PROSPECTIVE ET PLANIFICATION .travaux et numero 24 recherches de fevrier 2005 prospective prospective

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  • TRAVAUX ET NUMERO 24

    RECHERCHES DE FEVRIER 2005

    PROSPECTIVE

    PROSPECTIVE ET

    PLANIFICATION TERRITORIALES

    TAT DES LIEUX ET PROPOSITIONS

    GUY LOINGER ET CLAUDE SPOHR

  • 2 TRAVAUX ET RECHERCHES DE PROSPECTIVE N24

    LES AUTEURS

    Guy Loinger Economiste, Docteur, habilit diriger des recherches, Sociologue, Docteur et Urbaniste, diplm de l'Institut d'Urbanisme de l'Universit de Paris, Guy Loinger est charg de cours aux universits de Paris 1 (DESS Economie de l'Amnagement et du Dveloppement Local) et de Paris 10 (DEA Ville et Socit). Secrtaire gnral de l'OIPR (Observatoire International de Prospective Rgionale) et dlgu gnral du GEISTEL, Il est spcialiste en prospective territoriale et en dveloppement local. Egalement membre du Conseil de Prospective et Dynamique des Territoires de la DATAR, il est lauteur de nombreuses publications et a dirig plusieurs ouvrages collectifs, notamment : Construire la dynamique des territoires, Recomposition et dveloppement des territoires (ditions l'Harmattan, 1997), La prospective rgionale, de chemins en desseins (ditions de l'Aube, 2004) et, en cours de publication, La prospective rgionale et locale au service de l'action collective (ditions l'Harmattan, 2005). Claude Spohr A t mandat par le ministre de lEquipement pour faire un tat des lieux de la prospective dans les territoires dans une perspective de renouvellement de la planification territoriale. Architecte et Urbaniste de lEtat, il a men une carrire de fonctionnaire au sein de ce ministre, des postes en directions tour tour rgionale, dpartementale et nationale principalement dans le domaine de lamnagement du territoire et de lurbanisme. Il a dirig la mission dtudes Paris-la Plaine-Saint-Denis-le Bourget, avant de regagner le niveau central du ministre comme membre du Conseil Gnral des Ponts et Chausses, mis disposition du directeur de la recherche et des affaires scientifiques et techniques pour conduire cette mission sur la prospective dans les territoires. Claude

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    Spohr est conseiller auprs du Centre de prospective et de veille scientifique du ministre de lEquipement qui a assur une premire dition du rapport.

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    AVERTISSEMENT

    Bien qu'elle soit trs la mode dans les discours, la prospective territoriale, sous couvert de laquelle sont menes des actions fort diverses, connat une certaine forme de "panne" en France ; les acteurs territoriaux semblent agir comme si la complexit du monde ambiant leur permettait de valoriser la seule action court terme. Or, justement, cette complexit devrait les inciter dvelopper une vritable capacit danticipation de lavenir long terme. Avec le renouveau des dmarches territoriales et la nouvelle dcentralisation, les auteurs avancent quil est dornavant temps, pour les territoires comme pour lEtat, de dpasser la simple analyse prvisionnelle et dassocier la planification urbaine et la prospective qui, trop souvent, ont t opposes. Ils font ici le pari de montrer que la prospective peut tre considre comme un vecteur de renouveau et dinnovation des dmarches territoriales. La prospective apporte, selon eux, aux processus de dcision des territoires des reprsentations du futur qui se constituent en vritables visions. Ces visions se construisent la fois dans une dimension cognitive (analyse de la ralit prsente et passe, base sur la pense complexe et la systmique) et dans une dimension participative (recherche dune gouvernance matrise et dun art dorganiser lintelligence collective ). Tourne vers laction publique, la prospective territoriale devient alors stratgique. Les auteurs prsentent, lappui de leurs rflexions, de nombreuses situations locales considres comme autant de formes possibles de prospective applique aux territoires : lexercice structur Pays basque 2010 , la prospective en continu de Millnaire 3 ou, encore, Sambre-Avesnois comme exemples de prospective socitale non institutionnelle. Aprs avoir identifi les freins et les facteurs favorables au dveloppement de la prospective territoriale, des recommandations sont dictes qui, souhaitons-le, aideront les territoires entrer dans la dynamique du dveloppement durable.

    Le Comit ditorial

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  • 6 TRAVAUX ET RECHERCHES DE PROSPECTIVE N24

    SOMMAIRE

    REMERCIEMENTS 9 AVANT-PROPOS 11 PRFACE 13 INTRODUCTION 17 PREMIERE PARTIE LE CHAMP ET LES OBJECTIFS DE LA PROSPECTIVE TERRITORIALE 19 INTRODUCTION 19 I. UN ETAT DES LIEUX DE LA PROSPECTIVE APPLIQUEE AUX DEMARCHES TERRITORIALES 21 II. COMMENT APPRECIER LA PLACE DE LA PROSPECTIVE DANS CES DEMARCHES ? 22 III. VERS UN RENOUVELLEMENT DES DEMARCHES TERRITORIALES 23 IV. VERS UNE FONCTION DE POLE DE COMPETENCES ET DE RESSOURCES 23

