ProcessosdereestruturaçãourbanaagenciadospeloEstado-Capital

UrbanrestructuringprocessesrunbyState-Capital

Coordenadora:PaulaFreireSantoro,FaculdadedeArquiteturaeUrbanismodaUniversidadedeSãoPaulo-FAUUSP,Profa.Dra.,paulasantoro@usp.br.

Debatedor:OrlandoAlvesdosSantosJr.,IPPUR-UniversidadeFederaldoRiodeJaneiro,Prof.adjunto,orlando.santosjr@gmail.com.

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OBrasilpossuiváriosmecanismosquepropiciamaimplementaçãodepolíticaspúblicasdecaráterredistributivoepropiciam–aomenosdopontodevistanormativo–quegrandes intervençõesurbanasestejamsempresujeitasaescrutíniopúblicoemesferasparticipativasdedebateetomadadedecisões,democratizandoasdecisõessobreofuturodacidadeepropiciandomaiorigualdadedeacessoaosbenseserviçosurbanos.

Noentanto,nosúltimosanos,diversascidadesbrasileirasvêmsofrendointervençõesurbanísticasde grandes proporções, frequentemente viabilizadas a partir de parcerias público-privadas, queadotaramprincipalmenteaformadeoperaçõesurbanasconsorciadaseconcessõesurbanísticas.Celebradas como uma espécie de “fórmula mágica” para viabilizar transformações urbanas nocontexto de crise fiscal do Estado, esses arranjos introduzemumamaior participação de atoresnão-estataisemdefiniçõesacercadodestinodascidades,aomesmotempoemquesedescolamdasesferasdemocráticasdeparticipaçãopopular.

A política urbana que passa a se estruturar por meio da implementação de grandes projetosurbanostemcomopanodefundoumagovernançaempreendedorista,quetranspõeprincípiosetécnicasdoâmbitodagestãoempresarialparaapolíticaurbana.Agestãodascidadespassaaserorientadaporcritérioscomocompetitividade,atratividadeeeficiência,encurtando-seohorizontetemporal do planejamento e reduzindo-se a margem para a inclusão de objetivos de ordemredistributivaassimcomoapromoçãodeoutrosvaloresquenãoapenasarentabilidade.Oescopoda atividade de planificação do território em sua totalidade é deslocado para áreas específicas,queofereçamoportunidadesdeinvestimentoderentabilidadeelevadaeretornorápido.Algumasmodalidades de intervenção urbanística ilustrativas desse paradigma de gestão que vêm serepetindo com frequência são a revitalização de zonas portuárias ou centros históricos, oremodelamentodebairroscortadospor linhas férreasouantigaszonas industriais,aconstruçãodecomplexosparasediareventosesportivos,etc.Emtodasestassituaçõesestastransformaçõessedãosobreumtecidourbanohabitadoporpopulaçõesvulneráveis,queocupamassentamentosprecáriosoucorticos,quevêemameacadosseusdireitosàmoradiaeàcidadenamedidaemquenãonecessariamentesãoincorporadosnestasintervenções.

Asemelhançaqueseobservanessesprojetossugereestarmosdiantedeummodelodepolíticaurbana, que ganha força em cidades brasileiras a partir da introdução na normativa de váriosinstrumentosquepossibilitam,deumlado,grandeautonomiadeatoresprivadosnasdefiniçõeseexecução desses projetos e, do outro, uma grande penetração do capital financeiro no seufinanciamento. Parcerias Público-privadas (PPPs), Concessões Urbanísticas, Operações UrbanasConsorciadas (OUCs) eManifestações de Interesse Privado (MIPs) são alguns instrumentos quepotencializamumasituaçãodesigualdeacessotantosaosrecursosurbanosquantoapossiblidadede participar de processos decisórios, em benefício de atores privados e em detrimento dospobresurbanos.

Éevidenteamultiplicaçãodestesinstrumentosnascidadestrabalhadaseseuimpactonapolíticaurbana.

