STUDI MENGENAI TARIF AIR IRIGASI DI NEGARA BERKEMBANG DENGAN STUDI KASUS INDONESIA

Sigit Setiyo PramonoJurusan Teknik Sipil, FTSP, Universitas Gunadarma

Sigitpramono_24@yahoo.com

ABSTRAKNegara-negara berkembang banyak sekali membangun

prasarana dan sarana irigasi untuk mendukung sektor pertanian. Bangunan prasarana dan sarana pertanian banyak dibangun oleh pemerintah pusat, sedangkan pemerintah daerah diserahkan untuk pengoperasian dan pemeliharaan. Namun pemerintah daerah tidak memiliki dana untuk melakukan operasi dan pemeliharaan, sehingga banyak bangunan prasarana dan sarana rusak dan tidak berfungsi. Penerapan tarif air irigasi menjadi salah satu alternatif untuk mengatasi permasalahan tersebut. Banyak Negara berkembang menerapkan berbagai jenis tarif air irigasi, tetapi tidak semua negara tersebut berhasil. Banyak faktor yang mempengaruhi keberhasilan penerapan tarif meliputi faktor ability to pay petani, transparansi alokasi penggunaan tarif air irigasi, tngkat keadilan dan sebagainya.

Kata Kunci: Ability to pay, keadilan, efisiensi, tarif, prasarana dan sarana irigasi

PENDAHULUAN

Salah satu potensi ekonomi negara-negara berkembang adalah sektor pertanian, karena sektor ini merupakan sebagian besar mata-pencaharian dari penduduknya. Be-sarnya potensi sektor pertanian su-dah menjadi andalan ekspor untuk menghasilkan devisa yang tidak sedikit.

Untuk mengembangkan dan memajukan sektor pertanian ini membutuhkan sarana dan prasarana, seperti saluran irigasi, dam, waduk, bendungan dan bangunan-bangunan

lainnya. Sarana dan prasarana tersebut mendukung proses dari perkembangan tanaman pertanian dari musim tanam sampai musim panen, sehingga secara tidak lang-sung akan meningkatkan produk-tifitas pertanian dan kualitas hasil dari panen.

Pembangunan sarana dan prasarana pertanian banyak dibiayai oleh pinjaman luar negeri terutama dari World Bank, Asian Development Bank (ADB), AUSAID dan lembaga-lembaga donor lainnya. Sumber pembiayaan dari pinjaman luar negeri

PRAMONO, STUDI MENGENAI TARIF …… 65

dipilih sebagai pendanaan pem-bangunan prasarana dan sarana sek-tor ini, karena ketidakmampuan pe-merintah dalam menyediakan dana.

Setelah pembangunan se-lesai, sebagian besar daerah yang diberi wewenang untuk memelihara dan mengoperasikan bangunan sarana dan prasarana pertanian, tetapi daerah tidak mampu menjalankan dengan baik, karena keterbatasan dana yang dimiliki. Setelah bangunan selesai biasanya bangunan tidak dipelihara dengan baik, akibatnya bangunan sarana dan prasana pertanian tersebut rusak dan tidak dapat berfungsi dengan baik.

Oleh karena itu, perlu dipikirkan jenis pembiayaan air irigasi yang cocok untuk biaya operasional dan pemeliharaan prasarana perta-nian, sehingga dapat mewujudkan pelayanan air yang berkelanjutan, melakukan usaha-usaha konservasi air dan menghindari kerusakan bangunan sarana dan prasarana. Tarif air irigasi ini juga dapat memberikan manfaat untuk menyum-bang pembiayaan bangunan kon-struksi dari sebuah proyek penye-diaan air irigasi.

PEMBAHASANManfaat Penerapan Tarif Air Irigasi Pelayanan Air yang Berkelanjutan

Langkah-langkah yang di-ambil untuk mencapai pelayanan air yang berkelanjutan dengan mem-bentuk suatu badan organisasi. Tujuan badan organisasi tersebut adalah memanajemen, mengope-rasikan, dan memelihara bangunan – bangunan prasarana dan sarana

irigasi yang telah dibangun. Ba-ngunan-bangunan prasarana dan sarana irigasi tersebut dapat ber-fungsi dengan baik, sehingga pela-yanan air dapat terus terjamin.

