Planprocessens Initiala Skede - LTH...Planprocessens initiala skede - transparens & förutsägbarhet 7 Sammanfattning Stockholm är en expansiv region med högt satta mål för bostadbyggande

Planprocessens Initiala Skede Transparens & förutsägbarhet

Fredrik Andersson

Filip Borgelin

Planprocessens initiala skede - transparens & förutsägbarhet

2

Copyright © 2012 Fredrik Andersson och Filip Borgelin Båda författarna har gemensamt bidragit till hela examensarbetet.

Institutionen för byggvetenskaper Byggproduktion Lunds Tekniska Högskola ISRN LUTVDG/TVBP–12/5450–SE Byggproduktion Lunds Tekniska Högskola Box 118 221 00 LUND Tel: 046-222 74 21 Fax: 046-222 44 20 Hemsida: http://www.bekon.lth.se


3

Planprocessens initiala skeden – transparens & förutsägbarhet The initial part of the planning development process – the transparency and predictability Examensarbete utfört av/Master of Science Thesis by: Fredrik Andersson, Civilingenjörsutbildning i Lantmäteri, LTH, Lund Universitet, Filip Borgelin, Civilingenjörsutbildning i Lantmäteri, LTH, Lunds Universitet

Handledare/Supervisor: Martina Bergh, Fastighetsutvecklare, NAI Svefa AB Lina Brantemark, Fastighetsutvecklare, NAI Svefa AB Stefan Olander, Institutionen för Byggproduktion, Lunds Tekniska Högskola

Examinator/Examiner: Anne Landin, Professor, Byggproduktion, Lunds Tekniska Högskola

Opponent/Opponent: Charlotte Pettersson, Civilingenjörsutbildning i Lantmäteri, LTH, Lunds Universitet Anna Ragell, Civilingenjörsutbildning i Lantmäteri, LTH, Lunds Universitet

Nyckelord: Markanvisning, transparens, planprocess, Stockholm, initialt skede

Keywords: Land allocation agreement, transparency, Stockholm, development plan process, initial phase


4


5

Abstract Stockholm is an expansive region with ambitious goals for housing construction and growth. To achieve the region’s objectives and be able to provide housing requires a well functioning planning process with high efficiency. An important part of the process is the initial phase. The initial phase extends per our definition from the application for development to the approved starting memorandum. Here is the land owned by the municipality sold and project ideas initiated as well as shaped for detailed planning.

In the process of land allocation Stockholm city development office use direct instruction in the majority of the cases when allocating land. Since the initial process is not regulated in a separate law Stockholm city has established guidelines and policies to govern the process. When the procedure is not regulated by law, and who receives a direct instruction is loosely regulated, it is important that the process is well functioning and have a high transparency.

The purpose of this thesis is to investigate the initial stage in Stockholm city planning process and analyze the phases to increase the transparency. This is to make investments more predictable and facilitate improved cooperation.

The study is designed as a qualitative study with inductive conclusions. The material of the study is based on interviews and studies of relevant documents. The interviews are conducted with professionals who work practically with the questions or have a managing role in the organization. The interviews were conducted with people from the development office and city planning, and with real estate developers active in Stockholm city.

The initial stage of the Stockholm urban planning process seems fairly predictable. The phases studied have varied in transparency and some phases with less transparency have been identified. Areas that may need revision and improvement are mainly found in phases before signing the agreement of land allocation, but also the cooperation between the parties in general can be improved. Areas where criteria need to be clarified, predictability increased, methods specified or reviewed is; how the choice of the developer is done, how the investigation stage is formed, how applications should be designed and evaluated, how the land is priced and how cooperation should be invigorated.


6


7

Sammanfattning Stockholm är en expansiv region med högt satta mål för bostadbyggande och tillväxt. För att uppnå målen och kunna tillhandhålla bostäder krävs en väl fungerande planprocess med hög effektivitet. En viktig del av processen är det initiala skedet. Det initiala skedet sträcker sig per vår definition från skickad ansökan om exploatering till beslutad startpromemoria inför den formella planprocessen. Här fördelas stadens mark och projektidéer initieras och formas inför detaljplaneläggning.

I Stockholm stad använder exploateringskontoret sig till stor del utav direktanvisningsförfarande vid anvisning av stadens mark. Eftersom den initiala processen inte är reglerad i någon egen lag så styrs arbetet till stor del utav riktlinjer och policys som Stockholm stad själva upprättat. Då förfarandet ej är reglerat i lag och vem som erhåller en direktanvisning styrs av mjuka kriterier är det viktigt med en väl fungerande process med hög transparens.

Syftet med arbetet är att undersöka det initiala skedet i Stockholm stad och kartlägga de moment som återfinns i skedet för att öka transparensen. Detta för att göra investeringar mer förutsägbara och underlätta för ett förbättrat samarbete.

Studien är utförd som en kvalitativ studie med induktiva slutsatser. Materialet i undersökningen bygger på djupgående intervjuer samt studier av relevanta dokument. Intervjuerna är gjorda med yrkesverksamma personer som dagligen arbetar praktiskt med frågorna alternativt har en mer övergripande roll i organisationen. Intervjuerna har gjorts med personer från exploateringskontoret och stadsbyggnadskontoret samt med byggherrar aktiva i Stockholm stad och konsulter inom fastighetsutveckling.

Det initiala skedet i Stockholm stads planprocess förefaller relativt förutsägbart. De moment som studerats har dock varierat i transparens och en del moment med sämre transparens har identifierats. Områden som kan behövas ses över och förbättras återfinns främst innan markanvisningsavtalets tecknande men även samarbetet generellt i processen kan förbättras. Områden där kriterier behöver förtydligas, förutsägbarheten ökas, arbetsmetoder specificeras eller ses över finns vid hur val av byggherre sker, i utredningsskedet, hur ansökningar ska utformas och bedömas, hur marken prissätts samt hur samarbeten ska främjas.


8


9

Förord Detta examensarbete är utfört som en sista del av vår utbildning till civilingenjörer inom Lantmäteri. Examensarbetet är skrivet vid avdelningen för byggproduktion, institutionen för byggvetenskap vid Lund Tekniska Högskola. Vi vill rikta ett tack till Stefan Olander för den handledning vi fått via institutionen. Vi vill även tacka NAI Svefa, Stockholm för den hjälp och trevliga bemötande vi fått. Speciellt tack till Martina Bergh och Lina Brantemark på fastighetsutvecklingavdelningen för god handledning.

Ett tack riktas också till de personer som med stort engagemang har ställt upp för intervjuer och gjort detta examensarbete möjligt.

Efter fyra oförglömliga år lämnar vi Lund och antar nya utmaningar. Tack till alla er som förgyllt vår studietid vid Lunds Tekniska Högskola!

Stockholm, den 12 december 2012

Fredrik Andersson Filip Borgelin


10


11

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Inledning ..................................................................................................... 15

1.1 Bakgrund ........................................................................................................... 15 1.2 Syfte ................................................................................................................... 16 1.3 Frågeställningar ................................................................................................. 16 1.4 Metod ................................................................................................................. 16

1.4.1 Kvalitativ metod ......................................................................................... 16 1.4.2 Kvantitativ metod ....................................................................................... 17 1.4.3 Val av metod ............................................................................................... 17 1.4.4 Tillvägagångssätt ........................................................................................ 17 1.4.5 Analys av information ................................................................................ 18 1.4.6 Teoretisk genomgång ................................................................................. 18 1.4.7 Reliabilitet och validitet .............................................................................. 18

1.5 Disposition ......................................................................................................... 19 1.6 Avgränsningar ................................................................................................... 19 1.7 Felkällor ............................................................................................................. 20

2. Fysisk Planering ......................................................................................... 21 2.1 Planer och lov .................................................................................................... 21

2.1.1 Regionplan .................................................................................................. 22 2.1.2 Översiktsplan .............................................................................................. 22 2.1.3 Fördjupad översiktsplan ............................................................................. 22 2.1.4 Detaljplan .................................................................................................... 23 2.1.5 Områdesbestämmelser ................................................................................ 23 2.1.6 Bygglov, marklov och rivningslov ............................................................. 23

2.2 Planprocessen .................................................................................................... 24 2.2.1 Varför en detaljplan? .................................................................................. 24 2.2.2 När ska en plan upprättas? .......................................................................... 24 2.2.3 Hur ser processen ut? .................................................................................. 25 2.2.4 Start Av Planarbetet .................................................................................... 25 2.2.5 Program & Miljökonsekvensbeskrivning ................................................... 26 2.2.6 Samråd ........................................................................................................ 26 2.2.7 Utställning och granskning ......................................................................... 26 2.2.8 Antagande ................................................................................................... 27

2.3 Planbesked ......................................................................................................... 27 2.3.1 Vem kan begära planbesked? ..................................................................... 28

2.4 Samhällsinflytande och rättssäkerhet ................................................................ 28 2.4.1 Transparens ................................................................................................. 28 2.4.2 Synpunkter .................................................................................................. 28


12

2.4.3 Överklagbarhet ........................................................................................... 29

3. Markexploatering ...................................................................................... 31 3.1 Markägoförhållanden ......................................................................................... 31 3.2 Markanvisning ................................................................................................... 33

3.2.1 Markanvisningspolicy ................................................................................ 33 3.2.2 Markanvisningsavtalet ................................................................................ 34 3.2.3 Val av byggherre ........................................................................................ 34

4. Påverkande lagstiftning ............................................................................ 37 4.1 Kommunallagen ................................................................................................. 37 4.2 Tryckfrihetsförordningen ................................................................................... 37 4.3 Förvaltningslagen .............................................................................................. 38 4.4 EU:s Statsstödsregler ......................................................................................... 38

4.4.1 Överlåtelse genom villkorslöst anbudsförfarande ...................................... 39 4.4.2 Överlåtelse utan villkorslöst anbudsförfarande .......................................... 39

5. Tidigare studier .......................................................................................... 41 5.1 Var plan har sin tid – en studie av initieringsskedet i detaljplaneprocessen ..... 41 5.2 Markpolitik och kommunala markpriser En undersökning av hur 13 kommuner arbetar med markprissättning och markanvisning vid överlåtelse av mark för bostadsändamål. ....................................................................................................... 42 5.3 Vem gör vad i planprocessen? – Arbetsfördelning mellan kommun och byggherre. ................................................................................................................ 43

6. Studien ........................................................................................................ 45 6.1 Stockholm .......................................................................................................... 46

6.1.1 Bostadspolitik ............................................................................................. 46 6.2 Organisation ....................................................................................................... 48

6.2.1 Kommunfullmäktige ................................................................................... 49 6.2.2 Statsledningskontoret .................................................................................. 49 6.2.3 Förvaltningsnämnder .................................................................................. 49 6.2.4 Förvaltningar .............................................................................................. 49

6.3 Initiala processens skeden ................................................................................. 50 6.3.1 Ansökan ...................................................................................................... 52 6.3.2 Förhandsbedömning ................................................................................... 54 6.3.3 Utredningsbeslut ......................................................................................... 54 6.3.4 Utredningar ................................................................................................. 54 6.3.5 Val av byggherre ........................................................................................ 59 6.3.6 Skarpt läge .................................................................................................. 61 6.3.7 Prissättning av mark ................................................................................... 62 6.3.8 Planbeställning ............................................................................................ 65


13

6.3.9 Startpromemoria ......................................................................................... 65 6.3.10 Formella planprocessen ............................................................................ 66

6.4 Samarbete och kommunikation ......................................................................... 67

7. Diskussion ................................................................................................... 69 7.1 Ansökan ............................................................................................................. 69 7.2 Val av byggherre ............................................................................................... 70 7.3 Utredningar ........................................................................................................ 71 7.4 Prissättningen av mark ....................................................................................... 72 7.5 Samarbete och kommunikation ......................................................................... 73 7.6 Transparens ........................................................................................................ 74 7.7 Hur kommunen arbetar med transparensen ....................................................... 75

8. Slutsatser .................................................................................................... 77 8.1 Jämförelse med liknande studier ....................................................................... 79

8.1.1 Delade slutsatser ......................................................................................... 80

Referenser ....................................................................................................... 83

Bilaga 1 – Frågemall ...................................................................................... 88


14


15

1. Inledning

1.1 Bakgrund Idag är den tidsmässiga aspekten i detaljplaneprocessen ett stort problem för många. Den långa ledtiden gör det svårt för aktörer på marknaden att agera efter marknadens krav samt efter egen ekonomisk förmåga. Detta riskerar att leda till en mer monopolistisk marknad med färre och större aktörer.

Planprocessen har under många år varit ett väl debatterat och granskat ämne där flera studier finns representerade. Det är vida konstaterat att processen tar längre tid än önskat av många aktörer. Många av studierna behandlar processen i dess helhet och är således relativt översiktliga till sitt innehåll.

För att locka investerare och skynda på planprocessen behövs en mer transparent och förutsägbar planprocess. En ökad klarhet i vad som förväntas från aktörer skulle bidra till mer säkerhet ekonomiskt och därmed ge möjlighet för mindre aktörer att operera enklare på marknaden.1

Denna studie koncentrerar sig på en mindre del av planprocessen och kommer således vara relativt fördjupad. Studien angriper det initiala skedet i planprocessen och skildrar processen med dess olika faser samt de fastighetsutvecklande aktörernas och kommunens roller i densamma. För att kunna upprätthålla en hög takt i bostadsbyggandet är det viktigt att minimera etableringshinder på marknaden. Hur kommunen anvisar mark för byggnation har stor betydelse för hur byggherrar kan vara verksamma och agera inom kommunens gränser. 2 En tydlig och transparent process är således viktig för bostadsbyggandet och etableringen av byggherrar.

Området som ska studeras upplevs idag av marknaden som diffust och det är för många aktörer oklart vilka prestationsförväntningar som föreligger. Både gällande det beslutsunderlag som skall tillhandahållas kommunen samt vid vilken tidpunkt prestationen ska ske.

En undersökning inom detta område är intressant ur flera aktörers synvinkel och skulle kunna bidra till en smidigare process, snabbare hantering och högre förutsägbarhet.

1 Kalbro, En flexibel och effektiv bostadsmarknad – problem och åtgärder, s. 3 2 Blume et al, Läget i länet – Bostadsmarknaden i Stockholm 2012, s. 28


16

1.2 Syfte Syftet med studien är att kartlägga det initiala skedet i Stockholm stads planprocess och utifrån det dra slutsatser som leder till en mer transparent- och förutsägbar initial process. Detta för att göra processen mer tids- och resurseffektiv i det initiala skedet av planprocessen samt göra investeringar mer förutsägbara. Ett delsyfte är också att genom intervjuerna lufta möjligheter till ett bättre samarbete och en mer effektiv arbetsgång. Vi kommer under kartläggningen gå igenom alla moment under den initiala processen och sträva efter att förtydliga moment som upplevs ha sämre transparens.

1.3 Frågeställningar Under studien kommer följande frågeställningar att behandlas

• Hur ser processens olika delmoment ut i det initiala skedet i Stockholm stads planprocess?

• Hur förutsägbar och transparent är det initiala skedet i planprocessen? • Hur tilldelas markanvisningar inom Stockholm stad? • Hur ser samarbetet och kommunikationen ut i processen? • Hur fungerar prissättningen vid markanvisning? • Hur ser byggherre respektive kommun på processen?

1.4 Metod För att bedriva en vetenskaplig studie av detta slag behöver en metod fastställas tidigt i studien. Det finns två huvudtyper av studier som vi beaktade vid valet av metod. Det ska dock nämnas att en parallell applicering av metoderna inte är uteslutet i studier av detta slag.3 En översiktlig presentation av metoderna följer samt en motivering till valet av den metod vi använt oss av och hur metoden applicerats på studien.

1.4.1 Kvalitativ metod En kvalitativ metod syftar till att skapa en förståelse för en process eller ett problem.4 Informationsinsamlingen kan bestå av djupgående intervjuer där forskaren sätter sig in i intervjupersonens verklighet för att skapa sig en insikt och uppfattning av problemet. 5Med en kvalitativ metod kan forskaren forma studien under studiens gång efterhand som ökad förståelse av problemet erhålls. Det är alltså inte nödvändigt att 3 Holme et al 1997, Forskningsmetodik, s. 17 4 Ibid. s. 14 5 Ibid. s. 75-88


17

intervjuerna är identiska till innehåll utan efterhand som kunskapen för problemet ökas utvecklas frågorna för att skapa djupare förståelse. 6

1.4.2 Kvantitativ metod En kvantitativ metod är mer strukturerad och styrd från forskarens sida.7 En kvantitativ metod baserars på större antal observationer för att kunna göra generaliseringar och metoden karaktäriseras av att resultatet fås i siffror och mängder.8 Genom denna datainsamlingsform kan ett stort antal analyser utföras på materialet.9

1.4.3 Val av metod Eftersom våra frågeställningar bygger på förståelse av ett problem och av mjuka parameterar, som exempelvis arbetsmetoder, förefaller det naturligt att använda sig utav den kvalitativa metoden i studien av planprocessen. I studien genomförs ingen insamling av kvantifierbar data och den kvantitativa metoden är då knappast tillämplig.

1.4.4 Tillvägagångssätt För att bilda sig en uppfattning om processen och de moment som den innehåller har personer som arbetar med processen intervjuats. Intervjuerna har varit djupgående och under studien utvecklats för att skapa en bredare och mer detaljrik syn på processen. Inför intervjuerna har en stomme av frågor upprättats för att bibehålla en linje i undersökningen samt kunna bestyrka en signifikans i uttalanden från intervjupersonerna. Utifrån denna stomme har sedan frågorna varierat för att komma åt frågor som i takt med ökad förståelse för frågeställningarna funnits intressanta. Stommen med frågor finns i bilaga 1. Intervjupersonerna har som nämnt anknytning till problemställningen på ett eller annat vis. De intervjuade har på grund av studiens karaktär valt att hållas anonyma. Detta efter deras önskemål men även för att öka frispråkigheten underintervjuerna för att på så vis skapa oss en rättvisare och mer sanningsenlig bild av frågeställningarna. Intervjuerna är gjorda med personer på exploateringskontoret, stadsbyggnadskontoret, byggföretag samt konsultbolag med anknytning till området. Personerna arbetar dagligen praktiskt med frågorna alternativ har en mer övergripande position i organisationen. Efterhand som studien utförts har även frågor ställts mejlledes vid behov av komplementerande information.

