Suport Curs PE Anul III

  • Published on
    07-Apr-2018

  • View
    218

  • Download
    0

Embed Size (px)

Transcript

<ul><li><p>8/4/2019 Suport Curs PE Anul III</p><p> 1/69</p><p>coala Naional de Studii Politice i Administrative</p><p>Facultatea de Administraie Public</p><p>POLITICI EUROPENE</p><p>Confereniar universitar dr. Luminia Gabriela Popescu</p><p>ANUL III</p><p>Suport de curs</p></li><li><p>8/4/2019 Suport Curs PE Anul III</p><p> 2/69</p><p>MODULUL 1 : ORIENTRI ACTUALE N GUVERNAREA UE</p><p>1.1. Evoluia formelor structurale de guvernare</p><p>Guvernele, considerate actorii principali n viaa economico-social, se confrunt</p><p>cu numeroase i serioase bariere n exercitarea interveniilor la nivelul sectoarelor i</p><p>activitilor naionale. Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat</p><p>deoarece un asemenea succes depinde, n primul rnd, de mediul socio-comportamental,</p><p>care este o realitate deja existent la nceputul preluarii guvernrii. Dup preluare,</p><p>deciziile i aciunile guvernrii pot influena aceast realitate n sensul prevzut de</p><p>politicile publice, strategiile i obiectivele pe care i le asum, le implementeaz i le</p><p>realizeaz efectiv.</p><p>Contextul relevant pentru guvernare este constituit din dou elemente: structura</p><p>entitilor implicate (guvernante) i procesul de luare a deciziilor, din care transcede</p><p>comportamentul a crui schimbare se urmrete n conformitate ce politicile i strategiile</p><p>asumate..</p><p>n acest capitol sunt analizate n detaliu contextul proiectrii i implementrii unor</p><p>structuri noi, flexibile i procesele decizionale specifice unor astfel de structuri.</p><p>nelegerea administraiilor publice centrale ca organizaii a schimbat profund</p><p>reprezentrile existente pn n acel moment i a permis utilizarea unor noi instrumente</p><p>teoretice ( I. Alexandru, 1999, tiina Administrativ, Ed. Economic, Bucureti ).</p><p>Din aceast perspectiv, G. Timsit rezum contribuiile analizei organizaionale n</p><p>urmtoarea form (G. Timsit, La science administrative dhier demain et aprs</p><p>demain) :</p><p> imaginea unei administraii instrumentale, total supuse puterii politice, organizaiile</p><p>administrative apar ca nite actori, bucurndu-se de o anumit armonie ;</p><p> separarea dintre administraie i societatea civil este, de asemenea, repus n</p><p>discuie. Relaiile dintre organizaie i mediul extern constituie un element</p><p>fundamental al configuraiei i al echilibrului su;</p><p> caracterul unitar i piramidal al administraiei este nlocuit de reelele</p><p>organizaionale ce au propriile logici i propriile obiective.</p><p>Se contureaz, astfel, destul de pregnant imaginea unei administraii mprite ntre</p><p>raiuni contrare, dup cum sublinia G. Timsit.</p><p>2</p></li><li><p>8/4/2019 Suport Curs PE Anul III</p><p> 3/69</p><p>T. Parsons introduce noiunea de sistem al aciuni, diferit ca pluralitate</p><p>organizaional de orientrile aciunii. Acesta este la rndul lui compus din trei subsisteme</p><p>relativ independente:</p><p> personalitatea (sistemul organizat al orientrii i al motivaiei aciuniidesfurate de un actor);</p><p> interdependena (n cazul pluralitii actorilor) sau sistemul social definit ca</p><p>interaciune difereniat i integral derivat din relaiile interindividuale;</p><p> cultura sau sistemul cultural (ca o sum de opere i forme simbolice</p><p> preponderent tradiionale), care constituie obiectul i elementul orientrii</p><p>aciuni, fr a fi ea nsi un sistem al aciunii.</p><p>Parson distinge, aadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social i sistemul</p><p>cultural, ntre care legtura nu se face n cadrul societii ci prin intermediul unui sistem</p><p>superior, (supraordonat), sistemul aciunii, care, n ultim analiz este un concept</p><p>extrasociologic.