Principiul subsidiaritatii

Embed Size (px)

Citation preview

Principiul subsidiaritiiConstrucia european este deseori privit ca un proces pragmatic urmrind un scop (nu dintre cele mai nalte, ntro ordine de valori) acela de a aduce prosperitatea material printr-un efort conjugat al mai multor ri, care, mpreun pot face fa competiiei economice generalizat la scar planetar i sunt n msur s dezvolte raporturi de pace. n optica a numeroi cercettori ai construciei europene, aceasta ar fi doar expresia unei opiuni pentru unt" pentru a-l invoca aici pe C. Noica - ce nu se intereseaz prea mult de valorile spirituale, confortul cotidian, pacea social i mpcarea istoric cu vecinii fiind mai preioase dect savantele consideraii despre un model uman i social definitoriu acestui spaiu geopolitic. n realitatea sa profund construcia european nu se oprete la acest orizont. Ea implic mai nti, o regndire a conceptelor forjate n epoca modern viznd determinarea condiiei umane, a rolului comunitilor umane, a politicii i statului, a atributelor lor fundamentale: identitate, independen, suveranitate, iar apoi a practicilor politico-juridice, economice i sociale.

a) De la termen la conceptntre conceptele menite s structureze o nou viziune asupra capacitii oamenilor de a-i construi istoria, de a angaja instrumente19

Construcia European Principiul subsidiaritii

tradiionale n realizarea unei funcii noi i de a nscoci noi formule politice " se afl i cel al subsidiaritii.' Recursul la principiul subsidiaritii, relativ trziu marcat de autorii construciei continentului nostru, este menit s pun n valoare o tradiie a culturii i civilizaiei europene, un mod conceptual prin care acestea i probeaz nu numai originalitatea ci i andurana, nu numai specificitatea fa de alte culturi ci i bogia de determinaii, complexitatea matricii de valori care o definesc. Etimologia cuvntului trimite la latinescul subsidium" care desemna, n sens militar, linia de rezerv respectiv trupele de rezerv nelese ca ajutor, sprijin, susinere, asisten (la Cicero i Cezar) sau loc de refugiu ori azil (la Tacitus): Cum bine remarca Frangoise Thoma noiunea de subsidiaritate a reinut, prin trecerea secolelor sensul de sprijin la nevoie, de for supletiv, de remediu al unei deficiene pe care o cunoate un actor care acioneaz, n principiu, independent, prin el nsui, astfel nct intervenia subsidiar a unui agent de sprijin devine o excepie de la regula aciunii autonome. Prin urmare, ideea subsidiaritii exista naintea apariiei termenului; nct, abia n timp ideea i termenul de subsidiaritate se vor transforma n principiu de drept.2 Principiul subsidiaritii este aezat astfel nu numai n ordinea structural a culturii europene, la temelia unei viziuni filosofice, morale, antropologice, politice i juridice ci i n ordinea temporal a unei constante opiuni pentru o determinare specific a esenei raporturilor sociale, a balanei dintre o societate i structurile ei organizaionale, de autoritate, avnd la baz un bun sim" ce ar trebui s structureze comportamentele oamenilor, instituiilor, comunitii internaionale, care i depete astfel antagonismele seculare. Ideea subsidiaritii se regsete n filosofia antic greac, preocupat de a descoperi un principiu integrator i explicativ al ordinii universale, al Totalitii, al ntregului pentru a putea degaja apoi locul fiecrei entiti, mergnd pn la individualitate. Presocraticii au pus accentul pe ideea de Cosmos care, opus haosului, nseamn o ordine determinat a lumii creia fiecare component i se integreaz, prin supunere sau prin participare. Cu Socrate, Ideea structurant a lumii este legat de cel ce o postuleaz: de om, de fiina cunosctoare i cugettoare; astfel Cosmosul se umanizeaz. De aici, Platon i Aristotel vor face pasul spre20

nelegerea condiiei sociale a omului zoonpolitikon"prin aceea c i poate construi propriul cosmos

1

prin organizare raional. Aceast mutaie a condiiei prilor n ntregul societal a fost relevat de Platon care, preconiznd un stat ideal, a deplasat accentul raportului autoritate societate spre primul pilon cruia i-a ncredinat rosturi atotputernice: politica este privit ca expresie a unei ordini sociale puternic ierarhizate care face ca n fruntea cetii s se aeze o elit cu misiunea de a oferi direcii de aciune unei societi cu straturi sociale relativ impermeabile; fiecare grup social are rosturi specifice, bine determinate, care nu se confund unele cu altele, nglobndu-l pe individ cu fora unui destin3. Cu Platon ideea c politica este expresia unei distribuiri riguroase a preocuprilor ntr-o societate devine piesa de baz a unei construcii politologice, a crei coeren nu este uor de stabilit, dar n cadrul creia o ordine qvasinatural este rezultat al asumrii de ctre fiecare parte a cetii a unei funcii indispensabil acesteia. Totalitarismul platonian are i o valen pe care exegezele de secole nu au ignorat-o: prin politic o societate trebuie s se exprime ca ntreg, cu o identitate la structurarea creia prile sunt chemate s-i aduc aportul4 Concepia lui Aristotel despre politic a fcut, firesc, obiectul exegezei milenare, cci fiecare nou epoc s-a raportat la Stagirit pentru ca n Politica" sa s-i caute argumente pro sau contra unei viziuni care se voia orientativ pentru mersul social. Francois Chtelet scrie c fora scrierii lui Aristotel rezid n faptul c ofer vieii politice cotidiene o anumit nelepciune care este prudena i tiina". Exegetul francez arat c n toate dezbaterile de idei politice, de dou mii de ani, Aristotel este prezent pentru c a sesizat nucleul peren al politicii, adic raportul dintre om i structurile care l nglobeaz. Oamenii, laolalt dau natere unei realiti distincte, cetii, polis-ului, care ca ntreg este mai mult dect suma prilor i, n consecin, cu toii trebuie s se preocupe de destinul acesteia. Este adevrat c fiecare ins i urmrete scopurile i mplinirea intereselor proprii: o face ns n familie sau n diverse uniti de populaie, dar cel mai bine o face n cadrul cetii, al organizaiei politice. Polis-ul structureaz conduitele politice ale unei comuniti umane care are o identitate de baz (de origine, limb, cultur) tradus ntr-o conduit colectiv asumat raional. Politica sintetizeaz, n viziunea aristotelic, un mod de a fi al21

Construcia European

unei societi, capacitatea ei de a-i asuma destinul identitar n acte de organizare i conducere realizate sub semnul autoritii ntregului asupra prilor care l alctuiesc. De aici, ntrebarea fundamental pentru nelegerea raportului dintre ntregul organizat instituionalizat i investit cu autoritate i prile componente: care sunt limitele aciunii acestei autoriti i care sunt marginile de micare ale prilor, ale indivizilor? Excesul de autoritate i putere transform politicul ntr-un organism bolnav, lipsa de autoritate i putere i anuleaz rosturile; de cealalt parte, aciunea individual nestpnit de legi i cadre instituionale devine anarhie iar retragerea apatic sinucidere identitar. Lia Pop utilizeaz termenul politeic" pentru a desemna raportul dintre o societate i structurile sale de putere puse sub semnul moralitii.5 Trebuie gsit o cale de mijloc aurea mediocritas a echilibrului dintre autoritatea politic i societate: Aristotel crede c acest echilibru poate fi realizat dac politica urmrete s guverneze societatea, s conduc oamenii spre mplinirea lor, s-i ajute s dobndeasc mpreun ceea ce nu pot avea singuri.6 Rostul grupurilor diverse pe care le constituie oamenii este acela de a-i ajuta s soluioneze probleme pe care la un nivel inferior de structurare a aciunii lor nu le pot rezolva. Astfel se pune n lucru un principiu de complementaritate a aciunilor umane pe care nivelul superior de organizare este chemat s l gestioneze. Prin aceast integrare ntr-un tot organic prile i schimb ele nsele o parte a atributelor: individul devine cetean, familia devine corp intermediar ntre om i cetate, subiect de drept civil, satul i regiunea subiecte de drept public. Au trecut secolele i gndirea lui Platon i Aristotel a fost recercetat n zorii mileniului nostru de coli ntregi care le-au desfurat proiectele sociale i politice pentru a le utiliza ca argumente ale unei viziuni globale specifice timpului. Toma de Aquino i scolastica au substanializat coninutul unui proiect cretin

2

al omului acelor timpuri care, n pulsiuni spirituale neregulate n timp va reveni pn n zilele noastre cu o for sporit de asumare a lui ca baz a aciunii politice a democraiei cretine. Am insistat cu un alt prilej asupra doctrinei politice a acelei micri social-politice care i-a pus amprenta asupra evoluiei Europei22

Principiul subsidiaritii

n a doua parte a secolului trecut i apoi, mai accentuat, n secolul nostru 7 Liniamentele doctrinei urmeaz liniile de for ale gndirii Aquinat-ului pentru care omul, creaie a divinitii, dup chipul i asemnarea sa, nu este un simplu individ, un obiect al reglementrilor politico-juridice ci este persoan, cu o demnitate inerent, subiect de drept, deci anterior statului i organizrii politice. Persoana uman este ea nsi un univers, care trebuie s se mplineasc pe sine cu responsabilitate dar, fiind de la natura o fiin social, are nevoie de un cadru de via organizat, de un stat, de o autoritate public n stare s-l ajute s-i dobndeasc binele pmntesc, n comun cu semenii. Oamenii construiesc mpreun, pentru realizarea obiectivelor lor, diverse corpuri sociale, cu autoritatea lor proprie. Fiecrui nivel de autoritate i revine deci rolul de a-i exercita pe deplin competenele cu care a fost investit, fr a recurge la nivele superioare i fr a nclca nivelele inferioare de autoritate8 Intervenia unei autoriti superioare la nivele inferioare nu se justific dect cu titlu supletiv sau subsidiar, n cazul unor carene sau neputine ale acestora. In numele principiului subsidiaritii reglementarea relaiilor dintre stat i ceteni vizeaz garantarea drepturilor persoanei umane, mpiedicarea diverselor autoriti publice de a nu le respecta: a) corpurile intermediare de drept natural (viat de familie); b) corpurile de drept public (comune, provincii, regiuni); c) corpurile de drept privat (ntreprinderi, asociaii profesionale, sindicale) se ntreptrund n aciunea lor de cuprindere a omului n structuri organizate pentru a-l ajuta s-i mplineasc personalitatea. Principiul subsidiaritii nu contest rolul statului dar afirm c acesta trebuie s acioneze pe baza unor legi (s fie un stat de drept aflat ntr-un stadiu perfecionat prin focalizarea aciunilor sale spre nflorirea persoanei umane). Chantal Millon-Delsol scrie cu ndreptire c principiul subsidiaritii dorete s rezolve o tensiune pe care o genereaz dou postulate n substana lor antagonice: cel al singularitii autonome a individului i cel al binelui comun, purttor, cu necesitate, al ingerinei, al interveniei corpului social n viaa insului.23