6 Ibid. s. 100 7 Ibid. s. 14 8 Ibid. s. 76 9 Ibid. s. 149


18

Utöver intervjuerna har även dokument upprättade i processen studerats. Dessa har antingen tillhandahållits av intervjupersonerna eller genom insamling av oss. De dokument som studerats är följande:

• Ansökningar om markanvisning • Tjänsteutlåtande för markanvisning • Markanvisningsavtal • Tjänsteutlåtande för Startpromemorior • Markanvisningspolicyn • Interna arbetsdokument från exploateringskontoret • Informationsdokument från Stockholm stad

Valet av dokument som är knutna till projekt har gjorts utifrån en specificering. Dokumenten är alla valda från pågående detaljplaneprojekt med bostadsbyggnation om cirka 50-300 lägenheter och med en variation av stora och små byggherrar. Anledningen till att denna specificering gjorts är för att kunna jämföra de upprättade dokumenten.

1.4.5 Analys av information Analysen är baserad på en induktiv behandling av informationen. Materialet som erhållits från intervjuerna har sammanställts i referat för att senare kunna behandlas. En del av referaten har sedan delats upp i kategorier med indelning i de olika moment som utkristalliserats och funnits intressanta under studiens gång. Detta för att underlätta en överblick och sammanställning av de synpunkter och svar som framkommit under intervjuerna. Dokumenten har analyserats genom en överblick och jämförelse dokumenten emellan samt med arbetsdokument och policys från Stockholm stad.

1.4.6 Teoretisk genomgång Då området vi studerat inte är studerat i någon större omfattning tidigare saknas också en mångfald av teori att välja bland. Den teori som vi tagit del av består av begränsad kurslitteratur samt tidigare studier som tangerar området. Detta för att skapa en ökad förståelse för problemställningen inför intervjuerna.

1.4.7 Reliabilitet och validitet Av stor vikt för arbetet är att trovärdigheten är hög. Genom att undersöka reliabiliteten och validiteten kan trovärdigheten mätas.10 Reliabiliteten mäter hur pålitlig information är, om olika oberoende undersökningar ger samma eller liknande resultat.11 Validiteten visar huruvida en undersökning mäter det som är avsett att

10 Merriam 1994, Fallstudien som forskningsmetod. s. 177 11 Holme et al 1997, Forskningsmetodik, s.163


19

mätas. Undersöker rapporten syftet med studien och de frågeställningar som stadgas i densamma är validiteten god.12

Reliabiliteten kan vara svår att upprätthålla vid en kvalitativ studie utförd med intervjuer som en stor del av underlaget. Resultatet är till stor del beroende av vem som blir intervjuad och deras personliga åsikter samt hur svaren tolkas. För att uppnå en så god reliabilitet som möjligt har en neutral ställning hållits vid intervjuerna.

Kravet på validitet anses vara uppfyllt då studiens intervjufrågor baseras på syftet och frågeställningarna i studien. Även materialet i övrigt som undersökts svarar mot syftet och frågeställningarna.

1.5 Disposition Kapitel 2 innehåller en teoretisk genomgång utav olika planer som styr Sveriges markanvändning. En översiktlig genomgång av detaljplaneprocessen med dess olika skeden samt en redovisning av rättsäkerhet och samhällsinflytande i densamma.

Kapitel 3 beskriver exploateringsprocessen översiktligt med beskrivning av olika markägoförhållanden och markanvisningsmetoder.

Kapitel 4 behandlar de olika lagar som styr det initiala skedet i planprocessen.

Kapitel 5 redovisar tidigare studier som är aktuella samt tangerar rapportens ämne.

Kapitel 6 redovisar resultatet av de utförda intervjuerna samt studien av relevant material. En genomgång av Stockholm stads organisation samt bostadspolitik görs följt av en djupgående genomgång utav det initiala skedet i Stockholm stads planprocess.

Kapitel 7 utgörs av en diskussion av analysen som till följd av frågeställningarna visat sig intressanta.

Kapitel 8 förtydligar diskussionen och lyfter fram de slutsatser som dragits till följd av studien.

1.6 Avgränsningar I denna studie behandlas det initiala skedet i planprocessen inom Stockholm stad. Det initiala skedet som vi valt att studera i denna rapport sträcker sig enligt vår definition i studien från en inkommen ansökan angående markanvisning till en upprättad startpromemoria. Studien fokuserar endast på exploateringar inom Stockholm stad

12 Ibid, s. 167


20

och behandlar de fall då exploatören är initiativtagare och Stockholm stad är markägare. Arbetet avgränsas ytterligare av att studien fokuseras på direktanvisningsförfarandet samt till de fall det rör sig om bostadsprojekt.

1.7 Felkällor Eftersom området som studeras är relativt outforskat sedan tidigare finns få källor att inhämta information från. På grund av detta har intervjuer gjorts med personer som arbetar med frågorna. Eftersom studien till stor del baseras på den information som kommit oss tillhanda från intervjuer bygger rapporten på våra uppfattningar och de generaliseringar som bildats genom sammanvägning av intervjumaterialet. Eftersom intervjuerna har gjorts i relativt begränsad omfattning kan således uppfattningar vara felvridna. Även de upprättade dokument vi studerat är begränsade till antalet vilket även påverkar säkerheten i de slutsatser som med stöd i materialet dragits.


21

Översiktsplan

Detaljplan Områdes-bestämmelser

Bygglov, marklov och rivningslov

Regionplan

2. Fysisk Planering

2.1 Planer och lov I Sverige är det upp till varje kommun att fastlägga markanvändningen i respektive kommun.13 Kommunen har ett så kallat planmonopol där de är ensamma om att kunna upprätta planer som reglerar användningen av all mark i kommunen. Det innebär att det är kommunens ansvar att pröva och besluta om ett område är lämpligt för en viss typ av användning. Även om byggherrar och exploatörer har en initiativmöjlighet genom att kunna ansöka om planbesked är det fortfarande kommunerna som bestämmer om ett planarbete skall inledas.14 Trots att kommunen har planmonopol så är processen för framtagandet av planerna demokratiskt upplagd och medborgarna ges tillfällen att tycka till om planerna under processen. Planeringen sker i olika nivåer av detaljeringsgrad där de olika dokumenten fyller olika funktioner i samhällsplaneringen. De olika plantyperna redovisas översiktligt i detta kapitel.

13 Plan- och bygglagen 2010:900 (PBL) 1 kap. 2§ 14 Kalbro et al, Detaljplaner i praktiken – är plan och bygglagen i takt med tiden, s.8

Figur 1 Planhierarki


22

2.1.1 Regionplan En regionplan upprättas då det krävs övergripande samordning mellan kommuner. Exempel på när sådan samordning kan behövas är vid byggnation av infrastruktur, gränsöverskridande bebyggelse och grönstrukturplanering.15 Regionplanen ska fungera som en vägledande plan i upprättandet av översiktplaner, detaljplaner samt områdesbestämmelser. Processen att ta fram regionplanen är ungefär den samma som vid framtagandet av översiktsplaner men regionplanen ska ställas ut i minst tre månader istället för två månader.16

2.1.2 Översiktsplan Kommuner är enligt plan- och bygglagen skyldiga att ha en aktuell översiktsplan över hela kommunen. 17 Översiktsplanen ska ge en övergripande bild av hur kommunen avser att mark- och vattenområden ska användas. Det ska även framgå hur kommunen avser följa de gällande miljökvalitetsnormerna samt ta hänsyn till redovisade riksintressen. 18 Översiktsplanen ligger sedan till grund för detaljplaneringen, områdesbestämmelser samt vid bygglovsprövningar. Den ligger även som beslutsunderlag för andra myndigheter vid beslut som berör mark- och vattenanvändningen i kommunen till exempel vid kommunala markanvisningar. Översiktsplanen ses också som ett strategiskt dokument som redovisar hur kommunen planerar att växa och utvecklas i ett kort och långt perspektiv. Översiktsplanen inte ett juridiskt bindande dokument.19

2.1.3 Fördjupad översiktsplan En fördjupning av översiktsplanen kan göras som komplement till en översiktsplan och för att hålla en översiktsplan uppdaterad. Fördjupningen innebär en något mer detaljerad beskrivning av ett geografiskt sett mindre område. En högre detaljeringsgrad underlättar för beslut som rör mark- och vattenområden. 20

15 Kalbro et al, Markexploatering, s. 26 16 Boverket, Regionplanering, 2012 17 PBL 3 kap 1§ 18 PBL 3 kap 5§ 19 Boverket, Översiktsplanering, 2012 20 Boverket, Tillägg till översiktsplanen, 2012


23

2.1.4 Detaljplan En detaljplan består av en plankarta med en planbeskrivning som förklarar syftet med kartan. Ibland upprättas även illustrationsskisser och miljökonsekvensbeskrivningar. 21 Med detaljplaner kan kommunen reglera användningen av marken men även fastighetsindelning samt gemensamhetsanläggningar. Detaljplanen är till skillnad från de andra planerna rättsligt bindande och utgör en form av garanti för den som önskar göra en viss åtgärd så länge åtgärden motsvarar planens intentioner. 22 Det är med detaljplanen som underlag byggnadsnämnden beviljar bygglov i detaljplanerade områden. Strider den önskade åtgärden inte mot planen är byggnadsnämnden obligerade att bevilja bygglovet.

En detaljplan ska upprättas av kommunen vid:

• ny sammanhållen bebyggelse • förändring eller bevarelse av bebyggelse • ny enstaka byggnad vid betydande omgivningspåverkan • ny enstaka byggnad som ska byggas i område där det råder stor efterfrågan på

mark 23

2.1.5 Områdesbestämmelser Områdesbestämmelser kan användas i områden som inte omfattas av detaljplan. Områdesbestämmelser ger till skillnad från detaljplaner ingen rättslig garanti att få bygga och de frågor som kan regleras med områdesbestämmelser är betydligt färre än i en detaljplan. Områdesbestämmelser är dock tvingande för kommunen att följa vid beviljandet av bygglov, marklov och rivningslov om en åtgärd ska genomföras. Syftet med områdesbestämmelserna är att säkerställa översiktsplanens intentioner utan att detaljplanera området.24

2.1.6 Bygglov, marklov och rivningslov Med detaljplaner och områdesbestämmelser som underlag kan kommunen i många fall direkt avgöra om den som söker får lov att göra en åtgärd eller ej. Dock ska det alltid ansökas om lov för att genomföra en åtgärd som är lovpliktig. De åtgärder som är lovpliktiga redovisas i plan- och bygglagens nionde kapitel. 25

21 Boverket, Detaljplanering, 2012 22 Kalbro et al, Markexploatering, s. 27 23 PBL 4 kap 2§ 24 Boverket, Områdesbestämmelser, 2012 25 Kalbro et al, Markexploatering, s. 43


24

2.2 Planprocessen Handläggningen av planprocessen är helt styrd av respektive kommun men är uppbyggd för att fånga upp sakägares, samhällets samt myndigheters åsikter. Detta för att bevaka allmänhetens intressen och att ge processen ett demokratiskt tillvägagångssätt. Lagstiftningen för planeringen och tillståndprövningen är omfattande i plan- och bygglagen. Här styrs vilka dokument som skall upprättas samt hur kommunen ska gå tillväga i processen med att ta fram en detaljplan. 26

2.2.1 Varför en detaljplan? Genom detaljplanering av mark och vatten vägs allmänna intressen mot enskilda intressen genom en process som välkomnar och värderar deras åsikter vid framtagandet av planen. En detaljplan redovisar för fastighetsägare och kommun de skyldigheter och rättigheter som åligger respektive part. Detta underlättar för tillståndsgivningen när det kommer till bygglov, marklov och rivningslov. Detaljplanens redovisning av rättigheter och skyldigheter ger en klar bild för den som vill genomföra åtgärder på marken och på så sätt blir investeringar mindre riskfyllda. Om marken lämnats oreglerad och varje fastighetsägare själv fått bestämma över markanvändningen hade det kunnat leda till allvarliga externa effekter för andra fastighetsägare samt på miljön. 27 28

2.2.2 När ska en plan upprättas? Eftersom det i Sverige finns ett kommunalt planmonopol är det upp till kommunen att bestämma när mark ska planläggas.29 Det är dock möjligt att begära ett så kallat planbesked från kommunen som då måste redogöra sina intentioner att planlägga eller ej i det förfrågade området. Detta ger däremot inte kommunen mindre monopolistisk ställning eftersom besluten som tas för planbeskeden inte är möjliga att överklaga. 30

26 Kalbro et al, Markexploatering, s. 19 27 Kalbro et al, Markexploatering, s. 20 28 Kalbro et al, Markexploatering, s. 28 29 PBL 1 kap 2§ 30 PBL 13 kap 2§


25

Det är inte alltid det krävs en detaljplan för att genomföra en åtgärd. Ibland kan bygglov ges direkt med stöd i översiktsplanen eller i områdesbestämmelser. I plan- och bygglagen är det statuerat fyra situationer då en detaljplan ska upprättas för en åtgärds genomförande:

’1. en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen,

2. en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang, och

3. ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om

a) byggnadsverket är en byggnad eller kräver bygglov enligt 9 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §, och

b) byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande.’31

2.2.3 Hur ser processen ut? Planprocessen kan se ut på olika vis beroende på vad det är för storlek och typ på den åtgärd som det planeras för. Förfarandet kan delas in i två typer, enkelt och normalt planförfarande. Enkelt planförfarande används för planer där kommunen bedömer att planen inte har någon betydande påverkan på miljö samt allmänna intressen. Planen ska då också följa översiktsplanen och länsstyrelsen yttrande till densamma.32 Med enkelt planförfarande blir den annars obligatoriska samrådsdelen i processen betydligt begränsad. Endast länsstyrelsen, kända sakägare, kända organisationer av hyresgäster och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget behöver bjudas in till samråd av kommunen.

Förslaget behöver inte heller kungöras för granskning mer än för de berörda parterna.33, 34 Eftersom Stockholm stad är tätbebyggt är också de allmänna intressena stora. Det leder till att normalt planförfarande är det klart dominerande planförfarandet.

2.2.4 Start Av Planarbetet Ett planarbete kan föranledas av olika orsaker. Kommunen kan initiera ett planarbete och andra aktörer kan göra en planbeställning. Vid planbeställning svarar kommunen

31 PBL 4 kap 2§ 32 PBL 5 kap 7§ 33 Boverket, Detaljplaneprocessen, 2012 34 Kalbro et al, Markexploatering, s. 39


26

med ett planbesked om planläggning kommer att startas eller ej. I detta skede avgör också kommunen vilken typ av planprocess de ska använda sig av vid framtagandet av planen i fråga. De huvudtyper av planprocesser kommunen väljer mellan är enkelt eller normalt planförfarande. Det beslutas även om ett program ska upprättas i processen eller inte. 35 Dessa ställningstaganden tillsammans med den kommande planens syfte samt förutsättningar redovisas i ett dokument som kallas startpromemoria. Startpromemorian tas sedan upp till kommunens berörda nämnd för beslut om planarbetet ska startas.36

2.2.5 Program & Miljökonsekvensbeskrivning Ett program med planens utgångspunkter och mål upprättas endast om kommunen gör bedömningen att det underlättar detaljplanearbetet.37 Likaså görs endast en miljökonsekvensbeskrivning om planförslaget kan antas få en betydande miljöpåverkan.38

2.2.6 Samråd Under samrådsskedet så presenteras ett första förslag på planen. Kommunen ska då samråda med länsstyrelsen, lantmäteriet, berörda kommuner samt ge kända sakägare och andra berörda möjlighet till samråd. De synpunkter som framkommer under samrådet sammanställs till en samrådsredogörelse där kommunen även ska reflektera över de inkomna synpunkterna. 39

2.2.7 Utställning och granskning Under minst tre veckor ska det planförslag som kommunen avser att anta ställas ut för granskning. Kommunen ska då meddela kända sakägare och andra berörda om var förslaget finns utställt. Är det en stor grupp berörda kan det till exempel bli aktuellt med kungörelse i ortstidning. Kommunen ska sedan sammanställa alla skriftliga synpunkter i ett granskningsutlåtande. I granskningsutlåtandet ska det också finnas ett nytt förslag där kommunen har tagit hänsyn till synpunkterna som inkommit under granskningstiden. De synpunkter som kommunen inte har tagit hänsyn till är i synnerhet viktiga att redovisa i granskningsutlåtandet. De personer som lämnat synpunkter som inte blivit tillgodosedda ska också meddelas personligen. Granskningstiden är den sista tiden då det finns möjlighet att ha synpunkter på 35 Boverket, Detaljplaneprocessen, 2012 36 Stockholm stad, Processen, 2012 37 PBL 5 kap. 10§ 38 PBL 4 kap. 34§ 39 Boverket, Detaljplaneprocessen, 2012


27

planförslaget. Det krävs att man senast under granskningstiden lämnat synpunkter på planen för att ha möjlighet överklaga. 40

2.2.8 Antagande Efter granskningstiden kan en plan antas. I de flesta fall är det kommunfullmäktiges beslut att anta en plan. Efter att den är antagen så meddelas länsstyrelsen, lantmäteriet samt de berörda som inte fick sina synpunkter tillgodosedda under processen. De som har lämnat synpunkter i rätt tid och inte fått dom tillgodosedda har nu möjlighet att överklaga innan planen vinner laga kraft inom 3 veckor. Länsstyrelsen har också under dessa 3 veckor möjlighet att överklaga kommunens beslut att anta planen. 41

2.3 Planbesked Idag initieras allt fler planarbeten av enskilda byggherrar och exploatörer. Byggherrar och exploatörer bidrar även i allt större utsträckning med mer arbete i planarbetet då tidsaspekten är av allt större betydelse. Dessa faktorer har lett till att det med den nya plan- och bygglagen kom ett nytt verktyg för planprocessen. Meningen med de nya bestämmelserna är att kommuner ska bli tvungna att inom rimlig tid besvara om det finns några intentioner att inleda en planläggning av ett visst område. Om kommunen avser att inleda en planläggning ska det framgå i planbeskedet ungefär när i tiden som det sista beslutet tas att detaljplanen antas, ändras eller upphävs i området eller områdesbestämmelser ändras eller upphävs.42 Begäran om planbesked görs genom en skriftlig begäran med ett innehåll som beskriver åtgärdens ändamål samt en karta som visar vilket område som begäran berör. I de fall det rör sig om en åtgärd med ett byggnadsverk så krävs även en beskrivning av byggnadens ungefärliga omfattning och karaktär. 43 Förr har det också varit möjligt att göra dessa typer av förfrågningar men den nya lagen reglerar formalia kring begäran och framförallt så finns det nu en lagstadgad tid som kommunen ska ge besked inom. Tiden är lagstadgad till 4 månader från inkommen begäran till lämnat planbesked. 44

40 Boverket, Detaljplaneprocessen, 2012 41 ibid 42 PBL 5 kap. 5§ 43 PBL 5 kap. 3§ 44 PBL 5 kap. 4§


28

2.3.1 Vem kan begära planbesked? Enligt lagen kan vem som helst begära ett planbesked, även utan fastighetsägarens samtycke. Planbeskedet är dock inget bindande och ett positivt planbesked innebär därmed inte automatiskt en planläggning. I förarbetena poängteras det dock att den som begär ett planbesked ska ha för avsikt att genomföra åtgärden och ha möjlighet att genomföra den. 45 Därmed bör en part som ej är fastighetsägare och ej har något avtalat med fastighetsägaren automatiskt få ett negativt planbesked. De planbesked som ges av kommunen är slutgiltiga och ej möjliga att överklaga. 46

2.4 Samhällsinflytande och rättssäkerhet Processen har ett antal verktyg för att bibehålla rättssäkerhet och samhällsinflytande i processen. Utöver det som erbjuds vid detaljplaneringen ges allmänheten även möjlighet att medverka under översiktsplanens framtagande vilken i sin tur är styrande för detaljplaneringen.

