Planeamiento estratégico de organizaciones públicas · PDF fileCapítulo 10 Planeamiento estratégico de organizaciones públicas Mario J. Krieger Objetivos de aprendizaje Que el

Capítulo 10

Planeamiento estratégico de organizaciones públicas

Mario J. Krieger

Objetivos de aprendizaje

Que el lector pueda:

• Conceptualizar al planeamiento estratégico de las organizaciones públicas.

• Visualizar la importancia de un enfoque estratégico.

• Dimensionar el vínculo entre políticas públicas y planeamiento estratégico de las orga-nizaciones públicas.

• Visualizar cómo la est rategia para ser eficaz debe materializarse en el presupuesto y laoperación.

• Abordar el vínculo entre estrategia programas, proyectos operativos y presupuesto.

Introducción

En el capítulo anterior, en los planes de gobierno y planeamiento estratégico, se tomabanlos problemas como unidad de análisis; el producto era formular políticas públicas.

En este capítulo se tomará a la organización pública como unidad de análisis, teniendoen cuenta que se puede ejecutar más de una política pública y lidiar con muchos problemasmediante programas técnico-operativos.

El Planeamiento Estratégico de Organizaciones Públicas (PEOP)

El PEOP es el proceso que se ha dado en un organismo público determinado para pensary actuar estratégicamente, buscando definir su futuro y los procedimientos necesarios para al-canzarlo. Por medio de los análisis de escenarios y FODA, procura reducir la incertidumbre yprepararse para aprovechar las oportunidades y afrontar las amenazas, optimizar sus fortalezas,superar sus debilidades desarrollando sus estrategias para implementar las políticas públicas y

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los mandatos normados que son su razón de ser. Busca alcanzar la visión organizacional, en elmarco de sus valores a través del desarrollo de la misión. Se traduce en programas estratégicos yproyectos con miras a resolver problemas de acuerdo con la misión establecida. Es participativoporque pretende involucrar y comprometer al conjunto de actores internos y referentes. Guía laacción cotidiana y las actividades del organismo. Orienta la presupuestación por programas.

En esta definición que formulo sobre el PEPOP se puede observar cómo la unidad de aná-lisis del planeamiento estratégico es la organización pública, y no el análisis de problemas. ElPEPOP no aborda el árbol de problemas, como hace Matus (1987, 1999, 2006 y 2007a)1.

El enfoque estratégico

Se suele dar por sentado que los líderes de la organización pueden adaptar sus organizacionesal entorno, pero también pueden llegar a cambiarlo y convertirlo en más favorable para sus activi-dades. Este supuesto constituye la base de la perspectiva estratégica de las organizaciones.

El enfoque estratégico es un modo de conducir las organizaciones frente a los nuevos de-safíos que les plantea el medio ambiente. En vez de ser reactivo, como en la teoría de las con-tingencias, es proactivo y busca anticiparse a los desafíos que presenta el entorno. Estos desafíosy amenazas no son vistos como una limitación sino como una oportunidad para crecer, cambiary transformarse.

En este enfoque, quienes conducen las organizaciones deben estar imbuidos de una visiónestratégica y desplegar esa visión estratégica a través de toda la organización a todos sus miem-bros, grupos y equipos de trabajo.

El planeamiento estratégico

La Planificación Estratégica Participativa (PEP) es una herramienta que permite a las or-ganizaciones alcanzar la visión de éxito gracias a la aplicación de un método sistemático dedefinición de acciones, sistema que, a su vez, auxilia en la generación de un consenso sobre laparticipación, el compromiso y su priorización en el proceso de gestión estratégica.

El propósito de la PEP es responder a las preguntas: “¿a dónde vamos?” y “¿cómo llegamosallí?”. Para ello, junto a la definición de un plan de acciones a largo plazo, contiene el desarrollo deplanes operativos que tienen como referente la visión de éxito de la organización pero plantean lagestión de lo cotidiano para que esta no evite sino que contribuya a alcanzar los objetivos estratégicos.

En consecuencia, la PEP no es un fin en sí misma sino un medio gracias al cual se puedealcanzar la visión de éxito de la organización. También es un proceso dinámico que requiereun esfuerzo constante y sistemático para obtener información, elaborar alternativas y establecerprioridades de acción con el fin de alcanzar los objetivos.

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Estado yadministración Pública

1 Esto es más propio de la formulación de políticas públicas que considera un insumo para el planeamiento es-tratégico de organismos públicos. En esto último coincido con Matus cuando plantea el método de PlaneamientoEstratégico Situacional –PES– para el ámbito del planeamiento de la acción de gobierno y también coincidocon él que, en aras de la simplicidad, desechaba para esta escala el método PES y proponía el ZOPP (MarcoLógico) y el método Altadir, remitiendo el análisis de problemas al ámbito del planeamiento de programas es-tratégicos y proyectos.

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En un proceso de PEP hay que hacer hincapié en los siguientes aspectos fundamentales:a) la generación de una conciencia acerca de la necesidad de planificar estratégicamente la con-ducción de la organización; b) la participación, inclusión e involucramiento de todos los agentesen el proceso; c) el desarrollo de equipos de facilitadores del proceso que posibiliten lo anteriory asistan a la conducción en su desarrollo y d) el énfasis en la implantación, que genere equiposde implementación y desarrollen programas, proyectos y actividades debidamente financiadas,orientadas a la consecución de las estrategias priorizadas en el plan.

A su vez, la Planificación Estratégica Participativa debe producirse después de la reflexiónestratégica y del pensamiento estratégico; en el marco de un proceso de gestión estratégica. Noes un fin en sí misma sino un proceso dinámico, inclusivo, motivador y movilizador de todoslos miembros de la organización en torno a valores comunes, una visión compartida y una mi-sión comprometida.

Finalmente, la planificación, al ser un proceso continuo, no permite que la consecuciónde la visión de éxito finalice, puesto que esta representa la utopía permanente hacia la cual hade tender la organización, y en tal sentido, viene a constituirse en el objetivo inalcanzable y encontinuo proceso de redefinición.

Por tanto, lo esencial no es definir las estrategias sino emprender los procedimientos parallevarlas a cabo. En materia de PEP, si no hay un acuerdo inicial sobre la necesidad de planificarestratégicamente este proceso, no debe iniciarse con independencia de estar inmersos en la ges-tión estratégica. Además, si no existe una voluntad clara y un compromiso de la conducciónsuperior por la participación, el involucramiento, la capacitación de los agentes y la implanta-ción de las acciones, no conviene elaborar planes estratégicos.

La razón de esta advertencia es doble: por una parte, la Planificación Estratégica es costosadesde el punto de vista económico y organizativo, y por otra y mucho más importante, los pla-nes generan expectativas que –de romperse de forma abrupta– tendrían un impacto muy nega-tivo dentro y fuera de la organización.

De hecho, una de las mayores causas de los fracasos de los planes estratégicos radica enque no sean participativos, pues no motivan, amalgaman ni mueven voluntades tras las estra-tegias diseñadas por más brillantes que sean.

Por tal motivo, el proceso de PEP se ha de diseñar ad hoc para cada organización, sobretodo teniendo en cuenta que junto al rigor de análisis requerido en todo proceso de PlanificaciónEstratégica hay que hacer hincapié en el ajuste a la cultura y a los valores de la organización yen la implicación de todos sus actores en el proceso.

En definitiva, lo importante no es el plan o el documento final sino el proceso de planea-miento y el involucramiento de actores e interesados, de miembros conspicuos de la órbita or-ganizacional y de todos los miembros de la organización.

El planeamiento estratégico ha de ser participativo

Resulta muy importante que el planeamiento estratégico sea participativo para tener éxito enfocalizar la organización pública en su visión y misión, puesto que sin participación resulta impo-sible que se logre una visión compartida y una misión comprometida del conjunto organizacional.

Bryson (1995) plantea la necesidad de otorgar participación a elementos claves del contextoy a tres niveles internos de la organización; a saber: el nivel político superior de toma de deci-siones, mandos medios y el nivel técnico central más relevante de acuerdo a las tecnologías quemaneja la organización y a aquellos que se encuentran en la primera línea de acción.

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Marcos Makón ([2007], p. 7) también plantea la necesidad de “un ejercicio participativo y rigu-roso, en el que toda la Alta Dirección deberá involucrarse”. Por su parte, Ackoff ([2006], p. 6) señalaque el proceso de realización del plan estratégico es el producto más importante del plan, pues la par-ticipación es el medio de aprendizaje de la organización y constituye una finalidad en sí misma porquepermite el involucramiento, la capacitación, la motivación y el desarrollo del cambio organizacional.

En otras palabras, la participación implica, en lo interno, incluir en el proceso de planea-miento estratégico la conducción política de las organizaciones, las direcciones nacionales, lasdirecciones, los mandos medios y todo el personal. A mi juicio, también debe darle participaciónal nivel sindical, si se desea lograr un efectivo compromiso gremial con el tema.

Se trata de ir introduciendo en la organización, la idea de que la gestión estratégica es unproceso que le atañe y que todos pueden contribuir al cambio desde el área o la función quedesempeñen, comenzando por aquellos que tienen capacidad decisoria para promover la im-plantación.

El proceso es más importante que el plan estratégico en sí como producto, pues al realizarseparticipativamente desde el inicio, impulsa el cambio motivando e involucrando a los agentes.

La participación de los distintos actores se fundamenta en la necesidad de generar un con-senso sobre la conveniencia de afrontar el proceso, incluyendo a los decisores clave en el diseñode las estrategias.

Ahora bien, las estrategias de participación tradicionales son informativas; se baja la infor-mación necesaria para el desempeño de la tarea o se coloca un buzón de sugerencias y, en el mejorde los casos, es consultiva en aspectos puntuales. Cuando aquí hablo de trabajo participativo merefiero a la importancia de instalar una cultura de implicación, es decir, que los actores se sientanparte de un proyecto, se pongan en red los cerebros de la organización y aprovechen la potencia-lidad de los talentos. Aplana la estructura y facilita y agiliza las decisiones; lo que se instala en laorganización es la escucha. El participar a través de la formulación del Planeamiento EstratégicoParticipativo, por sí mismo inicia el proceso de cambio y dispone bien a los agentes.

La participación, el involucramiento de los agentes, la buena comunicación ascendente,descendente y horizontal, la confianza mutua, el trabajo en equipo, liderazgos basados en elconocimiento, la expertez, el compromiso y el ejemplo serán relevantes en esta etapa de cambio.La motivación, los incentivos y los premios por el cumplimiento de metas de los programascontribuirán a afianzar el contrato psicológico entre los miembros de la organización públicay a pautar conductas afines al proceso de cambio que se desea instaurar.

Participación significa involucramiento, implicación de los agentes con sus distintos nivelesy grados de responsabilidad en el organismo y convertirse de receptores pasivos de directivas, enel mejor de los casos, en actores, protagonistas y partícipes necesarios del proceso de cambio.

En una organización pública compleja, las estrategias participativas requieren el despliegue deuna ingeniería, estamentos, niveles, un procedimiento para abarcar un gran número agentes internos.A tal efecto, he implementado en los casos en que me ha tocado participar, una estrategia inclusivaen escalera, abarcando desde la conducción superior, directores nacionales, directores, coordinadores,jefaturas, hasta el último equipo de trabajo, en forma descendente y ascendente iterativa, en sucesivospasos y complementada con la formación de facilitadores del proceso y multiplicadores.

Además, se complementa la participación interna con la participación de actores externosentre clientes, usuarios, e interesados, a través del análisis de escenarios y rol del organismo.

Los casos del Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Argentino, Participativoy Federal, 2010-2020; el Planeamiento Estratégico Participativo del Senasa (PEPS)2 (Valente[2011]) son algunos buenos ejemplos del enfoque.

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En muchos casos, los organismos públicos vienen de varias experiencias de Planes Estratégicosformulados sin la participación de las diversas áreas del organismo lo que los convirtió en docu-mentos de difusión pero poco orientadores y motivadores de sus agentes e impulsores del cambio.

Cuando la elaboración o la implementación de los planes estratégicos no involucran a laspersonas, genera que los miembros de las organizaciones (individuos, equipos y áreas) no losientan como propio y, por lo tanto, no se encuentren motivados por él.

Más que el documento final del plan estratégico o la síntesis de la misión en un eslogan,importa el proceso en sí de la elaboración y el grado de participación y compromiso que logrede los miembros de la organización con él, comenzando con la cumbre estratégica del organis-mo y pasando por todos los niveles de jefatura y coordinación. Por consiguiente, una estrategiaen cascada sumada a las sucesivas iteraciones descendentes y ascendentes deberían garantizarla plena participación de todos los agentes en el proceso de planeamiento estratégico. Lo mismodebe ocurrir con los programas estratégicos y con la implementación de los programas estraté-gicos transversales, clave de transformación del organismo.

Las etapas del Planeamiento Estratégico Participativo de Organizaciones Públicas (PEPOP)

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Determinación de los ejes estratégicosy subejeDefinición de los objetivos estratégi-cos por eje y subeje

Análisis FODAFortalezasOportunidadesDebilidadesAmenazas o desafiós

ProgramaciónProgramas técnicos operarios Documento de programaPresupuesto por programa

ImplementaciónEjecución de lasactividades sobre labase de losprogramas

Seguimiento y evaluación de los resultadosEvaluación comparativa entre loprogramado y lo realizado. Indicadores. Evaluación del impacto indicadores/estadísticasTablero de comando

Definición consensuada de:Valores ComunesVisión CompartidaMisión Comprometida

Análisis de escenarios

Realimentacióny ajustes

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PlaneamientoEstratégicoParticipativo deOrganismosPúblicos

Etapas estratégicas

Etapas operativas

2 http://www.senasa.gov.ar/contenido.php?to=n&in=878&io=12353, consultado el 29 de junio de 2012.

00MandatosPolíticasPúblicas

Las etapas transitadas, con variantes, en los distintos casos en los que hemos trabajadoson las siguientes:

Etapa Estratégica

00 Mandatos y políticas públicas

Según Bryson ([1995], pp. 211-228), la gestión estratégica implica en su inicio la realizaciónde un análisis del liderazgo organizativo, ya que el estilo de dirección influye de forma directaen el diseño y en la puesta en marcha del proceso. Para su materialización, adquieren impor-tancia capital las personas que ocupan roles jerárquicos de responsabilidad o cargos críticos delas organizaciones públicas, ya que su implicación es requisito indispensable para que se elaboreel Planeamiento Estratégico Participativo de Organizaciones Públicas (PEPOP) y su imple-mentación en la consecución de la misión y visión organizacional.

Por lo tanto, es muy importante que en el Planeamiento Estratégico esté involucrada laconducción en su máximo nivel. No puede ser una actividad de una dirección o área de plane-amiento. Si la cumbre estratégica de la organización pública no se involucra, difícilmente elplan logre tener éxito.

La Planificación Estratégica Participativa debe involucrar al conjunto de la organizacióncomprometiendo primeramente su conducción y luego a los demás niveles directivos en cuantoa fijar sus objetivos estratégicos.

La persona, consultor o facilitador que inicia el proceso tiene entre sus primeras tareas lade identificar a los decisores clave, tomar contacto con ellos, explicarles en qué consiste el Pla-neamiento Estratégico Participativo e interesarlos y comprometerlos en el proceso. La tarea si-guiente consiste en identificar a personas, grupos, unidades actores sociales u organizacionesque deberán ser involucradas en el proceso de Planeamiento Estratégico.

• Identificar los mandatos organizacionales

Abarca todo lo que la organización debe hacer según figura en la ley, o decreto de cre-ación: sus objetivos formalmente expresados, sus competencias y actividades, los con-venios y acuerdos de los que es signataria y demás mandatos.

• Se debe analizar el rol asignado a la organización pública

Se trata de visualizar cuál es el rol asignado para la organización respecto de otras or-ganizaciones públicas y de la sociedad; y de conocer la legislación concerniente a laorganización, leyes, decretos, reglamentos, estatutos, organigramas, manuales de pro-cedimientos, contratos –si los tuviera la organización–, convenios u otros vínculos ju-rídicos formales que orientan y comprometen su accionar. Los mandatos son un datopara el organismo. Si desea producir cambios, el tema debe incluirse en el plan estra-tégico y evaluar su viabilidad. Pero hasta que no se logre el cambio, debe desenvolversu actividad en el marco dado.