EmSãoPaulo,esteprocessotemreveladoocrescimentodaparticipaçãodeatoresprivadosnasdefinições centrais para as transformações urbanas em curso. As PPPs e concessões têm sidopotencializadas a partir de alterações institucionais dentro dos governos estadual e municipal,criandoinstânciaseempresaspúblicasquefazemagestãodepropostasprivadas.EstasrecebemMIPs, analisam, gerenciam, e financiam PPPs através de novas formas contratuais e fundosgarantidores que diminuem riscos e garantem contraprestações, viabilizadas com adisponibilizaçãodeativospúblicoscomoterrenos,m2construídoserentabilidadesobtidasapartir

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de investimentos em ativos financeiros. A reformulação completa e a criação de novos deregulação urbana estruturam eestimulam a entrada de capital imobiliário-financeiro nastransformaçõeseosresultadosnoterritóriosinalizamparaacriaçãodenovasfrentesimobiliáriase a imposição de morfologias e tipologias cuja rentabilidade é mais interessante para estescapitais,permitindosuamaior fluidez.Asinalizaçãodepossíveisgarantiasàmoradiaeàcidade,entreoutrosargumentosemproldointeressepúblicosãomobilizadosnodiscurso,terminamporlegitimar estas operações, enevoando as formas de resistências a estes processos que têm seapresentadoemexperiênciasdelutacontraamercantilizaçãodosespaçosoudepelocomum.

EmBeloHorizonteeRegiãoMetropolitana,asPPPsse inserememcontextodefortearticulaçãoentreprojetosde reestruturaçãourbanaeo conjuntode recentesalteraçõesna legislaçãoenoquadroinstitucional.Dopontodevistaterritorial,astradicionaisfrentesdesombreamentoentreapolítica urbana e o beneficiamento de agentes privados ganhammaior intensidade, apontandopara anecessária análise relacional entrePPPs edestas comasdemais frentesdeproduçãodoespaço urbano. Esse conjunto de inflexões desestabiliza, por sua vez, o campo das resistênciaslocaisaessemodelodepolíticaurbana,resultandona inclusãodemaiornúmerodepopulaçõesimpactadas,aumentonaassimetriadepoderesurgimentodenovasestratégiasdeação.

Em Fortaleza, observa-se nos últimos anos um quadro de intervenções reunindo obras demobilidade e grandes equipamentos associados ao setor turístico promovidos pelos governosestadualemunicipal,decorrendoemvalorizaçãoimobiliáriaeampliandofrentesdeinvestimentosdosetorprivado.Sobopontodevista institucional,constata-seumadivisãoestratégica.Porumlado, a SecretariadeUrbanismo conduz alteraçõesestruturais no zoneamento, regulamentandoinstrumentos que ampliam os ganhos do setor imobiliário e aprovando projetos pontuaismediante a flexibilização dos índices; por outro, o Instituto de Planejamento realiza de planoestratégico voltado a identificação de novos projetos estruturantes. Salvo algumas exceções,grande parte destas ações promovem de forma fragmentada, ainda maior valorização emdeterminadossetores,decorrendoemremoçõesforçadaseacirrandoasdesigualdadessociais.

Para o enfrentamento desse quadro de aprofundamento da mercantilização da cidadecontemporânea e da consequente ampliação das desigualdades de acesso aos recursos e bensurbanos, pretende-se debater os mecanismos e processos que bloqueiam e/ou favorecem aimplementaçãodesses instrumentosnaperspectivada inclusão socioterritorial,mas tambémdaampliação do acesso e permanência ao solo emoradia adequada, aos espaços e equipamentospúblicosgarantindo,promovendoeprotegendoodireitoàcidade.

