SRBIJA I EU: NAKON SAMITA U SOFIJI - emins.org · Dijagnozu problema u regionu – nefunkcionalna tržišna privreda, zarobljena država, nerešeni bilateralni sporovi – ne treba

SRBIJA I EU: NAKON SAMITA U SOFIJI

Jul 2018.

2

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Suzana GrubješićDOMETI ZAPADNOBALKANSKE AGENDE U 2018. GODINI . . . . . . . . . . . . . . . . 4Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4EU – Zapadni Balkan – renesansa ili? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Da li je region posle Sofijskog samita bliži EU? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9Internet izvori . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Prof. dr Slobodan SamardžićOD SOLUNA (2013) DO SOFIJE (2018) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Uvod – povodom dva dokumenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10Entuzijazam Soluna (2003) i prvo obećanje članstva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Brzi prelazak zenita integracije i ulazak u zonu krize . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Kako stojimo sa proširenjem? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Ima li realnog izlaza iz novoevropskog fatuma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14Šta bi trebala da bude alternativa? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

Dušan ProrokovićOD SOLUNA DO SOFIJE: ZAŠTO JE SLABIO UTICAJ EU NA „ZAPADNOM BALKANU“? 18Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18Od Kelna do Soluna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18Od Soluna do Sofije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Metodski pristup u traženju rešenja – top-down ili bottom-up . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Literatura: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Milan IgrutinovićUTICAJ SPOLJAŠNJIH FAKTORA NA PROCES EVROINTEGRACIJA . . . . . . . . . . . . 27Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Spoljna politika Evropske unije. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Unutrašnja politika Evropske unije – pokušaji reformi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Najava nove politike SAD prema Evropi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32Zaključak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Literatura: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

3

Srbija i EU: nakon samita u Sofiji

PREDGOVOREvropska unija je odlučna da intenzivira angažovanje kako bi podržala političke, ekonomske i društvene transformacije u regionu Zapadnog Balkana, uključujući i veću pomoć na osnovu konkretnog napretka u vladavini prava i društveno-ekonomskim reformama, jedan je od zaključaka samita lidera EU i Zapadnog Balkana održanog u Sofiji.

Iako inicijalno zamišljen kao skup na kojem bi trebalo da bude reafirmisana perspektiva članstva za zemlje Zapadnog Balkana, takvo nešto se nije desilo –proširenje je izostavljeno i tokom govora i iz završne deklaracije. Za uzvrat, uveden je novi termin – “konektiviti” (povezivanje), kao izraz želje Unije da se zemlje regiona pre formalnog članstva jače povezuju među sobom i sa EU.

Postavlja se, međutim, i pitanje da li je EU svesna da odlaganjem proširenja ili zadržavanjem Zapadnog Balkana u čekaonici nepopravljivo slabi svoju poziciju u regionu i da je njen politički uticaj daleko manji od novca koji daje zemljama u procesu integracija. Drugo, koja je cena držanja Zapadnog Balkana izvan EU, čak i ako nije 100 odsto spreman, da li je ona veća ili manja od ulaska?

Debata u Beogradu bila je poslednja u seriji događaja koje Evropski pokret u Srbiji i Fakultet političkih nauka organizovao u ukupno 17 gradova Srbije, u saradnji sa Evropskim pokretom u Srbiji – Sremska Mitrovica i Evropskim pokretom u Srbiji – Kraljevo. Debate su održavane u okviru projekta „Evropa za mene“ koji je podržala Delegacija Evropske unije, sa idejom da se u javnosti pokrenu razgovori na teme značajne za Srbiju u procesu evropske integracije i građanima pruže proverene i korisne informacije.

U Beogradu, jul 2018.

4

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

Suzana GrubješićGeneralni sekretar Evropskog pokreta u Srbiji

DOMETI ZAPADNOBALKANSKE AGENDE U 2018. GODINI

UvodNakon višegodišnjeg zapostavljanja i sklanjanja proširenja s dnevnog reda, Evropska komisija je u februaru predstavila novu strategiju za Zapadni Balkan.1 Obnovljeno interesovanje došlo je u pravi čas: ekonomska stagnacija, nacionalizam, populizam, organizovani kriminal, korupcija, zarobljena država i spoljašnji podstrekači nestabilnosti godinama pritiskaju zapadnobalkanska društva na njihovom iscrpljujućem putu prema Evropskoj uniji. Nova strategija predstavlja ambiciozan korak u dobrom pravcu jer prepoznaje potrebu za poboljšanjem procesa koji će Zapadni Balkan približiti Evropskoj uniji. Proširenje je bilo priključeno na aparat za veštačko disanje, jedva se održavajući u životu, uz rast nepoverenja između zemalja regiona i zemalja članica EU. Nevoljnost i neodlučnost EU uglavnom se pripisuje sada već čuvenom „zamoru od proširenja“, stavu da je prijem 12 zemalja 2004. i 2007. i još jedne 2013. predstavljao preveliko opterećenje za EU koja nije u stanju da se nosi sa novim, dodatnim članicama. Zapostavljanje regiona ogleda se i u činjenici da je visoka predstavnica za spoljnu politiku Federika Mogerini prvi put posetila region tek 30 meseci nakon stupanja na funkciju!

Preporuke Evropske komisije izražene u Strategiji za „kredibilnu perspektivu proširenja za pojačan angažman EU sa Zapadnim Balkanom“ uključuju i 6 flagship initiatives – reprezentativnih inicijativa – koje će EU preduzeti kako bi pomogla Zapadnom Balkanu u oblastima od zajedničkog interesa. To su: jačanje vladavine prava, poboljšana saradnja na polju bezbednosti i migracija kroz formiranje zajedničkih istražiteljskih timova i evropske granične i obalne straže, proširenje energetske unije na Zapadni Balkan, smanjenje cene telefonskog impulse u romingu i uvođenje širokopojasnog interneta u regionu.2

Strategija prvi put pominje i 2025. kao indikativnu godinu prijema novih članica u EU – Srbije i Crne Gore, koje su najdalje odmakle u procesu pristupanja.

1 European Commission, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans, Strasbourg, 6.2.2018 COM(2018) 65 final. Dostupno na: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf Pristupljeno: 25.06.2018. godine

2 Ibid.

5


U aprilu je Komisija objavila Izveštaj za sve zemlje regiona (i Tursku) i donela preporuke (po ko zna koji put) o otvaranju pregovora sa Makedonijom i po prvi put sa Albanijom.3

EU – Zapadni Balkan – renesansa ili?Bilo bi, međutim, preuranjeno zaključiti na osnovu aktivnosti Komisije da je proširenje doživelo renesansu jer poslednju reč u procesu imaju zemlje članice. To se naročito videlo na samitu EU-Zapadni Balkan u Sofiji, prvom nakon pauze od 15 godina.4

Otkad je početkom ove godine Bugarska preuzela predsedavanje Savetom, proširenje se našlo na vrhu njene agende. Nesumnjiv interes Bugarske da Srbija, Crna Gora i druge zapadnobalkanske zemlje uđu u Evropsku uniju iskazan je kroz lansiranje priče o samitu u Sofiji kao o Solunu 2, a koji je na kraju bio sve osim toga. Najjače upozorenje stiglo je od francuskog predsednika Makrona odmah po sletanju na aerodrom u Sofiji – nema proširenja dok se sama Unija ne reformiše i konsoliduje.

Rezultati samita u Sofiji, održanog 17 .maja, su, najblaže rečeno, razočaravajući za zapadnobalkanske zemlje. U svom Kominikeu, Evropski savet jednostavno konstatuje da ponovo izražava svoju „nedvosmislenu podršku evropskoj perspektivi regiona.“ Kada uporedimo tekst deklaracije iz Sofije sa Solunskom deklaracijom, vidimo da je tokom 15 godina došlo do regresije i da je od čvrstog obećanja o članstvu koje EU dala zapadnom Balkanu u Solunu 2003. godine, u Sofiji ostala samo „evropska perspektiva.“ U međuvremenu su, između Soluna i Sofije, Grčka i Austrija pokušavale da organizuju slične samite, ali bez podrške glavnih zemalja EU, to nije bilo izvodljivo. A, primera radi, u tom periodu održano je čak 5 samita Istočnog partnerstva, što dovoljno govori o mestu koje je Zapadni Balkan zauzimao na agendi EU.

Samit u Sofiji bi mogao da se nazove i totalnim fijaskom ako ga posmatramo kroz prizmu ambicija da se ubrza ili barem učvrsti evropski put zapadnog Balkana. Umesto da nakon 15 godina bude zamajac u procesu integracija, vodeće zemlje EU su ga iskoristile da relativizuju i praktično ponište pozitivne elemente iz strategije o proširenju.

U usvojenoj deklaraciji ne samo da se nigde ne pominje proširenje, a kamo li neki datum ili mapa puta, nego je potpuno ignorisana i strategija koju je izradila Evropska komisija. Lideri EU su se i na Sofijskom samitu daleko više bavili ključnim problemima Unije – migrantima, odnosima sa SAD, Iranom...nego li Zapadnim Balkanom.5

3 Godišnji izveštaj EC o napretku za 2018. godinu (april 2018), Dostupno na: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20180417-serbia-report.pdf, pristupljeno 24.06.2018.

4 EU-Western Balkans summint in Sofia, 17.5.2018. Više informacija o ovom samitu i njegovim rezultatima dostupno na: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2018/05/17/

5 Sofia declaration of the EU-Western Balkans summit, 17 May 2018. Dostupno na: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/05/17/sofia-declaration-of-the-eu-western-balkans-summit/ pristupljeno: 24.06.2018.

6

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

Glavna i jedina tema oba panela samita EU-Zapadni Balkan bilo je povezivanje – connectivity – dok je proširenje bilo zabranjena reč koja se apsolutno nije mogla čuti ni u jednom govoru što zvaničnika iz EU, ali ni njihovih kolega sa zapadnog Balkana. Agenda povezivanja prebačena je, logično, iz Berlinskog procesa u proces proširenja. Berlinski proces nastao je 2014. godine najmanje iz dva razloga: političkog, jer tadašnja novoformirana Komisija skinula proširenje s dnevnog reda (predsednik Komisije Junker izjavio je da tokom njegovog mandata do 2019. neće biti prijema novih članica) i ekonomskog, jer je nedvosmisleno utvrđeno da konvergencija Zapadnog Balkana sa EU ide presporo i da su glavni uzroci neadekvatna infrastrukturna transportna mreža, nerazvijene komunikacijske mreže, nedovoljno investiranje u ljudski kapital i inovacije. Od početka je Berlinski proces bio dopuna, a ne zamena za politiku proširenja. Nova dopuna proširenju jeste i povezivanje, kako unutar regiona, tako i regiona sa Evropskom unijom.

Podrška za implementaciju Sofijske deklaracije sastoji se u sledećem:

- Odobreni su grantovi u iznosu od 190 miliona evra za tzv. Peti paket povezivanja, za dodatnih 11 transportnih projekata (puteva, železnice, luka), uz 1 milijardu evra zajmova međunarodnih finansijskih institucija. Ovo uključuje finansiranje prve dve sekcije „auto-puta mira“ Niš-Priština-Drač i „plavog auto-puta“ duž Jadranske obale;

- Za razvoj Digitalne agende Zapadnog Balkana Evropska unija izdvaja 30 miliona evra za širokopojasnu mrežu u regionu;

- Izradiće se mapa puta za smanjenje troškova rominga između zapadnog Balkana i Evropske unije;

- Nastavlja se podrška planovima za formiranje Regionalne ekonomske oblasti (REA), što je istovremeno i plan samog regiona;

- Povećaće se podrška mladima kroz povećanje budžeta za program razmene Erazmus Plus;

- Podržava se uspostavljanje bliže saradnje u oblasti bezbednosti kroz unapređenje policijske i pravosudne saradnje.

Naravno, tu su i standardne rečenice/poruke poput nastavka regionalne saradnje, jačanja dobrosusedskih odnosa, borbe protiv korupcije i kriminala i uspostavljanje vladavine prava.

Da li je region posle Sofijskog samita bliži EU?Postavlja se pitanje – da li je region zapadnog Balkana u ovom trenutku bliži Evropskoj uniji nego pre? Opšti utisak je da nije, iz nekoliko razloga:

• Iz EU stižu disonantni tonovi: Komisija podržava proširenje (donošenje strategije, javno zagovaranje), dok ga pojedine zemlje članice uporno sklanjaju sa agende. U tome prednjači

7


Francuska koja tradicionalno nije naklonjena proširenju, a pogotovo njegovom ubrzanju. Da će Pariz usporavati proces proširenja kad god mu se ukaže prilika videlo se na junskom Evropskom savetu, kada Makedoniji i Albaniji nije odobren datum za početak pregovora, već su dobile uslovni datum, jun 2019. Ovoga puta Francuskoj su se pridružile Holandija i Danska, bez obzira na sve pohvale upućene Makedoniji zbog postizanja „istorijskog sporazuma“ sa Grčkom oko budućeg imena (Republika Severna Makedonija), kao i Albaniji za korektno sprovedenu reformu pravosuđa. Srbija je otvorila još dva poglavlja (ukupno 14 za 4 godine), a Crna Gora jedno (ukupno 31), dok je Bosna i Hercegovina dobila dodatna pitanja za Upitnik.

• Snaga i uticaj EU na zapadnom Balkanu zasniva se na kredibilitetu politike proširenja. Ovaj kredibilitet zahteva bolje alate koji bi uticali na promene na terenu. Zemlje članice EU ne treba da očekuju da će zapadnobalkanske zemlje postati održive demokratije bez vođstva i pomoći same Unije. Dijagnozu problema u regionu – nefunkcionalna tržišna privreda, zarobljena država, nerešeni bilateralni sporovi – ne treba mešati sa nenalaženjem rešenja, odnosno, očekivanja da region sam nađe rešenja koja ni EU nema, ne treba da budu izgovor za držanje regiona na priličnoj udaljenosti od članstva u EU. Kada se godinama primenjuje ista strategija prema regionu, onda se ne mogu očekivati drugačiji rezultati. Povratak na mantru „ne radi se o datumu, već o procesu“ učinio je da proces pridruživanja postane sam sebi i svrha i cilj.

