
- Emitir concepto sobre el proyecto de plan de desarrollo.
- Hacer seguimiento y emitir conceptos periódicos sobre la evolución del plan de
desarrollo.
- Emitir conceptos sobre la correspondencia de los presupuestos con el plan de
desarrollo.
- Emitir concepto sobre la correspondencia de los proyectos de presupuesto con el plan
de desarrollo y programa de gobierno.
- Dotarse de su propio reglamento y elegir su mesa directiva.
- Declarar la pérdida de la calidad de consejero, de conformidad con su reglamento.
- Desarrollar planes y programas de formación ciudadana en la planeación participativa.
- Preparar documentos de iniciativa de la sociedad civil para orientar la preparación de
los programas de gobierno y planes de desarrollo. Este concepto es indispensable para dar
trámite el respectivo plan.
- Conceptuar sobre los proyectos de planes de ordenamiento territorial, de conformidad
con la ley 388 de 1997.
Asignación de recursos a los consejos para que cumplan sus funciones
El rubro de financiación en el presupuesto de la entidad territorial puede hacerse con destino a
investigación y eventos de formación para la planeación participativa, ejecutados a partir de los
proyectos específicos del consejo o con destino a las actividades de planeación participativa del
mismo.
Invocando el artículo 126 de la ley 508 de 1999, los consejos territoriales pueden acceder a
recursos en su labor de hacer seguimiento y armonización de su respectivo plan con el de otros
niveles territoriales.
Segundo paso
A más tardar en el mes siguiente a su posesión, el mandatario debe convocar adecuadamente a
los sectores facultados por la
90 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
ordenanza o el acuerdo para que presenten ternas (por analogía. Artículo 11, ley 152). Decimos
que al mes, por cuanto el mandatario debe otorgar por lo menos otro mes para que las
organizaciones postulen las ternas, pues a los dos meses ha de presentar el proyecto de plan a
su consideración.
No es suficiente con un aviso de radio o de prensa para presumir surtida convocatoria e
información adecuada a todos los sectores interesados. La administración debe demostrar que
ha convocado por escrito a cada organización o sector con derecho a presentar ternas. De allí la
necesidad de que en cada entidad territorial exista un registro completo y actualizado de los
sectores sociales y organizaciones existentes.
La anterior afirmación se deduce del artículo 20 de la Carta, que establece el derecho de todos
a ser informados de manera oportuna, veraz y adecuada, aún más si se trata de desarrollar un
espacio democrático. Es evidente que si un sector u organización demuestra no haber sido
informado de manera adecuada, veraz y oportuna, eventualmente podrá demandar ante un juez
de tutela el desconocimiento o violación de su derecho.
Es conveniente que las organizaciones o sectores den a conocer las ternas dentro de la semana
siguiente a la convocatoria, buscando la pronta designación del cincuenta por ciento de los
consejeros que se renuevan al inicio de cada administración.
El período de los consejeros territoriales de planeación será de seis años, renovable en la mitad
de sus miembros cada tres, por extensión de lo previsto para el Consejo Nacional por la
Constitución (art. 340 Constitución Nacional y art. 10 ley 152). En consecuencia, después de
1994, por lo menos la mitad de los consejeros tienen derecho a continuar. La otra mitad será
reemplazada por el gobernante escogido, de ternas provenientes de los sectores autorizados
por la respectiva ordenanza o acuerdo.
En lo que tiene que ver con la renovación, las designaciones se deben hacer de las ternas
presentadas por las organizaciones o sectores. Sin embargo, es conveniente una consulta previa
a las organizaciones y sectores sociales que permita determinar cuáles consejeros se deben
sustituir. Éste puede ser un compromiso previo del candidato. Cabría utilizar el mismo sistema
que el del
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 91
Consejo Nacional de Planeación, consistente en evaluar el desempeño, la representatividad y
los aportes de cada uno de los consejeros. Los sectores que gozan de este derecho deben
disponer de un tiempo cercano a un mes, salvo otra disposición contenida en el respectivo
acuerdo, ordenanza o decreto para presentar las ternas. Si transcurrido este tiempo no lo han
hecho, el gobernante puede designar libremente los consejeros siempre que procedan del
sector a representar (art. 11 ley 152).
Tercer paso
Una vez instalado el consejo de planeación con sus nuevos miembros, es conveniente que
- Revise o adopte el reglamento interno.
- Designe mesa directiva con por lo menos un presidente (a), un vicepresidente (a) y un
secretario (a) general.
- Unifique su opinión sobre la trocha ciudadana que haya preparado la sociedad civil, con
el propósito de abordar con identidad de criterios el conocimiento y la elaboración del concepto
sobre el proyecto que presente la administración.
Recibido oficialmente el proyecto de manos de la administración, el consejo se debe dedicar
exclusivamente a promover la discusión ciudadana. Sobre esa base y su propio criterio, produce
el concepto final.
Una vez entregado el concepto, es conveniente que el consejo se autoexamine, haga los ajustes
organizativos e integre las comisiones permanentes necesarias para continuar su trabajo de
seguimiento y evaluación permanente tanto al plan en la parte general, como a los presupuestos
y proyectos. Es importante vincular a estas comisiones a consejeros y a otros voceros
ciudadanos. Igualmente, debe desarrollar procesos metodológicos que contribuyan a la
participación ciudadana tanto en la planeación como en el seguimiento y evaluación.
92 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Sectores que presentan ternas
De conformidad con el artículo 340 de la Constitución y el artículo 34 de la ley 152, tienen pleno
derecho a presentar temas los siguientes sectores:
- Territoriales: siempre que procedan de entidades territoriales inferiores al nivel del
respectivo consejo. Por analogía con el numeral primero del artículo 9 de la ley 152 y con el
artículo 34 de la misma ley. Para el caso de los consejos territoriales departamentales, pueden
tener representación los municipios o provincias si están legalmente constituidos y, para el caso
de los consejos territoriales municipales, las comunas, corregimientos o localidades,
- Económicos: por analogía con la ley 152 para el Consejo Nacional en el numeral 2 del
artículo 9, en representación de los sectores jurídicamente reconocidos que asocien a los
industriales, los productores agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras,
microempresarios y entidades de prestación de servidos.
- Sociales: por analogía con el Consejo Nacional en el numeral tres del artículo 9, en
representación de las organizaciones de profesionales, campesinos, empleados, obreros,
trabajadores independientes e informales.
- Educativo y cultural: por analogía con el Consejo Nacional, numeral 4 del artículo 9 de
la ley 152, en representación de las universidades, instituciones de educación primaria y
secundaria de carácter público o privado y organizaciones cuyo objeto sea el desarrollo
científico, técnico o cultural, como también las organizaciones que agrupen a nivel nacional a
los estudiantes universitarios.
- Ecológico: por analogía con el numeral 5 del artículo noveno de la ley 152, en
representación de las organizaciones cuyo objeto sea la defensa del ambiente.
- Comunitario: por analogía con el numeral 6 del artículo noveno de la ley 152, en
representación de las asociaciones comunitarias.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 93
Por decreto 646 de 1992, se entiende por organización comunitaria toda aquella circunscrita a
un territorio, de libre afiliación y retiro, de estructura interna democrática y de naturaleza social,
o que busca la solución de necesidades y derechos sociales de los agremiados.
Por analogía con el numeral 7 del artículo noveno de la ley 152, también deben estar
representados los siguientes sectores, siempre que tengan presencia en la respectiva entidad
territorial:
- Indígenas y afrocolombianos: por analogía con el número 7 del artículo 9 de la ley 152
y como un derecho fundamental consagrado en el último inciso del artículo 40 de la
Constitución, en cuanto establece que "las autoridades garantizarán la participación adecuada
y efectiva en los asuntos decisorios de la administración pública".
- Las mujeres: deben estar representadas en todos los consejos territoriales de
planeación. De lo contrario, pueden invocar el derecho fundamental de participación que les
confiere el último inciso del artículo 40 de la Constitución, en cuanto establece: "El Estado
garantizará la participación adecuada y efectiva de la mujer en los asuntos decisorios de la
administración pública". Si invocado este principio se les sigue negando la participación, pueden
acudir ante un juez de tutela.
- Jóvenes: en el mismo sentido, pero invocando el artículo 45 de la Carta cuando estipula
que los jóvenes tienen derecho a participar en las decisiones que los afectan, y pueden exigir su
participación democrática en los consejos, so pena de interponer las demandas
correspondientes para que les sea respetado el derecho. Conviene dar representación a los
jóvenes estudiantes, campesinos, trabajadores e informales.
94 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
3. MODELOS DE ORDENANZA Y ACUERDO
Proyecto de Ordenanza por la cual se reestructura la composición y las funciones del Consejo
Territorial de Planeación del Departamento de
La asamblea departamental en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales y en
especial las conferidas por los artículos 12,34 y 35 de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo del
15 de julio de 1994 y de conformidad con el artículo 9 de la misma Ley, ordena:
Artículo 1. El Gobernador integrará por decreto el Consejo Territorial de Planeación de ternas
que presenten organizaciones del nivel departamental jurídicamente reconocidas, de la
siguiente manera:
Tres en representación de los sectores económicos que agremien y asocien a los industriales,
los productores agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras.
• Uno en representación de las asociaciones de microempresarios.
• Tres en representación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural.
• Uno en representación de los profesionales.
• Uno en representación de los trabajadores sindicalizados.
• Uno en representación de los trabajadores informales.
• Uno en representación de los trabajadores independientes.
• Uno en representación de las instituciones de educación pública.
• Uno en representación de las instituciones de educación privada.
• Uno en representación de las instituciones públicas y privadas de investigación
científica.
• Uno en representación de las organizaciones culturales.
• Uno en representación de los estudiantes de secundaria.
• Uno en representación de los estudiantes universitarios.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 95
• Uno en representación de las organizaciones del sector ecológico.
• Dos en representación de las organizaciones comunales y comunitarias.
• Dos en representación de las organizaciones de mujeres.
• Uno en representación de las comunidades negras.
• Uno en representación de las minorías indígenas.
• Uno en representación de las organizaciones no gubernamentales.
• También lo integrarán dos alcaldes en representación de las respectivas
administraciones municipales del departamento.
Artículo 2. Para proceder a la integración del Consejo Territorial de Planeación, a más tardar a
los treinta días de haber asumido su mandato, el Gobernador convocará a la elaboración de
temas a las instituciones y sectores con dicho derecho, los que dispondrán de por lo menos
quince días para presentarlas, previas las consultas que consideren pertinentes.
Dicha convocatoria se comunicará por escrito, con un mínimo de ocho días de anticipación, a las
organizaciones del nivel departamental debidamente registradas.
Parágrafo 1. La Secretaría de Gobierno, en coordinación con Planeación Departamental y el
Consejo Territorial de Planeación que se encuentre en ejercicio, convocará a la elaboración de
ternas, en asambleas abiertas, a los sectores que a los quince días de la convocatoria no hayan
presentado o no cuenten con estructura organizativa del orden departamental debidamente
reconocido.
Parágrafo 2. A partir de la vigencia de la presente ordenanza, la Gobernación elaborará un
registro de organizaciones civiles interesadas en la presentación de ternas para integrar el
Consejo Territorial de Planeación.
Parágrafo 3. A partir de la vigencia de la presente ordenanza, el gobernador convocará a la
presentación de ternas, de donde salgan los consejeros para el período de los sectores que
teniendo el derecho, no estén representados en el Consejo Territorial que se encuentre en
ejercicio.
Artículo 3. A más tardar a los cuarenta días de posesionado, el Gobernador integrará el Consejo
Territorial Planeación, que se
96 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
reunirá por derecho propio, revisará o aprobará su reglamento interno de funcionamiento y de
su seno designará una mesa directiva integrada por lo menos por un presidente, un
vicepresidente y un secretario.
Artículo 4. Dentro de los dos meses siguientes a la posesión, el Gobernador presentará al
Consejo Departamental de Planeación el proyecto de plan de desarrollo, consolidado en sus dos
partes, de que habla el artículo 339 de la Constitución Política, con el propósito de que rinda su
concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes.