• Análisis de las políticas públicas que involucran al sector

También deben considerarse las políticas públicas que involucran a la organizaciónen cuestión y los planes de gobierno, planes quinquenales, etc., si los hubiera. Si deseaproducir cambios en ellas, el tema debe incluirse en el plan estratégico y evaluarse suviabilidad política. Pero hasta que no se logre el cambio, debe desenvolver su actividaden el marco de las políticas públicas establecidas.

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• Análisis de los referentes básicos

¿Qué esperan de ella quienes se refieren a ella?, ¿qué constituye su base de sustentación?,¿quiénes se interesan en su accionar y son sus usuarios actuales o potenciales? En estaetapa, se detectan los actores críticos internos en la organización y externos a esta, paraapoyarse en ellos durante el desarrollo del plan y determinar quiénes y en qué momentodel proceso van a participar. Primero se seleccionará a quiénes participarán del análisiso taller de escenarios.

01 El análisis de escenarios

El equipo de Planeamiento Estratégico debe explorar el contexto externo, los responsablesde la organización, apoyándose en los actores críticos, y utilizando las técnicas de investigaciónacción y análisis sectoriales pertinentes. Debe generar la información para construir escenarios,otorgarles probabilidades de ocurrencia de cada uno y desarrollar estrategias para cada esce-nario posible, deteniéndose en las de mayor probabilidad de ocurrencia. Es conveniente que enesta etapa participen tanto actores externos que puedan aportar una visión amplia del sector yde los escenarios en que se desenvuelve, como actores internos relevantes que deben sensibili-zarse con el contexto.

Esta etapa también se completa con el mapa de los actores críticos internos y externos ala organización para darse una estrategia frente a ellos, de alianza, cooperación, colaboración,negociación o conflicto y determinar quiénes serán invitados a participar.

Se deben contabilizar no solo los factores negativos (Amenazas) sino también los positivos(Oportunidades), que pueden detectarse en los medioambientes políticos, económicos, sociales,educativos, tecnológicos, regulatorios, nacionales o internacionales de la organización. Se debeanalizar la órbita organizacional, o sea, aquellas otras organizaciones y personas con las queesta interactúa o podría interactuar en su contexto mediato e inmediato. Es muy importanteidentificar el dominio organizacional, ya que representa la porción del contexto (si existe) quela organización focal en cuestión puede controlar.

Coincido con Bryson ([1995], p. 29) cuando señala que los miembros políticos de la con-ducción de la organización –particularmente si son elegidos– suelen ser mejores en analizar es-cenarios, que los funcionarios o directivos de origen técnico o administrativo. Pero generalmentelas conducciones de las organizaciones no realizan una tarea sistemática de evaluación de sucontexto y en ese aspecto se encuentran a la deriva, lo cual es muy peligroso en este mundointeractivo y globalizado con contextos turbulentos y cambiantes que plantean por igual nuevasoportunidades, desafíos y amenazas.

Los cuadros políticos, técnicos y administrativos deben complementarse en esta tarea, pueslos funcionarios y agentes de la organización pública, a medida que se desciende en la pirámideorganizacional, tienen una visión más completa de detalle y experiencia de situaciones pasadas.

Las organizaciones que carecen de capacidad anticipatoria de sus contextos suelen reac-cionar de manera lenta, tardía, cuando los hechos ya han sucedido.

El planeamiento estratégico pretende ser una herramienta para lidiar con el contexto, apro-vechar mejor las oportunidades y prepararse para los desafíos; de ahí que la organización debaser así anticipatoria más que reactiva. Si puede, debe ser proactiva, es decir, construir sus esce-narios y contextos mediante sus políticas y estrategias.

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La evaluación de escenarios alternativos es una actividad compleja, por la cantidad de va-riables que se manejan. Una metodología para aprehender dicha complejidad consiste en incor-porar al análisis la visión desde distintas perspectivas, de modo que conviene convocar un amplioespectro de actores internos y externos que trabajarán en grupos de 4 a 10 personas, evaluandoescenarios pasados, presentes y futuros, y volcando sus conclusiones en un plenario.

La intención del taller es describir mejor los referidos escenarios; no tomar decisionessino ayudar a los que habrán de tomarlas para que, al momento de diseñar las estrategias delorganismo, cuenten con un análisis alternativo de escenarios y probabilidad de ocurrencia decada uno.

02 Definición consensuada de valores comunes, visión compartida y misióncomprometida

Enunciaré algunas definiciones previas:

a) Valores comunes:

Los valores son las líneas fundamentales, ideas, que guían el accionar de una Institución.Inspiran la conducta de la organización. Son el cimiento sobre el que se sustentará laorganización.

b) Visión compartida:

Es la imagen futura pretendida, sitúa al organismo en el mediano y largo plazo.

Responde a la pregunta ¿cómo nos queremos ver allá? En algunos casos, representa elsueño, un sueño viable que todos comparten y van por él.

La visión compartida tiene la fuerza de transformar a todos en protagonistas activos,por lo cual debe ser convenientemente comunicada y estar siempre presente en la imagenorganizacional, extendida por todo el territorio.

La visión constituye una declaración que guía a la entidad en un contexto interno y ex-terno cambiante. Cuando se enuncia como visión compartida, se pretende hacer refe-rencia al proceso participativo de su elaboración por parte de la organización y a la sín-tesis lograda a través de él. El enunciado de la visión compartida impulsa a la propiaentidad y la motiva para lograr el cumplimiento de sus objetivos estratégicos y metasestratégicas. La visión constituye, por tanto, la imagen futura deseada que debiera tenerla entidad.

La visión compartida remite al núcleo de la identidad duradera de la organización yplantea cómo quiere ser vista por la sociedad y qué objetivos se propone alcanzar, des-cribe lo que la organización debería ser en los próximos años (cinco a veinte años) y de-termina de qué modo se logrará que la organización alcance ese horizonte. Está vincu-lada con lo externo y con el futuro, pero su definición deber guardar coherencia con lahistoria, cultura y recursos de la organización.

Los conceptos de visión y misión evidencian la relación y la tensión entre el pasado yel futuro y entre el adentro y el contexto.

c) Misión comprometida:

Es la identidad que congrega los esfuerzos de una organización para alcanzar sus fines.Es lo que define la función principal, su razón de ser, justificando su existencia. Debeser clara, concisa pero suficientemente representativa de su alcance.

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La misión resulta de los mandatos organizacionales formales e informales, las políticaspúblicas sectoriales y responde a los valores comunes instituidos y a la visión compar-tida. Cuando se adjetiva a la misión como comprometida, se busca involucrar a todossus agentes para el accionar en función de los fines buscados.

Por otro lado, la misión consiste en la identificación y consolidación de los propósitos,fines y límites del servicio y/o función que desarrolla la entidad. Es la declaración fun-damental del quehacer de la organización pública que le da identidad a ella misma y asu accionar.

La misión refiere al sentido de la existencia de la organización, a sus mandatos, las po-líticas públicas referenciales y a sus capacidades. Se relaciona con lo interno y con el pa-sado, pero su definición afecta a la estructura, recursos, desarrollo y entorno de la orga-nización y busca orientar su futuro. La misión nos habla de la razón de ser de unaorganización y de la justificación social de su existencia.

Toda organización pública debe satisfacer una necesidad política o social que le da surazón de existir. Desde este punto de vista, una organización es un medio, no un fin en sí misma.Si predominan los fines del sistema (sobrevivir, poder, prestigio, cargos para sus miembros) porsobre los de producto (servicios, políticas, resultados) tenderá a ser cuestionada por burocráticay finalmente podrá desaparecer por falta de apoyos externos.

Toda organización pública, para ser productiva, eficiente y lograr legitimidad, debe tenerconsenso social acerca de su misión por parte de quienes son sus principales referentes (requi-rentes, demandantes, consumidores, usuarios, clientes, interesados, afectados y sostenedores,otros poderes del Estado, legisladores, ciudadanos, electores). A todos ellos los une como de-nominador común el hecho de que pueden establecer reclamos a la organización acerca de suatención, uso de recursos, productos, servicios, regulaciones, etc.

Toda organización pública, para ser legitimada, debe lograr un adecuado nivel de acepta-ción, consenso y satisfacción entre sus referentes. Un análisis de los referentes es fundamentalpara comprender el contexto, medio ambiente, organizacional, así como para delinear objetivosestratégicos y cursos de acción y planes estratégicos.

El análisis de referentes de la organización pública es mucho más complejo que el del mer-cado o los clientes en las organizaciones privadas porque alude a públicos mucho más diversos,con distinta naturaleza y criterios de legitimidad acerca de lo que la organización en cuestióndebe o no debe hacer, o de cómo medir su desempeño. El análisis de los sectores referenteshabrá de permitir a la organización delinear más acabadamente su misión. Esta misión podráexpresarse como un mandato en uno o varios párrafos, en una frase o como un eslogan enpocas palabras para que sea internalizada por cada uno de sus miembros, a los efectos de poderorientar permanentemente su accionar y conducta. Por ello, deberá expresar con claridad fines,propósitos, filosofía, valores y pautas éticas que servirán para establecer cómo alcanzar su visióndel éxito.

El proceso de participación en la definición de valores comunes, visión compartida y mi-sión comprometida involucra a todos los niveles y agentes, desciende y asciende a lo largo detoda la pirámide organizacional, tantas veces como sea necesario para construir consensos. Ensuma, el producto de esta etapa es la definición de los valores comunes, visión compartida ymisión comprometida, de la organización pública.

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03 El análisis FODA

Los escenarios generan oportunidades y desafíos para la consecución de la misión de laorganización. La organización pública deberá producir estrategias con el fin de aprovechar lasoportunidades y hacer frente a los desafíos en la consecución de su visión y misión, en el marcode sus valores.

A partir del análisis de escenarios efectuado y en función de los valores comunes, la visióncompartida y la misión comprometida de la organización, se busca identificar las oportunidadesy los desafíos actuales y futuros de la entidad en la consecución de su misión.

Las oportunidades son situaciones favorables que se presentan para el desarrollo de la mi-sión de la organización; los desafíos son amenazas y problemas que se presentan para el desarrollo de la misión de la organización. Ambos pueden darse en tiempo presente (actuales) oen un horizonte de tiempo de desarrollo del Planeamiento Estratégico Participativo (futuros).

Para aprovechar cada oportunidad y hacer frente a cada desafío, la organización debe pro-veerse a sí misma de una estrategia. Es decir, para cada oportunidad y desafío, mediatizadopor la probabilidad de ocurrencia, la organización ideará una estrategia (o estrategias para cadaescenario posible).

El objetivo del análisis FODA, entonces, reside en poder focalizar los esfuerzos en opor-tunidades y desafíos claramente definibles. También abarca el estudio de las fortalezas de laorganización pública para llevar adelante su misión y sobre las que se sustentará; por lo tanto,también debe darse una estrategia para aprovecharlas al máximo posible. No solo abarca lasactuales sino también las que puede desarrollar durante la consecución del Planeamiento Es-tratégico Participativo para cumplir con la misión.

Por último, el FODA concluye con el análisis de las debilidades (las carencias) que tiene la or-ganización pública para cumplir con su misión y también trata de desarrollar estrategias para supe-rarlas (de fortalecimiento institucional, de capacitación, etc.). Abarca las actuales como las poten-ciales vinculadas con el desarrollo de la misión en escenarios futuros de probable ocurrencia.

En síntesis, el análisis FODA es un modo de recolección de información (informes socio-demográficos, económicos, geográficos, tecnológicos, etc.) clasificada de acuerdo con las opor-tunidades y amenazas del medio ambiente organizacional que suponga para el cumplimientode la misión de la organización, e internamente, en cuanto supone debilidad o fortaleza orga-nizativa. El FODA depende de quién lo está haciendo y para qué.

Por consiguiente, a partir del análisis FODA, se deberán diseñar estrategias para aprove-char las oportunidades y hacer frente a las amenazas para la consecución de la misión; superarlas debilidades internas para alcanzarla, mediante el fortalecimiento institucional, la capacita-ción, la mejora de procesos, etc., y asentarse en las fortalezas organizacionales (lo que la orga-nización hace mejor) en el logro de su misión3.

04 Determinación de ejes estratégicos

Un eje estratégico es un curso de acción definido como prioritario por la organizaciónpara alcanzar su visión y misión en el marco de los valores organizacionales.

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3 Para una mayor profundización del análisis FODA ver el capítulo de Isidoro Luis Felcman, Gustavo Blutman,Adriana Azcorra y Lara Goyburu, Cuadros 1 y 2.

Cada eje estratégico apunta a alcanzar la misión a la que se compromete la organización,expresada en los objetivos estratégicos del eje. Además, si la complejidad del eje es grande, ad-mite que se formulen subejes-objetivos estratégicos.

Coincido con Bazaga Fernández ([1997], p. 118) cuando señala que un tema estratégicoes una tendencia o acontecimiento de dentro o fuera de la organización, que tiene una gran in-fluencia para alcanzar el futuro deseado. Gran parte del esfuerzo estratégico se concentra entorno a la identificación y análisis de estas tendencias, para formar una agenda de temas estra-tégicos con la cual se facilite la anticipación a los cambios; en definitiva, sirva para aprovecharlas oportunidades y evitar que se transformen en problemas.

El planeamiento estratégico busca obtener una adecuada inserción y la mejor interrelaciónentre la organización y su medio ambiente. Todo esto requiere diseño de estrategias adecuadasa los temas estratégicos fundamentales que se hayan identificado. Son aquellos desafíos queafectan el mandato organizacional, su misión, sus valores, intereses, tecnologías centrales, pro-ductos o nivel de servicios.

La evaluación de oportunidades y desafíos, de las fuerzas propias, amigas, aliadas y opues-tas, de las visiones e intereses complementarios o antagónicos; así como las fortalezas y debi-lidades del medio interno y cómo superarlas o aprovecharlas, realizadas en el punto anterior,sirven de base para identificar los temas estratégicos.

Los temas estratégicos clave suelen relacionarse con la manera en que la organización sevincula con el medio. Toda buena estrategia tomará ventaja de oportunidades y fortalezas ybuscará minimizar el impacto de las debilidades y los desafíos. En otras palabras, la estrategiabuscará relacionar el adentro con el afuera de una manera efectiva y eficiente.

Bryson ([1995], p. 31) señala que los temas estratégicos clave suelen, casi por definición,envolver conflictos de uno u otro tipo, como por ejemplo: conflictos de fines, metas (qué hacer),de medios (cómo hacerlo), de filosofía y valores (por qué hacerlo), de lugar (dónde hacerlo),de tiempo (cuándo hacerlo) e involucrar a personas favorecidas o perjudicadas por la acción ylas diferentes maneras posibles de resolver los temas (a quién perjudica o favorece). La organi-zación, por lo tanto –concluye este autor–, debe estar preparada para lidiar con los conflictosque casi inevitablemente se le presentarán mientras persigue sus objetivos estratégicos.

De ahí que toda aseveración sobre un tema estratégico debe contener lo siguiente (Bryson[1995], p. 31):

1) El tema debe describirse sucintamente; debe ser un factor acerca del cual la organización sepregunte si puede desarrollar una acción sobre él, por cuanto cree que puede tener algúngrado de incidencia positiva. Si la organización concluye que no es posible hacer nada efi-cazmente en este tema, entonces no es un tema clave en el que merezcan gastarse recursos.

2) Los factores que convierten el tema en un desafío deben ser listados (fortalezas, debili-dades, oportunidades, desafíos, valores, intereses, visiones alternativas) para establecerlas estrategias.

3) También habrá de prepararse la lista de consecuencias a afrontar si se fracasa en el logrodel objetivo estratégico. Esto le indicará a la conducción de la organización cuán im-portante es el tema y qué recursos deberá asignarle. Es decir, cuán estratégico es: si lograrel objetivo planteado no trae consecuencias a la organización, entonces, no es estraté-gico. Por el contrario, si no lograrlo significa que puede desaparecer o afrontar conse-cuencias muy graves, el tema en cuestión es muy estratégico.