2.4.1 Transparens I kapitel 4 beskrivs hur dokument som är upprättade och inkomna i den offentliga sektorn i regel räknas som offentliga dokument som alla kan få ta del av. Detta ger samhället möjlighet att granska processen och få en extra insyn som skapar tillit hos allmänheten i kommunernas myndighetsutövning.47 Majoriteten av de inkomna och upprättade dokumenten under planprocessen ska dessutom diarieföras och det är vanligt att kommunerna tillhandahåller dessa via sin hemsida till allmänheten. De diarieförda dokumenten som inte kan inhämtas på det viset går istället att begära ut hos respektive kommun.

2.4.2 Synpunkter Under planprocessen välkomnas synpunkter från allmänheten i stort men framför allt från de som är berörda av den planerade åtgärden. Synpunkter kan lämnas under den tidigare nämnda samrådstiden samt utställningstiden. Under samrådstiden får de som planen angår lämna synpunkter och under utställningstiden kan även allmänheten lämna synpunkter. Kommunen ska då beakta alla inkomna synpunkter och motivera

45 Prop. 2009/10:170 Del 1 s. 227 46 PBL 13 kap. 2§ 47 Regeringen, Offentlighetsprincipen, 2012


29

sina ställningstaganden. Detta ger allmänheten en möjlighet att bevaka sina intressen.48

2.4.3 Överklagbarhet Skulle man inte få sina synpunkter tillgodosedda så har man möjlighet att överklaga planen. Det är dock endast ”de som beslutet angår” som har rätt att överklaga planen. Vem som beslutet angår är inte till fullo reglerat i lag utan lämnas till tolkning genom praxis och förarbeten. 49 Beslutet att anta planen överklagas då till länsstyrelsen som första instans följt av mark- och miljödomstolen och sist mark- och miljööverdomstolen. Det är endast de som har lämnat synpunkter senast under planens granskningstid som har rätt att överklaga.50

48 Kalbro et al, Markexploatering, s 38-39 49 Kalbro et al, Markexploatering, s. 41 50 PBL 13 kap. 11§


30


31

3. Markexploatering

Med markexploatering avses åtgärder för att anskaffa, bearbeta och iordningställa råmark för att kunna åstadkomma nybyggnation.51 Exploatering av ett område kan ske till följd av flera orsaker. De två främsta orsakerna är att ett markområde utnyttjas ineffektivt eller att behov av bebyggelse finns och att exploatören därför letar efter lämplig mark för att uppföra ny bebyggelse. Initiativ till exploateringen kan komma dels från fastighetsägare som vill uppföra bebyggelse på sin mark och dels enskilda byggherrar som vill uppföra bebyggelse för försäljning. Även kommuner kan ta initiativ, till exempel genom att ett område pekas ut som lämpligt för bebyggelse i översiktsplanen.52 Det ligger i kommunens intresse att långsiktigt planera för bostadsbebyggelse då de enligt lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar har ansvar för planeringen av bostadsförsörjningen. 53 54

3.1 Markägoförhållanden När mark exploateras innebär det att användningen av marken förändras och bebyggelse uppstår. Detta kan ske exempelvis genom förtätning eller nybyggnadsområden.55 Något som är väldigt väsentligt i exploateringsprocessen är markägandet, vem som äger marken vid initieringen och under planprocessen.56 Marktransaktioner måste ofta genomföras för att möjliggöra en exploatering av ett område. Detta för att exempelvis överföra marken till någon som är intresserad och kunnig att genomföra ett byggprojekt. Transaktioner kan också vara nödvändiga när fastighetsindelningen förändras exempelvis när en fastighet överförs till en annan.57

I exploateringsprocesser skiljer man på fall där kommunen äger marken vid initieringen eller om byggherren är markägare.58 I detta arbete behandlas fallet där kommunen äger marken vid initieringen. En kort genomgång av fallet där byggherren äger marken sker nedan för att belysa skillnaderna.

51 Rådet för kommunal redovisning, Redovisning av kommunal markexploatering – en praktisk vägledning, 2012 52 Kalbro et al, Markexploatering, s. 12 53 Lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 1§ 54 Boverket, Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen, sid 13 55 Kalbro et al, Markexploatering, s. 17 56 Ibid, s.17 57 Ibid, s.13 58 Ibid, s.181


32

Om byggherren själv äger marken kan planläggningen initieras antingen genom att byggherren vänder sig direkt till stadsbyggnadskontoret med en planbeställning eller att kommunen själva initierar en planläggning av marken. Innan planarbetet startar tecknas ofta ett planavtal mellan byggherren och kommunen. Detta planavtal reglerar bland annat vem som ska stå för vilka kostnader under planarbetet.59 Under planarbetet kan antingen byggherren vara delaktig i planarbetet eller överlämna det åt kommunen.

Under planprocessens gång upprättas nästan alltid ett genomförandeavtal. I fallet där byggherren är markägare kallas genomförandeavtalet för exploateringsavtal. Exploateringsavtalet tecknas alltid innan planen antas. Detta på grund av att kommunens förhandlingsposition grundar sig på planmonopolet som de besitter.60 Exploateringsavtalet reglerar hur exploatering ska ske efter att planen har vunnit laga kraft, hur den skall genomföras, vem som skall stå för vissa åtgärder och vem som skall finansiera dessa. 61 Regleringar som görs i avtalet är exempelvis vem som skall stå för kostnaderna för allmän platsmark.

59 Kalbro et al, Markexploatering, s. 134 60 Kalbro et al, Markexploatering, s. 133, 144 61 Kalbro et al, Markexploatering, s. 135

Figur 2 Planprocessen

Exploateringsavtal

Detaljplan vinner laga kraft

Kommunen markägare Byggherren markägare

Markanvisningsavtal

Planprocessen

Slutgiltigt avtal


33

3.2 Markanvisning Många kommuner är stora markägare och har på så sätt stor makt i vad som byggs och vilka som får bygga. Inom Stockholm stad ägs exempelvis cirka 70 procent av marken av kommunen.62 Om en byggherre vill bygga på kommunal mark måste byggherren ansöka om markanvisning hos kommunen.

Markanvisningsprocessen är olika kommuner emellan men innebörden är densamma, att markanvisningsavtalet är en option för byggherren att ensam med kommunen om exploatering av ett område och ett eventuellt köp av marken. Markanvisningen i sig är alltså inte att byggherren förvärvar marken utan endast att byggherren tilldelas en möjlighet att förhandla om planläggning av marken och i förlängningen förvärva marken när avtalet blir definitivt.63 Hur länge optionen är giltig varierar men är ofta tidsbunden till två år. Efter att avtalets tid löpt ut är kommunen ej längre bunden av avtalet utan kan teckna ett nytt markanvisningsavtal med en ny aktör.64

Värdet i markanvisningen ligger därmed i rätten att ensam förhandla med kommunen. Under optionstiden kan byggherren lägga ner resurser på att utveckla ett projekt utan att någon konkurrerande byggherre samtidigt är med i diskussionerna.65 Anvisningen av mark till en byggherre kan ske vid olika tidpunkter i projekten, dels i initieringen men också senare i projektet när en plan redan är upprättad. Kommunens förhandlingsposition vid markanvisningar bygger framför allt på markägandet.66

Markanvisningsavtalet är som nämnt alltså endast en option. För att kunna genomföra projektet behövs därför även ett genomförandeavtal upprättas. I genomförandeavtalet tas de mer praktiska och fysiska delarna av projektet upp och ibland kombineras genomförandeavtalet med ett köpeavtal. Avtalet upprättas ofta i slutet av planprocessen och kan jämställas med ett exploateringsavtal. 67

3.2.1 Markanvisningspolicy Skillnaderna mellan hur kommunerna sköter anvisningsförfarandet är stora och på grund av att lagstiftning saknas är det svårt att ge en generell beskrivning av hur det sker. Många kommuner har valt att upprätta en markanvisningspolicy. Policyn är ett styrdokument som kommunen ska arbeta efter vid tilldelning av mark. I dokumentet finns riktlinjer för hur arbetet med markanvisningar och tilldelningen av marken skall ske. Dokumentet fungerar även som ett informativt dokument mot byggherrar och 62 Stockholm stad, fackförvaltningar, 2012 63 Kalbro et al, Markexploatering, s. 143 64 Statskontoret 2012, Mark, bostadsbyggande och konkurrens, s. 32 65 Ibid, s. 30 66 Kalbro et al, Markexploatering, s. 144 67 Ibid, s. 143-144


34

allmänheten för att ge insyn och förklara hur processen går till, hur man ansöker om en markanvisning samt generella regler och villkor för markanvisningar. 68

3.2.2 Markanvisningsavtalet När en byggherre tilldelas en markanvisning tecknas ett markanvisningsavtal mellan kommunen och byggherren. I avtalet regleras villkoren för anvisningen, t.ex. om optionen är tidsbegränsad och att kommunen kan återta optionen. Vad som redovisas i dessa avtal skiljer sig mycket kommuner emellan och det styrs oftast av hur markanvisningspolicyn för varje kommun ser ut samt det specifika projektet.69 I avtalet redovisas ofta också hur stor byggrätten är samt vilket pris som skall betalas. Även om en markanvisning ger ett förslag på hur byggnationen ska utformas så är det inte definitivt då detaljplanen är överordnad markanvisningsavtalet. I och med detta så kan innehållet förändras kraftigt under den formella planprocessen.70 När en detaljplan är upprättad och skall antas tecknas ett slutgiltigt avtal. Det är en konfirmering av val av byggherre samt vilka villkor som gäller för den fortsatta exploateringen. Samtidigt som detta sker den formella marköverföringen till byggherren. Detta slutliga markanvisningsavtal har en karaktär liknande ett exploateringsavtal.71

3.2.3 Val av byggherre Hur fördelningen av markanvisningar sker skiljer sig mellan olika kommuner. Fördelningen kan ske antingen genom ett anbudsförfarande eller genom direktanvisning. Hur de olika kommunerna definierar och använder sig av de olika förfarandena skiljer sig också från kommun till kommun. Då det initiala skedet ej är lagstiftat finns det heller inga tydliga riktlinjer för hur processen skall gå till. Dock finns andra lagar som till exempel EUs statsstödsregler som reglerar hur försäljningen av statlig ägd mark bör gå till. Det finns två huvudmetoder som kommuner jobbar efter vid val av byggherre, anbudsförfarande och direktanvisningar. 72

68 Kalbro et al, Markexploatering, s. 145 69 Statskontoret 2012, Mark, bostadsbyggande och konkurrens, s. 32 70 Ibid, s. 28, 36 71 Kalbro et al, Markexploatering, s. 143 72 Boverket, Markpolitik och kommunala markpriser, s. 42


35

Anbudsförfarande Anbudsförfarandet kan liknas vid en öppen auktionsform där olika kriterier skiljer anbuden åt. Allt som oftast är det priskriteriet som jämförs. Den som betalar högst för marken får anvisningen. Även andra kriterier kan dock vara med i jämförelsen, exempelvis gestaltning. En typ av anbudsförfarande är så kallade markanvisningstävlingar där kommuner utlyser en tävling med vissa kriterier som skall vara uppfyllda. Anbudsförfarandet används både tidigt och sent i planprocessen.73 Ett motiv till att välja anbudsförfarande kan vara för att ta reda på markpriserna i ett visst område. Enligt Stockholms markanvisningspolicy ska anbudsförfarande användas i sådan utsträckning att kommunen har bra information om de aktuella marknadspriserna på mark.74

Direktanvisning Direktanvisning är den vanligaste metoden för anvisning av mark för flerbostadshus.75 Ett förfarande vid direktanvisning är att byggherren letar upp en kommunalägd fastighet som de anser lämplig för exploatering. Byggherren ansöker sedan hos kommunen för att få en markanvisning. Vid direktanvisning har kommunerna ofta en policy med riktlinjer som används som kriterier i arbetet med att tilldela direktanvisningar.76 Vid direktanvisningar har kommunen stor möjlighet att påverka vad som skall byggas och av vem det ska byggas. Vid anvisningar som sker genom anbudsförfarande är det istället den som bjuder högst som erhåller markanvisningen.77 Enligt EU-direktiv skall kommuner vid direktanvisningar utföra en oberoende värdering för att fastställa priset på marken. 78

73 Kalbro et al, Markexploatering, s. 144 74 Stockholm stad, Markanvisningspolicyn, s. 3 75 Boverket, Markpolitik och kommunala markpriser, s. 42 76 Ibid 77 Ibid, s. 12 78 Kalbro et al, Markexploatering, s. 145


36


37

4. Påverkande lagstiftning

Det initiala skedet i planprocessen regleras ej av någon specifik lagstiftning. Det finns dock lagstiftning som påverkar processen och markförvärvet. Kommunallagen (1991:900) reglerar hur kommunen får agera, framförallt hur valet av byggherre och markförsäljningen bör ske. Vidare har EU:s statsstöds regler inverkan på hur försäljningen får gå till. Jordabalken (1970:994) aktualiseras också vid ett fastighetsköp men tas ej upp i denna rapport. Längre fram i processen blir plan och bygglagen (2010:900) ett verktyg och den styrande lagstiftningen för kommunens formella planprocess. I tryckfrihetsförordningen (1949:105) och förvaltningslagen (1986:223) stadgas viktiga delar som påverkar transparensen och öppenheten hos de kommunala förvaltningarna.

4.1 Kommunallagen I kommunallagen stadgas likställighetsprincipen som lyder ”kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika om det inte finns sakliga skäl för något annat”.79 Enligt rättspraxis innebär likställighetsprincipen att det inte är tillåtet att särbehandla vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat än objektiv grund.80 Principen innebär i markanvisningsskedet att kommunen ej får gynna eller särbehandla någon aktör vad gäller markpriset vid markförsäljningen. Kommunen är i princip skyldig att sälja marken till marknadspris. 81 I kommunallagen 2 kap 8 § förstärks förbudet om stöd till enskild näringsidkare. Där föreskrivs att stöd till enskilda näringsidkare endast får ges om synnerliga skäl föreligger. Kommunmedlemmar kan enligt Kommunallagens 10 kap laglighetspröva beslut om de anser att beslutet är taget på felaktiga grunder. Detta kan exempelvis röra beslut om markanvisningar.

4.2 Tryckfrihetsförordningen Offentlighetsprincipen är en viktig del i det demokratiska samhället. Den innebär att myndigheternas verksamhet så långt som möjligt skall ske i öppna former. En viktig del av offentlighetsprincipen är handlingsoffentligheten vilken innebär att alla allmänna handlingar är offentliga.82 I tryckfrihetsförordningen (1949:105) föreskrivs

79 Kommunallagen 2 kap 2§ 80 Prop. 1990/91:117 s. 150 81 Boverket, Markpolitik och kommunala markpriser, s. 9 82 Regeringskansliet, Offentlighetsprincipen, 2012


38

att varje medborgare skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar.83 Alla handlingar som upprättats eller inkommit till en myndighet är att betrakta som allmänna.84 Undantag från regeln finns och specificeras i 2 kap 2§ tryckfrihetsförordningen. Som följd av detta kan allmänheten granska de handlingar och dokument som är upprättade i olika skeden och ärenden i kommuner. Detta ger en ökad insyn och möjlighet att påverka från allmänhetens sida.