• U međunarodnim odnosima nema vakuuma – nedovoljni angažman EU u regionu u toku protekle decenije, oslobodio je put za značajnije prisustvo drugih aktera, pre svih Rusije, Turske i Kine. Francuski predsednik Makron eksplicitno je izjavio da ne želi da se Zapadni Balkan okrene prema Turskoj ili Rusiji. Ali, sama Unija čini malo toga da se suprotstavi geopolitičkom prodoru ovih zemalja. Mada, s druge strane, čini se da pretnja Rusijom, Kinom ili Turskom, koju često koriste lideri zapadnoevropskih zemalja u razgovorima sa čelnicima EU, ne daje željene efekte u smislu ubrzanja procesa evropskih integracija.

• Opšti cilj politike EU prema zapadnom Balkanu je koriščenje procesa pristupanja za promovisanje i ubrzanje „evropeizacije“ regiona, kako bi zemlje kandidati postale u potpunosti integrisane, demokratizovane i modernizovane. Ali, tokom dugog niza godina „zamor od proširenja“ preslikao se na Zapadni Balkan kao „zamor od pristupanja“ i „zamor od reformi“. Doduše, EU priznaje i prepoznaje da je Zapadni Balkan deo Evrope, geografski okružen članicama EU i da ima istorijsku šansu da svoju budućnost neraskidivo poveže sa EU.

Da bi se ta šansa iskoristila potrebna je posvećenost obe strane i pronalaženje novih, efikasnijih pristupa. Politici „sve po starom“ (business as usual) više nema mesta u novim međunarodnim okolnostima.

Već je postalo opšte mesto govoriti da se Evropska unija nalazi u još jednoj krizi koja je žestoko uzdrmala same temelje ovog još uvek najuspešnijeg ekonomskog i mirovnog projekta posle Drugog svetskog rata. Od pobede Donalda Trampa, sve češće se postavlja pitanje da li će trans-atlantska alijansa, kao glavni stub globalnog posleratnog poretka, uopšte i preživeti. To

8

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

što američki predsednik preferira diktatore i despote i to što nema previše poštovanja za svoje evropske saveznike bilo je očigledno i na samitu G7 i u kasnijim izjavama. Uspeo je da uruši sistem slobodne trgovine, a sve češće pominje i kolektivnu bezbednost. Da li to nagoveštava kraj liberalnog poretka sa američke tačke gledišta? Kako će Evropa reagovati, koje mogućnosti uopšte ima pred sobom? Na ova pitanja još uvek nema jasnog odgovora sa evropske strane, ako ne računamo uvođenje kontramera, tj. povećanje carina na američke proizvode. Uz to, američki predsednik minirao je i Pariski sporazum o klimatskim promenama i dogovor sa Iranom, iza koga Evropa još uvek stoji.

U međuvremenu je Evropska unija zamalo doživela imploziju. Migrantska kriza, koja je svoj vrhunac imala 2015. godine, otkada broj migranata i tražilaca azila drastično opada, prerasla je u političku krizu par ekselans. Na površinu su izašli stari nerešeni problemi, a dojučerašnja savezništva našla su se pred pucanjem. Bivše komunističke zemlje centralne i istočne Evrope, sve sa populističkim vladama, uspele su da se odupru uvođenju obaveznih kvota za prijem migranata, koje će nakon celonoćne debate na Samitu održanom 28. juna postati dobrovoljne. Novi momenat je nova italijanska vlada predvođena evroskeptičnim i populističkim liderima Severne Lige i Pokreta 5 zvezdica, koja se snažno odupire skoro svemu što dolazi iz Brisela, osim evropskim parama. Kancelarka Merkel je jedva sačuvala koaliciju sa bavarskom CSU, pristavši da na granici Nemačke i Austrije formira tranzitne kampove za migrante. I ona i Evropa su iz ovog sukoba izašle oslabljene. Istovremeno, s druge strane okeana, razdvajana su i stavljana u kaveze deca od roditelja koji su pokušavali da uđu u obećanu zemlju.

Evropska unija se uvek ponosila time da je zajednica vrednosti koje štite manjine i uvek je primala sirotinju, nemoćne i poražene. Ugrožavanje solidarnosti, kao jedne od ključnih evropskih vrednosti, jeste do sada najozbiljniji test za zajednicu. Umesto kampova i kvota za prijem migranata, trebalo bi da mnogo veću pažnju posveti pomoći u razvoju onih zemalja iz kojih migranti dolaze, kao i da se nametne kao globalni akter u rešavanju sukoba i ratova od kojih stotine hiljada ljudi beži ka Evropi. Na samitu je doneta odluka o prebacivanju pola milijarde evra u EU Trast Fond za Afriku i druga tranša od tri milijarde evra (od dogovorenih šest) za pomoć izbeglicama u Turskoj.

Što se tiče ostalih najavljenih reformi, kancelarka Merkel i predsednik Makron našli su se na pola puta – da, moguć je zajednički budžet evrozone, zajednička evropska odbrana, formiranje Evropskog saveta bezbednosti, Evropskog monetarnog fonda, Evropske agencije za azil. Čini se da je vreme za novi Lisabon i da izmene evropskog ugovora više nisu tabu tema. Upitana šta je cilj u narednih 5 godina, kancelarka Merkel kaže:“da svet spozna da u spoljnoj politici Evropa govori jednim glasom.“ Na velika vrata se u javni diskurs vratila i fleksibilnost, kao spasonosno rešenje za buduće ustrojstvo Unije. Ali, za zapadne članice fleksibilnost znači dublju integraciju i više Evrope, a za istočne predstavlja opasnost da postanu drugorazredne članice. Teško je definisati fleksibilnost – neka od mnogih objašnjenja uključuju Evropu u više brzina, jezgro i avangardu koja će povesti Evropu napred, ili koncentrične krugove članstva.

9


Istovremeno, debata o fleksibilnosti pojačala je podele među članicama. Za pristalice dublje integracije, fleksibilna Evropa je prirodno rešenje za novi momentum u evropskoj politici, a za skeptike, takva Evropa otkopava stare podele. Ova tema će biti jedna od ključnih na izborima za Evropski parlament u maju 2019, kao i prilikom kasnijeg formiranja nove Komisije.

ZaključakImajući sve ovo u vidu, ne treba nikoga da čudi trend da se proširenje pretvara u zadržavanje. Žrtva tog trenda je kredibilitet Evropske komisije koja je izašla sa novom strategijom o proširenju na Zapadni Balkan. Izgleda da i zemlje članice, ali i zemlje kandidati već ignorišu strategiju i njene prioritete.

Svi su svesni da nijedna zemlja sa Zapadnog Balkana, uključujući Srbiju i Crnu Goru, nije spremna da uskoro postane članica EU. Ova konstatacija očiglednog, tako često ponavljana i prihvaćena kao nepromenljivo stanje, preti da dodatno smanji podršku evropskim integracijama u zemljama regiona. Postavlja se, međutim, i pitanje da li je EU svesna da odlaganjem proširenja ili zadržavanjem Zapadnog Balkana u čekaonici nepopravljivo slabi svoju poziciju u regionu i da je njen politički uticaj daleko manji od novca koji daje zemljama u procesu integracija. Drugo, koja je cena držanja Zapadnog Balkana izvan EU, čak i ako nije 100 odsto spreman, da li je ona veća ili manja od ulaska?

Na ta pitanja mi odavde ne možemo da odgovorimo, a bojim se da će odgovori iz Evropske unije kasniti, možda i previše.

Internet izvori European Commission, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans, Strasbourg, 6/2/2018 COM(2018) 65 final. Dostupno na: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf Pristupljeno: 25. 06. 2018. godine

Godišnji izveštaj EC o napretku za 2018. godinu (april 2018), Dostupno na: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20180417-serbia-report.pdf, Pristupljeno 24.06.2018.

EU-Western Balkans summint in Sofia, dostupno na: http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2018/05/17/ Pristupljeno: 17. 5. 2018.

10

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

Prof. dr Slobodan SamardžićUniverzitet u Beogradu – Fakultet političkih nauka

OD SOLUNA (2013) DO SOFIJE (2018)

Uvod – povodom dva dokumentaEvropska unija izdala je prvih meseci ove godine dva dokumenta koji se tiču tzv. zapadnog Balkana. Jedan je Strategija proširenja EU (februar), a drugi Deklaracija sa samita šefova država i vlada Evropske unije i lidera država regiona (mart). Oba dokumenta očekivana su i primljena u našoj javnosti sa velikom pažnjom i nadama. Moj je utisak da ni jedan ni drugi nije bio prihvaćen trezveno, kako u medijskim izveštavanjima, tako ni u potonjim političkim i analitičkom reagovanjima.

U slučaju prvog dokumenta (Strategija proširenja) bio je visoko podignut propagandni nivo očekivanja pre nego što je dokument donet, a posle donošenja primetan je bio njegov nerealan (propagandni) način tumačenja. U odnosu na prilično nekonzistentan sadržaj dokumenta, javnosti je bila predočena njegova jedna strana, ali ne i njegova ciljana višesmislenost. Godina 2025, kao vreme očekivanog pristupanja Srbije (i Crne Gore) Uniji bio je dominantan motiv izveštavanja i objašnjavanja, uz tendenciozno prećutkivanje, ili tek sporadično pominjanje, stavova u dokumentu koji spretno relativizuju izvesnost naznačene godine. Dok je o poznatim uslovima, koji su u dokumentu vrlo istaknuti, još i bilo reči, o ključnoj stvari koja se tiče dinamike pristupanja, a to je unutrašnja reforma EU kao uslov prijema novih članica, u zvaničnim medijima nije se mogla čuti ni reč. Efekat ovakvog izveštavanja i šireg javnog tretiranja ovog pitanja bio je u trendu održanja dobrog raspoloženja javnosti u pogledu perspektiva pristupanja koje su, navodno, sadržane u dokumentu.

Što se drugog dokumenta tiče, Deklaracije iz Sofije, bili smo svedoci istog prethodnog pristupa a sasvim drugačijeg ishoda. Samit je bio najavljivan kao najviša potvrda dobrog ishoda našeg puta u EU, dok je njegov završetak doživljen u vidu razočarenja. Tekst Deklaracije onemogućio je onu najsigurniju propagandu kada je reč politici proširenja i pristupanja – pozivanje na obećavajući rok i reči. Ali, ovde nije pomenuta godina prijema niti ima reči kao što su: pristupanje, proširenje, članstvo.

Ne može se sa sigurnošću govoriti o tome da li je tekst ove Deklaracije imao upravu tu nameru da eksplicitnijim realizmom smanji nerealna očekivanja i vlasti i motovisanih građana regiona, a

11


posebno Srbije (i Crne Gore). Bilo kako bilo, preovlađujuće razočarenje, koje su, možda neoprezno, izrazili glavni akteri procesa pristupanja i kreatori javnog mnjenja u Srbiji, govori o njihovoj nedoraslosti da se suoče sa činjenicama. Oba ova dokumenta, ako se pažljivo čitaju, trebalo bi da upućuju na otrežnjenje i aktera i javnosti i što racionalnije sagledavanje objektivne stvarnosti. Jer, oni u svojoj srži sasvim dobro i dovoljno govore ne toliko o našim šansama i prilikama, koliko o unutrašnjim problemima Evropske unije. Naime, ona se zadugo, dovoljno dugo da bi bilo ko mogao da predvidi, neće širiti i tu leži primarni razlog nemoguće perspektive novog članstva.

Entuzijazam Soluna (2003) i prvo obećanje članstvaAko se realno pogleda, Srbija je danas, 2018. godine, dalje od članstva u EU nego 2003. Ovu drugu godinu uzimamo kao merodavnu stoga što je juna meseca te godine održan važan sastanak Evropskog saveta u Solunu, čiji se jedan dokument tiče i perspektive pristupanja Uniji preostalih država balkanskog regiona. U tom dokumentu se na jednom mestu izričito kaže da proces evropske integracije neće biti završen sve dok Uniji ne pristupe i ove zemlje. Da ovde nije bila reč samo o zanosnoj maštariji, već i o tada realnoj perspektivi, pokazaću u onome što sledi. Pre toga samo želim da istaknem tezu da je EU danas mnogo dalje od Srbije nego što je bila tada.

Tada se, razume se, nije moglo znati da je samit u Solunu bio labudova pesma Evropske unije kakva se razvijala od osnivanja Evropskih zajednica pedesetih godina prošlog veka. Sve je delovalo kao svečani trenutak novog zaleta u još dublje i još šire integracione zahvate.

Najpre, ovaj samit jednoglasno je usvojio Predlog ugovora za ustav Evrope i time okončao gotovo dvogodišnji rad, po svemu uspešan, ustavne konvencije. Ostalo je samo još da naredna međuvladina konferencija prosledi utvrđen tekst državama članicama na ratifikaciju. Sa ovako dovršenim postupkom Evropska unija ušla bi u stanje eksplicitne ustavnosti. Time bi se otvorila njena nova era.

Potom, godinu dana ranije uvođenjem evra kao zvanične valute bio je započet život monetarne unije, kojom bi se dovršio projekat potpunog ekonomskog zaokruženja velikog integracionog projekta. U vreme samita evro je već pokazivao svoju sposobnost takmičenja na svetskom finansijskom planu stalno jačajući svoju vrednost u odnosu na dolar. Još je bilo prerano da se primete sistemske slabosti novoformirane ekonomske i monetarne unije, a posebno nisu mogle da se vide nezakonite radnje nekih država članica evro zone (ne samo Grčke).

Najzad, u vreme pomenutog samita bilo je jasno da se politika proširenja EU prema istoku Evrope uspešno sprovodi i da su osam država bivših komunističkih režima i dve male mediteranske zemlje po svim merilima spremne za prijem. Dva prethodno pomenuta integraciona zahvata, koji vrše znatno produbljivanje integracije, idealno se dopunjuju prijemom novih država članica, tj. proširenjem integracije, što sve zajedno govori o punom napredovanju procesa ujedinjavanja Evrope.

