REKOMENDASI AKSI-AKSI KEBIJAKANREKOMENDASI DALAM ANALISIS KEBIJAKAN Prosedur analisis kebijakan dari rekomendasi memungkinkan analis menghasilkan informasi tentang kemungkinan serangkaian aksi di masa mendatang untuk menghasilkan konsekuensi yang berharga bagi individu, kelompok, atau masyarakat seluruhnya. Prosedur rekomendasi meliputi

transformasi informasi mengenai kebijakan di masa depan ke dalam informasi mengenai aksi-aksi kebijakan yang akan menghasilkan keluaran yang bernilai. Untuk merekomendasikan suatu tindakan kebijakan khusus diperlukan adanya informasi tentang konsekuensi-konsekuensi di masa depan setelah dilakukannya berbagai alternatif tindakan. Sementara itu, membuat rekomendasi kebijakan juga mengharuskan kita menentukan alternatif mana yang paling baik dan mengapa. Oleh karenanya prosedur rekomendasi dari analisis kebijakan terkait erat dengan persoalan etika dan moral.

Rekomendasi dan Advokasi Ganda Pernyataan advokatif mempunyai sejumlah karakteristik khusus.

Pertanyaan advokatif haruslah: 1. Dapat ditindaklanjuti (actionable). Pertanyaan advokatif memusatkan pada tindakan yang dapat diambil untuk menyelesaikan masalah kebijakan. Meskipun pernyataan advokatif mensyaratkan informasi sebelumnya mengenai apa yang akan terjadi dan apa yang bernilai. Pernyataan seperti ini berada di luar pertanyaanpertanyaan fakta dan nilai dan mengandung argumen mengenai tindakan tertentu yang dapat memuaskan kebutuhan, nilai-nilai, dan kesempatan untuk perbaikan. 2. Prospektif. Pernyataan advokatif bersifat prospektif, karena pernyataan tersebut dibuat sebelum dilakukannya tindakan (ex ante). Jika prosedur analisis kebijakan pemantauan dan evaluasi bersifat retrospektif karena

1

pernyataan ini dibuat setelah tindakan diambil (ex post), maka peramalan dan rekomendasi keduanya diterapkan secara prospektif (ex ante). 3. Muatan nilai. Pernyataan advokatif tergantung pada fakta dan juga pada nilai. Untuk menyatakan bahwa alternatif kebijakan tertentu harus diadopsi memerlukan tidak hanya bahwa tindakan yang direkomendasikan akan mempunyai konsekuensi-konsekuensi yang terprediksi; tetapi juga bahwa konsekuensi-konsekuensi yang terprediksi tersebut dinilai oleh individu-individu, keseluruhan. 4. Secara etika kompleks. Nilai-nilai yang mendasari pernyataan advokatif secara etika kompleks. Nilai tertentu (sebagai contoh kesehatan) dapat dipahami sebagai nilai intrinsik maupun ekstrinsik. Nilai intrinsik adalah nilai yang dilihat sebagai tujuan di dalam dirinya sendiri, sedangkan nilai ekstrinsik adalah nilai yang bernilai karena akan menghasilkan nilai-nilai lain. Kesehatan dapat dilihat sebagai tujuan akhir di dalam dirinya dan sebagai kondisi yang diperlukan bagi penciptaan nilai-nilai lain, termasuk keamanan, kebebasan, dan aktualisasi diri. kelompok-kelompok, atau masyarakat secara

Gagasan

mengenai

advokasi

ganda

(multiple

advocacy)

harus

dipertentangkan secara tajam dengan pandangan bahwa fungsi analisis kebijakan adalah untuk mendukung posisi politik yang ditentukan oleh pengumpulan sebanyak mungkin informasi sesuai dengan kepentingan klien. Advokasi ganda merupakan pendekatan untuk melakukan perbandingan secara sistematis dan penilaian secara kritis terhadap sejumlah peluang pemecahan, bukan sebagai cara untuk mempertahankan suatu posisi atau pendapat secara membabi buta. Untuk jelasnya, para analis kadang datang sampai pada sutau satuan rekomendasi tertentu, tetapi hanya sesudah secara kritis menilai pros dan cons berbagai peluang pemecahan masalah. Jika para analis kebijakan mengikuti petunjuk advokasi ganda, kecil kemungkinan mereka untuk gagal dalam apa yang biasanya disebut sebagai perangkap advokasi berlebihan (over-advocacy trap), suatu jebakan yang sering

2

menimbulkan pembuatan rekomendasi solusi yang salah karena kita telah memformulasi masalah yang salah. Dengan demikian, proses untuk membuat kebijakan yang masuk akal biasanya membutuhkan upaya ke belakang merumuskan kembali masalah sebelum kita dapat bergerak ke depan untuk memecahkan masalah tersebut.