4.3 Förvaltningslagen I förvaltningslagen föreskrivs hur förvaltningsmyndigheterna ska sköta handläggning av ärenden och sin verksamhet. Bland annat serviceskyldigheten som förvaltningsmyndigheterna har gentemot enskilda. I serviceskyldigheten ingår bland annat att myndigheterna ska bistå med upplysningar, råd och vägledning. Det kan exempelvis vara hjälp med hur en ansökan om markanvisning skall utformas.85

4.4 EU:s Statsstödsregler I fördraget om Europiska Unionens funktionssätt artikel 107-109 finns regler om statligt stöd. Syftet med reglerna är att se till att konkurrensförhållanden inte blir ojämna genom att medlemsstaterna gynnar ett visst företag eller produktion. Exempel på statsstöd kan vara bidrag och skattelättnader eller när en kommun säljer varor eller mark till underpris till företag. 86 För att det ska kunna bli fråga om otillåtet statsstöd krävs att stödet uppgår till minst 100 000 Euro under en treårsperiod. Vid försäljning av mark skulle en försäljning till ett underpris till en enskild aktör kunna ses som statligt stöd. Förutom att rekvisiten ovan skall vara uppfyllda bör även stödet ge en sådan påverkan att det kan anses som att konkurrensen på marknaden blivit snedvriden samt att åtgärden kan ha påverkan på handeln mellan länderna.87

EU har genom en kommission tagit fram en vägledning för hur fastighetsförsäljningar av statlig fast egendom ska gå till. Detta är framtaget för att EU vill klargöra sin allmänna syn på hur transaktioner ska gå till samt genom vägledningen minska antalet

83 Tryckfrihetsförordningen 2 kap. 1§ 84 Tryckfrihetsförordningen 2 kap. 3§ 85 Förvaltningslagen 4§ 86 Konkurrensverket, Statsstöd, 2012 87 Sveriges kommuner och landsting, Tillämpningen av EG-rättens statsstödsregler vid kommuners och landstings försäljning och köp av mark och byggnader, 2012


39

fall som kommer upp till granskning. I ett meddelande från kommissionen görs en genomgång av tre olika principer som kan tillämpas vid överlåtelser av allmän mark.88 De olika principerna redovisas nedan var för sig.

4.4.1 Överlåtelse genom villkorslöst anbudsförfarande Om försäljningen sker via ett auktionsförfarande där försäljningen är offentliggjord och öppen samt det bästa eller enda budet antas är en försäljning enligt meddelandet gjord till marknadspris. Sker transaktionen enligt premisserna ovan kan det ej räknas som otillåtet statsstöd. Utöver ovanstående finns det vissa definitioner och krav på hur anbud, erbjudande och överlåtelsevillkor ska utformas för att det ej ska anses vara otillåtet statsstöd. Ett anbud anses vara tillräckligt offentliggjort om det publicerats upprepade gånger under en längre tidsperiod i lämpliga källor, exempelvis fastighetstidningar. Skulle objektet vara av sådant slag att den internationella marknaden skulle vara intresserade bör anbudet publiceras i internationella motsvarigheter till ovan nämnda publikationer. Ett erbjudande skall vara villkorslöst så att varje förvärvare är oförhindrade att förvärva marken och använda den för sina egna syften. Om det vid förvärvet finns överlåtelsevillkor skall varje köpare vara skyldig och ha möjlighet att utföra dessa.89

4.4.2 Överlåtelse utan villkorslöst anbudsförfarande Ett alternativ till det öppna anbudsförfarandet är att en professionell värdering görs av flera oberoende värderingsmän som fastställer ett marknadsvärde. Överlåtelsen ska sedan ske till lägst detta pris för att uppfylla villkoren för otillåtet statligt stöd. I EU-kommissionens meddelande definieras vilken utbildning och kunskapsnivå en värderingsman skall inneha. Om en försäljning ej kan komma till stånd med den av värderingsmannen fastställda värderingen får en försäljning ske med en avvikelse på fem procent från värderingen utan att det blir ett otillåtet statsstöd. Om en försäljning ändå inte blir aktuell får en ny värdering göras för att ta fram ett nytt marknadsvärde. Skulle särskilda förpliktelser för förvärvaren följa med som villkor för köpet som alla köpare är skyldiga att uppfylla får denna förpliktelse räknas bort från försäljningspriset. Myndighetens egen

88EU-kommissionen, Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader, 2012 89 Ibid


40

förvärvskostnad är något som bör beaktas vid försäljning. Försäljningsvärdet bör ej understiga den ursprungliga förvärvskostnaden om inte en längre tid passerat.90

4.4.3 Anmälningsplikt Ett tredje alternativ är att om varken det villkorslösa anbudsförfarandet eller modellen med oberoende värderingar så kan medlemsstaten välja att anmäla försäljningen till kommissionen. Kommissionen får sedan granska försäljningen och ta ett beslut om huruvida det förekommit statligt stöd.91

90 Ibid 91 Ibid


41

5. Tidigare studier

I nedanstående del kommer en genomgång av tidigare gjorda studier att ske. Studierna som behandlas är ”Var plan har sin tid” av Jan Hessel, ett examensarbete författat på Kungliga Tekniska Högskolan, Boverkets rapport ”Markpolitik och kommunala markpriser” samt ”Vem gör vad i planprocessen”, ett examensarbete av Iverlund och Ultenius från Kungliga Tekniska Högskolan. Studierna behandlar planprocessen och initieringsskedet från olika synvinklar. Hessel gör en ansats att definiera initieringsskedet och kartlägger också de initiala delarna tidsmässigt. Boverket kollar på markpolitiken samt prissättningen i olika kommuner. Iverlund och Ultenius undersöker hur stort ansvar byggherren har under planprocessen.92 93 94

5.1 Var plan har sin tid – en studie av initieringsskedet i detaljplaneprocessen Detta arbete av Jan Hessel publicerades under 2003 på Kungliga tekniska högskolan. Arbetet är en studie över planprocessen med fokus på det initiala skedet och hur lång tid som de olika skedena tar. I studien gör Hessel först en genomgång av planprocessens olika skeden med fokus på initieringsskedet. Hessel gör en beskrivning av initieringsskedet och definierar skedet som den inledande fasen i planprocessen med start i initieringstidpunkten där en projektidé föds och som sträcker sig till punkten när kommunen fattar beslut om att planläggning skall börja, start av det formella planskedet. Hessel påpekar att initieringsskedet är svårdefinierat och att visa precis när en projektidé föds kan vara besvärligt. Hessel menar också att programskedet kan anses vara en del av initieringsskedet.

Studien pekar på att det initiala skedet är formellt oreglerat. Varken regler eller riktlinjer för hur fasen går till finns. Arbetet under det initiala skedet syftar till att arbeta fram förslag och underlag nog för att nå en överenskommelse om ett inledande av ett formellt planarbete.

I arbetet görs sedan en fallstudie av 46 olika byggprojekt där JM AB samt Stockholm-Saltsjön AB varit inblandade aktörer. Projekten har varit aktuella någon gång mellan 1990 och 2003. Fallstudien tittar på tidsåtgången för de olika skedena i planprocessen i respektive projekt. Fallstudien visar att den genomsnittliga tidsåtgången i projekten är 44 månader för initieringsskedet 25 månader för planskedet och sju månader för

92 Hessel, 2003, Var plan har sin tid – en studie av initieringsskedet i planprocessen 93 Iverlund et al, 2008, Vem gör vad i planprocessen? – Arbetsfördelning mellan kommun och byggherre 94 Boverket, 2005, Markpolitik och kommunala markpriser


42

överklagandeskedet. Vidare delas fallen upp i olika kategorier, exempelvis bebyggelsetyp och om exploateringen har skett på egen mark eller genom en markanvisning, för en jämförande studie. Studien visar att bebyggelsetypen inverkar till viss del på initieringsskedet längd. Villor tycks ha ett längre initialt skede än lägenheter och radhus. Vem som äger marken under initieringsskedet har en stor inverkan på tidsåtgången i initieringsskedet. Studien visar att initieringsskedet tar mer än dubbelt så lång tid i markanvisningsfallet än i fallet när byggherren äger marken. Arbetet tittar också på om det finns något samband mellan längden på initieringsskedet och tidsåtgången i det fortsatta planarbetet. Enligt studien är längden på det efterföljande arbetet ej beroende av hur långt initieringsskedet är.

Slutsatsen i studien är att den informella delen i planprocessen i form av initieringsskedet är en betydande del tidsmässigt och att det därmed är viktigt att beakta. 95

5.2 Markpolitik och kommunala markpriser En undersökning av hur 13 kommuner arbetar med markprissättning och markanvisning vid överlåtelse av mark för bostadsändamål. Rapporten från Boverket utfördes under 2004 och publicerades 2005. Studien syftar till att utreda kommunernas markpolitik och prissättning vid försäljning av kommunal mark samt att beskriva hur processen vid kommunal markförsäljning går till. Bakgrunden till studien är att undersöka hur man kan påverka exempelvis bostadsförsörjningen och bostadsbyggandet med hjälp av markpolitik och prissättningen av mark. I utredningen ingår en fallstudie av 13 kommuner. Gemensamt för de flesta av dessa är att de har en redovisad bostadsbrist samt innehar kommunal mark som är lämplig för bostadsbebyggelse. Fallstudien har skett genom intervjuer med berörda tjänstemän på respektive kommun. Utredningen visar på att majoriteten av markexploateringarna sker på kommunalägd mark. Antingen genom att marken förvärvats från kommunen eller genom att tomträttsavtal upprättats. Vilket förfarande som används vid försäljningen av marken skiljer sig också kommuner emellan enligt studien. Den mest frekvent använda metoden är direktanvisning men även anbudsförfarande används i många kommuner.

Prissättningen av mark vid kommunala försäljningar visar sig skilja enligt den gjorda studien. En genomgång av kommunallagen görs i arbetet och pekar på att kommunen enligt kommunallagen måste sälja marken till marknadspris. Enligt studien tolkar

95 Hessel, 2003, Var plan har sin tid – en studie av initieringsskedet i planprocessen


43

kommunerna kommunallagen olika. Huvudparten av kommunerna tar ut marknadspris, några väljer att ta ut försiktiga marknadspriser, andra utgår från en självkostnadsprincip. Ett antal av kommunerna i undersökningen har olika prissättning beroende på upplåtelseform. Vid projekt där upplåtelseformen kommer vara i form av hyresrätter tas då ett lägre pris ut. Detta motiveras med att värdet på hyresrätter är lägre och därmed betalningsviljan för marken. Därmed är det fortfarande tal om marknadspris och ingen subventionering från kommunerna. Rapporten pekar på att man med prissättningen har möjlighet att styra bostadsbyggandet. Vidare i rapporten görs en översiktlig genomgång av de tretton olika kommuners markpolitik. Slutsatsen i rapporten är att en översiktlig bild av markanvisning och markpolitiken inhämtats och att det verkar finns skillnader mellan kommuner. Handlingsutrymmet och möjligheten att påverka prissättning torde vara ganska stort. 96

5.3 Vem gör vad i planprocessen? – Arbetsfördelning mellan kommun och byggherre. Arbetet är utfört vid institutionen för fastigheter och byggande vid Kungliga tekniska högskolan i Stockholm av Anna Iverlund och Christian Ultenius. Arbetet publicerades 2008. Studien syftar till att utreda hur arbetsfördelningen ser ut mellan kommun och byggherren under olika skeden i planprocessen. Studien skall bland annat fördjupa sig i hur ett tidigt engagemang och involvering i planprocessen från byggherren kan påverka den fortsatta planeringen. För att utreda detta har en studie av planavtal, detaljplanehandlingar samt, om det fanns tillgängligt i kommunen, mallar som beskriver kommunens generella arbetssätt vid detaljplanering. Utifrån planavtalen och mallarna har det undersökts vem som gör vad under processen. Efter studier och jämförande av avtalen och planhandlingar har ett gemensamt tillvägagångssätt försökts identifierats hos kommunerna. En genomgång görs sedan teoretiskt av stadsplanering och planprocessen samt hur planprocessen skulle kunna förenklas. Undersökningen visar att byggherren framförallt är inblandad i de initiala skedena i planprocessen. Byggherren är oftast den som är drivande och vill inleda en ny exploatering. Vidare tar ofta byggherren fram tidiga skisser och underlag till projektet. Dessa används sedan av kommunen för att ta beslut om huruvida projektet ska realiseras. Byggherren tar fram detta underlag med hjälp av konsulter. Under det fortsatta planarbetet står kommunen för huvuddelen av arbetet och framtagande av handlingar. Byggherren hjälper till med framtagandet av vissa illustrationer, ritningar och utredningsunderlag.

96 Boverket, 2005, Markpolitik och kommunala markpriser


44

Slutsatsen i arbetet är att det är stora skillnader kommuner emellan i frågan om vilka arbetsuppgifter en byggherre tilldelas att göra. Författarna menar att det ej är motiverat med skillnaden utan anser att standardiserade arbetssätt och avtalsmallar borde finnas. Vidare pekar rapporten på att byggherren borde kunna ges ett större ansvar under planeringsarbetet. Byggherren torde kunna utföra fler av de delar som i dagens läge kommunen utför. Kommunen borde kunna inta en mer granskande roll och övervaka och godkänna byggherrens arbete. Detta skulle kunna ge en mer effektiv planprocess med en mindre tidsåtgång. 97

97 Iverlund et al, 2008, Vem gör vad i planprocessen? – Arbetsfördelning mellan kommun och byggherre


45

6. Studien

Denna del av arbetet behandlar den process som föreligger en detaljplanering i Stockholm stad. Processen är idag inte helt och hållet definierad men de aktiviteter som vi anser innefattas i den process som föreligger den formella detaljplanering kan benämnas som det initiala skedet. Det initiala skedet sträcker sig enligt vår definition från skickad ansökan till beslutad startpromemoria. Denna del kan inte benämnas som formell eftersom den i lag inte är uttryckligen reglerad och förfarandet skiljer sig därmed åt i vårt avlånga lands olika kommuner. Den markanvisningsmöjlighet staden har ger staden möjlighet att överlåta kommunalt ägd mark till aktörer på den öppna marknaden. Med denna möjlighet kommer stort ansvar och det är därför viktigt att processen till fullo behandlar alla aktörer i enlighet med de ramlagar och praxis som en kommunal förvaltning ska efterleva. Det är även viktigt att processen är effektiv och transparent för att ett samarbete mellan alla aktörer ska ha så låga transaktionskostnader som möjligt. Enligt våra tidigare nämnda begränsningar så ligger fokus på Stockholm stad och det initiala skedet i planprocessen i deras förvaltning. Den process som kommer behandlas är begränsad till situationen då Stockholm stad äger marken och en byggherre tar initiativet till en exploatering. Processen innefattar en förfrågan från byggherren att exploatera marken och avslutas vid beslut om startpromemoria. I avsnittet som följer redovisas det initiala skedet och dess olika delar. Först presenteras en nulägesanalys av Stockholm stad med fokus på markpolitik och bostadsbyggande. Här presenteras stadens mål och strategier. Vidare kommer Stockholm stad som organisation att presenteras. De förvaltningar som kommer att redovisas är de som berör detaljplaneprocessen samt de nämnder som tar beslut i processen. Sedan följer en grundlig genomgång av de olika delarna i det initiala skedet av planprocessen med fokus på hur det fungerar i Stockholm stad. De delar som berörs är i exploaterings samt stadsbyggnadskontorets förvaltning men inbegriper långt fler aktörer än dessa två. Materialet bygger främst på anonyma intervjuer som är gjorda med anställda på stadsbyggnadskontoret, exploateringskontoret samt byggherrar i Stockholm stad. En stor del av de intervjuade har ett övergripande ansvar i sin organisation och en del jobbar dagligen praktiskt med frågorna. Material är även delvis hämtade från skriftliga källor som till exempel Stockholm stads markanvisningspolicy och arbetsdokument. Eftersom materialet från intervjuerna inte ska kunna kopplas till en person kommer referering inte att förkomma. Istället kommer ”byggherre”, ”stadsbyggnadskontoret” och ”exploateringskontoret” användas för att beskriva


46

parterna i texten. Då detta examensarbete studerar en del i processen som ännu inte är så väl kartlagd har intervjufrågorna varierat mellan de olika intervjuerna. Intervjumaterialet har dock alltid haft en stomme att utgå från för att ge en strukturerad analys.

6.1 Stockholm Stockholm är en av landets mest expansiva regioner med en mycket hög tillväxtpotential och attraktiv arbetsmarknad. Stockholm stad växer mycket i sig men i sammanhanget måste Stockholm beskrivas ur ett regionalt perspektiv då arbetet mellan kommuners gränser är mycket utbrett. I Stockholm stad bor närmare 900 000 invånare och med den beräknade tillväxten förväntas ytterligare 200 000 invånare inom de närmsta 20 åren. 98 Denna tillväxt ställer givetvis väldigt höga krav på stadens stadsplanering. I takt med inflyttandet krävs inte minst nya bostäder utan även en upprustning av det befintliga bostadsbeståndet och den befintliga infrastrukturen. I Stockholm stad pågår just nu flera stora stadsutvecklingsprojekt som till exempel Norra djurgårdsstaden, Hagastaden och Hammarbysjöstad. Efterdyningarna av 60 och 70-talets bostadsförsörjning genom miljonprogrammet är något som Stockholm och hela landet nu får möta konsekvenserna av. Att undvika denna utveckling i framtiden när vi nu ska bygga och underhålla framtidens stora bostadsbestånd ställer extra höga krav på de myndigheter, byggherrar och politiker som ska vara med att forma samhället.

6.1.1 Bostadspolitik Stockholm stads utveckling styrs mycket av det som anges i den regionala planeringen RUFS (Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen). Genom denna kan regionens olika kommuner samverka och individuellt utforma översiktsplaner som följer den regionala planen. Stockholm stads översiktsplan Promenadstaden som antogs under 2010 pekar ut utvecklingsstrategier för att nå mål i den tidigare antagna vision 2030. Vision 2030 beskriver den utveckling, vision och mål som Stockholm strävar efter att uppnå till 2030. Dessa mål innefattar bland annat Stockholm stads mål för att möta den stora bostadsefterfrågan på marknaden i Stockholm. Promenadstaden pekar ut strategier och utvecklingsområden för Stockholms framtida utveckling. Utöver hårda värden som stadsutveckling med nya bostäder och infrastruktur tas även mjuka värden och kvalitetsmål upp för boendemiljöer och grönstrukturer. Promenadstaden är ett viktigt styrdokument för de beslut som tas i den kommunala förvaltningen och ligger till grund för

98 Exploateringsnämnden, Exploateringsnämndens underlag för budget 2013-2015, s. 3


47

detaljplanering, markanvisning och bygglovsgivande beslut. I vision 2030 pekas bostadsbyggandet ut som ett viktigt mål där mängden bostäder kraftig behöver ökas för att klara av den framtida bostadsförsörjningen. Politikerna har uttryckt ett mål för Stockholm stad att till 2030 skapa 100 000 nyproducerade bostäder.