12

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

U ovakvoj situaciji nije bilo ničeg prirodnijeg do da se preostalim zemljama Balkana otvori perspektiva članstva, tim pre što su sve one, u manjoj ili većoj meri, bile u procesu stabilizacije i pridruživanja koji je trebalo da ishodi odgovarajućim sveobuhvatnim sporazumima kao instrumentima upravo pripreme za pristupanje. Ovaj samit izričito je potvrdio ovakvu perspektivu i time otvorio odgovarajuća očekivanja. On je to mogao, ne samo da bi ove zemlje verbalno ili samo geopolitički vezao za Uniju, već da bi od njih učinio integralne delove izglednog procesa ujedinjenja Evrope. Takva panevropska atmosfera prenesena je i na preostali Balkan pre svega zato što se Unija tada samoj sebi činila sposobnom da to i sprovede.

Brzi prelazak zenita integracije i ulazak u zonu krizeU današnjim analizama izbijanje dugoročne krize u EU vezuje se za svetsku finansijsku krizu od 2008. godine i njen odlučujući uticaj na stanje javnih finansija jednog broja država članica EU. Buduće da je ovde reč o pogođenosti jednog od najvažnijeg podsistema integracije – monetarne unije, ovaj pristup ima ne samo dosta pristalica nego i dosta razloga. Ali, pošto nas zanima jedan opšti efekat krize – kriza panevropskog projekta EU – prve nagoveštaje potonje velike krize nalazimo u važnim događajima pre 2008. godine.

To je pre svega propali projekat „evropskog ustava“. Opšte je poznato da je ovaj ambiciozni poduhvat definitivno podbacio na referendumima u Francuskoj i Holandiji u proleće 2005. Takođe je poznato da je EU četiri godina kasnije usvojila tzv. Lisabonski ugovor kao svoj temeljni akt, tako da ona na kraju priče nije bila pravno obezglavljena posle ustavne katastrofe. Ali, događaji iz 2005. pokazali su da je Unija ostala ranjena na svom najosetljivijem mestu, a to je legitimnost njenog postojanja u očima njenih građana. U Francuskoj i Holandiji građani su većinski izrazili nepoverenje prema ustavnopravnom uobličenju postojećeg stepena integracije, a takvo uobličenje bilo je za zagovornike ustava ključno za nastavak integracije. Izgleda da su gubitnici ustavnog projekta bili u pravu, jer je ovaj ubedljivo manifestvovani manjak legitimnosti Unije možda bio presudan za neuspešno hvatanje u koštac sa pravom krizom za koju još nisu znali da će doći.

A prava kriza, ona sistemska, pojavila se, kao što smo rekli, sa svetskom finansijskom krizom 2008. Ona je važne elemente političkog sistema EU – složenost procesa odlučivanja i sprovođenja odluka, njegova tehnokratska priroda, međuvladina izbornost i manjak demokratske reprezentativnosti zakonodavnih i izvršnih tela, pouzdanost Suda pravde da bude „čuvar ustava“ – učinila disfukcionalnim. Ali, ovo nije sve. Antikrizna politika, koja je institucionalno i praktično stupila na snagu tek 2011. godine, ne samo da nije postigla planirane rezultate, nego je stvorila jedan poprilično nedemokratski, zapravo autoritaran, parasistem koji u spoju sa dugim i neizvesnim trajanjem krize postaje jedini delujući poredak. Njegova ovlašćenja i procedure stvoreni su po uzoru na državne vanredne mere, ali on se odomaćio kao redovan poredak upravljanja, time i moći, bez vidljive perspektive napuštanja evropske javne scene.

13


Sa ovim kriznim i parasistemskim novinama koincidira loš efekat velikog proširenja sa svojim ekonomskim i političkim posledicama. U ekonomskom smislu postoji u najmanju ruku stagnacija u pogledu pokazatelja efektivnog privrednog ujednačavanja istoka sa zapadom Unije. U političkom smislu proširenje je znatno komplikovalo sistem uključujući u njega naglo povećani broj preferencija i interesa a da sistem odlučivanja nije bio funkcionalno uprošćen, već, naprotiv, sa pristupom novih aktera dodatno usložnjen.

Tako se Unija za kratko vreme suočila sa dva međusobno podsticana problema. S jedne strane, krizna politika štednje i finansijske discipline nije dala očekivane antikrizne rezultate u većem broju starijih južnih država članica. S druge strane, novoprimljene zemlje nisu stekle onaj stepen razvoja koji bi i njima i ostatku Unije garantovao stabilnost tržišta radne snage. Naprotiv, došlo je do velikih migracija sa istoka na zapad, što je dovelo da odgovarajućeg poremećaja na zapadnom delu zajedničkog tržišta radne snage.

Na sve ovo su se nadovezali veliki talasi migracija sa Bliskog Istoka i severne Afrike, posebno od 2014. Oni su Uniji, kao već kriznom bolesniku, dodatno otežali normalno funkcionisanje. Zbog internog neslaganja u vezi prihvata migranata, praktično se raspao više decenija građen sistem unutrašnje bezbednosti Unije. Ona više gotovo da nema zajedničku politiku migracije, azila i viza, računajući i sistem integrisanog upravljanja spoljnim granicama Unije. Ova kao i druga pitanja rešavaju se, manje-više, ad hoc dogovorima najviših predstavnika država članica, ili jednostranim akcijama s jedne strane najjačih, a s druge pogođenih država.

Kako stojimo sa proširenjem?U ovakvim prilikama, koje su vremenom postale strukturisana stanja, niko ne može da očekuje neko novo proširenje Unije. Naprotiv, ona sama dočekala je da jedna važna i jaka država članica, Velika Britanija, izađe iz Unije i to direktno izraženom voljom građana. Prijem novih država, dakle, nije zamisliv za dugo vreme, kako se u jednom od dva pomenuta dokumenta kaže – dok se ne obave reforme. Ali, svi znaju da nisu samo reforme, već je neophodna ozbiljnija transformacija cele EU, za šta ona sada nema snage.

Ono što se moramo zapitati s obzirom na stanje stvari jeste: zašto Unija nije svoju politiku proširenja iz ranijeg mirnog perioda promenila ili bar prilagodila realnim okolnostima. Prema zemljama tzv. zapadnog Balkana ona vodi politiku proširenja kao da je s njom sve u redu, pa preostaje samo da one ispune uslove. Znači, načelno isto kao, recimo, u slučaju proširenja zemalja istočne Evrope, doduše sa više uslovljavanja. Pa pošto balkanske zemlje teško izlaze na kraj sa ispunjavanjem sve rigoroznijih uslova, ostaje utisak da tu leži osnovni problem odlaganja, a ne u samoj Uniji. A primarni problem sada je u Uniji. Kada bi nekim slučajem neka od zemalja kandidata ispunila sve uslove, ona ne bi bila primljena sve dok se unija „ne reformiše“.

Sudeći po zvaničnoj i formalnoj politici proširenja, reklo bi se da sa Unijom nema nikakvih problema u vezi načelnog prijema. Ali, ovde je reč o prividu. Ako nije promenila formu prijema

14

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

novih članica, Unija je promenila njenu sadržinu i, posebno, funkciju. Zapravo, ova politika nema više funkciju da se neka država primi u punopravno članstvo, već da u novoj bezbednosnoj konstelaciji u Evropi Unija upravo posredstvom ove politike osigura odlučujući uticaj i kontrolu nad bezbednosnim ponašanjem zemalja tzv. kandidata. To više nisu kandidati za članstvo, već kandidati za odbranu Unije i celog zapadnog sveta od država i organizacija koje njihovi političari imenuju kao neprijateljske.

Imajući u vidu da su politički poreci u svim državama kandidatima i potencijalnim kandidatima ne samo fragilni nego i autoritarni i, posebno, da su privrede ovih država ne samo slabe nego i zavisne od same Unije, zadatak politike proširenja jeste da bez obzira na neobećavajuću stvarnost očuvaju izglede članstva kako bi domaće aktere pridruživanja i pristupanja, njihove neposredne političke i materijalne benefitore, održali u dobroj pro-unijskoj kondiciji. Budući da je vreme najveći neprijatelj ove strategije, ona polagano evoluira u delovanje preko prećutnog ucenjivanja, stvarajuću klimu straha od napuštanja tzv. evropskog puta. Ne samo političari i udruženja agitatorskog karaktera, nego i akademski ljudi šire unutar ovih država atmosferu evropskog fatalizma, čije bi praktično preispitivanje navodno bilo ravno svakoj vrsti katastrofe.

Ima li realnog izlaza iz novoevropskog fatumaVideli smo da kreatore naše javnosti nisu mogle da otrezne ni jasne poruke sa Samita u Sofiji o tome da je članstvo u EU nepredvidljivo ne samo dok se Srbija (i ostale zemlje kandidati) ne reformišu nego i dok se sama Unija ne reformiše. Ovo nisu nepoznate situacije u novijem političkom iskustvu Srbije. U takvim situacijama činjenice stvarnosti ne mogu da se probiju kroz naslage zvanične propagande kada imate samo jednu ideološku igru u gradu. U poslednjoj deceniji Srbija je preplavljena novoevropskom strategijom koja je, zbog nemogućnosti da pruži projektovani rezultat, postala predmetom ubeđivanja stanovništva metodom klasične ideološke kampanje. U takvom medijskom, kvazikomunikacionom kontekstu, zdrav razum nema mnogo šansi iz prostog razloga što nosioci zvaničnog znanja i njegove primene (praktična politika pristupanja) ne dopuštaju da drugačiji glas sa uske margine dopre do ozbiljnije javne scene.

Ovakvoj situaciji odlučujuće doprinosi sve više prinudni karakter politike proširenja koja, kao što smo rekli, poslednju deceniju ima drugačiju funkciju od pređašnje. Naime, države koje su ušle u ovo kolo moraju u njemu da ostanu bez obzira na slabe rezultate dosadašnjeg procesa pridruživanja i nerealne izglede članstva posredstvom procesa pristupanja. Ona formalna politika proširenja, koja za svoj cilj ima punopravno članstvo države kandidata u EU, pretvorila se u proces pristupanja bez članstva. Toga postaju svesni i domaći akteri ove politike posmatrani u širokom spektru od političara do novinara, ali ne samo ovi učesnici, nego i dobar deo opozicionih stranaka u Srbiji ne žele da se pomere sa svojih ideoloških pozicija. Oni kao da su uhvaćeni u fatum tzv. evropskog puta i bez obzira koliko su svesni njegovog prinudnog a ne dobrovoljnog karaktera ne razmišljaju o bilo kakvoj reviziji ove politike.

15


To da su države kandidati u određenom prinudnom stanju u tzv. procesu pristupanja nije u neskladu sa unutrašnjim prilikama u samoj Uniji. Mnogo toga u njenoj antikriznoj politici ima rezultantu prinude za države članice nad kojima se sprovodi tzv. evropski semestar. Ako je tako unutar Unije, logično je da bude i van nje, s tim što države kandidati još nisu formalno prenele svoje nadležnosti Uniji te, načelno gledano, imaju neki manevarski prostor bar za inicijativu u vezi reforme postojeće politike.

A za takvu reformu, štaviše i za ozbiljnije preispitivanje, ima puno razloga. Ako smo na terenu Srbije, dovoljno je setiti se da je za zvaničnu politiku EU neophodno priznati otcepljenje jednog dela državne teritorije – što je uslov nad uslovima, dakle uslov bez čijeg ostvarenja nema više ničega u procesu pristupanja – pa da se zapitamo o čemu se tu zapravo radi. Ali, redovni, dakle uz ovaj pomenuti vanredni, problem Srbije sa Unijom jeste njeno svekoliko nazadovanje upravo od kako je (leta 2008. godine) potpisala i vrlo brzo ratifikovala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP).

Ovo je sveobuhvatni, tipski, sporazum koji treba zemlju da u potpunosti pripremi za fazu pristupanja i destinaciju punopravnog članstva. On se, dakle, već celu deceniju sprovodi bez bilo kakvog izgleda za merljivo približavanje cilju, a trebalo je po planiranoj dinamici da danas budemo pred samim ciljem. Srbija je, međutim, po svim pokazateljima kriterijuma iz Kopenhagena (1993) danas u lošijem položaju nego te 2008. godine.

Ekonomski gledano – po godišnjem rastu BDP, visini javnog duga, budžetskog deficita, spoljnotrgovinskog bilansa, stopi nezaposlenosti, stopi zaposlenosti, odlivu vitalnog stanovništva u inostranstvo, prosečnoj plati, minimalnoj plati, prosečnoj penziji itd. – svi pokazatelji u periodu od 2004. do 2008. bili su bolji u poređenju sa narednim periodom do danas. Od postizanja ekonomske konkurentnosti države kandidata unutar zajedničkog tržišta, što je ključni kriterijum u sklopu ekonomskih, nema ništa. Štaviše, EU je za sve ovo vreme podizala lestvicu ekonomskih uslova iako su pokazatelji privrednog stanja Srbije govorili suprotno. Recimo, da bi se ostvarila planirana dinamika spoljnotrgovinske liberalizacije iz SSP, Srbija je morala da spusti carinsku zaštitu gotovo za sve robe do nule, iako je njena privreda pokazivala negativnu stopu rasta. Istovremeno Srbija se u pogledu spoljne trgovine do te mere vezala za zajedničko tržište EU da je postala u potpunosti zavisna od njega. To za jednu privredu strateški nije dobro čak i kada ima spoljnotrgovinski suficit sa nekim tržišnim prostorom, a ne permanentni i rastući deficit kao Srbija.

