Regionale Vernetzung

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    Arbeitspapiere

    Regionale Vernetzung:

    Interorganisatorische Strukturdifferenzen regionalerPolitikgestaltung

    Jrgen R. Grote

    ISSN 0948-0099

    Arbeitsbereich III / Nr. 23Mannheim 1997

  • Jrgen R. Grote

    Regionale Vernetzung:

    Interorganisatorische Strukturdifferenzen regionalerPolitikgestaltung

  • Jrgen R. Grote:Regionale Vernetzung : Interorganisatorische Strukturdifferenzenregionaler Politikgestaltung.Mannheimer Zentrum fr Europische Sozialforschung (MZES).Mannheim, 1997.(Arbeitspapiere Arbeitsbereich III / 23)ISSN 0948-0099

    Deckblattlayout: Uwe Freund

    Nicht im Buchhandel erhltlichSchutzgebhr: DM 5,--Bezug:Mannheimer Zentrum fr Europische Sozialforschung (MZES), Postfach, 68131 Mannheim

    Redaktionelle Notiz:

    Dieses Arbeitspapier ist im Rahmen des Projekts Regionen als Handlungseinheiten in dereuropischen Politik (REGE) entstanden. Eine gekrzte Version ist in Beate Kohler-Koch1997, Interaktive Politik in Europa. Regionen im Netzwerk der Integration erschienen.Jrgen R. Grote arbeitet zur Zeit am Europischen Hochschulinstitut in Florenz.

    Editorial Note:

    This working paper was produced within the project Regions as actors in EuropeanIntegration (REGE). A shorter version has been published in Beate Kohler-Koch 1997,Interaktive Politik in Europa. Regionen im Netzwerk der Integration.Jrgen R. Grote is contemporarily working at the European University Institute,Florence.

  • Inhalt

    1. EINLEITUNG 1

    2. POLICY-NETZE UND REGIONALE POLITIKFELDSTRUKTUREN IN DER

    VERGLEICHENDEN FORSCHUNG 2

    3. FALLSTUDIEN GESTTZTE HYPOTHESENBILDUNG 6

    4. POLITIKFELDABGRENZUNG UND DATENERHEBUNG 19

    5. SOZIALE DISTANZEN UND GLOBALE MUSTER REGIONALER

    INTERESSENVERMITTLUNG 22

    6. STRUKTURHNLICHKEITEN IM KONTEXT EINER ZENTRUM-PERIPHERIE

    ANALYSE 29

    7. DIE AUENVERNETZUNG DER REGIONEN 44

    8. SCHLUWORT 51

    9. LITERATUR 52

    10. ANHANG 1: BINNENVERNETZUNG 57

    11. ANHANG 2: AUENVERNETZUNG 60

  • 1

    Regionale Vernetzung:Interorganisatorische Strukturdifferenzen

    regionaler Politikgestaltung*Jrgen R. Grote

    1. EinleitungDie aus politikwissenschaftlicher Perspektive besonders interessanten und die Strukturfondsreformen der

    EU begleitenden Schlsselbegriffe sind Partnerschaft und Subsidiaritt. Beide Begriffe umfassen zweiBezugsgren (Kohler-Koch 1996): einerseits soll bezglich der territorialen Organisation die Region mit derfr die Gesamtheit strukturpolitischer Eingriffe zustndigen Ebene, d.h. der EU, zusammengebracht werden,andererseits sollen bezogen auf die funktionale Dimension die Akteure von Politik, Wirtschaft, des sozialenLebens und der Wissenschaft zusammengefhrt werden, um die im Kontext der Ausdifferenzierungfunktionaler Lebensbereiche entstandenen Steuerungsprobleme berwinden zu helfen. Entsprechend ist vonfunktionaler und territorialer Partnerschaft bzw. Subsidiaritt gesprochen worden (Grote 1993).

    Im vorliegenden Abschnitt wird es darum gehen, die strukturellen Voraussetzungen fr das Entstehenderartiger Arrangements empirisch in den Griff zu bekommen. Auch wenn, wie in den anderen Abschnittendieses Buches vorgefhrt, das fr das Entstehen partnerschaftsorientierten Handelns verantwortlicheFaktorenbndel weit ber rein strukturelle Determinanten hinausgeht, kommt diesen doch erheblicheBedeutung zu. Dies insbesondere in dem Mae, in dem nicht ausschlielich hochspezifische, an einzelnePolitiken gebundene, sondern ganze Politikfelder umfassende und, das heit zugleich auch, Staat-Gesellschaftsbeziehungen im weiteren Sinne betreffende Akteurskonstellationen zu bewerten sind. Imfolgenden werden die Ergebnisse einer politikfeldbezogenen Netzwerkanalyse vorgestellt, die die strukturellenRahmenbedingungen der politischen Umsetzung der Prinzipien von Partnerschaft und Solidaritt erschlieenhelfen sollen. Trotz erheblicher Berhrungspunkte lt sich die Untersuchung territorialer Netzwerke nichtohne weiteres den aus der Policy-Netzwerkanalyse bekannten Fragestellungen zuordnen. Vielmehr entsprichtsie eher Anstzen, die Netzwerke als soziale Systeme begreifen, in denen Handlungsmglichkeiten und -restriktionen strukturell eingebettet und determiniert sind.