Model Pilihan Yang Sederhana Pernyataan advokatif menjadi mungkin hanya ketika analis berhadapan dengan suatu situasi untuk memilih di antara dua atau lebih alternatif. Dalam beberapa situasi, pilihannya adalah antara serangkaian tindakan baru dan mempertahankan tindakan lama (status quo). Dalam situasi-situasi lain pilihan mungkin kompleks, karena mungkin terdapat banyak alternatif untuk dipilih. Dalam bentuknya yang paling sederhana pilihan dapat dijelaskan sebagai sebuah proses penalaran yang meliputi tiga komponen yang saling berhubungan: (1) definisi masalah mengharuskan tindakan, (2) perbandingan konsekuensi dari dua atau lebih alternatif untuk menyelesaikan masalah, dan (3) rekomendasi alternatif yang akan membuahkan hasil yang diinginkan, yaitu, alternatif yang paling memuaskan sejumlah kebutuhan, nilai, atau kesempatan. Sebagai contoh, pilihan dapat diterangkan sebagai proses penalaran dimana alternatif pertama (A1) menghasilkan satu hasil (O1), alternatif kedua (A2) menghasilkan hasil lain (O2), dan nilai O1 lebih besar daripada O2. Dengan informasi sepertini ini analis tidak akan menemui kesulitan untuk merekomendasikan A1 sebagai alternatif yang dipilih. Analis beralasan sebagai berkut: alternatif pertama menimbulkan suatu hasil, sementara alternatif kedua memberikan hasil yang lain. Hasil yang pertama lebih berharga dari yang kedua. Oleh karena itu, arah tindakan yang pertama harus direkomendasikan. Proses penalaran yang sederhana ini mengandung dua elemen pilihan yang esensial yaitu premis faktual dan premis nilai. Premis keputusan pertama menyatakan bahwa A1 akan menghasilkan O1 sementara premis keputusan kedua menyatakan bahwa A2 akan menghasilkan O2. Kedua premis ini disebut dengan premis faktual, yaitu suatu asumsi yang pada prinsipnya dapat dibenarkan atau

3

disahkan atas dasar pengetahuan faktual. Sementara premis ketiga disebut premis nilai, yaitu asumsi yang dapat dikatakan baik atau buruk atas dasar nilai atau sistem etika. Premis nilai menyatakan bahwa O1 pada tingkat atau nilai tertentu lebih baik dibanding O2. Premis seperti ini tidak dapat dibuktikan kebenaran atau kesalahannya dengan hanya mempertimbangkan premis faktual, karena pertanyaan-pertanyaan nilai mengharuskan adanya alasan-alasan yang masuk akal mengapa suatu hasil dinilai baik atau benar oelh sejumlah orang, kelompok, atau masyarakat secara keseluruhan. Semua pilihan mengandung baik premis faktual dan premis nilai. Model sederhana ini mempunyai keuntungan dalam hal bahwa model ini menekankan bahwa premis faktual dan premis nilai ada pada setiap situasi pilihan. Kelemahan dari model sederhana ini adalah bahwa medil ini mengaburkan kompleksitas pilihan. Pertimbangkan, misalnya, kondisi yang harus ada agar model pilihan inii menjadi model yang valid antara lain pengambilan keputusan tunggal, kepastian, dan kesegeraan akibat.

Model Pilihan Yang Kompleks Model pilihan sederhana secara cepat telah menjadi lebih kompleks karena banyaknya pelaku kebijakan, hasil yang tidak pasti, dan waktu. Masalah dengan pilihan kompleks ini adalah bahwa kita tidak dapat membuat rekomendasi yang memuaskan dengan cara mengkombinasikan nilainilai semua pelaku kebijakan pada seluruh aspek dalam sekali waktu. Situasi seperti ini, dimana tidak ada kemungkinan untuk mengurutkan alternatif secara konsisten sesuai dengan dua atau lebih atribut dinamakan instransitif.

Bentuk-Bentuk Rasionalitas Pada dasarnya, setiap situasi pilihan dapat menghasilkan rekomendasi yang disukai oleh semua pihak sebab hal itu akan membuahkan hasil yang diinginkan. Namun sebagian besar situasi pilihan melibatkan banyak pelaku kebijakan, ketidakpastian, dan konsekuensi-konsekuensi yang berubah sepanjang

4

waktu. Dalam kenyataan konflik dan ketidaksetujuan adalah karakteristik penting dari sebagian besar isu-isu kebijakan. Masalah kesulitan dalam menentukan pilihan yanitu ketika pengurutan atribut mengalami konflik terletak pada inti keputusan yang harus dibuat oleh para pembuat kebijakan publik. Kesulitan dapat timbul karena keputusannya mempengaruhi banyak individu. Meskipun kebijakan A dianggap lebih baik oleh satu kelompok dalam masyarakat kita, kebijakan V mungkin dianggap lebih baik oleh kelompok lainnya. Jika waktu merupakan elemen penting kita akan dapat temukan, misalnya, bahwa kebijakan B akan menjadi lebih baik 20 tahun dibanding sekarang. Dalam konteks ketiga, kebijakan A dapat menjadi lebih unggul jika beberapa kejadian yang tidak menentu menguntungkannya, tetapi dapat pula kebijakan B menjadi lebih vaik untuk menangkal kemungkinan bencana. Karena alasan ni dan alasan-alasan sejenisnya sepertinya proses pembuatan rekomendasi-rekomendasi kebijakan tidak dan tidak dapat rasional. Tetapi sesungguhnya ketidakmampuan kita untuk memenuhi kondisi model pilihan sederhana tidak cukup untuk menyimpulkan bahwa proses rekomendasi tidak dan tidak dapat rasional. Jika rasionalitas kita artikan sebagai proses yang dilakukan secara sadar untuk menggunakan argumen-argumen yang bernalar dalam membuat dan mempertahankan penyataan-pernyataan advokatif, kita tidak hanya menemukan bahwa banyak pilhan adalah rasional; tetapi kita juga akan melihat bahwa sebagian besar adalah bersifat multirasional. Ini berarti bahwa terdapat dasar-dasar rasional ganda yang mendasari sebagian besar pilihan-pilihan kebijakan. Rasionalitas tersebut dapat berupa rasionalitas teknis, ekonomis, legal, sosial, dan substantif.