Construcia European

Este o tensiune pe care epoca modern a acutizat-o prin explozia liberalismului purttor de individualism i apoi a socialismului vehiculator al ideii holiste, a prevalentei ntregului asupra prilor. Este, de aceea, explicabil faptul c dup Evul Mediu, pn la epuizarea variatelor isme" ale epocii moderne, principiul subsidiaritii a fost trecut n uitare, abia resurecia valorilor cretine i avansul post-modernismului relansnd ideea echilibrului (cu finalitate umanist cretin) ntre public i privat, ntre individual i colectiv, ntre societate civil i stat9 Fr. Thoma remarca n mod ndreptit faptul c ideea interven-ionismului autoritilor duce la acelai rezultat concret i practic cu cel preconizat de curentele de stnga . Diferena semnificativ ns ntre cele dou direcii de gndire const n motivarea acestei intervenii:gnditorii socialiti ntemeiaz nevoia interveniei statului pe noiunea de egalitate pe cnd catolicismul social o jusitific prin ideea demnitii persoanei umane.10 Ideea supleantei (completare, adugire, mplinire, compensare, remediu) pare a aproxima cel mai bine pe cea a subsidiaritii i nu cea a subsidiului care disproporioneaz raportul ntre dou pri." Millon-Delsol precizeaz aceast nuan atunci cnd arat c pentru gndirea cretin a Evului Mediu persoana uman, aflat n raport de proximitate cu semenii, dezvolt cu ei structuri intermediare, corpuri sociale care se nsumeaz totalitii sociale prin finaliti i aciuni. Ansamblul social tinde spre valorile nalte ale spiritualitii cretine, astfel c ideea supleantei semnific faptul c fiecare membru al corpului, neles ca un grup, se organizeaz n modul su propriu pentru a urmri scopuri particulare, care rmn integrate scopului de ansamblu. Existena unui puternic consens cu fundament religios permite concilierea finalitii comune, proprii societii holiste i a aciunilor libere, proprii societii subsidiare ".n Important n acest context este ideea c un consens, care nu i poate avea sursa dect ntr-o matrice axiologic esenialmente comun unei colectiviti umane, poate genera o aciune comun de organizare i conducere a

3

acesteia, lsnd grupurilor care o compun capacitatea de aciune specific. Frecvent este remarcat n literatura consacrat principiului subsidiaritii, contribuia lui Althusius la mbogirea viziunii cretine (Althusius aparine unei familii calviniste) asupra autoritii subsidiare i nelegerii naturii raporturilor dintr-o societate13. n opinia juristului24

Principiul subsidiaritii

german, raporturile dintre oameni au un caracter natural dar fiecare agregat pe care acetia l susin trebuie organizat i coordonat de legi. La baza vieii sociale i politice se afl etajul comunitilor simple i private": familiile i colegiile sau corporaiile; la un nivel mai nalt se afl comunitile mixte i publice: ceti i provincii". La un al treilea palier se afl comunitile simbiotice". n vrful piramidei se afla Statul comunitatea public superioar i universal, suficient siei i suveran ". Cum remarc J.S. Mongrenier, statul, pentru Althusius nu este produsul unui contract ntre indivizi, aa cum l vede filosofia politic modern, ci un ansamblu de grupuri i de corpuri constituite, ordonate n mod ierarhic. Politica este pentru Althusius arta de a fonda i menine comuniunea ntre membrii cetii, arta de a-iface pe oameni s triasc n comunitile simbiotice. Fiecare comunitate simbiotic se leag printr-o serie de pacte cu omologii si pentru a forma un corp mai vast, n cadrul cruia s-i satisfac mai bine interesele i nevoile dar cu grija de ai pstra capacitile de organizare i aciune, autonomia n realizarea finalitilor proprii. Statului i se confer de ctre ansamblul corpurilor care l constituie, de ctre popor, numai competene limitate i delegate explicit. Pentru Althusius numai poporul este deintorul,, majestii". De aici aprecierea lui J.J. Chevallier, potrivit cruia Althusius este un teoretician al democraiei corporative, ceea ce n logica evoluiei ideilor politice pn astzi, apare ca nepotrivit pentru autorul Politicii": pe filonul de gndire pe care se situeaz acesta s-a constituit democraia cretin i nu corporatismul.15 Fiecare agregat social (familie, cetate, corporaie, provincie) are o identitate pe care i-o apr n raport cu altele dar cu care dezvolt raporturi necesare, n acelai timp. Mai multe corpuri sociale alctuiesc o unitate de grad superior, care i asum funcii coordonatoare ceea ce face ca la nivelul corpurilor integrate s se nasc tendina de a-i apra identitatea i autonomia de aciune. Societatea lui Althusius scrie Millon-Delsol este plin de adunri, deliberri i suspiciuni. Fiecare i apr sfera autonomiei proprii, admind supravegherea pentru protecie dar cu condiia pstrrii dreptului de decizie, neacceptnd vreodat s fie apropriat sau pus sub tutel. Integrarea unui corp social ntr-un ansamblu superior se face doar pentru a se dezvolta pe sine, pentru a-i spori bunstarea. Dac25

Construcia European

autoritatea superioar i ncalc autonomia ea dispare ca entitate. De aceea, ntre diversele nivele ale autoritilor se stabilesc raporturi reglate de reguli foarte clare i precise: - comunitile civile sau asociaiile i elaboreaz statutele i jurisdicia iar respectnd dreptul public i administreaz patrimoniul; - cetatea" pune n lucru un aparat public necesar aplicrii justiiei, administrrii publice, ngrijirii fortificaiilor; - provincia vegheaz la securitatea colectiv a cetilor, susine activitile comerciale, administreaz justiia; - puterea suprem regleaz, protejeaz, garanteaz pacea, ordinea, finanele, fr a se amesteca n problemele comunitilor. nscrierea lui Althusius n linia predecesorilor democraiei cretine este justificat i de concepia sa privind realizarea practic a guvernmntului. Pentru el guvernanii nu sunt altceva dect administratori ai treburilor publice, funcionari (n sensul de care asigur funcionarea") ai comunitii, pe care aceasta i alege. La nivelul statului, poporul alege eforii care alctuiesc un colegiu; la rndul lor acetia aleg un magistrat suprem, inut s respecte o serie de capaciti electorale" pentru care rspunde n faa eforilor. El poate avea orice titlu, inclusiv de rege, pentru c n esen, funcia lui nu const n amestecul n afacerile corpurilor sociale ci n garantarea, promovarea i incitarea la respectul legilor. Puterea politic i asum n organizarea i conducerea general a unei colectiviti mari ceea ce colectivitile mici, corpurile sociale nu pot realiza singure; este dirijorul unei orchestre n care fiecare instrumentist i joac propria partitur, stpnindu-i pe deplin domeniul dar care are o semnificaie numai ntr-un ansamblu. Sumarul ideilor lui Althusius ne ndreapt gndul spre ideea c sistemul su de gndire nu face altceva dect s teoretizeze realitatea social-politic a Germaniei, structurarea ei ntr-o mulime de uniti organizaionale, fiecare cu o autonomie, cu o structur de autoritate aflat n raporturi extrem de complexe cu alte uniti. Numit medieval ntrziat", continuator al antropologiei Stagiritului, Althusius s-a pronunat mpotriva regimului politic unipersonal i absolutist fiind, dup aprecierea lui Robert Derathe, un riguros teoretician al statului poporului.16 n cadrul epocii moderne, 4

26

Principiul subsidiaritii

promotoare a individualismului, Althusius pstreaz continuitatea ideilor cretine asupra evoluiei crora i marcheaz influena. Mongrenier evoca, n aceast ordine de aprecieri, un fapt semnificativ. In 1880, cnd se frmntau nceputurile doctrinare ale democraiei cretine, Otto von Gierike public o exegez asupra lui Althusius redescoperind i punnd n relief tezele filosofiei sale politice care vor sta la baza doctrinei sociale a Bisericii Catolice (Enciclic Rerum Novarum a Papei Leon al XlII-lea, din 1891) i vor stimula personalismul lui Em. Mounnier i ordoliberalismul colii de la Fribourg a crei influen asupa politicii n Germania postbelic este cunoscut. Tratatele westphalice au marcat nu numai recunoaterea identitilor naionale, cu trsturi politice, culturale i religioase, ca prim pas spre structurarea modern a entitilor social-politice ci i confirmarea multitudinii de entiti politice, deci a perpeturii divizrii Germaniei.17 Dac Frana i Anglia i construiesc n zorii epocii moderne state centralizate pe temelia unor naiuni ce tind s se omogenizeze (nimic mai relevant n acest sens dect preocuprile din cele dou ri pentru dezvoltarea i cultivarea limbii literare c limb naional, supradialectal deci supraregional), Germania rmne mult vreme doar cu nostalgia romanticilor i a lui Hegel orientat spre un viitor stat unitar, spre afirmarea n perspectiv a naiunii germane. De aici o preocupare - paradoxal comun - a gndirii politice din cele trei ri la nceputul secolului alXDC-lea, aceea de a descoperi formula unui regim politic n care statul, cu puterea lui (prea puternic n Frana, prea slab n Germania) s se afle ntr-un echilibru cu o societate care se vrea vie, colorat, incitantpentru dezvoltarea local i individualitatea uman. n acest sens, Hegel dorete s teoretizeze un stat care s organizeze naiunea german n faa ameninrilor externe dar s nu nbue libertile individuale i particularitile locale iar Tocqueville vrea o recunoatere a vitalitii corpurilor sociale cu o corespunztoare diminuare a puterii centrale, purttoare doar a interesului general. Mai aproape de spiritul epocii moderne, Tocquevile va fi teoreticianul regimului politic democratic, capabil s valorifice particularitile individuale i locale dar i s dea consisten aciunii statului unitar. 18 ntr-o filiaie de idei cu liberalismul clasic, ale crui teze s-au lansut n zorii epocii moderne, liberalismul secolului al XLX-lea fondeaz o filosofie a istoriei i o antropologie n care omul este definit prin aciunile sale care, pentru a fi27

Construcia European

performante, trebuie s fie nengrdite de interveniile exterioare ale statului. Acesta este doar un garant al competiiei libere inter-individuale, ,, cinele de paz" a legilor care determin cmpul btliei, pentru ca fiecare individ s se dezvolte autonom. Statului i rmn doar atributele regale" privind aprarea independenei i suveranitii sale, eventual solicitndui-se un ajutor n competiia economic: este ceea ce Millon-Delsol numete supleant de asisten", drept form a rolului subsidiar al statului ca edificiu naional; abstract fiind, are contiina faptului c o competiie ntre cetenii si are nevoie de combatani sntoi, api de lupt. Ideea subsidiaritii este mai limpede exprimat de ctre Proudhon ntr-un cadru teoretic care dorete s exploateze starea de fapt a unei societi n care contractul social" nu este o abstracie rousseauist ci o realitate concretizat n multiple forme asociative: familii, comune, cantoane, provincii, state, fiecare urmrindu-i finalitile legate de securitatea i prosperitatea comun. Proudhon constata c o societate se consacr mai nti activitilor civile, vieii de familie, economiei, sporirii proprietii, comerului muncii, abia apoi preocupndu-se de activitile publice, politice, ale statului, ale administraiei. Refuznd o putere a statului care s introduc ordinea ntr-o societate, el este convins c societatea nsi, respectndu-i-se structurile de tip federal, pe care le construiete n chip natural, i poate elabora legile dup care s se conduc. Politica devine chestiune de via civil dac se las cmp de aciune corpurilor federative, acolo unde se pot echilibra egalitatea i libertatea ntre oameni, unde statul vegheaz doar la respectarea normelor de drept.19 Sfritul secolului al XlX-lea consacr n planul gndirii social-politice principiul subsidiaritii n formule care poart amprenta personalitii autorilor. Astfel, H. Taine, ncadrat de obicei colii pozitiviste, se dovedete un critic de for al interveniei instituiilor de putere n viaa societilor, a statului care se nfieaz lovit de paralizie, gestionat slab, insuficient, n faa unei societi marcat de cotidian i indiferen fa de problemele publice. Nemulumit att de stat ct i de societatea civil, Taine face apel la grupurile asociative ale societii n msur si asume structurarea aciunilor individuale i aplicarea criteriilor de eficien social la nivelul la care aceasta cere o judecat exterioar conduitelor inter-individuale.28