Figur 3 Påbörjade bostäder i Stockholm99

I modellen ovan redovisas antalet nyproducerade bostäder i Stockholm stad per år under en tio års period. För att klara målet med 100 000 nya bostäder till 2030 krävs en nyproduktion av cirka 5000 lägenheter per år. I Stockholm stad ägs en stor del av marken av kommunen. Närmare 70% är i kommunal ägo varav en stor del är upplåtet med tomträtt.100 Detta ger staden ett stort ansvar i projektet att nå den höga ambition och de mål som vision 2030 ger uttryck för. I detta arbete har exploateringsnämnden en viktig roll som beslutsorgan för den förvaltning som handhar kontrollen över stadens markreserver. Exploateringkontorets arbete med markanvisningar och samarbetet med byggherrar är en viktig del i arbetet för att förse marknaden med den mark som behövs för att uppnå de uppsatta målen till 2030.

99 Exploateringsnämndens budgetunderlag 2013-2015 sid 5 100 Stockholm stad, Stadens mark och egendomar, 2012


48

6.2 Organisation Här följer en kort genomgång av hur Stockholm stads organisation är uppbyggd. Detta för att åskådliggöra de beslutvägar som påverkar processen med att anvisa och exploatera mark i Stockholm stad.

Figur 4 Organisation


49

6.2.1 Kommunfullmäktige Kommunfullmäktige är Stockholm stads högst beslutande organ. Här är de folkvalda politikerna representerade över 101 mandatplatser. Besluten som tas här ska förmedlas ner i organisationen där de förverkligas. 101

6.2.2 Statsledningskontoret Statsledningskontoret är kommunfullmäktiges och kommunstyrelsen förvaltningsorgan. Statsledningskontoret leder och samordnar den kommunala verksamheten med dess förvaltningar och bolag. Statsledningskontoret har även övergripande ansvar för stadens ekonomi i det korta och långa perspektivet. 102

6.2.3 Förvaltningsnämnder Respektive förvaltning har en beslutande nämnd där förvaltningens utarbetade material tas upp till beslut. Nämnderna är politiskt styrda och mandaten utses i kommunfullmäktige samt ska spegla den politiska sammansättningen i densamma. Nämnderna styr hur sin respektive förvaltning ska arbeta utefter kommunfullmäktiges riktlinjer och uppdrag. 103

6.2.4 Förvaltningar Inom Stockholm stad finns 17 olika fackförvaltningar. Dessa är utsedda för att verkställa de politiska beslut som tas. Förvaltningar jobbar efter sina uppdrag och de utredningar och material som tas fram ligger till grund för besluten som sedan tas i nämnderna. Förvaltningarna ska agera politiskt obundet och svara till respektive nämnd. 104 De organisationsdelar som är utav största intresse i detta examensarbete är exploateringsnämnden och stadsbyggnadsnämnden med respektive förvaltning. Här sköts de delar som får staden att växa och förändras. Här tas också stora ekonomiska beslut när nya stadsdelar ska växa fram med nybyggnation och infrastruktur. Exploateringskontoret är den förvaltning som har ansvaret att förvalta stadens mark, sköta exploateringen samt genomföra planer på stadens mark. Exploateringskontoret besitter specialistkompetens inom bl.a. miljö, park, trafik och anläggningsfrågor. Bland exploateringskontorets uppgifter ingår bland annat att arbeta för ett långsiktigt

101 Stockholm stad, Politik och demokrati, 2012 102 Stockholm stad, Stadsledningskontoret, 2012 103 Stockholm stad, Nämnder och bolagsstyrelser, 2012 104 Stockholm stad, Fackförvaltningar, 2012


50

och hållbart bostadsbyggande. I det arbetet ryms att sköta anvisningen av mark till byggherrar och initiera detaljplaneprojekt. Stadsbyggnadskontoret är den förvaltning som bland annat reglerar all Stockholm stads markanvändning. Detta görs genom bland detaljplanering och lovgivning. Stadsbyggnadskontoret ser till att marken används i enlighet med politiska direktiv samt bevakar de allmänna intressena. 105

6.3 Initiala processens skeden Följande kapitel är ett resultat av vår studie som behandlar hur Stockholm stad arbetar i det initiala skedet av planprocessen. Studien behandlar som tidigare nämnt den process som sker innan den formella planprocessen startar. De aktiviteter som sker i den initiala processen sker huvudsakligen i exploateringskontorets regi då vår studie är koncentrerad till exploatering på byggherres initiativ och där Stockholm stad är markägare. Processen är uppdelad i olika faser, för att underlätta orienteringen i processen har vi tagit fram en modell i figur 5 med de steg och faser som processen löper genom. Varje process är dock inte den andra lik och modellen bör därför ses som en generaliserad bild av processen.

I Stockholm stad arbetar exploateringskontoret med en modell som kallas för Stockholmsmodellen. Stockholmsmodellen innebär att byggherrarna är aktiva på marknaden och själva tar initiativ till exploatering och detaljplanering av nya områden.106 Detta innebär att Stockholm stad i mindre utsträckning använder sig utav anbudsföranden vid markanvisning och tillämpar istället så kallad direktanvisning efterhand som byggherrar anmäler intresse för områden som är möjliga att exploatera. Detta ställer andra krav på exploateringskontoret som kommunal förvaltning, exempelvis vid bedömningar rörande platsens lämplighet samt vid val av byggherre. Stockholm stad har valt att upprätta en markanvisningspolicy. Den nuvarande versionen antogs 2010 och skall fungera som en guide med riktlinjer för hur tjänstemän och aktörer inom markanvisningsprocessen skall arbeta med markanvisningar. Byggherrar skall kunna inhämta information om processen och dess olika skeden samt se vilka kriterier och riktlinjer som kommunen jobbar efter.

105 Stockholm stad, Stadsbyggnadskontoret, 2012 106 Stockholm stad, Markanvisningspolicyn, s. 2


51

Beredande

Ansökan inkommer

Ansökan registreras och svarsbrev skickas

Projektledare blir tilldelad

Gemensam förhandsbedömning

Val av byggherre

Utredningsbeslut

Utredningar

Inför formella planprocessen

Planbeställning

Planbesked

Planhandläggare utses

Utredningar inför startpromemoria

Startpromemoria

Skarpt läge

Värdering

Pris och byggrätts-‐förhandling

Tjänsteutlåtande

Nämndebeslut

Markanvisningsavtal

Formell planprocess

Prisjustering

Slutligt genomförandeavtal

Figur 5 Identifierade moment


52

6.3.1 Ansökan Eftersom Stockholm stad arbetar efter stockholmsmodellens krävs det ofta att man som byggherre talar om för exploateringskontoret att man vill utföra en åtgärd på stadens mark. Metoden för att göra detta kan ske på flera olika sätt. Det korrekta och av Stockholm stad anvisade tillvägagångssättet är redovisat i markanvisningspolicyn. Enligt policyn ska en ansökan skickas till exploateringskontoret. Det finns tre huvudtyper av tillvägagångssätt som byggherrar väljer vid den första kontakten. Kontakt med exploateringskontoret

I de flesta fall följs anvisningarna och exploateringskontoret är därmed byggherrens första kontakt. Kontakten kan utgöras av både att en ansökan skickas in direkt eller genom samtal med områdesansvariga eller annan personal i förväg för att skapa sig en bild av genomförbarheten i önskat område.

Kontakt med stadsbyggnadskontoret

Andra väljer att gå via stadsbyggnadskontorets tjänstemän i hopp att förankra och få en indikation på om projektet kommer att vara genomförbart rent detaljplanemässigt. Stadsbyggnadskontoret hänvisar då byggherren vidare till exploateringskontoret då de i egenskap av markägare har till uppgift att initialt bedöma projektets genomförbarhet.

Kontakt genom politiken

Det förekommer även att byggherrar med goda kontakter inom politiken går den vägen för att anskaffa sig markanvisningar. Handläggarna får då direktiv direkt från nämnden att följa.

Ansökan Registreras

Besvaras Fördelas


53

Efter att ansökan inkommit till exploateringskontoret registreras ansökan i ett register som förs över alla inkomna ansökningar. Avdelningens sekreterare bekräftar att ansökan inkommit och att ansökan kommer att tilldelas en projektledare genom ett svarsbrev. Ansökan fördelas sedan till en projektledare i det aktuella geografiska området. En markanvisningsansökan kan utformas på diverse olika sätt med olika mängder information och detaljeringsgrad. I markanvisningspolicyn görs en övergripande beskrivning av hur en ansökan kan se ut. Dock nämns att en ansökan kan vara alltifrån en cirkel på en karta till en komplex arkitektonisk skiss med diverse tillhörande utredningar. Det nämns också att, hur en ansökan ska utformas beror på hur komplext det område och den åtgärd som önskas är. Det finns dock ingen tydlig anvisning till vad som efterfrågas i respektive fall. Grundläggande för en ansökan är att den bör följa de strategiska riktlinjer samt den gällande översiktplanens intentioner. Eftersom önskemålen och kraven på ansökningarna är olika mellan de olika projektledarna är det en god idé att ta kontakt med en projektledare i det området man har för avsikt att ansöka i. Kontakter till projektledarna i respektive område går enkelt att hitta på Stockholmstads hemsida. Generellt sett kan det vara bra att i sin ansökan beskriva byggnationen i grova drag med antal våningar och andra övergripande dimensioner. Det är också lämpligt att beskriva hur man tänkt sig lösa angöringsfrågan till fastigheten samt hur parkeringsfrågan ska lösas. Vad gäller ansökningsprocessen hos byggherrar skiljer den sig relativt mycket åt. En del byggherrar väljer att med hjälp av mycket kontakt med exploateringskontoret göra väl genomarbetade ansökningar medans en del byggherrar väljer att utforma väldigt simpla ansökningar och ansöka mer frekvent och på många olika platser. Eftersom efterfrågan på markanvisningar är stor så är det en relativt liten del av ansökningarna som realiseras. Därför kan det resultera i stora kostnader för byggherrar som ansöker frekvent med väl genomarbetade ansökningar. I markanvisningspolicyn står det att byggherren vanligtvis får svar, angående om en markanvisning kan ske eller ej, inom tre månader från inskickad ansökan. Denna tid torde variera kraftigt mellan olika projekt då utredningarna och förhandlingar tar olika lång tid beroende på projektets komplexitet.


54

6.3.2 Förhandsbedömning När ansökan har tilldelats en projektledare görs en inledande bedömning av förslaget. Denna bedömning görs tillsammans med interna resurser på exploateringskontoret. Ser förslaget bra ut så går projektledaren vidare med idén och gör en så kallad gemensam förhandsbedömning. Är förslaget inte aktuellt att gå vidare med ges ett nekande svar till byggherren alternativt en begäran om komplettering av ansökan. I den gemensamma förhandsbedömningen samråder exploateringskontorets projektledare med den områdesansvariga på stadsbyggnadskontoret. Här utreds om förslaget är passande i Stockholm stads stadsbild och lämpar sig väl för ett genomförande.

6.3.3 Utredningsbeslut För att gå vidare och utreda förutsättningarna för förslaget måste ett så kallat utredningsbeslut fattas. Ett utredningsbeslut innebär ett godkännande från nämnden för att avsätta en budget för de utredningar som behöver göras av exploateringskontoret. Utredningarna görs för att tillförskaffa sig den kunskap om platsen som behövs inför en markanvisning. Beslutet tas av exploateringsnämnden då kostnaderna för utredningarna beräknas överstiga 10 miljoner kronor. Understiger de beräknade utredningskostnaderna 10 miljoner kronor kan dock beslutet tas på delegation av exploateringskontoret. Detta görs genom att projektledaren fyller i en blankett tillsammans med sin chef för nämndens vetskap.

6.3.4 Utredningar Vilka utredningar som krävs varierar kraftigt från projekt till projekt. Platsens beskaffenhet har stor påverkan på vilken typ av utredningar som behövs samt vilken omfattning som de behöver göras i. Utredningsomfattningen är givetvis även beroende av om utredningar har gemomförts på platsen eller i dess närhet i tidigare lägen.

Utredningar Gemensam

förhandsbedömning Utredningsbeslut Utredningar


55

Stockholm har på grund av sin täta byggelse speciella förhållanden som i många fall kräver noggranna utredningar i tidiga skeden. Utredningarna kan på grund av detta bli väldigt omfattande för att minimera riskerna för projekt i senare skeden. Även om urvalet av utredningar som görs varierar finns det några utredningar som är mer eller mindre obligatoriska att göra i detta skede. Nedan redovisas kort de vanligaste utredningarna som kan förekomma i detta skede. De flesta av dessa utredningar är utredningar som ska göras någon gång under planprocessen. Ofta väljer exploateringskontoret att utreda de faktorer som tidigt kan avgöra projektets överlevnad i detta tidiga skede.

Tidig miljöbedömning

Den så kallade tidiga miljöbedömningen som är ett styrdokument som är framtaget av Stockholm stad. Syftet med dokumentet är att så tidigt så möjligt i projektet skapa sig en klarhet i vilka miljökonsekvenser projektet kan medföra. Resultatet av bedömningen ska redovisas i tjänsteutlåtandet som senare sänds till nämnden inför beslut om markanvisning. Den tidiga miljöbedömningen är uppbyggd av en mängd olika kriterier. Varje kriterium behandlar en miljösynpunkt och beskriver vilka ställningstaganden som bör tas samt vilka verktyg som ska användas som underlag. Underlaget kan bestå utav översiktsplanen, strategidokument, olika typer av kartor etcetera. Utifrån dessa ställningstaganden görs en bedömning om vidare utredningar behöver göras och kriteriet klassificeras i en av tre olika påverkansklasser, grön, gul eller röd. Om kriteriet anses uppfyllt ges grönt ljus, om det erfordras fler utredningar ges gult ljus och om projektet anses bör läggas ner på grund av kriteriet ges rött ljus.

Figur 6 Klassificeringar

Buller är ett av de kriterier som i Stockholm ofta är ett problem. Detta på grund av den täta bebyggelsen och stora trafikflöden i staden. Andra kriterier som kan innebära stora kostnader för projektet är om marföroreningar påträffats i området. I figur 7 redovisas samtliga miljöbedömningskriterier som ingår i den tidiga miljöbedömningen.

Grön betyder a; det beskriva projektet ej innebär några problem för aktuellt kriterium. Gul betyder a; fördjupade undersökningar

måste ske. Röd betyder a; projektet är olämpligt a; genomföra uBfrån det aktuella kriteriet.


56

Geologi

Vid teknisk svåra geologiska förutsättningar kan det krävas långtgående utredningar för att utreda huruvida marken är lämplig för byggnation.

Teknisk infrastruktur

En viktig utredningspost är förekomsten av olika typer av ledningar. Kontakt med olika aktörer på marknaden som har ledningar eller ledningsrättigheter i området ingår i utredningen. Skulle det finnas ledningar i området kan stora kostnader uppkomma för staden för omlokalisering av dessa.

Tillgänglighet

Utredning av tillgängligheten är en del som alltid skall utredas. Äldre och personer med funktionshinder skall också ha tillgång till området därför bör det noteras när området till exempel ligger i en kuperad terräng där extra utredningar och nödvändiga åtgärder måste göras. Stockholm stad har tagit fram en handbok för utformning av tillgängliga miljöer. Denna handbok fungerar som en riktlinje för arbetet inom staden.

Brand

För att försäkra sig om att brandföreskrifter efterlevs bör Stockholms brandförsvar tillfrågas innan markanvisningen tecknas. Detta för att säkerställa att krav som finns för brandsäkerhet blir uppfyllda. Exempel på krav är tillgängligheten för räddningsfordon.

Parkering och angöring

Parkering och angöring är två praktiska delar vilka är viktiga att lösa på ett bra sätt. För att boendet skall fungera på ett tillfredställande sätt är angöring och parkering av yttersta vikt. Utredningar kan krävas för att utröna hur mycket parkering som behövs samt hur angöringen ska lösas. Stockholm stad har tidigare varit hårda med att varje

Figur 7 Miljöbedömningskriterier

Miljöbedömningskriterier

Rekreation Landskapsvärden Naturmiljö/ekologi Hydrologi Markföroreningar Fornlämningsområden Kulturmiljöer Buller Kollektiva kommunikationer Verksamheter som kräver

skyddsavstånd


57

lägenhet skall ha minst en parkering. Kravet är fortfarande aktuellt men i fall där till exempel byggnationen sker vid bra kollektiva förbindelser kan kravet sänkas något. Att sänka parkeringskravet kan också vara ett effektivt sätt att minska trafiken inom staden och är på så sätt ett medel i miljöarbetet. Inom Stockholm stad byggs numera nästan uteslutande parkeringsplatser som garage under mark. Marken anses vara allt för värdefull för att användas till markparkering. Att anlägga parkering kan utmynna i stora kostnader för byggherren. Vilket parkeringskrav som projektet ges är därför av stor vikt.

Ekonomisk bedömning

För staden är den ekonomiska bedömningen utav stor vikt. Exploateringskontoret ska inte belasta skattebetalarna med kostnader som uppkommer hos exploateringskontoret i samband med en exploatering. Därför krävs det att de åtgärder och den personalkostnad som uppkommer bärs utav de inkomster som fås vid försäljningen av marken alternativt upplåtandet av marken med tomträtt. Detta uppnås genom att projektledaren gör en nuvärdesberäkning av de beräknade kostnaderna och inkomsterna. Vissa projekt är dock utav den karaktär att exploateringskontoret har intresse av att genomföra det trots ett negativt nettonuvärde. Detta kan bero på att projekt har andra positiva effekter eller politiskt sätt är av prioriterad typ. Exploateringskontoret har som övergripande mål att 85 % av samtliga projekt inom kontoret ska visa positivt nettonuvärde.