</p><p>Ideea sistemului de aciune a fost dezvoltat de Crozier i Friedbarg prin trecerea la</p><p>sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de aciune ca fiind ansamblu</p><p>uman structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc</p><p>relativ stabile i care i menine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor</p><p>acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri ( Crozier M i</p><p>Friedbarg E, (1977), Lacteur et le systme Seuil, )</p><p>Problematica sistemelor de aciune este o generalizare n termenii sistemului</p><p>deschis i deasupra organizriilor formale ale problematicii organizaionale. Autorii</p><p>menionai anterior susin c organizaiile se plaseaz la captul unui continuu de sisteme</p><p>de aciune concrete, al cror grad de formalizare, de structurare a contiinei participanilor</p><p>i de responsabilitate uman asumat deschis, iar modul de reglare poate varia de la</p><p>reglarea incontient a sistemului de aciune la reglarea contient a unei organizaii perfect</p><p>raionaliste (Crozier M i Friedbarg E,:1977)</p><p>Administraia trebuie, n consecin, s nvee s fac fa preteniilor actuale</p><p>datorate vitezei schimbrilor sociale, n cadrul crora comunicarea i fluxul informaional</p><p>reprezint elemente vitale.</p><p>Susinerea acestei perspective este asigurat prin crearea unor structuri noi,</p><p>flexibile, care s faciliteze orientarea spre ceteni.</p><p>3</p></li><li><p>8/4/2019 Suport Curs PE Anul III</p><p> 4/69</p><p>Meninerea structurilor birocratice tradiionale duce, pe termen scurt, la eec att n</p><p>rezolvarea problemelor curente, ct i n rezolvarea celor strategice.</p><p>Reproiectarea structural are ca obiectiv principal transformarea structurii</p><p>tradiionale formale, ierarhizate, rigide, ineficace i costisitoare ntr-o multitudine de ageni</p><p>nsrcinai, ntr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor interveniilor</p><p>publice( Massenet M.,1975 ,La nouvelle gestion publique, Ed. Hommes et Techniques, Paris).</p><p>Abandonarea structurilor statice, monolitice, dominate de un singur principiu de</p><p>organizare a devenit un deziderat imperativ pentru funcionarea eficient a sistemelor de</p><p>guvernare, pe msur ce presiunile exercitate de un mediu din ce n ce mai turbulent s-au</p><p>acutizat.</p><p>De exemplu, confruntat cu dificultile formulrii unui rspuns strategic n cadrul</p><p>Ministerului Aprrii al SUA, McNamara a renunat la structura birocratic tradiional n</p><p>favoarea unui sistem sofisticat de planificare-programare bugetar (SPPB).</p><p>mpresionat de schimbrile produse de noul sistem preedintele Johnson a cerut ca</p><p>toate ageniile naionale s adopte SPPB. Comparat cu vechile sisteme de bugetare, SPPB</p><p>este mult mai focalizat asupra obiectivelor, astfel nct fondurile se aloc orizontal, n</p><p>entiti structurate pe programe.</p><p>Dificultile ntmpinate de aceat abordare sunt create, n primul rnd, de ineria</p><p>structurii birocratice, piramidale..</p><p>Administraia Nixon a introdus propria sa reform n 1973, respectiv managementul</p><p>prin obiective ( MBO), concept creat de consultantul n management Peter Drucker.</p><p>i n acest caz, structura birocratic, rigid, piramidal s-a dovedit generatoare de</p><p>dificulti semnificative. Managerii de pe diferite niveluri au tendina de a formula</p><p>obiective inutile sau nereprezentative, evitnd stabilirea acelor obiective importante, dar</p><p>care ar putea da natere unor dispute politice. Dei conceptual, MBO este generat de sus</p><p>n jos, s-a ajuns ca acesta s fie dominat de obiective neeseniale, elaborate de la bazctre vrf.</p><p>Cnd preedintele Carter a ajuns la Casa Alb, n 1977, a introdus, pentru a reduce</p><p>drastic birocraia, sistemul de bugetare n baz zero ( ZBB), pe care l crease n Georgia</p><p>( cu ajutorul conceptului lui Peter Pyhrr, care l-a folosit cu succes la Texas Instruments).</p><p>Ideea central n ZBB este c bugetarea trebuie s nceap de la o baz zero i c orice</p><p>cretere peste fondurile deja alocate trebuie ctigat ntr-o competiie analitic cu alte</p><p>propuneri.</p><p>4</p></li><li><p>8/4/2019 Suport Curs PE Anul III</p><p> 5/69</p><p>Structura este rezultatul unei decizii manageriale specifice, bazate pe un anumit</p><p>concept structural.