Principiul subsidiaritii

5

O legtur mai strns ntre principiul subsidiaritii i a concepiei despre organizarea statal -politic a societii o realizeaz gndirea liberal atunci cnd cere puterilor publice s nu se amestece n viaa indivizilor, pstrndu-i rolul de garante ale cadrului legal, instituional al aciunii competitive a membrilor societii, a realizrii scopurilor lor particulare. In optica liberalismului numai atributele ,, regale " ale statului sunt acceptabile, legate de aprarea independenei i suveranitii lui, a identitii naionale dar i aceasta este o idee conexat cu cea de progres continuu al societii civile care se cere protejat n creterea economic liber, n asigurarea securitii i prosperitii fiecruia.20 De aici, Millon-Delsol va ajunge la teza c ideea modern de subsidiaritate se nate pe mrania aristotelician, cretin i germanic pentru c nici contestarea liberal a statului nici pozitivismul naiv nu erau capabile s ofere soluia echilibrat relaiei dintre stat i societatea civil (respectiv structurile acesteia); pe cnd democraia cretin, cu atenia sa pentru persoana uman integrat comunitii i lumea germanic, att de legat de multitudinea suveranitilor locale prin ngemnare, puteau oferi o baz a teoretizrii principiului subsidiaritii. Doi autori, G. de Ketteler i L. Taparelli sunt considerai de ctre Millon-Delsol deschiztorii unei dezbateri care va duce la efortul Vaticanului de elaborare a doctrinei sociale a Bisericii. Cel dinti introduce noiunea de drept subsidiar prin care numete libertatea comunelor de a-i soluiona autonom problemele sociale, inclusiv cele de nvmnt, cu ajutorul material al statului i cu autoritatea lui de a elabora i impune un anumit cadru legislativ pentru problemele de ordin general ale societii. Ketteler susine c grupurile sociale intermediare constituite deci ntre cetean i structurile de autoritate pot pstra att proximitatea fa de cetean, fa de aciunile lui, pe care le responsabilizeaz prin educaie ct i pstrarea acelor subsidii care sunt necesare, dar evitnd centralismul i opresiunea. Taparelli va nuana viziunea lui Ketteler preciznd gradele i intensitatea interveniei etatice n legtur cu care Thoma distinge trei idei eseniale n acest sens: 1) idealul este ca statul s nu aib nici un fel de ingerin, el mr-ginindu-se s creeze conditiile-cadru ale aciunii individuale;29

Construcia European

2) dac totui aceast atitudine nu este suficient, statul va furniza o supleant punctual; 3) numai n legtur cu o activitate dat, pe care domeniul privat nu o susine, statul va interveni el nsui pentru a se obine rezultatul necesar sau dorit. Prin Ketteler ideea subsidiaritii apare ca opus nu numai interveniei nefaste" a statului, generatoarea unei neutraliti asisteniale, dar i rupturii dintre instituiile prestatoare i nevoile reale ale destinatarilor. Grupurile sociale intermediare, de proximitate i aciunea lor supletiv vor fi, n doctrina social cretin, suportul sociologic al regimului politic democratic pe care ea l imagineaz. Doctrina cretin, fr a angaja alt opiune dect cea a democraiei n form de regim politic, i sprijin consideraiile pe cteva teze de baz: - preeminena persoanei umane ca cea mai nalt creaie a lui Dumnezeu, (personalismul); - socialitatea omului i nevoia de a se ncadra unor forme de comunitate, (umanismul); - o ordine social just care mbin satisfacerea nevoii de fericire personal cu cutarea realizrii binelui comun (n munc i n familie, prin educaie); - un stat care trebuie s vegheze la afirmarea cu responsabilitate a cetenilor si n toate treburile publice, ntr-o ordine bazat pe legi (stat de drept); - respectul autoritilor publice acordat fiecrei comuniti de a-i soluiona prin propriile mijloace problemele este incompatibil cu preluarea atribuiilor particularilor de ctre instituii mai nalte sau de ctre autoriti de rang mai nalt dect problema concret o cere (subsidiaritatea)}1 Statului i se cere s promoveze binele comun, ca expresie a demnitii tuturor persoanelor ce compun societatea, legat strns de libertatea lor de a se mplini pe ei nii. El trebuie s asigure ansamblul condiiilor sociale care s permit, att grupurilor ct i fiecruia dintre membri, atingerea perfeciunii lor ntr-un mod ct mai deplin i mai uor" -se exprima Papa Ioan al XXIII-lea cu prilejul Conciliului Vatican II. Prin urmare, subsidiaritatea presupune o aciune pozitiv a statului de garantare a demnitii i libertii umane dar i o restricie:30

Principiul subsidiaritii

de a nu interveni n viaa oamenilor dect n msura n care o cere insuficiena mijloacelor lor pentru a-i realiza fericirea. Un echilibru al interveniei instanelor superioare pe de o parte i al libertii de aciune a agenilor colectivi i individuali, pe de alt parte, este totdeauna funcie de mprejurrile social-istorice, de cadrul de via concret pe care i-l furete o comunitate uman.

6

Dificultatea de a gsi acest echilibru a fost pe deplin probat n secolul nostru de existena unor regimuri politice care au considerat c numai prin intervenia statului se poate susine interesul colectiv i deci se poate crea un cadru propice dezvoltrii fiecrui ins (corporatism, fascism, socialism-comunist echivalate totalitarismului); dup cum s-a probat i eecul tendinelor anarhice. Nu ntmpltor n Germania de dup rzboiul al II-lea, att ca o replic la nazism ct i ca o dorin de a exploata experiena politic a unui popor unitar ns trind n forme politice federale, s-a dezvoltat nc n anii '50 discuia despre principiul subsidiaritii, sub aspectul finalitilor lui sociai-politice nu numai etice, al actelor practice i al mijloacelor de realizare. O serie de ntrebri reveneau cu regularitate privind datul ontic al realizrii lui (o solidaritate real, structurat n raport cu anumite ierarhii, generatoare de proiecte politice n care ordinea cere o clar distiibuie a competenelor; o specificare a domeniilor n care subsidiaritatea este principiu structurant: producie, educaie, administraie, politic, religie n raport cu un ax ideatic pe care s-a dezvoltat cultura european: demnitatea uman, afirmat n libertate). In deceniile postbelice, principiul subsidiaritii a invadat diversele preocupri teoretice socio-umane. MillonDelsol arat c aplicarea lui se leag de ndeplinirea unor condiii ale vieii sociale reale:

a) antropologice i filosofice:- ncrederea n capacitatea actorilor sociali de a degaja un interes general i grija lor pentru a-l promova; - intuiia pe baza creia autoritatea nu este deintoarea natural a competenei absolute n privina calificrii i a realizrii interesului general;

b) sociologice:- voina de autonomie i iniiativ a actorilor sociali ceea ce presupune c acetia s nu fi fost zdrobii n prealabil de totalitarism sau infantilizai de un stat paternal;31

Construcia European

c) politice:- existena unor structuri federative de putere, n sensul n care instane de proximitate i asum pe deplin exercitarea competenelor n raport bine definit cu instanele suverane (trebuie precizat deci distribuia competenelor i determinat proporia (intensitatea) mijloacelor utilizate. Exemplare sunt n sensul materializrii principiului subsidiaritii experienele politice din Germania i Elveia; d) culturale: - mentaliti puternic nrdcinate n contiina colectiv privind civismul, refuzul ideologiilor (n principal liberalism i totalitarism), cultivarea valorilor morale i religioase, activismul n forme asociative pe care omul l susine n numele unor valori colective. Pe baza acestor elemente paradigmatice se construiete, n optica susintorilor acestui principiu, un anumit model de organizare social-politic a unei societi". El are n centrul preocuprilor realizarea persoanei umane privit ca agent al propriei sale condiii, solidar cu ceilali n toate activitile din societate, care i asum cu semenii sarcina pstrrii coeziunii sociale printr-o coordonare a aciunilor avute n vedere. Omul real, concret, particip la viaa colectivitii sale urmrindu-i mplinirea personalitii n acord cu realizarea interesului general. Este o cetenie de participare la nivelul cel mai profund i, n acelai timp, cel mai concret al vieii sociale, pe baza creia se dezvolt i participarea la viaa politic. Politica este doar o form de realizare a solidaritii colective izvort dintr-un interes global, general care nu poate i nu trebuie s inhibe multitudinea de solidariti particulare dintr-o societate, cele care dau culoare societii civile. Statul nu trebuie s intervin n aceast concretitudine a asumrii problemelor sociale de ctre oamenii concrei. Ideea se opune att liberalismului ct i socialismului ca doctiine fie ale a unei individualiti egoiste care fragmenteaz aciunea colectiv, fie ale unei colectiviti care singur tie ce interese au particularii, ambele ns cernd afirmarea rolului statului de purttor singular al interesului general. n acest sens, Millon-Delsol noteaz: experiena trecut a epocilorPrincipiul subsidiaritii

liberale i a epocilor socialiste las s se vad c dac (domeniul) privat nu i asum direct o parte a sarcinilor de interes general, va fi indispensabil fie srcirea coninutului general, fie dezvoltarea unui stat tutelar"22. De aici, opinia potrivit creia principiul subsidiaritii are cea mai puternic susinere n spaiul dominat de cultura protestant, caracterizat de disocierea ntre aciunea profesional i cea legat de interesul general, ntre domeniul public i cel privat23 Pe aceste baze se dezvolt ideea c realizarea principiului subsidiaritii impune un nou tip de societate care s se

7

ntemeieze pe o solidaritate real, profund, care depete solitarul solidarizat", abstract, prin stat, prin impozite sau prin vot. Este o societate structurat de jos n sus" n numele idealului participativ al insului care se angajeaz liber n slujirea binelui comun oferindu-i timpul, energia i imaginaia n aciuni civice de proximitate" prin care fiecare se asociaz cu alii n soluionarea problemelor care i se par neglijate, acolo unde el se consider competent i creativ. Este deci o societate pluralist care dezvolt un consens de la sine, o cultur civic, un spirit (un suflet) care genereaz o aciune comun. Numeroase asociaii care se nasc n Europa Occidental de astzi, nu urmresc un profit ci realizarea unei opere benevole, prin care individul se simte solidar cu semenii sai n realizarea unui obiectiv de cuprindere mai larg. De aici, o a treia consecin a aplicrii principiului subsidiaritii n ce privete o redefinire a distribuiei sarcinilor sociale ntre stat i ceteni, ntre sfera public i privat. Deosebirea lor, realizat n epoca modern, dus lafonne extreme de ctre anarhism i totalitarism se cere regndit, pentru c domeniul privat poate decdea n miopie fa de interesul general iar domeniul public se poate dovedi incapabil s gestioneze treburile publice. Ca urmare, redistribuirea sarcinilor va avea ca punct de plecare omul i grupul su apropiat care i vor asuma competene ct nud ample, recurgnd la gradele superioare de structurare numai n msura n care nivelele inferioare sunt incapabile s i asume i s-i ndeplineasc responsabilitile, n raport cu finalitatea aciunii considerate. Pentru Richard Macroiy noiunea de subsidiaritate are rezonane conflictuale" n funcie de opiunile celor care o utilizeaz dar atingnd nervii politici" ai viziunilor despre viitoarea organizare a Europei. Federalista i vd ntrite poziiile prin apelul la subsidiaritate n timp ce ewoscepticii consider c astfel se evit ingeriena instituiilor33