U političkom smislu, politički sistem Srbije iz stanja obnovljene parlamentarne demokratije i stvaranja prakse ustavnosti postepeno se vraćao u prevaziđeni model stranačkog hiperpluralizma sa složenom većinskom koalicijom i neustavnom predominacijom šefa države, da bi potom (od 2012) prerastao u režim lične vlasti, hegemone stranke i totalnog stranačkog klijentelizma. Nepoštovanje Ustava postao je prepoznatljiv stil vladanja. U redovnim godišnjim izveštajima o napredovanju Srbije, Komisija EU nije primećivala ove ključne činjenice političkog života Srbije.

Najzad, u oblasti uvođenja i primene pravnih tekovina EU, Srbija je vredno usvajala na stotine evropskih zakona i drugih propisa, ali nije razvijala modernu javnu upravu, kao ni pravosudnu

16

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

granu vlasti, što su uslovi bez kojih zakon ostaje mrtvo slovo na papiru. Stranački uticaj na ove ustanove u kadrovskom, materijalnom i profesionalnom pogledu ogroman je i po svemu neuporediv sa stanjem u prethodnom periodu.

Zanimljivo je da za sve ovo vreme Srbija nije koristila ni ugovorne mogućnosti, sadržane u SSP, za reviziju aktivnosti na sektorima sa lošim prolaznim rezultatima u primeni novih pravila. Umesto toga, njeni političari protekle dekade više su se koncentrisali na realizovanje nepisanog ali ključnog uslova – predaju Kosova i Metohije odcepljenim Albacima, misleći da u tome leži tajna uspeha. O realnoj situaciji u samoj Uniji, koja je u isto vreme prolazila teške godine svoje krize, niko nije ni razmišljao.

Srbija je, dakle, po svemu nazadovala u ključnom periodu svojih evropskih integracija. Ali, kao što smo prethodno videli, nazadovala je i EU, tako da je došlo do pozitivne korelacije ovih uporedno negativnih procesa. Zato se s puno činjenica i pokazatelja može zaključiti da su danas Srbija i EU objektivno udaljenije jedne od druge nego što je to bilo 2003. godine.

Šta bi trebala da bude alternativa?Prosto je neverovatno da posle sedamnaest godina od kako se Srbija uputila ka Evropskoj uniji i na osnovu stanja obostrane nemogućnosti članstva ne postoji javno relevantan projekat konstruktivnog preispitivanja ove besciljne politike. Ako zvanična politika već deset godina govori da je ovo put bez alternative i ako je svima jasno da je to put bez destinacije a sa lošim prelaznim rezultatima, onda je valjda prirodno bar razmišljati i javno raspravljati upravo o alternativi. Čak i u okruženju tonova koji navode da je svrha ovog procesa reforma države i društva a ne članstvo u EU, u suočenju sa dosadašnjim reformama koje su preduzete s ciljem evropeizacije Srbije jasno je da ovo nije dobar način.

Odmah treba reći da preispitivanje ne znači destrukciju evropske dimenzije srpske državne strategije; naprotiv, naš bi zadatak bio da ukažemo na način promene dosadašnje neuspešne evropske politike u uspešnu.

Sadašnji ugovorni okvir stabilizacije i pridruživanja dao je rđave rezultate. On je u današnjim uslovima i neuspešan i praktično prevaziđen. Ako nema perspektive članstva, a ostaje perspektiva (drugačije) reforme, onda više nije potreban sveobuhvatni ugovor, jer se on pokazao neopravdano ambicioznim u pogledu sopstvene svrhe da pripremi zemlju za naredni proces pristupanja. Umesto njega Srbiji je potreban ugovor ili serija ugovora o onim pitanjima koja su od obostrane koristi krajnje pragmatički posmatrano. To su pitanja u oblasti trgovine, obrazovanja, zaštite životne sredine, transporta, telekomunikacija, nauke i dr. gde se mogu lako i pojedinačno meriti uspesi i problemi u realizaciji. Srbiji je potrebna ne samo sistemska kompatibilnost nego i efikasnost izražena u inherentnim merilima pojedinih oblasti ugovaranja, a ne u nekom spoljnom merilu, recimo, u privrženosti tzv. evropskim vrednostima, ili u učešću u zapadnoj geopolitičkoj strategiji u eri novih globalnih ratnih igara.

17


Ovo je način da se odnosi Srbije i EU razvijaju, učvršćuju i unapređuju pouzdanim putem napredovanja. To je otvorena perspektiva odnosa i saradnje, nasuprot dosadašnjem zatvorenom krugu jednostranog obavezivanja na relaciji evropska birokratija – srpska klijentela političkih i socijalnih benefitora navodnog procesa evropskih integracija.

Razume se, inicijativa za preispitivanje ovakve vrste može da potekne samo sa strane Srbije. Ova zemlja uhvaćena je u bezizlazan krug novije prostorne politike EU u kojoj Srbija može da igra samo ulogu pouzdanog igrača u tampon zoni sa formalnim statusom spoljne periferije EU. Takav status već predodređuje prioritete EU u odnosima sa Srbijom i ukoliko ona hoće da bude ozbiljna država i sa takvim stavom gradi svoje odnose sa EU, ona mora da pokrene ideju, postupak i perspektivu promene. Nije nemoguće da bi EU, sigurna u svoj dosadašnji odnos sa Srbijom, pokrenula neku vrstu kažnjavanja, ali ni na kratak rok ona ne može izolovati zemlju po uzoru na devedesete godine prošlog veka. Ovde nije reč ni o kakvom geostrateškom zaokretu, već o vođenju računa o sopstvenim interesima razvoja koji bi po svim ključnim tačkama bio kompatibilan sa EU i njenim državama članicama.

18

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

Dušan ProrokovićNačelnik Centra za evroazijske studijeInstituta za međunarodnu politiku i privredu i profesor na Fakultetu za diplomatiju i bezbednost

OD SOLUNA DO SOFIJE: ZAŠTO JE SLABIO UTICAJ EU NA „ZAPADNOM BALKANU“?UvodZa poslednjih deset godina, posmatrano sa formalne strane, balkanske zemlje su napredovale u procesu pridruživanja EU. Najpre Bugarska i Rumunija, a zatim i Hrvatska su postale punopravne članice, status kandidata za prijem imaju Crna Gora (od 2010. godine), Srbija (2012), BJR Makedonija (2014) i Albanija (2014), BiH je 2016. godine podnela kandidaturu za članstvo, a administracija samoproglašene državolike tvorevine kosovsko-metohijskih Albanaca, takozvana „Republika Kosovo“ je, koristeći mehanizme „duplog koloseka integracija“ iz 2003. godine (a koji su u skladu sa Rezolucijom 1244 SB UN) potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa EU 2016. godine. Posmatrajući iz ove perspektive, može se zaključiti kako sve države iz regiona postepeno „koračaju“ ka EU, te da će se pre ili kasnije zajedno naći u ovoj, pan-kontinentalnoj integracionoj celini. Međutim, primetno je da istovremeno poverenje u EU u javnim mnjenjima svih balkanskih država opada, dok broj „evroskeptika“ dramatično raste. Razlozi zbog kojih proceduralno-formalni napredak u „evrointegracijama“ ne prati i rast poverenja u EU su kompleksni i višeslojni, pa zbog ograničenog prostora neće biti svi analizirani. U ovom radu će, u određenoj meri, biti razmatran metodski pristup institucija EU prema političkim procesima na „Zapadnom Balkanu“ kao uzročnik kontinualnog slabljenja uticaja Brisela u regionu, što rezultira i progresijom „evroskepticizma“.

Od Kelna do SolunaBez ikakve sumnje, na početku XXI veka se nazirao sveobuhvatan i konzistentan plan delovanja EU na „Zapadnom Balkanu“1. Najpre je 1999. godine na inicijativu EU na konferenciji u Kelnu osnovan

1 Pojam Zapadni Balkan će uvek biti stavljan pod navodnicima, zato što je, posmatrano sa stanovišta (političke) geografije i geopolitike apsolutno neutemeljen. Radi se o političkoj konstrukciji, osmišljenoj unutar NATO i EU, kako bi se označio geografski prostor koji obuhvata bivšu SFR Jugoslaviju bez Slovenije, ali sa pridodatom Albanijom.

19


Pakt za stabilnost jugoistočne Evrope. Ova, multilateralna konfiguracija obuhvatala je značajno širi krug učesnika i donatora. Kao partneri (supporting partners) se uz sve tadašnje članice i organe EU – Evropsku komisiju i Savet EU, pojavljuju još i SAD, Turska, Rusija, Japan, Švajcarska i Norveška. Pomagači i savetnici (facilitators) prilikom uspostavljanja ove strukture bili su i Savet Evrope, OEBS, UN, UNHCR, OECD, NATO, MMF, EIB, EBRD i Svetska banka. Primetno je i da geografski opseg delovanja Pakta, kako mu samo ime kaže, ne obuhvata samo „Zapadni Balkan“, već su punopravne članice i Bugarska, Rumunija i Moldavija, a Ukrajina dobija status posmatrača. Sa sedištem u Solunu, Pakt je trebao da u okviru tri radna stola (working tables) – za demokratizaciju i ljudska prava; za ekonomsku rekonstrukciju, saradnju i razvoj; i za pitanja bezbednosti (koja su obuhvatala bezbednost i odbranu, pravna pitanja i unutrašnje poslove) – pomogne prevazilaženju postojećih napetosti i dugoročno stabilizuje neuralgičnu oblast na jugoistoku kontinenta. U osnivačkom aktu se podvlači kako je cilj da se prethodna politika reagovanja na krize u jugoistočnoj Evropi zameni dugoročnom strategijom sprečavanja kriza2.

Samo četiri godine kasnije na Samitu EU u Solunu je usvojena tzv. Solunska agenda (pun naziv je: Solunska agenda za Zapadni Balkan: Kretanje prema evropskim integracijama), potpuno komplementarna sa ciljevima Pakta za stabilnost jugoistočne Evrope, a kojom se naglašava (u određenoj meri i garantuje) „evropska perspektiva“ celokupnog regiona3. Naime, ovim dokumentom se predstavnici Albanije, Bosne i Hercegovine, Državne zajednice Srbije i Crne Gore, Hrvatske, BJR Makedonije i privremenih institucija u Prištini (koje nastupaju uz saglasnost UNMIK-a poštujući odredbe Rezolucije SB UN 1244/1999) obavezuju na sprovođenje reformi u skladu sa Kopenhaškim kriterijumima i evropskim pravnim nasleđem (acquis communautaire), ubrzavanje pretpristupnih procesa, zaključivanje mreže bilateralnih sporazuma o slobodnoj trgovini i razvijanje sveobuhvatne regionalne saradnje, dok se, od strane EU garantuje definisanje novih instrumenata finansijske pomoći do 2013. godine „zapadnobalkanskim državama“ za sprovođenje reformi, kao i podrška aktivnostima i inicijativama „koje promovišu socijalnu koheziju, etničku i religijsku toleranciju, multikulturalizam, povratak izbeglih i interno raseljenih lica, te borbu protiv nacionalizma.“4 Proces stabilizacije i pridruživanja „zapadnobalkanskih“ zemalja se Solunskom agendom obogaćuje i učvršćuje, predviđa se institucionalizacija saradnje kroz uspostavljanje Evropskog partnerstva (European Partnership), usaglašavanje spoljnih i bezbednosnih politika i proširivanje međuparlamentarne saradnje. EU je, dakle, čvrsto opredeljena da integriše „Zapadni Balkan“, pa se u uvodnom delu završnog dokumenta podvlači kako „podrška Zapadnom Balkanu u pripremama za buduću integraciju u evropske strukture i na kraju članstvo u Uniji za EU predstavlja visoki prioritet.“5

2 Gerald Knaus, Marcus Cox, Minaa Jarvenpaa, „The Stability Pact And Lessons From A Decade Of Regional Initiatives”, European Stability Initiative, Berlin, 1999, str. 2 – 4.

3 Samit je zapravo održan u letovalištu Porto Karas, na Halkidikiju, udaljenom više od 100 kilometara od Soluna, ali to nije uticalo na naziv dokumenta koji je usvojen.

4 European Commission, „EU-Western Balkan Summit: Declaration“, C/03/163, Thessaloniki, 2003, tačke 1 – 8.5 European Council, „The Thessaloniki Summit: a milestone in the. European Union’s relations with the Western. Balkans”,

IP/03/860, Brussels, 2003, str. 1-2.

20

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

U svakom pogledu, ovakav pristup je delovao obećavajuće, pa u svim državama obuhvaćenim ovim procesom raste raspoloženje za integraciju u EU, a u njihovim strateškim dokumentima se to navodi i kao prioritet. Međutim, ono što je verovatno još i važnije, jeste da taj proces nedvosmisleno podržavaju i važni činioci regionalne bezbednosti – SAD, Rusija i Turska, pošto su sve tri zemlje uključene u rad Pakta stabilnosti. Integracija celokupnog regiona jugoistočne Evrope u EU nije shvaćena kao pretnja bilo kome, što stvara uslove da se taj proces završi brzo i efikasno i tako dugoročno oblikuje regionalna bezbednosna dinamika. Ubrzavanje procesa „evrointegracija“ se anticipra kao sistemsko rešenje, kojim će biti prevaziđeni teški međudržavni i međuetnički sporovi i stvoren okvir za kontinuirani razvoj.

Od Soluna do SofijeVisoka predstavnica EU za spoljnu i bezbednosnu politiku Federika Mogerini naglasila je kako Samit EU-Zapadni Balkan održan 17. maja 2018. godine u Sofiji predstavlja važan događaj jer je to „prvi i najvažniji politički znak da EU i njeni zapadnobalkanski partneri ne dele samo isti geografski prostor, već političke ciljeve i sudbinu“.6 Prvo i najlogičnije pitanje, koje se nameće posle ovakve izjave, jeste: ako ovaj samit, održan 2018. godine, predstavlja prvi i najvažniji znak, šta je onda značio celokupan angažman EU na „zapadnobalkanskom prostoru“ u prethodnom periodu? Da li to nisu bili „važni znaci“? Ili je Federika Mogerini zaboravila kako su razne inicijative EU preduzimane i mnogo pre nego što je ona postala Visoka predstavnica? Svakako, sveobuhvatne domete samita u Sofiji tek ćemo moći da procenjujemo i analiziramo u narednim godinama, kada bude moguće sagledavanje efekata i rezultata preduzetih mera. Posmatrajući iz današnje perspektive, izgleda da nema mesta preteranom optimizmu vidljivom u nastupima funkcionera EU.