Organisasi dapat berjalan sesuai dengan fungsinya, apabila terdapat dukungan dana yang ber-asal dari pengguna air khususnya para petani. Dana tersebut yang nantinya akan membiayai opera-sional sehari-hari dari kegiatan orga-nisasi tersebut.

Konservasi AirKonservasi air merupakan

kegiatan yang sangat penting untuk pelayanan air yang berkelanjutan, karena konservasi ini akan menjaga dan melindungi air di daerah hulu agar tidak sampai rusak. Maka diperlukan tarif air irigasi yang cukup untuk membiayai konservasi air (terutama daerah hulu). Jika kegiatan konservasi air di daerah hulu tidak dilakukan akan mengakibatkan ben-cana kekeringan sehingga petani di daerah hilir tidak mendapat air pada musim kemarau dan mengalami banjir pada musim penghujan. Kondisi tersebut dapat mempe-ngaruhi produktivitas tanaman per-tanian.

Mencegah Kerusakan Prasarana dan Sarana Irigasi

Penerapan tarif air irigasi juga dimaksudkan untuk mencegah kerusakan Prasarana dan Sarana Irigasi dengan mengadakan pemeli-haraan bangunan, sehingga prasa-rana dan sarana irigasi dapat berfungsi dengan baik. Pemeliharaan

JURNAL DESAIN & KONSTRUKSI, VOL. 2, NO. 2, DESEMBER 200366

bangunan dapat memberikan man-faat dan keuntungan secara tidak langsung kepada petani berupa suplai air yang cukup ke areal persawahan, sehingga produktifitas tanaman meningkat dan dapat meningkatkan kesejahteraan petani.

Parameter Pembagian Tarif Air Irigasi

Sebelum menerapkan tarif air irigasi kepada petani terdapat beberapa parameter yang perlu dipertimbangkan. Parameter-para-meter tersebut adalah efisiensi, keadilan dan apresiasi masyarakat petani.

Efisiensi Efisiensi dilakukan dengan

membagi jumlah air sesuai dengan kebutuhan, sehingga tidak terjadi penggunaan secara berlebihan oleh pengguna air. Pembagian air irigasi disesuaikan dengan musim dari tanaman yang ditanam oleh petani. Maka hal tersebut dapat mening-katkan hasil panen petani. Keadilan

Keadilan dapat dicapai de-ngan adanya perputaran dari dana yang ditarik dari petani diinvestasikan kembali pada pengembangan proyek lainnya, sehingga dapat memperbaiki distribusi pendapatan dan mencegah kesenjangan ekonomi.

Apresiasi Masyarakat PetaniApresiasi masyarakat petani

terhadap tarif air irigasi sangat penting karena willingness to pay

terhadap air irigasi menjadi kunci keberhasilan dari suatu metode tarif air irigasi yang diterapkan. Kesa-daran petani dapat tumbuh dengan mengetahui pentingnya tarif air irigasi.

Tarif air irigasi yang berlaku disesuaikan dengan pelayanan air yang diterima oleh petani, misalnya pada musim tanam air diberikan cukup besar dibanding dengan musim semai dan musim panen. Petani dapat menilai apakah tarif air irigasi dianggap menguntungkan atau tidak.

Pengalaman Negara Berkembang dalam Penerapan Tarif Air Irigasi

Beberapa negara mengope-rasikan pelayanan air irigasi dengan sistem pembagian tarif air irigasi ke pengguna air. Kebijaksanaan tarif air irigasi ini mempunyai tujuan untuk menutup biaya pelayanan air irrigasi ke pengguna air.

Banyak negara berkembang tidak dapat menutup tarif pelayanan air irigasi sehingga masih terjadi defisit, karena adanya kebijaksanaan pangan yang murah. Kondisi ini ter-jadi di beberapa Negara, walaupun kebijakan ini sudah mempertim-bangkan keuntungan dan kerugian petani.