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Es necesario formular estrategias y agruparlas en ejes para manejar los temas estratégicos.Una estrategia representa el mejor camino posible que define lo que la organización hará, porqué lo hará y cómo lo hará para conseguir las metas. Se expresa como un conjunto de propó-sitos, políticas organizacionales, programas, acciones, decisiones y asignación de recursos.

Las estrategias están diseñadas para manejar fortalezas y debilidades, oportunidades ydesafíos identificados en los pasos anteriores.

Los pasos del diseño de las estrategias pueden ser (Bryson [1995], p. 139):

1. Identificación de alternativas prácticas de cómo alcanzar los objetivos estratégicos paracada meta estratégica propuesta.

2. Enumeración de las barreras para alcanzar cada uno de estos objetivos.

3. Elaboración de las propuestas que directamente o indirectamente superen las barrerasplanteadas.

4. Principales acciones a realizar en el mediano plazo para alcanzar los objetivos estratégicos.

5. Principales pasos y decisiones a adoptar en los siguientes seis meses para poder imple-mentar las principales propuestas estratégicas y sus responsabilidades.

A veces puede construirse un árbol; otras, un camino crítico que permita visualizar el en-cadenamiento de alternativas y donde un paso puede contribuir a superar las barreras de otro(una opción puede influir en el logro de otra).

La(s) estrategia(s) seleccionada(s), para ser efectiva(s), debe(n) reunir un conjunto de cri-terios: ser técnicamente factible, políticamente aceptable, encuadrarse en la filosofía y los valoresde la organización.

Asimismo, se agrupan en ejes que tienen objetivos estratégicos y dan lugar a los programasestratégicos del organismo. Por tanto, si la realidad cambia y lo desfasado es el plan, entoncesdeberá actualizárselo.

Cabe destacar –como advierte Mintzberg– que toda falla en la implementación tambiénes una falla en la formulación. Una vez formuladas las estrategias, debe revisarse todo el procesoen busca de cabos sueltos. Luego se someterá el plan a las instancias de conducción superior,participativas, cuerpos deliberativos, si correspondiere y/o políticas que deban aprobarlo.

En este punto pueden intervenir factores externos, momentos y oportunidades políticas;cuando el plan sea sometido a consideración para su aprobación, el proceso encontrará menoresdificultades si el planeamiento estratégico en su desarrollo incluyó y les dio participación atodos los actores que luego tendrían que aprobarlo o, al menos, a una coalición de fuerzas su-ficiente para apoyar la acción de cambio planeada.

Es importante destacar que tanto la formulación de las acciones estratégicas como su im-plantación son resultado de la reflexión conjunta y posterior priorización entre los responsablesde la organización y los agentes críticos. Tan importante como la racionalidad técnica resultala viabilidad política de las estrategias diseñadas, para lo cual debe hacerse tanto un análisisdel campo de fuerzas en el que se mueve la organización como la detección de actores favorableso desfavorables a la consecución de los objetivos estratégicos y las acciones de la organización.

El desarrollo de la estrategia no concluye ni se agota con el Planeamiento Estratégico Par-ticipativo de Organizaciones Públicas (PEPOP); las decisiones cotidianas de la conducción de laorganización completa las estrategias. Por ello, los directivos de organismos públicos no debentemer que el plan estratégico condicionará su libertad para tomar decisiones, pues este se ajustatodos los días con las decisiones estratégicas que las máximas autoridades vayan adoptando.

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El producto final de esta etapa será alcanzar la visión de éxito, una descripción de la or-ganización una vez implementadas las estrategias y desarrollado todo su potencial. Esta des-cripción, si es distribuida en la organización, como parte de la tarea de motivación y participa-ción e inducción de los que ingresen, permitirá que sus miembros sepan qué se espera de ellos,sin que sea necesario una permanente supervisión gerencial. Los miembros pueden ser autori-zados a tomar iniciativas alineadas con la visión y los propósitos de la organización.

El PEPOP prepara a los miembros de estas para hacer frente a contextos cambiantes y tur-bulentos. Al inicio de cada nueva programación presupuestaria se debe revisar el Plan Estratégico;también debe ser revisado cuando se producen cambios contextuales muy importantes.

Cada cuatro años, el Plan Estratégico de cada organismo debe reformularse íntegramente,pues coincide con la finalización de un período de gobierno e inicio del siguiente.

En efecto, en el despliegue del PEPOP se debe hacer un seguimiento del desarrollo de losejes estratégicos. Para ello es recomendable conformar un equipo por eje, transversal, interáreascon un coordinador responsable que pueda monitorear los grados de avance conseguidos encada eje y proponer a la conducción del organismo las correcciones necesarias frente a desvíoso nuevos problemas. Estos comités también pueden abordar el tema de procesos y calidad.

Etapa Operativa

05 Programación

Para concretar sus objetivos estratégicos, el organismo instaura su programación técnico-operativa y su programación presupuestaria.

Para su efectiva implementación todo PEPOP debe traducir sus ejes estratégicos en pro-gramas estratégicos que los contengan y aseguren su efectiva implementación, con equipos, re-cursos y un liderazgo responsable del mismo. De lo contrario, difícilmente se logre la instru-mentación del plan.

Los programas se consustancian con las políticas públicas diseñadas para el organismo ycon su razón de ser expresada en sus mandatos, pero también con los problemas de la sociedado población a atender.

A través de los programas con la Metodología de Marco Lógico (MML) se aborda el árbolde problemas que enfrenta y busca dar solución cada uno de ellos, en el marco de los objetivosestratégicos del organismo.

En términos de evaluación, los programas son la referencia obligada para la evaluaciónde impacto de la acción desarrollada por el organismo, por lo que deberán contener los siguien-tes datos:

• Denominación

• Responsables a nivel de dirección nacional / general / dirección / coordinación

• Responsable de varios programas

• Finalidad o eje estratégico al que contribuye / propósito

• Objetivos

• Metas

• Indicador de cumplimiento de metas

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Windows 7

Resaltado

• Duración en meses

• Actividades

• Costos a nivel actividad

• Costo total

En suma, los programas técnico-operativos deben encontrar su correlato en los presupues-tarios, de lo contrario, no lograrán llevarse a cabo ni implementarse correctamente las estrategiasdiseñadas.

06 La implementación

Desarrollar un plan estratégico no es suficiente. Los cambios indicados en el plan debenser efectivamente adoptados por la organización, incorporados a sus procesos y sistemas, adop-tados por sus miembros e institucionalizados en la cultura organizacional. También deben seraceptados por sus demandantes, requirentes, clientes, financiadores, etc.

Por tanto, se debe llevar adelante un efectivo proceso de implementación que contenga la es-trategia de implementación, que será de tipo “shock e inmediatista” o gradualista, según el caso.

Asimismo, debe idearse un plan de transición y un monitoreo del proceso de cambio quecontenga como mínimo los siguientes aspectos:

a) Unidades orgánicas con incumbencia en administración y en personal, alineadas y alia-das centrales en todo el proceso (pues son contribuyentes sustantivos)

b) Adecuación de normas

c) Adecuación de procesos, sistemas y tecnologías

d) Obtención de recursos

e) Traducir los programas en acciones y tareas: abarca el desarrollo de programas y pro-yectos por áreas críticas con objetivos y metas y acciones, con costos y presupuestos eindicadores de resultado

f) Cronograma, secuencias de las tareas

g) Monitoreos y controles

h) Estrategia comunicacional

i) Motivación, sensibilización, capacitación, entrenamiento para el proceso de cambio. Mi-gración de las competencias actuales a las deseadas en los recursos humanos, sistema deincentivos y remuneraciones por el logro de los objetivos y metas establecidas en el plan.

Sánchez Albavera (2003) señala que no existe un nexo eficaz entre la planificación estra-tégica y la operativa y que dicha articulación no es posible si no se acompaña el planeamientoestratégico con una gestión por objetivos.

Marcos Makon ([2000], p. 7) también coincide en este aspecto cuando indica que la for-mulación del Plan Estratégico permitirá que la alta dirección adquiera la habilidad de diseñaragendas estratégicas que establezcan prioridades de gestión claras en línea con el programa degobierno del máximo responsable de cada organización pública. A través de un ejercicio par-ticipativo y riguroso, en el que toda la alta dirección deberá involucrarse, se abrirán espacios dereflexión para formular desafíos estratégicos y los planes operativos para alcanzarlos, vinculadosestrechamente con la formulación presupuestaria del organismo. En otras palabras, se persigueelaborar un Plan Estratégico que supere el divorcio entre la visión de la alta dirección y la rea-

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lidad operativa del organismo, como frecuentemente ha ocurrido –según demostré en trabajosanteriores (Krieger [2006] y [2009b])–, revalorizando el rol del presupuesto como una efectivaherramienta de gestión.

El Plan Estratégico Participativo, para su efectiva implementación, debe traducirse en pro-gramas y formar parte de la programación y presupuestación del organismo con fuente del pre-supuesto nacional y todas las demás que pudiera tener.

El organismo, sus áreas, sus equipos y agentes deben entrenarse en el desarrollo de la pro-gramación por objetivos, en establecer metas e indicadores de resultado y ser capaz de medirlos.

Este proceso suele durar como mínimo un año, que es el año de prueba durante el cualconviene llevarlo en paralelo con el proceso de formulación del plan, para que al año siguienteya se pueda iniciar la ejecución del plan estratégico mediante una programación y gestión porobjetivos y su correlato presupuestario.

La programación compete a la gestión interna del organismo y no debe afectar su vínculocon el presupuesto nacional. Para ello, lo que aquí se denomina “programas”, en realidad, sonsubprogramas que se consolidan con los Programas Presupuestarios de la Secretaría de Hacienda.

En la implementación del plan es necesario traducir las estrategias seleccionadas, en programas,con su correlato presupuestario que permita concretar las acciones de implementación del plan.

Algunas tareas que importantes en esta etapa son:

• La presupuestación por programas y programas técnico-operativos vinculados con losobjetivos estratégicos, con metas e indicadores de cumplimiento.

• Los procesos de información: en el proceso de gestión estratégica, la información re-fuerza su calificación como recurso básico. La actuación sobre la información contri-buye a reforzar dos importantes líneas de desarrollo: el apoyo a la adopción de decisio-nes y la alimentación del proceso de elaboración de las estrategias.

• En cuanto a la toma de decisiones, una adecuada definición de la información segúnlos tipos de decisión, operativa, táctica o estratégica agiliza el proceso de la elección es-tratégica. En lo que se refiere a su utilización como alimento del proceso de formulaciónde las estrategias, facilita las posibles alternativas o cursos de acción.

07 Seguimiento y evaluación de los resultados

El control de gestión abarca no solo los controles internos de la organización, jerárquicos,y de la administración pública –auditorías internas, sindicaturas públicas (UAI, SIGEN,) o elcontrol Parlamentario (AGN)–, sino también es factible diseñar los mecanismos de seguimientociudadano a través de la participación de usuarios y audiencias públicas. Así mismo, el controlde gestión permite los procesos de realimentación y ajuste, tanto de lo actuado (gestión) comode lo planificado, intermediando la calidad de los sistemas de información y los indicadores deresultados. El instrumento por excelencia de un sistema de control de gestión es el tablero decomando, que ayuda a detectar desvíos, analizarlos y producir las acciones correctivas corres-pondientes, convergiendo entre objetivos y resultados y hacia la comunidad.

08 Realimentación y ajustes

Una vez que el plan estratégico está en ejecución, por un tiempo, es necesario rever las es-trategias y el proceso de planeamiento estratégico. Deben analizarse las fortalezas y debilidades

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del plan en sí, para retroalimentar la nueva ronda de planeamiento estratégico y evaluar el gradode éxito o eficacia de cada estrategia implementada.

Esto puede dar lugar a una nueva ronda de planeamiento estratégico, a analizar las causasde los fracasos, a introducir correcciones, o a desechar estrategias que naufragaron y a diseñarotras alternativas para implementar el ciclo de cambio estratégico.

Los instrumentos de Planeamiento Estratégico Participativo de OrganismosPúblicos (PEPOP)

He comprobado, en el caso Senasa y en otros organismos públicos –como INDEC, SS deSalud–, que los instrumentos de investigación acción aplicados por un consultor, con ayuda defacilitadores o un equipo, permiten efectuar una efectiva transformación organizacional (Krieger[2012], p. 12).

En los casos analizados, los respondentes resaltaron el poder ordenador del trabajo porparte de los instrumentos para la consecución del plan estratégico. El transformador apuntó aenseñarles una metodología participativa de trabajo que, en muchos casos, en especial en losque hubo continuidad, se transfirió a otros planos de trabajo coordinado y en equipo de las or-ganizaciones.

La metodología de participación en talleres (propia de la investigación acción) fue consi-derada muy útil, lo que corrobora la pertinencia de la técnica como válida para transformar or-ganizaciones, en este caso, mediante un plan estratégico participativo, donde se cogeneran co-nocimientos (valores comunes, visión compartida, misión comprometida) y se desarrollaninstrumentos en forma conjunta. También coinciden en esta perspectiva J.M. Bryson, Crosbyy J.K. Bryson ([2009], pp. 172-207), al conceptualizar los planes estratégicos como una vía deconocimiento cogenerado entre actores partícipes.

Después de varios planes exitosos, los instrumentos se institucionalizan, pero esto solo hapodido comprobarse en los casos donde ha habido continuidad en la gestión.

Los participantes del Planeamiento Estratégico Participativo de cada organismo, a medidaque iban utilizando los instrumentos (planillas, cuestionarios), sentían que aportaban a la trans-formación organizacional (Krieger [2012], p. 177), lo que corroboró el rol transformador de estosúltimos. Es útil conceptualizar el PEPOP como una investigación acción donde los actores coge-neran conocimientos e instrumentos en el proceso de construcción del plan.

Coinciden con este enfoque, Bryson ([1995], pp. 10-13) –el mayor referente de Planea-miento Estratégico de Organizaciones Públicas–, y French y Bell (1996), los principales refe-rentes de la investigación acción. Concuerda también con esta perspectiva, Armando Loera Va-rela ([2003], p. 3).

Comprobé que la aplicación del Planeamiento Estratégico Participativo y sus instrumentoslos equipos, áreas y regiones pudieron generar definiciones, cursos de acción y métodos de tra-bajo nuevos.

Asimismo, confirmé la importancia de la capacitación previa en materia de sensibilización,técnica, metodología e instrumentos que van a utilizarse en la organización.

A mayor capacitación previa de los agentes y actores del proceso de planeamiento estra-tégico, en materia de instrumentos de investigación acción y planeamiento estratégico, mayorfacilidad en su desarrollo y en el logro de resultados.

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Comprobé la importancia de los facilitadores. Pero no es suficiente tener un cuerpo de fa-cilitadores, se requiere capacitación previa en materia de Planeamiento Estratégico Participativoy sus instrumentos para toda la organización en sus distintos niveles y sectores, si se quieretener éxito en el proceso y evitar demoras innecesarias. Esto lo demuestra el análisis comparadode casos donde hubo capacitación y un cuerpo de facilitadores y los otros casos en que esto nose dio. Bryson ([1995], pp. 217-218) refuerza este enfoque cuando resalta el rol de los facilita-dores capacitados.

Según mi experiencia, la capacitación y un cuerpo de facilitadores constituyen la únicamanera con la que puede propiciarse una amplia participación en grandes organizacionespúblicas.

En la literatura especializada, encontramos que Bryson ([2000], pp. 143-145) ya mencio-naba la aplicación de métodos de interacción en grandes grupos en la planificación y ejecuciónde amplios procesos de cambio donde administradores, planificadores y los responsables de laspolíticas públicas confían cada vez más en lo que podría llamarse métodos de interacción degrupos grandes, involucrando a gran número de personas (de tan solo 8 a más de 2000) en pla-nificación e importantes procesos de cambio. Estos métodos son procesos de participación es-tructurados, de gran número de personas para: aumentar la cantidad de información pertinentea fin de lidiar con un problema; generar compromiso colectivo con el problema, sus definicionesy soluciones; desarrollar los planes y sus mecanismos de implementación; y reducir la cantidadde tiempo necesario para concebir y ejecutar grandes políticas, programas, servicios o proyectos.Los defensores de tales métodos afirman que proporcionan conjuntos de conceptos, procedi-mientos y herramientas que pueden ayudar a que organizaciones públicas sin fines de lucro ycomunidades manejen en forma efectiva el cambio.