Važno je i što, posmatrajući sa proceduralnog stanovišta, ovaj skup zapravo predstavlja „krnji Samit“, pošto je predsednik Vlade Španije odbio da učestvuje na njemu zbog prisustva predstavnika takozvane „Republike Kosovo“. Unutar EU nema saglasnosti oko najvećeg i najznačajnijeg bezbednosnog izazova ne samo na „Zapadnom Balkanu“, već i u kontinentalnim razmerama: kako se odnositi prema jednostranom potezu vlasti u Prištini? Treba imati u vidu da je ubedljiva većina od dvadesettri članice EU uspostavila diplomatske odnose sa takozvanom „Republikom Kosovo“, ali to istovremeno ne znači i da postoji konsenzus kako se prema ovom entitetu odnositi i kako ga ubuduće u pravno-formalnom smislu tretirati. Za zaključke koji će biti izneti u ovom radu to je itekako značajno.

Istina, u završnom dokumentu iz Sofije se podvlači „da će poseban naglasak biti stavljen na stvaranje novih mogućnosti za mlade koje će doprineti socio-ekonomskom razvoju Zapadnog

6 Federika Mogerini „Samit EU – Zapadni Balkan u Sofiji je veoma važan za sve“, Nova srpska politička misao, 5.maj 2018, dostupno na: http://www.nspm.rs/hronika/federika-mogerini-samit-eu-%E2%80%93-zapadni-balkan-u-sofiji-je-veoma-vazan-za-sve-jer-delimo-iste-ciljeve-%E2%80%93-ali-to-nece-biti-samit-prosirenja.html

21


Balkana“, navodi da je „izgradnja guste mreže veza i prilika unutar regiona i sa EU od suštinske važnosti za približavanje građana i ekonomija i jačanje političke stabilnosti, ekonomskog prosperiteta i kulturnog i društvenog razvoja“ i dodaje kako se EU sa obavezuje da zajedno sa „zapadnobalkanskim“ partnerima unapredi „suštinsku povezanost u svim njenim dimenzijama: saobraćajnoj, energetskoj, digitalnoj, ekonomskoj i ljudskoj“, pri čemu je akcenat na energetskoj bezbednosti koja će „biti prioritet, uključujući poboljšanje energetske efikasnosti, bolje prekogranične interkonekcije, diverzifikaciju izvora i ruta, kao i bolje integrisanje obnovljive energije.“7 U kontekstu daljeg približavanja „Zapadnog Balkana“ EU se razrađuju konkretni projekti, koji će, sudeći po najavljenom, značiti intenziviranje saradnje između nevladinog sektora i naučno-obrazovnih institucija, verovatno i finansijsku (kreditnu) podršku pojedinim infrastrukturnim projektima, kao i daljem integrisanju regiona u energetske strategije EU. Ovo je, kada govorimo o budućim odnosima regionalnih aktera sa EU, u svakom pogledu značajno, ali, posmatrano sa političkom aspekta i – nedovoljno.

Jer, i pored toga što se predstavlja da „EU pozdravlja zajedničku posvećenost partnera Zapadnog Balkana evropskim vrednostima i principima i viziji snažne, stabilne i ujedinjene Evrope poduprte našim istorijskim, kulturnim i geografskim vezama i našim uzajamnim političkim, bezbednosnim i ekonomskim interesima“, kao i da je „EU odlučna da ojača i intenzivira svoju posvećenost na svim nivoima da podrži političke, ekonomske i socijalne transformacije regiona, uključujući i kroz povećanje pomoći, na osnovu napretka partnera Zapadnog Balkana značajan napredak u oblasti vladavine prava, društvenih promena i ekonomskih reformi“8, ali se uopšte ne garantuje niti da će do proširivanja EU na „Zapadni Balkan“ doći, niti se razmatra šta bi mogla biti alternativa tom procesu. Ukoliko punopravno članstvo nije izvesno za „zapadnobalkanske“ zemlje, neophodno je pojasniti šta jeste realno i održivo rešenje u narednim decenijama i kako dalje institucionalizovati saradnju sa EU.

Ako takvih vizija nema, onda treba očekivati da države iz ovog regiona (kako već rukovodstvo koje zemlje bude procenjivalo sa kim i kako) i dalje tesno sarađuju sa Rusijom, Turskom i Kinom, te da se kroz strukturu NATO više oslanjaju na SAD. „Zapadnobalkansko“ pitanje je, pre svega, važno za bezbednost Evrope i ograničenim reakcijama, koje se tiču naučno-obrazovnog, nevladinog, infrastrukturnog i energetskog sektora, ne mogu se postići zadovoljavajući rezultati. Zapravo, da bi se „evroperspektiva“ regiona potvrdila, neophodno je, pored čvrste garancije same EU da će sve države postati punopravne članice u skorijem periodu, institucionalizovati bezbednosnu politiku regiona i tako oblikovati regionalnu bezbednosnu dinamiku. To je 1999. godine učinjeno formiranjem Pakta stabilnosti. Nezadovoljstva radom ove organizacije bilo je poprilično, pa su i te, donekle sasvim opravdane kritike, uticale da se ona ukine, odnosno, da se „tiho transformiše“ u Regionalni savet za saradnju. Međutim, posmatrajući sa političkog

7 Council of the European Union, „Sofia Declaration“, Sofia, 2018.8 Ibidem

22

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

nivoa, Pakt za stabilnost je u potpunosti opravdao sva očekivanja, pošto je njegovim kreiranjem poslata jasna i nedvosmislena poruka svim državama jugoistočne Evrope da su deo jednog i jedinstvenog kontinentalnog bezbednog kompleksa. Posredno, to je značilo i širenje uverenja kako će se međusobni sporovi rešavati po određenim pravilima i principima, bilo da se radi o temama razgraničenja, nefunkcionalnosti unutrašnjeg uređenja (što je i tada opterećivalo političke procese u BiH, Makedoniji, Moldaviji, ali i Ukrajini) ili krupnim problemima poput „kosovskog pitanja“. Regionalni akteri su bili motivisani da u dobroj volji i konstruktivnim pristupom rešavaju nesuglasice, jer je izvesna perspektiva bila članstvo u EU kao sistemsko rešenje.

Danas, takvog, institucionalizovanog i sveobuhvatnog pristupa nema, pa i poziv EU sa Samita u Sofiji na „pronalaženje i sprovođenje definitivnih, inkluzivnih i obavezujućih rešenja za bilateralne sporove, koji su ukorijenjeni u nasljeđe prošlosti“ više deluje kao birokratska frazeologija, a manje kao konkretan plan delovanja.

Metodski pristup u traženju rešenja – top-down ili bottom-upU organizacionim naukama, a ponajviše u teorijama odlučivanja, među najupotrebljavanijim metodskim pristupima su top-down i bottom-up strategije. Prvi pristup podrazumeva da se, uz razumevanje ograničenja koja se javljaju u realnom okruženju, donose sistemske odluke koje se tiču celine, a koje potom utiču na oblikovanje podsistema. Drugi pristup je orijentisan na podsisteme, manje složene jedinice, čijom organizacijom i povezivanjem se oblikuje sistem kao celina9. Zašto se ovo tiče „evrointegracija Zapadnog Balkana“?

Ukoliko političke procese posmatramo iz ugla regionalne bezbednosne dinamike, sistemskog karaktera su spoljne i bezbednosne politike država, preko kojih se artikulišu sve ostale sektorske politike. Različiti podsistemi, manje ili više povezani, su upravo te, sektorske politike, od obrazovanja, preko zdravstva, pravosuđa, infrastrukture, saobraćaja, do kulture, sporta i nevladinog sektora.

Za proteklih deceniju i po, od Samita u Solunu do Samita u Sofiji, tri od deset članica Pakta za stabilnost (uključujući i Ukrajinu) su postale članice EU, i samo jedan od šest „zapadnobalkanskih partnera“. Sa druge strane, Ukrajina se nalazi u najtežoj i najozbiljnijoj krizi od proglašenja nezavisnosti, stanje u Moldaviji ima tendenciju blagog pogoršavanja od 2014. godine (u kontekstu odnosa između zvaničnog Kišinjeva i vlasti u Tiraspolju), jednostrano proglašena nezavisnost takozvane „Republike Kosovo“ 2008. godine je povećala pretnje po regionalnu bezbednost, a unutrašnje političke okolnosti u BiH i BJR Makedonije su ostale jednako kompleksne kao i ranije. Pored toga, od strane EU se detektuju rastući uticaji Rusije, Turske i Kine u regionu. SAD takođe ostaju važan, verovatno i ( još uvek) najznačajniji faktor regionalne politike, ali su danas, za razliku od situacije sa početka veka, odnosi između Brisela i Vašingtona u dobroj meri narušeni. Za razliku

9 O ovome više u: Milutin Čupić, Milija Suknović, Odlučivanje, Fakultet organizacionih nauka, Beograd, 2010.

23


od EU, koja se prema prostoru „Zapadnog Balkana“ širila sporo i dozirano, SAD su inicirale brzi prijem najpre Albanije (zajedno sa Hrvatskom), a zatim i Crne Gore u NATO, a rado bi u ovom vojnom savezu videle i sve ostale države iz regiona. Time se strateški interesi SAD osiguravaju, veze sa regionalnim saveznicima dodatno institucionalizuju, a uticaj dugoročno instalira.

Uprkos sveobuhvatnom planu Pakta stabilnosti, ambicioznoj Solunskoj agendi i delimičnom proširenju EU, petnaest godina kasnije je značajno manje optimizma i na „Zapadnom Balkanu“ i u EU kada se govori o evrointegraciji jugoistoka kontinenta. Pored toga, EU se sučeljava sa novim geopolitičkim „izazivačima“ u regionu, a strateško partnerstvo sa SAD je dovedeno u pitanje, te je jednako moguće da dva „zapadna centra moći“ postanu rivali u narednom periodu, kao što je i moguće da tekuću krizu u odnosima prevaziđu. Imajući sve ovo u vidu, može se konstatovati kako inicijativa da se organizuje Samit u Sofiji predstavlja pokušaj EU, predvođene Nemačkom i Francuskom, da se pozicije na „Zapadnom Balkanu“ održe, te da se pronađu mehanizmi za dalji uticaj na oblikovanje regionalne bezbednosne dinamike.

Analizirajući spoljnopolitičko pozicioniranje eksternih aktera regionalne bezbednosti „Zapadnog Balkana“ od 1999. godine vidljivo je da su SAD i Rusija u potpunosti primenjivale top-down strategiju, više zainteresovane za traženje sistemskih rešenja kojima će osigurati svoje interese u regionalnom okviru, a manje za podsisteme10. Njihovo zanimanje za podsisteme je bilo uslovljeno top-down metodom, pa su tako SAD bile najviše (ili čak u potpunosti) fokusirane na vojsku, odnosno odbrambeno-bezbednosni kompleks, a Rusija na energetiku, koja je jedna od osnova u definisanju spoljnopolitičkih prioriteta zemlje. Sasvim drugačiji pristup primenjuju Turska i pogotovo Kina od početka implementacije geoekonomske koncepcije „Jedan pojas – jedan put“. Očigledna strategija ove dve zemlje, jedne regionalne i jedne velike sile, jeste da se „osvajanjem“ podsistema utiču na postepeno kreiranje sistemskih rešenja i tako dugoročno osiguraju ostvarivanje njihovih interesa na Balkanu.

Na prvi pogled, EU je primenjivala kombinovani metod, pokušavajući da artikuliše sveobuhvatnu strategiju kojom će istovremeno biti oblikovana i sistemska rešenja i funkcionisanje podsistema. Pregovori o članstvu sa svakom zemljom pojedinačno podrazumevaju usaglašavanje strukture i načina rada podsistema (to su pregovaračka poglavlja) i tu je uticaj EU na „zapadnobalkanske“ države nesporan. Ilustrativni primer kako EU koristi svoju nadmoć u delovanju na podsisteme možemo pronaći u situaciji kada je trebalo otpočeti realizaciju strateškog projekta „Južni tok“: iako je ruski uticaj u energetskom sektoru ne samo balkanskih, već uopšte istočnočnoevropskih država tradicionalno jak, Evropska komisija je uspela da spreči izgradnju gasovoda, jer je to

10 Zanimljivo je, na primer, ako se politički procesi posmatraju kroz ovako postavljen metodološki okvir, da top-down strategiju na „Zapadnom Balkanu“ primenjuje i Saudijska Arabija, ali koristeći se sasvim drugačijim sredstvima. Uporno i izdašno finansirajući osnivanje religijskih centara, pratećih fondacija, obrazovnih ustanova i fondacija, zvanični Rijad pokušava da dugoročno utiče na stvaranje sasvim novog okruženja u kom će vladati drugačija sistemska pravila. U ovoj fazi, pokušaji su usmereni na većinski muslimanske sredine na Balkanu, ali, kako je to već bio slučaj u zapadnoevropskim zemljama, vrlo brzo treba očekivati širenje ovih aktivnosti na gradove, urbane sredine koje imaju (makro)regionalni značaj.