    DEUXIME PARTIE PROSPECTIVE ET PROJETS TERRITORIAUX : NOTIONS PRINCIPALES ET DFINITIONS 25

    I. LA PROSPECTIVE DANS LES TERRITOIRES 25

    1. La notion de prospective 25 2. La prospective territoriale 26 3. La prospective dans le champ de la planification territoriale locale 27 22 4. Des prospectives gnrales appliques aux territoires 28

    II. CE QUAPPORTE ET EXIGE LA DEMARCHE PROSPECTIVE 30

    1. Construire des reprsentations du futur pour clairer un processus dcisionnel 30 26 2. Construire des visions du futur implique une dimension cognitive 31 3. Construire des visions du futur implique une dimension participative 32 4. Une prospective tourne vers laction publique implique une appropriation des connaissances et des rsultats 33

    III. CONCLUSION POUR LANALYSE DES SITUATIONS LOCALES 34 TROISIEME PARTIE DEMARCHES TERRITORIALES ET PROSPECTIVE, ANALYSE DE

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    QUELQUES SITUATIONS LOCALES 35

    I. DIVERSITE DES TERRITOIRES, DES SITUATIONS ET DES APPROCHES 35 1. La notion de projet de territoire 35 2. La prospective est un outil du management territorial, il nest pas le seul 37

    II. DIVERSITE DES FIGURES DE LA PROSPECTIVE 38

    1. Une prospective stratgique au service dun projet de territoire 38 A) La grande figure : lexercice structur de prospective territoriale 38 B) La prospective en continu 42

    2. Des approches par acteurs et/ou par thmatiques 46

    A) La prospective thmatique applique un territoire 46 B) Des prospectives spcifiques sur linitiative de certaines familles dacteurs 48 C) Quelques expriences contingentes 56

    3. Les dmarches de projet non prospectives 58

    A) Les dmarches de projet et de planification territoriale sans prospective 58 B) Des reprsentations de lavenir portes par le projet urbain 62

    QUATRIEME PARTIE POSITIONNEMENT DE LA PROSPECTIVE PAR RAPPORT AUX DEMARCHES TERRITORIALES ET A LA PLANIFICATION INTERCOMMUNALE 67

    I. NOUVEAU CONTEXTE ET NOUVELLES ORIENTATIONS DE LACTION TERRITORIALE 67

    1. Les conditions ont chang 67 2. Le projet de territoire long terme, nouveau cadre de rfrence pour laction publique 68 3. La disparit des territoires et la ncessaire coordination de laction territoriale 70 4. Planification spatiale, planification stratgique 73 5. Planification ou prospective, vers une nouvelle reprsentation du futur 80

    II. LES FREINS ET FACTEURS FAVORABLES A LA PROSPECTIVE TERRITORIALE 83

    1. La nature des enjeux et des politiques poursuivies 83 2. Limportance des comportements dacteurs 87 3. Cinq types dapproches applicables aux projets de territoire et aux SCOT 89

    CINQUIEME PARTIE QUE FAIRE ? COMMENT FAIRE ? LES APPORTS DE LA PROSPECTIVE POUR LES DEMARCHES TERRITORIALES INTERCOMMUNALES 93

    INTRODUCTION : QUE FAIRE ? COMMENT FAIRE ? LA PROSPECTIVE DANS LE CHAMP DE LA MTHODE 93

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    I. LE REGISTRE DE LA DEMARCHE DE PROJET 96 1. Questionnement sur les enjeux de lavenir 99 2. Rtrospective et ralit actuelle, contenu et acteur 101 112 3. Les futurs possibles 105 4. La construction dune vision du devenir des territoires 107 5. De la reprsentation lapplication 109 6. La question de la synthse 110

    II. LE REGISTRE DES CONTENUS, DES INDICATEURS ET DES METHODES 111

    1. La ncessaire valuation des politiques pour la comprhension dun territoire 111 124 2. Dcoupage par thmes, prospective thmatique 112 3. La question des relations internes/externes, endognes/exognes 114 4. La question des indicateurs 115 5. Les mthodes de prospective 116

    III. DEMOCRATIE PARTICIPATIVE ET GOUVERNANCE OU GOUVERNEMENT DE LACTION 117

    1. Lexigence croissante de la dmocratie participative 117 2. Limportance du pilotage de la dmarche 118

    IV. LE ROLE SPECIFIQUE DES SERVICES DE LETAT 122 V. UN PROCESSUS A EXPERIMENTER QUI PARTICIPE DE LA MODERNISATION DE LACTION PUBLIQUE 125

    1. Mythes et ralits des dmarches territoriales 125 2. Les obstacles ou les incitations la diffusion de la prospective 126 3. Reprsentations du futur et culture du changement 127

    SIXIEME PARTIE PROPOSITION ET PROGRAMME DACTION 129 UNE AMBITION POUR LA PROSPECTIVE 129 I. LA NOTION DE FORMATION-ACTION 130 II. UN DISPOSITIF DE RESSOURCES POUR LA PROSPECTIVE TERRITORIALE 133 III. DES ACTIONS A ENVISAGER SANS ATTENDRE 134

    1. Identifier et comprendre