Construcia European Principiul subsidiaritii

europene n proiectele naionale. Pentru a evita interpretrile extiwne, numeroi autori invoc rolul hotttor al Curii de Justiie europene care, avnd suportul justiiabilitii subsidiaritii n Tratate, poate judeca de la caz la caz respectarea lui ca un tribunal constituional24 Fiind un principiu al organizrii i funcionrii UE subsidiaritatea se aplic - n opinia autorului - la toate politicile Comunitii (adic la pilierul I) ceea ce face ca Uniunea s aib deja n coninut elementele caracteristice ale unei federaii. Ar pleda n favoarea acestei interpretri, faptul c directivele Comisiei se cer transpuse n dreptul naional iar curile naionale au datoria de a judeca ntr-o manier unificat, ca adevrai judectori europeni25 Dintr-o alt perspectiv teoretic principiul subsidiaritii este aezat n raport cu cel al autonomiei, Erny Gillen, propunnd s pstrm aciunea subsidiaritii penti'u activitile statului iar autonomia pentru diviziunile sale. Subsidiaritatea este astfel un principiu pe baza cruia statul las o autonomie a subsistemelor sale, ngduie o descentralizare a aciunilor sale, care se realizeaz n funcie de interesele locale, el intervenind supletiv n materializarea lor cu atenie la pstrarea identitii ansamblului pe care l organizeaz i l conduce ca ntreg. Autonomia nu este libertate de ... (Freiheit von) ct mai ales libertate pentru ... (Freiheit zu) sugernd ideea c ntr-o societate autonomia exprim o aciune particular ndreptat spre ntreg, spre totalitate, ceea ce corespunde pe deplin viziunii democrat cretine despre esena solidar a naturii umane. In aceast ordine de idei, statul nu este autonom ci suveran, iar n cazul construciei Europene, aciunea lui exprim voina de a ceda o parte a suveranitii, laolalt i deodat cu ceilali parteneri, ctre o sti'uctw nou, care i precizeaz limitele autonomiei, la o aciune concertat cu ceilali. Subsidiaritatea intervine n acest raport al statului cu organizaia internaional, pe cnd autonomia este mai degrab arta statului de a stimula aciunea creatoare a unitilor locale26 Instanele superioare intervin deci n aciunile structurilor de jos n dou situaii: cnd acestea sunt incapabile s acioneze cu mijloacele proprii n interesul general sau cnd aciunea lor este contrar acestuia. In primul caz, este pus n discuie capacitatea de aciune a grupurilor sociale de proximitate pe care o pot constata ele nsele (cernd intervenia corpurilor nglobante) sau pe care structurile superioare o pot evidenia, caz n care, n numele interesului global, acestea intervin pentru a susine aciunea n cauz. Distribuirea competenelor n societatea pluralist nu poate fi dect rezultatul discuiilor, al schimbului de argumente prin care fiecare grup i apr autoritatea structurrii i aciunii sale. Condiia de baz a aplicrii principiului subsidiaritii o constituie voina de aciune a grupurilor sociale care i poate schimba n timp parametrii determinnd o continua redefinire a rolurilor i competenelor. Odat dovedit incapacitatea unei autoriti locale de a-i gestiona propriile interese, intervenia unei autoriti superioare (nu neaprat a statului) devine necesar pentru a suplini efortul de realizare a binelui comun. Statului i revine rolul de a fi un garant final (n limitele a ceea ce cultura i spiritul epocii ngduie), al realizrii binelui comun i solidaritii, n materie de via economic, educaie, protecia mediului.

8

n lumina principiului subsidiaritii, statul nu are numai un rol de observator al proceselor de redistribuire a autoritilor n societate; dimpotriv, el trebuie s-i asume un rol activ, incitativ n crearea condiiilor de aciune viitoare pentru colectivitile locale, ntr-un bine general pe care statul este dator sa-l ntrezreasc n evoluia istoric. Cum bine remarca Lothar Roos, conceptul subsidiaritii are o mare complexitate probat de faptul c el poate fi pus n legtur cu cel puin trei domenii ale vieii social-politice: - competena subsidiar care exprim ideea de a se apropia nivelele de decizie, de subieciii la care se refer; - asistena subsidiar care nseamn ajutor, subsidiu instituionalizat al unui nivel mai nalt ctre un nivel mai sczut acordndu-i-se acestuia posibilitatea de a se auto-ajuta; - revizuirea subsidiar, care precizeaz posibilitatea ca sti'uctuiile unei anumite ordini s fie mereu raportate la exigenele subsidiaritii, nlocuind elementele nvechite.2' Se observ faptul c subsidiaritatea cuprinde deopotriv coninutul raporturilor dintre nivelele de organizare ale unei societi i modalitile de a se materializa. Millon-Delsol remarca n mod justificat dificultile culturale (mi mimai de mentaliti) pe care le ridic aplicarea principiuluiConstrucia European Principiul subsidiaritii

subsidiaritii i care rezid n: desacralizarea dreptului prin permanenta adaptare a coninutului; depirea egalitii de aparene" dintre oameni pentru a ajuta pe cei ce au cu adevrat nevoie; realizarea unei solidariti orizontale " ntre oameni, care s-i fac tot mai puin dependeni de ideologii distributive sau de mecanisme de gestiune tehnocratic"'.

b) Apariia termenului n documentele construciei europeneEvocarea detenninaiilor de coninut ale conceptului subsidiaritii genereaz firesc ntrebarea dac prinii consh'uciei europene au avut sau nu n vedere ca edificiul lor s se structureze, alturi de alte concepte cheie i n jurul acestuia; altfel spus dac subsidiaritatea a fost considerat dintru nceputurile Comunitii Europene un fundament al arhitecturii sau a fost recuperat" din matricea cultural a rilor vest-europene unde i avea un loc latent. Lectura Tratatelor care au stat la baza Comunitilor conduce la ideea c autorii lor nu s-au preocupat de principiul subsidiaritii, chiar mai mult dect att nu au avut n vedere precizarea raporturilor de competene ntre noile instituii i statele fondatoare ntruct n prim planul preocuprilor se aflau cele legate de realizarea practic a obiectivelor penti'u care au fost create prin acordul de voin al statelor fondatoare. n acest cadru s-a afirmat pregnant rolul Curii de Justiie, menit s formuleze regulile raporturilor de acest tip care s-au extins i diversificat n timp astfel c n 1964 s-au consacrat principiile efectului direct i al primordialitii dreptului comunitar.28 Prof V. Constantinesco scria n acest sens c pe parcursul consolidrii construciei europene repartiia competenelor a cunoscut o dinamic la care semnatarii Tratatului de la Roma cu siguran nu se ateptau. Aici se afl explicaia faptului c extensia lor continu a fost reflectat n Actul Unic European (AUE) din 17 i 28 februarie 1986 i mai trziu n Tratatul asupra Uniunii Europene (TUE) semnat la Maastricht la 7 februarie 1992, iar Comunitatea Economic european (CEE) i-a schimbat natwa economic"pe care o avea din 1957 devenind Comunitate European (CE) aa cum precizeaz art. Gl din TUE. n contextul acestei evoluii istorice, ideea subsidiaritii i face loc n armtura conceptual a construciei europene, n formula atribuirii competenelor sau (competenei de atribuire n art. 4 al Tratatului CEE) pentru a figura apoi n Actul Unic European, n art. 130 R 4, n legtur cu problematica mediului aprnd explicit n articolele B i 3 B ale TUE, devenind apoi un subiect central al tuturor dezbaterilor juridice, politice, instituionale ale funcionrii prezente i viitoare a Uniunii29 Explicaia acestui interes este dat nu att de coninutul conceptului ct mai ales de materializarea lui, de consecinele pe care aceasta le are pentru c ntr-o exprimare decodificat el ar nsemna cine ce face", la ce palier al raporturilor dintre statele Uniunii i Instituiile ei se poate i trebuie luat o hotrre. Cum bine remarca Patrick Santer, dificultatea de a preciza coninuturile conceptului provine din faptul c ab initiopotfi imaginate dou perspective ale atacrii lui: subsidiaritatea de sus n jos" profitabil instanelor superioare ale construciei europene crora li se cere s intervin n realizarea obiectivelor comunitare i subsidiaritatea de jos n sus" care cere acelorai instane s nu intervin dect n aciuni care nu pot fi realizate de ctre instanele inferioare. (Dei n construcia european inferior" i superior nu au dect conotaii, de precizare a unor funcii i competene). Acumularea determinaiilor de coninut ale principiului subsidiaritii s-a realizat n cadena n care nsei

9

structurile instituionale ale construciei europene s-au precizat, n msura n care avansul integrrii europene ridica orizonturi noi explorrii conceptuale dar i practicii realizrii ei. Nu este de uitat faptul c ideea integrrii europene i-a nceput materializarea dup al doilea rzboi mondial mai nti ca o replic la sursele de criz care au marcat secolele de istorie a continentului, fiind o cutare a unor soluii la problemele care au generat conflicte, pentru a le evita n viitor, pentru a transforma Europa ntr-un continent al pcii; mai apoi, n numele valorilor comune de cultur i de civilizaie, ale unor state vest-europene s-au cutat formele instituionale ale apropierii dintre ele, ale edificrii unui cadru de aciune comun care s materializeze idealul binelui comun. Millon-Delsol face distincia ntre aceast comunitate de spirit a rilor vest-europene care acioneaz ca un motor al construciei de jos n sus'' i un interes general care ar aciona din exteriorul statelor, ca un imperativ de moment ce li s-ar impune pentru a-i uni forele n vederea satisfacerii lui. Construcia european se ntemeiaz pe acest bine comun care nu este doar un obiectiv moral (n aceast ipostaz37 Construcia European

binele comun este al ntregii umaniti) ci expresia unei voine de a aciona mpreun pentru a-l materializa care se concretizeaz n plan politic i juridic n norme i instituii, n structuri economice din ce n ce mai omogene, menite s asigure prosperitatea oamenilor30 Ideea mi se pare semnificativ pentru nelegerea ansamblului fundamentelor construciei europene i este relevant faptul c ntr-o conferin public remarcabil marele om de stat luxemburghez i activ constructor al Europei unite, Pietre Werner, aprecia c realizarea Uniunii europene este deopotriv rezultatul unei necesiti resimite de popoarele europene de a tri laolalt, eliminnd rzboaiele pentru totdeauna din relaiile dintre ele, construind n pace prosperitatea dar i al aciunii voite, contiente a unor spirite vizionare care au neles c n pai treptai dar siguri se poate crea un climat de certitudine i de interes comun ca baz a unei solidariti de un tip nou. 31 Este, n fond, o reunire a binelui comun al fiecrei naiuni nfr-un bine comun al naiunilor europene, garantat de un sistem de drept i de o construcie politic, apte s substanializeze un sistem comun de valori. Numai convingerea c exist o nelegere comun a condiiei umane, a libertii, demnitii i prosperitii fiinei umane poate genera interesul de a aciona n colectiv, de a soluiona mpreun problemele economice, sociale, politice sau de alt natur. Naiunile europene se unesc n structuri continentale tocmai pentru a soluiona laolalt probleme pe care fiecare n parte, n condiiile creterii interdependenelor planetare nu le pot rezolva. O fac ns cu convingerea c au mpreun valori comune, o identitate cultural european care i extrage sevele din secolele de istorie care au cldit pe spiritul Romei i al Greciei Antice, al cretinismului dar i al raionalismului, care a ntemeiat democraia, statul de drept i producia modern. In acelai timp, naiunile europene in s-i pstreze identitatea cultural, modul propriu de a-i tri specificitatea; deseori acest spirit naional devine naionalist i capt expresia refuzului structurilor europene n numele ideii c prin construcia european se pierd o serie de atribute ale suveranitii naionale. Se ignor n acest fel un postulat fundamental al construciei europene: ea se realizeaz prin acordul i aportul unor state suverane care hotrsc ele nsele asupra calitii i dimensiunilor participrii la aceast construcie. Aa se i explic faptul c au fost necesare decenii pentru a avansa treptat n crearea unui spaiu comunitar cu o via economic38