La importancia de la participación

Me adhiero a la postura de Loera Varela ([2003], p. 3) cuando señala que “la planificaciónes un hecho colectivo”. lo cual implica que la planificación estratégica en el sector público ne-cesita de amplia participación. Su calidad dependerá en gran medida de la capacidad de con-vocatoria para participar, de la naturaleza de la participación y de las formas con que los diver-sos grupos participan. El autor añade: “esta característica aleja la noción de planificaciónestratégica de ejercicios tecnocráticos, de expertos o monopolizados por los altos niveles de di-rección”. Para él, en esta perspectiva, se necesita una amplia participación activa y positiva.

En definitiva, la más amplia participación posibilita una mayor transformación de la cul-tura organizacional. En los casos que analicé, queda en firme la hipótesis de que la participacióntiene una incidencia positiva sobre la transformación de la cultura organizacional.

He comprobado en mi investigación (Krieger [2012], pp. 177-182) que, a mayor participa-ción, mejor desarrollo de análisis de escenarios. Especifican esta hipótesis Bryson y otros([2009], pp. 172-207) cuando señalan que “la elección correcta de los actores involucrados, queafectan a las partes interesadas, es crítica”.

La mayor participación posibilita un mejor desarrollo de valores comunes, visión compar-tida y misión comprometida. En los casos que analicé, los respondentes están de acuerdo enconsiderar que la participación tuvo un 100% de incidencia positiva en la determinación de va-lores comunes, una visión compartida y una misión comprometida. En la obra citada, Brysony otros acuerdan que, sin el desarrollo de cierta cantidad razonable de conocimientos compar-

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tidos y de compromiso con la misión, objetivos, estrategias y acciones entre la red de actores,parece casi inconcebible que podría triunfar la planificación estratégica.

Además, la mayor participación posibilita un mejor desarrollo de análisis FODA. En miinvestigación, los respondentes acuerdan con que la participación tuvo incidencia positiva del95% en la determinación del FODA. Aquí también Bryson y otros coinciden con el análisis deactores para desarrollar el FODA y estrategias viables y despliegan exhaustivamente un métodode red de trabajo de los actores involucrados para lograr la participación.

La mayor participación genera un mayor compromiso con el cambio organizacional. Enlos casos que estudié, un 97,5% coinciden en que la participación lleva a un mayor compromisocon el cambio organizacional. Armando Loera Varela también indica que la planificación es-tratégica como compromiso para la acción orientada a la transformación eficaz debe motivare interesar a los actores clave de las acciones más efectivas, los cuales necesitan creer en la ima-gen de futuro e involucrarse en su consecución.

En mi experiencia, ha sido muy importante la participación institucional de los trabaja-dores con el Estado empleador. En este punto coinciden también Donald, Lyons y Tribbey([2001], pp. 176-193), en un muy buen trabajo acerca de la participación sindical y la coopera-ción empleado-empleador en los procesos de planeamiento estratégico.

Mis hallazgos acerca de la participación son muy compatibles y complementarios con lospropios de Bryson, John y Anderson en la materia, cuando señalan los beneficios de utilizarmetodologías apropiadas de participación en grandes organizaciones públicas. Señalan los re-feridos autores que los defensores MIGG (Métodos de Interacción en Grandes Grupos) afirmanuna serie de beneficios de flujo en la utilización de estos métodos. Normalmente dicen queestas metodologías: son rápidas, en comparación con otras alternativas (he hecho talleres deuna mañana hasta de tres días); construyen el compromiso de los participantes (algo que hecomprobado); utilizan o canalizan la insatisfacción como un recurso para pedir una pronta ac-ción sobre problemas y cuestiones apremiantes (lo observé en dos organizaciones estudiadas);piden a los participantes hacer uso de su sabiduría y experiencia en éxitos y fracasos (en uncaso se partió del fracaso de cuatro planes estratégicos anteriores, cuyo diagnóstico aludía aque había acontecido por falta de participación); ponen cerebros en red aumentando la cantidadde inteligencia aplicada a la solución de un tema o problema (como lo advertí en los talleres deescenarios, análisis FODA, valores, visión y misión; consigue planificadores, entidades ejecu-toras, y otros interesados; en algunos casos, todo el sistema, en un mismo lugar para abordarun idéntico tema o problema (en mi experiencia en talleres de escenarios y análisis FODA) y,por último, ayuda a construir coaliciones para un cambio políticamente factible.

Por otro lado –añaden los mismos autores–, existen varios costos, riesgos y precauciones atener en cuenta con el uso de MIGG. En primer lugar, los métodos no funcionan si los líderes nodesean compartir el poder y escuchar seriamente a los participantes; y además, deben patrocinarlos eventos activamente, apoyarlos y tomar en serio el proceso y sus resultados. Esto lo comprobéen un caso donde hubo un gran apoyo inicial, un estancamiento posterior que desmoralizó a losparticipantes y frenó el proceso y luego un gran apoyo final que permitió concluirlo con éxito.En segundo lugar, es probable que si los participantes no están dispuestos a encontrar un terrenocomún, estos métodos no funcionan. En mi experiencia, esto se da cuando se interponen malmediatizados, conducidos o trabajados, problemas de poder o intereses. Tercero, no funcionancuando los acontecimientos no se centran en los problemas o lo hacen mal; hay que focalizarsiempre a los participantes en las reuniones, si no, se van por las ramas, mezclan temas o hacencatarsis. Cuarto, los problemas a trabajar deben ser importantes y suficientemente motivadores

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de la participación, pues si no se abordan temas de interés común, la participación decae. Enquinto lugar, los eventos deben ser bien planificados, administrados y facilitados, o no funcionarán,esto es vital. Sexto, no son efectivos cuando se involucra a personas equivocadas o cuando muypocas perspectivas están representadas para abordar adecuadamente el asunto o problema. Enestos casos, los grupos se disuelven antes o no llegan a producir un buen producto. En otros, losgrupos deben ser decantados. Séptimo, pueden ser muy costosos en términos de tiempo de losparticipantes, especialmente cuando el grupo es grande, y en términos de dinero para consultores,apoyo logístico y servicios, por lo tanto, siempre requieren un análisis costo-beneficio. Por último,el seguimiento puede ser necesario para implementar las estrategias o decisiones formuladas enlos eventos de participación de grandes grupos. Creo que es imprescindible, si no las decisionesno se implementan o se realizan a medias o mal.

La importancia de la sustentabilidad política

A mayor apoyo político, mayor éxito en el cambio organizacional. En los casos analizados,un 98,75% cree que el apoyo político es vital para sustentar un proceso de cambio organizacio-nal. Bryson y otros acuerdan con estos hallazgos cuando afirman que el planeamiento estraté-gico requiere apoyo de patrocinadores en posiciones de poder y autoridad, líderes del procesoque sean competentes, equipos calificados de planificación estratégica, conductores, estrategiasviables y una coalición lo suficientemente grande y fuerte como para adoptar los cambios pro-puestos y protegerlos durante la implementación. Además, dado que la planificación estratégicanormalmente pretende cambiar algo –en concreto, asociaciones de algún tipo– y dado que laresistencia al cambio es frecuente y a menudo intensa y que se presenta como una suerte de an-tiplán, las posibilidades de fracaso son sustanciales, como Maquiavelo señaló hace mucho tiem-po. Los referidos autores señalan que estamos hablando de bricolaje en gran escala y nadie de-bería asumir que será fácil construir la coalición necesaria para apoyar e implementar unamisión razonablemente compartida, objetivos comunes, estrategias y acciones.

Huang ([2006], pp. 47-71) destaca también la importancia de incorporar las gerencias ymandos medios al proceso participativo y conseguir su apoyo político en aras de la sustentabi-lidad del proceso. Por lo tanto, es valioso el apoyo político de todos los niveles, no solo de lasautoridades superiores, aunque sin ellas sea imposible encarar el planeamiento estratégico.

Bryson ([1995], pp. 214-226) también señala la importancia del apoyo al proceso por partede la conducción superior de la organización brindando su visión sobre el pasado, presente yfuturo de la organización; desarrollando su enfoque de los mandatos, la misión, su perspectivade los escenarios; articulando los actores y estimulando a los remisos; asegurando los recursos;apoyando en momentos críticos (en mi propia experiencia, laudando conflictos de intereses ypoder que necesariamente traen aparejados los cambios); premiando y estando dispuestos aejercer el poder para mantener el proceso en funcionamiento frente a las dificultades que sepresenten, reforzando la normativa, tomando decisiones, resolviendo conflictos y, de ser nece-sario, acudiendo a consultores.

El apoyo político no puede ser esporádico sino trabajar en consuno con la necesidad dedotar de la mayor continuidad posible al proceso de Planeamiento Estratégico para que se logreun mayor éxito en el cambio organizacional. En los casos analizados, un 91% estuvo de acuerdocon esta afirmación. Se corrobora entonces lo que ya Mintzberg ([1994], pp. 107-114) sostenía:que la falta de continuidad era una de las fallas posibles del planeamiento estratégico. De hecho,los planes estratégicos más exitosos que analicé son los que tuvieron mayor continuidad.

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Por último, Bryson señala la importancia de los paladines4 para darle continuidad al pro-ceso, refiriéndose así a las áreas y personas que manejan el día a día del proceso (en mi expe-riencia, las áreas de planeamiento).

La capacitación de los agentes

Se constató que, a un mayor desarrollo y capacitación del cuerpo de facilitadores, mayorparticipación de los agentes. En los casos analizados, el 89% cree que la capacitación de los fa-cilitadores es vital para lograr la alta participación de los agentes.

En efecto, es fundamental utilizar facilitadores, capacitarlos adecuadamente, sobre todoen manejo de grupos. De ahí también la importancia del trabajo coordinado entre la conducciónde la organización que promueve el proceso, los paladines y los facilitadores.

El mayor desarrollo y capacitación del cuerpo de facilitadores aumenta el de capacidadestécnicas en la instrumentación del proceso de cambio. En los casos analizados, existe un 92,5%de acuerdo con la creencia de que la capacitación de facilitadores influye positivamente en eldesarrollo de capacidades técnicas en la instrumentación del proceso de cambio.

Importancia de la vinculación del planeamiento estratégico con la programacióntécnica operativa y presupuestaria

Se comprobó que, a un mayor desarrollo de ejes y objetivos estratégicos, mayor desarrollode programas y mejor presupuestación. En los casos que analicé, un 92,5% cree que el desarro-llo de ejes y objetivos estratégicos tiene una influencia positiva en el desarrollo de programas yen una mejor presupuestación.

Baldrige ([2002], p. 16) hace hincapié en la conversión de objetivos estratégicos en planesde acción. Y se pregunta cómo la organización desarrolla e implementa específicamente losplanes de acción para lograr objetivos estratégicos. Destaca que un factor crítico, aquí se refierea la vinculación de los planes de acción con los presupuestos. Es decir, para el referido autor,cada objetivo estratégico y plan de acción debe ser debidamente presupuestado o, de lo contra-rio, el éxito es dudoso.

Además, se comprobó que, a mayor ajuste entre las programaciones estratégicas, técnico-operativas y programación presupuestaria, mayor éxito en la gestión. En los casos analizados,un 92,5% visualiza como positivo ajustar este tipo de programaciones, para lograr un mayoréxito en la gestión. También todos visualizan al PEPOP como un proceso integral e integradoque va desde la estrategia hasta la operación, de lo contrario, no se obtienen logros, pues los lo-gros de la estrategia solo se consiguen en la operación. Estrategia sin operación es solo un enun-ciado discursivo, por ello no bastan únicamente los planes estratégicos sino que deben estaracompañados por programas operativos que implementen la estrategia en la consecución de lamisión. Coincido en esto con Mintzberg ([1994], pp. 107-114) cuando advertía sobre la falaciade que las estrategias se pudieran separar de las operaciones de la organización.

En el manual preparado por el gobierno de California (California State [1998], p. 7) re-saltan los siguientes puntos: la planificación y presupuestación estratégica son componentes

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4 Traducción del término inglés champions, acorde con Webster y, en español, con la acepción del vocablo en elDiccionario de uso del español, de María Moliner.

integrales de una buena gestión; el plan estratégico marca la dirección, mientras que el presu-puesto proporciona los recursos para implementar el plan. Un plan estratégico que no se en-cuentre cimentado en la realidad fiscal ni vinculado con el presupuesto es solo un sueño. Laasignación de recursos sin pensamiento estratégico sería miope y no podría hacer frente a si-tuaciones futuras. La planificación estratégica orienta el proceso presupuestario; establece ybrinda a la administración una oportunidad para volver a evaluar las asignaciones actuales defondos. En tal sentido, planificación y presupuestación son interactivos. Los recursos disponi-bles afectan a lo que puede lograrse en el plan que, a su vez, establece las prioridades para laasignación de recursos. Teniendo en cuenta que la financiación del gobierno siempre es limi-tada, la planificación estratégica puede ayudar a agencias a hacer más con menos sin que seafecten los resultados.

Por su parte, Osborne (2009), el clásico autor de la Reinvención del gobierno, señala quemuchas organizaciones públicas elaboran planificación estratégica, pero a menudo el procesotiene grandes defectos, pues desarrollan un plan estratégico que está separado del presupuesto.Según él, en el gobierno, el plan real es el presupuesto. Muy a menudo, las organizacionesdesarrollan planes estratégicos que establecen la dirección hacia donde la organización necesitair, pero el presupuesto no acompaña la orientación porque es difícil conseguir presupuestospara las nuevas estrategias, especialmente en tiempos de restricción fiscal. De esta manera, granparte del plan estratégico nunca se pone en acción. Sin embargo, estos problemas son solubles,las organizaciones públicas –sostiene Osborne–, pueden vincular la planificación estratégicacon la presupuestación a través de un proceso llamado de presupuestación por resultados y,luego, crear un sistema de gestión de rendimiento para evaluar los resultados y hacer correc-ciones. Justamente, esto es lo que pude contribuir a realizar en dos casos de la AdministraciónPública Nacional donde se llegó al nivel de programa operativo elaborado con la Metodologíade Marco Lógico (MML) de la CEPAL y se lo comenzó a vincular con la programación pre-supuestaria.

En definitiva, la mayor fundamentación estratégica y programática brinda mayores posi-bilidades de recursos presupuestarios. De hecho, en los casos que analicé, un 87,5% cree que lafundamentación estratégica y programática sirve de sustento a la hora de reclamar o defenderlos recursos presupuestarios. Efectivamente, los referidos dos organismos lograron incrementarsu presupuesto.

Resumen

Se pasó revista a la metodología de planeamiento estratégico en organismos públicos, vin-culándola con la de formular políticas públicas y se la diferenció de estas. Se la relacionó conla gestión pública. Las distintas etapas del Planeamiento Estratégico Participativo del Senasa(PEPS) fueron enumeradas.

La idea de que el Planeamiento Estratégico Participativo de Organizaciones Públicas soloculmina con éxito y realizaciones cuando se consigue vincular la estrategia con la operación,logrando traducirla en programas técnico operativos y presupuestarios si se la inserta en el ac-cionar cotidiano, queda confirmada.

Las dimensiones de participación, apoyo político (de autoridades políticas y plana geren-cial de línea) de continuidad en el esfuerzo y en la direccionalidad del PEPOP, como elementosclave a tener en cuenta, también se reafirman.

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Preguntas de comprensión de texto

1. ¿Qué es el PEPOP?

2. ¿Cuáles son sus etapas?

3. ¿Qué son valores comunes, visión compartida y misión comprometida?

4. ¿Qué es el análisis de escenarios?

5. ¿Qué es y para qué sirve el análisis FODA?

6. ¿Qué son los ejes estratégicos, y cómo se establecen?

7. ¿Por qué es importante la participación?

8. ¿Por qué son importantes la sustentabilidad política y la continuidad en el proceso?

9. ¿Cuál es la relación que debe haber entre planeamiento estratégico, programación ypresupuestación?

10. ¿Cuáles son los principales hallazgos investigados en los casos locales y en la experien-cia comparada?

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– 301 –


Capítulo 11

La gestión presupuestaria y su relación con losobjetivos de las políticas públicas y con la

programación técnica

Mariano E. Fantoni Mario J. Krieger

Objetivos de aprendizaje

Que el lector pueda:

• Conceptualizar el proceso de presupuestación de las organizaciones públicas.