Teori Rasional Komprehensif Karakteristik utama dari berbagai bentuk rasionalitas tersebut adalah bahwa semuanya melakukan pemilihan secara bernalar tentang perlunya mengambil arah tindakan tertentu untuk memecahkan masalah kebijakan. Namun bentuk-bentuk rasionalitas tersebut sulit untuk terealisir secara penuh dalam

5

kebanyakan situasi pembuatan kebijakan. Dalam kenyataan, agar menjadi rasional dan pada saat yang sama komprehensif, suatu pilihan harus memenuhi kondisi seperti berikut ini, yang disebut sebagai teori rasional-komprehensif dalam pembuatan keputusan: 1. Pembuat keputusan individual atau kolektif harus mengidentifikasi masalah kebijakan yang diterima sebagai konsensus oleh semua pelaku kebijakan yang relevan 2. Pembuat kebijakan individual atau kolektif harus mendefinisikan dan mengurutkan secara konsisten tujuan dan sasaran yang pencapaiannya mencerminkan pemecahan masalah. 3. Pembuat keputusan individual atau kolektif harus mengidentifikasi semua pilhan kebijakan yang dapat memeberi kontribusi terhadap pencapaian masing-masing tujuan dan sasaran. 4. Pembuat keputusan individual atau kolektif harus meramalkan semua konsekuensi yang akan dihasilkan oleh seleksi setiap alternatif. 5. Pembuat keputusan individual atau kolektif harus membandingkan setiap pilihan dalam hal akibatnya terhadap pencapaian setiap tujuan dan sasaran. 6. Pembuat keputusan individual atau kolektif harus memilih alternatif yang memaksimalkan pencapaian tujuan.

Terdapat beberapa kritik pentinf terhadap teori pembuatan keputusan rasional komprehensif, diantaranya adalah teori inkremental terputus-putus dan dalil kemustahilan arrow.

Teori Inkremental Terputus-putus Teori ini berpendapat bahwa pilihan-pilihan kebijakan yang aktual jarang memenuhi persyaratan teori rasional-komprehensif. Menurut teori inkremental, para pembuat keputusan individu atau kolektif/kelompok: 1. Mempertimbangkan hanya tujuan yang secara inkremental berbeda (yaitu sedikit berbeda) dengan keadaan yang ada (status quo). 2. Membatasi jumlah konsekuensi yang diramal dari setiap alternatif.

6

3. Membuat penyesuaian secara timbal balik dalam hal tujuan dan sasaran di satu pihak, dan alternatif pada pihak lainnya. 4. Secara terus-menerus memformulasikan kembali masalahdan karena itu tujuan, sasaran, dan alternatifsesuai dengan perolehan informasiinformasi baru. 5. Menganalisis dan mengevaluasi alternatif-alternatif dan langkah-langkah yang berurutan, sedemikian rupa sehingga pilihan-pilihan diubah secara terus menerus sepanjang waktu, daripada dibuat pada satu titik waktu sebelum tindakan diambil. 6. Secara terus menerus memperbaiki masalah-masalah sosial yang ada, daripada menyelesaikan masalah secara tuntas pada titik waktu tertentu. 7. Berbagi tanggung jawab untuk analisis dan evaluasi dengan banyak kelompok dalam masyarakat, sehingga proses pembuatan pilihan-pilihan kebijakan terbagi-bagi atau terputus-putus. Dalil Kemustahilan Arrow (Arrows Impossibility Theorem) Dalil ini dikembangkan oleh peraih hadiah nobel Kenneth Arrow, menunjukan bahwa mustahil bagi pembuat keputusan dalam masyarakat demokratis untuk memenuhi kondisi teori rasional-komprehensif. Salah satu kesimpulan Arrow adalah bahwa pilihan-pilihan individu tidak dapat

diagregasikan melalui prosedur pengambilan suara terbanyak untuk menciptakan keputusan kolektif yang akan menghasilkan solusi tunggal terbaik bagi semua kelompok. Kemustahilan menciptakan berdasarkan pilihan-pilihan individu yang diagregasikan (dijumlahkan), suatu keputusan kolektif yang menggunakan preferensi transitif disebut sebagai paradoks pemilh (voters paradox). Setiap individu dianggap dapat memilih secara rasionalbaik atas dasar pertimbangan teknis, ekonomis, legal, sosial atau substantiftetapi sebagian besar aturan tidak menghasilkan pilihan kolektif rasional. Dalil kemustahilan Arrow secara logis membuktikan bahwa tidak mungkin untuk menerapkan prosedur demokratis (misalnya, aturan mayoritas) untuk mencapai keputusan kolektif yang bersifat transitif.

7

Arrow menujuk lima kondisi yang masuk akal dari setiap prosedur keputusan yang demokratis: 1. Tidak ada pantangan pilihan, yakni setiap kombinasi yang mungkin dari preferensi individu harus sepenuhnya diperhitungkan dalam

mengembangkan suatu pilihan kolektif; 2. Tidak ada penentangan terhadap pilihan kolektif, yakni pilihan kolektif haruslah konsisten merefleksikan pilihan individual; 3. Terbebas dari alternatif yang tidak relevan, yakni semua pilihan harus dibatasi dari satuan alternatif yang bebas dari (tidak relevan dengan) semua alternatif lainnya; 4. Kedaulatan warga negara, yakni pilihan kolektif haruslah tidak dibatasi oleh pilihan-pilihan sebelumnya; dan 5. Tidak ada kesewenang-wenangan, yakni tidak ada seorang atau suatu kelompokpun yang menentukan hasil pilihan kolektif dengan memaksakan pilihan mereka terhadap yang lain.

Rasionalitas Yang Terkungkung Rasionalitas yang komprehensif juga telah ditantang oleh pemenang hadiah nobel, Herbert A. Simon. Lebih dari dua puluh tahun yang lalu, Simon mengembangkan sebuah teori rasionalitas yang terkumngkung (bounded rationality), yang menurut teori ini pembuat keputusan menolak begitu saja usaha untuk menjadi rasional dan pada saat yang sama komprehensif. Pembuat keputusan hanya perlu memperhatikan alternatif-alternatif yang paling terbukti akan menghasilkan suatu kenaikan manfaat yang dapat diterima (yaitu perilaku memuaskan).