Artículo 5. El Consejo Departamental de Planeación promoverá la participación ciudadana en la
discusión del proyecto del Plan de Desarrollo y emitirá su concepto dentro del mes siguiente, a
partir de la fecha en que recibió el documento del Plan.
Si transcurrido dicho mes el respectivo Consejo Territorial no se hubiere pronunciado sobre la
totalidad o parte del proyecto del plan, se considerará surtido este requisito.
Artículo 6. Dentro de los quince días siguientes a la presentación del concepto por parte del
Consejo Territorial de Planeación, el Gobernador le responderá motivadamente y por escrito
sobre qué recomendaciones incluyó en el Plan, cuáles no y las razones para ello.
Artículo 7. La calidad de consejero se pierde por muerte, por renuncia o por incumplimiento en
las funciones que establezca el reglamento interno del Consejo Departamental de Planeación.
Artículo 8. El período de los consejeros de planeación será de seis años. La mitad de los
miembros se renovará cada tres años, de conformidad con el mecanismo establecido en la
presente ordenanza (por analogía, art. 340 de la Constitución Nacional de Colombia).
Artículo 9. Para ser consejero territorial de planeación es necesario demostrar que se procede
del sector que se dice representar. Los funcionarios de la administración no podrán ser
miembros del Consejo Territorial de Planeación.
Artículo 10. Son funciones del Consejo Territorial de Planeación:
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 97
1. Servir de foro para la discusión del Plan Departamental de Desarrollo, durante su
preparación y ejecución.
2. Organizar y coordinar la discusión ciudadana sobre el Proyecto y el Plan Departamental
de Desarrollo en su parte general y plan de inversiones, en los términos del artículo 339 de la
Constitución Política.
3. Emitir concepto sobre la correspondencia del Proyecto del Plan Departamental de
Desarrollo con el programa que presentó el mandatario al inscribirse como candidato y sobre su
posterior ejecución, y, además, evaluar si los cambios son convenientes para el departamento.
4. Absolver las consultas que sobre el Plan Departamental de Desarrollo formulen el
Gobierno Departamental o las autoridades de planeación, para lo cual se conformarán
comisiones permanentes o transitorias.
5. Formular recomendaciones a las demás autoridades sobre el contenido y la forma del
Plan.
6. Conceptuar, en los términos de la presente ordenanza, sobre el proyecto de Plan de
Desarrollo presentado a su consideración por el Gobierno Departamental.
7. Conceptuar sobre el componente prioritario denominado gasto público social de todo
plan de desarrollo y de todo presupuesto, establecido por el artículo 350 de la Constitución
Política y determinado por los derechos sociales, económicos, culturales, colectivos y del
ambiente de la Carta (art. 41 al 82).
8. Emitir concepto periódico sobre la correspondencia de gestión de la administración
departamental con el plan de desarrollo.
9. Elegir y remover a los miembros de la mesa directiva.
10. Dictar su reglamento y modificarlo cuando lo considere pertinente.
11. Aprobar las actas y documentos.
12. Definir las comisiones que requiera el funcionamiento del Consejo.
13. Hacer efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y
en el seguimiento y evaluación de los mismos.
98 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
14. Participar en la construcción del Sistema Departamental, Regional y Nacional de
Planeación.
15. Desarrollar procesos de formación ciudadana para la planeación participativa y el
control social al cumplimiento del Plan de Desarrollo.
16. En coordinación con el Consejo Nacional de Planeación, hacer seguimiento y formular
recomendaciones para la armonizar el plan de desarrollo departamental con los planes de las
demás entidades territoriales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 126 de la ley 508 de
1999.
17. Las demás que establezca el reglamento interno, que estén acordes con su naturaleza
y que no contravengan la Constitución y la ley.
Artículo 11. Las autoridades departamentales de planeación y de participación prestarán al
Consejo Territorial de Planeación el apoyo institucional y logístico para el adecuado
cumplimiento de sus funciones.
Comentarios a las propuestas de ordenanza
El proyecto adjunto es una guía que facilita a los gobernadores y a las asambleas
departamentales la presentación y discusión de un proyecto de ordenanza que cumpla
eficazmente con el mandato de la Constitución para poner en funcionamiento la planeación
participativa. El gobernador y la Asamblea pueden hacer a este documento las modificaciones y
simplificaciones que consideren convenientes, manteniéndose dentro de la ley y del principio
de asegurar que los consejos territoriales de planeación sean auténticos espacios para la
participación ciudadana y de las organizaciones de la sociedad civil en los asuntos públicos. A
continuación se hacen algunos comentarios sobre el articulado propuesto:
Artículo 1. De la lista propuesta, se deben verificar cuáles tienen asiento en el departamento
para que sean convocados. No pueden participar en los Consejos Departamentales de
Planeación los funcionarios de la administración, pues la Constitución conci-
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 99
be estos consejos como instrumentos de participación de la sociedad civil para el diálogo con la
administración.
Artículos 3 al 6. Los plazos propuestos son consistentes con los de la Ley 152 de 1994.
Artículo 10. Las funciones están en correspondencia con las definidas para el Consejo Nacional
de Planeación y las necesarias para articular los planes de desarrollo de los distintos niveles.
Proyecto de acuerdo por el cual se reestructuran la composición y las funciones el Consejo
Territorial de Planeación del Municipio de________________
El Concejo municipal de _______________, en cumplimiento de sus funciones constitucionales
y legales y en especial las conferidas por los artículos 12,34 y 35 de la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo del 15 de julio de 1994 y de conformidad con el artículo 9 de la misma Ley, acuerda:
Artículo 1. El alcalde integrará por decreto el Consejo Territorial de Planeación de ternas que
presenten las organizaciones del nivel municipal jurídicamente reconocidas, de la siguiente
manera:
• Tres en representación de los sectores económicos que agremien a los industriales, los
productores agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras
• Uno en representación de los microempresarios
• Tres en representación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural
• Uno en representación de los profesionales
• Uno en representación de los trabajadores sindicalizados
• Uno en representación de los trabajadores informales
• Uno en representación de los trabajadores independientes
• Uno en representación de las instituciones de educación pública
• Uno en representación de las instituciones de educación privada
100 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
• Uno en representación de las instituciones públicas y privadas de investigación
científica
• Uno en representación de las organizaciones culturales
• Uno en representación de los estudiantes de secundaria
• Uno en representación de los estudiantes universitarios
• Uno en representación de las organizaciones del sector ecológico
• Dos en representación de las organizaciones comunales y comunitarias
• Dos en representación de las organizaciones de mujeres
• Uno en representación de las comunidades negras
• Uno en representación de los grupos étnicos
• Uno en representación de las organizaciones no gubernamentales de apoyo
• Dos en representación de las comunas y corregimientos.
Artículo 2. Para proceder a la integración del Consejo Territorial de Planeación, a más tardar a
los treinta días de haber asumido su mandato, el Alcalde convocará a la elaboración de temas a
las instituciones y sectores con dicho derecho, los que dispondrán de por lo menos quince días
para presentarlas, previas las consultas que consideren pertinentes.
Dicha convocatoria se comunicará por escrito, con un mínimo de ocho días de anticipación, a las
organizaciones del nivel municipal o distrital debidamente registradas.
Parágrafo 1. La Secretaría de Gobierno, en coordinación con Planeación Municipal y el Consejo
Territorial de Planeación que se encuentre en ejercido, convocará a la elaboración de ternas, en
asambleas abiertas, a los sectores que a los quince días de la convocatoria no hayan presentado
o no cuenten con estructura organizativa del orden municipal o distrital debidamente
reconocida.
Parágrafo 2. A partir de la vigencia del presente acuerdo, la Alcaldía elaborará un registro de
organizaciones civiles interesadas en la presentación de temas para integrar el Consejo
Territorial de Planeación,
Parágrafo 3. A partir de la vigencia del presente acuerdo, el Alcalde convocará a la presentación
de temas de las que saldrán
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 101
los consejeros para el período de (seis años) a los sectores que teniendo el derecho, no estén
representados en el Consejo Territorial que se encuentre en ejercido.
Artículo 3. A más tardar a los cuarenta días de posesionado, el Alcalde integrará el Consejo
Territorial de Planeación, que se reunirá por derecho propio, revisará o aprobará su reglamento
interno de funcionamiento y designará de su seno una mesa directiva integrada por lo menos
por un presidente, un vicepresidente y un secretario.
Artículo 4. Dentro de los dos meses siguientes a la posesión, el Alcalde entregará el proyecto de
plan de desarrollo, consolidado en sus dos partes, de que habla el artículo 339 de la Constitución
Política, para análisis y discusión del Consejo Territorial de Planeación y con el propósito de que
rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes.
Artículo 5. El Consejo Territorial de Planeación del municipio promoverá la participación
ciudadana en la discusión del pro- yerto del Plan de Desarrollo y emitirá su concepto dentro del
siguiente mes, a partir de la fecha de haber recibido el documento del Plan.
Si transcurrido dicho mes el respectivo Consejo Territorial no se profunda sobre la totalidad o
parte del proyecto del plan, se considerará surtido este requisito.
Artículo 6. Dentro de los quince días siguientes a la presentación del concepto por parte del
Consejo Territorial de Planeación, el Alcalde le responderá motivadamente y por escrito sobre
qué recomendaciones incluyó en el Plan, cuáles no y las razones para ello.
Artículo 7. La calidad de consejero se pierde por muerte, por renuncia o por incumplimiento de
las fundones según lo establezca el reglamento interno del Consejo Territorial de Planeación.
Artículo 8. El período de los consejeros de planeación será de seis años. La mitad de los
miembros se renovará cada tres años, de conformidad con el mecanismos estableado en el
presente acuerdo (por analogía, art. 340 de la Constitución Nacional de Colombia 1991).
102 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Artículo 9. Para ser consejero territorial de planeación es necesario demostrar que se procede
del sector que se dice representar.
Los funcionarios de la administración no podrán ser miembros
del Consejo Territorial de Planeación.
Artículo 10. Son funciones del Consejo Territorial de Planeación.
1. Servir de foro para la discusión del Plan Municipal (o Distrital) de Desarrollo, durante su
preparación y ejecución.
2. Organizar y coordinar la discusión ciudadana sobre el Proyecto y el Plan Municipal de
Desarrollo en su parte general y plan de inversiones, en los términos del artículo 339 de la
Constitución Política.
3. Conceptuar sobre la correspondencia del proyecto del Plan de Desarrollo con el
programa que presentó el mandatario al inscribirse como candidato y sobre su posterior
ejecución y, además evaluar si los cambios son convenientes para el municipio o distrito.
4. Absolver las consultas que sobre el Plan de Desarrollo formulen el Gobierno local o las
autoridades de planeación, para lo cual se conformarán comisiones permanentes o transitorias.
5. Formular recomendaciones a las demás autoridades sobre el contenido y la forma del
plan.
6. Conceptuar, en los términos del presente acuerdo, sobre el proyecto de Plan de
Desarrollo presentado a su consideración por el gobierno local.
7. Conceptuar sobre el componente prioritario denominado gasto público social de todo
plan de desarrollo y de todo presupuesto, establecido por el artículo 350 de la Constitución
Política y determinado por los derechos sociales, económicos, culturales, colectivos y del
ambiente de la Carta (Art. 41 al 82).
8. Emitir concepto periódico sobre si la gestión de la administración local se ajusta al plan
de desarrollo.
9. Elegir y remover a los miembros de la mesa directiva.
10. Dictar su reglamento y modificarlo cuando lo considere pertinente.
11. Aprobar las actas y documentos.
12. Definir las comisiones que requiera el funcionamiento del Consejo.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 103
13. Hacer efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y
en el seguimiento y evaluación de los mismos.
14. Participar en la construcción del Sistema Municipal, Departamental, Regional y Nacional
de Planeación.
15. Desarrollar procesos de formación ciudadana para la planeación participativa y el
control social al cumplimiento del Plan de Desarrollo.
16. En coordinación con el Consejo Nacional de Planeación, hacer seguimiento y formular
recomendaciones para armonizar el Plan de Desarrollo Municipal con los planes de las demás
entidades territoriales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 126 de la ley 508 de 1999.
17. Las demás que establezca su reglamento interno, que estén acordes con su naturaleza
y que no contravengan la Constitución y la ley.