24

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

anticipirano kao pretnja njenim interesima. Međutim, istovremeno, ispostavlja se, EU je malo ili nimalo uticala na kreiranje sistemskih rešenja. EU je hronično kasnila za SAD i prepuštala inicijativu zvaničnom Vašingtonu. Sve dok su strateški ciljevi SAD i EU bili podudarni ili komplementarni, postojao je i privid da EU koristi kombinovanu strategiju, odnosno da metodom top-down zajedno sa SAD kreira sistemska rešenja. Od trenutka kada ti odnosi postaju kompleksniji (sa velikom pouzdanošću se može konstatovati kako je početak tog procesa sredina drugog mandata Baraka Obame), EU je sve manje u prilici da upotrebljava prvi, a sve više se oslanja na drugi metod. S obzirom na već opisane institucionalne aranžmane sa „zapadnobalkanskim“ državama (pristupni pregovori, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju i td.), izgrađena je sasvim solidna pravna i politička infrastruktura da se tako i nastavi. Frustracija za EU je to što dva vanregionalna aktera – SAD i Rusija – vrlo efikasno ometaju njene pokušaje korišćenja top-down strategije, a na nivou podsistema se pojavljuju Turska i Kina kao novi „izazivači“. Takođe, posle dve decenije „praćenja“ top-down strategije SAD, teško je danas naslutiti da EU nudi bilo kakva svoja, originalna sistemska rešenja za „zapadnobalkanske probleme“, a koji se po bilo čemu razlikuju od američkih.

Solunska agenda je nagoveštavala ambiciju EU da kombinovanim pristupom značajno utiče na oblikovanje sistemskih rešenja, a da istovremeno pomogne transformaciju podsistema. Politički značaj Pakta za stabilnost je donekle garantovao da bi se sa tim procesom saglasile i Rusija i Turska, uz već nezaobilazne SAD. Samit u Sofiji je pokazao da EU faktički odustaje od top-down strategije, te da se u budućnosti njena „zapadnobalkanska“ strategija svodi na bottom-up metod. Iz metodološkog pristupa koji upotrebljava EU na „Zapadnom Balkanu“ postaje jasno da cilj više nije, kao 2003. godine, preterano ambiciozan. EU ili nema nameru, zauzeta unutrašnjim problemima, ili nema snage, iscrpljena drugim krizama koje je opterećuju, od Bregzita, preko migranata do Ukrajine, da se nametne kao ključni „sistemski“ faktor u ovom regionu. Zbog toga i nema poruka da će novog proširivanja biti, niti se bilo kojoj „zapadnobalkanskoj“ državi garantuje punopravno članstvo.

Zaključak: šta nas čeka posle Sofije?Sa jedne strane, od Dejtonskog procesa, preko pregovora u Rambujeu, vojne agresije na SR Jugoslaviju, Ohridskog okvirnog sporazuma, obezbeđivanja međunarodne podrške za nezavisnost Crne Gore, pokušaja unutrašnje prekompozicije BiH, traženja rešenja za ime BJR Makedonije prihvatljivo Grčkoj, ishitrenog prijema Bugarske i Rumunije u EU, jednostranog proglašavanja nezavisnosti kosovsko-metohijskih Albanaca, širenja NATO na Hrvatsku, Albaniju i Crnu Goru, ključni impulsi za navedene „sistemske procese“ su dolazili od strane SAD11. EU se, kao što je zaključeno, uvek pridruživala SAD, pratila ove impulse i pojavljivala kao „izvođač radova“ na terenu. Tipičan primer je nastavak pregovora između Beograda i Prištine posle 2009. godine,

11 Prema: Dušan Proroković, Geopolitika Srbije: položaj i perspektive na početku XXI veka, Službeni glasnik, Beograd, 2012, str. 424-440.

25


koji su vođeni pod pokroviteljstvom EU, a trebali su da rezultiraju potpunom legitimizacijom statusa takozvane „Republike Kosovo“ u međunarodnim odnosima. Da li je EU ovakvim pristupom sprovodila sopstvenu strategiju top-down? Odgovor može biti i potvrdan i odrečan, sve zavisi iz kog se ugla gleda. Posmatrano sa stanovišta Vašingtona, EU je bila samo pomagač da se „stvari privedu kraju“, odnosno da korišćenjem metoda bottom-up obezbede neophodnu potporu sistemskim rešenjima. Posmatrano sa stanovišta Brisela, EU je bila samostalan igrač, koji je želeo da učestvuje u kreiranju sistemskih rešenja u cilju proširivanja integracione celine na celokupan „Zapadni Balkan“. Međutim, bilo da se proces analizira iz jednog ili drugog ugla, činjenica je da do proširivanja EU na „zapadnobalkanski prostor “ nije došlo u obimu kako je to najavljivano i posle otpočinjanja Solunskog procesa – očekivano. Zbog toga je EU „izgubila momentum“, propustila prilika da sama kreira ili ključno utiče na definisanje sistemskog rešenja, te ostala prinuđena da se oslanja na strategiju bottom-up.

Jer, sa druge strane, povratkom u status velike sile, Rusija svojom „balkanskom strategijom“ pokušava da u što je više mogućoj meri ograniči uticaj SAD na regionalnu bezbednost i nametne sopstvene „sistemske vizije“, te kao instrumente za sprovođenje spoljnopolitičkih ciljeva koristi međunarodno pravo – štiteći Rezoluciju 1244 i Parisko-dejtonski mirovni sporazum, ali i različite političke instrumente, kao što su ulaganje veta na pokušaj donošenja rezolucije o „srebreničkom genocidu“ u SB UN 2015. godine, ili jasna i nedvosmislena podrška vlastima BJR Makedonije tokom 2016. godine. Oštro suprotstavljanje ruskoj strategiji, što je EU demonstrirala od 2012. godine, ponovo „ugurava EU u američko okrilje“ i praktično primorava Brisel da prati sistemska rešenja SAD.

EU se, dakle, našla u sasvim novoj poziciji. EU ne može ponuditi „zapadnobalkanskim državama“ punopravno članstvo u dogledno vreme, pa tako nije u prilici ni da ključno utiče na sistemska rešenja oko svih otvorenih političkih pitanja u ovom regionu. Ilustrativno se ovaj zaključak može objasniti time da, dok je bila aktuelna parola „Kosovo za EU“, srpsko državno rukovodstvo je moglo razmišljati oko uspostavljanja sasvim novog tipa odnosa sa Prištinom, što bi verovatno uključivalo i omogućavanje članstva takozvane „Republike Kosovo“ u UN. Međutim, kada se pristup promenio pa parola preinačila u „ni Kosovo ni EU“, izgubljen je svaki motiv da se razmišlja u tom smeru. Istovremeno, protiveći se pristupu Rusije, EU je prinuđena da prati sistemska rešenja SAD, sa kojima, kako u globalnoj areni, tako i u širem regionu Istočne Evrope, a posle reaktualizacije geopolitičkog koncepta Međumorja (Intermarium) ulazi u sve otvorenija i žešća sukobljavanja.12

12 O konceptu Međumorje i sve komplesnijim odnosima SAD i EU po tom pitanju više u: Dušan Proroković, „Reaktualizacija koncepta Međumorja (Intermarijuma) i položaj Srbije“, u: Dušan Proroković, Vladimir Trapara, Srbija i svet u 2017. godini, Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd, 2018, str. 51-66.

26

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

ZaključakEU je, dakle, za razliku od period posle susreta u Kelnu i posledičnog Samita u Solunu, danas u značajno kompleksnijoj poziciji, te je zbog toga i prinuđena da promeni pristup i deluje strategijom bottom-up. Još uvek za EU nije zabrinjavajuće, ali nije ni zanemarljivo, što se na tom polju sudara sa interesima Turske i Kine, koje sve agresivnije nastupaju u pojedinim sektorima (kod Kineza je to vidljivo u sektorima energetike i infrastrukturu). U doglednoj perspektivi, to može značiti ne samo da je EU dugoročno isključena iz traženja sistemskih rešenja za Balkan, već da će postepeno gubiti i svoju poziciju u pojedinim sektorima. Otuda i evidentan pad poverenja u EU na „Zapadnom Balkanu“, progresija „evroskepticizma“ i slabljenje uticaja, uprkos formalno-pravnom napredovanju „zapadnobalkanskih država“ u procesu evrointegracija.

Literatura:Council of the European Union, „Sofia Declaration“, Sofia, 2018.

Čupić, Milutin, Milija Suknović, Odlučivanje, Fakultet organizacionih nauka, Beograd, 2010.

European Commission, „EU-Western Balkan Summit: Declaration“, C/03/163, Thessaloniki, 2003.

European Council, „The Thessaloniki Summit: a milestone in the. European Union’s relations with the Western. Balkans”, IP/03/860, Brussels, 2003.

Knaus, Gerald, Marcus Cox, Minaa Jarvenpaa, „The Stability Pact And Lessons From A Decade Of Regional Initiatives”, European Stability Initiative, Berlin, 1999, str. 1 – 6.

Mogerini, Federika, „Samit EU – Zapadni Balkan u Sofiji je veoma važan za sve“, Nova srpska politička misao, 5.maj 2018, dostupno na: http://www.nspm.rs/hronika/federika-mogerini-samit-eu-%E2%80%93-zapadni-balkan-u-sofiji-je-veoma-vazan-za-sve-jer-delimo-iste-ciljeve-%E2%80%93-ali-to-nece-biti-samit-prosirenja.html

Proroković, Dušan, Geopolitika Srbije: položaj i perspektive na početku XXI veka, Službeni glasnik, Beograd, 2012.

Proroković, Dušan, „Reaktualizacija koncepta Međumorja (Intermarijuma) i položaj Srbije“, u: Dušan Proroković, Vladimir Trapara, Srbija i svet u 2017. godini, Institut za međunarodnu politiku i privredu, Beograd, 2018, str. 51-66.

27


Milan IgrutinovićIstraživač-saradnikInstitut za evropske studije, Beograd

UTICAJ SPOLJAŠNJIH FAKTORA NA PROCES EVROINTEGRACIJA

UvodLeto 2018. godine sa sobom donosi mešovite političke trendove koji utiču na proces proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana, i Srbiju na kojoj je naš fokus. Nova strategija proširenja iz februara je, ako ništa drugo, donela niz taktičkih koraka za naredni period kojima će se vlasti zemalja u regionu i administracija Unije aktivno baviti. Tematike vladavine prava i građanskih sloboda, infrastrukturnog povezivanja, digitalizacije, jačanja zajedničke bezbednosti kao potrebe u odnosu na pitanje masovnih izbegličkih talasa sa područja južno i jugo-istočno od Evrope, dominiraće u svakodnevnim poslovima na polju ispunjavanja uslova za priključenje Uniji i širenju saradnje. Majski samit u Sofiji, koji je Bugarska organizovala kao šestomesečna predsedavajuća država Saveta Evropske unije, okupio je sa njima i lidere zemalja Zapadnog Balkana, iako je reč „proširenje“ izostalo u zajedničkom kominikeu sa samita. Tako su „praktične“ teme iz domena proširenja konkretizovane i istaknute, dok je pitanje „političke volje“ ostalo u pozadini budući da u EU nema interne kohezije za javno podsticanje proširenja EU pred javnosti u zemljama članicama.

Ovde ćemo pokušati da krokiramo nekoliko širih trendova koji u ovom trenutku utiču na proces proces proširenja EU na Balkan a koji nisu ishodili iz tog procesa niti su direktno vezani za njega. Promene u spoljnoj politici Evropske unije, kao rezultanti složenih dogovora država članica i briselske administracije, tekuće teme o unutrašnjim reformama Unije i još uvek nepotpuno jasna politika SAD pod vođstvom Donalda Trampa, natkrivljuju proces proširenja, čine ga politički neizvesnijim.

Spoljna politika Evropske unijeGlobalna strategija Evropske unije (GSEU) iz juna 2016. je deklarativno promovisala, između ostalog, principijelni pragmatizam kao svoj pristup spoljnoj politici i pitanjima bezbednosti, u regionima van EU.1

1 Zajednička vizija, udruženo delovanje: jača Evropa – Globalna strategija za spoljnu i bezbednosnu politiku Evropske unije, Ministarstvo spoljnih poslova Republike Srbije, Institut za evropske studije i ISAK fond, Beograd, 2016, str. 22.

28

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

On podrazumeva normativno poštovanje univerzalnih, liberalnih vrednosti ali u operativnom smislu podrazumeva praktičnost, fokusiranje pre svega na neposredne bezbednosne interese, pre nego često podrazumevanu aktivnu podršku liberalnim normama na terenu. U širem smislu, ovakav pristup GSEU je i odmak, „pragmatski zaokret“ od shvatanja „liberalnog mira“ i prakse liberalnog intervencionizma, odmak od „normativne moći Evrope“, kao bitnih odrednica vođena spoljne politike od početka 21. veka. Ovaj odmak nije slučajan niti začuđujući. Došao je nakon, iz perspektive Brisela i najvažnijih prestonica država članica, negativnih rezultata vojnih intervencija sa različitim predznakom, tzv. arapskog proleća, izbegličke krize na južnom i jugoistočnom pravcu, ekonomske krize u Uniji koja je dodatno poljuljala društvene temelje modela prosperiteta, integracija i snage privlačnosti Unije na globalnom nivou. Način na koji je pisana GSEU, a koji je podrazumevao uključivanje desetina eksperata iz praktično svih zemalja Unije ali i šire, i do tada nezabeleženi nivo i učestalost javnih rasprava čiji su rezultati ugrađeni u njen tekst, ukazuje da je ona solidno utemeljena u političkom trenutku sadašnjice, vidljivom možda već u njenom sažetku u kome se kaže da „živimo u vreme egzistencijalne krize, u okviru Evropske unije i van nje.“2 Kontrast u odnosu na prethodnu strategiju bezbednosti EU, donetu 2003, nekoliko meseci nakon samita u Solunu kada je balkanskim zemljama otvorena mogućnost članstva, je vidljiv iz njene prve rečenica: „Evropa nije nikada bila tako prosperitetna, tako bezbedna ni tako slobodna“.3

Na fonu ovog pesimizma i suočavanja sa „egzistencijalnim“ krizama iznutra i spolja, istaknuto mesto u GSEU je dobio koncept državne i društvene otpornosti, tumačen kao sposobnost država i društava da se reformišu i izdrže udare spoljnih i unutrašnjih kriza. Sam termin „otpornost“ se spominje oko 40 puta u tekstu EUGS, dovoljno da se smatra „lajtmotivom“ cele nove strategije.4 Jačanje otpornosti društava istočno i južno od Unije, uključujući i Balkan, je jedan od pet prioriteta spoljne i bezbednosne politike, pored jačanja bezbednosti EU, integrisanog pristupa krizama, podrške kooperativnim regionalnim porecima, te podrške globalnom poretku baziranom na poštovanju pravila. Taj pristup je od uže shvaćenih humanitarnih kriza u Africi (Sahel, Somalija) s početka ove decenije5, preko adaptacija u širu bezbednosnu logiku u britanskim i francuskim strategijama bezbednosti6, prerastao u širi pogled na spoljnu politiku u eri suočavanja Unije sa unutrašnjim i posebno spoljašnjim krizama. On podrazumeva prebacivanje veće odgovornosti na lokalne činioce, na lokalna rešenja i dogovore, umesto nametanja gotovih modela što je bila odlika ranijih pristupa spoljnoj politici utemeljenih u ideji normativne moći i aktivnih intervencija.