Rasionalitas Sebagai Maksimisasi Yang Terbatas Teori rasionalitas yang terkungkung, dan bersamaan dengan itu konsep perilaku yang memuaskan, menekankan terbatasnya pilihan rasional yang komprehensif. Namun demikian, teori Simon ini, meskipun merupakan tantangan terhadap teori pengambilan keputusan yang komprehensif-rasional, bukanlah

8

merupakan argumen atau pembenaran dari perilaku nonrasional atau irasional. Dalam kenyataannya, perilaku memuaskan dapat sepenuhnya rasional, jika yang kita maksud rasional adalah proses mempekerjakan akal dalam membuat pilihan-pilihan yang memperhitungkan biaya pencarian informasi.

Penelusuran Campuran Perspektif terakhir mengenai isu pilihan rasional adalah apa yang diberikan oleh sosiolog Amitai Etzioni. Etzioni menawarka suatu strategi penelusuran campuran (mixed scanning) sebagai alternatif dari pandangan rasionalitas komprehensif dan pandangan-pandangan lain yang berlawanan, termasuk inkrementalisme yang terputus-putus dan rasionalitas yang terkungkung. Penelusuran campuran membedakan antara syarat-syarat pilihan strategis yang menetapkan arah bagi kebijakna dasar dan pilihan-pilihan operasional yang menetapkan arah bagi kebijakan dasar dan pilihan-pilihan operasional yang membantu meletakkan landasan bagi keputusan-keputusan strategis dan mendukung implementasi keputusan strategis ini. Penelusutan campuran menyediakan cara memilih yang didasarkan baik pada pendekatan rasional-komprehensif maupun inkrementalisme terputus-putus. Kombinasi yang tepat tergantung pada sifat masalahnya. Semakin strategis, pendekatan semakin rasional-komprehensif, dan sebaliknya semakin operasional, pendekatan semakin inkremental terputus-putus.

Rasionalitas Erotetik Rasional erotetik merujuk pada suatu proses mempertanyakan dan menjawab, atau dengan kata lain, interogasi nalar. Rasional erotetik mendasarkan diri pada proses induktif dalam berbagai bentuknya.

Kriteria Untuk Rekomendasi Kebijakan Beberapa tipe pilhan rasional dapat diletakan sebagai kriteria keputusan yang digunakan untuk menyarankan pemecahan masalah kebijakan. Dengan kriteria keputusan dimaksudkan secara eksplisit sebagai nilai-nilai yang

9

dinyatakan yang melandasi rekomendasi untuk tindakan. Kriteria keputusan terdiri dari enam tipe utama: 1. Efektivitas (effectivity), berkenaan dengan apakah suatu alternatif mencapai hasil (akibat) yang diharapkan, atau mencapai tujuan dari diadakannya tindakan. 2. Efisiensi (efficiency), berkenaan dengan jumlah usaha yang diperlukan untuk menghasilkan tingkat efektivitas tertentu. 3. Kecukupan (adequacy), berkenaan dengan seberapa jauh suatu tingkat efektivitas memuaskan kebutuhan, nilai, atau kesempatan yang

menumbuhkan adanya masalah. 4. Perataan (equity), erat berhubungan dengan rasionalitas legal dan sosial dan menunjuk pada distribusi akibat dan usaha antara kelompok-kelompok yang berbeda dalam masyarakat. 5. Responsivitas (responsiveness), berkenaan dengan seberapa jauh suatu kebijakan dapat memuaskan kebutuhan, preferensi, atau nilai kelompokkelompok masyarakat tertentu. Kriteria responsivitas adalah penting karena analis yang dapat memuaskan semua kriteria lainnya (efektivitas, efisiensi, kecukupan, kesamaan) masih gagal jika belum menanggapi kebutuhan aktual dari kelompok yang semestinya diuntungkan dari adanya suatu kebijakan. 6. Kelayakan (appropriateness). Kriteria ketepatan atau kelayakan secara dekat berhubungan dengan rasionalitas substantif, karena pertanyaan tentang ketepatan kebijakan tidak berkenaan dengan satuan kriteria individu tetapi dua atau lebih kriteria secara bersama-sama. Kelayakan merujuk pada nilai atau harga dari tujuan program dan kepada kuatnya asumsi yang melandasi tujuan-tujuan tersebut.

PENDEKATAN-PENDEKATAN UNTUK REKOMENDASI Pilihan Publik vs. Pilihan Swasta Ada beberapa perbedaan yang penting yang harus dipertimbangkan di antara sektor publik dan swasta.

10

1. Sifat dari proses perumusan kebijakan publik. Pembuatan kebijakan di sektor publik termasuk di dalamnya tawar menawar, kompromi, dan konflik di antara kelompok-kelompok warga negara, lembaga legislatif, lembaga eksekutif dan departemen, badan pembuat peraturan, swasta, dan berbagai pembuat kebijakan yang lain. 2. Sifat kolektif dari tujuan-tujuan kebijakan publik. Tujuan-tujuan dari kebijakan di sektor publik bersifat kolektif, yang dianggap merupakan cerminan dari preferensi masyarakat atau lebih luas sebagai keputusan publik. 3. Sifat barang publik. Barang-barang publik dan privat dibedakan menjadi tiga jenis: barang-barang spesifik, barang-barang kolektif, dan barangbarang setengah kolektif. Karena sifat dari tiga jenis barang tersebut berbeda, maka prosedur untuk memperhitungkan nilai barang tersebut bagi produsen dan konsumen juga berbeda. Tujuan utama dari perusahaan swasta dalam membuat barang adalah untuk mencari keuntungan. Ketika perusahaan swasta dihadapkan pada pilihan antara dua atau lebih produk yang mempunyai perbedaan dalam tingkat pendapatan yang akan diperoleh dan total biaya yang akan dikeluarkan, perusahaan swasta akan memilih produk yang memaksimalkan keuntungan, yang didefinisikan sebagai jumlah pendapatan dikurangi jumlah biaya. Jika perusahaan harus memutuskan untuk melakukan investasi yang memberi keuntungan yang lebih rendah, baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang, kita dapat melakukan estimasi biaya kesempatan dari keputusan tersebut. Biaya kesempatan (opportunity cost) merujuk kepada keuntungan yang dikorbankan dengan menginvestasikan sumberdaya untuk memproduksi suatu produk ketika alternatif lain yang lebih menguntungkan mungkin dapat dipilih.