Artículo 11. Las autoridades locales de planeación y de participación prestarán al Consejo
Territorial de Planeación el apoyo institucional y logístico para el adecuado cumplimiento de sus
funciones.
Comentarios a las propuestas de acuerdo
El proyecto adjunto es una guía que facilita a los alcaldes y el Concejo municipal la presentación
y discusión de un proyecto de acuerdo que cumpla eficazmente con el mandato de la
Constitución para poner en funcionamiento la planeación participativa. El alcalde y el Concejo
pueden hacer a este documento las modificaciones y simplificaciones que consideren
convenientes, manteniéndose dentro de la ley y del principio de asegurar que los consejos
territoriales de planeación sean auténticos espacios para la participación ciudadana y de las
organizaciones de la sociedad civil en los asuntos públicos. A continuación se hacen algunos
comentarios sobre el articulado propuesto:
Artículo 1. De la lista propuesta, el alcalde y el Concejo municipal podrán determinar el número
de representantes de cada
104 PLANEADÓN PARTICIPATIVA
sector, incluyendo aquellos que tengan presencia en la respectiva entidad territorial, o agrupar
algunas representaciones cuando sea pertinente. No pueden participar en los Consejos
Territoriales de Planeación los funcionarios de la administración, pues la Constitución concibe
estos consejos como instrumentos de participación de la sociedad civil para el diálogo con la
administración.
Artículos 3 al 6. Los plazos propuestos son consistentes con los de la Ley 152 de 1994.
Artículo 10. Las fundones están en correspondencia con las definidas para el Consejo Nacional
de Planeación y las necesarias para la articulación de los planes de desarrollo de los distintos
niveles.
4. LAS PARADOJAS DE LA PLANEACIÓN PARTICIPANVA
Al reaparecer la planeación en escena, como uno de los aspectos centrales en la Constitución de
1991, han sido muchas las posiciones a favor o en contra de la misma. ¿Por qué obstinarse en
seguir haciendo planeación en un contexto internacional en el que los planes tienden a
desaparecer?, parece ser la pregunta que muchos se hacen. La respuesta es muy sencilla: porque
es participativa. Es así como lo ha entendido el Consejo Nacional de Planeación, que ha
adelantado una estrategia de planeación al derecho a la cual se han sumado muchos consejos
territoriales, al igual que un sinnúmero de ONG y organizaciones ciudadanas.
Ha sido un gran esfuerzo, pero éste es sólo el primer paso. El gran reto que enfrenta la
ciudadanía colombiana en este momento no es otro que construir planes territoriales y un Plan
Nacional de Desarrollo de forma participativa. Al respecto se observan algunos enfoques
contradictorios que deben ser superados para darle paso a una verdadera participación; a
continuación se intentará recogerlos brevemente y presentar algunas propuestas de acción.
Exceso de oferta en la participación
Si se hace una revisión cuidadosa de la legislación expedida después de la Constitución del 91,
se encontrará que gran porcentaje
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 105
de estas normas crean espacios de participación ciudadana en cada uno de los sectores o
actividades que reglamentan. Dichos espacios muchas veces sólo quedan en la ley, otras
alcanzan a reglamentarse por medio de decretos, y algunos incluso llegan a ser ocupados por la
ciudadanía, pero en general son muy pocos los que alcanzan a trascender en el tiempo. Al
parecer la teoría de que toda oferta genera su propia demanda no funciona para la participación
y mucho menos para la planeación participativa.
Lo anterior nos lleva a dos planteamientos: el primero tiene que ver con la intencionalidad real
implícita en la expedición de una norma que abra espacios de participación desde el principio
inocuos y, segundo, qué tan efectiva puede ser esta planeación. A tales aspectos se hará
referencia a continuación.
¿Cómo hacer la planeación participativa?
Consideramos que son cinco las condiciones iniciales para lograr un proceso de planeación de
forma participativa: considerar la participación como un bien público, crearle espacios a la
planeación normativa por fuera de las instituciones, redefinir la fundón del mandatario local,
discutir la integralidad del plan y hacer que la comunidad se haga presente en la toma de
decisiones.
La participación es un bien público. La participación ciudadana en lo público es un proceso del
cual nadie puede ser excluido y no puede existir rivalidad en el ejercido de este derecho; por lo
tanto la participación debe ser vista como un bien público. Se trata de un proceso donde los
intereses individuales son coincidentes y por lo tanto colectivos. La participación es un derecho
pero también un deber democrático con el futuro de la comunidad donde se reside. En este
sentido significa la apropiación de una legitimidad popular y una exigencia de interlocución con
los mandatarios legales.
Crear espacios afuera a la participación normativa. La ciudadanía no debe esperar a que se
reglamenten los espacios para hacer uso del derecho a la participación. En tanto que ésta hace
parte de la democracia, se ejerce sin permisos ni conocimientos. Si los espacios creados
institucionalmente no obedecen a las deman-
106 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
das de participación, la ciudadanía tiene todo el deber de activar espacios que estén "afuera" de
lo institucional y de ejercerlos en forma democrática.
Redefinir la función del mandatario local. A pesar de que son muchas las normas que establecen
las funciones de los mandatarios en el ámbito local, sí de verdad aspiramos a lograr unos planes
de desarrollo de manera concertada y participativa, la función del mandatario local no ha de
enfocarse tanto a propuestas hechas desde su lectura de la realidad municipal, como hada una
interpretación de la demanda y propuesta ciudadana. Es decir, el mandatario ha de ser capaz de
identificar en esas peticiones de la comunidad las potencialidades y carencias sentidas de la
población y poderlas traducir de manera concertada en un plan de desarrollo.
Discusión del plan de inversiones. En la discusión del pían de desarrollo, además de analizar
políticas y estrategias contenidas en la parte general, debe examinarse el plan de inversiones.
De otro modo el proceso de participación solo será un ejercicio de "botar corriente" sobre
algunos temas, pero sin ninguna trascendencia sobre las decisiones, dejando éstas nuevamente
en cabeza de la administración. Se volvería absolutamente inocuo. La verdadera participación
se da cuando los objetivos y metas del plan surgen al final de la discusión y la concertación y no
son impuestos desde el principio.
Cabe destacar, además, que este proceso participativo sugiere una rentabilidad pública en el
sentido de que la inversión que se haga en términos de recursos humanos, físicos y financieros,
debe propender a una utilidad común, a un bienestar que cubra todo el conglomerado social.
La planeación participativa es una opción para involucrar a todas y todos los actores reales en
los procesos de desarrollo.
5. CONSEJOS DE PLANEACIÓN: LOGROS Y RETOS
Durante estos años de funcionamiento de los consejos de planeación, hemos aprendido que
generar participación en la planeación pública no es un proceso trivial y que necesita tiempo
para su efectividad y consolidación. Como en todo proceso de
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 107
aprender haciendo, hemos obtenido logros, cometido errores y encontrado obstáculos.
El proceso ha contado con la tenacidad y persistencia de nuestras comunidades que, como en
el mito de Sísifo, a pesar de que empujan la roca hasta la cima y ésta vuelve a rodar hasta el
valle, no se desaniman y les ponen el mismo empeño a los procesos, así éstos no hayan dado los
resultados que se esperaban.
Sin embargo, el Sistema Nacional de Planeación y las organizaciones que lo apoyan están ya lo
suficientemente maduras como para seguir cometiendo el error de echar la roca a rodar cuando
ya la tenemos en la cima. Necesitamos dar un paso adelante. Hemos sido muy efectivos en
comenzar, pero deficientes en consolidar, y en muchas ocasiones, como dice el refrán popular,
"matamos el tigre y nos asustamos con el cuero". Por ello, los pasos siguientes deben estar
dirigidos a consolidar el proceso de la participación en la planeación.
A continuación enunciamos los alcances actuales y los retos que tienen que abordar los consejos
de planeación y las organizaciones que trabajan en la planeación participativa.
Campos de acción y logros actuales
- Conceptuar sobre los planes de desarrollo
- Presentar propuestas a los programas de gobierno
- Hacer seguimiento a la ejecución de los planes
- Participar en la elaboración y conceptuar sobre los planes de ordenamiento territorial
- Formulación de proyectos en forma participativa
- Capacitación de comunidades en temas de participación y derechos
- Articulación entre diferentes sectores y organizaciones
- Elaborar las trochas municipales y departamentales con el concurso de la sociedad civil
Retos futuros
- Reconcebir la planeación como un proceso y no como una agregación de proyectos
108 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
- Lograr mayor incidencia de la participación ciudadana en la toma de decisiones y en la
asignación de los recursos
- Avanzar en la construcción de presupuestos participativos
- Evaluar la ejecución de los Planes de Ordenamiento Territorial
- Comenzar a incidir en los temas duros del desarrollo, tales como la distribución del
ingreso, la equidad y la reducción de la pobreza
- Darle preponderancia real y no meramente legal a lo social, lo veredal, lo barrial, lo local
y lo municipal, y a la participación en esos niveles
- Consolidar un estatus político para la planeación participativa
- Tejer relaciones más directas y frecuentes entre los consejos y así consolidar el Sistema
Nacional de Planeación
- Desarrollar procesos de formación continuos y progresivos con métodos participativos
- Incluir los temas de participación y planeación participativa en los currículos de escuelas
y colegios
- Emitir concepto sobre la articulación de los planes municipales de desarrollo con el
departamental y el nacional.
Se nos escapan muchos logros y no podemos reunir aquí todas las aspiraciones de los consejos,
pero en la medida en que los consejos constituyan su autonomía, se caractericen como actores
visibles y activos en la planeación del desarrollo de su entorno territorial, se articulen con
procesos similares en lo regional y en lo nacional, el Sistema Nacional de Planeación podrá llegar
a ser lo que el constituyente de 1991 quiso cimentar en la Carta.
Con esto tal vez estemos creando nuevas y autóctonas formas de entender la democracia y de
valorar el aporte de la sociedad civil.
6. GUÍA SOBRE EL CONTENIDO Y EL ORIGEN DE LOS RECURSOS PARA LOS PLANES
TERRITORIALES DE DESARROLLO
La presente guía pretende aportar a alcaldes, gobernadores, funcionarios de planeación,
consejeros de planeación y organizado-
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 109
nes de la sociedad civil, elementos que consideramos indispensables para tener en cuenta en la
formulación, discusión y aprobación de los planes de desarrollo.
El documento se ha elaborado a partir de una interpretación de las normas constitucionales y
legales vigentes.
Aspectos generales
Los alcaldes suelen gobernar regidos por el presupuesto aprobación en la administración
anterior. Sin embargo, pueden modificarlo sobre la base de su Plan de Desarrollo, por lo que es
conveniente que este reajuste se produzca a partir del sexto mes desde su posesión. La
modificación debe ser aprobada por la respectiva corporación pública, que en ocasiones puede
otorgar facultades extraordinarias al alcalde para que lo haga por decreto.
Dentro de los dos primeros meses de ejercido las administraciones municipales y
departamentales deben elaborar el proyecto de Plan de Desarrollo. Este será sometido a
discusión ciudadana a través del Consejo Territorial de Planeación, que debe convocar a la
ciudadanía a un debate amplio y abierto con todos los sectores sociales territoriales. Junto con
la remisión del proyecto al Consejo de Planeación, el ejecutivo debe entregar una copia a la
respectiva corporación pública.
Una vez recibido el proyecto y dentro del término de un mes, el Consejo Territorial de Planeación
debe presentar su concepto al alcalde, en lo posible en asamblea pública. El gobierno local
dispone de un mes para introducir los ajustes propuestos por la ciudadanía, y a más tardar el
primer día del quinto mes lo remite en su forma definitiva a la corporación pública. Esta dispone
de otro mes para su aprobación (términos estableados en la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica del
Plan de Desarrollo).
Principios generales (ley 152)
Los planes de desarrollo, y en consecuencia los proyectos y presupuestos, deben responder a
los siguientes principios básicos:
110 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
- Coordinación, concurrencia y ordenación de competencias: las acciones del Estado
deben ser coordinadas y ejecutadas por las instituciones a las que corresponde.