</p><p>1.2.. Descentralizarea structurilor de guvernare</p><p>Una dintre temele comune ale schimbrilor structurale este cea a descentralizrii</p><p>responsabilitii i autoritii de la centru spre unitile organizaionale i de la guvernul</p><p>central sau federal la nivelul statelor sau regiunilor i, de aici ,mai departe , la nivelul</p><p>municipalitilor.</p><p>Principalul argument care pledeaz n favoarea descentralizrii rezid n faptul c</p><p>acest proces reprezint o cale important de mbuntire a eficienei i a performanei la</p><p>nivelul administraiei publice.. Focalizat asupra creterii autonomiei decizionale, procesul</p><p>descentralizrii contribuie, de asemenea, la transparena activitiilor i a rezultatelor. n</p><p>concluzie, structurile sistemului administraiei publice trebuie s devin anticipaive,</p><p>dinamice, complexe i felxibile</p><p>Noile tehnologii accentueaz cererile pentru astfel de structuri n administraie,</p><p>trecerea la o administraie informatizat fiind de neconceput n cazul unor structuri</p><p>ierarhizate i rigide, care ncetinesc fluxul informaional exact cnd este necesar o mai</p><p>mare vitez a acestuia. n ierarhia birocratic, activitile se desfoar n conformitate cu</p><p>regulile i normele generale.</p><p>Scopul principal al structurilor i instrumentelor de control managerial este</p><p>asigurarea conformitii n raport cu regulile i normele prestabilit. ntr-un astfel de</p><p>sistem, mbuntirea eficientei i eficacitii proceselor implic adoptarea unor modificri</p><p>legislative.</p><p>Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu dinamic i turbulent</p><p>impune reproiectarea arhitecturii muncii.</p><p>Cunoaterea obiectivelor i msurarea rezultatelor reprezint dou imperative aleacestei schimbri, asupra crora trebuie s se concentreze managerii unitilor</p><p>administraiei, demonstrnd c sunt capabili s organizeze i s eficientizeze modul de</p><p>utilizare a resurselor (inclusiv cele informaionale), s se angajeze n fixarea obiectivelor i</p><p>s gseasc motivaia realizrii acestora. Cu alte cuvinte, este nevoie de un alt tip de</p><p>abordare managerial focalizat asupra definirii i acceptrii performanei. n rile</p><p>europene acest mod de lucru a devenit o practic destul de rspndit.</p><p>5</p></li><li><p>8/4/2019 Suport Curs PE Anul III</p><p> 6/69</p><p>Demersul managerial cunoscut ca management orientat spre rezultate, presupune</p><p>transcrierea rezultatelor ateptate ntr-un formular tip contract intern similar contractelor</p><p>reale ncheiat cu un oricare tip de client.</p><p>Austria a adoptat un sistem formal n care obiectivele politicilor sunt formulate</p><p>explicit i, apoi, transformate n sarcini, obiecte i programe proprii pentru diferitele uniti</p><p>ale administraiei.</p><p>n Suedia, obiectivele i sarcinile ageniilor sunt subscrise ca parte a procesului de</p><p>planificare i bugetare ntre agenii i ministere.</p><p>La nivelul land-urilor i oraelor, n Germania, exist pus n practic un model care</p><p>vizeaz printre alte obiective i extinderea demersului managerial orientat spre rezultate .</p><p>Elveia a adoptat un nou sistem de control prin care sunt fixate obiectivele, explicitate</p><p>prioritile, alocate resurselor i stabilite criterile pentru performan.</p><p>Cu certitudine c, punerea n aplicare a acestor sisteme nu se face fr probleme.</p><p>Definirea cuantificat a obiectivelor este una dintre dificultile cele mai</p><p>semnificative. n plus, stabilirea sarcinilor fr consultarea prealabil a cetenilor</p><p>introduce erori n sistemul proiectat.</p><p>Recompensele i sanciunile pot avea, n anumite cazuri, efecte negative asupra</p><p>eficienei i eficacitii. n pofida tuturor acestor dificulti, eforturile reale direcionate spre</p><p>reconfigurarea organizaiilor din sistemul administraiei sunt preferabile normelor i</p><p>reglementrilor birocratice rigide.</p><p>Determinarea unei configuraii adecvate a raportului centralizare-descentralizare</p><p>constituie nc o provocare pentru sistemul administraiei. Descentralizarea nu reprezint</p><p>un scop n sine i, n consecin, se impune analiza comparativ a avantajelor i</p><p>dezavantajelor activitiilor centralizate faa de cele descentralizate. Exist anumite situaii</p><p>n care principiul descentralizrii maxime se dovedete deosebit de productiv.