11

Penawaran dan Permintaan Biaya kesempatan (opportunity cost) di sektor swasta dapat diestimasi dengan menggunakan harga pasar sebagai ukuran biaya dan manfaat. Harga pasar dari suatu barang ditentukan oleh penawaran dan permintaan.

Pilihan Publik Logika ini dimulai dengan mempertmbangkan perbedaan antara pilihan publik dan swasta, termasuk mempertentangkan antara barang-barang spesifik, semikolektif, dan kolektif. Walaupun logika pemaksimalah keuntungan dapat diterapkan pada beberapa macam barang publik tertentu (misalnya produksi tenaga hidroelektrik), ada beberapa alasan mengapa konsep keuntungan, manfaat bersih dan biaya kesempatan sukar untuk diterapkan dalam masalah pilihan publik, yakni: 1. Banyaknya pembuatan kebijakan yang sah. 2. Barang-barang kolektif dan setengah kolektif 3. Keterbatasan perbandingan dari ukuran pendapatan 4. Tanggung jawab publik terhadap manfaat dan biaya sosial

Analisis Biaya-Manfaat Analisis biaya-manfaat adalah suatu pendekatan untuk rekomendasi kebijakan yang memungkinkan analis membandingkan dan menganjurkan suatu kebijakan dengan cara menghitung total biaya dalam bentuk uang dan total keuntungan dalam bentuk uang. Sementara analisis biaya-manfaat dapat digunakan untuk merekomendasikan tindakan kebijakan, dalam arti diaplikasikan ke depan (ex ante), analisis biaya-manfaat dapat juga digunakan untuk mengevaluasi kinerja kebijakan (ex post).

Jenis-jenis Biaya dan Manfaat Dalam menggunakan analissi biaya manfaat adalah sangat penting untuk mempertimbangkan semua biaya dan manfaat yang mungkin dihasilkan dari program. Walaupun dalam praktek cukup sulit untuk menemukan semua biaya

12

dan manfaat secara lengkap, ada beberapa cara yang dapat dilakukan untuk mengurangi kesalahan ketika kita harus mengabaikan beberapa biaya dan manfaat dalam analisis kita. Salah satu cara yang terbaik untuk mencegah kesalahan mengklasifikasikan biaya dan manfaat. 1. Biaya dan manfaat di dalam vs di luar. Di sini pertanyaannya adalah apakah biaya atau manfaat yang dikeluarkan adalah bersifat internal atau eksternal untuk suatu jenis kelompok sasaran atau wilayah hukum. Biaya dan manfaat internal ini disebut internalitas, sedangkan yang di luar atau eksternal disebut eksternalitas. 2. Biaya dan manfaat diukur secara langsung dan tidak langsung. Pertanyaannya di sini adalah apakah biaya atau manfaat adalah nyata (tangible) atau tidak nyata (intangible). Yang nyata dalah biaya dan manfaat yang secara langsung dapat diukur dengan harga pasar yang sebenarnya dari barang dan pelayanan, sementara barang yang tidak nyata secara tidak langsung diukur dengan cara menafsirkan nilai sebenarnya dari barang itu dengan patokan harga pasar. 3. Biaya dan manfaat primer dan sekunder. Di sini pertanyaannya adalah apakah biaya atau manfaat itu dihasilkan secara langsung atau tidak langsung oleh suatu program. Biaya atau manfaat primer adalah suatu biaya atau manfaat yang dihubungkan dengan sasaran program yang paling bernilai, sedangkan biaya atau manfaat sekunder berkaitan dengan sasaran yang kurang bernilai. 4. Efisiensi bersih vs. manfaat redistribusional. Di sini pertanyaannya adalah apakah kombinasi biaya dan manfaat membuat kenaikan dalam agregat pendapatan atau hanya menghasilkan pergeseran pendapatan ayau sumberdaya di antara berbagai kelompok yang berbeda.

13

Tugas dalam Pembuatan Analisis Biaya Manfaat Dalam melakukan analisis biaya-manfaat ada sepuluh jenis pekerjaan yang penting utnuk memaksimalkan plausibilitas rekomendasi, yakni: 1. Perumusan masalah Perumusan masalah tidak berlangsung sekali, pada awal kita melakukan analisis biaya-manfaat, tetapi dapat terjadi pada setiap tahapan dari analisis. Perumusan masalah menghasilkan informasi tentang tujuantujuan potensial yang relevan, sasaran, alternatif, kriteria kelompok sasaran, biaya, dan manfaat untuk menjadi pedoman analisis. Perumusan masalah dapat menghasilkan perumusan kembali masalah, pementahan solusi masalah ulang, dan pementahan rumusan masalah beberapa kali selama analisis biaya-manfaat. 2. Spesifikasi sasaran. Penjabaran tujuan umum ke dalam tujuan yang spesifik dan terukur. 3. Identifikasi alternatif pemecahan masalah. Ketika suatu sasaran telah dispesifikasikan, analis mempunyai asumsi tentang penyebab masalah dan peluang pemecahannya hampir selalu ditransformasikan ke dalam alternatif kebijakan unutk mencapai tujuan-tujuan kebijakan. 4. Identifikasi sasaran dan pemanfaat. Pendaftaran semua kelompok uang merupakan target dari tindakan (misalnya, regulasi) atau tanpa aksi (status quo), atau yang diuntungkan dari aksi atau tanpa aksi. 5. Menafsirkan biaya dan manfaat. Estimasi dalam unit nilai moneter dari manfaat atau biaya spesifik dari setiap alternatif dalam semua kelas (internal dan eksternal, terukur langsung dan tidak langsung, primer dan sekunder, efisiensi dan redistribusional). 6. Penyusutan dari biaya dan manfaat. Penyesuaian biaya dan manfaat moneter ke dalam nilai sekarang berdasarkan faktor penyusutan yang khusus. 7. Menafsirkan resiko dan ketidakpastian. Penggunaan analisis sensitivitas dan fortiory untuk mengestimasi probabilitas bahwa manfaat dan biaya akan terjadi di masa mendatang.