Principiul subsidiari taii

relativ unitar (exemplul introducerii graduale, n timp, a monedei unice este revelator) cu instituii comune investite cu autoritate, cu politici comune sectoriale sau de ansamblu (vezi dificultile politicii agrare dar i cele legate de elaborarea i punerea n lucru a politicii externe i de securitate comune - PESC). De aici, tendina unor state de a avansa n construcia european cu numeroase reticene, s accepte cu greutate noile formule de structurare a Construciei europene ceea ce l-a fcut pe J. Delors s afirme c am deseori sentimentul c subsidiaritatea este, din pcate, un principiu care se aplic altora i nu siei" de ctre statele europene32 Exist numeroase reticene ale statelor de a concede puterilor locale un grad mai mare de autonomie (vezi ampla dezbatere din Frana pe aceast tem) de a conferi un mai larg cadru de afirmare a euro-regiunilor. Dezbaterea principiului subsidiaritii nu poate ocoli conexiunile lui cu un ntreg ansamblu de concepte pe care n zilele noastre l pun n discuie teoreticieni din variate domenii, sub semnul cutrii unei noi paradigme a culturii europene la acest sfrit de secol i mileniu. Fr a considera c apariia sa soluioneaz acest set de preocupri nu putem s nu relevm semnificaia major a prezenei post-modernismului n dezbaterea actual de idei precum i a feudalismului.33 Pe spaii ideatice ample, epoca modern a nsemnat afirmarea unor valori specifice ale cunoaterii (obiectivitate, reconstrucie raional, pozitivism) ale culturii (logos, dorina de sinteza, fonnalism) i politicii (ierarhie, finaliti clare, creaie, individualitate).

10

Lor le opune post-modernismul eclectismul, hazardul, erosul, indeterminarea, imanena i holismul adic ceea ce a caracterizat n bun msur societatea uman pre-modern cu un corolar politic n descentralizare, n afirmarea constructivismului social, a istorismului, a rolului grupului comunitar. La o privire scurt asupra polaritii modern - post-modern, se poate constata cu uurin c adevrul asupra construciei europene depete aceste poziii n sensul n care prin instituiile comunitare i funcionarea lor, raionalismul modern i gsete ilustrarea cea mai clar dar prin principiul subsidiaritii i valorific tradiiile seculare de via pre-modern. nceputurile construciei europene fac dovada preocuprii europenilor de a nu da natere unor instituii suprastatale care s le tirbeasc suveranitatea de stat dar. n acelai timp, de a-i da mna pentru a edifica mpreun structuri de via comun.39

Construcia European

c) De la concept la principiu de dreptPrincipiul subsidiaritii apare, n lumina consideraiilor precedente ca un element al fundamentelor teoretice pe care se poate ntemeia organizarea unei societi, naionale sau - cum este cazul nostru - al celei europene, alturi, firete, de alte elemente care compun o concepie nchegat despre ceea ce este i mai ales despre ceea ce trebuie s fie structura continentului european. Pentru a deveni element constitutiv al acestei structuri, principiul subsidiaritii trebuie convertit ntr-o norm de drept, astfel nct viziunea politicofilosofic pe care o implic s se poat materializa n prevederi normative nsoite de instrumentele necesare promovrii, aprrii i sancionrii lor. Cum construcia european se realizeaz i de pe alte poziii teoretice, cu motivaii mai ample dect cele presupuse de principiul subsidiaritii este oarecum firesc s constatm faptul c arhitectura european s-a edificat fr a face dintru nceput referin la el, dup cum i principiul a avut o evoluie relativ distinct de viaa practic. Au trecut decenii pn cnd principiul subsidiaritii a fost integrat viziunii de ansamblu asupra construciei europene i transformat n norm de drept comunitar ale crei contururi se vor preciza apoi n raport direct cu ntreaga evoluie a construciei europene. Absorbia principiului n dreptul comunitar a fost obiect a numeroase dispute de ordin politic i juridic, micarea de idei n jurul subsidiaritii avnd un dublu sens: att dinspre instituiile comunitare spre doctrin ct i dinspre teoreticieni spre practicieni. Thoma scrie n acest sens c principiul subsidiaritii, prin el nsui nu este o norm de fond substanial, susceptibil ca atare de aplicare imediat. El este susceptibil doar de o aplicare mediat, adic prin intermediul altei norme (sau altor norme. n.n.). In spiritul doctrinei lui Kelsen, autoarea considera c devenit norm, subsidiaritatea are ca obiect orientarea procesului de creare i aplicare a normelor substaniale: cnd acestea sunt elaborate, organele legislatoare ale dreptului comunitar trebuie s le justifice n raport cu principiul subsidiaritii iar aplicarea lor trebuie s respecte, de asemenea, principiul"'"'. n acelai sens i G. Strozzi considera c principiul subsidiaritii prin el nsui nu atribuie competene ci orienteaz doar exercitarea competenelor partajate:"'40

Principiu/ subsidiaritii

Ca principiu i ca norm el este dinamic, flexibil pentru c, n dependen strns de evoluia integrrii europene, poate oferi soluii diferite. Repartizarea competenelor, n lumina subsidiaritii, evolueaz n raport cu construcia european, conferind acestui proces un caracter tot mai democratic. In acest sens Jean Jacques Kassel propune relansarea dezbaterilor asupra principiului subsidiaritii, n contextul necesitii de a consolida sti'ucturile Uniunii Europene i a amplificrii proceselor de lrgire spre rile care si-au depus candidatura. Autorul constata c aceast dezbatere este cu att mai necesar cu ct se acutizeaz nevoia unei opiuni a statelor europene fie pentru continuitatea principiului interguvernamentalist fie pentru dezvoltarea n practic a principiului federalist. Kassel crede c introducerea principiului subsidiaritii a fost substituirea abil a unui cuvnt fa de care se manifesta rezistena a numeroase state membre - n principal a Regatului Unit cuvntul federal".16 ntr-adevr fostul prim-ministru John Major afirma la vremea respectiv c termenul subsidiaritate este cel care salveaz Tratatul de la Maastricht, aceasta deoarece att susintorii ct i oponenii acestui Tratat l accept din raiuni proprii: pentru unii el permite coborrea preteniilor legislative ale comisiei, pentru alii dimpotriv principiul consacra axioma potrivit creia competenele comunitare trebuie s fie de atribuire iar subsidiaritatea urmeaz s determine aceste atribuii n toate domeniile de aciune care ar putea fi mai bine realizate la nivelul Uniunii dect la nivelul statelor. Pentru Kassel subsidiaritatea este aidoma sbiei domnului Prudhomme care n funcie de nevoi ar servi att la aprarea instituiilor ct i la combaterea lor. Semnificaia principiului este, sub acest unghi fundamental pentru

11

c exprim trecerea unei comuniti economice de tip supranaional la o uniune european cu vocaie federal. Att coninutul subsidiaritii ct i, cel al principiilor conexe (al proporionalitii, al eficienei i al proximitii) depind n ultim analiz de condiiile aplicrii lor i de modalitile de a asigura controlul respectrii lor. i n prezent i n perspectiv manifestarea subsidiaritii va rmne la aprecierea liber att a instituiilor europene ct i a statelor membre care i vor echilibra atribuiile n funcie de momentul istoric. n viziunea autorului, dac principiul este supus de ctre instanele politice i juridicionale unui examen sistematic el este susceptibil s devin puin cte puin un41

Construcia European

principiu fundamental al legalitii constituionale a Uniunii". Devine inteligibil faptul c n virtutea subsidiaritii Uniunea European trebuie s procedeze la o permanent reform a instituiilor sale impus 0 dat n plus de nevoia apropierii instituiilor europene fa de ceteni, pe de alt parte de procesele de lrgire a Uniunii, n legtur cu care att actorii politici ct i exegeii sunt de acord asupra faptului c nu vor impieta asupra bunei funcionri a Uniunii. n profunzimea lor, dezbaterile asupra principiului subsidiaritii vizeaz, aa cum s-a vzut cu prilejul elaborrii Tratatului de la Amsterdam, problematica puterii, mai exact a raporturilor de putere ntre Instituiile europene i Statele membre, ntre suveranitatea Statelor i angrenarea lor ntr-un mecanism instituional devenit tot mai integrator, supus unei logici de tip federal. Nu n ultim instan principiul subsidiaritii impune o transformare a culturii politice a cetenilor care n ultimii 15 ani au trit numeroase evenimente centrate pe natura i evoluiile Uniunii: dou procese de lrgire reuite, trei reforme ale Tratatelor, realizarea pieei interne, multiplicarea de 4 ori a fondurilor structurale, unificarea Germaniei, introducerea monedei unice la 1 ianuarie 1999. n aceste condiii este firesc faptul c, opinia public triete sub semnul unor ambiguiti i nenelegeri asupra a ceea ce Kasselnumete federaie nebuloas". In opinia sa acestea se refer n primul rnd la disputele dintre supranaionaliti i federaliti pe de o parte, intergicvernamentaliti pe de alt parte: chiar i federaliti ca Pierre Werner, Gaston Thorn, Henri Spaak se ndoiesc de viabilitatea unei uniuni dominat de ctre una din rile europene i rupt de Statele Unite. A doua ambiguitate provine din faptul c Uniunea European a fost rezultatul materializrii unor politici economice de tip federativ ascuns, care astzi, trebuie pus n lumin i urmat de soluii de tip federal n plan politic ceea ce nu toi actorii politici doresc, respectiv nu vor s accepte. O a treia ambiguitate provine din faptul c n timp ce ,,puterile regale" (n domeniul uniunii economice i monetare, al PESC, al justiiei i afacerilor interioare inti' nti'-o msur sporit n competena Uniunii, cuvntul federaie este trecut sub tcere. A patra ambiguitate pe care o triete opinia public provine din faptul c, n logica Tratatului de Ia Amsterdam, instituiile europene doresc s se apropie de ceteni ca surs de legitimare a atributelor lor de putere i ca mijloc prin care Europa s poat s fac fal sfidrilor lumii contemporane (mondializarePrincipiul subsidiaritii