REFLEXÃO SOBRE A TIPIFICAÇÃO E TERRITORIALIZAÇÃO DAS PPPS NO ESPAÇOURBANO

DanielMedeirodeFreitas(Práxis|UFMG)

Os impactos institucionais e territoriais observadosnousodo instrumentoPPPnaproduçãodoespaçourbanoestãodiretamenterelacionadosàconsolidaçãodeummodelodepolíticaurbanaorientadopor interessesprivadosedealto impacto sobrea inclusão/exclusão socioespacial nascidadesbrasileiras.Trata-sedeuminstrumentoalinhadoaumprocessomaiordeneoliberalizaçãodagestãourbana,emrelaçãoaoqualasPPPscontribuempara(a)aalteraçãodecondiçãodeumgovernoprovedorparaumgoverno consumidorde serviços; (b) a imposiçãoda racionalidadeedisciplina do mercado ao Estado; (c) a criação de novas oportunidades de lucro alinhada ao

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desigual compartilhamento de riscos; (d) a consolidação de um planejamento pautado porinteresses de oligarquias privadas; e (e) a viabilização de megaprojetos e ganhos indiretosrelacionados, por exemplo, ao provimento de infraestrutura para acumulação de agentesespecíficos.Parapôremevidênciaestaconexão,noentanto,énecessárioavançarnaconstruçãodeuma tipificaçãoquedê contada complexidade teóricadoprocessodeneoliebralizaçãoe, aomesmotempo,dacomplexidadeterritorialqueincideesemodificaemrelaçãoàsPPPs.Apartirda ampliaçãodo conceitodePPP,propomosa seguinte tipificaçãoparadiscussão: três tiposdePPP estrito senso (a) PPPs para construção de infra-estrutura; (b) PPPs imobiliárias; e (c) PPPssetoriais, incluindo concessões no setor de educação, saúde, segurança, entre outros; e trêsmodalidadesnãoconsideradasPPPpela legislação,masquesãoparte fundamentaldoprocessoemdebate(a)asoperaçõesurbanaseinstrumentosafins;(b)asintervençõespúblicasterritoriaisque beneficiam diretamente o setor privado; e (c) os empreendimentos privados possibilitadospelasintervençõespúblicas.

OCOMPLEXOIMOBILIÁRIO-FINANCEIROEMSÃOPAULO

PaulaFreireSantoro,IsabelMartinPereira(observaSP|LabCidadeFAUUSP)

Ainterdependênciaentreosetorimobiliário,asfinançaseoEstadotemsidoestudadaapartirdaarticulação de um complexo imobiliário financeiro que se espalha por diversas frentes deexpansão imobiliárias pelo mundo, em diversas regiões, através de “global players”. Fundos eempresas imobiliárias adentram em mercados financeiros, como forma de mitigar riscos, mastambém para penetrar em localizações geográficas onde não têm presença, capilarizando-seterritorialmenteeconstruindoafinanceirizaçãodaproduçãodascidades.

Não é evidente como esta dinâmica se dá no país. As perguntas que orientam esta pesquisaexploratória são: Os global players estão penetrando no complexo-financeiro no Brasil,especialmenteemSãoPaulo?Sesim,quemsãoecomosedáestaentrada?Comoestecapitalseespacializa? Cria novas frentes de expansão imobiliárias? Cria novos produtos imobiliários, comtipologias e morfologias específicas? Como a sua lógica espacial dialoga com processos deremoçãoerelocaçãoinvoluntária?

PBH ATIVOS S/A: A FINANCEIRIZAÇÃO DA PRODUÇÃO DO ESPAÇO E OEMPRESARIAMENTOURBANOEMBELOHORIZONTE

ThiagoCanettieri,JuliaÁvilaFranzoni(Indisciplinar|UFMG)

AlógicaempresarialqueatuaimperativamentenagestãourbanadeBeloHorizonteéresultadodaexpansão do projeto neoliberal nesse espaço, principalmente a partir da segunda metade dadécada de 1990. Nesse período, diversas alterações legislativas deram conta de umareestruturação do planjeamento urbano no sentido da regulação e implementação deinstrumentos de caráter negocial, a despeito das ferramentas redistributivas que não tiveramdevida atenção e, ainda, foi criada a PBH Ativos S/A, empresa que detem elevado poder nadinâmica territorial da cidade. Durante a gestão do prefeitoMárcio Lacerda (PSB) (2008-2016)houveaintensificaçãodessalógicaprópriadeumurbanismoneoliberalpormeiodacombinaçãodo já conhecido receituário do planejamento estratégico, gestão empresarial emecanismos definancerização do território. Ações voltadas a atender demandas e imperativos da reprodução