14

8. Memilih kriteria pengambilan keputusan. Pemilihan kriteria untuk menseleksi antar alternatif kriteria efisiensi yakni kriteria perbaikan efisiensi bersih (nilai bersih sekarang, yaitu setelah biaya dan manfaat disusutkan dengan nilai sekarang harus lebih besar dari nol), dan tingkat keuntungan internal (tingkat keuntungan pada investasi publik harus lebih besar dari yang dihasilkan pada tingkat bunga yang secara nyata dibayarkan). Kriteria efektivitas meliputi efektivitas marginal pada investasi di sektor publik yang menghasilkan volume terbesar untuk barang dan jasa). Kriteria distribusional dan redistribusional misalnya, perbaikan Pareto (paling sedikit satu kelompok diuntungkan, sementara yang lain tidak kehilangan), perbaikan Rawlsian (yang terburuk menjadi lebih baik). Pilihan kriteria keputusan mempunyai implikasi etis yang penting, karena kriteria keputusan didasarkan pada konsep yang berbeda tentang keharusan moral dan keadilan sosial. 9. Rekomendasi. Seleksi alternatif yang paling plausibel, dengan

memperhatikan hipotesis etis dan kausal lainnya.

Analisis Biaya-Efektivitas Analisis biaya-efektivitas adalah suatu pendekatan untuk rekomendasi kebijakan yang memungkinkan analisis untuk membandingkan dan memberikan anjuran kebijakna dengan mengkuantifikasikan total biaya dan akibat. Berbeda dengan analisis biaya-manfaat yang mencoba mengukur semua faktor yang relevan dalam suatu satuan nilai yang umum, analisis biaya-efektivitas menggunakan dua satuan nilai yang berbeda. Biaya diukur dalam bentuk uang, sedangkan efektivitas diukur dalam bentuk satuan barang, pelayanan ayau beberapa satuan nilai akibat lainnya. Analisis biaya-efektivitas, seperti halnya analisis biaya manfaat, dapat juga diterapkan secara prospektif (ex ante) maupun retrospektif (ex post). Analisis biaya-efektivitas secara khusus cocok untuk pertanyaan menyangkut cara yang paling efisien dalam penggunaan sumber daya untuk mencapai sasaran yang tidak dapat digambarkan dalam terminologi pendapatan.

15

Analisis biaya-efektivitas, ketika digunakan untuk merekomendasikan kebijakan pada sektor publik mempunyai beberapa karakteristik yang berbeda: 1. Analisis biaya-efektivitas menghindari masalah pengukuran manfaat dalam bentuk uang sehingga menjadi lebih mudah diaplikasikan daripada analisis biaya manfaat. 2. Analisis biaya-efektivitas menggunakan rasionalitas teknis, dengan mencoba menentukan kegunaan dari alternatif kebijakan tetapi tanpa menghubungkan konsekuensinya terhadap efisiensi ekonomi global atau agregat kesejahteraan sosial. 3. Analisis biaya-efektivitas tidak terlalu menggunakan harga pasar sebagai pedoman sehingga menjadi tidak tergantung pada logika pemaksimalan keuntungan seperti sektor swasta. Analisis ini misalnya tidak menentukan apakah manfaat leih besar daripada biaya atau alternatif investasi pada sektor swasta lebih menguntungkan. 4. Analisis biaya-efektivitas sangat tepat untuk analisis eksternalitas dan halhal yang tidak nyata (intangible) karena jenis dampak seperti ini sulit dinyatakan dalam satuan mata uang dan satuan ukuran yang umum. 5. Analisis biaya-efektivitas secara khusus memecahkan masalah biaya tetap (tipe I) atau efektivitas tetap (tipe II), sementara analisis biaya manfaat khusus memecahkan problem biaya berubah, efektivitas berubah (tipe III). Kelebihan analisis biaya-efektivitas adalah pada mudahnya penerapan, sedangkan kelemahannya adalah bahwa rekomendasi yang dihasilkannya tidak mudah dihubungkan dengan agregat kesejahteraan sosial.

METODE UNTUK REKOMENDASI Serangkaian metode dan teknik tersedia untuk pembuatan rekomendasi dengan analisis biaya-manfaat dan biaya-efektivitas.