economic i informaional, proliferarea abceselor sociale, naionale i locale, criminalitate transfrontalier) pe fundalul punerii sub semnul ntrebrii a virtuilor statului-providen. Toate laolalt genereaz, n opinia public, sentimentul c aceast construcie european, ridicat n numele cetenilor, nu le aparine. Aceste ambiguiti se repercuteaz asupra nsui modului n care Uniunea European avanseaz n aceti ani: ntr-o caden lent, cu Tratate complexe, cu proceduri imprecise, cu o codificare juridic discutabil (a se vedea modul n care este stabilit ierarhia normelor) lsnd Comisiei Europene un spaiu larg de micare, ceea ce d impresia c ntreaga Construcie european este la dispoziia unei tehnocraii independente. In ciuda acestor semne de ntrebare, dintr-o perspectiv istoric mai larg, Uniunea European avanseaz att n direcia consolidrii ei ct i n cea a lrgirii, a cuprinderii unor noi state membre fiind dincolo de orice ndoial faptul c subsidiaritatea i probeaz capacitile de structurare a celor dou procese invocate. Aa se explic faptul c pentru a-i nelege mai bine semnificaiile, principiul subsidiaritii trebuie permanent raportat la evoluia structurilor Comunitii europene. Acestea au debutat, cum pare astzi firesc, cu realizarea Comunitii Economice a Crbunelui i Oelului, o instituie cu autoritate sectorial dar, aa cum preconizau autorii ei J. Monnet i R. Schumann, cu caracter supranaional. n comunicatul din 3 iunie 1950 al guvernelor francez, german, italian, belgian, olandez i luxemburghez se arat c acestea sunt hotrte s nfiineze Comunitatea Economic a Crbunelui i Oelului (CECO) pentru a continua aciunea de pace, de solidaritate european i de progres economic i social, prin punerea n comun a produciei lor de crbune i oel sub controlul unei nalte Autoriti care s acioneze n favoarea unei opere comune, independent de guverne dar lucrnd pentru aplicarea Tratatului de constituire ntrun

12

spirit european":' CECO avea la baz un tratat rigid cci se punea problema reglementrii riguroase a modalitilor de instaurare a unei piee comune (expresia unirii de jos n sus" a Europei) prin intermediul unei instituii de un tip nou care s satisfac interesele statelor participante prin: asigurarea unui acces egal al tuturor utilizatorilor la sursele de producie, supravegherea procesului de stabilire a preurilor la cel mai jos nivel; ajutorarea modernizrii produciei i a respectrii regulilor unei concwene sntoase, ncurajarea dezvoltrii schimburilor intra-europene prin suprimarea drepturilor de vam, introducerea de contingente, subveniiConstrucia European

i practici restrictive, crearea condiiilor de repartiie ct mai raional a crbunelui i oelului la nivelul de productivitate cel mai ridicat, ameliorarea condiiilor de viat i de munc ale minii de lucru, participarea la sarcinile de readaptare a muncitorilor. Tratatul, semnat la Paris, la 18 aprilie 1951, a fost repede ratificat i limita Autoritate s-a instalat la Luxemburg, la 10 august 1952 sub conducerea lui J. Monnet. Celebrul articol 5 al Tratatului stipuleaz: Comunitatea i ndeplinete misiunea, n condiiile prevzute de prezentul Tratat, cu intervenii limitate. Instituiile Comunitii i exercita activitile cu un aparat administrativ redus, n cooperare strns cu cei interesai: n virtutea practicii ctigate n funcionarea CECO, Tratatul care instituia Comunitatea european semnat la Roma la 25 martie 1957prevedea c rostul acestei instituii este acela de a promova o dezvoltare armonioas i echilibrat a activitilor economice n ansambul comunitii, o cretere durabil i neinflaionist respectnd mediul, un grad nalt de convergen a performanelor economice, un nivel de utilizare a forei de munc i de protecie social ridicat, creterea nivelului i a calitii vieii, coeziunea economic i social i solidaritatea dintre statele membre ": Cum este posibil realizarea unor obiective att de ambiioase? Cine are competenele unor politici i hotrri concrete prin care s se apropie calitatea vieii social-economice i politice a oamenilor, prin care s se determine orientarea sectorial i, n acelai timp, global, pe un spaiu geografic foarte mare, mbinnd rolul statelor suverane cu al instituiilor comunitare create tocmai n vederea transpunerii n practic a prevederilor Tratatului? Explicaia se afl n voina exprimat a statelor de a-i uni eforturile pentru soluionarea problemelor comune pe care le pune o lume cu tot mai accentuate interdependene, cu valori comune tot mai larg mprtite. Succesul CECO i eecul din anii '50 al unei politici de aprare comune au generat convingerea c o construcie european nu se poate realiza dect prin avansuri bine cumpnite n direcia unor structuri instituionale care s nu lezeze preocuprile privind respectul independenei i suveranitii statelor participante. De aici semnificaia particular acordat principiului subsidiaritii care cere Comunitii europene s acioneze numai n msura n care obiectivele urmrite vor fi mai bine realizate la nivelul comunitar dect la nivelul statelor membre pentru c nu44

Principiul subsidiaritii

trebuie fcut ceva mpreun dect ceea ce nu poate fi fcut de unul singur sau ceea ce este mai bine fcut mpreun dect n mod individual"40 Articolul 100 alineatul 1 din Tratatul CE stabilete c instituiile comunitare elaboreaz directive pentru apropierea dispoziiilor legislative i administrative ale statelor membre numai n domeniile care au o inciden direct asupra stabilirii i funcionrii pieei comune. Se nate astfel problema competenelor i a distribuirii lor ntre instituiile comunitare i statele membre ale comunitii. Gruparea acestora s-a realizat tocmai pentru a face fa problemelor pe care nu le putea soluiona fiecare n parte, sau nu le puteau soluiona ntr-un mod satisfctor, dar a dat natere instituiilor comunitare crora trebuia s li se acorde fie competene exclusive, pentru realizarea sarcinilor cu care erau investite, fie concurente cu ale statelor, bine precizate n raport cu competenele rezervate acestora. Dac se urmrete istoria construciei europene se poate constata c de la Tratatul CECO la cel al CE apoi la Actul unic, la Tratatul asupra Uniunii i, n fine, la cel de la Amsterdam, grija statelor a fost aceea de a atribui noi competene instituiilor europene numai n msura n care nu erau lezate temerile i reaciile statelor membre fa de ngustarea atributelor suveranitii. Cu ct a avansat construcia european cu att s-au adugat noi competene instituiilor sale, punnd n discuie modul democratic al funcionrii acestora, deficitul de democraie, acuzat cu att mai riguros cu ct instanele interne ale statelor aveau sentimentul tot mai acut c sunt ignorate n procesul decizional comunitar; dei este evident faptul c n raport cu amploarea sarcinilor comunitare, instituiilor europene ti-ebuia s li se acorde i competene corespunztoare. Instituiile comunitare i, mai ales, Comisia de la Bruxelles au fost deseori privite ca centre de decizie ndeprtate de viaa cetenilor din rile membre, acionnd deseori fr o prea mare transparen, ntr-un mod birocratic, generator de iritare. J. Rideau arat c nu este nici n prezent stabilit un echilibru ntre competenele instituiilor comunitare, existnd o disproporie ntre unele foarte ntinse i altele foarte limitate41

13

S-a nscut, astfel, o ampl discuie asupra principiilor de drept i ierarhiei lor n structurarea crora i-au adus aportul nu numai doctrinarii ci i instituiile comunitare i, n mod deosebit, Curtea de Justiie a Comunitilor Europene (CJCE), ale crei sentine i ntreaga45

Construcia European Principiul subsidiaritii

activitate au dus la structurarea principiilor generale de drept comunitar, ca parte a ordinii juridice comunitare.42 O prim categorie de principii pe care Curtea le-a considerat ca fcnd parte din ansamblul principiilor generale de drept este cea a drepturilor omului i libertilor fundamentale43 O a doua categorie este cea a principiilor deduse din natura comunitilor; unele sunt calificate drept constituionale (principiul solidaritii i al egalitii ntre statele membre, al echilibrului instituional, al respectului repartiiei puterilor i a competenelor voite de tratate) altele sunt piloni ai dreptului material comunitar (principiul liberei circulaii, al liberei concurene, al non-discriminrii, al preferinei comunitare), n general exprimate n Tratate. O a ti-eia categorie este constituit de principiile de drept internaional (care sunt apelate rar pentru principiile de fond, dar unele sunt apelate ca principii de interpretare a tratatelor aa cum au fost formulate n art. 31 al Conveniei de la Vienaprivind dreptul tratatelor}, O a patra categorie este constituit de principiile deduse din dreptul statelor membre, pe care Curtea le-a formulat, fie pe baza aplicrii comparatismului, fie prin transformarea unui principiu existent n mai multe sisteme juridice n principiu comunitar. Dintre ele sunt evocate frecvent (fr a ine seama de sursa lor) principiul securitii juridice, al ncrederii legitime, al respectului drepturilor ctigate, al proporionalitii, al aspectelor generale de procedur, al egalitii, al bunei administrri. De o atenie deosebit se bucur principiul proporionalitii, caftind cel mai legat de cel al subsidiaritii, ntruct face trimitere la acele dispoziii ale tratatelor, conform crora interveniile autoritilor comunitare (Tratat CEE, art. 40 3) sau ale statelor naionale (art. 36 CEE) trebuie s se limiteze la unnrirea obiectivelor enunate. Dificultatea respectrii acestui principiu este vdit n ntreaga consti-iicie comunitar, dai- mai ales n domeniul politicii agrare i n cel al liberei circulaii a mrfurilor. n fapt, nu exist un domeniu al dreptului comunitar n care s nu fie invocat principiul proporionalitii44, ceea ce l-a determinat pe Nicolas de Sadeleer s-l numeasc un cal Troian al Pieei interne. Aceast judecat pornete de la faptul c principiul proporionalitii este n mod particular desemnat s arbitreze i s hotrasc asupra conflictelor care apar cu ocazia exercitrii unei puteri determinate, punnd n balan urmrirea unui obiectiv i interesele generale sau private care pot fi ameninate.4s In acest fel principiul autorizeaz controlul mijloacelor folosite n raport cu scopul urmrit pentru a menaja ct mai bine posibil alte interese legitime. Pe aceast baz instana de judecat poate invalida acel act care se dovedete a fi excesiv n raport cu obiectivul pe care-l urmrete. Precizarea este necesar atunci cnd se cerceteaz raporturile dintre Comunitatea european i statele membre, care sunt inute de ctre Tratate s le respecte, derogrile fiind ngduite de articolul 36 numai n condiiile n care rspund unor cerine imperioase de interes general. De aici dificultile judectorului comunitar de a aplica Principiul proporionalitii, motiv pentru care avocaii generali au propus trei teste la care trebuie s rspund modalitile de aplicare. Primul test, cere s se stabileasc legtura de cauzalitate ntre msura naional i obiectivul urmrit de ctre aceasta fiind numit i criteriul adecvrii. Al doilea test cere s se precizeze caracterul indispensabil al msurii naionale pentru atingerea obiectivului; dac o msur concurent se dovedete capabil s duc la acelai scop cu mai puine piedici msura n litigiu poate fi cenzurat. Faptul acesta cere judectorului s compare msurile capabile s duc la atingerea rezultatului dorit, reinnd pe cea care prezint mai puine inconveniente. Acest test se mai numete criteriu al necesitii i este considerat anticamera controlului proporionalitii strictosensu ". Al treilea test cere ca inconvenientele pe care le provoac msura n litigiu s nu depeasc in globo " avantajele sale. n acest caz judectorul trebuie s stabileasc un calcul al costurilor i beneficiilor. Dat fiind complexitatea aplicrii principiului proporionalitii', autorul consider c judectorul este pus de fapt n faa unui conflict de valori, el fiind un adevrat arbitru, care-l oblig s fie pe deplin informat asupra diferenelor de interese. Cazul vacii nebune" este n acest sens ilustrativ pentru c exporturile Marii Britanii de carne bovin, care prezenta riscul mbolnvirii unei mari populaii au fost interzise n numele importanei fireti acordate proteciei sntii. Principiul proporionalitii implic aadar nu numai o cntrire cantitativ a lucrurilor ci i o apreciere calitativ a lor.