• Visualizar la importancia de estas.

• Dimensionar el vínculo entre políticas públicas y planeamiento estratégico de las orga-

nizaciones públicas, programación y presupuestación.

• Visualizar cómo las políticas y la estrategia, para ser eficazces, deben materializarse en

el presupuesto y la operación.

• Abordar el vínculo entre políticas públicas, estrategia, programas y proyectos operativos

y presupuesto.

Introducción

“El mundo exige resultados.

No le cuentes a otros tus dolores del parto, muéstrales al niño”.

Indira Gandhi, estadista y política hindú (1917-1984)

A pesar de que asistimos a una época prodigiosa en cuanto a crecimiento y progreso, los

éxitos alcanzados en materia de estabilización macroeconómica en casi toda la región, lamen-

tablemente no han ido acompañados con similares avances en la solución de los principales

problemas que enfrenta la población.

Se evidencia un alto grado de insatisfacción para con la acción gubernamental, alimentada

por la baja efectividad que ha demostrado el sector público para resolver los problemas cotidia-

nos de los ciudadanos.

– 303 –

En tales circunstancias, resulta fácilmente comprensible el surgimiento de distintas mani-

festaciones cuya motivación es exigir un mejor Estado en términos económicos, políticos y ad-

ministrativos, que alcance resultados concretos con los cuales se satisfagan las demandas, inte-

reses y expectativas de la ciudadanía.

En ese sentido, una pregunta válida es: ¿Por qué, a pesar del fuerte incremento en la capa-

cidad para movilizar recursos por parte del Estado –como consecuencia del desempeño econó-

mico favorable–, este no logra dar respuesta efectiva a una serie de reclamos comunes que se

manifiestan en el seno de nuestra sociedad?

La respuesta, en parte, tiene que ver con uno de los problemas centrales de la economía:

la relación desigual que existe entre necesidades y recursos.

En ese sentido, la teoría económica indica que, por un lado, las necesidades son ilimitadas,

pero por el otro, los recursos son escasos. Esto puede interpretarse, a su vez, como una expresión

particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos1.

En la práctica, esta relación desigual condiciona la capacidad de producción del Estado al ponerle

un techo a la provisión bienes y servicios, transformándose a su vez en un limitante para la acción.

Sin embargo, esta dificultad no puede esgrimirse como excusa para el desgobierno. En ese

sentido, el problema de la escasez de recursos no paraliza el accionar estatal sino que solo obliga

a establecer prioridades a la hora de tomar decisiones.

Están, por un lado, los deseos respecto de la sociedad donde nos gustaría vivir, y por el

otro, las posibilidades efectivas de concretar tales deseos, con los recursos disponibles. El quid

de la cuestión es sobre la base de qué criterios se establecerán estas prioridades para armonizar

deseos y posibilidades, con el objetivo de dar respuesta efectiva a los reclamos ciudadanos y

contribuir, en definitiva, al bienestar general.

Esta misma discusión, pero en otros términos, es la que básicamente se viene dando en

distintos foros políticos y académicos, donde se debaten mecanismos que permitan vincular en

forma armónica la planificación y el presupuesto.

El objetivo de la planificación es fortalecer la capacidad de gestión de las organizaciones

públicas para brindarle más y mejores resultados a la sociedad. En el caso del presupuesto, este

debiera ser un reflejo financiero de esa planificación.

Aunque el plan sea un instrumento de largo alcance, y el presupuesto de corto plazo (un

año), las prioridades del gasto público que se incluyan en este último debieran coincidir con las

políticas públicas que emergen de los planes de gobierno.

Sin embargo, en la práctica, la asignación de recursos dentro del presupuesto no suele estar

relacionada con los objetivos que se dicen prioritarios por parte de un gobierno; y hasta en al-

gunos casos, de la simple lectura del presupuesto no es posible inferir a qué plan responde.

En general, esta desarticulación es atribuida a la falta de planes formales que orienten la

acción estatal. Pero esta dificultad no resulta una excusa válida, ya que en todos los gobiernos

algo orienta las acciones del Estado; lo importante es que el momento de analizar un presu-

puesto determinado, todo aquello que ese mismo gobierno haya establecido como política prio-

ritaria, formal o informalmente, posea una asignación de recursos suficiente. Sin embargo, en

la práctica, las diferencias entre plan y presupuesto resultan más que notorias.

– 304 –

Estado y administración Pública

1 Shack, Nelson (2008), “Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto”. Washington:

BID-PRODEV, p. 5.

En ese contexto, retoma vigencia el debate político-académico acerca de la conveniencia

de que el presupuesto sea más sensible a las prioridades de un gobierno.

La discusión apunta a una vinculación más efectiva entre políticas públicas y programación

presupuestaria; plan y presupuesto deben dejar de gestionarse en forma aislada, si el objetivo

es lograr un mayor impacto o efectividad en la acción gubernamental.

La efectiva y eficiente administración de los recursos públicos comprende necesariamente

una articulación armoniosa entre los organismos responsables de formular, diseñar, coordinar,

presupuestar e implementar los distintos programas de gobierno.

Para que tal objetivo se consiga, resulta fundamental diseñar mecanismos que permitan

una mejor vinculación de estos sistemas administrativos, a los efectos de que puedan ser per-

meables a los cambios de políticas y de las demandas del contexto, en un mundo altamente di-

námico y turbulento.

Las políticas públicas y su relación con la programación

presupuestaria para una mejor implementación de las mismas

La articulación entre lo que uno quiere hacer (planificación) y los medios de que dispone

para hacerlo (presupuestación) son como las dos caras de una misma moneda. Son procesos

técnicos indisolubles uno del otro. Si una planificación está bien hecha no puede dejar de con-

siderar cómo y con qué medios harán realidad eso que persigue; si un presupuesto está bien

hecho, no puede dejar de pensar en los fines que quiere alcanzar con los medios que ejecuta2.

En este sentido, se parte de la premisa de que toda acción de programación, presupuesta-

ción y demás acciones de la Administración Pública surgen o debieran surgir de una necesidad

o demanda ciudadana, esto es, de una política pública.

Estas políticas constituyen la expresión de las decisiones básicas de gobierno, y por tanto,

configuran la respuesta del Estado ante las necesidades y problemas de los ciudadanos.

Dicho análisis daría por resultado su viabilidad, así como el desarrollo de las estrategias que

posibilitarán hacer frente a los desafíos y aprovechar las oportunidades que permitan implementar

la política deseada para transformar la realidad. El desarrollo de este análisis permitiría contar, a su

vez, con indicadores de cumplimiento que servirían para evaluar tanto la gestión en materia del im-

pacto de la política pública como de los medios utilizados para su consecución.

Pero para cumplir con sus funciones, es necesario que los sistemas de formulación de po-

líticas cuenten con capacidades para prever, identificar y definir problemas, y para establecer

consensos que permitan gestar e implementar políticas eficaces.

En ese sentido, las políticas públicas requieren la construcción de consenso y legitimidad

social que las torne viables; de una organización pública que convierta a los enunciados de po-

líticas en actos de gobierno; de mecanismos de administración moderna que las pongan en

práctica; y de organizaciones públicas efectivas que las implementen con eficiencia y eficacia.

En definitiva, su interrelación y vinculación armónica con el proceso de gestión presu-

puestaria resulta condición sine qua non para mejorar su efectividad, y en consecuencia, la cali-

dad del gasto público.

– 305 –

la gEstión PrEsuPuEstaria y su rElación con los objEtivos dE las Políticas Públicas...


BID-PRODEV, p. 22.

Aspectos generales e implicancias del proceso de gestión

presupuestaria

Conceptualización del presupuesto público

El presupuesto constituye un instrumento clave para la gestión pública; entre sus funciones,

se encuentran: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo, promover una entrega eficiente

de bienes y servicios, y asegurar que la asignación de recursos se realice de acuerdo a las prio-

ridades gubernamentales.

Bajo un enfoque operativo, se puede definir el presupuesto como: el reflejo financiero del

plan; la distribución priorizada de los ingresos; el espejo de los procesos y la cultura organiza-

cional del sector público. Su finalidad principal es contribuir a que el Estado cumpla cabalmente

con sus funciones de asignación, distribución y estabilización3.

En una concepción más amplia, el presupuesto constituye una asignación de recursos pre-

parada anticipadamente, relativa a un período futuro, basada en una previsión de variables cla-

ves adaptada para ejecutar ciertos objetivos de política, contando con metas para la ejecución

de tales objetivos y relacionando anticipadamente gastos y recursos. Como tal, sirve a la audi-

toria externa y a las necesidades internas de la administración, y debe contribuir a una más

efectiva implementación de programas y proyectos.

Desde una perspectiva macroeconómica, el presupuesto visualiza los distintos impactos

que busca producir el accionar del Estado en la economía global, dado el nivel de consumo, in-

versión, ahorro público y mecanismo de financiamiento. Desde una perspectiva microeconó-

mica, reviste o debiera revestir una importancia clave como mecanismo de asignación de re-

cursos escasos, a programas y proyectos debidamente priorizados.

Se lo concibe como el instrumento de programación de política económica más importante

de un gobierno, porque hace posible materializar en el corto plazo el cumplimiento de las po-

líticas mediante la provisión pública, a la vez que permite su compatibilización con las restantes

políticas para la coyuntura. Le da, por lo tanto, carácter operativo a las orientaciones de la pro-

gramación económica y social.

Principios presupuestarios

Para que el presupuesto alcance un nivel de desarrollo que le permita cumplir con las fun-

ciones que le son propias, su formulación debe ajustarse a una serie de principios, reglas o nor-

mas técnicas, a saber:

• Programación: el presupuesto debe ser un reflejo de la programación anual de activida-

des que realice el Estado. En ese sentido, mediante este instrumento se preverán tanto

los ingresos a obtener, así como la realización de los gastos para lograr los medios ne-

cesarios para el cumplimiento de una serie de objetivos previamente consensuados.

• Universalidad: el presupuesto deberá contener todos los gastos y recursos del ejercicio,

considerados en forma separada y por su totalidad, esto es, sin compensación entre ellos.

– 306 –



BID-PRODEV, p. 8.

• Exclusividad: se refiere a que no deberán incorporarse en el articulado de la Ley de Pre-

supuesto, normas que no tengan vínculos estrictos con dicha temática.

• Unidad: hace referencia a que todas las operaciones financieras del Estado previstas

para el ejercicio sean de entrada o salida de fondos, se encuentren contempladas en el

documento.

• Factibilidad: los objetivos establecidos deben ser posibles de alcanzar, compatibles entre

sí, y de alta prioridad para el Estado; en otras palabras, la programación debe centrarse

en aquello que podamos ejecutar.

• Exactitud: tanto las estimaciones de recursos como las previsiones de gastos que se incor-

poren al documento, deben responder a cifras ciertas y factibles en el marco de un escenario

preestablecido; debe evitarse la subestimación o sobrestimación de recursos y gastos.

• Claridad: el presupuesto debe responder a un ordenamiento que permita hacerlo enten-

dible por los legisladores que deciden su aprobación, los responsables de su ejecución y

control, y la ciudadanía en general.

• Especificación: se refiere básicamente a que deben señalarse con precisión tanto las fuen-

tes que originan cada ingreso como en materia de gastos, las características de los bienes

y servicios a adquirir.

• Periodicidad: si bien el presupuesto tiene un carácter anual, incluye una programación

de actividades subanual, al mismo tiempo que incorpora proyecciones plurianuales –a

título informativo–.

• Continuidad: el presupuesto debe reflejar la continuidad del Estado y de los servicios a

su cargo; en ese sentido, su formulación debe apoyarse en los resultados de ejercicios

anteriores, y tomar en cuenta las expectativas para el futuro.

• Flexibilidad: es posible realizar modificaciones presupuestarias a lo largo del ejercicio,

siempre que sean necesarias para el cumplimiento de los objetivos del Estado.

• Equilibrio: debe existir un equilibrio global entre el nivel de gastos y las fuentes de fi-

nanciamiento.

• Anticipación: el presupuesto debe formularse y aprobarse antes de iniciado el ejercicio

financiero.

• Transparencia: el presupuesto debe ofrecer información oportuna, confiable y sistemá-

tica que pueda ser objeto de auditoría y control por diversos interesados, en particular,

la ciudadanía.

Antecedentes en materia de vinculación plan-presupuesto

Los avances registrados en las últimas décadas en materia de técnicas de presupuestación,

sistemas de clasificación de recursos/gastos y sistemas integrados de información financiera

constituyen un reflejo de las preocupaciones operativas en materia de articulación entre el pro-

ceso presupuestario y las prácticas de planificación.

Sin embargo, la desvinculación entre ambos procesos se ha convertido en un déficit es-

tructural.

Esta fractura constituye un riesgo muy serio, ya que refuerza la conducta presupuestaria

inercial e incrementalista, a la vez que convierte la planificación en una práctica estéril, en tanto

no se encuentra ligada a los criterios de factibilidad basados en la asignación de recursos.

– 307 –


Sea por una implementación inadecuada o parcial de sus postulados, las limitaciones de los

enfoques, o la falta de liderazgo en su implementación, estos cambios no han logrado en general

integrar apropiada y eficazmente la planificación de políticas en el proceso presupuestario4.

En otras palabras, su aplicación no ha logrado modificar sustantivamente los procesos de

trabajo ni alinear los incentivos de los distintos actores para que se enfoquen en el logro de

fines, en lugar de únicamente en la ejecución de medios.

Pero el esfuerzo no ha sido del todo en vano; estos cambios constituyen condiciones ne-

cesarias, aunque evidentemente no suficientes, para empezar a resolver los problemas en torno

a la calidad del gasto público.

Las técnicas presupuestarias

El concepto de técnica presupuestaria refiere a los procedimientos que se deben utilizar

para la confección, ejecución, control y evaluación del presupuesto, y permite reflejar la pro-

blemática de la producción de bienes y prestación de servicios que realiza el sector público.

Algunas técnicas presupuestarias

Fuente: Guzmán (2005).

En nuestro país, a nivel nacional, se utiliza la técnica del “Presupuesto por Programas”;

esta se aplica a todo proceso de combinación de insumos que origine productos.

– 308 –


4 Shack, Nelson (2008), “Intentando caracterizar la articulación entre el Plan y el Presupuesto”. Wahington: BID-

PRODEV, p. 18.

Técnica Propósito Características Limitaciones

Coordinación dedecisiones

presupuestarias conparticipación de

múltiples actores enperíodo limitado de

tiempo.

Comprehensividadhorizontal,

comparación depaquetes alternativosde gastos con niveles

de actividad.

Restricciónpresupuestaria fuerte;

análisis de política;indicadores de

actividad.

Rigidización degastos; aumento decostos de correciónde errores; medición

de niveles deactividad.

Análisis ahistórico,multiplicación de

conßictos, falta detiempo para análisis

revierte a presupuestación

tradicional.

Priorización deobjetivos de política,

objetivos claros.

EÞciencia enasignación del gastoy vinculación con la

planiÞcación.

EÞciencia en uso derecursos para logro de

objetivosprogramáticos.

Asignacionespasadas, división

temática.

Restricciónpresupuestaria fuerte.

IneÞciencia enasignación de

recursos, rigideces.

Incrementalismo

Presupuesto porProgramas

PresupuestoBase Cero

Comprehensividadracionalidad

conceptual, diseñooperativo, niveles de

Þnanciamiento.

Mediante el “Presupuesto por Programas”, se procura asignar a determinadas Categorías

Programáticas los recursos necesarios para producir y proveer bienes y servicios destinados a

satisfacer las necesidades durante un período establecido.

En ese sentido, se considera a la Administración Pública como productora, en cuyas de-

pendencias se realiza el procesamiento de insumos (recursos humanos, materiales, servicios)

merced a técnicas adecuadas para cumplir objetivos de gobierno.

Partiendo de una definición de la política presupuestaria (en la que se definen los objetivos

que se pretende alcanzar), se deben consignar, además, las metas (cuando los objetivos, expresados

en productos terminales, son cuantificables), las unidades ejecutoras y sus responsables. A su vez,

deben incorporarse mecanismos de medición de la producción y evaluación del desempeño.