Pemetaan Sasaran Kesulitan yang sering dialami dalam membuat rekomendasi kebijakan adalah mengetahui sasaran apa yang akan dianalisis. Pemetaan sasaran adalah

16

teknik yang digunakan untuk menyusun tujuan dan sasaran dan hubungannya dengan alternatif kebijakan. Tujuan, sasaran, dan alternatif yang telah diidentifikasikan dengan satu atau dua metode perumusan kebijakan dapat digambarkan dalam pohon sasaran, yang merupakan tampilan gambar dari seluruh struktur sasaran dan hubungan-hubungan antar mereka. Sasaran ketika kita petakan dalam bentuk diagram pohon, selalu dalam bentuk hirarki diman sasaran tertentu yang diperlukan untuk mencapai sasaran yang lain selalu diatur secara vertikal. Pohon sasaran untuk kebijakan pembangunan energi nasional dapat dilihat dalam Gambar 1.Tabel 1. Metode dan Teknik Rekomendasi atas Dasar Pekerjaan dalam Analisis BiayaManfaat TUGAS Perumusan Masalah METODE Analisis batas Analisis klasifikasional Analisis hirarki Analisis perspektif berganda Analisis argumentasi Pemetaan argumentasi Pemetaan sasaran Klarifikasi nilai Kritik nilai Analisis batas Analisis batas Perumusan elemen biaya Estimasi biaya Penentuan harga bayangan Penyusutan Penilaian visibilitas Pemetaan hambatan Analisis sensitivitas Analisis fortiori Klarifikasi nilai Kritik nilai Analisis Plausibilitas

Spesifikasi sasaran

Pencarian, analisis, dan interpretasi informasi Identifikasi kelompok target dan pemanfaat Estimasi biaya dan laba

Penyusutan biaya dan manfaat Estimasi resiko dan ketidakpastian

Pilihan kriteria keputusan Rekomendasi

17

MEMBANGUN KEBIJAKAN ENERGI NASIONAL Tujuan tak melakukan apapun gunakan tenaga mataharimemproduksi lebih banyak energi

redistribusi energi

konversi energi Tujuan Utama potong konsumsi gas Sub-sasaran

gunakan batubara

gunakan tenaga nuklir

pindahkan 10% ke orang miskin

naikkan harga

batasi penggunaan rumah tangga

Gambar 1. Pohon Sasaran Kebijakan Energi Nasional

Klarifikasi Nilai Klarifikasi nilai adalah prosedur untuk mengidentifikasi dan

mengklasifikasikan premis nilai atas dasar seleksi terhadap sasaran kebijakan. Ada beberapa langkah umum dalam memperjelas nilai: 1. Mengidentifikasi seluruh sasaran yang relevan dari suatu kebijakan atau program 2. Identifikasi seluruh pelaku kebijakan yang mempengaruhi dan dipengaruhi oleh pencapaian atau kegagalan dari sasaran. 3. Daftarlah semua premis nilai yang mendasari komitmen tiap-tiap pelaku kebijakan terhadap sasaran. 4. Klasifikasikan premis nilai dalam ekspresi yang sederhana dari cita rasa personal atau tujuan (ekspresi nilai); dengan demikian merupakan pernyataan tentang kepercayaan dari kelompok khusus (penyataan nilai): dan dengan begitu merupakan penilaian tentang kebaikan dan keburukan

18

yang bersifat universal dari suatu tindakan atau kondisi yang diimplikasikan oleh sasaran (penentuan nilai). 5. Klasifikasikan lagi premis-premis nilai ke dalam kelompok premis yang memberikan landasan untuk menjelaskan sasaran; dan kelompok premis yang memberikan landasan untuk membenarkan tujuan.

Keuntungan dari klarifikasi nilai adalah bahwa cara ini memungkinkan kita untuk keluar dari analisis tujuan jika ternyata tujuan-tujuan tersebut tidak lebih dari pencerminan dari keinginan dan selera pribadi. Klarifikasi nilai juga membawa kita satu langkah di luar penjelasan dari kondisi lingkungan yang menjelaskan sasaran. Karena landasan nilai adalah penting, perdebatan moral dan etik tidak akan dapat dipecahkan tanpa menjelaskan landasan untuk membenarkan sasaran.

Kritik Nilai Kritik nilai adalah serangkaian prosedur untuk menguji mana yang lebih meyakinkan antara argumen-argumen yang saling berlawanan dalam suatu debat mengenai tujuan kebijakan. Kritik nilai memungkinkan kita untuk menguji peran dari nilai dalam debat tentang argumen kebijakan. Kritik nilai memusatkan perhatiannya pada konflik mengenai tujuan dan nilai-nilai kebijakan. Kritik nilai juga memusatkan perhatiannya pada perubahan nilai yang dihasilkan oleh debat yang argumentatif. Prosedur kritik nilai merupakan perluasan dari model kritik nilai dari argumen kebijakan. Dalam melakukan kritik nilai penting dilakukan: 1. Mengidentifikasi satu atau lebih pernyataan advokatif. 2. Mencatat semua pelaku kebijakan yang akan mempengaruhi dan dipengaruhi oleh implementasi dari rekomendasi. 3. Mendeskripsikan setiap argumentasi dari pelaku kebijakan yang mendukung dan menentang rekomendasi.

19

4. Mengidentifikasi setiap elemen dalam debat: Informasi (information, I), pernyataan (claim, C), pemberi sifat (qualifier, Q), pembenaran (warrant, W), dukungan (backing, B), dan bantahan (rebuttal, R). 5. Mengkaji daya persuasi etis dari setiap argumen dan menentukan apakah menerima, mengubah, atau menolak rekomendasi.

[I] Program penyekatan rumah murah menghasilkan keuntungan bersih $50juta dan rasio biaya-manfaat 5:1. Program ini akan menghasilkan penghematan energi yang besar.

Karena itu [Q] (hampir pasti)

[C] Pemerintah harus mengadopsi program penyekatan rumah murah

Karena [W] Program ini dapat meningkatkan total kesejahteraan sosial

Karena [R] Program ini tidak meningkatkan perataan sosial atau keadilan

Karena [B1] Program ini menghasilkan keadaan sosial di mana paling tidak satu orang diuntungkan dan tak satupun dirugikan (kriteria Pareto). Program ini memberikan hasil yang dapat dipakai untuk mengganti pihak yang dirugikan (Kriteria KalderHicks)

Karena [B1] Program ini tidak menghasilkan keadaan sosial di mana mereka yang paling dirugikan (kelompok miskin) memperoleh kesejahteraan.