Dari 20 kasus di negara berkembang yang merancang tarif air irigasi yang bertujuan untuk self supporting. World Bank dan USAID menemukan beberapa negara saja yang sukses dalam menerapkan tarif air irigasi dengan mempertimbangkan biaya operasi dan perawatan. Pada laporan World Bank terdapat 10

PRAMONO, STUDI MENGENAI TARIF …… 67

negara dari 20 negara yang mempunyai kebijakan yang jelas dan dapat menerapkan dengan baik tarif air irigasi.

Pada salah satu kasus, negara Thailand tidak menerapkan tarif air irigasi pada musim hujan, tetapi pada musim paceklik/kemarau pemerintah Thailand menerapkan sistem pemotongan tarif hasil panen pertanian sebesar 30 % dari harga jual hasil pertanian. Hal ini dilakukan, karena harga sejumlah produk pertanian sangat tinggi pada musim paceklik dan hal tersebut juga dapat mendorong penggunaan air yang efisiensi.

Jenis-jenis Tarif Air IrigasiMetode untuk menarik tarif

air irigasi terdiri dari berbagai macam dan jenis untuk diaplikasikan, tetapi dari sekian banyak jenis dan cara terdapat keuntungan dan kerugian dari setiap macam atau jenisnya. Strategi yang akan digunakan terdiri dari : a. Volume air yang dilayani. Biaya

akan berubah sesuai dengan musim (kemarau, hujan).

b. Daerah yang dilayani. Biaya akan berubah sesuai dengan musim tanam sampai dengan musim musim panen dan musim (kemarau, hujan).

c. Tarif sesuai dengan pem-bagian air.

d. Pajak areal pertanian setem-pat.

Tarif Air Irigasi Berdasarkan Ukuran Volume

Metode ini lebih menguta-makan penghematan air, sehingga dapat mewujudkan efisiensi dalam penggunaan air irigasi. Ukuran yang dipakai dalam metode ini adalah tarif air irigasi yang ditarik sesuai dengan penggunaan air oleh petani berda-sarkan volume penggunaan. Perma-salahan yang dialami oleh negara berkembang adalah bagaimana mengukur penggunaan air dan memonitor pendistribusian air dari sistem distribusi ke petani.

Tarif Air Irigasi Berdasarkan Daerah yang Dilayani

Pendekatan metode ini lebih menekankan pada daerah yang dilayani, dengan mengontrol jumlah air yang disuplai. Tujuan utama dalam metode ini adalah mensuplai air ke petani dengan mengontrol jumlah air yang akan disuplai ke petani, khususnya pada musim kemarau.

Suplai air irigasi pada sistem ini yang bersifat seragam, yang akan menimbulkan permasalahan pada suatu daerah tertentu yang tidak mendapatkan suplai air yang sama dengan daerah lainnya. Hal tersebut menjadi dilema apabila tarif air irigasi diterapkan secara seragam. Keadilan tidak dapat dirasakan lagi bagi petani yang tidak memperoleh jumlah air yang sama pada daerah lain, sehingga ada suatu alternatif yang diambil yaitu menerapkan tarif air sesuai, dengan jumlah air yang diterimanya dan ditambah dengan biaya administrasi.

JURNAL DESAIN & KONSTRUKSI, VOL. 2, NO. 2, DESEMBER 200368

Tarif Air sesuai dengan PembagianMekanisme ini tergantung

dari administrasi yang ketat untuk mengontrol suplai air irigasi dan juga pada pembagian air irigasi ke areal persawahan. Metode ini sangat berbeda dengan sistem pembagian berdasarkan daerah layanan, karena adanya suatu organisasi yang berwenang dalam pengontrolan dan pengecekan air irigasi.

Pajak Areal Pertanian SetempatSistem dijalankan dengan

menarik pajak yang berdasarkan pajak tanah sesuai dengan kondisi daerah setempat. Penarikan tarif air irigasi ini diperuntukan untuk menutupi biaya operasi dan mana-jemen dari sistem irigasi.

World Bank memberikan pandangan, bahwa tidak ada satupun cara dan strategi yang tepat dan sempurna, tetapi kombinasi dari stra-tegi tersebut yang akan meng-hasilkan sesuatu yang baik.