- Continuidad: se debe garantizar la continuidad de los programas y proyectos que han
demostrado eficiencia social. Además, no se deben acometer nuevas obras o actividades de la
misma naturaleza sin haber concluido las iniciadas.
- Sustentabilidad ambiental: en todos los planes de desarrollo, en sus programas y
proyectos, debe contemplarse como uno de sus objetivos la recuperación del ambiente y el
desarrollo sostenible.
- Eficiencia: se debe garantizar con los recursos públicos los mejores resultados tanto
cuantitativos como cualitativos. A este principio debe responder la asignación de contratos,
preferiblemente con componente autogestionario y el nombramiento de funcionarios.
La eficiencia es un principio estrechamente relacionado con la ética pública, pues solamente se
garantizará mayor impacto social de la inversión si se hace bajo el espíritu del beneficio
colectivo.
- Coherencia: los programas, proyectos y presupuestos deben corresponderse con el plan
de desarrollo y éste con los propósitos generales del departamento y la nación.
- Subsidiariedad: las autoridades de planeación del nivel más amplio están en la
obligación apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad técnica en sus
funciones. Sin embargo, se debe respetar la autonomía de la entidad territorial de desarrollo,
que orienta y conduce la prestación del servicio. En lo posible los recursos deberán ser
manejados directamente por el municipio.
- Viabilidad: el plan, sus programas y proyectos, deben ser factibles de acuerdo con las
metas y estrategias propuestas.
- Participación: las autoridades deben garantizar la participación ciudadana en la
elaboración del plan y en la definición de sus programas, subprogramas y proyectos, tanto en la
parte general como en el plan de inversiones y en la definición de la estrategias de largo plazo.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 111
- Prioridad del gasto público social: de conformidad con nuestra Constitución Política, es
función esencial del Estado actuar en defensa de los más débiles. Es por esto que el gasto público
social debe tener prioridad sobre los demás sectores.
El plan debe contener una estrategia tendiente a resolver los problemas de pobreza e inequidad
dentro del municipio. Ha de actualizarse por ello los diagnósticos de la población en condiciones
de pobreza y desarrollar proyectos integrales que, además del asistencialismo, permitan
integrarla a actividades productivas que les generen mejor nivel de vida.
- Visión de futuro: el plan de desarrollo no se puede limitar a ser un plan de gastos. Debe
inscribirse dentro de los propósitos presentes y futuros más importantes de la colectividad.
Contenido de los planes de desarrollo territorial
De conformidad con los artículos 339 de la Constitución Política, 3 y 31 de la Ley 152-, los planes
de desarrollo de las entidades territoriales deben estar conformados por una parte generales o
estratégica y un plan de inversiones.
Contenido de la parte general
1. Objetivos territoriales y sectoriales a largo, mediano y corto plazo, según resulte del
diagnóstico general.
2. Las metas territoriales y sectoriales a largo, mediano y corto plazo, los procedimientos
y mecanismos para lograrlos.
3. Las estrategias y políticas en materia económica, social, ambiental, de desarrollo
económico productivo, convivencia y paz.
4. Señalamiento de las formas de armonización de la planeación local con la regional,
departamental y nacional.
Aunque la ley habla de mediano y corto plazo, en el plan de desarrollo se puede incluir el largo
plazo, entendiendo que éste debe trascender la duración de una administración y convertirse
en propósito colectivo de la sociedad en la construcción de futuro.
112 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Contenido del plan de inversiones
El plan de inversiones ha de hacer referencia al camino que recorrerá la administración durante
su período en cumplimiento de los propósitos generales.
El plan de inversiones debe contener principalmente:
1. Proyección de los recursos financieros de diferente origen o plan financiero.
2. Descripción de los principales programas y proyectos de inversión en los mismos.
3. Presupuestos plurianuales de la administración para alcanzar las metas propuestas.
4. Especificación de mecanismos y estrategias para su cumplimiento y ejecución.
Para el Consejo Nacional de Planeación, la parte general debe estar precedida por una reflexión
sobre la vocación del municipio y una visión de su futuro.
- Vocación: por lo menos se debe responder a las siguientes preguntas: ¿para qué es
bueno el municipio? ¿Cuál es su riqueza? ¿Cuál su potencial? ¿Cuáles son las características que
lo hacen diferente? ¿Cómo le pueden servir mejor a sus pobladores?
- Visión de futuro: ¿Cómo imagina la sociedad civil que puede ser la vida del municipio
dentro de quince o veinte años si se logra aprovechar el potencial del mismo? ¿Qué se debe
hacer para alcanzar esa visión de futuro?
Planes de desarrollo y paz
Para el Consejo Nacional de Planeación, los verdaderos planes de paz y desarrollo deben
contener un diagnóstico, unos propósitos y metas a largo, mediano y corto plazo en los
siguientes campos:
1. Convivencia ciudadana: un conjunto de programas y proyectos hacia la construcción de
cultura de convivencia, tolerancia y pluralismo.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPACIÓN 113
2. Programas de apoyo a los sectores más vulnerables: apoyo a desplazados por la
violencia reinsertándolos a la economía productiva y a la sociedad.
3. Políticas, programas y proyectos ambientales y de aguas.
4. Políticas de población y de ordenamiento territorial. Con base en el diagnóstico
ambiental y de aguas, establecer políticas de redistribución de población en el territorio,
incluyendo la posibilidad de desarrollos suburbanos en áreas rurales con las adecuadas
dotaciones de servicios y comunicaciones.
5. Desarrollo económico productivo, empleo y seguridad alimentaría.
6. Modelo educativo local que armonice con los propósitos de desarrollo, involucrando las
materias especializadas y vocacionales, en escuelas y colegios, necesarias para consolidar la
economía productiva local, la apropiación tecnológica y el desarrollo científico a partir de la
vocación del municipio. Recordemos que la Constitución (art 27) garantiza la libertad de
enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra, lo que abre la posibilidad de modelos
educativos locales que respondan a las necesidades presentes y futuras de empleo, ciencia,
tecnología, desarrollo y paz.
En síntesis, el plan y en general la gestión local no debe estar desligada de los grandes propósitos
presentes y futuros ni de la paz.
Carácter integral del plan de desarrollo
El plan de desarrollo que adopten las administraciones municipales al inicio de su mandato debe
integrar el conjunto de planes, programas y proyectos sectoriales. Ninguna acción
gubernamental del nivel local, departamental o nacional se puede desarrollar en un municipio
si no está integrada en el plan de desarrollo, lo mismo que ningún recurso se puede ejecutar si
no está previsto en el presupuesto (art. 345 de la CN), o ningún proyecto puede acceder a
financiación sin estar inscrito en el banco municipal de proyectos con el aval tanto del alcalde
como de la comunidad beneficiaría.
114 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
El desarrollo integral no es tan sólo una agregación de planes sectoriales. Lo que se entiende es
que la complejidad de lo local requiere una visión integral no fragmentada y no excluyente de la
realidad, que permita la unificación de criterios, respetando las distintas lecturas de la realidad
que tienen las diferentes culturas, como actores dentro de lo local, y que poseen su propia
interpretación del desarrollo. Al no ser agregación mecánica, es además correspondencia y
complementariedad.
Una vez definida esta composición general y estratégica del plan de desarrollo, es necesario
avanzar en la configuración de la parte específica, guiados por el principio de la prioridad del
gasto público social, para lo cual los derechos económicos, sociales y colectivos consagrados en
la Constitución Política de Colombia, en los artículos que van del 41 al 82, pueden ser una guía
sencilla, así:
Art. 41: (compatible con art. 103 y 311 CN, 70, 71 y 141 de la Ley 136 de 1994, Acto Legislativo
Número 1 de 1996, documento Conpes 39 de 1997, entre otros). Programa de formación para
la participación, el ejercicio de los derechos: políticas, programas y proyectos de formación
ciudadana, de apoyo a la planeación participativa y en general de estímulo a la convivencia, el
encuentro, la tramitación pacífica y organizada de conflictos, necesidades y aspiraciones. En este
punto es importante avanzar hacia las escuelas municipales de formación ciudadana y
planeación, como procesos continuos, con currículos y programaciones definidas.
Los recursos para estos propósitos se pueden deducir de ingresos propios, de las transferencias
de la nación vía recursos de educación no formal (Ley 60), del 20 por ciento -de acuerdo con lo
establecido por el Acto Legislativo número 1 de 1995, modificatorio del artículo 357 de la
Constitución (documento Conpes número 39 de 1997)- de proyectos de cofinanciación.
Adicionalmente, con la expedición de la ley 508 de 1999, los consejos de planeación pueden
acceder a recursos para financiar las actividades estableadas por el artículo 126 de esta ley,
donde se establece que corresponde a los consejos de planeación hacer el seguimiento y la
armonización de los planes de desarrollo.
CONSEJOS DE PLANEAQÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 115
Art. 42: (compatible Art. 5 CN). Programa de fortalecimiento de la familia. Los recursos para
estos programas se pueden deducir de transferencias de la nación (Ley 60 de 1993), de recursos
propios y del porcentaje correspondiente a educación por la vía de las materias con énfasis en
el fortalecimiento de la familia y eventos de educación no formal para los adultos sobre el mismo
tema. También ha de buscarse que los recursos del ICBF se ejecuten directamente en los
municipios a partir de los programas del Plan de Desarrollo con proyectos productivos familiares
y otros.
Art 43: (compatible Art. 13 CN, Ley 82). Programa de apoyo a la mujer y a la mujer cabeza de
familia: los recursos se pueden deducir de ingresos propios, de transferencias de la nación (Ley
60) destinadas a la formación y apoyo a los escolares hijos de mujeres cabezas de familia, la
ejecución directa de los recursos del ICBF en el municipio a partir de su plan de desarrollo y de
proyectos específicos.
Art. 44: programas para la niñez: los recursos para atender los programas de niñez se pueden
obtener principalmente de la Ley 60, que hace énfasis en el desarrollo educativo a partir de la
realidad, posibilidades e intereses locales, o del ICBF buscando que sus recursos se ejecuten a
partir de los programas y proyectos locales que aún tienen cofinanciación, o del apoyo
subsidiario del departamento con los recursos de Ley 60, con proyectos de organismos
internacionales como la Unicef.
Art. 45: (compatible con los artículos 27, 41, 67, 68, 69 CN y leyes 115 y 375). Programa de
juventud: los proyectos de juventud se pueden financiar con ingresos propios, pero
principalmente con las transferencias directas de la nación a los municipios (Ley 60). En gran
parte las políticas de juventud deben estar incluidas en el modelo educativo local con recursos
de Ley 60 del departamento, destinados a la educación secundaria, tecnológica y científica.
Es conveniente recordar el derecho constitucional a la libertad de enseñanza, aprendizaje,
investigación y cátedra, lo mismo que el derecho de la comunidad a participar en el manejo de
la educación, de donde se deduce la necesidad de implementar los modelos educativos locales.
El Plan Decenal de Educación se debe retroalimentar de ellos.
116 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Pueden incluir el apoyo a las expresiones artísticas y culturales de la juventud con el 5 % de las
transferencias de la nación a los municipios (Ley 60).
De conformidad con el artículo 71 de la Constitución, "los planes de desarrollo económico y
social incluirán el fomento a las ciencias y en general a la cultura. El Estado creará incentivos
para personas e instituciones que desarrollen y fomenten la ciencia y la tecnología y las demás
manifestaciones culturales y ofrecerá estímulos especiales a personas e instituciones que
ejerzan estas actividades", de lo cual se deduce la posibilidad de elaborar programas de
apropiación tecnológica y desarrollo científico integrados a los planes de desarrollo. Los recursos
se pueden deducir de ley 60, de proyectos de cofinanciación con Colciendas, y de proyectos de
cooperación internacional a través del Departamento Nacional de Planeación. Es posible
también crear incentivos que exoneren de determinados impuestos locales a las instituciones y
empresas que promuevan la investigación y desarrollo científico y la popularización tecnológica.
Art. 46: políticas, programas y proyectos de tercera edad: los recursos para estos propósitos se
pueden deducir de cualquier porcentaje de los ingresos propios, del ICBF, de programas sociales
del gobierno como la Red de Solidaridad, de proyectos de intercambio generacional y de
recuperación cultural con el 5% de Ley 60, con el 20 % de libre inversión y con recursos del
departamento para proyectos de educación.