Grönytekompensation

Påverkas grönytor vid en exploatering så ska utredning ske för att se huruvida grönytan är en viktig del med stora naturvärden eller ej. Om så är fallet så ska det utredas om en kompensation för den ianspråktagna grönytan är möjlig.

Vem gör vad? Utredningarna som görs i denna fas av det initiala skedet styrs helt och hållet av vad exploateringskontoret efterfrågar och i det enskilda projektet finner nödvändigt. Som tidigare nämnt finns det några utredningar som alltid ska göras. Dessa utredningar kräver inte alltid externa konsulter utan kan behandlas genom intern kompetens på Stockholm stad. De utredningar där kompetensen inte finns internt på Stockholm stad måste således beställas av externa konsulter. Byggherren sköter beställningen av de externa konsulterna. Exploateringskontoret styr dock vad som utredningarna ska innehålla och vilka utredningar som behöver tas fram. I många fall vill byggherren hjälpa till med att ta fram utredningar i förväg. Viljan att ta fram utredningar i förhand bottnar ofta i att byggherren vill snabba på processen.


58

Internt på Stockholm stad finns kompetens på andra förvaltningar inom trafik, anläggning, stadsplanering, miljö och värdering. I många fall är denna kompentensen tillräcklig vid utredningar i detta tidiga stadium. Behövs mer långtgående och avancerade utredningar beställs som tidigare nämnt dessa externt. Den interna kompetensen gör då en bedömning av det material som levereras av de externa konsulterna.

Vem står för utredningskostnaderna? Kostnaden för de utredningar som erfordras innan markanvisningen fördelas olika beroende på om det är intern eller extern kompetens som används under utredningsarbetet. Den interna kompetensen debiteras inte byggherren utan bokförs som projektutvecklingskostnad internt på exploateringskontoret. De externa utredningarna som fodras får byggherren i stort sett alltid stå för ekonomiskt. Även om exploateringskontorets tid ej finansieras av byggherren direkt så görs det indirekt genom markförsäljningens köpeskilling eller genom tomträttsavgälderna. Därmed kan det sägas att de projekt som genomförs betalar för de projekt som ej kan genomföras då någon försäljning eller upprättande av tomträttsavtal ej kommer till stånd. Detta gäller då endast den tid och kostnad för personalen inom Stockholm stad för arbetet med att förbereda en markanvisning och inte de externa utredningar som byggherren ålagts.


59

6.3.5 Val av byggherre Marken i Stockholm stad är mycket attraktiv på marknaden eftersom det är den region i Sverige med högst tillväxt samtidigt som det finns ett starkt begränsat utbud av mark till marknadens förfogande. Eftersom utbudet av mark är begränsat och intressenterna många förkommer det givetvis att flera byggherrar ansöker om exploatering av samma markområde. I vissa markanvisningsförfaranden är det relativt enkelt att göra ett val av byggherre. De förfaranden då det är enkelt är till exempel då det utlysts markanvisningstävlingar med priset som enda urvalskriterium. Då är det den byggherre som betalar bäst och bedöms ha förutsättningar för att kunna genomföra projektet som får anvisningen. I det fall som behandlas noggrannare i detta examensarbete, då markanvisning söks av byggherre på eget initiativ och ingen tävling är utlyst, så är det dock något mer komplicerat att välja byggherre. Hur bedömningen av vilken byggherre som ska väljas i situationer då mer än en byggherre är aktuell för anvisningen finns översiktligt beskrivet i Stockholm stads markanvisningspolicy. Här nämns översiktliga riktlinjer och kriterier som kan påverka valet. De kriterier och riktlinjer som nämns är följande:

• Byggherrens ekonomi, stabilitet och intresse av långsiktig förvaltning av den uppförda bebyggelsen

• Hur väl byggherren tidigare uppfyllt stadens markanvisningspolicy • Konkurrensfrämjande genom mångfald bland byggherrarna • Beaktning av byggherrens tidigare projekt med tanke på exempelvis

arkitektur och boendekostnader • Långsiktigt kvalitets- och miljöarbete hos byggherren

Kravet om konkurrensfrämjande är stadgat i stadens markanvisningspolicy men även ett krav enligt direktiv från EU samt svensk lagstiftning. Ett steg i ledet för att uppfylla detta krav är att exploateringskontoret för en kontinuerlig lista med statistik från gjorda markanvisningar i Stockholm stad. Statistiken används som ett motiv vid redovisning av varför man valde en viss byggherre. Statistiken redovisas i regel i det tjänsteutlåtande som går upp till nämnden och som ligger till beslutsunderlag vid

Val av byggherre Kriterier Direktanvisning Anbudsförfarande


60

markanvisning. I de tjänsteutlåtanden som vi har studerat är detta också ofta den enda motiveringen till varför just den aktuella byggherren valts. Att tillägga är att det inte finns tydliga riktlinjer för hur man ska använda den nämnda statistiken vid anvisningsgivning. En vanlig uppfattning hos projektledarna var dock att tilldelningen av antalet byggrätter bör motsvara bolagets storlek omsättningsmässigt. Ansvaret att välja byggherre är inte helt och hållet projektledarens. Avdelningschefen har det yttersta ansvaret och har till uppgift att fördela marken så att det sker i enlighet med markanvisningspolicyn. Vid valet av byggherre och projekt spelar politiska direktiv också en viktig roll. Studentbostäder och hyresrätter är exempel som genom politiska direktiv kan bli prioriterade. En möjlighet för en byggherre som är väldigt intresserad av en markanvisning kan alltså vara att satsa på byggnation av något som politikerna prioriterar för tillfället. För en ny byggherre som inte sedan tidigare är känd av exploateringskontoret är det något mer invecklat att få en markanvisning. Detta på grund av att de ovan nämnda kriterierna baseras på tidigare arbeten med staden och kännedom hos staden. Man gör därför en kontroll av den nya byggherren på exploateringskontoret för att säkerställa att byggherren har ekonomiskt och praktisk möjlighet att genomföra projektet. Den som godkänner nya byggherrar är den som har det yttersta ansvaret på exploateringskontoret, nämligen avdelningschefen för projektutveckling.


61

6.3.6 Skarpt läge Om projektet och området visar sig, efter utredningar, ha de förutsättningar som krävs för en exploatering inleds förhandlingar med byggherren. Förhandlingen kretsar kring markanvisningsavtalets innehåll och vad som förpliktas åt respektive part i avtalet. Den största delen i förhandlingen är att bestämma priset för marken som ska anvisas samt hur mycket som ska få byggas på marken. Priset för marken bestäms genom en värdering som görs internt på Stockholm stad av avdelningen mark och värdering. Ofta tar även byggherren in en värdering för att kunna förhandla om priset. Mängden byggnation som ska tillåtas är en stor del i förhandlingen men är i realiteten ett osäkerhetsmoment eftersom det är stadsbyggnadskontoret som reglerar utformningen i den formella planprocessen. Under intervjuer gavs uppfattningen att exploateringsgraden ibland ökas taktiskt initialt för att ha en bättre förhandlingsposition hos stadsbyggnadskontoret i senare läge.

Tjänsteutlåtande Tjänsteutlåtande är det dokument som exploateringskontoret använder sig utav för att kommunicera med nämnden. Tjänsteutlåtandet fungerar i detta läge som ett beslutsunderlag för nämnden med information om markanvisningen och vilka konsekvenser anvisningen får för stadens ekonomi samt hur projektet följer de mål och riktlinjer som stadens strävar efter att uppfylla. Tjänsteutlåtandet kan sammanfattningsvis förklaras som en sammanställning utav de utredningar som är gjorda från dess att markanvisningsansökningen gjorts.

Markanvisningsavtalet Det slutgiltiga dokumentet från exploateringskontoret i det initiala skedet är markanvisningsavtalet. Detta tecknas då exploateringsnämnden gett sitt godkännande till projektet. I markanvisningsavtalet regleras de åtaganden och rättigheter respektive part har inför exploateringen. I avtalet ska det framgå att det rör sig om en option och inte ett slutgiltigt köpeavtal. Avtalet ska reglera vilka utrednings-, bygg- och anläggningskostnader som ska betalas av byggherren samt priset som ska betalas för den byggrätt som byggherren slutligen får genom detaljplanens lagakraftvinning. I

Skarpt läge Tjänsteutlåtande Markanvisningsavtal Prissä;ning


62

avtalet finns även en modell som reglerar hur priset för byggrätten ska justeras över tiden med hjälp av indexuppräkning. Den upplåtelseform som ska tillåtas fastställs och vid de fall det rör sig om hyresrätter ska byggherren teckna avtal med Stockholm stads bostadsförmedling. Det ska också stadgas att byggherren förbinder sig att följa stadens policy och riktlinjer som staden har vid nybyggnation. Genom att i avtalet acceptera gällande policy så förbinder byggherren sig att följa en rad olika villkor. Exempel på villkor som är föreskrivna i policyn är:

• Optionen att förhandla med staden är begränsad till 2 år om inget annat avtalas

• Byggherren står för all ekonomisk risk under detaljplaneläggningen • Markanvisningen får inte överlåtas utan stadens medgivande • Byggherren ska följa beslut fattade av kommunfullmäktige eller

exploateringsnämnden gällande generella krav exempelvis tillgänglighetskrav

6.3.7 Prissättning av mark Beroende på vilken upplåtelseform som valts i projektet så kan marken antingen förvärvas från staden eller upplåtas genom ett tomträttsavtal med en tomträttsavgäld. Vid uppförande av bostadsrätter sker ett markförvärv från kommunen medan vid projekt där hyresrätter är den valda upplåtelseformen tecknar staden oftast ett tomträttsavtal med exploatören.

Förvärv av fastighet

Prisförhandlingen grundar sig i en värdering som görs internt på Stockholm stad av avdelningen för mark och värdering. Värderingen baseras på ortprismetoden och gamla försäljningar av mark ligger som grunddata samt bostadrättsförsäljningar i området. Vid försäljning av marken strävar staden efter att det ska vara så kallade rena markpriser. Detta innebär att priset inte jämkas på grund av belastningar inom fastigheten. Om till exempel en ledning belastar fastigheten beräknas fastighetens värde utan ledningen och kostnaden för ledningsflytten debiteras därmed inte byggherren utan görs utav exploateringskontoret. En anledning till detta är att de försäljningar som görs, enkelt ska kunna användas som underlag vid framtida försäljningar. Den värdering av marken som görs internt ska också godkännas av stadens expertråd.


63

De priser som avtalas med byggherren i markanvisningsavtalet uttrycks inte som priser för hela fastigheten. Priserna är istället uttryckta antingen i kronor per kvadratmeter ljus byggnadsteknisk area eller kronor per tomt vid till exempel radhusbebyggelse. Anledningen till detta är att storleken på byggrätten formas i den formella planprocessen som kommer först i ett senare skede. Priserna omförhandlas i princip aldrig efter given markanvisning. Dock regleras priset med hjälp av en prisregleringsmodell. Priset regleras fram till tillträdesdagen med hjälp av statistik över nyligen sålda bostadsrätter i samma område. Hur stort genomslaget av förändringen i bostadsrättspriset blir på byggrättspriset beror på i vilket område anvisningen sker. Varje område har olika viktningskoefficient (C) som ger olika stort genomslag på priset.

Figur 8 Indexjustering

Tomträttsupplåtelse

Vid projekt där hyresrätter är den valda upplåtelseformen erbjuds byggherren alternativet att få marken upplåten genom tomträtt. Tomträttsupplåtelse innebär en mindre initial kostnad och hyresrättsprojekt blir därför mer attraktiva och lönsammare på kort sikt. Vid tomträtter för flerbostadshus används en fast tomträttsavgäld som är bestämd i kommunfullmäktige. Avgälden skiljer sig mellan olika stadsdelar, detta på grund av att markvärdet skiljer sig väsentligen mellan olika delar av staden. Tomträttsavgälden uttrycks också den i kronor per byggnadsteknisk area.

Prissättning efter anbud

Vid direktanvisning sker en förhandling enligt tidigare nämnda tillvägagångsätt. Direktanvisningar är på grund av stockholmsmodellen den vanligaste

𝐴 = 𝐵 + (𝐶) × (𝐷 − 𝐸) A = Pris på tillträdesdagen, kr/m2 ljus BTA. B = Pris vid värdetidpunkten, kr/m2 ljus BTA. C =Viktningskoefficient, C varierar mellan 20 % och 35 % beroende på område. D = Senast månatliga genomsnittspris på bostadsrätter uttryckt i kr/m2 lägenhetsarea inom aktuellt område som på tillträdesdagen kan avläsas ur prisuppgifter från Mäklarstatistik. E = månatligt genomsnittspris på bostadsrätter inom aktuellt område enligt Mäklarstatistik uttryckt i kr/m2 lägenhetsarea vid värdetidpunkten.


64

anvisningsmetoden av mark. Därför är också värdering och prisförhandling vanliga faser i markanvisningsprocessen. Då marken inte direktanvisas kan den istället säljas genom ett anbudsförfarande. I vissa fall säljs marken till den som bjuder högst och i andra fall viktas budet med andra kriterier som till exempel arkitektur och miljötänk. Ibland väljer Stockholm stad att göra fördjupade områdesplaner över större sammanhållna utvecklingsområden. Här förekommer det att anbudsmetoden används på en liten del av området och det vinnande anbudet används sedan som vägledande prissättning av den övriga bebyggelsen som då kan anvisas genom direktanvisning.


65

6.3.8 Planbeställning I samband med att markanvisningen beslutas av exploateringsnämnden skickas en planbeställning av nämndsekretariatet till stadsbyggnadskontoret. Planbeställningen skickas till den områdesansvarige i det aktuella området. Från dess att planbeställningen är gjord har nu stadsbyggnadskontoret 4 månader på sig att besvara planbeställningen med ett så kallat planbesked. Under denna tiden ska stadsbyggnadskontoret ha gjort en bedömning av om projektet är genomförbart. Stadsbyggnadskontoret har dock under markanvisningsprocessen redan tagit del av förslaget och bör därmed vara insatta i projektet. Planbeskedet ska innehålla en bedömning av när i tiden sista beslutet i processen om att anta planen kommer att ske. Att ansöka om ett planbesked är förenat med en avgift. Avgiften är för nuvarande 8500 kronor. Avgiften utgår både vid ett negativt och vid ett positivt planbesked. Ett positivt planbesked är som i tidigare kapitel nämnt ej bindande och innebär därför ingen garanti för byggherren att en detaljplan kommer att upprättas. Däremot är det bedömt som möjligt och stadsbyggnadskontoret kommer därför att sträva efter att upprätta en detaljplan. Efter att en planbeställning skett är det alltså den områdesansvariga på stadsbyggnadskontoret som tillsammans med kolleger som gör bedömningen om en detaljplaneläggning kan initieras. Om det beslutas om ett positivt planbesked så kommer en handläggare på stadsbyggnadskontoret att tilldelas projektet och arbeta med beslutsunderlag för stadsbyggnadskontorets nämnd. Efter att planbeställningen gjorts tar det idag cirka 8-12 månader innan en handläggare blir tilldelad projektet. Det finns dock statistik som pekar på att det tar 5 månader att bli tilldelad en handläggare. Den statistiken stämmer inte för normala exploateringsprojekt eftersom statistiken förvanskas av snabba och enkla ärenden som inte är representativa.

6.3.9 Startpromemoria Det slutgiltiga dokumentet som processen från planbeställningen mynnar ut i kallas för en startpromemoria. Startpromemorian är det dokument som

Planförberedande Planbeställning Planbesked Startpromemoria


66

stadsbyggnadskontoret presenterar för sin nämnd och som beskriver projektet i helhet samt vilka konsekvenser projekt har för staden när det kommer till ekonomi, miljö, stadsutveckling etcetera. En startpromemoria som beslutats av stadsbyggnadsnämnden innebär för projektet att nämnden ger klartecken till att pröva att detaljplanera området. Startpromemorian ses därför som en startpunkt i den formella planprocessen. Efter att ärendet fördelats till en planhandläggare på stadsbyggnadskontoret sätts ett arbete igång med att utreda förslaget. Utredningarna är ofta grundligare än de som tidigare gjorts under markanvisningsprocessen. Områden som upplevts problematiska i de tidiga utredningarna utreds extra noga. Det kan också vara så att utredningarna som behövs inför startpromemorian är ytterst få. Anledningar till detta kan vara att projektet är av okomplicerad art, tillräckliga utredningar redan är gjorda i tidigare skede eller att utredningar bedöms kunna göras under den kommande planprocessen. Vilka utredningar som krävs i olika situationer är inte uttalat utan avgörs av planhandläggaren. De parter som är iblandade under utredningsarbetet inför startpromemorian är vanligtvis stadsbyggnadskontorets planhandläggare, exploateringskontorets projektledare, byggherren samt andra förvaltningar inom Stockholm stad som berörs av projektet eller har kompetens inom den aktuella utredningen. Givetvis är även den externa konsulthjälp som behövs inblandad när det kommer till framtagandet av utredningarna. Tiden med att ta fram en startpromemoria varierar kraftigt beroende på i vilken omfattning utredningar behöver göras. Det som kan poängteras är dock att projekt som anses prioriterade enligt politiska direktiv som till exempel studentbostäder och hyresrätter hamnar före i kön och behandlas snabbare än andra projekt.