Panduan untuk Melakukan Pena-rikan Tarif Air Irigasi

Panduan untuk memilih strategi penarikan tarif air irigasi yang dilakukan negara-negara berkem-bang, antara lain:

Sistem Administrasi yang Efisien Sistem administrasi pena-

rikan tarif air irigasi memerlukan prosedur yang tepat dan tidak berbelit-belit. Efisiensi sistem ad-ministrasi dimaksudkan untuk mence-gah adanya biaya tambahan yang tidak perlu.

Memberikan Penyuluhan kepada Petani

Mekanisme ini dilakukan dengan mengadakan penyuluhan dan sosialisasi kepada pengguna air, sehingga tidak terjadi kesalah-pahaman tentang tarif air irigasi. Pengguna air khususnya petani akan diyakinkan dengan kesesuaian tarif air irigasi dengan pelayanan air yang diberikan, baik dengan sistem periodik maupun dengan sistem pengaliran terus menerus. Petani juga diyakinkan uang yang mereka bayar tidak akan dialokasikan ke bidang lainnya, selain masalah air irigasi, penjaminan ini dinyatakan dengan melakukan sistem transpa-ransi laporan keuangan yang dapat dipertanggung-jawabkan dari tindak-an korupsi dan kolusi.

Mengaudit Laporan Keuangan dan Administrasi secara berkala

Audit laporan keuangan dan administrasi yang dilakukan secara berkala untuk menumbuhkan keper-cayaan kepada petani. Hasil audit laporan ini disosialisasi ke petani dan kalangan masyarakat lainnya, supaya ada tanggapan, kritikan dan masukan dari kalangan secara luas.

Melaksanakan Tarif Air Irigasi dengan Partisipasi Petani

Partisipasi petani baik secara individu maupun secara berkelompok untuk ikut dalam pembiayaan tarif air irigasi, misalnya petani ikut dalam mengawasi, menjaga dan merawat prasarana dan sarana irigasi yang

PRAMONO, STUDI MENGENAI TARIF …… 69

ada dan kepentingan petani akan pembagian suplai air.

Membagi Tarif secara AdilKeadilan pembagian tarif air

terjadi apabila keuntungan yang diperoleh sama besar dengan tarif yang dibayar petani, sehingga subsidi tidak akan terjadi. Bila subsidi ini terjadi, maka akan merubah keun-tungan yang ada. Sehingga akan mengakibatkan harga pertanian akan dibawah harga pasar.

Studi Kasus Tarif Air Irigasi di IndonesiaSituasi Umum

Indonesia sebagai negara berkembang yang mempunyai rata-rata curah hujan 1900-2000 mm/tahun dan juga mempunyai potensi besar di bidang pertanian. Dari luas lahan pertanian di Indonesia, 96%nya adalah areal tanaman padi. Indonesia mempunyai areal irigasi seluas 6 juta hektar (data tahun 1990). Sistem irigasi di Indonesia tergantung dari peng-ambilan pada air permukaan, seperti sungai, waduk, danau, dll.

Institusi yang mengatur areal irigasi di Indonesia adalah Direktorat jendral pengairan (sekarang Pengelolaan Sumber Daya Air) dibawah Departemen Pekerjaan Umum (sekarang Pemukiman Prasarana Wilayah). Tugas institusi tersebut bertanggung jawab secara hukum untuk pengembangan dan pembangunan prasarana irigasi, setelah pembangunan selesai, pra-sarana tersebut diserahkan ke pe-merintahan propinsi.

Kebijakan dalam Pembiayaan Irigasi di Indonesia

Sejarah pembiayaan irigasi di Indonesia, petani secara tidak langsung ditarik pembayaran untuk membiayai operasi dan pemeliharaan melalui pajak bumi. Hal tersebut sebenarnya sudah dilakukan oleh pemerintah Hindia Belanda dengan menarik pajak tanah diatas semua lahan pertanian (landrente). Pajak yang diberlakukan dengan mem-bedakan jenis lahan, dimana jenis lahan irigasi ditarik lebih tinggi daripada lahan tadah hujan. Kebijaksanaan pemerintah Hindia Belanda ini secara tidak langsung dapat menutupi sebagian dari operasional pelayanan irigasi.