Art. 47: políticas, programas y proyectos para los discapacitados: los recursos se pueden derivar
de ingresos propios, de programas sociales del gobierno como la Red de Solidaridad Social, de
recursos del departamento destinados a financiar programas de formación en diferentes áreas,
o de recursos de salud en programas de recuperación.
Arts. 48, 49 y 50: políticas, programas y proyectos de seguridad social y salud: éstos se financian
principalmente con las transferencias de la nación a los municipios. Recordemos que por lo
menos quince de los veinticinco puntos de transferencias a los municipios se deben invertir en
el régimen subsidiado.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 117
Un porcentaje de los recursos que transfiere la nación a los departamentos se debe invertir en
salud en programas complementarios o subsidiarios a los de los municipios.
Es conveniente que el Plan de Desarrollo y los presupuestos definan las instituciones y los
mecanismos para la atención gratuita a los niños menores de un año, de que habla el artículo
50 de la Constitución Nacional.
Art. 51: políticas, programas y proyectos de vivienda digna: por lo menos el 5% de la suma global
del presupuesto municipal se debe destinar a políticas, programas y proyectos de vivienda. Estos
recursos pueden provenir de ingresos propios o de recursos de libre inversión de Ley 60.
Pero las acciones de vivienda no se pueden limitar a ejecutar los recursos disponibles. Ante todo
son necesarias políticas integrales de vivienda que controlen y regulen el precio y mercado de la
tierra y los materiales de construcción. De conformidad con la Ley 9 de 1989 y en especial con
la Ley 388 de 1997, todas las tierras urbanizables deben estar consignadas en un banco de tierras
a través del cual se puede negociar y definir su uso. Por la importancia de estos bancos es
conveniente la existencia de un consejo directivo con importante presencia ciudadana.
En este punto es importante poner de presente un tema ya mencionado: la política de población
y el plan de ordenamiento territorial previsto en la Ley 388 de 1997.
Art. 52: recreación y deportes: políticas, programas y proyectos deportivos dirigidos a garantizar
el derecho de todas las personas a la recreación y las prácticas deportivas mediante actividades
de estímulo, fomento y asesoría técnica.
Los recursos pueden proceder de ingresos propios, de tres puntos del 5% de las transferencias
de la nación, establecidas por la ley 60, de proyectos financiados por Coldeportes y del
departamento.
Arts. 53 a 57: derecho al trabajo y empleo productivo: es deber del Estado facilitar y fomentar
el empleo productivo y la construcción de riqueza. Difícilmente la economía popular, tanto
campesina como urbana, generadora de bienes de consumo, se podrá recuperar sin el decidido
apoyo del gobierno en sus diferentes
118 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
niveles. Por esta razón consideramos prioritaria la inclusión en los planes de desarrollo
departamentales y municipales de políticas, programas y proyectos dirigidos principalmente a
fomentar la asociación de los sectores productivos populares para la comercialización nacional
e internacional de sus productos, el acceso colectivo a tecnologías de punta, a la compra de
insumos y a créditos. Igualmente es conveniente desarrollar campañas locales hacia los
productores.
Los recursos para estas propuestas pueden proceder de ingresos propios del municipio o del
departamento, destinados a educación no formal en técnicas productivas y de comercialización,
y también de proyectos de cofinanciación nacional e internacional.
Se debe tener en cuenta que el principal instrumento para la creación de empleo productivo es
la educación, por lo que mediante programas de apropiación y popularización tecnológica se
pueden destinar recursos de educación de Ley 60, proyectos de cofinanciación con Coldendas y
otros.
También es necesario promover procesos de organización empresarial de profesionales,
técnicos y expertos en ramas específicas del conocimiento y del trabajo para que elaboren
proyectos específicos que cuenten con el apoyo institucional del municipio para su tramitación
ante instituciones públicas o privadas, nacionales o internacionales.
Arts. 58 a 60: apoyo a la economía solidaria: en el mismo sentido de apoyo a la economía popular
y productiva, es conveniente definir acciones de apoyo a las formas solidarias de economía.
Complementariamente con las propuestas anteriores, conviene establecer regímenes
preferenciales, de contratación municipal que introduzcan el componente autogestionario de la
comunidad en la ejecución del recurso público, como la variable determinante en la asignación
de contratos. Estas normas son viables y se sustentan en el principio de la eficiencia de la
inversión pública y en el segundo inciso del artículo 355 de la Constitución
Nacional.
Es importante avanzar en la convicción de que la principal estrategia para acercar las soluciones
a los recursos públicos sólo
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 119
es posible mediante la complementación de la iniciativa autogestionaria de la comunidad con el
recurso público. El punto más importante de la planeación participativa se materializa cuando
el recurso público se complementa con la iniciativa y propuesta ciudadana.
Arts. 64, 65 y 66: programas de recuperación agropecuaria y de desarrollo rural: de conformidad
con la Ley 60, la inversión de los presupuestos municipales en el campo debe ser por lo menos
igual o superior al porcentaje de la población en las áreas rurales.
Los recursos proceden en primer lugar de Ley 60 en los diferentes rubros de inversión obligatoria
y de libre inversión, como también de recursos propios, del departamento, de aquellos
destinados a agua potable y saneamiento básico (Ley 60), destinados a la recuperación de
cuencas y lagos artificiales o reservas de agua, a través del Fondo DRI, y finalmente de fondos
especiales, de Coldendas y de cooperación internacional en proyectos de desarrollo tecnológico
o biotecnológico.
Arts. 67, 68, 69: modelo educativo local (ya incluido).
Arts. 70,71 y 72: "Los planes de desarrollo económico y social incluirán el fomento a las ciencias
y en general, a la cultura" (art. 71 CN).
Los recursos para la popularización tecnológica y la investigación científica pueden proceder de
las transferencias de la Nación en cada campo específico, pero en general provienen de recursos
con destino a educación, de ingresos propios, de proyectos específicos del departamento, de
otros de cofinanciación con Colciendas y distintas entidades nacionales.
La cultura ha de ser impulsada con recursos propios, con los dos puntos del 5% que por Ley 60
se transfieren a los municipios, destinados a proyectos específicos con el Ministerio de la
Cultural y otros. En ésta como en todas las áreas de la inversión pública es necesario recordar
que el capital humano es lo más importante, por lo que en él se debe realizar la principal
inversión. Primero las personas, después las cosas, debe ser el principio general del gasto público
social.
Arts. 73 al 77: desarrollo de los medios de comunicación popular, acceso ciudadano a los medios
masivos y control sobre las
120 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
emisiones: ante la importancia que han tomado los medios masivos de comunicación y la
existencia de muchas iniciativas ciudadanas de comunicación popular, ya sea en periódicos o en
revistas locales, emisoras comunitarias, antenas parabólicas, internet, etc., es conveniente
desarrollar políticas, programas y proyectos o apoyar desde la administración los de iniciativa
ciudadana.
Los recursos pueden proceder de los ingresos propios, pero principalmente de proyectos de
cofinanciación con instituciones nacionales e internacionales. Conviene recordar que de
conformidad con la resolución 029 del 19 de diciembre de 1997 de la Comisión Nacional de
Televisión, las antenas parabólicas comunitarias pueden tener emisiones propias, noticieros y
comerciales los que, bien regulados, significarán un recurso humano y económico importante
para la difusión de la ciencia y la cultura.
Art. 78: políticas de defensa del consumidor: la falta de control en los precios, en las medidas y
en la calidad generan especulación incontrolada en perjuicio de la población. Es necesario que
en cada alcaldía exista una liga de defensa del consumidor que ejerza rigurosamente el control.
Las ligas y la estructura organizativa de los consumidores están reguladas por la Ley 73 de 1981
y en especial por el Decreto Ley 1441 de 1982.
Arts. 79 al 82 y ley 99: programas ambientales: uno de cuyos componentes principales en los
municipios debe ser el suministro de agua, el cual puede incluir varios subprogramas específicos
como recuperación de cuencas y construcción de lagos artificiales o reservas de aguas en
veredas y fincas, asignando responsabilidades específicas a instituciones, colegios y
comunidades. En este como en la mayoría de los campos, el trabajo voluntario o autogestionario
de la sociedad es fundamental, con lo que se reafirma nuestra tesis de que lo más importante
en un plan de desarrollo es el compromiso colectivo.
Otros programas específicos pueden estar relacionados con el manejo de aguas servidas, el
control a la contaminación industrial, el control a la emisión de tóxicos vehiculares, la
contaminación visual, electromagnética, etc.
Los recursos para estas actividades se derivan básicamente del 15% del predial (ley 99), de las
corporaciones autónomas re-
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 121
gionales, de la cofinanciación nacional, principalmente a través j del Fondo Nacional de Regalías
y también de Ecofondo.
De conformidad con el decreto 900 de abril de 1997, existe un incentivo forestal para los
campesinos que reforesten y conserven j áreas importantes de sus fincas, en especial las fuentes
de agua.
Otro programa importante del plan de desarrollo no incluido en los derechos económicos,
sociales y políticos es el de vías, cuyos recursos se originan principalmente de recursos propios,
apoyo departamental, valorización, Fondo Nacional de Vías, cofinanciación con Findeter y
Caminos Vecinales en el proceso de reestructuración.
Cómo armonizar los planes de desarrollo con los planes de ordenamiento territorial
El Decreto 879 de 1998, reglamentario de la Ley 388, establece | como ejes de articulación o
componentes comunes entre estos dos planes las siguientes:
- "Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales
y la prevención y amenaza j de riesgos naturales".
- "Las políticas y normas sobre la conservación y uso de las áreas e inmuebles que son patrimonio
cultural".
-"El señalamiento y localización de las infraestructuras de la red vial nacional y regional, los
puertos y aeropuertos y los sistemas de suministros de agua, energía y servicios de saneamiento
básico y los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo
metropolitano en cuanto sean aplicables.
Hasta aquí, de acuerdo con las normas legales, parece que la armonización fuera mecánica. Sin
embargo, debe ser mucho más profunda en función del desarrollo socioeconómico del
municipio:
-El plan de ordenamiento territorial establece una caracterización de los suelos. Sobre la base
de estos diagnósticos, estudios y caracterizaciones, el plan de desarrollo socioeconómico
122 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
debe planificar la producción del municipio y la inserción de éste a la región y al resto del país y
el mundo.
-Sobre la base de la caracterización de los suelos urbanos y de expansión urbana y la definición
de las redes de servicios y vías, el plan de desarrollo socioeconómico debe establecer las políticas
y programas de vivienda de interés social.
-Sobre la base de la caracterización de las zonas suburbanas o de relativo desarrollo urbano, por
fuera del perímetro urbano tradicional, el plan de desarrollo socioeconómico traza políticas de
redistribución de población por todo el territorio del municipio, por fuera del perímetro
tradicional. Se elimina así la exagerada concentración poblacional en un solo lugar. Se estimula
también el desarrollo rural mediante el apoyo en servicios a estos pequeños pueblos
campesinos, para que la población tenga acceso fácil al agua y la producción agropecuaria y
agroindustrial.
-El plan de ordenamiento territorial debe definir unas zonas de desarrollo industrial, las cuales
deben ser atendidas con centros de apoyo tecnológico, acceso a insumos, crédito y
comercialización solidaria de los pequeños y medianos productores locales. Además, la vocación
característica del territorio del municipio puede determinar un modelo educativo local con
ciertos énfasis para aprovechar con la mayor eficiencia esas posibilidades locales.
En síntesis, el plan de ordenamiento territorial es un punto de partida fundamental para la
elaboración del plan de desarrollo socioeconómico.
Conclusión
El proceso de planeación participativa no culmina con la elaboración del concepto por parte del
Consejo Territorial de Planeación, ni con la aprobación del plan de desarrollo por parte de la
corporación pública. El plan es, ante todo, un proceso continuo que se debe reflejar en los
presupuestos, en los proyectos y en toda la gestión de la administración. Que esto sea así
depende de la gestión, voluntad y ética de los gobernantes y de la capacidad de la
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 123
sociedad civil para hacer seguimiento y evaluación permanentes a través de sus diferentes
formas organizativas representadas en el Consejo Territorial de Planeación.