Poslednja revizija susedske politike iz 2015. koristi koncept otpornosti kao deo mogućnosti partnera EU da donose svoje suverene odluke, imajući na umu da je stabilnost glavni spoljnopolitički

2 Isto, str. 13.3 A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy, European Commission, Brussels, 2003, p. 1.4 Wolfgang Wagner and Rosanne Anholt, “Resilience as the EU Global Strategy’s new leitmotif: pragmatic, problematic or

promising?”, Contemporary Security Policy, Vol. 37, 2016, Issue 3, pp. 414-430.5 The EU Approach to Resilience: Learning from Food Security Crisis, COM(2012) 586, European Commission, Brussels, 3

October 2012.6 Jonathan Joseph, “Resilience in UK and French Security Strategy: An Anglo-Saxon Bias?”, Politics, Vol. 33(4), 2013, pp. 253-264.

29


cilj prema okruženju, i postavlja tu politiku kao način da se pomogne otpornost tih partnera.7 Zajednička izjava EEAS-a i Komisije iz juna 2017. posmatra proces integracija kroz „strogo i fer uslovljavanje“ kao političke osnove za „jačanje otpornosti države i društva“ na Zapadnom Balkanu i u Turskoj.8 Otpornost je, kao lajtmotiv, dobila jasnu prednost u odnosu na demokratizaciju, poštovanje ljudskih prava, bezbednost ljudi, ali u isto vreme teži da očuva elemente do sada shvaćenog liberalnog poretka. Otpornost je tako postala prosečno, zajedničko rešenje pristupa spoljnoj politici za različite poglede unutar EU, opcija između aktivne izgradnje liberalnih društava i pasivnosti, u vremenu kada je nemoguće postići konsenzus oko aktivnije spoljne politike.

I područje Zapadnog Balkana, kao područje koje je formalno „pokriveno“ obećanjem i izglednošću punopravnog članstva u EU, se često posmatra kao pre svega objekat spoljnopolitičkog delovanja, opisan terminima koji asociraju na određenu bezbednosnu krizu, nestabilnost, ili stalnu pretnju ratom. Žan Klod Junker je sredinom aprila 2018. u govoru u Evropskom parlamentu izjavio da ne bi želeo da ponovo vidi ratove na Zapadnom Balkanu, da ukoliko državama „iz tog veoma složenog, a rekao bih i tragičnog regiona, oduzmemo evropsku perspektivu, ponovo ćemo doživeti ono kroz šta smo već prošli devedesetih godina“.9 Godinu dana ranije, Federika Mogerini je isticala da je stanje na Balkanu „puno tenzija i izloženo unutrašnjim, regionalnim i globalnim izazovima“, napominjući da je verodostojan proces evrointegracija način da se takvo stanje prevaziđe.10 Teško je oteti se utisku da je, sa strane EU, Balkan viđen kao skup potencijalnih problema koje treba predupređivati i rešavati različitim političkim pristupima. Kao da je sekuritizacija osnovna logika odnosa. Takav odnos je uspostavljen nauštrb pozitivnije, razvojne, progresivne logike: integracija ovog prostora kao da pre svega služi da stanje ne bi otišlo u još negativnijem smeru, pre nego što služi jasnijem uzdizanju standarda života građana, široj dostupnosti kvalitetnijih usluga javne uprave, uopšte u skladu sa „tradicionalnijim“ doživljavanjem Evropske unije u javnosti.

Unutrašnja politika Evropske unije – pokušaji reformiNova Strategija proširenja za Zapadni Balkan (2018), u sklopu početnog razjašnjavanja procesa proširenja, sadrži stav da je proširenje Unije deo procesa jačanja Unije do 2025. godine. U tekstu se kaže da „politika proširenja EU mora biti deo veće strategije jačanja Unije do 2025. godine, koju je naveo predsednik Junker u svom govoru o stanju Unije od 2. septembra 2017. godine. To je ulaganje u bezbednost EU, privredni rast i uticaj, kao i u njenu sposobnost da zaštiti svoje

7 Review of the European Neighbourhood Policy, JOIN(2015) 50, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, Brussels, 18 November 2015, p. 4.

8 A Strategic Approach to Resilience in the EU’s external action, JOIN(2017) 21, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, Brussels, 7 June 2017.

9 „Junker: Bez EU Balkanu preti rat“, Danas, 17. april 2018, https://www.danas.rs/politika/junker-bez-eu-balkanu-preti-rat/, pristupljeno 22. 6. 2018.

10 „Mogerini posle balkanske ture: situacija napeta“, Novosti, 6. mart 2017, http://www.novosti.rs/vesti/naslovna/politika/aktuelno.289.html:653380-MOGERINI-POSLE-BALKANSKE-TURE-Situacija-napeta , pristupljeno 22. 6. 2018.

30

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

građane. Međutim, naša unija mora biti jača i čvršća pre nego što postane veća“.11 Makronov govor u Evropskom parlamentu sredinom aprila 2018, u kom je praktično samo ponovio ovaj utvrđeni stav, je izazvao pažnju u negativnom kontekstu u odnosu na proces proširenja.12 Posle junskog zasedanja Evropskog saveta Francuska se pokazala kao praktična prepreka za dalje aktivno vođenje procesa proširenja i odlaganje davanja saglasnosti za pregovore sa Albanijom i Makedonijom za jun 2019. i to uz uslov nastavka unutrašnjih reformi. Međutim, čini se da je stav Pariza dobrim delom samo deo šire „igre“ sa Berlinom u pogledu njihove dinamike pokušaja ugovaranja daljih koraka reforme evrozone, i da Pariz „kažnjava“ Berlin na temi koja samom Parizu nije posebno bitna. Ne treba zaboraviti da je Francuska kroz odnos prema pitanjima zajedničke obrane (podnošenje Evropske inicijative za intervencije, posle utvrđivanja PESKO aranžmana 2017.) pokazala da u širem smislu preferira interno jačanje Unije, praktične i vidljive rezultate u tom smislu, naspram politika koje ne vode tom cilju. Posle junskog zasedanja Evropskog saveta Francuska se pokazala kao praktična prepreka za dalje aktivno vođenje procesa proširenja i odlaganje davanja saglasnosti za pregovore sa Albanijom i Makedonijom za jun 2019. i to uz uslov nastavka unutrašnjih reformi. Međutim, čini se da je stav Pariza dobrim delom samo deo šire „igre“ sa Berlinom u pogledu njihove dinamike pokušaja ugovaranja daljih koraka reforme evrozone, i da Pariz „kažnjava“ Berlin na temi koja samom Parizu nije posebno bitna. Ne treba zaboraviti da je Francuska kroz odnos prema pitanjima zajedničke obrane (podnošenje Evropske inicijative za intervencije, posle utvrđivanja PESKO aranžmana 2017.) pokazala da u širem smislu preferira interno jačanje Unije, praktične i vidljive rezultate u tom smislu, naspram politika koje ne vode tom cilju.

Kada govorimo o reformama evrozone nemamo mnogo čvrstih, jasnih i formalizovanih ideja. Reforma je, poznato, postala aktivna tema nakon suočavanja sa krizom suverenog duga početkom ove decenije, nakon višegodišnjeg sporog ekonomskog rasta i uporno visoke nezaposlenosti, naročito mladih. Grčka kriza, koja je ekonomski kulminirala 2010-11, a politički u „obračunu“ Brisela i Berlina sa Sirizinom vladom u Atini u leto 2015. kada je nastavljena politika oskudice u Grčkoj, pokazala je sve dubine problema. Takozvani „Plan pet predsednika“ iz juna 2015 je dao neke naznake imajući u vidu interne debate prethodnih godina.13 Plan je zamislio tro-etapnu reformu koja treba da se završi 2025. i to pominjanje te godine je osnova daljih planova reformi i vremenskog povezivanja proširenja za njih. Ali, prva etapa koja je do 2017. trebala da zaokruži finansijsku uniju unutar evrozone je samo manjim delom ostvarena (imajući u vidu budžetsku stabilizaciju), a vreme do novih izbora 2019. prolazi, bez izgleda da se u međuvremenu ostvari dogovor oko dubljih zahvata. Podsetimo se, takođe, da je marta 2017. Komisija objavila tekst sa pet scenarija budućih

11 Verodostojna perspektiva proširenja za Zapadni Balkan i pojačano angažovanje EU na Zapadnom Balkanu, COM (2018) 65, Evropska komisija, Strazbur, 6. februar 2018, str. 1-2.

12 „Makron: Nema proširenja bez reformi unutar EU“, RTS, 17. April 2018, http://www.rts.rs/page/stories/ci/story/2/svet/3108183/makron-eu-za-sada-ne-treba-da-prihvati-nijednu-novu-clanicu.html, pristupljeno 22. 6. 2018.

13 Completing Europe’s Economic and Monetary Union, Report by: Jean-Claude Juncker in close cooperation with Donald Tusk Jeroen Dijsselbloem Mario Draghi and Martin Schulz, European Commission, Brussels, 2015.

31


odnosa u Uniji.14 Oni, ukratko, podrazumevaju sledeće opcije: nastavak tekućeg poretka, ništa osim zajedničkog tržišta, koaliciju voljnih, zajedno raditi manje ali efikasnije, zajedno raditi više. Iako je tekst adekvatno obuhvatio stanje debate unutar Unije o budućim odnosima, istorijski gledano od Komisije se očekuje da bude motor dublje integracije, tj. da bude svrstana uz one snage u Evropi koje zagovaraju takvu politiku. „Stavljanje svih karti na sto“ od strane Komisije se može tumačiti i kao priznanje da ona nema posebnih sposobnosti da savlada otpore i probleme ka dubljoj integraciji, i da najveći deo tog posla ostavlja dogovoru država članica.

Trenutna dinamika eventualnih reformi se uglavnom kreće oko pregovora Pariza i Berlina. U septembru 2017, dva dana nakon izbora za nemački Bundestag koji će u krajnjem ishodu dovesti do slabijeg mandata Angele Merkel od očekivanog, Emanuel Makron je na Sorboni održao govor o svojim pogledima na Evropu.15 Potvrdio je svoj fokus na reforme evrozone, pre nego na reforme čitave Unije; tražio je uspostavljanje budžeta evrozone; potvrdio je svoj fokus na ideju efikasnije Unije u spoljnoj i bezbednosnoj politici; izneo je niz ideja, poput stvaranja Evropske obaveštajne agencije, poreza na ugljenik iz ekoloških razloga, poreza na finansijske transakcije, kreiranje evropskih univerziteta i značajno veću razmenu studenata itd.

Neočekivano dugo i turbulentno formiranje većine u Bundestagu i nove vlade Angele Merkel kroz „veliku koaliciju“ sa socijal-demokratama, pokazalo je i slabost tradicionalno vladajućih partija u Nemačkoj i time slabiju poziciju Merkel, koja kroz novu koaliciju mora da odgovara na rast desnice, kako kroz Alternativu za Nemačku tako i kroz Hrišćansko-socijalnu uniju kao, pokazuje se, ne posebno pouzdanog partnera. Svakako je nesporno da je pitanje izbeglica od 2015. postalo gotovo centralno pitanje nemačke politike. Tako nije začuđujuće da je sama Merkel posve suzdržano odgovarala na Francuske težnje za jačanjem evrozone, ne želeći da remeti unutrašnji konsenzus nesklonosti da se u zajedničkoj kasi još više angažuje nemački novac.

Međutim, ni bilo kakav dogovor Pariza i Berlina ne garantuje dalji napredak unutrašnjih reformi. Složeni principi odlučivanja i postojeće ugovorne odredbe zahtevaju visok nivo saglasnosti zemalja Unije i odsustvo radikalnih koraka. Pored toga, blok od osam članica (Danska, Estonija, Irska, Letonija, Litvanija, Finska, Holandija i Švedska) je, na nivou ministara finansija, već uputio javno pismo kojim se jasno stavlja do znanja da je nepotrebno dalje produbljivanje evrozone, da je budžetska disciplina i dalje kritično važan element finansijske stabilnosti Unije te da je za ikakve reforme potreban dogovor svih a ne samo Nemačke i Francuske.16 Početkom juna 2018, malo posle samita u Sofiji je formirana nova italijanska vlada, koju čine Liga (bivša Severna liga) i Pokret pet zvezdica, i koja je posve nova politička kombinacija. Dominantne partije zadnjih decenija,

14 White paper on the future of Europe: Reflections and scenarios for the EU27 by 2025, COM(2017)2025, European Commission, Brussels, 1 March 2017.

15 “Sorbonne speech of Emmanuel Macron – Full text / English version”, Ouest France, 26 septembre 2017, http://international.blogs.ouest-france.fr/archive/2017/09/29/macron-sorbonne-verbatim-europe-18583.html pristupljeno 15. 6. 2018.

16 “Northern EU states to minimise euro reform”, EU Observer, 6 March 2018, https://euobserver.com/uk-referendum/141215 pristupljeno 15. 6. 2018.