Resulta evidente que cada organización es responsable de producir la apertura programá-

tica inherente a sus mandatos políticos e incumbencias, fines, procedimientos y recursos; esta

red programática debe ser fidedigna de las relaciones funcionales que la institución organiza

para cumplir con su misión.

Si bien no existe un modelo único para la determinación del número de programas o subpro-

gramas que debe contener una estructura presupuestaria, tanto la polarización como la atomiza-

ción son inconvenientes a la hora de definir una nueva red. Por otro lado, dentro de esta red pro-

gramática es donde se definirán las unidades ejecutoras o centros de gasto, los cuales serán

responsables directos por el uso de los recursos y la provisión de los bienes y servicios (productos).

En términos teóricos, esta técnica resulta adecuada para lograr una eficiente asignación

de recursos, contribuyendo a una buena programación presupuestaria con la que se puedan al-

canzar determinados objetivos, al incorporar los gastos de cada programa.

Sin embargo, en el marco de la evolución que se ha dado en términos de gestión presu-

puestaria, esta técnica ha sido de muy errático manejo como consecuencia de distintas dificul-

tades que se fueron presentando.

En la práctica, los problemas surgen en cómo se definen de hecho los programas presu-

puestarios, puesto que, en general, coinciden uno o dos programas con unos pocos objetivos

generales por cada unidad de gestión (organismo o jurisdicción). Evidentemente, esta preferen-

cia para trabajar con pocos programas facilita la gestión en los niveles superiores de la Admi-

nistración Pública (Secretaría de Hacienda o Jefatura de Gabinete de Ministros); sin embargo,

desvirtúa los objetivos originales de esta técnica.

Los clasificadores presupuestarios

Hacen referencia a la forma en que puede presentarse el presupuesto, con el objetivo de

dar un ordenamiento más simple a las transacciones.

Se trata de instrumentos normativos que agrupan los recursos y gastos de acuerdo a ciertos

criterios, cuya estructuración se basa en el establecimiento de aspectos comunes y diferenciados

de las operaciones gubernamentales.

Conforman un sistema de información que se ajustaría a las necesidades del gobierno y

de los organismos que llevan estadísticas sobre los sectores públicos, y posibilitan un análisis

más objetivo de las acciones ejecutadas por el Estado; por tanto, el conjunto de clasificaciones

presupuestarias representa un mecanismo fundamental para el registro de la información rela-

tiva al proceso de recursos y gastos de la actividad pública.

– 309 –


Clasificaciones presupuestarias vigentes para el Sector Público Nacional

Fuente: elaboración propia.

Si bien la implementación de estos clasificadores permitió contar con un instrumento que

da uniformidad, ordena e interrelaciona la información sobre las instituciones públicas, sim-

plificando la lectura del presupuesto y facilitando en definitiva la adopción de decisiones, estos

no siempre contribuyen a una efectiva vinculación entre las políticas públicas y la implementa-

ción de planes y programas.

En la mayoría de los casos, no es posible relacionar los recursos asignados con los objetivos

perseguidos; además, por ejemplo en la imputación por objeto del gasto, es prácticamente im-

posible determinar el costo de las diferentes actividades que se realizan para lograr un objetivo

específico.

Los sistemas integrados de información financiera

En la mayor parte de los países latinoamericanos se han implementado Sistemas Integra-

dos de Información Financiera con el objetivo de brindar una mayor transparencia y eficiencia

en la administración de los recursos.

La gestión del gasto público se sostiene técnicamente en estos sistemas contables y de in-

formación financiera, a los que está integrada la ejecución presupuestaria de la inversión públi-

ca. Los sistemas subsidiarios que también son esenciales para un sector público que se desem-

peñe bien son los de sistemas de gestión de pagos, recursos humanos, bienes, compras y

contrataciones, administración de ingresos y auditorías, entre otros.

Quienes toman las decisiones y los gestores del sector público disponen de un conjunto

de herramientas que provienen de estos sistemas de información y respaldan su gestión finan-

ciera para conocer y actuar sobre:

• El control del gasto consolidado y del déficit;

• La priorización estratégica del gasto en la ejecución de todas las políticas, programas y

proyectos para lograr una asignación eficiente y equitativa;

– 310 –


CLASIFICADORES DE GASTOS

Institucional

Por Tipo de Moneda

GeográÞca

Por Objeto del Gasto

Por su Carácter Económico

Por Finalidad y Función

Por Fuente de Financiamiento

Por Categoría Programática

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

•

Institucional

Por Tipo de Moneda

Por Rubros

Por su Carácter Económico

Por Fuente de Financiamiento

CLASIFICADORES DE RECURSOS

• El mejor uso de los recursos presupuestados, es decir, lograr resultados y obtener pro-

ductos al costo más bajo posible;

Los casos en que los sistemas y los procesos de información están diseñados y operan con

más interacción muestran mayor capacidad de conectar su conjunto de bases de datos compar-

tidas, integrando verticalmente el ciclo de la programación, la gestión presupuestaria y la gestión

de flujos financieros, así como horizontalmente, la contabilidad, la gestión financiera, la gestión

del efectivo y la auditoría.

En los años noventa, la modernización de los sistemas de administración financiera en

nuestro país enfatizó la necesidad de contar con la información mencionada en tiempo real.

Cuando se pretende vincular este proceso con la planificación estratégica, son esenciales

los datos financieros que respalden decisiones informadas acerca de políticas y programas y

que relacionen la información sobre costos, productos y resultados del gasto real de la gestión

pública. Para que la gestión avance hacia la descentralización dentro y entre niveles de gobierno,

se requiere un Sistema de Información para la Gestión Financiera que sea apropiado.

La experiencia nacional argentina abarcó en primer término la administración centralizada

y luego incluyó la administración descentralizada. La consolidación de la información del total

del sector público incluye, a mediano plazo, la aspiración de integrar idéntica información de

la gestión pública de las provincias y municipios argentinos. Para ello, deben legitimarse en su

normativa jurisdiccional –por respeto al régimen federal– e institucionalizarse los nuevos siste-

mas y prácticas.

Fuente: Secretaría de Hacienda de la Nación.

Mecanismos disponibles para la articulación y fijación de prioridades dentro del

proceso presupuestario

En sus diversas etapas, el proceso presupuestario es una cadena de acciones continuas de

la gestión pública, que permite definir, en primer lugar, hacia dónde se dirige la acción pública

y cuál es su trayectoria. En segundo lugar, identifica y establece, a través de sus diversos instru-

– 311 –


SISTEMA

UEPEX

SLU

EVOLUCIÓN

CONPRE

PrimeraTransformación

SegundaTransformación

SIDIF OD

SIDIF CENTRAL

GESTIÓN PORRESULTADOS

SIGRAC

PROPIO -Sidif

mentos y procesos, las políticas, objetivos y metas de corto y mediano plazo. Finalmente, po-

sibilita trazar las prioridades, programar, reprogramar y evaluar las acciones y recursos a ser

empleados en función de los objetivos previstos.

Este proceso comprende un ciclo dinámico compuesto por las etapas de: formulación, san-

ción, ejecución y control. Abarca la movilización y asignación de recursos debidamente prio-

rizados para que se ejecuten las políticas públicas, traducidos en programas, proyectos y activi-

dades, evaluación de resultados de la ejecución presupuestaria y la contribución a las metas de

estabilidad, distribución, crecimiento y desarrollo. Así, los objetivos y metas del gobierno se

traducen en programas y actividades específicas.


Visto operativamente, el esfuerzo de articular los planes y el presupuesto se puede dar con

distintos niveles de eficacia durante este proceso presupuestario, ya sea en el momento de la

formulación, como estimaciones previas a los gastos y productos a alcanzar, o en el momento

de la ejecución, cuando se verifica cuál es la efectiva asignación de recursos y los resultados re-

almente logrados5.

La secuencia lógica que debiera seguirse al momento de la programación para alcanzar

esta vinculación en forma armónica, debiera ser:

a) la adopción de un plan de acción del Estado para un período dado;

b) la formulación de una política global y políticas específicas para llevar adelante dicho plan;

c) el desarrollo de los programas sectoriales;

d) la presupuestación de dichos programas;

e) la priorización política de dichos programas en función de la disponibilidad de recursos;

f) la asignación de recursos en la confección del proyecto de presupuesto acorde con las

prioridades políticas fijadas;

g) la aprobación final del mensaje de presupuesto en gabinete para su elevación en gabinete;

h) el tratamiento parlamentario;

– 312 –



BID-PRODEV, p. 9.

04.CONTROL Y EVALUACIÓN

03.EJECUCIÓN

01.FORMULACIÓN

02.DISCUSIÓN YAPROBACIÓNPARLAMENTARIA

El presupuesto se presenta al Congreso antes del 15 de septiembre

i) la aprobación del distributivo del gasto, y los acuerdos programa, en función del pre-

supuesto finalmente sancionado por el Parlamento;

j) la dirección de las actividades para la materialización de tales programas.

En esta secuencia, los objetivos establecidos en los niveles más altos del Estado desempe-

ñan un papel fundamental para disciplinar la toma de decisiones desde lo político a lo gerencial.

El necesario equilibrio entre las restricciones y la flexibilidad requiere comprender que la gestión

presupuestaria es de naturaleza política, la administración financiera de naturaleza técnica y

la ejecución de las acciones concretas y necesarias son propias y exclusivas de los niveles ge-

renciales públicos de los entes centralizados o descentralizados.

El cronograma de la elaboración del presupuesto anual


Al inicio del año presupuestario, la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) dependiente

del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación publica el cronograma de pre-

paración del presupuesto y las normas técnicas para su elaboración y elevación por parte de las

jurisdicciones.

Una de las actividades más importantes en una primera etapa es la elevación de programas

y requerimientos presupuestarios y el plan de inversión por parte de los distintos organismos

centralizados y descentralizados de la Administración Pública a la autoridad política superior

de la jurisdicción, para su compatibilización con políticas y planes estratégicos y aprobación

primaria para ser elevado luego a la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM).

– 313 –


ACTIVIDAD

Elaboración ypresentación delpresupuestopreliminar

Organismos

Organismos

Subsecretaría dePresupuestoOÞcina Nacional de Presupuesto

OÞcina Nacional dePresupuesto, Subs.Presupuesto, Jefaturade Gabinete, GabineteMinisterial

Jefatura de Gabinete de MinistrosMinisterio de Economíay Finanzas Públicas

1 de abril

1 de junio

1 de julio

1 de agosto

12 de septiembre

31 de mayo

30 de junio

31 de julio

12 de septiembre

14 de septiembre

Elaboración ycomunicación deTECHOSPRESUPUESTARIOS

Elaboración ypresentación deANTEPROYECTO DE PRESUPUESTO

Análisis, discusión y toma de decisiones(politicas y técnicas)

Remisión del proyectode Ley de presupuestoal Congreso de laNación

INICIO FIN RESPONSABLE

El segundo momento clave es la elevación de los anteproyectos, aprobados sectorialmente

a la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) para que junto con el apoyo de la Secretaría de

Hacienda se hagan las compatibilizaciones técnicas y la formulación de alternativas, con el fin

de que en aras de una política macroeconómica determinada, la JGM pueda asignar prioridades

al gasto en cada uno de los programas. Debiera ser en esta instancia superior donde finalmente

se asignen las prioridades políticas a los diferentes programas presupuestarios.

Estas decisiones serán comunicadas a las jurisdicciones y organismos para que ajusten su

programación y la remitan nuevamente a la ONP antes de la fecha prevista.

Consolidando toda la información recibida desde las distintas jurisdicciones, la ONP ela-

bora el proyecto definitivo para ser elevado al Congreso Nacional antes del 15 de septiembre

de cada año.

Responsabilidades en materia de asignación de prioridades de gasto público

Como se vio, los recursos son escasos en relación con la magnitud y heterogeneidad de

los gastos a realizar o de las necesidades a satisfacer, por lo que resulta necesario establecer

prioridades.

La cuestión es mediante qué mecanismos de planificación, programación, consenso y con-

sulta política entre las distintas áreas del gobierno se establecen estas prioridades.

Las decisiones de gobierno tienen que ser coherentes entre sí, procurando la complementa-

riedad de los fines, la coordinación de los medios y la de aquellos y estos, tanto en lo relativo a

las jurisdicciones y entidades propias del sector público como a estas con las del sector privado.

Para ello, es necesario contar con una instancia política en donde puedan fijarse prioridades

y vincular objetivos de política, con planes y programas y con prioridades en las asignaciones

presupuestarias.

En caso contrario, se correrá el riesgo de que las presiones del gasto prevalezcan sobre los

objetivos al momento de la preparación del presupuesto. En el pasado, cuando hubo que hacer

economías, muchas veces la práctica fue el corte en un porcentaje del gasto público; el ajuste

horizontal de programas, sin priorizar. Con esta lógica se construye media escuela, medio hos-

pital, medio camino, medio gasoducto. Nada se termina, nada es utilizable. Las cuentas ma-

croeconómicas cierran y se cumple con la Ley de Administración Financiera, pero la microe-

conomía pública se resiente y la consecución de políticas también.

Los problemas, entonces, comienzan al momento de establecer cómo, quién y mediante

qué mecanismos se asignarán estas prioridades en materia de gasto público. Es decir, implíci-

tamente, qué políticas y programas se priorizarán.

Aquí surgen los siguientes interrogantes:

¿Quién debe realizar esta priorización? ¿La Oficina Nacional de Presupuesto, dependiente

de la Subsecretaría de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda, del Ministerio de Economía

y Finanzas Públicas, la Jefatura de Gabinete de Ministros y sus secretarías y subsecretarías, o

todos ellos en consulta con Ministerios, Secretarías y entes descentralizados?

A su vez, ¿existe un claro mecanismo e instancia política de fijación de prioridades o se

establecen en una negociación burocrática o simplemente son prácticas fruto de presiones po-

líticas más o menos exitosas?

– 314 –


El desafío radica en compatibilizar las políticas públicas sectoriales con las globales y la

racionalidad macroeconómica pública (equilibrio fiscal) con la racionalidad microeconómica

pública (gestión eficiente orientada a resultados). Todo ello hay que traducirlo en un Presu-

puesto por Programas, con claros objetivos, metas e indicadores de cumplimiento y metas físicas

de productos o servicios.

En el marco normativo vigente, se otorga una serie de funciones a distintas áreas de la ad-

ministración, que deben compatibilizarse para una mejor programación, aprobación, financia-

miento, implementación y control de gestión de las políticas públicas.

En forma sintética, las funciones otorgadas a cada área son:

En el ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a la Secretaría de Hacienda

le corresponde la responsabilidad primaria de coordinar la aplicación de las políticas y la ad-

ministración presupuestaria y financiera del gasto público nacional, y a la Subsecretaría de Pre-

supuesto le compete coordinar las diversas etapas del proceso presupuestario de los organismos

y entidades del sector público nacional.

A la Subsecretaría de Coordinación y Evaluación Presupuestaria de la Jefatura de Gabinete

de Ministros, le compete:

– Coordinar las políticas de la administración vinculadas con el cumplimiento de los ob-

jetivos y de los planes de gobierno.

– Coordinar y supervisar el análisis, la formulación y la evaluación de la estrategia presu-

puestaria.

– Participar en el análisis y evaluación de la distribución de las rentas nacionales y de la

ejecución presupuestaria, conforme la Ley de Presupuesto Nacional.

– Supervisar la determinación de la programación trimestral del gasto asignado a cada

Jurisdicción.

– Desarrollar e instrumentar mecanismos de coordinación institucional, nacional y sec-

torial en la materia de su competencia.

– Intervenir en la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional propiciado

por el PODER EJECUTIVO NACIONAL.

Finalmente, al Jefe de Gabinete de Ministros, le compete: enviar al Congreso los proyectos

de Ley de Ministerios y de Presupuesto Nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y

aprobación del Poder Ejecutivo.

De ello se desprende que, a la Jefatura de Gabinete de Ministros, le corresponde la priori-

zación de los programas presupuestarios en términos de los objetivos de las políticas públicas

que el gobierno nacional desea llevar adelante, en colaboración con los Ministerios y Secretarías

respectivas; por otro lado, a la Secretaría de Hacienda y a la Subsecretaría de Presupuesto, am-

bas del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, les corresponde la elaboración técnica

del Presupuesto Nacional.