7. CÓMO ELABORAR EL DOCUMENTO-CONCEPTO SOBRE UN PLAN DE DESARROLLO
El Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales de Planeación Participativa son
los organismos previstos por la Constitución Nacional para la participación de la sociedad civil
en la preparación y evaluación continua de los planes de desarrollo de la nación, las regiones,
los departamentos, los distritos y los municipios.
Los Consejos Territoriales de Planeación deben preparar, durante el tercer mes después de la
posesión del gobernante, un concepto previo sobre el proyecto de plan de desarrollo que les
presente el respectivo alcalde o gobernador, para dar cumplimiento a la Constitución Nacional
y a la Ley 152 de 1994. Dicho concepto deberá entregarse por escrito al mandatario para su
revisión, y a la Asamblea o Concejo para su aprobación. El plan debe estar conformado por una
parte general o estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo (art. 339 CN). La
evaluación de los planes por parte de los Consejos Territoriales de Planeación Participativa se
hace en dos momentos: a) el concepto previo, b) los documentos periódicos de seguimiento del
plan.
La siguiente guía sintetiza los pasos que pueden seguir los Consejos Territoriales de Planeación
Participativa para elaborar su documento-concepto previo sobre el plan de desarrollo.
1. Valoración de los objetivos y metas del proyecto de plan, a la luz de los propósitos
colectivos y la reflexión ciudadana contenidos en las trochas ciudadanas.
2. Verificación de correspondencia del plan con el programa de gobierno inscrito por el
mandatario cuando éste presentó su candidatura. La verificación se hará con el criterio de que
el plan debe contener por lo menos lo que el programa ofrecía. El plan debe contener más
programas y proyectos que los contem-
124 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
piados en el programa inscrito, siempre y cuando éstos no afecten negativamente a toda la
población o a una parte de ella.
3. Análisis de la viabilidad y dela coherencia de las metas propuestas en el plan.
4. Apreciación acerca de la pertinencia de las estrategias y metas propuestas para alcanzar
los objetivos que proponga el plan.
5. Verificación de la consistencia del plan con los principios de progreso social, justicia y
equilibrio entre lo social, lo ambiental y lo económico.
6. Apreciación general (cualitativa y, cuando sea posible, cuantitativa) sobre la eficiencia
con que el plan de inversiones y el presupuesto plurianual proponen asignar y ejecutar los
recursos.
7. Valoración de la forma en que el plan desarrolla estrategias efectivas para el logro de
los objetivos, especialmente en aspectos que tengan que ver con:
a. La paz y el entendimiento político, étnico y social esperados del plan.
b. El impacto sobre las características demográficas de la población. .
c. El modelo educativo del plan y su relación con el empleo.
d. La consistencia y la viabilidad de los proyectos sociales específicos que propone el plan.
8. Calibración de la forma en que se tuvo en cuenta la iniciativa y la participación
ciudadanas en la preparación del plan.
9. Una estimación de qué tanto se propone el plan aprovechar las iniciativas y propuestas
ciudadanas y el capital cívico (la capacidad organizativa y de gestión de las asociaciones de la
sociedad civil), para la consecución de sus objetivos.
10. En qué medida el plan está comprometiéndose a ejecutar del plan de ordenamiento
territorial lo que durante el período le corresponde.
11. Un concepto sobre la suficiencia e idoneidad de los indicadores propuestos por el plan
para asegurar su propio cumplimiento y para facilitar su seguimiento tanto por parte de la
administración como del Consejo Territorial y de la ciudadanía.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 125
12. Juicio definitivo de aprobación o no aprobación del proyecto de plan sometido por la
administración al Consejo Territorial de Planeación y sugerencias detalladas de modificaciones.
La evaluación debe hacerse dentro de un proceso abierto en el que participen, además de los
miembros del Consejo de Planeación, las organizaciones sociales y la ciudadanía. Esto es lo que
diferencia la democracia participativa de la representativa y contribuye al mandato
constitucional de hacerlas complementarias.
8. PROPUESTA PARA LA EVALUACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO TERRITORIAL POR
PARTE DE LOS CONSEJOS DE PLANEACIÓN
Introducción
Consideramos que los Consejos de Planeación están comprometidos a evaluar la ejecución de
los planes de desarrollo, como una parte más de su carácter de foro de discusión del plan, tal
como lo señala la Constitución. Para apoyar esta labor de seguimiento como instancia de
participación de la planeación en el ámbito territorial y dentro de la estrategia de planeación al
derecho, hemos elaborado el presente documento, dividido en dos partes. La primera, o análisis
conceptual, recoge las observaciones más importantes sobre el papel de los consejos en la
evaluación y seguimiento y la forma como ésta puede ser participativa. También se recoge allí
la trascendencia de la continuidad de los consejos de planeación en su labor de seguimiento y
evaluación, que si bien no está estableada en la Ley 152, sí se plantea en la Ley 508 de 1999 y es
una fundón dentro de la característica de foro de discusión del plan de desarrollo y de instancia
de la planeación, establecida por la Constitución para los consejos de planeación.
En la segunda parte se plantean algunas consideraciones sobre la forma como se debe hacer la
evaluación y el seguimiento y sobre la importancia de este ejercicio en un buen plan. Se
mencionan también algunas formas para llevarlo a cabo. Finalmente, el documento destaca la
importancia de incluir los temas de paz en las discusiones del desarrollo local.
126 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Esta no es una versión definitiva ni un formato para hacer una evaluación de la planeación. Son
apenas algunas orientaciones para que los consejos asuman su compromiso y exploten los
saberes que tiene la gente para hacer la evaluación.
Análisis conceptual
La importancia de la planeación participativa y de la evaluación participativa del plan
El seguimiento a un Plan de Desarrollo es un proceso muy sencillo, siempre y cuando
entendamos cuál es el rol que tienen que jugar los consejos de planeación en los distintos
niveles.
Desde el Consejo Nacional de Planeación Participativa hemos sido muy críticos con los esquemas
acartonados tradicionales de la planeación. La planeación que se está construyendo en el país
es una planeación de prueba, se está empezando con algo nuevo. Ya no es la planeación común
y corriente que se encuentra en los textos, sino una nueva planeación, una verdadera planeación
al derecho.
Colombia, en nuestra Constitución de 1991, colocó la planeación en el centro del ordenamiento
jurídico y político. Era necesario encontrar un espacio para un acuerdo político dentro de
muchos enfrentamientos. Ése es el espíritu fundamental que debe tener el Sistema Nacional de
Planeación Participativa, así como los sistemas regionales, departamentales o locales. La
formulación de los planes debe reflejarlo, al igual que el mismo seguimiento y los
procedimientos para hacerlo.
La planeación técnica tiene que pasar a un segundo plano. Esto no quiere decir que la estemos
desvirtuando ni mucho menos descalificando, pero el énfasis de la nueva planeación debe estar
en la participación. De hecho, la nueva planeación se sustenta más en su capacidad de
convocatoria y de consenso que en una mera racionalidad técnica. De ahí que la construcción
de los indicadores de la planeación no debe ser tarea de los consejos; es una función en la cual
tienen que especializarse los técnicos de las oficinas de planeación.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 127
Los consejos deben exigir a las autoridades que construyan los indicadores para la evaluación
del plan, teniendo en cuenta que además deben existir sistemas de información conectados con
la planeación y por ende con la evaluación del plan. Pero además de la construcción de los
indicadores, es tarea de las autoridades elaborar informes técnicos sobre la ejecución del plan.
Hay algo que no puede hacer la autoridad de una población, ni de un municipio, ni de un
departamento, ni siquiera del país, cual es palpar y auscultar las complejidades sociales y el
impacto que causa la ejecución de un Plan de Desarrollo. Es ésta la labor que les corresponde a
los Consejos de Planeación en la evaluación del plan: tener una lectura desde la comunidad, una
visión no sectorizada ni fragmentada, sino articulada y unificada de cómo está percibiendo la
comunidad la ejecución del plan.
Un plan de desarrollo no es una mera lista de programas y proyectos, sino algo más complejo.
Si se concibe un plan únicamente por sus programas o proyectos, se corre el riesgo de no ver el
bosque por estar viendo solamente los árboles. Un plan es ante todo la visión de futuro de un
municipio, un departamento, una región o un país. Hace algunos años se llamaba proyecto
político (es una expresión que se escucha mucho en las regiones). Eso es un plan, concebido a
partir de una realidad presente y de la historia, acompañado de un conjunto de estrategias que
apunten hacia esa visión del futuro.
Un plan significa un cambio de rumbo, de norte, un replanteamiento de lo existente. La
planeación surge de una insatisfacción con el presente, y el cambio de rumbo es lo que se debe
enfatizar en la preparación de un plan. El plan tampoco puede ser un catálogo por áreas de
actividades previstas, lo cultural, lo social, lo económico, el sector educativo, el de salud, etc. La
reflexión sobre la visión de futuro, sobre las estrategias, debe ser anterior e integral, para
después proyectarse en la acción de distintos sectores y distintas dependencias de un gobierno.
El plan debe tener una intencionalidad de cambio y, por lo tanto, supone una ruptura. Es allí
donde está su énfasis, en la ruptura.
Significa precisamente iniciar un proceso en el cual puedan competir los distintos proyectos en
igualdad de condiciones y con
128 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
unidad de criterios previamente definidos, que deben materializarse en la ejecución de las
estrategias del mismo.
La planeación también tiene que ser participativa, por varias razones, no solamente porque así
lo ordena nuestra Constitución, sino porque ningún gobernante está en condiciones de sacar
adelante un proyecto político o un plan de desarrollo contando solamente con el Estado. Es
necesario convocar a la sociedad civil a participar en la elaboración, concertación, seguimiento
y evaluación, comprometer a la gente, a los distintos estamentos que están representados en
organismos como los Consejos de Planeación y que hacen parte del proceso que el gobernante
quiere llevar a cabo.
Además, la planeación tiene que ser flexible, condición indispensable para que la Planeación se
convierta en un proceso de ajustes y mejoramiento continuo, en una planeación al derecho, es
decir, no la planeación que se hace desde una oficina para un municipio, o de un edificio de
Bogotá para todo el país. Con la nueva planeación tenemos que ir construyendo los planes desde
las regiones hada el centro y desde la sociedad civil hada el Estado.
En relación con los instrumentos de evaluación y seguimiento, los consejos deben demandar de
las autoridades que desarrollen los sistemas de información e indicadores. No es una labor del
Consejo hacerlos. Su labor es muy distinta. Así como un plan no se puede reducir a una simple
agrupación de programas y proyectos, tampoco su seguimiento se puede reducir al montaje de
unos indicadores y a la valoración de los mismos.
Cómo hacer el seguimiento
El seguimiento se inicia a partir del plan, sobre todo de la primera evaluación que hace la
sociedad civil representada en el Consejo de Planeación, es decir, del primer concepto. Ésa es la
base fundamental para los ejercidos de seguimiento que se realicen. Cuando se ha hecho un
buen ejercido de evaluación inicial del plan, el consejo cuenta con los criterios y los insumos
necesarios para seguir desarrollando su tarea de evaluación.
Es difícil que se haga un buen seguimiento cuando esa evaluación -concepto- del plan no se hizo
adecuadamente. Es nece-
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 129
sano entonces mejorarla antes de poder iniciar un seguimiento efectivo. En este seguimiento se
deben tener en cuenta no solamente los objetivos que se especificaron en el plan de desarrollo,
sino también las observaciones y las recomendaciones que hizo el Consejo de Planeación. Serán
los puntos de referencia que le servirán a la sociedad civil para emprender la evaluación durante
el período de ejecución del plan.
El proceso de seguimiento no se limita a una crítica. Debe permitir opciones de replantear el
rumbo de una manera progresiva, valorando periódicamente los resultados.
Una de las labores del consejo es recopilar la información con agilidad y habilidad en las primeras
reuniones de evaluación, para comunicarla y someterla a discusión con la sociedad civil en
audiencias públicas. Los consejos pueden obtener conceptos de expertos, académicos y de
autoridades de planeación para que les brinden asesoría en la evaluación del plan. No hay que
pedirle al consejo que haga simplemente un estudio macroeconómico de la región o del
municipio, sino que revele su visión global del plan, y que puntualice en aquellos aspectos donde
tiene mayor experiencia y conocimiento.