    Die hier untersuchten regionalen Binnenbeziehungen fungieren zugleich auch als Kontextbedingungen frdie Vernetzung der regionalen Akteure mit der europischen Ebene. Dies entspricht in der Tat denErgebnissen einer in ihrer Fragestellung hnlichen Studie, derzufolge materielle oder auch ideelle, durch dieEU initiierte Eingriffe are not sufficiently important to serve as the stimulus for the creation of a territorialpolicy community [...], if one does not already exist in the closely related field of regional economic planning(Smyrl 1995b: 38). Unser Interesse an der vergleichenden Analyse interorganisatorischer Beziehungen(Scharpf 1978)1 im Politikfeld regional planning, d.h. Regionalpolitik, legt es nahe, die an eine starknormative Ausrichtung gebundenen Beschrnkungen herkmmlicher Anstze2 zu berwinden und jenen zufolgen, die sich studying networks [...] within a comparative politics approach (Kenis 1996: 7) zur Aufgabegemacht haben. In vergleichender Perspektive, die gerade auch sdeuropische Regionen mit ihren politisch-institutionellen Besonderheiten mitbercksichtigt, wird deutlich, da entgegen den allgemeinen Feststellungender Policy-Netzwerk Analyse, wonach traditionelle Institutionen zunehmend obsolet werden, diese gerade alsBestandsgarantie wirken knnen, weil sie provide the organizational prerequisites for networks [...] to exist(ebenda: 12-13).

    Natrlich wre es abwegig, davon ausgehen zu wollen, da die Resultate einer reinen Strukturanalyse frsich selbst zu sprechen in der Lage wren; sie mssen durch ber Fallstudien gewonnene Informationen * Besonderer Dank fr die Fertigstellung dieses Beitrages gebhrt Christian Melbeck, ohne dessen Expertise ich mich in den Netzen

    verloren htte, sowie Franz Urban Pappi, der in mehreren Diskussionen, aber besonders auch als Diskussant einer ersten Versionberaus wichtige und hilfreiche Anregungen gegeben hat. Michle Knodt hat ebenfalls erhebliches dazu beigetragen, da dieseArbeit auf doch relativ engem Raum publiziert werden kann, ohne dabei auf wesentliche Argumente verzichten zu mssen.

    1Scharpf kommt in dieser frhen Arbeit ber interorganizational policy studies zu einer conclusion of crucial importance: it isunlikely, if not impossible, that public policy of any significance could result from the choice process of any single unified actor.Policy formation and policy implementation are inevitably the result of interactions among a plurality of separate actors withseparate interests (Scharpf 1978: 347; H.d.A.). Es sind der Fokus auf Politikformulierung sowie auf eine ursprnglichzugrundeliegende Interessendivergenz zwischen untereinander im Wettbewerb stehenden autonomen Akteuren, die in der neuerenPolicy Netzwerk Forschung auf der Strecke zu bleiben drohen. Aus Grnden seiner Wertneutralitt und greren analytischenReichweite ziehen wir den Begriff interorganisatorische Beziehungen dem des Policy-Netzwerkes vor.

    2Gemeint sind hier v.a. Arbeiten, in denen Netzwerke als funktionale Problemlsungsmechanismen erscheinen, die in der Lagewren, die mit traditionellen Formen von Governance verbundenen Restriktionen zu berwinden.

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    angereichert bzw. mit diesen verglichen werden. Das folgende Kapitel ist deswegen so organisiert, dazunchst fr jeden individuellen Fall die einschlgige Literatur referiert wird, um daraus Hypothesenabzuleiten, die dann sukzessive durch die Interpretation der Ergebnisse aus der relationalen Datenanalyse derNetzwerkerhebung des REGE-Projektes verifiziert bzw. falsifiziert werden knnen. Dadurch hoffen wir derWarnung Hritiers gerecht zu werden, die das Dilemma vergleichender Policy Netzwerkanalyse zwischen derSkylla (of) idiosyncratic, highly detailled thick descriptions of single cases und der Charybdis (of) highlyaggregated cross national data (Windhoff-Hritier 1993b: 150) verortet.

    Der vorliegende Beitrag wird somit als eine wichtige Ergnzung der bisher qualitativ erarbeiteten Studienverstanden, weil hier erstmalig quantitative Daten erhoben und einer formalen Netzwerkanalyse unterzogenwurden. Die vielversprechenden Ergebnisse in Rechnung stellend, verstehen wir ihn zugleich als Anregung, inder angedeuteten Richtung weiterzuforschen.

    2. Policy-Netze und regionale Politikfeldstrukturen in dervergleichenden Forschung

    Der Begriff des Policy-Netzes ist zu einem Standardanalyseinstrument mit der Untersuchung territorialerPolitik befater Arbeiten geworden. Dabei ist auffllig, da aus dem reichen, gut geordneten, und von Kenisund Schneider (1994) geffneten methodischen Werkzeugkasten vorwiegend diejenigen Instrumente zumEinsatz kommen, die primr im Kontext einer Analyse teils hochspezifischer und idiosynkratischer nationalerPhnomene, wie etwa derjenigen intergouvernementaler Beziehungen in Grobritannien, odersteuerungspolitischer Diskurse in Deutschland entstanden und erprobt worden sind. Dieser Form von Policy-Analyse soll hier keineswegs die Existenzberechtigung abgesprochen werden. Hingewiesen werden sollallerdings auf einige, diesen Anstzen inhrente, Kurzschlsse und Inkompatibilitten, die uns dann sukzessiveveranlassen, zumindest fr den internationalen Vergleich regionaler Handlungssysteme, alternative und u.E.adquatere, dabei dem gleichen Werkzeugkasten entnommene Instrumente vorzuschlagen. Derenfruchtbringender Einsatz erfordert zugegebenermaen einiges an handwerklichem Geschick und, dies sollnicht verschwiegen werden, ziemlich substantielle Ressourcen. Es ist nicht einfach, aus der Unzahl von mitNetzwerkmetaphern arbeitenden Studien einzelner Policies, gesamter Regionen, od