Gambar 2. Debat kritik nilai

Perumusan Elemen Biaya Konsep biaya adalah penting bagi proses pembuatan rekomendasi kebijakan, karena usaha untuk mencapai suatu tujuan hampir selalu memerlukan pengorbanan tujuan lain. Biaya kesempatan, seperti diketahui, adalah manfaat yang gagal diperoleh ketika suatu sumber daya diinvestasikan untuk mencapai tujuan lain. Dengan kata lain, biaya adalah manfaat yang hilang, sementara manfaat bersih (total manfaat dikurangi total biaya) adalah ukuran biaya yang

20

seharusnya dibayarkan seandainya sumber daya diinvestasikan untuk mengejar tujuan yang lain. Perumusan elemen biaya adalah suatu prosedur untuk mengklasifikasikan dan mendeskripsikan semua biaya yang akan dikeluarkan dengan ditetapkan dan dilaksanakannya suatu program. Struktur elemen biaya dapat dilihat dalam Tabel 2.Tabel 2. Struktur Elemen Biaya 1. Biaya Primer (langsung) a. Biaya tetap sekali Penelitian Perencanaan Pengembangan, pengujian, dan evaluasi b. Biaya investasi Tanah Bangunan Alat dan kendaraan Pelatihan awal c. Biaya berulang (operasi dan pemeliharaan) Gaji, upah, dan tunjangan Pemeliharaan gudang, kendaraan, dan peralatan Pelatihan lanjut Pembayaran langsung kepada klien Pembayaran untuk memperluas pelayanan Berbagai material yang lain, pasokan, dan pelayanan Biaya Sekunder a. Biaya untuk badan-badan yang lain dan pihak ketiga b. Degradasi lingkungan c. Rusaknya institusi sosial d. Lain-lain

2.

Estimasi Biaya Estimasi biaya adalah prosedur untuk menyediakan informasi tentang nilai uang masing-masing komponen dari struktur elemen biaya.

Harga Bayangan Harga bayangan (shadow pricing) adalah suatu prosedur untuk membuat keputusan subjektif tentang nilai uang dari manfaat dan biaya ketika harga pasar tidak dapat dipercaya atau tidak tersedia.

21

Pemetaan Hambatan Pemetaan hambatan adalah suatu prosedur untuk mengidentifikasikan keterbatasan dan hambatan yang menghadang jalan untuk mencapai sasaran kebijakan dan program. Secara umum hambatan digolongkan dalam 6 kategori yaitu hambatan fisik, hukum, organisasional, politik, distributif, dan anggaran. Cara yang efektif untuk mengidentifikasikan hambatan adalah dengan menyusun pohon hambatan (constraint tree) yaitu merupakan tampilan grafis tentang keterbatasan dan hambatan yang menghalangi pencapaian tujuan. Pohon hambatan menyisipkan hambatan-hambatan ke dalam pohon sasaran.

Internalisasi Biaya Internalisasi biaya adalah prosedur untuk memasukkas semua biaya luar yang relevan (eksternalitas) ke dalam struktur elemen biaya internal.

Diskonting Diskonting (discounting) adalah prosedur untuk memperkirakan nilai saat ini dari biaya dan manfaat yang akan diperoleh pada masa mendatang. Diskonting adalah cara untuk menghitung dampak waktu ketika membuat rekomendasi suatu kebijakan. Nilai sekarang dari manfaat atau biaya masa depan diperoleh dengan menggunakan faktor diskon, yakni angka yang dengan mana nilai manfaat dan biaya masa depan harus diturunkan agar mencerminkan kenyataan bahwa mata uang pada saat ini lebih bernilai dari pada di masa depan. Rumus untuk faktor diskon adalah: 1 (1+r)n dimana r adalah tingkat diskon dan n adalah jumlah tahun di mana manfaat dan DF = biaya didiskon. Ketika menentukan harga diskon yang benar, menjadi hal yang mudah untuk menghitung faktor diskon atau nilai sekarang dari arus biaya (atau manfaat). Masalahnya adalah pilihan harga diskon tergan tung pada keputusan yang mencerminkan nilai-nilai etika analis, pembuat kebijakan, atau kelompok sosial

22

yang khusus. Karena alasan tersebut, menjadi penting untuk mengetahui dasardasar yang diperlukan dalam menentukan harga diskon: 1. Tingkat diskon swasta, didasarkan pada keputusan tentang kelayakan tingkat bunga untuk pinjaman uang di sektor swasta. 2. Tingkat diskon sosial, didasarkan pada keputusan mengenai preferensi sosial dan masyarakat secara keseluruhan. 3. Tingkat diskon pemerintah, didasarkan biaya pinjaman pemerintah pada saat ini.

Analisis Sensitivitas Analisis sensitivitas adalah suatu prosedur untuk mengetahui sensitivitas hasil dari analisis biaya manfaat atau biaya-efektivitas terhadap asumsi-asumsi alternatif tentang kemungkinan tingkat biaya atau manfaat tertentu akan benarbenar terjadi.

Analisis Fortiori Analisis fortiori adalah prosedur yang digunakan untuk membandingkan dua atau lebih alternatif dengan cara memecahkan ketidakpastian untuk menyetujui suatu alternatif yang secara intuitif lebih disukai setelah analisis pendahuluan diketahui lebih lemah dibandingkan alternatif lain.

Analisis Plausibilitas Analisis plausibilitas adalah prosedur untuk menguji rekomendasi yang menentang pernyataan yang berlawanan.

23