6.3.10 Formella planprocessen Efter att en startpromemoria är beslutad av stadsbyggnadsnämnden går projektet in i ett nytt skede. I stort sett allt som sker från denna tidpunkt är i reglerat i lag. Därmed kan det initiala skedet anses avslutat och den formella planprocessen tar vid. Projektet går nu allt mer över till stadsbyggnadskontorets organisation. Även om exploateringskontorets största delar är avklarade och stadsbyggnadskontoret tagit över så är fortfarande projektledaren från exploateringskontoret med i många skeden under den formella planprocessen. En av anledningarna till detta är att det fortfarande är exploateringskontoret som är fastighetsägare och måste därför bevaka sina intressen. Själva fastighetsöverlåtelsen sker först i samband med att planen vinner laga kraft och ett genomförandeavtal tecknats med byggherren.


67

6.4 Samarbete och kommunikation I tidigare avsnitt är det beskrivet hur det praktiska arbetet och de olika momenten går till i processen. Däremot så har vi inte gått närmre in på hur samarbetet mellan de olika aktörerna i processen går till. Från stadens sida finns det inga tydliga riktlinjer för hur samarbetet med byggherren ska fungera. Varje projektledare har sina egna tillvägagångssätt när det kommer till mötesstruktur och kommunikation parterna emellan. Det skiljer sig bland annat åt genom att vissa projektledare föredrar projektgruppmöten medans andra föredrar enskilda möten. Hur själva mötena går till skiljer sig givetvis också. Den stora skillnaden i mötesjargongen upplevs vara att vissa möten är mer av det arbetande slaget där projektet formas under mötets gång. En annan variant är att en genomgång görs och sedan sker arbetet med materialet mellan mötena. Det bör dock nämnas att storleken och komplexiteten på projekten spelar en stor roll i hur man jobbar.

Förutom mötesstrukturen ser även kommunikationen olika ut mellan de olika projektledarna och byggherrarna. Kommunikationen sker på olika vis, exempelvis via mejl, post eller telefoni, och olika frekvent. Hur ofta kommunikation sker mellan parterna samt hur ofta möten hålls varierar även under projektets olika faser och inte bara projektledarna emellan.

Det interna samarbetet mellan förvaltningarna på Stockholm stad och framför allt samarbetet mellan exploateringskontoret och stadsbyggnadskontoret måste finnas för att processen ska fungera effektivt. Stadsbyggnadskontoret och exploateringskontoret har en hel del gemensamma intressen men även en del motstridiga intressen. Det är inte alltid ekonomi går ihop med gestaltning och en avvägning måste därför göras tidigt i processen för att undvika missförstånd och irritation. Enligt exploateringskontorets rutiner ska en gemensam bedömning av projektet göras i ett väldigt tidigt skede av processen. Denna bedömning sker i princip direkt efter att en ansökan i ett område som verkar intressant att exploatera inkommer. Samarbetet verkar dock ske lite olika kontoren emellan beroende på vem som handhar projektet samt vad det är för typ av projekt. I en del fall har kommunikationen mellan stadsbyggnadskontoret och exploateringskontoret fungerat så dåligt att projekten fallerat när stadsbyggnadskontoret prövat det inför detaljplaneläggning. Detta resulterar i att stora mängder resurser som lagts ner i projektet både från stadens håll samt från byggherren går till spillo.


68


69

7. Diskussion

Utöver den teoretiska studien och analysen av intervjuerna samt relevanta dokument som har gjorts under arbetets gång har även en rad diskussionsämnen beaktats. Analysen grundar sig på en samling frågeställningar som framför allt behandlat huruvida det initiala skedet förefaller transparent eller ej samt hur respektive aktör ser på delar av processen. I detta kapitel behandlas processen på nytt och de delar som utifrån våra frågeställningar är intressanta diskuteras närmre. Aspekter som under arbetets gång beaktats är dels processens transparens men även dess förutsägbarhet. Vad som påverkar dess transparens och förutsägbarhet är långt mer avancerat än bara en jämförelse med vad arbetsdokument och policys anger. Det är även de olika aktörernas synsätt, arbetssätt och värderingar som påverkar processens förutsägbarhet Processen gås igenom i kronologisk ordning med nedslag i moment som förefaller viktiga för en transparent och väl fungerande process med hög effektivitet. En del områden kommer att behandlas utanför den kronologiska diskussionsordningen.

7.1 Ansökan Att upprätta en ansökan förefaller långt mer komplicerat än vad markanvisningspolicyn anger. Själva upprättandet är inte det som är det svåra utan att lägga ner rätt mängd resurser samt ansöka om rätt åtgärd i rätt område är det som är konsten med att göra en ansökan. Visserligen beskriver markanvisningspolicyn hur en ansökan kan utformas. Beskrivningen tar upp ansökningar från dess enklaste form till omfattande och detaljerade ansökningar utan att specificera när en enkel respektive en avancerad ansökan bör användas. Det har genom intervjuerna inte visat sig bero helt och hållet på hur komplicerat projektet och området i sig är utan även vad den enskilde projektledaren uppskattar i utformningen av ansökan. På grund av detta vinner erfarna och kompetenta byggherrar en fördel i processen om att bli tilldelade markanvisningar. Däremot kan det upplevas som ett problem för byggherrar som är nya på marknaden. Detta eftersom en låg procent av de ansökningar som görs realiseras i ett projekt. Kostnaden för upprättande av ansökningar, skisser, arkitektkostnader etcetera, kan vara av betydande storlek. Mindre kapitalstarka och oerfarna byggherrar kan därför uppleva detta som en tröskel in på marknaden. För att undvika att investera för mycket kapital i ansökningar som inte leder någon vart kan det vara en idé att förankra idén hos exploateringskontoret i ett tidigt skede genom att exempelvis ta kontakt med en projektledare. Projektledare har begränsade geografiska ansvarsområden och har således en god överblick av marken och vilka områden som i


70

nuläget är aktuella för bebyggelse. Därmed kan projektledaren ofta ge en indikation i ett tidigt skede om projektet är genomförbart. Det ska nämnas att områden som förr ej varit aktuella kan bli aktuella med tiden.

Något som kan underlätta för nya aktörer på marknaden men även för befintliga är ett från stadens håll förslag på en standardiserad ansökan. Denna standardansökan behöver inte ses som ett lägsta eller högsta krav i utformningen utan kan istället utformas för att spegla ett bra exempel av en ansökan. Vissa projekt kommer givetvis att kräva mer och andra mindre underlag men med ett förslag från stadens håll kan byggherren alltid vara säker på att hålla en hög lägsta nivå.

7.2 Val av byggherre Valet av byggherre upplevs som en gråzon i det initiala skedet. Ett val som innebär stora ekonomiska konsekvenser bör ha ett mer transparent och tydligt tillvägagångsätt. Försäljning av kommunala tillgångar som den kommunala marken utgör ska följa konkurrenslagstiftning och annan lagstiftning som ställer krav på öppenhet och konkurrensutsättning av produkten, marken. Inte minst bör den följa de av Stockholm stad uppsatta riktlinjer och tillvägagångssätt som finns redovisade mot allmänheten i markanvisningspolicyn. Vi anser att processen och arbetet med markanvisningar följer markanvisningspolicyn och de uppsatta riktlinjerna i densamma. Dock så finns det brister i tydligheten av varför exploateringskontoret valt en viss byggherre och hur. Exploateringskontoret för statistik över vem som fått anvisningar och i vilka områden. Denna statistik används vid valet av byggherrar och redovisas frekvent i de tjänsteutlåtanden som skickas till nämnden. Dock finns ingen tydlighet i hur exploateringskontoret värderar statistiken. Det är exempelvis tvetydigt om en stor aktör är berättigad till fler markanvisningar än en liten aktör. Tidsaspekten kring när tidigare anvisningar är gjorda förefaller också sakna tydliga värderingsriktlinjer vid valet av byggherre. Som nämnt i tidigare kapitel finns även kriterier i markanvisningspolicyn som byggherrarna bedöms efter men dessa redovisas mindre frekvent i tjänsteutlåtandet. Detta minskar ytterligare transparensen i valet då det lämnas oredovisat för allmänheten. Lösningen skulle kunna vara att tydligare redovisa i tjänsteutlåtandena för samtliga kriterier och varför byggherren valts före andra som ansökt om samma område. Detta skulle ge kriterierna en större tyngd än vad de har idag när ofta bara en del av kriterierna redovisas. Vissa kriterier är inte aktuella i alla anvisningar men bör ändå för transparensens skull tas med i tjänsteutlåtandet även om de saknar betydelse i bedömningen av den aktuella byggherren och dess projekt.


71

En annan aspekt är om byggherrar ska premieras vid de fall de är först om att ansöka på en plats. Markanvisningsansökningar är offentliga och går att ta del av i ett register över gjorda ansökningar. När en byggherre lagt ner resurser på att hitta ett lämpligt markområde och utveckla ett spännande och innovativt projekt för att sedan skicka in en ansökan inkommer ibland liknande ansökningar på samma markområde från andra byggherrar som anser att projektets idé var bra och därför vill vara med och ”tävla” om anvisningen. Här uppkommer en konflikt mellan att följa kriterier och riktlinjer i markanvisningspolicyn mot att premiera och uppmuntra byggherrar till att arbeta fram nya projekt. Val av byggherre är en process som är svår att få full transparens och tydlighet i. Skall man använda sig av stockholmsmodellen där exploatörer förväntas ta initiativ till en exploatering och sedan välja bland projekten kräver det en större tydlighet och redovisning från stadens sida. Det bör dock påpekas att full transparens och tydlighet är svårt att uppnå i detta system. Eftersom alla projekten är olika och många parametrar finns att ta hänsyn till så krävs det ibland att systemet är något flexibelt.

7.3 Utredningar Utredningsfasen inför markanvisningar varierar väldigt mycket från projekt till projekt. Detta kan vara förståeligt men det finns även en uppfattning om att mängden samt detaljeringsgraden av utredningar varierar beroende på vilken projektledare som driver projektet hos exploateringskontoret. Utredningar i detta skede utförs för att utvisa om projektet är genomförbart. I och med att olika utredningstyper och detaljeringsgrad krävs av olika projektledare så blir det en mer oviss investering från byggherren. De flesta utredningar som görs ska någon gång göras under planprocessen. Att diskutera är dock när i tiden de ska göras. Det kan sägas att det finns tre skeden i planprocessen där utredningar kan göras. Första skedet är från dess att ansökan kommit in till strax innan markanvisning, andra skedet är i processen med att ta fram en startpromemoria och tredje skedet är i planprocessens programskede. Varje utredning innebär en investering från byggherrens sida och för att hålla kostnaderna nere bör utredningarna begränsas i ett tidigt skede för att minimera byggherrens risker initialt i projekten. De negativa konsekvenserna blir för de stora byggherrarna ej så omfattande. Däremot kan projekt med mycket utredningar initialt och som sedan visar sig ogenomförbara vara av mycket stor ekonomisk betydelse för en liten byggherre. Att komma ihåg är att varje plats och projekt är unikt. Därmed kan ingen tydlig guide göras för vilka och med vilken detaljeringsgrad utredningar skall göras.


72

I markanvisningspolicyn nämns en utredning som alltid skall göras nämligen miljöbedömningen. Material över hur denna utredning är uppbyggd finns att tillgå på Stockholm stads hemsida och kan därmed fungera som ett stöd för byggherren i att bedöma områdets lämplighet. Detta är ett exempel på hur god transparens kan uppnås i utredningsskedet.

7.4 Prissättningen av mark Då direktanvisningsförfarande används i Stockholmsmodellen behöver en värdering av staden göras inför varje försäljning. För att kunna utföra värdering behövs ett underlag. Underlaget inom Stockholms stad kommer framförallt från tidigare markanvisningar men även från bostadsrättsförsäljningar i det berörda området. Ibland kan problem uppstå då staden säljer en del med anbudsförfarande och sen låter det priset ligga till grund för resten utav området som ska direktanvisas. Det förekommer att byggherrar lägger alldeles för höga bud på grund av okunskap och sen inte kan fullfölja projektet. Att då ha detta som underlag vid en värdering förvanskar begreppet marknadspris. En möjlig lösning är att ha priserna som tecknas vid de slutgiltiga avtalen som underlag istället för de priser som förhandlas inför markanvisningen. Man slipper då komplikationen med att anbud från projekt som ej blir förverkligade används som värderingsunderlag. Det pris som fastställs i markanvisningsavtalet borde inte benämnas marknadspris för mark utan istället benämnas som marknadspris för en markoption. Priset på en produkt styrs av utbud och efterfrågan på marknaden. På en monopolistisk marknad där en aktör styr hela utbudet blir prisbildningen problematiskt. I markanvisningsprocessen styr kommunen hela utbudet. Enligt kommunallagen och EU-regler är kommunen skyldig att ta ut marknadspris vid försäljning av kommunal egendom. Då kommunen styr hela utbudet på marknaden kan det också diskuteras om det är ett marknadspris. Vid anbudsförfarande är det framförallt priset som det konkurreras om. I markanvisningspolicyn stadgas vissa övriga kriterier som byggherrar skall uppfylla, exempelvis byggherrens ekonomiska ställning och erfarenheten från tidigare projekt. Är inte kontrollen från kommunen angående dessa kriterier tillfredställande kan en annan situation uppstå som också ger fel värdering av marken. Byggherrarna som inte har riskerat så mycket pengar kan dra sig ur projekt som efter en bit in i processen inte bedöms som lukrativa. I och med det behöver processen starta om från början och tid och resurser har slösats bort i onödan. Dock skapar det en dålig relation med kommunen och byggherren riskerar då att inte få tilldelat sig några fler markanvisningar i framtiden.


73

Tidigare i arbetet presenterade vi en modell för indexuppräkning av priserna som förhandlas fram inför markanvisningsavtalet. Modellen fungerar bra i de flesta fall men kan även ställa till det då marknaden ändrats påtagligt mellan prisförhandlingen och det slutgiltiga kontraktet som upprättas i slutet av planprocessen. Eftersom tiden här emellan inte alltför sällan uppgår till ett antal år så ökar också risken för fluktrationer på marknaden. Modellen tar inte upp dessa fluktuationer till 100 % utan endast till cirka 25 % i stadsnära lägen. Vid kraftigt negativa pristrender på marknaden fås då endast ett nedsatt markpris med 25 % av skillnaden. Vid kraftigt positiva pristrender gynnar det däremot byggherren eftersom byggherren endast får betala 25 % av den ökning av marknadspriset som skett och därmed tillgodoräkna sig 75 %. Eftersom priser ytterst sällan förhandlas om utöver indexjusteringen kan detta leda till att projekt läggs ner på grund av att ekonomin inte går ihop.

7.5 Samarbete och kommunikation För att skapa sig en effektiv och väl fungerande process är kommunikation och samarbete av yttersta vikt. Vid dålig kommunikation kan missförstånd uppkomma som i sin tur kan leda till höga kostnader. Därför är det viktigt med en transparent process där parterna samarbetar och har ett kontinuerligt informationsutbyte. Stockholm stad förmedlar mycket av sin information gällande det initiala skedet via sin hemsida där informationen är tillgänglig för allmänheten. Informationen som ges via hemsidan är i många fall tillräcklig för att skapa sig en god bild över hur processen ser ut och fungerar. Dock är informationen som ges via hemsidan något för överskådlig för de aktörer som är etablerade eller ska etablera sig på marknaden och jobba med Stockholm stad. För att skapa sig en tillräckligt bra bild av processen som professionell aktör krävs mer information och den kan införskaffas genom kontakt med de berörda förvaltningarna på Stockholm stad. Under examensarbetets gång har Stockholm stad förbättrat sin information angående planprocessen genom att ta fram en Lean-processmodell som beskriver processen och dess olika delar. I modellen beskrivs vem som ansvarar för respektive moment och när i tiden de ska utföras. Vid dagens datum är modellen ej officiell men inom kort ska den finnas tillgänglig på Stockholm stads hemsida. En modell som denna är behjälplig i samarbetet och kommunikationen mellan kommunen och byggherrarna men även internt mellan de olika förvaltningarna på Stockholm stad. Genom modellen ökas transparensen i processen betydligt och gör det lättare för en byggherre att veta hur långt i processen projektet är framskridet samt


74

ökar förutsägbarheten i processen. Dock ska poängteras att modellen är en generaliserad bild av verkligheten och inte speglar arbetsgången fullt ut i varje ärende. Modellen främjar samarbetet men utan kommunikation om vart i processen projektet befinner sig och vad respektive moment innebär i form av förväntningar från respektive part tappar den mycket av sin funktion. Arbetet med projekten leds av projektledaren på exploateringskontoret. Det skiljer sig åt hur projektledarna driver projekten och hur mötesstrukturen ser ut. Vissa projektledare uppskattar enskilda möten med de iblandande parterna och andra föredrar projektgruppsmöten med parterna. Något som från byggherrarnas håll uppfattas positivt är projektgruppsmöten där man under mötets gång aktivt arbetar med projektet och söker lösningar istället för att ta med sig problemen hem efter mötet. Detta anses vara ett mer effektivt arbetssätt med mindre komplikationer eftersom kommunikationen och samarbetet upplevs underlättas. Ett problem är att olika projektledare jobbar på olika vis, både när det kommer till mötesstrukturer och utredningskrav inför markanvisning. Det upplevs även att projekt som av till karaktören är lika erfordrar olika mycket och olika detaljerade utredningar i det initiala skedet. Detta ger en sämre förutsägbarhet i processen som också hindrar effektiva arbetssätt som alla parter har erfarenhet av sedan tidigare projekt. Extra tydligt blir de negativa konsekvenserna av att olika arbetssätt används när personalombyte sker. Eftersom projekten tenderar att pågå under ett par års tid så hör det inte till ovanligheterna att personalombyte sker. Det är även viktigt att samarbetet intern på Stockholm stad fungerar och att staden strävar åt ett och samma håll. För att uppnå detta i projekten är det viktigt att projekten tidigt i processen förankras hos stadsbyggnadskontoret för att undvika att driva projekt som efter exploateringskontorets utredningar visar sig från stadsbyggnadskontorets synvinkel ej vara genomförbara.