En resumen, si bien en la elaboración del proyecto de presupuesto intervienen la Secretaría

de Hacienda y la Subsecretaría de Presupuesto, la Jefatura de Gabinete de Ministros es el último

órgano responsable de aprobar las políticas públicas del Gobierno y el proyecto de presupuesto

correspondiente que permita su implementación.

– 315 –


Lineamientos para una vinculación efectiva entre políticas públicas,

programación presupuestaria y gestión estatal

Hasta el momento hemos hecho un repaso teórico para situarnos en el tema que nos ocupa:

la vinculación entre políticas públicas, programación presupuestaria y gestión estatal.

A tales efectos, se ha conceptualizado por un lado a las políticas públicas, haciendo hin-

capié en la necesidad de articularlas con la programación presupuestaria para una mejor im-

plementación.

Por otro lado, se ha caracterizado al proceso de gestión presupuestaria, resaltándose:

– Su aporte clave a la gestión pública o estatal.

– Los principios sobre los cuales debe apoyarse su elaboración.

– Los antecedentes y esfuerzos en materia de vinculación plan-presupuesto.

– Las instancias y mecanismos disponibles para la articulación y fijación de prioridades

en el marco del presupuesto.

– Las responsabilidades en materia de asignación de prioridades de gasto público.

Hasta aquí todo suena lógico, por lo menos a nivel teórico.

Sin embargo, a pesar de que todos los manuales coinciden en que la presupuestación es la

más importante instancia de programación, formulación de prioridades en materia de políticas

públicas y asignación de preferencias sociales por parte del Poder Legislativo, las prácticas sue-

len alejarse de estos principios.

El rol del presupuesto en la microeconomía y en el gerenciamiento público se ha visto opacado

por una visión e instrumentación preponderantemente macroeconómica. Si bien la macroecono-

mía es muy importante en términos de equilibrio de las cuentas públicas, la microeconomía no es

menos importante en términos de eficiencia, eficacia y productividad de los organismos públicos.

En un contexto de creciente demanda por efectividad de la acción pública, resulta necesa-

rio complementar los procesos presupuestarios con la disciplina de los agregados fiscales, con

la eficacia en la asignación de los recursos a las prioridades de política fundamentales, y con la

eficiencia operacional en la entrega de servicios6.

Para intentar superar estos obstáculos, se presenta a continuación una serie de lineamientos

que contribuyen a un diálogo más fluido entre los procesos de planeamiento y presupuestación.

Mediante su puesta en práctica, se pretende fortalecer las capacidades de la Administración

Pública para:

• Detectar, identificar, anticipar, articular, sintetizar y procesar eficazmente problemáticas

claves para la calidad de vida y el desarrollo de la Sociedad.

• Convocar y concitar la participación de los distintos actores relevantes en la política.

• Concertar y establecer los estados deseados.

• Obtener y procesar la información para el análisis de escenarios relevantes.

• Generar, elaborar, seleccionar e instrumentar opciones de políticas públicas.

– 316 –



BID-PRODEV, p. 25.

• Evaluar la viabilidad y el impacto de las opciones de política entre los beneficiarios, in-

teresados, afectados, grupos de presión y factores de poder.

• Implementar las opciones seleccionadas con eficaces mecanismos de coordinación in-

terorganizacional.

• Monitorear y controlar el desempeño de las políticas, así como evaluar sus resultados e

impactos, a fin de realimentar el ciclo de formulación y proceder oportunamente a los

ajustes, modificaciones y replanteos pertinentes.

• Lograr acuerdos relativos a los ejes centrales de las políticas públicas, que sean eficaces

para garantizar la gobernabilidad por encima de quienes, en el marco de la alternancia

democrática, tengan a su cargo el gobierno.

• Lograr una adecuada responsabilización de la gerencia pública en la implementación

de las políticas diseñadas.

• Lograr que las políticas desciendan por la estructura del Estado de los organismos en-

cargados de su implementación, hasta alcanzar a los equipos y al último agente público,

a los efectos de garantizar su correcta implementación con responsabilidad, eficiencia

y eficacia.

Se pone énfasis en resaltar las instancias y los niveles de decisión política en la fijación de

prioridades de la asignación de los recursos a los programas, para que esto no sea un ejercicio

reservado primordialmente a los niveles tecno-burocráticos.

También se busca priorizar las tareas de planificación, programación y planeamiento es-

tratégico de las organizaciones públicas, para que los objetivos y programas se vean reflejados

en la programación presupuestaria, lo que a su vez redundará en un mejor seguimiento y control

de esta programación.

1. La necesidad de formular políticas públicas de calidad

Como se ha señalado, a las políticas públicas les corresponden soluciones específicas acerca

de cómo manejar asuntos públicos.

Los instrumentos para su realización son los gobiernos, los cuales a su vez debieran ser

juzgados por los resultados de su gestión, esto es, la efectividad alcanzada en la implementación

de una serie de políticas de su preferencia.

Una política pública de excelencia contendrá cursos de acción y flujos de información re-

lacionados con un objetivo político definido en forma democrática, que serán desarrollados

por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado.

Una política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanis-

mos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados.

En consecuencia, para que un sistema de formulación de políticas públicas sea catalogado

como de calidad, debe tener capacidades para prever, identificar y definir problemas, y asimis-

mo, para establecer consensos que permitan gestar e implementar políticas eficaces.

Desde un punto de vista analítico, pueden distinguirse diferentes etapas en las políticas pú-

blicas. Un buen principio de gestión pública indica que las etapas de diseño y la formulación de

estas deben separarse de la ejecución. Es así, porque las primeras etapas suelen encontrarse a nivel

centralizado y, en cambio, la ejecución generalmente se realiza a nivel descentralizado.

– 317 –


Por otro lado, las instituciones de gobierno reconocen, procesan y operan sobre las cues-

tiones incluidas en sus agendas, a través de un modelo central, constituido por la propia estruc-

tura organizativa. Pero dicha estructura se basa en una división del trabajo que sectoriza el tra-

tamiento de los diversos aspectos de las cuestiones y problemas, con una virtual ausencia de

perspectivas integradoras7.

Como consecuencia, la formulación de políticas se ve afectada por un proceso dual. Por

un lado, la diversidad de intervenciones del Estado en una materia de política pública requiere

la participación de múltiples jurisdicciones. Por el otro, la interacción de factores a tener simul-

táneamente en cuenta necesita una coordinación que sea capaz de operar las síntesis necesarias

para la adopción de decisiones.

Asimismo, en el proceso de formulación de políticas públicas se advierte frecuentemente

la falta de marcos de referencia y modelos precisos y compartidos, la insuficiencia de informa-

ción con validez concertada y la ineficiente gestión del recurso informativo disponible. En sín-

tesis, una carencia de acción planificadora y de programación, sin la cual se pierde eficiencia y

eficacia en la acción, se multiplican los esfuerzos y los costos.

La decisión de política pública requiere una captación sistemática y concertada de la rea-

lidad, en la que los participantes aporten sus diversas perspectivas e interpretaciones, junto con

los valores para transformarla, pero no podrían desconocer o diferir en cuanto a los datos más

relevantes de dicha realidad. De allí la necesidad de contar con buenos estudios, análisis y es-

tadísticas adecuadas que permitan diagnosticar realidades político-sociales diversas y evaluar

el impacto de las políticas aplicadas sobre dichas realidades.

Por otro lado, es recomendable que los organismos de formulación de políticas diseñen e

implementen planes estratégicos, y aprueben los planes programa y establezcan acuerdos pro-

grama con los organismos de ejecución de la política e intervengan en la supervisión de la asig-

nación de recursos presupuestarios y en el control de la ejecución de actividades y recursos.

A su vez, para su formulación, las políticas públicas requieren una tarea de planeamiento

y programación participativa de los diversos actores sociales, que permita la construcción de

consenso y legitimidad social que las torne viables; una organización pública que convierta a

los enunciados de políticas en actos de gobierno: mecanismos de administración moderna que

las pongan en práctica; y organizaciones públicas efectivas que las implementen con eficiencia

y eficacia.

En consecuencia, para superar las falencias es necesaria la acción de planeamiento y pro-

gramación de las actividades públicas, las que traducidas e interpretadas en planes, programas

y presupuestos acordes permitan una ejecución coordinada, armónica y vinculada íntimamente

a la política diseñada y a la problemática social que con ella se busca resolver.

2. La importancia del planeamiento estratégico y la visión de largo plazo

Es deseable que todo gobierno tenga un plan estratégico por el término de su mandato, es

decir, a una escala macro y para un horizonte temporal de mediano y largo plazo, como se se-

ñalaba en capítulo 9.

– 318 –


7 La ley 22520 (de ministerios) suele determinar y dividir las competencias verticales entre distintos ministerios,

pero poco aclara sobre las necesidades de coordinación y colaboración horizontal entre ellos.

Si ello fuera así, el conjunto de políticas públicas podrían ser “coherentizadas” en el má-

ximo nivel posible, esto es, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) según

la Constitución de 1994.

Asimismo, la coherencia de las políticas y la planificación estratégica con la gestión presu-

puestaria en el nivel general y sectorial es fundamental, como se argumenta en el capítulo 10.

Un sistema de planificación fracasa si, por un lado, se elaboran planes y programas y, por

el otro, el presupuesto. Una de las compatibilizaciones esenciales, que lo dota de fortaleza, es

cuando planes y programas, objetivos y metas del plan se ven correctamente reflejados en la

programación presupuestaria. De lo contrario, predominarán los criterios implícitos de la pro-

gramación presupuestaria por sobre el de los enunciados de política pública, planes estratégicos

de los organismos públicos, o planes sectoriales.

En otros casos, con una política presupuestaria con objetivos programáticos muy genéricos, prima

la voluntad burocrática del ente de ejecución sin un adecuado control político y de gestión superior.

En consecuencia, una buena gestión de gobierno se basa en la coherencia entre políticas,

planes y asignación de recursos.

Y el pensamiento estratégico, al enfocar el mediano plazo, dota de viabilidad técnica, po-

lítica y presupuestaria a la implementación de políticas públicas, programas y proyectos.

La falta de un horizonte de planeamiento de mediano y largo plazo lleva a la imprevisión y

a actuar solo como reacción ante contingencias de una situación presente donde la única estrategia

posible es la adaptación. Cuando el financiamiento de un año a otro es incierto e imprevisible,

afecta sobre todo el desempeño del sector público, en especial las actividades y obras que requieren

la previsión de un flujo de gastos plurianuales como la obra pública o la inversión pública.

La extensión del horizonte predecible de los flujos de recursos y de los criterios para tomar

decisiones financieras es el objetivo del planeamiento estratégico.

A mayor distancia entre las decisiones de política y los recursos disponibles, aumenta la

incertidumbre.

El remedio para incrementar la previsibilidad y fortalecer los vínculos entre las políticas,

la planificación y la gestión presupuestaria es que actúe una instancia del máximo nivel político

de la administración del Estado, con los mecanismos institucionales que faciliten la formulación

y aplicación de decisiones estratégicas sobre la asignación de recursos.

En resumen, el planeamiento estratégico consiste en un ejercicio de formulación y esta-

blecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el establecimien-

to de los cursos de acción o estrategias para alcanzar aquellos. Una correcta definición de estos

Objetivos Estratégicos permitirá establecer un marco adecuado tanto para la programación tác-

tica como para la presupuestación operativa y la evaluación y control de gestión.

3. El aporte de la programación táctica y el marco plurianual

Luego de la definición de los objetivos estratégicos (de nivel macro y a largo plazo), y antes

de iniciar el proceso de formulación presupuestaria (de nivel operativo y a corto plazo), resulta

necesario encarar un proceso que permita costear y establecer los objetivos que se quieren lograr

en un escenario plurianual.

Esta acción, denominada programación táctica, define qué es lo que se pretende lograr en

el ejercicio fiscal siguiente y subsiguientes, y cuántos recursos públicos se destinarán genérica-

mente a dichos propósitos.

– 319 –


El resultado final de este proceso es la elaboración de un escenario fiscal de mediano plazo

o un presupuesto plurianual.

En términos generales, dicho instrumento de planificación financiera permite que las de-

cisiones presupuestarias anuales sean tomadas en términos de limitaciones globales o sectoriales

de los gastos a lo largo de periodos que, dependiendo del país, van de tres a cinco años.

Las razones para ampliar el horizonte presupuestario más allá del ciclo anual son: asegurar

sostenibilidad intertemporal y otorgar previsibilidad a la evolución del saldo público y de la

deuda; establecer políticas anticíclicas, al independizar el gasto público de los vaivenes de los

ingresos; asegurar una cierta estabilidad de los programas públicos; y generar condiciones para

una adecuada evaluación de los mismos.

Se encuentra dirigido básicamente a la alta gerencia pública, y contiene la distribución en-

tre las instituciones públicas y hasta un cierto nivel de detalle, de los recursos financieros del

Estado que se prevén recaudar en un período mayor al año, por lo general de tres a cinco años,

con sujeción al plan estratégico del gobierno y al marco fiscal de mediano plazo.

Sirve de guía de la política presupuestaria de mediano plazo del gobierno, y opera como el

marco presupuestario referencial del presupuesto anual y del plan anual de inversiones públicas

En general, no constituye un sistema de preasignación de techos presupuestarios por sector,

ya que las asignaciones o previsiones contenidas en él no tienen un carácter obligatorio sino re-

ferencial o indicativo. Solo se trata de una mirada de mayor alcance a la del presupuesto anual,

con el propósito de identificar los problemas que se puedan suscitar sobre las cuentas públicas

en el mediano plazo, formular las acciones preventivas que fueren necesarias, procurando ga-

rantizar el cumplimiento de determinados objetivos estratégicos del gobierno.

Ahora bien, en el caso de nuestro país, su aplicación no se ha realizado conforme las pre-

visiones de su versión original.

Este marco, en la práctica, no es nada más que una proyección plurianual, es decir, un

ejercicio que no implica decisiones estratégicas de parte de los responsables políticos.

A su vez, al no haber participación directa de esos responsables políticos, esta acción se

traduce en un ejercicio técnico, en una cuestión más de proyecciones que de decisiones políticas.

Por otro lado, como no establece compromisos firmes para limitar los gastos en el futuro,

suelen utilizar estas previsiones plurianuales como derechos adquiridos para obtener más recursos

en los años subsiguientes y arrancarle al presupuesto montos más importantes de créditos.

A pesar de ello, el contar con proyecciones del gasto a mediano plazo resulta útil porque:

– Sirven para demostrar la dirección que se desea dar al cambio. Cuando no existe un

plan de mediano plazo, el manejo se torna totalmente coyuntural.

– El gobierno recurre a ellos para evaluar su efectividad o eficacia con relación al costo y esta-

blecer si se está programando más de lo que es financieramente posible sostener en el tiempo.

4. Los alcances de la presupuestación operativa

Es evidente que los ciudadanos conocen a un gobierno a través de su producción pública,

esto es, de los servicios que reciben de parte del Estado; en ese sentido, la importancia de la

presupuestación operacional radica en que esta opera como un condicionante a la cantidad y

calidad de esa producción pública.

– 320 –


El presupuesto debe entenderse como la forma concreta de conducir a la organización ha-

cia los escenarios deseados, definidos en el marco del planeamiento estratégico y la programa-

ción táctica.

A través de dicho proceso, de carácter operativo, se especifica con el mayor nivel de detalle

cómo se ejecutarán a lo largo del año fiscal siguiente los cursos de acción que emergen de la

etapa de planeamiento.

En ese sentido, se detallarán quién, cómo, cuándo, con qué tipo de recursos, de qué fuente de

financiamiento, mediante qué programa, etc., se ejecutarán las acciones previstas en el paso anterior,

y sobre todo, cómo se comprobará el cumplimiento de cada una de las metas establecidas.

En consecuencia, es claro que para que los resultados respondan efectivamente a demandas

sociales, el presupuesto debe ser lo más sensible posible a las prioridades del gobierno.

Un rol clave en este sentido juega la planificación estratégica, que permite al gobierno es-

tructurar el presupuesto sobre la base de misiones y objetivos. A su vez, el marco fiscal de mediano

plazo facilita las reasignaciones en acuerdo con las prioridades estratégicas del gobierno.