Lo más importante es escuchar a la gente, que el consejo convoque reuniones, foros,
conversatorios y vea cómo la gente percibe el plan de desarrollo. Esta visión integral que se
obtenga desde la sociedad civil es quizá la evaluación más importante que se le pueda hacer al
plan. Esto, complementado con la evaluación técnica, con los indicadores que ha elaborado la
administración, con otras cifras que se pueden conseguir, permiten ir armando un documento
que será la expresión y el resultado del ejercido de seguimiento del plan.
Este proceso permite que cambien las circunstancias de relación entre el consejo y las
autoridades de planeación, determinan cómo se hacen las cosas, con qué recursos, con qué
grado de convocatoria. Por lo tanto, es importante sensibilizar a la administración sobre la
importancia de este ejercido participativo.
Como se puede apreciar, la fórmula es muy sencilla: una reunión del consejo y un primer
documento. Muchas reuniones con la gente, y el documento se va fortaleciendo. En eso consiste
130 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
el ejercicio de seguimiento: recoger lo que dicen los expertos, los indicadores, las autoridades,
lo que ha experimentado la población, para confrontarlo con el Plan de Desarrollo propuesto.
Aspectos metodológicos
Al intentar construir una metodología para hacer evaluación y seguimiento a un plan de
desarrollo, son muchos los condicionamientos que se enfrentan, tanto de cobertura, como de
profundidad, sectorialidad, especialidad, etc. Condicionamientos apenas lógicos, considerando
que no se puede tener una metodología- formato que se pueda utilizar con absoluta certeza.
De todas formas subyace la necesidad de evaluar la ejecución de los planes como un aporte más
que pueda hacer la sociedad civil y específicamente los consejos de planeación en la
construcción de la planeación al derecho. A pesar de la no inclusión específica de esta función
en la Ley 152, los consejos de planeación se la han arrogado, con resultados bien distintos a lo
largo y ancho de la geografía nacional. Si bien es cierto que algunos han contado con la
colaboración y ayuda de las administraciones, muchos otros han carecido de cualquier tipo de
ayuda por parte del gobierno local. Con la inclusión que hace la Ley 508 de 1999 en su artículo
126, los consejos, además de hacer seguimiento y evaluación de su propio plan, deben
armonizar el plan con los de las demás entidades territoriales.
La planeación participativa, mucho más que emitir un concepto
Parte de lo que hemos aprendido en el trabajo con los consejos es que la planeación participativa
no tiene una temporalidad específica o limitada en el ámbito local. No se reduce a la emisión de
un concepto o unas recomendaciones, sin que por ello estas dos funciones sean menos
importantes.
Lo cierto es que la planeación territorial tiene un "antes" y un "después".
Un antes, ya que el proceso de planeación realmente comienza con la elaboración del programa
de gobierno de los candida-
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 131
tos. Es éste el primer espacio donde la sociedad civil puede influir para garantizar la participación
en las propuestas de los candi¬datos6. Un proceso de este tipo le da la garantía a la comunidad
de que el candidato electo no solamente conoce la problemática del municipio o departamento,
sino que además va a incluir en su programa de gobierno, más tarde plan de desarrollo, las
propuestas presentadas por la sociedad civil.
Ahora bien, durante el proceso de elaboración, consulta y aprobación del plan, si bien es cierto
que la ley define unos períodos en que actúan cada una de las autoridades e instancias de la
planeación, esto no debe entenderse como una escisión en la oportunidad que tienen los
actores de interactuar en la construcción del plan. Nos referimos específicamente a que durante
estos términos los actores deben trabajar mancomunadamente en la construcción del plan,
respetando las autonomías pero no encasillándose en una temporalidad definida.
La planeación participativa tiene un después. Si bien es cierto que el proceso normalizado para
la construcción del plan toma cinco meses, el período de gobierno y por ende de ejecución del
plan es de tres años. Esto sugiere que en adelante la sociedad civil y especialmente el Consejo
Territorial de Planeación tienen un papel importante que cumplir como es la evaluación del plan
de desarrollo y la construcción del sistema local de planeación. Para una mejor comprensión del
proceso de planeación participativa, se hace una representación del mismo.
6 De hecho el Consejo Nacional de Planeación impulso durante 1997 la participación de la
sociedad civil en la elaboración de los programas de gobierno de candidatos a alcaldías y
gobernaciones, por medio de la estrategia de Trochas Municipales Ciudadanas.
7 Como se sabe la Ley 152 de 1994 establece los dos primeros meses después de posesionado
el gobernante para la elaboración del plan por parte de la administración, el tercero para la
discusión en el Consejo Territorial de Planeación, el cuarto mes para las correcciones y ajustes
hechas por la administración y el quinto para la aprobación en la respectiva Corporación Pública.
132 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Proceso establecido por la Ley 152 para la elaboración de los planes territoriales de desarrollo
Existen dos fuentes de argumentos y referencias básicas para evaluar los planes de desarrollo:
los constitucional-legales y los técnico-metodológicos. Teniendo en cuenta que nos regimos por
un ordenamiento jurídico que se desprende o hace parte de un Estado social de derecho, y que
tanto la Constitución como algunas normas posteriores se refieren a los contenidos de los planes
de desarrollo, una evaluación de los mismos debe contar con una mirada desde esta perspectiva.
Por otro lado, el plan, como instrumento para la gestión pública, está conformado por una
estructura que difiere dependiendo de la metodología utilizada, pero que siempre tiene un
orden de lo general a lo particular. Según la misma Constitución, el plan debe estar conformado
por una parte estratégica y un plan de inversiones.
Evaluación normativa del Plan de Desarrollo
El plan de desarrollo tiene carácter constitucional y además debe cumplir con los principios
generales de Ley 152. Estos no solamente reflejan la Carta, sino que contextualizan la ejecución
del plan y son un criterio general de la evaluación del mismo. Por lo tanto, se debe velar para
que la ejecución del plan cumpla con los siguientes principios:
- Coordinación, concurrencia y ordenación de competencias: las acciones del Estado
deben ser coordinadas y ejecutadas por las instituciones a quienes corresponde.
- Continuidad: se debe garantizar en el plan de desarrollo la continuidad de los programas
y proyectos que han demostrado eficiencia social.
- Sustentabilidad ambiental: en todo los planes de desarrollo, sus programas y proyectos
deben contemplar la recuperación del ambiente y el desarrollo sostenible como uno de sus
objetivos.
- Eficiencia: se deben garantizar los mejores resultados tanto cuantitativos como
cualitativos con los recursos públicos. A
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 133
134 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTCIPATIVA 135
este principio debe responder la asignación de contratos, con criterios de ética pública.
- Coherencia: los programas, proyectos y presupuestos deben armonizar con el plan de
desarrollo.
- Viabilidad: el plan, sus programas y proyectos, deben ser factibles de realizar de
acuerdo con las metas, estrategias propuestas y recursos disponibles.
- Participación: las autoridades deben garantizar la participación ciudadana en la
elaboración del plan. Éste es un criterio básico en la evaluación.
Tal como lo establece la Constitución Política de Colombia, el gasto público social debe primar
sobre cualquier otro. Es a ésta y a sus leyes reglamentarias a las que se puede acudir para cotejar
la veracidad de la aplicación de este principio constitucional en la planeación del desarrollo
territorial. Los derechos económicos, sociales y colectivos consagrados en la Constitución en los
artículos 41-82 son un indicador que nos pueden mostrar en que forma la administración
territorial ha tenido en cuenta el criterio de gasto público social. A continuación se presenta un
cuadro que puede servir de guía en esta verificación.
136 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Además de estas consideraciones, existen otros criterios de procedimiento que pueden servir
de guía en la verificación de la ejecución del plan. Entre otras encontramos que el plan, así como
su ejecución, corresponda con el programa inscrito por el gobernante.
Algunos aspectos metodológicos y técnicos en la evaluación de los planes
Antes de describir algunos instrumentos para llevar a cabo la evaluación de los planes de
desarrollo, es importante recordar que,
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 137
como se anotaba en la primera parte, el Consejo Territorial de Planeación no puede cifrar sus
esfuerzos de evaluación en la construcción de indicadores, siendo esta función específica y legal
de la oficina de planeación respectiva. No obstante, el hecho de conocer mínimamente los
instrumentos permite que los consejeros desarrollen habilidades y amplíen su criterio
evaluativo. No supone esto limitar la acción del Consejo a un simple seguimiento de proyectos,
sino que el énfasis de su tarea continúa estando en la globalidad del plan y el impacto de su
ejecución. Eventualmente los consejos pueden desarrollar sus propias metodologías de
evaluación si lo consideran pertinente.
El monitoreo
El monitoreo es el principal elemento de información para poder llevar a cabo la evaluación. Al
respecto es conveniente hacer algunas precisiones.
¿Qué es el monitoreo? Podríamos decir que el monitoreo a un plan de desarrollo es el proceso
mediante el cual se puede verificar su eficiencia, eficacia y efectividad, mediante la verificación
de sus logros y debilidades, tanto en las metas finales como en las intermedias y en los medios
para alcanzarlas. Este proceso debe llevar a emitir un informe de evaluación en el que
recomienden medidas correctivas para optimizar los procesos y los resultados esperados con el
fin de poder responder a las expectativas de la ciudadanía.
¿Qué ventajas genera un proceso de monitoreo?
1. Identifica si hay necesidad de clarificar o precisar los objetivos específicos iniciales.
2. Identifica fallas en el diseño y en la ejecución del plan, tanto en la forma como en el
proceso.
3. Coteja los supuestos iniciales con las condiciones de ejecución del plan.
4. Determina los riesgos de no cumplir con algunos de los objetivos específicos
138 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
5. Muestra la coherencia interna de la ejecución del plan con el plan de inversiones, tanto
entre proyectos como en la parte general.
6. Permite identificar si los presupuestos aprobados anualmente están siendo
consecuentes con lo establecido en el plan de inversiones.
7. Ayuda a identificar participativamente soluciones a problemas específicos planteados
en el plan.
8. Establece vínculos entre el desempeño de los proyectos en marcha y el cumplimiento
de la totalidad del plan.
9. Examina la continuidad en los proyectos o programas que vienen de administraciones
anteriores y que es pertinente continuar ejecutando.
El proceso de monitoreo implica que
- Todos los involucrados (sociedad civil, sectores económicos, administración,
corporación pública, etc.) se familiaricen con los objetivos del plan de desarrollo.
- Se determinen los requisitos de información y se establezca un sistema de información
para el plan.
- Se presenten informes periódicos sobre el avance y ejecución del plan.
- Se interviene para mejorar el desempeño del plan y de sus proyectos.
En síntesis, el monitoreo es un sistema de información que permite tener una visión de la
ejecución del plan de desarrollo y muestra alternativas para hacer modificaciones o
reformulaciones.
¿Qué es la evaluación del plan?
Es un escrutinio, lo más sistemático y objetivo posible, del plan de desarrollo tanto en su
globalidad como en los programas y proyectos, en ejecución o terminados, y en sus dimensiones
de diseño, ejecución y resultados.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 139
¿Cuál es el propósito de la evaluación?
Determinar la pertinencia y logro de los objetivos y la eficiencia, efectividad, impacto y
sostenibilidad del plan de desarrollo. Una evaluación debe proporcionar información que sea
creíble y útil y que permita influenciar la toma de decisiones.
Principios esenciales de la evaluación del plan
1. Participación: permitir que se den las diferentes miradas y lecturas, desde cada uno de
los actores involucrados.
2. Pertinencia y oportunidad: la evaluación es un proceso complementario que se debe
hacer en los momentos indicados y no debe interferir negativamente en la ejecución del plan.
3. Neutralidad: imparcialidad y transparencia en los criterios y en los resultados de la
evaluación.
4. Credibilidad: seriedad en el proceso de evaluación, veracidad, rigor metodológico.
5. Publicidad: los resultados de la evaluación del plan, así como el proceso mismo, deben
ser conocidos por todos los actores. Las discusiones y la presentación de los informes deben ser
públicas.