Setelah kemerdekaan, pajak bumi ini dihapus, tetapi dalam perjalanan waktu pajak bumi diterapkan kembali dan kemudian diubah namanya menjadi Iuran Pembangunan Daerah (IPEDA). Fungsi pajak ini untuk membiayai kegiatan pembangunan pedesaan atau kabupaten. Walaupun IPEDA ini secara tidak langsung berfungsi untuk menutup biaya operasi dan pemeliharaan seperti pajak bumi, tetapi tidak untuk menutup operasi dan pemeliharaan, sehingga dapat disimpulkan bahwa IPEDA tidak ada hubungan dengan antara pendapatan yang diambil dari pajak dan dana untuk operasi dan pemeliharan irigasi. Pada tahun 1985 IPEDA diubah menjadi Pajak Bumi dan Bangunan (PBB), tetapi penggantian nama tersebut tidak merubah fungsi dari IPEDA.

JURNAL DESAIN & KONSTRUKSI, VOL. 2, NO. 2, DESEMBER 200370

Ability to Pay petani terhadap Tarif Air Irigasi

Kebijaksanaan pemerintahan orde baru terhadap sektor pertanian dalam mempertahankan harga beras lokal lebih murah daripada harga beras import, mengakibatkan subsidi pangan yang cukup besar. Pada tahun 1980/1981 subsidi sebesar 170 milyar dan pada tahun 1981/1982 sebesar 310 milyar.

Kebijaksanan pemerintah dilakukan melalui BULOG dengan membeli beras untuk persediaan nasional dengan maksud memelihara harga dasar minimum pada tingkat petani. Kebijaksanaan pemerintah ini mengakibatkan turunnya harga dasar gabah dari tahun ke tahun dan petani sering menerima harga dibawah harga standar.

Langkah pemerintah untuk meningkatkan ability to pay dari petani dengan melakukan subsidi harga pupuk. Harga pupuk ditekan serendah mungkin. Kondisi ini dilakukan untuk merangsang petani untuk dapat membayar tarif air irigasi. Perkiraan dan Penarikan Tarif Air Irigasi di Indonesia

Penarikan tarif air irigasi berdasarkan klasifikasi tanah apakah lahan irigasi atau lahan tadah hujan selain itu produktifitas lahan tanah (sebagai pengaruh oleh adanya dan kualitas jaringan irigasi, kondisi tanah, kelandaian tanah dan lokasi) dan luas lahan kepemilikan.

Pelaksanaan penarikan tarif di daerah diserahkan kepada petugas desa yang kemudian menyampaikan

hasilnya kepada kabupaten melalui kecamatan. Biasanya petugas desa mendapat imbalan 10% dari dana penarikan. Dalam beberapa kasus 10% juga untuk pemerintah propinsi dan 10% lagi untuk membeli saham Bank Pembangunan Daerah (BPD) dan sisanya (70% dari hasil penarikan) masuk ke kabupaten.

Penggunaan Hasil IPEDAAlokasi dana IPEDA diatur

dalam PERPU No.11 th 1959 harus digunakan oleh kabupaten untuk membiayai proyek-proyek pemba-ngunan pedesaan, peraturan selan-jutnya pada 1969 ( instruksi menteri dalam negeri no.3) yang menye-butkan proyek-proyek pembangunan harus terdiri atas:a. Prasarana irigasi b. Prasana transportasi seperti jalan

dan transportasic. Bangunan pengendali banjird. Layanan penunjang banjire. Layanan penunjang pertanian

Terdapat peraturan tam-bahan yang diberlakukan depar-temen dalam negeri (instruksi No Ekbang 7/27/72 tahun 1972) bahwa 20% dari dana harus dialokasikan untuk pemeliharaan prasarana yang diciptakan melalui program inpres.

Kenyataan di lapangan, dana IPEDA sebesar 70% tidak mencukupi untuk dialokasi dan digunakan untuk pengembangan pertanian, mungkin hanya 1% yang dikeluarkan untuk pengembangan irigasi.