Una de las preocupaciones principales en la etapa operativa, esto es, durante la elaboración

del presupuesto, son la disciplina fiscal y la asignación financiera. El tema de la eficiencia en la

provisión de bienes y servicios se concentra básicamente en una etapa posterior, que es la de

ejecución.

Respecto de las asignaciones financieras, estas constituirán un techo a la provisión de bie-

nes y servicios por parte el Estado, por lo que resultan claves los mecanismos que se implemen-

ten para la distribución de recursos entre los diferentes programas y proyectos.

Para ello, deberán tenerse en cuenta tanto las prioridades del gobierno (esto es, asignarlas

según los objetivos de política pública) así como la eficiencia de los gastos públicos (lo que im-

plica que lo que se asigne optimice la eficiencia hacia dentro de las organizaciones públicas).

Siguiendo a Nelson Shack, el ciclo de presupuestación operativa debiera estructurarse a

través de los siguientes pasos:

1. La determinación de los recursos disponibles.

2. La estimación de los gastos rígidos, esto es, inerciales o estructurales.

3. La discusión sobre el desempeño de lo existente (vía el análisis de los principales pro-

gramas de gasto y su performance en el pasado, situación presente y previsiones a fu-

turo).

4. El análisis de nuevas iniciativas de gasto.

5. La definición acerca de las estructuras programáticas e indicadores para la evaluación

del desempeño.

6. La asignación de los créditos presupuestarios por institución y/o programa.

7. El establecimiento de las metas para los indicadores de evaluación del desempeño.

5. La obligación de rendir cuentas

La evaluación no es solo una actividad que hace al cierre de ejercicio. Es un proceso per-

manente que, en sus distintos niveles, debe permitir controlar el cumplimiento de los diferentes

objetivos: estratégicos, tácticos y operacionales.

– 321 –


La definición de indicadores de producción pública permite comprobar si se está logrando

la meta prevista a lo largo de todo el proceso presupuestario; en ese sentido, la generación de in-

formación sobre el desempeño a nivel de insumos, procesos, productos y resultados, entre otros,

resulta clave y fundamental. Sin embargo, en la práctica, rara vez se incluyen mediciones al nivel

de los resultados finales ni de los impactos de las políticas públicas sobre el contexto social.

Los sistemas de control ponen atención en los procedimientos y las formas (que son muy

importantes), pero no se interesan tanto por los resultados.

Resulta necesario contar con un sistema de medición más integral que, además de brindar

información respecto del desempeño en el ámbito del proceso presupuestario, permita a los go-

biernos evaluar si la situación social va en la dirección deseada, o si deben ser considerados

cambios en la política.

En ese sentido, la utilización de indicadores para la medición del desempeño debe darse

durante todo el proceso de producción pública; en cada etapa, se irá dando respuesta a una

serie de interrogantes, que son los que se resumen a continuación

Indicadores y preguntas de desempeño

Fuente: Armijo (2011).

– Los indicadores de insumos permiten cuantificar los recursos (físicos, humanos y/o fi-

nancieros) utilizados en la producción de los bienes y servicios; son muy útiles para dar

cuenta de lo que se necesita para el logro final de un producto o servicio, pero por sí

solos no revelan si se cumple o no el objetivo final.

– 322 –


Resultado finalo impacto(outcome)

¿Cómo están cambiando lascondiciones objeticas que se están interviniendo? ¿Se soluciona el/los problemas?

¿Cómo están cambiando el Estado o comportamiento de los beneficiarios?

¿Cuántas unidades de productos y servicios se están produciendo y entregando a los usuarios?

¿Con qué oportunidad se está produciendo?

¿Cúanto nos cuesta?

¿Cuántos recursos se están invirtiendo, cuánto personal se contrata, cuántos materiales, etc.?

Resultados intermedio

Producto (output)

Proceso

Insumo (inputs)

– Los indicadores de procesos miden el desempeño de las actividades vinculadas con la

ejecución o forma con que el trabajo es realizado para producir los bienes y servicios;

son útiles para la evaluación del desempeño en ámbitos donde es más complejo medir

los productos o resultados.

– Los indicadores de producto muestran de manera cuantitativa los bienes y servicios pro-

ducidos y provistos por un organismo público o una acción gubernamental.

– Los indicadores de resultados intermedios dan cuenta de los cambios en el comporta-

miento de los beneficiarios, una vez recibidos los productos (bienes o servicios).

– Los indicadores de resultado final o impacto muestran las mejoras en las condiciones de

la población objetivo, como consecuencia de la entrega de una serie de bienes y servicios.

En resumen, el sistema de medición del desempeño debe permitir que se midan los logros,

evaluarlos y tomar acciones correctivas en caso de ser necesario.

Para ello, es imprescindible tener indicadores para los diferentes ámbitos de control o me-

dición del proceso productivo.

Y a pesar de que no siempre es posible desarrollar todas estas medidas de desempeño, lo

importante es que el conjunto de indicadores den cuenta de las variables claves relacionadas

con la misión, los objetivos estratégicos, los productos y aquellas actividades que resulten sig-

nificativas para la toma de decisiones.

El objetivo final de la evaluación no debe ser constatar las carencias y aplicar sanciones si-

no, esencialmente, mejorar la gestión pública.

Los acuerdos programa: una herramienta útil para un diálogo

fructífero entre planeamiento y presupuestación

Tal como se viene planteando, el problema principal consiste en traducir las políticas pú-

blicas en planes, programas y mecanismos de gestión que permitan alinear e involucrar hasta

el menor equipo de trabajo y a cada una de las personas que participan e intervienen en ese es-

fuerzo colectivo.

Una Administración Pública organizada en una división horizontal y vertical del trabajo,

solo por funciones, no garantiza que las políticas que implementa un gobierno, o los cambios que

introduzca otro, por sí mismo logre penetrar el conjunto de la administración.

En tales circunstancias, la figura de los acuerdos programa resulta de gran utilidad, tal co-

mo se explicitara en el capítulo 7. Dichos acuerdos constituyen una concertación de objetivos

y metas entre la autoridad política, que expresa las preferencias de la ciudadanía que la votó, y

las organizaciones públicas encargadas de ejecutar las respectivas políticas.

La concertación se establece en el sentido de que los objetivos y metas sean viables. Si se

establecieran objetivos y metas demasiado ambiciosos, de imposible cumplimiento, el resultado

final sería la frustración colectiva de agentes, funcionarios, autoridad política y de la comunidad

en su conjunto.

Por el contrario, si los objetivos y metas fueran demasiado pobres, laxos o insuficientes, se

estaría dilapidando recursos públicos y también esto traería descreimiento e ineficiencia.

A su vez, estos acuerdos podrían ser una excelente herramienta para abordar en forma

conjunta la aprobación de planes que tienen instancias multisectoriales de competencias de eje-

– 323 –


cución, favoreciendo una coordinación y complementación desde el inicio, al nivel político má-

ximo y antes de aprobar sus presupuestos, y los acuerdos-programa.

Perfectamente podría pensarse en acuerdos-programa multisectoriales, que deberían indi-

vidualizar las responsabilidades de cada área, pero obligarían a una acción mucho más coordi-

nada por parte del Estado.

El marco normativo de esta figura es la ley 25152. En su artículo 5°, inciso c), autoriza “al

Jefe de Gabinete de Ministros a celebrar acuerdos-programas con las unidades ejecutoras de

programas presupuestarios, a efectos de lograr una mayor eficiencia, eficacia y calidad en su

gestión”8.

Establece que “dichos acuerdos tendrán una duración máxima de hasta cuatro (4) años y

se convendrán en el marco de las siguientes pautas:

I. Compromiso de la unidad ejecutora en materia de cumplimientos de políticas, obje-

tivos y metas debidamente cuantificadas.

II. Niveles de gastos a asignarse en cada uno de los años del acuerdo.

III. Se acordará un régimen especial para la aprobación de determinadas modificaciones

presupuestarias.

IV. Se acordará un régimen especial para la contratación de bienes y servicios no personales.

V. Facultades para el establecimiento de premios por productividad, al personal del res-

pectivo programa, dentro del monto de la respectiva masa salarial que se establezca

para cada uno de los años del acuerdo en el marco de las facultades del Estado em-

pleador establecidas en la ley 14250 y sus modificatorias y/o la ley 24185 y sus regla-

mentarias.

VI. Atribución para modificar la estructura organizativa, eliminar cargos vacantes, mo-

dificar la estructura de cargos dentro de la respectiva masa salarial y reasignar perso-

nal dentro del programa.

VII. Atribución para establecer sanciones para las autoridades de los programas por in-

cumplimiento de los compromisos asumidos, las que serán reglamentadas por el Po-

der Ejecutivo nacional”.

Estos acuerdos se deberían elaborar teniendo en cuenta:

– Las políticas y planes de gobierno, los planes cuatrienales o quinquenales, si los hubiera,

la planificación y programación sectorial de mediano y largo plazo.

– Las políticas públicas sectoriales.

– Las asignaciones presupuestarias anuales votadas por el Congreso Nacional.

– Los Planes Estratégicos (PE) del organismo público en cuestión.

– La propuesta de plan operativo anual del organismo, su solicitud de financiamiento, de-

estructura y dotación de personal.

En dichos acuerdos, tendrían que establecerse como mínimo:

– Objetivos estratégicos, metas plurianuales y metas anuales en el Plan operativo anual.

– Indicadores de medición de resultados.

– 324 –


8 Infoleg (consulta: 31 de julio 2012), http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/60000-64999/60039/te-

xact.htm

– Programa de incentivos en función del cumplimiento de las metas y sanciones por no-

conformidad.

A su vez, se podrían fijar también:

– Otros objetivos específicos.

– Las metas anuales de servicio a alcanzar.

– Las metas presupuestarias, de costo o ahorros a lograr.

– Las normas a flexibilizar.

– Las modernizaciones de gestión comprometidas.

– Indicadores de medición de resultados institucionales (a alcanzar por la organización

pública) y gerenciales (de los responsables máximos de los organismos de ejecución).

– La estructura del organismo (si requiriera una adaptación).

– Las dotaciones.

– La forma con que habrán de gestionarse los recursos humanos y los incentivos que se

distribuirán al personal si se alcanzan las metas pactadas y los modos en que estos ha-

brán de ser asignados a través de la pirámide organizacional.

– El establecimiento de mecanismos de transparencia que permitan a la ciudadanía medir

el desempeño institucional y la obtención de metas y objetivos establecidos.

El acuerdo programa tendría dos dimensiones: una personal, que es la responsabilidad

que le cabe al máximo nivel de autoridad del organismo por el cumplimiento del programa; y

otra institucional, que le cabe a todo el organismo como metas a cumplir. Si se producen desvíos

por falta de asignación de recursos durante el año fiscal-contractual, las metas deberán ser re-

negociadas, de igual manera si se cambian las políticas.

La aprobación de estos convenios se realiza anualmente por la Jefatura de Gabinete de

Ministros (JGM), la cual debería, junto con el presupuesto y el plan de inversión pública9, dar

conformidad al Plan Operativo Anual (POA), en forma conjunta con la Secretaría de Hacienda.

Resulta conveniente, a su vez, que estos acuerdos-programa se desarrollen internamente

como “convenios de gestión”, con el fin de fortalecer el vínculo entre la Alta Dirección y las

gerencias operativas, o Unidades de Gestión y Resultados. En estos se establece que la Alta Di-

rección determina el desempeño esperado del gerente de área a partir de la elaboración del Plan

Estratégico del organismo, de la identificación de los planes operativos, de los resultados a ob-

tener y de la asignación de recursos a través del proceso de formulación presupuestaria. Las ge-

rencias operativas, por su parte, se comprometen a cumplir las metas y a dar cuenta de los re-

sultados obtenidos. El instrumento se hace autosostenible en la medida que existan indicadores

de la gestión gerencial en el marco de un sistema de seguimiento y monitoreo de la gestión, y

un sistema de incentivos que premie el buen desempeño y, recíprocamente, se sancionen los in-

cumplimientos. Estos compromisos de gestión pueden descender por la pirámide organizacional

hasta la menor unidad de producción para un demandante interno o externo: el equipo de tra-

bajo, verdadera célula madre de la productividad, la eficiencia, el aprendizaje y la innovación

organizacional.

– 325 –


9 Previamente evaluado por la Secretaría de Política Económica y Programación del Desarrollo dependiente del

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación.

Consideraciones finales

Una buena gestión, en términos simples, es aquella que llega a resultados.

En el caso del Estado, esto significa traducir las demandas sociales en políticas públicas

eficientes y eficaces, creando valor público.

En América Latina, el sueño del buen gobierno (aquel que transforme los objetivos en re-

alidades) sigue más vigente que nunca.

Pero para lograrlo, no alcanza únicamente una buena gestión macroeconómica. Muestra

de ello es lo acontecido en los últimos años en la mayor parte de los países de la región, donde

a pesar de un crecimiento récord, persiste el descontento ciudadano para con las instituciones

del Estado y sus líderes.

Es evidente que los resultados que la sociedad reclama no se producirán por casualidad,

ni la gestión se guiará hacia el logro de los objetivos de interés público en forma automática.

En ese sentido, resulta necesario promover cambios en las modalidades de gestión del Es-

tado; ello implica migrar desde un modelo de gerenciamiento centrado en normas y procedi-

mientos, a uno que privilegie el logro de objetivos y resultados por sobre las formas utilizadas

(sin perder nunca de vista el cumplimiento de la normativa), y que a su vez obligue a los fun-

cionarios a responsabilizarse por los resultados de su labor.

Supone cambiar la manera con que se diseñan las instituciones públicas; definir claramente

su misión dentro de la política pública que les corresponde y sus objetivos; y hacer la mejor

asignación de recursos posible para que tengan buenos indicadores de desempeño y, lo que es

más importante, para que obtengan los resultados esperados.

En este contexto, cobran relevancia los aspectos de la planificación gubernamental a me-

diano y largo plazo y el uso de las metodologías e instrumentos que faciliten a los gobiernos

materializar las prioridades con sus recursos presupuestarios, lo cual requiere contar con marcos

de gasto plurianuales.

En resumen, el sueño del buen gobierno solo podrá convertirse en realidad si se valora

tanto la planificación estratégica como la operativa; si se fijan objetivos y metas posibles; si se

gerencia el interés público por objetivos y resultados; si siempre se busca más pero utilizando

bien lo que se tiene; y si se manejan convenientemente las bonanzas para tener capacidad de

respuesta frente a las crisis10.

Resumen

Se ha instalado en las agendas públicas de casi todos los países de la región un debate po-

lítico-académico en torno a la efectividad de la acción pública.

La discusión se encuentra planteada en términos de la necesidad de lograr presupuestos

más sensibles a los objetivos y prioridades de un gobierno.

En la práctica, este reclamo apunta a un diálogo más efectivo entre políticas públicas y

programación presupuestaria; plan y presupuesto deben dejar de gestionarse en forma aislada

si el objetivo es brindar a la sociedad más y mejores resultados.

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10 Sánchez Albavera, Fernando (2003), “Planificación estratégica y gestión pública por objetivos”, p. 22.

Surge el desafío de dotar al Estado de un mejor sistema de programación, para que el pre-

supuesto público y las prioridades de inversión respondan a las políticas públicas o políticas de

gobierno, y se desarrollen en el marco de los programas diseñados para su implementación.

Solo a partir de una clara resolución política, que permita el desarrollo de planes y pro-

gramas ordenados prioritariamente en función de las necesidades sociales reales, será posible

dar un uso más apropiado a los recursos públicos.

Preguntas de comprensión de texto

1. ¿Qué relación encuentra entre la implementación de políticas públicas y la programa-

ción presupuestaria? ¿Cómo desarrollar una vinculación efectiva?

2. ¿Qué es el presupuesto público?

3. ¿Cuáles son los principios presupuestarios?

4. ¿Cómo vincular los planes operativos y el presupuesto?

5. ¿Cómo describiría las técnicas presupuestarias y los clasificadores presupuestarios?

6. ¿Cuáles son sus etapas?

7. ¿Qué son los sistemas integrados de información financiera?

8. ¿Cuál es el cronograma de la elaboración del presupuesto anual?

9. ¿Cuál es el aporte de la programación táctica y el marco plurianual?

10. ¿Qué son los acuerdos-programa y cuál es su utilidad?

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