</p><p>Experiena demonstreaz c acesta este cazul n care procesele i activitile suntcomplet standardizate i decizia este descentralizat pn la cel mai de jos nivel</p><p>operaional.</p><p>n cazul politicilor publice prin care se urmrete optimizarea cadrului competitiv</p><p>ntr-un anumit sector, descentralizarea joac un rol diferit comparativ cu situaia anterior</p><p>prezentat.</p><p>Form structural la care se apleaz cel mai frecvent , aa cum se constat din experiena</p><p>din lumea real, este unitatea de proiect, n care managerul are autoritatea i</p><p>6</p></li><li><p>8/4/2019 Suport Curs PE Anul III</p><p> 7/69</p><p>responsabilitatea deplin referitor la succesul proiectului, dar i un buget suficient pentru a</p><p>susine activitile din zona funcional..</p><p>Situaiile cele mai complexe sunt cele n care existena unei legturi verticale ntre</p><p>creierul aflat la centru i corpul aflat n teritoriu este vital, pentru a se evita paralizarea</p><p>situaiei prin analiz. i n acest caz descentralizarea este necesar, dar pe fondul unor</p><p>reconsiderri ale modului n care aceasta este definit.:descentralizarea este nu att</p><p> procesul de coborre a nivelului decizional, ci mai degrab procesul mpririi</p><p>responsabilitii ntre diferitele niveluri manageriale ale administraiei publice.</p><p>Principiul descentralizrii maxime este nlocuit de principiul vizibilitii strategice :</p><p>pentru fiecare decizie major, autoritatea /responsabilitatea trebuie plasat la cel mai de jos</p><p>nivel la care toate variabilele relevante n procesulu decizional sunt vizibile (L.G.Popescu,</p><p>2005, Politici publice, Ed. Economic, Bucureti)</p><p>Necesitatea unor conexiuni permanenete ntre creier i corp are implicaii structurale</p><p>fundamentale: cooperare interfuncional deosebit de strns pentru implementarea</p><p> politicii, configurarea capacitii strategice i dezvoltarea capabilitilor n msur s</p><p>rspund provocrilor asociate procesului de desfurare al unei politici publice.</p><p>. Una dintre variabile, ce trebuie avut n vedere n cadrul analizei referitoare la</p><p>raportul centralizare/descentralizare, exprim gradul n care guvernul este implicat n</p><p>meninerea uniformitii serviciilor la nivel naional.</p><p>Sistemului de educaie din Frana, universitile din Austria sau sistemul de protecie</p><p>social din Anglia, pot fi utilizate ca repere pentru rezolvarea acestei chestiuni.</p><p>n toate cazurile citate, se pune problema meninerii unei uniformiti n tratarea</p><p>cetenilor. n scopul asigurrii uniformiti sau al unui tratament egal pentru ceteni</p><p>autonomia managerial la nivel local este limitat.</p><p>Aceste procese sunt controlate printr-un set de reguli i proceduri prestabilite.</p><p>Msurarea i demonstrarea performanei este o alt variabil de care trebuie s sein cont n stabilirea raportului descentralizare / centralizare.</p><p>Transferul de autoritate ctre unitile locale are sens, doar, dac acestea sunt</p><p>capabile s-i demonstreze performanele. De exemplu, n Suedia i n Marea Britanie</p><p>performana ageniilor, spre care a fost transferat prin descentralizare responsabilitatea,</p><p>este monitorizat.</p><p>Existena unei strategi comune la nivelul ntregii organizaii este un alt factor ce</p><p>afecteaz procesul de descentralizare. Managerii unitilor descentralizate trebuie s fiecapabili s-i administreze rezervele i s-i ating performantele previzionate. Pentru</p><p>7</p></li><li><p>8/4/2019 Suport Curs PE Anul III</p><p> 8/69</p><p>aceasta este nevoie ca acetia s neleag scopurile i direciile prioritare de transformare</p><p>ale administraiei.</p><p>Cel de-al cincilea factor de care trebuie inut cont n iniierea procesului de</p><p>descentralizare vizeaz relaia dintre elaborarea politicilor i implementarea acestora. n</p><p>Marea Britanie, de exemplu, cei mai muli conductori ai ageniilor sunt implicai att n</p><p>elaborarea ct i n implementarea politicilor.</p><p>Transformarea obiectivelor ce decurg din formularea diferitelor politici n prioriti</p><p>manageriale este o chestiune ce poate crea anumite confuzii, deoa...</p></li></ul>