32

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

Demokratska parija i Napred Italija, nisu deo vlade, a ta promena je izazvala značajne sumnje u budući odnos Italije prema evrozoni. Nova vlada je došla na vlast pre svega na osnovu protivljenja daljem prihvatu izbeglica sa Mediterana, tražeći veću i vidljivu pomoć Unije i zemalja članica, i koketirajući sa politikom eventualnog napuštanja zone evra. Imajući u vodu ovakav politički raspored, i to da se na proleće sledeće godine održavaju izbori za Evropski parlament koji će promeniti i sastav Komisije, postoji samo kratki period tokom jeseni 2018. da se učine makar i manji koraci u reformi, poput dogovora o formiranju Evropskog monetarnog fonda kao nadgradnje Evropskog stabilizacionog mehanizma, za šta se čini da ima najmanje smetnji. U nekom drugom slučaju, tematika reformi će čekati više od godinu dana da ponovo dođe na dnevni red, a što implicira i posledično manje pažnje i manje dobre volje upućene proširenju Unije.

Pitanje prihvata izbeglica pristiglih preko Mediterana ili Balkana donelo je tenzije i promene u politikama država članica. U mnogim zemljama je došlo do pomeranja birača udesno, ka izboru onih snaga koje obećavaju očuvanje „bezbednosti nacije“ u vremenu kada Brisel nije mogao da stvori zajedničku i izvodivu politiku prema tom pitanju. Ono je snažno otvorilo teme identiteta u Evropi – državnog, etničkog, verskog, pitanja bazične lojalnosti i odnosa interesa između država članica i Brisela.

Imajući ove političke teme u Uniji u vidu, moramo primetiti kako se one prelivaju na politiku proširenja. Ona se „nacionalizuje“, više je podložna unutrašnjim procesima u državama članicama. Odlučivanje o konkretnijim koracima nije izmešteno samo u pojedine stručne službe kabineta vlada ili ministarstava inostranih poslova, nego je često i tema javnih rasprava, i meta partikularnih interesa. Proces pukog otvaranja poglavlja, osim što je u slučaju Srbije uslovljen napretkom u tri ključna poglavlja (23, 24 i 35), postao je predmet političkih nagodbi država članica u većoj meri nego ranije, iako se sporost uglavnom pravda tehničkim razlozima. Strategija proširenja je pomerila temu pristupa za period od 2025. I tako stvorila prostor da to ne bude nužno centralna tema danas jer tako „relaksira“ stvari za političare u EU. Postoji prostor da se govori o procesu ali ne i o kraju procesa, koji je tako izmešten iz vidokruga praktičnih političkih tema.

Najava nove politike SAD prema EvropiDolazak Donalda Trampa na mesto predsednika SAD nakon izbora 2016. doveo je do pomalo haotičnog stanja u američkom vođenju spoljne politike. Tramp je preko društvenih mreža, pre svega Tvitera, slao kratke poruke stvarajući konfuziju o nameravanim koracima SAD po čitavom nizu pitanja, od trgovinskih odnosa sa najbližim parterima do upućivanja pretnji Severnoj Koreji ili Venecueli. Česte kadrovske promene u Beloj kući i Savetu za nacionalnu bezbednost i sporo popunjavanje upražnjenih mesta u vrhu Stejt departmenta su takođe pojačali utisak nejasnosti kursa u vođenju spoljne politike. No, čini se da je od kraja 2017. došlo do izvesne stabilizacije, uz nove strategije nacionalne bezbednosti i odbrane17 i uz zvanične najave novih spoljnopolitičkih kurseva.

17 National Security Strategy of the United States, The White House, December 2017; The National Defense Strategy of the United States of America, Department of Defense, February 2018.

33


Za nas je najznačajnija najava nove strategije prema Evropi, koju je u govoru u Heritidž fondaciji 5. juna predstavio Ves Mičel, pomoćnik državnog sekretara za Evropu i Evroaziju.18 Mičel je prvo pozvao na „obnovu duha 1989“, misleći na plišane revolucije na Istoku Evrope, kako bi se „očuvao Zapad“ unutar koga američka moć predstavlja „temelj modernog sveta“. Oslonjen na takva „civilizacijska“ čitanja spoljnopolitičke stvarnosti, Mičel je više puta ponovio da SAD smatraju Evropu „pozornicom ozbiljnog strateškog nadmetanja“ za koje je „Zapad nespreman“. Za SAD su Rusija i Kina postale koherentan model političke stabilnosti izgrađene oko autokratske vlasti, a u smislu aktivnosti prema Zapadu, Moskva je viđena kao neko ko želi da razdrma i rasturi jedinstvo Zapada dok Kina želi da ga nadomesti, nasledi. Mičel se potom fokusirao na dve geografske celine evropske periferije i evropskog susedstva – Istok i Jug. Nedvosmisleno ubrajajući Ukrajinu i Gruziju u Zapadne zemlje, nova strategija se oslanja na ranije ucrtani kurs političke konfrontacije sa Rusijom, dajući sada primat pomaganju zemalja na Istoku Evropu kroz vojnu saradnju i dugoročnije političko planiranje. Sada je, mnogo jače nego ikad pre, istaknuta uloga Kine, kineskih ulaganja u Istočnoj Evropi i posebno mehanizma Kina+16, kao trenda koji „slabi zapadnu solidarnost“. Na području Balkana su istaknute tri tačke: završetak spora Grčke i Makedonije oko imena, koji je sada ugovorno završen ali se mora sačekati i proces ratifikacije, te ubrzanje evro-atlantskog puta Makedonije; stabilnost Bosne i Hercegovine; i dalji rad na dijalogu Beograda i Prištine, kao načinu dalje stabilizacije regiona i time oduzimanja prostora za eventualni ruski upliv. Složeni odnosi sa Turskom su stavljeni u kontekst sukoba SAD sa Iranom, te je Mičel naglasio da je „Turska jedina zemlja koja je kontra-teža Iranu na dugoročnoj osnovi“. Mediteran i južno susedstvo su kontekstualizovani kroz migrantsku krizu, složene misije na moru, stabilizaciju Sirije, Libije i Iraka. Mičelov govor najavljuje jasniju konfrontaciju sa Rusijom, Kinom i Iranom, u kojoj će SAD birati pojedine partnere i voljne saradnike za takvu stratešku viziju. Paralelno sa ovim, treba imati na umu da je od dolaska Donalda Trampa javno a delom i u praksi (uvođenje nameta na robu iz EU, između ostalih) uočljivo razilaženje sa EU i posebno sa starijim i uticajnijim članicama iz Zapadne Evrope. Ono dolazi po više tačaka: Trampova merkantilistička logika potcrtava sukob pre svega sa Nemačkom; javni istupi američkog ambasadora u Nemačkoj Ričarda Grenela koji je pozvao na saradnju „konzervativne snage“ u Evropi, ispoljavajući tako desničarsku solidarnost Vašingtona sa pojedinim snagama (npr desno krilo CDU i CSU u Nemačkoj, vlade u Beču, Varšavi, Budimpešti i Rimu), nauštrb ranije politike načelne podrške liberalno-demokratskim snagama i stabilnosti Unije.

Imajući u vidu širi odmak Vašingtona od EU, SAD će izraženije slediti svoje partikularne interese u regionu dok će podrška ostalim procesima zavisiti od njihove korisnosti za tako postavljene interese. Ovde postoji logički sled iz politike kreirane nakon ruske aneksije Krima 2014; podsetimo se da je ranije i Džon Keri pominjao Balkan kao „liniju vatre“ između Zapada i Rusije.19 Ona sad dobija ideološke obrise bliže desnom krilu Republikanske partije, koje želi nešto aktivniju borbu

18 “The Transatlantic Bond: Preserving the West”, https://www.youtube.com/watch?v=xu1W8GqQK5w pristupljeno 15. 06. 2018.19 “Džon Keri: I Srbija na ‘liniji vatre’”, N1, 25. februar 2015, http://rs.n1info.com/a38016/Vesti/Keri-Srbija-na-liniji-vatre-u-

odnosima-SAD-i-Rusije.html pristupljeno 22. 6. 2018.

34

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

u tom smislu. Proširenje NATO, prvo kroz članstvo Crne Gore i izvesno otvaranje procesa za članstvo Makedonije od leta 2018. deluje u tom smeru, ali takođe deluje i kao surogat procesa usporenih evrointegracija, gde SAD mogu da još uvek da pokažu da njihova politička volja može da rukovodi procesima.

ZaključakSamit u Sofiji je bio zbirni izraz elemenata spoljne politike i trenutne unutrašnje dinamike Unije, a oba predstavljaju zaokret ka unutra, ka introspekciji, ka „pauzi“. Neizvesnost odnosa unutar Unije nužno ostavlja svoj pečat i na odsustvu interesa za proširenje na ovaj deo Evrope. Zemlje Zapadnog Balkana se još uvek vide kao siromašno područje prepleteno lokalnim, specifičnim problemima, dok se politika proširenja argumentuje gotovo isključivo strateškim bezbednosnim potrebama.

Srbija bi, za sada, trebala da izvuče dve pouke: da treba da pomnije prati unutrašnje odnose u EU, te da, imajući to u vidu, ostvaruje jače prisustvo i ukoliko je moguće jači uticaj u nekoliko prestonica – Berlinu, Parizu, Rimu, Amsterdamu/Hagu i Beču – kako bi u razumnoj meri otklanjala sumnje u sopstvene sposobnosti promene neophodne za članstvo. Posebno pitanje je da li postoje sposobnosti ovdašnje politike da prevaziđe logiku bezbednosne koristi i uloge „siromašnog suseda“ kojim se ovaj prostor prečesto tumači iz vizure Brisela i država članica.

Literatura:“Džon Keri: I Srbija na ‘liniji vatre’”, N1, 25. februar 2015, http://rs.n1info.com/a38016/Vesti/Keri-Srbija-na-liniji-vatre-u-odnosima-SAD-i-Rusije.html pristupljeno 22. 6. 2018.

“Northern EU states to minimise euro reform”, EU Observer, 6 March 2018, https://euobserver.com/uk-referendum/141215 pristupljeno 15. 6. 2018.

“Sorbonne speech of Emmanuel Macron – Full text / English version”, Ouest France, 26 septembre 2017, http://international.blogs.ouest-france.fr/archive/2017/09/29/macron-sorbonne-verbatim-europe-18583.html pristupljeno 15. 6. 2018.

“The Transatlantic Bond: Preserving the West”, https://www.youtube.com/watch?v=xu1W8GqQK5w pristupljeno 15. 06. 2018.

„Junker: Bez EU Balkanu preti rat“, Danas, 17. april 2018, https://www.danas.rs/politika/junker-bez-eu-balkanu-preti-rat/ , pristupljeno 22. 6. 2018.

„Makron: Nema proširenja bez reformi unutar EU“, RTS, 17. April 2018,

„Mogerini posle balkanske ture: situacija napeta“, Novosti, 6. mart 2017,

A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy, European Commission, Brussels, 2003, p. 1.

A Strategic Approach to Resilience in the EU’s external action, JOIN(2017) 21, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, Brussels, 7 June 2017.

35


Completing Europe’s Economic and Monetary Union, Report by: Jean-Claude Juncker in close cooperation with Donald Tusk Jeroen Dijsselbloem Mario Draghi and Martin Schulz, European Commission, Brussels, 2015.

http://www.novosti.rs/vesti/naslovna/politika/aktuelno.289.html:653380-MOGERINI-POSLE-BALKANSKE-TURE-Situacija-napeta , pristupljeno 22. 6. 2018.

http://www.rts.rs/page/stories/ci/story/2/svet/3108183/makron-eu-za-sada-ne-treba-da-prihvati-nijednu-novu-clanicu.html , pristupljeno 22. 6. 2018.

Jonathan Joseph, “Resilience in UK and French Security Strategy: An Anglo-Saxon Bias?”, Politics, Vol. 33(4), 2013, pp. 253-264.

National Security Strategy of the United States, The White House, December 2017; The National Defense Strategy of the United States of America, Department of Defense, February 2018.

Review of the European Neighbourhood Policy, JOIN(2015) 50, High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, Brussels, 18 November 2015, p. 4.

The EU Approach to Resilience: Learning from Food Security Crisis, COM(2012) 586, European Commission, Brussels, 3 October 2012.

Verodostojna perspektiva proširenja za Zapadni Balkan i pojačano angažovanje EU na Zapadnom Balkanu, COM (2018) 65, Evropska komisija, Strazbur, 6. februar 2018, str. 1-2.

White paper on the future of Europe: Reflections and scenarios for the EU27 by 2025, COM(2017)2025, European Commission, Brussels, 1 March 2017.

Wolfgang Wagner and Rosanne Anholt, “Resilience as the EU Global Strategy’s new leitmotif: pragmatic, problematic or promising?”, Contemporary Security Policy, Vol. 37, 2016, Issue 3, pp. 414-430.

Zajednička vizija, udruženo delovanje: jača Evropa – Globalna strategija za spoljnu i bezbednosnu politiku Evropske unije, Ministarstvo spoljnih poslova Republike Srbije, Institut za evropske studije i ISAK fond, Beograd, 2016, str. 22.

36

EVROPSKE SVESKE

br. 9/2018

Izdavač Evropski pokret u Srbiji Kralja Milana 31, Beograd www.emins.org

Za izdavača Suzana Grubješić

Urednikprof. dr Dejan Milenković

AutoriSuzana Grubješićprof. dr Slobodan Samardžićdr Dušan ProrokovićMilan Igrutinović

Dizajn, priprema za štampu Štampa Grafolik, Beograd

ISBN 978-86-80046-52-5

Beograd, jul 2018. godine

Ova publikacija je napisana uz finansijsku pomoć Evropske unije. Sadržaj ove publikacije je isključiva odgovornost autora i ne može ni na koji način predstavljati viđenja Evropske unije.

Documents

SRBIJA I EU: NAKON SAMITA U SOFIJI - emins.org · Dijagnozu problema u regionu – nefunkcionalna tržišna privreda, zarobljena država, nerešeni bilateralni sporovi – ne treba