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ampliada do capital, em especial no momento de crise de sobreacumulação que reduz suarentabilidadeeoobrigadaaencontraroutrasoportunidadesdeinvestimento,estãodiretamentevinculadasaumaracionalidadepráticaprópriadoneoliberalismocomoumanovarazãodomundoque organiza e determina as práticas de governos em várias escalas. A produção do ambienteconstruídoeagestãodascidadessetornouumadessasoportunidadesdeinvestimentose,paratanto,énecessárioqueseapliqueoreceituárioneoliberaldeprivatizaçãodagestãourbanaedeparceriaspúblico-privadas.Oobjetivodacomunicaçãotratadediscutirocasodaempresacriadapela gestão de Lacerda, a PBHAtivos S/A, argumentando a partir da análise de sua arquiteturainstitucional, composiçãoacionária, engenharia financeirae competências administrativaso giroemdireçãoaumagestãoempresarialdapolíticaurbanacomoformadeatenderos imperativoscolocadospeloregimedeacumulaçãodocapital.

PPPSEFLEXIBILIZAÇÃODALEGISLAÇÃOURBANAEMFORTALEZA

RenatoPequeno,SaraVieiraRosa(Lehab|UFCE)

Fortaleza traz como marca de suas grandes intervenções urbanas o preponderante papel dosgovernosestadualemunicipalnaconduçãodosprocessos.Viaderegra,estesprojetosresultamemmaiorvalorização imobiliáriaemdeterminadossetoresdacidade favorecidoscommelhoriasnamobilidadeurbana,oupelaproximidadecomgrandesequipamentosdeusocoletivo.Aindaqueos instrumentos que buscam induzir o desenvolvimento urbano mediante a flexibilização dosíndices urbanísticos estejam presentes na legislação urbana da capital cearense desde os anos1990,onúmerodeoperaçõesurbanasconsorciadasefetivadasaindaébaixo.Umbalançoanalíticodas operações aprovadas indica como características: o porte reduzido das operações; aapropriaçãodeáreasdeproteçãoambiental;aexclusãodeassentamentosprecáriosdoescopo;ainclusão de empresa imobiliária com experiência no setor; o uso residencial de alta rendaassociadoaempreendimentosempresariais e shopping centers; a ínfima contrapartidado setorprivado na operação. Ao nível do discurso, o poder local sinaliza no sentido da contratação deconsultoria para formulação de parcerias público-privadas, identificação de novas operaçõesurbanas,elaboraçãodeestudosdeviabilidadeeconômica, indoatéa formulaçãodeprojetosdelei.Todavia,paraalémdasoperaçõesurbanas,novosempreendimentospassamadespontarnapaisagememdecorrênciadousodaoutorgaonerosadodireitodealterarousodosolo,inclusivesuplantandoirregularmenteoslimitesimpostospelalei.Prevaleceaimplantaçãoconcentradadeempreendimentosemsetoresconsolidadosouemnovasfrentesdeexpansãoimobiliária.Grandeparte destes encontra-se nasmãos das incorporadoras locais, associadas a empresas de outrasatividadeseconômicas,detentorasdeenormesvazios.Desvendaropapeleos interessesdestasempresas,seusvínculoscomoEstado,assimcomocompreendersuasinterfacescomocomplexofinanceiro imobiliário correspondem aos objetivos desta pesquisa. Para tanto, o estudoinvestigativo busca se concentrar nas alterações em curso na legislação, ampliando índices deaproveitamentoe intensificandoousoemáreas jáconsolidadasenoutrasaindanãopreparadasparaocrescimento.