7.6 Transparens Varför är det viktigt? Som tidigare nämnt så behöver kommunikation och samarbete fungera för att en process ska vara effektiv och förutsägbar. I planprocessen är stora investeringar och risker inblandade. Detta förenat med mål om bostadsförsörjning ställer höga krav på att processen är väl fungerande. För att göra stora investeringar krävs förutsägbarhet för att minimera risker. Förutsägbarheten påverkas av hur pass transparent processen är. Det är svårt att säga om processen skulle bli mer effektiv av totalt transparens. Däremot skulle riskfaktorn minska och förutsägbarheten öka. Detta skulle kunna främja konkurrensen och viljan från företag att etablera sig i Stockholm.


75

Användandet av Stockholmsmodellen är ett av skälen till att otydlighet uppstår, hade anbudstävlingar används i större utsträckning med tydliga kriterier och behörighetskrav skulle en ökad transparens uppnås. Däremot så ger Stockholmsmodellen utrymme att premiera byggherrar som tidigare gjort bra ifrån sig, med bra innovativa idéer och kvalité i sina projekt.

7.7 Hur kommunen arbetar med transparensen Stockholm stad är medvetna om att processen upplevs som icke transparent av en del aktörer på marknaden. Bland annat på grund av detta görs en del arbete för att öka transparensen i processen. En åtgärd som nyligen genomförts är som tidigare nämnt arbetet med att forma och åskådligöra processen enligt Lean-metoden. Detta gör processen både tydligare och enklare att jobba med då den beskriver ansvarområden och delmoment. Till sin hjälp i arbetet med att ta fram Lean-modellen har erfarna byggherrar konsulterats samt personalen inom Stockholm stad. Lean-modellen är idag inte officiell men kommer inom kort att läggas ut på Stockholm stads hemsida. Utöver detta så har exploateringskontoret och stadbyggnadskontoret på senare tid sett över sina rutiner när det kommer till samarbete avdelningarna emellan. Detta för att skapa bättre samsyn och minska risken med projekt som inte kan fullföljas på grund av motstående intressen förvaltningarna emellan. Att tillhandahålla en hemsida med så pass mycket information som Stockholm stad gör är även mycket för en god transparens i stadens processer.


76


77

8. Slutsatser

Under arbetets gång så har undersökningens fokus ökat på markanvisningsskedet i det initiala skedet av planprocessen. Detta då erhållandet av ett markanvisningsavtal innebär en så stor riskreducering för projektets fortlevnad i förhållande till ett positivt planbesked och beslutad startpromemoria. Utredningarnas stora omfattning inför avtalet är bidragande faktor till detta. Även om markanvisningsavtalet endast är en option så anses mycket vunnet och många risker eliminerade vid erhållandet. Det initiala skedet i planprocessen håller överlag en hög transparens. Dock så finns det områden där transparensen är sämre och de områdena är också av stort intresse i processen. Områdena som vi tror kan förbättras och som vi upplever ha en bristande tydlighet är följande: Ansökan

Att anpassa en direktanvisningsansökan för ett specifikt projekt och område är idag svårt då det inte finns några riktlinjer för vad som krävs innehållsmässigt i ansökningsdokumentet i olika situationer. Även om alla projekt skiljer sig åt torde det vara möjligt att ta fram en standardiserad variant av ansökan som täcker in de flesta fall. En redogörelse av faktorer som kan kräva en viss typ av extramaterial i en ansökan skulle tillsammans med en standardmodell för ansökan ge mer kvalitativa ansökningar. Utredningar

Det som saknar tydlighet här är vilka utredningar som ska göras, när de ska göras i processen samt vilken detaljeringsgrad som krävs i olika situationer. Projektens beskaffenhet påverkar givetvis utredningarnas omfattning men en beskrivning och tydlighet om vilka utredningar som kan krävas i respektive fall skulle göra utredningskedet mer transparent. Val av byggherre

Att välja byggherre är ett moment som lätt kan utsättas för kritik eftersom det ofta leder till missnöjda parter. Gällande transparensen i Stockholm stads process med att välja byggherre för tilldelning av markanvisning finns det en del saker som är bra och en del som kan förbättras. Exploateringskontoret har bland annat ett register över alla inkomna ansökningar samt ett register över alla gjorda markanvisningar. Registret i sig är ett bra för att redovisa att man arbetar konkurrensfrämjande men även ett bra arbetsredskap internt för exploateringskontoret. Problemet uppfattas ligga i hur


78

registret används. Det råder en osäkerhet bland projektledarna hur man ska bedöma statistiken vid valet mellan byggherrar både ur ett kvantitativt perspektiv samt ett tidsmässigt perspektiv. I markanvisningspolicyn beskrivs kriterier som ska beaktas vid valet av byggherre. Dock så är det till synes få fall då kriterier utöver den ovan nämnda anvisningsstatistiken som återges i exploateringskontorets tjänsteutlåtanden till exploateringsnämnden. För en god transparens och för att möta de uppsatta målen om konkurrensfrämjande bör kriterierna redovisas som skäl för valet av en byggherre. Speciellt viktigt är detta då fler än en byggherre ansökt i samma område samt för nya byggherrar som vill etablera sig på marknaden i Stockholm. Prissättning

Underlaget som används vid värdering inför en direktanvisning kommer ibland från priser som fastställts vid anbudsförfaranden. Detta kan bli ett problem då priserna som förhandlas inför markanvisningsavtalen i anbudsförfarandet inte tar hänsyn till om projektet håller ekonomiskt under hela genomförandet. Problemet ligger då i att priser kan trissas upp till en nivå som är för hög för att projekten ska gå runt. Att dessa priser sedan används som värderingsunderlag för direktanvisning kan ge en felaktig bild av marknadspriset. Samarbete och kommunikation

En förutsättning för att projekt ska fungera effektivt är att kommunikationen och samarbetet fungerar aktörerna emellan. Uppfattningen är att det varierar mycket mellan respektive byggherre och projektledare hur pass bra parterna är på att samarbeta och kommunicera. Mycket uppfattas bero på att projektledarna arbetar på olika vis med processen och därmed saknas tydliga rutiner för hur kommunikationen och samarbetet aktörerna emellan ska fungera i projekten. Det uppstår även problem då projekt tilldelas en ny projektledare under projektens gång eftersom arbetssätten skiljer sig åt. Byggherrar upplever även det svårt att orientera sig vart i processen projektet befinner sig. En enkel lösning på detta skulle kunna vara att tillsammans med den nya Lean-modellen skapa en orienteringsmodell i realtid över internet där byggherren kan följa projektets fortskridande i de olika faserna.


79

Summering

Det initiala skedet i Stockholms stads planprocess upplevs fungera relativt bra. Processen är lång och komplex och därav är det svårt att skapa rättvisa och förutsägbarhet i alla moment. Även om det finns områden som nämnts ovan som kan förbättras så är helheten väl fungerande. Informationen som finns att tillgå om processen är i många fall fullt tillräcklig för en fungerande process. Dock så finns det områden som kräver utveckling, bland annat en ökad transparens och tydlighet i vissa skeden. En förbättring av problemområdena ovan tror vi kommer att bidra till en än mer förutsägbar process där investeringar blir lättare att förutspå och samarbetet aktörer emellan främjas.

8.1 Jämförelse med liknande studier Under arbetet med denna studie publicerade Statskontoret en rapport, ”Mark, bostadsbyggande och konkurrens, en granskning av den kommunala markanvisningsprocessen”, som undersöker samma ämnesområde som denna studie.107 Uppdraget att utföra studien gavs till statskontoret av Regeringen. Vi valde att under tiden vi utförde resterande del av vår studie att endast läsa den teoretiska delen av arbetet. Detta för att kunna dra egna slutsatser och sedan göra en jämförelse med resultatet från statskontorets utredning.

Statskontorets utredning riktar in sig på att undersöka hur markanvisningsprocessen ser ut i ett antal olika kommunerna samt hur markanvisningarna påverkar konkurrensen och i förlängningen bostadsbyggandet och tillväxten i kommunerna. I studien har totalt 16 kommuner granskats. En närmare undersökning av markanvisningsprocessen har ägt rum i 6 stora kommuner, Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Västerås och Linköping. Under granskningen har policydokument och riktlinjer för de olika kommunerna studerats. Även en fallstudie av markanvisningsärenden har gjorts för att få en uppfattning om hur processen går till. Slutligen har också intervjuer utförts med byggherrar och tjänstemän inom de olika kommunerna.

Statskontorets utredning menar att markanvisningsprocessen i Sverige är oförutsägbar och att det är transparensen som är det stora problemet. Exempelvis är redogörelsen för motiv vid val av byggherre ofta bristande. Att kommuner brister i informationen om hur förfarandet vid markanvisningar fungerar ses också som ett problem. Det är även problematiskt att processen och arbetet med markanvisningar skiljer sig

107 Statskontoret, Mark, bostadsbyggande och konkurrens – en granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, 2012


80

beroende på vilken person som håller i handläggningen. En bristande transparens riskerar att skapa en motvilja hos företagen att etablera sig i kommunerna och därmed påverkas bostadsbyggandet.

Mycket av vad som studeras och diskuteras i rapporten är generellt för hela Sverige och då vi valt att avgränsa oss till Stockholm är jämförelsematerialet begränsat. Vid granskningen görs en genomgång av markanvisningsprocessen i Stockholm stad. Studien konstaterar att direktanvisning är det vanligaste förfarandet vid markanvisning. Vidare pekar studien på att informationen är god angående exploateringsprocessen och hur arbetet inom densamma går till. Informationen redovisas på Stockholm stads hemsida och är lättillgänglig. Sammanställningar över byggherrar som erhållit markanvisningar är exempel på information som finns att tillgå.

8.1.1 Delade slutsatser Likt vår studie kommer Statskontoret även fram till att informationen och genomförandet av markanvisningar inom Stockholm stad i allmänhet fungerar bra och har en god transparens. Dock har moment med sämre transparens även identifierats i Statskontorets studie. En granskning av hur valet av byggherre sker har utförts. Där konstateras i likhet med våra slutsatser att valet byggherre sker efter vissa kriterier uppsatta i policyn men att det i slutändan blir fråga om en bedömning från fall till fall. I tjänsteutlåtandena saknas ofta motiv till varför en viss byggherre valts vid direktanvisningar, däremot redovisas vilka andra som sökt samt om den valde aktören blivit tilldelad en markanvisning de senaste åren.

Vidare har det under intervjuerna med byggherrar framkommit problem med att priserna pressas upp vid markanvisningar där anbudsförfarande används. Anbudstävlingar där aktörer bjuder över varandra gör att priserna hamnar på en för hög nivå i området och blir då felaktig underlag vid direktanvisningsförfarandet. Detta är något som även vår studie tar upp som ett problem. Dessa är de slutsatser som våra studier delar. Några motstående slutsatser och uppfattningar har vi ej identifierat.


81


82


83

Referenser

Tryckta källor

Blume, E. Olsson, T. & Weston H. 2012, Läget i länet – Bostadsmarknaden i länet 2012, Länsstyrelsen Boverket 2012, Boverkets översyn av bostadsförsörjningslagen Boverket 2005, Markpolitik och kommunala markpriser – En undersökning av hur 13 kommuner arbetar med markprissättning och markanvisning vid överlåtelse av mark för bostadsändamål. Hessel J. 2003, Var plan har sin tid – en studie av initieringsskedet i planprocessen, vid institutionen för Fastigheter och byggande, avdelningen för Fastighetsvetenskap Kungliga Tekniska Högskolan, Stockholm

Holme, I,M., Solvang, B,K. 1997, Forskningsmetodik (andra upplagan), Studentlitteratur, Lund

Iverlund A., Ultenius C. 2008, Vem gör vad i planprocessen? – Arbetsfördelning mellan kommun och byggherre, vid institutionen för Fastigheter och byggande, avdelningen för Fastighetsvetenskap Kungliga Tekniska Högskolan, Stockholm

Kalbro, T., Lind, H. & Lundström, S. 2009, En flexibel och effektiv bostadsmarknad – problem och åtgärder, Rapport från institutionen för Fastigheter och byggande, Kungliga Tekniska Högskolan

Kalbro, T., Lindgren, E. & Paulsson, J. 2012. Detaljplaner i praktiken. Är plan- och bygglagen i takt med tiden? Rapport från institutionen för Fastigheter och byggande, Kungliga Tekniska Högskolan Kalbro, T., Lindgren, E. 2010. Markexploatering (fjärde upplagan). Nordstedts Juridik. Vällingby. Statskontoret 2012, Mark, bostadsbyggande och konkurrens – en granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, Rapport 2012:25

Stockholm stad 2010, Markanvisningspolicyn


84

Sveriges kommuner och landsting, 2007, Tillämpningen av EG-rättens statsstödsregler vid kommuners och landstings försäljning och köp av mark och byggnader. (Cirkulär 2007:8) Rådet för kommunal redovisning 2012, Redovisning av kommunal markexploatering 2012

Elektroniska Källor

Boverket, Detaljplaneprocessen, http://www.boverket.se/Vagledningar/PBL-kunskapsbanken/Detaljplanering/Detaljplaneprocessen/, hämtad 2012-11-08 Boverket, Detaljplanering, http://www.boverket.se/Planera/Kommunal-planering/Detaljplanering/, hämtad 2012-10-19

Boverket, Områdesbestämmelser, http://www.boverket.se/Planera/Kommunal-planering/Omradesbestammelser/, hämtad 2012-11-07 Boverket, Regionplanering, http://www.boverket.se/Planera/Kommunal-planering/Regionplanering/, hämtad 2012-10-25 Boverket, Tillägg till översiktsplanering, http://www.boverket.se/Planera/Kommunal-planering/Oversiktsplanering/Tillagg-till-oversiktsplaner/ hämtad 2012-10-19 Boverket, Översiktsplanering, http://www.boverket.se/Planera/Kommunal-planering/Oversiktsplanering/, hämtad 2012-10-19

Europeiska kommissionen 1997, Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (97/C209/03), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997Y0710%2801%29:sv:HTML hämtad 2012-11-15


85

Exploateringsnämnden, Exploateringsnämndens budgetunderlag för budget 2013-2015, http://insyn.stockholm.se/exploatering/document/2012-04-19/Dagordning/7/7%20Bilaga%201.pdf, hämtad 2011-11-20 Konkurrensverket, Statsstöd, http://www.kkv.se/t/Page____5108.aspx, hämtad 2011-07-15 Regeringskansliet, Offentlighetsprincipen, http://www.regeringen.se/sb/d/504/a/3029, hämtad 2012-11-05 Stockholm stad, Fackförvaltningar, www.stockholm.se/OmStockholm/Forvaltningar-ochbolag/Fackforvaltningar/, hämtad 2012-11-14

Stockholm stad, Nämnder och bolagsstyrelser, http://www.stockholm.se/OmStockholm/Politik-och-demokrati/namnder-och-Bolagsstyrelser-/, hämtad 2011-11-23 Stockholm stad, Politik och beslut, http://www.stockholm.se/OmStockholm/Politik-och-demokrati, hämtad 2011-11-23

Stockholm stad, Processen – så går det till, http://bygg.stockholm.se/Sa-vaxer-staden/Dialog-och-samrad/Processen/, hämtad 2012-11-08

Stockholm stad, Stadens mark och egendomar, http://www.stockholm.se/OmStockholm/Stadens-mark-och-egendomar/, hämtad 2011-11-21 Stockholm stad, Stadsbyggnadskontoret, http://www.stockholm.se/OmStockholm/Forvaltningar-och-bolag/Fackforvaltningar/ - listrad_Stadsbyggnadskontoret, hämtad 2011-11-23

Stockholm stad, Stadsledningskontoret http://www.stockholm.se/OmStockholm/Forvaltningar-och-bolag/Stadsledningskontoret-/, hämtad 2011-11-23


86

Förarbeten

Prop. 1990/91:117 Regeringens proposition 1990/91:117 om en ny kommunallag

Prop. 2009/10:170, Regeringens proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag


87


88

Bilaga 1 – Frågemall

Frågemall

Vissa frågor är bara aktuella för tjänstemän på kommunen medan vissa bara ställdes till byggherrar och fastighetsutvecklingskonsulter.

Hur ser en ansökan om markanvisning ut?

Hur ska exploatörer tänka för att utforma en bra ansökan?

Vad krävs för att en ansökan skall vara komplett?

Vem tar emot och behandlar en ansökan?

Finns det någon kö för markanvisningsansökningar?

Hur utses en projektledare?

Redovisas varför ni väljer en viss byggherre till en viss markanvisning? Vilka andra byggherrar som sökte och så vidare?

Vilka bedömningar görs inledningsvis?

Hur görs bedömningar av vilka utredningar som behöver göras?

Projekt är olika, finns det några utredningar som alltid ska göras?

Skjuts vissa utredningar upp till planprogrammet?

Vilken kompetens finns internt på Stockholm stad?

Hur sker prissättningen av mark?

Justeras priset efter markanvisningsavtalets ingående?

Vad ska ingår i en komplett startpromemoria?

Hur vill du helst att en exploatör ska agera för att få en effektiv process?

Uppstår en konflikt mellan stadsbyggnadskontoret och exploateringskontoret utifrån de skilda uppgifterna förvaltningarna innehar?

Hur fungerar samarbetet mellan de olika aktörerna?


89

Hur stor andel av ansökningar blir realiserade i projekt?

Hur tänker ni innan ni ansöker om markanvisning på en plats?

Är byggherren med och påverkar vilka utredningar som görs?

Vem står för kostnaderna för utredningarna?

Vad fungerar bra respektive dåligt i processen?

Är processen tillräckligt transparent och förutsägbar?

Hur föredrar ni att arbeta och samarbeta i ett projekt?

Får man som exploatör göra egna utredningar för att vinna tid?

Skiljer processen och bedömningar beroende på vilken projektledare man tilldelas?

Documents

Planprocessens Initiala Skede - LTH...Planprocessens initiala skede - transparens & förutsägbarhet 7 Sammanfattning Stockholm är en expansiv region med högt satta mål för bostadbyggande