6. Utilidad: el ejercicio de evaluación del plan por sí solo no es útil. Su utilidad depende de
la retroalimentación que se le dé al plan con los resultados de la evaluación, es decir, la influencia
que tengan los resultados de la evaluación en la toma de decisiones y en la redefinición del plan
hacia el futuro.
¿Qué información debe proveer la evaluación?
El proceso de evaluación debe evidenciar las señales para la toma de decisiones. La evaluación
debe permitir:
- Percibir si en el plan se están realizando las acciones correctas, teniendo en cuenta:
• Las condiciones y motivaciones iniciales
• La satisfacción y el cubrimiento de la población objetivo.
140 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
- Ver si los criterios de ejecución del plan están siendo utilizados, considerando:
• La eficacia: el logro de objetivos y metas
• La eficiencia: la optimización de los recursos y el potencial institucional.
- Identificar si durante la ejecución del plan se detecta que hay mejores formas de
hacerlo, teniendo en cuenta:
• Otras alternativas de ejecución
• Mejores prácticas en el ámbito local
• Experiencias anteriores y lecciones aprendidas.
Como se anotaba anteriormente, la utilidad de la evaluación radica en la influencia que tenga
sobre la redefinición del plan. La evaluación debe arrojar información que optimice:
- El proceso decisorio sobre las mejores alternativas en la ejecución del plan.
- El uso de recursos financieros, humanos y tecnológicos.
- La definición de objetivos.
- Los procesos de contratación.
- La rendición de informes sobre el alcance de los resultados esperados.
- Los procesos para mejorar las actividades nuevas o las que están en marcha dentro del
plan de desarrollo.
- El gasto público social, así como los beneficios que él genera.
Los indicadores
Un indicador es una señal, un punto de referencia que permite observar y medir el
comportamiento de una determinada variable. La utilización de un indicador debe poner a flote
los aspectos cuantitativos o cualitativos, así como el impacto, la eficiencia y la eficacia de las
actividades adelantadas en la ejecución del plan de desarrollo. Los indicadores son el
instrumento para verificar el logro de los objetivos del plan.
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 141
Los indicadores deben ser:
- Válidos: expresar adecuadamente lo que se vaya a evaluar.
- Específicos: que correspondan a los objetivos y que no sean redundantes ni se
confundan con otros.
- Sensibles: a posibles cambios que pueda tener la ejecución del plan.
- Accesibles: que la información necesaria sea de fácil acceso.
Pasos básicos para la construcción de un indicador
- Explicitarse la unidad de análisis (por ejemplo, educación).
- Selección de las variables (por ejemplo, cobertura o calidad o de la educación).
- Para cada variable se debe formula un indicador teniendo en cuenta los requisitos
señalados (por ejemplo, la educación básica primaria debe cubrir el 100% de la población en
edad escolar).
Algunos ejemplos de construcción de indicadores
El indicador puede variar dependiendo de las características del sector y del grado de
especificidad que se desee en la evaluación del mismo. Encontramos desde algunos muy
sencillos en los cuales la verificación de la ejecución del plan puede hacerse por medio de
valoraciones de escala (muy bueno, bueno, regular, mal, muy mal)> los valorativos (fuerte, débil,
incipiente), de magnitud (importante, moderada, débil, desconocida), los numéricos (+10 a -1)
o los binarios (sí, no), entre otros. Existen otros que sugieren una construcción más
especializada, pero cuya verdadera importancia radica en su interpretación y contextualización.
Indicadores sociales
Los indicadores sociales revisten cierta especificidad, comoquiera que muestran aspectos
relevantes de la realidad social y permiten observar los adelantos de plan en ese ámbito.
142 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
Los indicadores sociales pueden ser:
- De insumo: recursos humanos, financieros, físicos (por ejemplo, asignación
presupuestal para salud en el plan, o número de habitantes por médico, etc.)
- De resultados: logros y límites en la ejecución del plan (por ejemplo, número de
personas atendidas o déficits en cubrimiento de salud).
- De impacto: cambios en el nivel de vida u otros cambios surgidos como consecuencia
de la ejecución del plan (por ejemplo, reducción de epidemias gracias a las campañas de
vacunación).
- De acceso: los que permiten medir la posibilidad de acceder a un medio específico para
satisfacer necesidades (por ejemplo, distancias para acceder a un puesto de salud).
A este trabajo se anexa un cuadro que permite tener una visión comparada de los indicadores
sociales de insumo, acceso y resultado.
Indicadores de gestión municipal
Para el caso específico de la gestión institucional municipal, las acciones adelantadas por una
administración para llevar a cabo la ejecución de su plan, además de la transparencia y la ética
pública que deben ser características esenciales de la gestión, existen otros criterios que pueden
ser de utilidad en la verificación de la ejecución del plan.
1. Indicadores de eficacia: como se anotaba anteriormente, la eficacia hace referencia al
logro de objetivos y metas. El análisis consiste en comparar resultados con objetivos
estableados, es decir, metas previstas contra metas alcanzadas. Este indicador puede ser
utilizado tanto para la ejecución financiera y presupuestal, como para la física e incluso de
impacto. Los
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 143
estándares, porcentajes y/o clasificaciones se pueden construir de acuerdo con las condiciones
planteadas8.
2. Indicadores de eficiencia: como se sabe, hacen referencia a los recursos utilizados.
Según Sarmiento, algunos pueden ser:
a. Indicador global de productividad: inversión / gasto total. Nos muestra la relación entre
los recursos dedicados a inversión y los gastos totales del presupuesto municipal.
b. Indicador de costos de operación: gastos de funcionamiento / inversión. Relación entre
los gastos de funcionamiento por cada unidad de inversión.
c. Eficiencia administrativa: gastos de funcionamiento /usuarios atendidos. Costo
promedio de los usuarios beneficiarios de un determinado proyecto o programa.
En general, contando con un buen sistema de información, se puede construir una amplia
variedad de indicadores, que permiten tener una visión de la ejecución del plan. La
administración, que es la autoridad encargada de la elaboración de estos indicadores, está en la
obligación de diseñar y aplicar estos instrumentos, elaborar los informes técnicos
correspondientes y ponerlos a disposición del Consejo de Planeación.
Son muchas las formas para evidenciar el resultado y el impacto de la ejecución del plan. No
cabe duda de que los indicadores son un instrumento muy útil en esta tarea, pero no el único.
La observación del contexto regional, la observación directa de las modificaciones que se dan
en los sectores y en los grupos poblacionales, no siempre medibles, son otro argumento
relevante en el trabajo de los consejos de planeación.
Esquema de seguimiento y evaluación
La evaluación es una facultad compartida por tres actores básicos: la administración, la sociedad
civil y la corporación pública.
________________
8 Un ejemplo de clasificación puede ser: Óptima cumplimiento del 100%, sobresaliente o alta
80 a 100%, satisfactoria 50 a 80%, media 30 a 50% y mínima o crítica por debajo de 30%.
144 PLANEACIÓN PARTICIPAITVA
Teniendo en cuenta estos aspectos, se recomienda la siguiente secuencia en el proceso.
1. El procedimiento debe iniciarse con la preparación del informe técnico de la
administración municipal o departamental, y simultáneamente darse inicio al proceso de
evaluación independiente desde el Consejo Territorial de Planeación.
2. A continuación, el informe de la administración se presentará al Consejo Territorial de
Planeación, el cual debe haber constituido comisiones de seguimiento por componente del plan
-programa, estrategia, prioridad, etc.
3. A través de las comisiones, el consejo convocará audiencias públicas y hará las
evaluaciones directas que considere necesarias, con miras a preparar un documento de
evaluación.
4. El Consejo Territorial de Planeación integrará los documentos en un concepto de
evaluación y seguimiento del Plan de Desarrollo.
5. El concepto será presentado formalmente a la administración, a la comunidad y al
Concejo o Asamblea.
6. El alcalde o gobernador expondrá su informe ante el Concejo o Asamblea. Este órgano
escuchará igualmente el informe del Consejo de Planeación.
7. El Concejo o Asamblea hará los ajustes presupuéstales y expedirá los acuerdos u
ordenanzas que juzgue apropiados para facilitar la mejor ejecución del plan. Si ello es
indispensable, y como resultado de las evaluaciones, aprobará documentos modificatorios o de
precisión del Plan de Desarrollo.
Se recomienda que la periodicidad para la presentación de los informes de evaluación sea
semestral, teniendo en cuenta que la labor de monitoreo y seguimiento es permanente.
Planes de desarrollo: planes de paz
Para el Consejo Nacional de Planeación es claro que la construcción participativa de los planes
de desarrollo es un espacio abierto y propicio para alcanzar la paz. Es por esto que además de
los elementos señalados anteriormente, los Consejos Territoriales de
CONSEJOS DE PLANEACIÓN Y PLANEACIÓN PARTICIPATIVA 145
Planeación deben propender a que en las evaluaciones, tanto técnicas como políticas y
participativas del plan, se evidencien las construcciones de éste a la convivencia ciudadana, al
reconocimiento del otro, al reconocimiento y potenciación positiva de los conflictos y las
diferencias, y a la utilización de la heterogeneidad regional, cultural, social, ambiental y política
como un espacio fértil para la construcción del desarrollo. La evaluación y el aporte que pueda
hacer el consejo en estos espacios es tal vez la contribución más efectiva para convertir la
planeación participativa en una verdadera estrategia de paz.
No se pretende con estas notas establecer el abecé de la evaluación de los planes. Más que una
guía, estas notas de reflexión pretenden hacer un aporte a la forma como los consejos de
planeación y la sociedad civil en general puede hacer el "después" al proceso normativo de
planeación. Hay muchas otras formas de abordar el tema de la evaluación. Esta es la que
proponemos nosotros, a la vez que consideramos que la evaluación participativa del plan es una
de las garantías de continuidad en la planeación participativa y por ende de los Consejos de
Planeación.
Algunas fuentes de información
- Encuesta Nacional de Hogares, ENH
- Muestra Mensual Manufacturera
- Estratificación Socioeconómica
- Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales, Sisben
- Encuesta de Caracterización Socioeconómica, Casen
- SENA
- Centro Nacional de Estudios de la Construcción, Cenac
- Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF
- Instituto Colombiano de Seguros Sociales, ISS
- Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe
- Sistema de Información Sociodemográfica, SIS
- Sistema de Información Municipal, Sismun
146 PLANEACIÓN PARTICIPATIVA
- Encuesta de Pobreza y Calidad de vida
- Red de Solidaridad Social
- Plan de Desarrollo. Administración territorial
- Cámaras de comercio, ONG, Organizaciones sociales o sectoriales
- Diagnósticos e investigación social
- Universidades
BIBLIOGRAFÍA
Centro de Investigación para el Desarrollo. UN. Planes de Desarrollo. Sistemas de Seguimiento y
Evaluación. Santa Fe de Bogotá 1993.
Consejo Nacional de Planeación. La construcción del Sistema Nacional de Planeación. 1997.
. Cómo evaluar un plan de desarrollo. El Tiempo, marzo 1 de 1998.
Departamento Nacional de Planeación. Hada una gestión pública orientada a resultados.
Sinergia 1996.
Gobernación de Antioquia. Planes de Acción Municipal. Seguimiento y Evaluación. Medellín
1996.
Sarmiento Anzola, Libardo. Seguimiento a la gestión institucional y evaluación de resultados
sociales de los planes de inversión municipal. Ilples, 1995.
Uribe López Mauricio. Elementos para la evaluación social de los planes de desarrollo, en:
Cuadernos de Planeación Participativa No. 2, Santa Fé de Bogotá 1997.
Angarita, Ciro, "El Consejo de Planeación Social y participativa: la Constitución, ¿rey de burlas?",
mimeo, Bogotá, abril de 1995.
Consejo Nacional de Planeación, Todas y todos somos nación, Bogotá, 10 de enero de 1995.107
pgs.
"¿En qué va el Salto Social?". Bogotá, noviembre de 1995,38 pgs.
Forero Pineda, Clemente, "Planeación participativa: una primera evaluación", en Revista Foro.
Este libro se terminó de imprimir en septiembre de 1999 en los talleres de Tercer Mundo
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