PRAMONO, STUDI MENGENAI TARIF …… 71

Gagasan Tarif Pelayanan Jasa Irigasi Selain IPEDA

Penarikan dana untuk irigasi melalui IPEDA dirasakan masih sangat kurang untuk menanggung biaya investasi apalagi biaya operasi dan pemeliharaan. Untuk mencip-takan full cost recovery, pemerintah menerapkan iuran pelayanan jasa irigasi (IPAIR) disamping penerapan IPEDA.

Basis Konsep IPAIRPrinsip yang dipegang ada-

lah keadilan pembagian air, keadilan pembagian air yang dimaksud adalah pembagian air yang sesuai dengan pengelolaan tanaman. IPAIR meru-pakan tarif pelayanan dan bukan pajak. Konsep IPAIR sebaiknya mengkombinasikan sejumlah pertim-bangan atau pemikiran pelayanan meliputi:1. Semakin baik pelayanan berarti

iuran pelayanan jasa irigasi lebih tinggi, sedangkan pela-yanan yang buruk menuntut iuran yang rendah.

2. Tarif yang ditarik akan dise-suaikan berdasarkan suplai air pada areal sawah.

3. Tarif pelayanan jasa irigasi berdasarkan pada biaya operasi dan pemeliharaan secara total, artinya pungutan tersebut seharusnya dapat menutup semua biaya operasi dan pemeliharaan.

4. Petani harus selalu mengkritisi kondisi pelayanan air irigasi yang diberikan.

Pandangan Petani tentang IPAIR

Hasil survei dari 650 petani di berbagai tempat, sebagian besar dari petani mempunyai willingness to pay terhadap tarif air irigasi, jika IPAIR yang akan diterapkan oleh pemerintah terdiri dari :a. Pembayaran mencerminkan

pelayananb. Pembayaran tidak hanya pada

aspek suplai air, tetapi juga aspek drainase atau buangan air genangan dan status pem-buangan jaringan tersier

c. Dana yang dibayar dikem-balikan kembali untuk kesejah-teraan petani

d. Besarnya iuran IPAIR masih dalam tingkat yang wajar

Sebenarnya butir a, b, c merupakan bagian dari konsep IPAIR dan dapat ditarik kesimpulan bahwa IPAIR dapat diterima petani, se-dangkan butir d diperhitungkan de-ngan berbagai pertimbangan.

PENUTUPHasil pembahasan-pemba-

hasan pada sub-sub bab sebelumnya dapat disimpulkan, sebagai berikut:1. Hanya 10 negara dari 20 negara

berkembang yang memiliki kebijak-sanaan yang jelas dalam penerapan tarif air irigasi dan berhasil untuk menerapkannya.

2. Faktor ability to pay dan willingness to pay menjadi faktor penting untuk menentukan kesuk-sesan penerapan tarif air irigasi

3. Tarif air irigasi dapat mewujudkan adanya keadilan dan efisiesi dalam penggunaan air irigasi, selain itu dapat menjamin adanya pelayanan yang berkelanjutan, konservasi air,

JURNAL DESAIN & KONSTRUKSI, VOL. 2, NO. 2, DESEMBER 200372

dan memelihara bangunan-prasarana dan sarana irigasi

DAFTAR PUSTAKAAnonim, 1999, Management of

Irrigation Areas, ACIAR research, Canberra

Hutchens, A, O., 1999, Irrigation Management Transfer Issues in Turkmenistan, US Agency for International Development, Turkmenistan

Dumairy, 1992, Ekonomika Sumber Daya Air Pengantar ke Hidronomika, BPFE Universitas Gajah Mada, Yogyakarta

Johansson, R, C., 2000, Pricing Irrigation Water : Literature Survey, World Bank, Washington

Marlow, R,L., 1999, Agriculture Water Use Efficiency in the United States, US Water Recources Management Con-ference, Washington

Molle, F., 2001, Water pricing in Thailand, University of Kasetsart, Kasetsart

Moya, T,B., 2001, Philiphine Irrigation Development, Univer-sity of Los Banos, Laguna

Priyono, Eko., 2000, “Petani Dianjurkan Tak Gunakan Air Berlebihan”, Harian Suara Merdeka, Semarang (19 Oktober 2000)

PRAMONO, STUDI MENGENAI TARIF …… 73