14

4647

Construcia European

Curtea de Justiie a Comunitilor Europene, n cteva hotrri pe care le-a adoptat, a instituit o jurispruden pe baza creia statele membre trebuie s respecte principiul proporionalitii n exercitarea competenelor lor. Sanciunile sunt concepute ca urmare numai n raport cu obiectivele comunitare, ceea ce impune o armonizare a prevederilor legislative din fiecare stat membru. Numeroase spee au fost tratate de aceast manier n privina liberei circulaii a mrfurilor persoanelor i capitalurilor, a proteciei consumatorilor, a ordinii i a moralitii publice. Desigur, proporionalitatea sanciunii normei comunitare este nc funcie de interesele particulare ale statelor. De aceea, doctrina adaug aciunii lui un alt principiu, cel al distribuirii competenelor n interiorul Comunitilor. Ambele principii, att cel al proporionalitii ct i cel al atribuirii competenelor sunt rudele cele mai apropiate ale principiului subsidiaritii, pentru c primul vizeaz intensitatea normei, pe cnd ultimul privete necesitatea ei i cerina de a o aplica. P.A. Fer al scrie c principiul proporionalitii este cel mai legat de construcia practic comunitar i, n mod firesc, s-a aplicat i dezvoltat prin jurispruden Curii. Tratatele constitutive ale Comunitilor au prevzut posibilitatea nfiinrii unui Tribunal de prim instan cruia s i se stabileasc competenele n legtur cu probleme strict delimitate. n 4 octombrie 1988, printr-o decizie a Consiliului acest Tribunal a fost creat precizndui-se competenele de jurisdicie asupra unor fapte complexe care sunt obiect al recursului unor persoane fizice i morale (ntreprinderi i asociaii de ntreprinderi angajate n acte individuale) mpotriva Comisiei sau a altor instituii comunitare viznd funcia public european i sanciunile instituiilor europene fa de diveri ageni. Acordnd Tribunalului de prim instan competene jurisdic-ionale n spee cu un caracter bine determinat s-a lsat Curii un spaiu mai amplu de micare pentru a contribui la construirea dreptului comunitar, la interpretarea omogen a normelor lui. Principiul proporionalitii nu-i pierde, n evoluia construciei europene, valoarea i semnificaia, pentru c el precizeaz c n punerea n lucru a unei competene, dac Comunitatea are de ales ntre mai multe moduri de aciune, ea trebuie s rein, la o eficien egal, pe cel care las cel mai mare grad de libertate statelor, ntreprinderilor i particularilor.4648

Principiul subsidiaritii

Precizarea unui principiu i a unei aciuni comunitare trebuie s in seama de faptul c mijloacele pe care le angajeaz trebuie s fie proporionale cu obiectivul urmrit, astfel nct el s fie cel mai puin constrngtor; el presupune c forma interveniei legislative s fie cea mai lejer, pentru a nu aduce atingere suveranitii statelor i nici chiar susceptibilitilor naionale. Aa se explic faptul c potrivit Tratatului CE, art. 3-B, principiul proporionalitii are un cmp de aplicaii largi referindu-se nu numai la competenele exclusive ale Comisiei ci i la cele concurente. Iat textul: Comunitatea acioneaz n limitele competenelor care i sunt conferite i a obiectivelor care i sunt trasate de prezentul Tratat. n domeniile care nu in de competena sa exclusiv, Comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiaritii, dect dac i n msura n care obiectivele aciunii avute n vedere nu pot fi realizate n mod satisfctor de ctre statele membre i pot fi mai bine realizate la nivel comunitar, datorit dimensiunilor sau efectelor aciunii avute n vedere. Aciunea Comisiei nu excede ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele prezentului Tratat".47 Doctrina reine i o alt interpretare a raporturilor dintre aceste principii puse n discuie. L. Cartou menine aprecierea potrivit creia principiul subsidiaritii dorete s echilibreze relaia dintre instituiile europene i statele membre att sub aspectul finalitilor politice i al preceptelor juridice care s le materializeze ct i sub cel al competenelor care revin instituiilor comunitare n raport cu instanele naionale. In acest sens, Cartou reine complexitatea conotaiilor principiului subsidiaritii care s-au pus n relief mai ales dup semnarea Tratatului de la Maastricht. In viziunea profesorului francez subsidiaritatea nu are ca obiect repartizarea competenelor nfre state i instituii competente, care este rolul Tratatelor. Rolul lui este numai de a regla exercitarea competenelor instituiilor ". In acest sens, principiul subsidiaritii ar reuni ti~ei criterii: al legalitii, al oportunitii i al proporionalitii.41* Acestor criterii li se supune exerciiul competenelor comunitare. Conform lor, comunitatea acioneaz numai n limitele competenelor i obiectivelor prevzute de Tratate i numai n virtutea unei 'necesiti (ale cror coordonate sunt de asemenea determinate). Aceast necesitate este numit de Cartou oportunitate. Infine, criteriul proporionalitii sau al intensitii precizeaz faptul c instituiile comunitare nu trebuie s depeasc ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivele Tratatelor.49 Construcia European

15

Pentru Cartou principiul subsidiaritii trebuie privit n raport cu dou idei fundamentale: 1) el regleaz exerciiul competenelor i nu atribuirea lor, astfel c nu poate schimba echilibrul acestor competene; 2) conform concluziilor Preediniei UE adoptate ca document oficial de ctre Consiliul European de la Edimbourg din decembrie 1992, aplicarea principiului subsidiaritii trebuie s contribuie la meninerea integral a acquis-ului comunitar". Punerea lui n practic nu poate schimba nici echilibrul instituiilor, nici competenele atribuite lor, aa cum au fost stabilite de ctre ti'atate i aa cum sunt interpretate de ctre Curtea european de Justiie. n acelai timp, statele nu sunt dispensate de ndeplinirea obligaiilor pe care i le-au asumat conform art. 5 din Tratat. Cartou precizeaz faptul c la Consiliul European de la Edimbourg principiul subsidiaritii a fost legat i de rolul de control al Curii Europene de Justiie ceea ce nseamn c el nu are un efect direct. 49 Pe cale de consecin; Comisia european ar trebui s aib bine precizate competenele sale exclusive n raport cu care s se determine competenele concurente, partajate cu statele Uniunii. Ori acest fapt nu este prevzut de Tratate i de aceea criteriul poate fi aplicat numai competenelor partajate pe cnd criteriul intensitii se aplic la toate competenele. Comisia a acordat atenie, tocmai datorit consolidrii poziiei principiului subsidiaritii, stabilirii modalitilor de determinare a competenelor care i revin n mod exclusiv, folosind dou clase de criterii: una, precizat n art. 175 Tratat CE prevede faptul c exist o obligaie de a aciona fa de care i asum responsabilitatea exclusiv pentru c angajeaz funcionarea Comunitii; cealalt, prevede faptul c statele nu se sesiseaz de puterea de intervenie unilateral a Comisiei. Combinnd aceste elemente, Comisia considera c o competen exclusiv este conferit obligatoriu Comunitii, nsoit de o obligaie de rezultat, msurat prin prisma obiectivului de realizat. n acest sens, Comisiei i-ar reveni urmtoarele competene exclusive: - suprimarea obstacolelor liberei circulaii a mrfurilor, serviciilor, persoanelor i capitalurilor; - precizarea regulilor de concuren;50 Principiul subsidiaritii

- stabilirea politicii comerciale comune (art. 113); - organizarea comun a pieelor agricole; - conservarea resurselor piscicole i organizarea comun a pieei produselor de pescuit; - determinarea elementelor eseniale ale politicii transporturilor. n schimb, competenele partajate nu se bucur de o atenie special nici sub unghiul definirii nici sub cel al determinrilor de coninut pentru c, scrie Rideau orice competen non-exclusiv este n mod necesar sau partajat sau naional (sub rezerva respectrii primatului dreptului comunitar).1'0 Nefiind definite de ctre Tratate competenele partajate se determin cu ajutorul a dou criterii: al necesitii i al intensitii. Criteriul necesitii interveniei comunitare precizat n art. 3B al. 2 se refer la mijloacele (instrumentele) de care dispune Comunitatea pentru a interi'eni caz cu caz, pe care Comisia l numete test al eficienei comparate pentru c pune fa n fa mijloacele de care dispun statele i cele de care dispune Comunitatea, Comisiei revenindu-i: a) aciuni legislative (reguli comune, armonizri i apropieri legislative); b) aciuni comune (constnd n parteneriate i programe stabilite mpreun cu statele membre); c) aciuni complementare (menite s ajute statele n realizarea unor politici determinate ca de ex. In domeniul sntii, educaiei); d) intei-venii poteniale, de genul celor precizate n art. 235 din Tratat (inclusiv sub forma unor ajutoare financiare) unele angajnd fie proceduri constrngtoare fie neconstrngtoare care fac apel la diverse fonne de parteneriat i colaborare. Criteriul necesitii se mai refer la efectele scontate, pentru a stabili care aciune se poate realiza mai bine la nivel comunitar (comisia vorbete de testul valorii adugate"), lsnd statelor, ntreprinderilor i particularilor, n acelai timp, un larg spaiu de libertate de aciune. Acest criteriu este nsoit de cel al intensitii (dup expresia Comisiei) sau al proporionalitii (dup expresia doctrinei) numit de Rideau al moderaiei deoarece aciunea Comunitii este inut s nu excead ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Tratatelor.51

Construcia European Principiul subsidiaritii

de unde referina lui la alegerea procedurilor, a modalitilor de intervenie la limitele utilizrii mijloacelor atunci cnd procedura este constrngtoare.

16

n ultimii ani, Comisia a acordat importan simplificrii procedurilor sale devenite deseori prea detaliate i deci greoaie, fapt criticat deoarece ndeprteaz aciunea Comisiei de spiritul Tratatelor. Principiul subsidiaritii trebuie s lase statelor membre maximum de margine de intervenie n realizarea obiectivelor comunitare. De aici dou preocupri ale Comisiei pe care ea le-a precizat ca subiecte ale Conferinei interguvernamentale de la Torino: - rolul directivelor sale, de cadre generale ale aciunii statelor trebuie privilegiat fa de cel al reglementrilor ceea ce impune precizarea unei ierarhii a nomelor, nsoit de revederea clasificrii actelor comunitare; - rolul Comisiei n gestiunea i controlul aciunii propuse. De aici, opinia unor autori pofrivit creia Tratatul UE vizeaz mai puin modalitile de realizare a interveniei comunitare i mai mult condiiile i nivelele inte?yeniei, ceea ce constituie o ambiguitate de care Comisia poate profita accentund aspectul eficacitii" fa de cel al democraiei n pregtirea aciunilor. P. Alexis Feral noteaz c atta timp ct nu se precizeaz raporturile dintre tipurile de competene, din raiuni politice, este mai corect s considerm competena comunitar ca o excepie de la competena de stat i nu ca o competen de principiu. De aici, aprecierea dat la Consiliul de la Copenhaga (21-22 iunie 1993) activitii Comisiei care nu trebuie s prezinte propoziii dect atunci cnd consider c ele satisfac criteriul subsidiaritii. Datele confirm aceast apreciere: dac n 1992 Comisia a elaborat 166 de directive, n 1994 ea a propus numai 46. Dar este probabil c acest fapt se explic nu att prin aplicarea principiului subsidiaritii ct mai ales prin ncheierea proceselor de constituire a pieei interne a UE. Pentru aceasta ns, n diversele Tratate care au marcat consolidarea construciei europene principiul subsidiaritii a trecut de la faza unei prezene implicate la faza unui enun clar pentru ca n prezent s se manifeste preocuparea pentru corecta lui aplicare. Dac n Tratatele CEC O (ari. 95) i EURATOM (art. 203) se stipula faptul c instituiile pot exercita competene neprevzute doar dac exist necesitatea realizrii unui obiectiv comunitar, n Tratatul CE (art. 85 i 86), se precizeaz faptul c regulile comunitare au preeminen pentru o serie de politici (a concurenei n principal) care privesc raporturile dintre statele membre (pentru raporturile cu teri competenele rmnnd naionale). Acelai lucru este valabil pentru politicile viznd operaiunile de concentrare a ntreprinderilor, ntruct Consiliul din 21 decembrie 1989 a prevzut notificarea obligatorie i autorizarea lor numai dac aceste operaiuni au dimensiuni comunitare, celelalte fiind supuse controlului naional.*1 Un alt exemplu este oferit de modul n care Curtea de Justiie a Comunitilor Europene a procedat la recunoaterea echivalenei legislaiilor naionale n jurispruden, renunnd la a cere Comunitilor s armonizeze tehnicile detaliate chiar atunci cnd ntre ele apreau contradicii. Ca urmare, Comisia s-a mrginit la a elabora directive privind elementele eseniale ale unei unificri indispensabile n materie.*' Acelai lucru s-a ntmplat i n ce privete echivalarea diplomelor. S-a dezvoltat astfel o subsidiaritate procedural prin care statele nsele, n organismele economice, dezvolt aciuni comune. Mai trziu, n Actul Unic European, art. 130R, L 54 s-a adugat problematica mediului n lista competenelor ce se judec prin prisma principiului subsidiaritii, precizndu-se c n materie Comunitatea acioneaz n msura n care obiectivele fixate (prezervare, protecie, mbuntirea mediului, contribuia la protecia sntii persoanelor, utilizarea prudent i raional a resurselor naturale) pot fi mai bine realizate la nivel comunitar dect la nivelul statelor, considerate izolate. Fr a prejudicia anumite msuri avnd un caracter comunitar, statele membre asigur finanarea i executarea lor". Acceptarea preeminenei normei europene fa de cea naional i considerarea normei europene ca o component a celei naionale a permis i descentralizarea jurisprudenei n materie, intrat n competena judectorilor naionali. Problematica competenelor a fost reluat cu ocazia elaborrii TUE. Numeroase preparative ncepute nc n 1975 de ctre Comisie, luri de poziie ale unor importante personaliti (Raportul Tindemans din 1976, Raportul Delors din 1989, Raportul Giscard dEstaing) i instituii (Parlamentul european cu proiectul su de Tratat din 1984, Consiliul european de la Strasbourg cu Carta comunitar a drepturilor sociale fundamentale ale muncitorilor din 9 decembrie 1989, Consiliul53

Construcia Europeana

European de la Dublin (25-26 iunie 1990) care a decis deschiderea Conferinei interguvernamentale) au generat dou atitudini: una care cerea ca principiul subsidiaritii s primeasc expresie juridic ntr-un articol de tratat, alta care cerea o list a competenelor ntre care s se afle i subsidiaritatea.

d) Locul subsidiaritii n sistemul instituionalDincolo de deosebirile de accent, principiul subsidiaritii exprima preocuparea Comunitii de a-i structura mai

17

bine instituiile i regulile lor de funcionare. Se conturau dou tendine cu incontestabil coninut politic; una legat de consolidarea rolului instituiilor comunitare, a competenelor lor, implicnd n timp o uniune politic a Europei, cealalt ngrijorat de perspectiva unei limitri n timp a atributelor suveranitii de stat. Subsidiaritatea oferea un punct de echilibru al celor dou tendine, vizibil fiind dorina avansului Uniunii dar i permanentele temeri ca Bruxelles-ul s nu devin un centru supranaional al Europei. Problema competenelor prea a-i gsi n principiul subsidiaritii o soluie dinamic, deoarece Comunitatea i asuma i declina competenele pe msur ce unitatea economico-social se consolida la baza Uniunii", ctigurile comunitare putnd fi astfel aprate de ctre fiecare stat. Reine, sub acest unghi, poziia semnificativ a Parlamentului european i a Parlamentelor naionale adoptat la Conferina comun de la Roma din 27-30 noiembrie 1990, care cerea ca principiul s fac parte din preambulul Tratatului, interpretarea lui politic fiind hotrtoare, lsnd Curii de Justiie s precizeze delimitarea competenelor. In schimb, reglementrile economice, culturale i sociale concrete rmn de competena jurisdiciilor naionale.54 n acelai sens, Comisia susinea n 1990 c legile (ntre care erau cuprinse i directivele) trebuie difereniate de reglementri care precizau doar modalitile de aplicare a legilor. Legile urinau s se aplice de ctre autoritile naionale i comunitare, n vederea realizrii apropierii dintre mecanismele lor de aciune. Cu prilejul acestor dezbateri, J. Delors arta c aici se confrunt, de fapt, dou logici: una a separaiei puterilor, care a inspirat iniial organizarea instituiilor sistemului comunitar, i cealalt a subsidiaritii.Principiul subsidiaritii

Ce a reinut TUE din aceste dezbateri? TUE a reinut mai nti voina politic a statelor Comunitii de a continua procesul creerii unei uniuni nencetat mai strnse ntre popoarele Europei, ns , n acelai timp, cu grija de a limita aciunea comunitar la cadrele Tratatului, la realizarea obiectivelor lui n condiiile i potrivit ritmurilor care i sunt prevzute, n respectul principiului subsidiaritii aa cum este el definit n art. 3B din tratatul instituind Comunitatea european ". n acelai timp, TUE considera c procesul decizional n cadrul Uniunii va fi ct mai apropiat de ceteni (Art. A) chiar dac n realizarea obiectivelor sale Uniunea se va dota cu mijloacele necesare pentru atingerea obiectivelor sale i pentru a duce cu bine politicile sale (Art. F 3) impunnd concluzia potrivit creia Comunitatea va aciona condus de scopurile ei nalte penti-u care are competene conferite de tratate, dar i va impune o autocenzur" (Rideau) asupra interveniilor nemsurate. In acest punct al discuiilor privind competenele se vdete rolul Curii de Justiie, singura instituie n msura s cumpneasc asupra depirii limitelor subsidiaritii \n cazul competenelor concurente (partajate). S-a propus chiar, de ctre unii autori, ca aciunile Comunitii s fie n prealabil supuse unui aviz al Curii pentru a evita recursul la judecata sa n procesul aplicrii hotrrii comunitare dar ideea nu a fost reinut. Ca urmare, principiul subsidiaritii se manifest n o serie de domenii (educaie Art. 126 1, Art. 127 1 formaie profesional, Art. 128 2, cultur, Art. 129 1, sntate public etc.) unde aciunea comunitar este dorit de ctre statele membre i este respins n altele (coninutul nvmntului i organizarea sistemului educativ sunt de competena statelor, Art. 126 1, etc). In unele domenii, principiul subsidiaritii i va limita n timp sfera de aciune, ca de exemplu, n faza a IlI-a a UEM cnd gestionarea euro va fi de competena BCE; n schimb, n altele principiul are o mare putere de aciune cum este cazul PESC. Aspecte interesante ridic sub unghiul subsidiaritii ntregul pilier III al construciei europene (cooperarea n domeniul justiiei i al afacerilor interioare, asupra crora vom reveni la capitolul corespunztor. Este de remarcat faptul c principiul subsidiaritii are n interpretarea exegeilor si un caracter dinamic. Ca i Kassel, Patrick Santer consider c acest dinamism provine din chiar ambiguitatea principiului care nseamn pentru unii o cale de protejare a suveranitii statelor fa de excesul interveniilor comunitare, pe cnd pentru alii55

Construcia European Principiul subsidiaritii

nseamn extinderea competenelor comunitare n condiiile n care o Europa mai ampl i mai profund i propune obiective tot mai ambiioase pe care Statele nu le pot realiza (de unde remarca primului-ministru luxembourghez Jean-Claude Juncker fiecare cu subsidiaritatea lui"). Se poate deci analiza subsidiaritatea de sus n jos ntemeind aciunea comunitilor sau de jos n sus legitimnd aciunea statelor. Ambele tendine interpretative se regsesc n textele diverselor consilii europene. Astfel, Consiliul European de la Roma din 1990 meniona importanape care o are principiul subsidiaritii nu numai atunci cnd este vorba de extinderea competenelor Uniunii ci i atunci cnd este vorba de punerea n lucru a politicilor i deciziilor Uniunii". Aceast precizare i-a ndemnat pe unii autori s considere c principiul subsidiaritii are mai nti o funcie politic sau

18

supraconstituional n repartizarea competenelor ntre comuniti i statele membre i o funcie juridic prin care se reglementeaz exercitarea competenelor comunitilor5; dei principiul subsidiaritii nu este un principiu de atribuire a competenelor, el putnd doar influena negocierile legate de aceast atribuire. ^ La cteva luni dup semnarea Tratatului de la Maastricht, Consiliul European de la Lisabona (26-27 iunie 1992) a cerut Comisiei europene un raport asupra principiului subsidiaritii, pe care aceasta l-a prezentat, la 27 octombrie acelai an, Consiliului de minitri i Parlamentului european, n care se cerea stabilirea unui acord interinstituional legat de definirea i aplicarea principiului. Potrivit Comisiei, principiul subsidiaritii nu determin competenele ce sunt atribuite Comunitii; Tratatul este cel care o face. Este vorba de un principiu reglator important al exercitrii acestor competene; el nu se aplic domeniilor care in de competena exclusiv a Comunitii i care , n mod logic, in de raiunea ei de a fi. Simind c principiul subsidiaritii poate genera o ruptur de aciunea statelor, Comisia declara c i n cazul competenelor exclusive, aciunea ei nu trebuie neleas ca exclusiv, penti'u c obiectivele ei sunt n fapt obiectivele tuturor statelor, ns, acestea trebuie s recunoasc n materie primordialitatea aciunii comunitare. Un acord interinstituional ar trebui prin urmare s defineasc limpede i s delimiteze cu precizie competenele prevznd pe de o parte dispoziii relative la intensitatea aciunii comunitare iar pe de alt parte principii de colaborare ntre instituii. Aceste idei au fost reluate la Consiliul European de la Edimbourg (1112 decembrie 1992) care rmne un moment de referin n evoluia conceptului subsidiaritii pentru c l-a legat att de o ntrire a rolului Comisiei n promovarea iniiativelor legislative ct i de o real respectare a identitii naionale a statelor, de o apropiere a procesului decizional de cerinele cetenilor. De aic