Suport Curs PE Anul III

8/4/2019 Suport Curs PE Anul III

1/69

coala Naional de Studii Politice i Administrative

Facultatea de Administraie Public

POLITICI EUROPENE

Confereniar universitar dr. Luminia Gabriela Popescu

ANUL III

Suport de curs


2/69

MODULUL 1 : ORIENTRI ACTUALE N GUVERNAREA UE

1.1. Evoluia formelor structurale de guvernare

Guvernele, considerate actorii principali n viaa economico-social, se confrunt

cu numeroase i serioase bariere n exercitarea interveniilor la nivelul sectoarelor i

activitilor naionale. Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat

deoarece un asemenea succes depinde, n primul rnd, de mediul socio-comportamental,

care este o realitate deja existent la nceputul preluarii guvernrii. Dup preluare,

deciziile i aciunile guvernrii pot influena aceast realitate n sensul prevzut de

politicile publice, strategiile i obiectivele pe care i le asum, le implementeaz i le

realizeaz efectiv.

Contextul relevant pentru guvernare este constituit din dou elemente: structura

entitilor implicate (guvernante) i procesul de luare a deciziilor, din care transcede

comportamentul a crui schimbare se urmrete n conformitate ce politicile i strategiile

asumate..

n acest capitol sunt analizate n detaliu contextul proiectrii i implementrii unor

structuri noi, flexibile i procesele decizionale specifice unor astfel de structuri.

nelegerea administraiilor publice centrale ca organizaii a schimbat profund

reprezentrile existente pn n acel moment i a permis utilizarea unor noi instrumente

teoretice ( I. Alexandru, 1999, tiina Administrativ, Ed. Economic, Bucureti ).

Din aceast perspectiv, G. Timsit rezum contribuiile analizei organizaionale n

urmtoarea form (G. Timsit, La science administrative dhier demain et aprs

demain) :

imaginea unei administraii instrumentale, total supuse puterii politice, organizaiile

administrative apar ca nite actori, bucurndu-se de o anumit armonie ;

separarea dintre administraie i societatea civil este, de asemenea, repus n

discuie. Relaiile dintre organizaie i mediul extern constituie un element

fundamental al configuraiei i al echilibrului su;

caracterul unitar i piramidal al administraiei este nlocuit de reelele

organizaionale ce au propriile logici i propriile obiective.

Se contureaz, astfel, destul de pregnant imaginea unei administraii mprite ntre

raiuni contrare, dup cum sublinia G. Timsit.

2


3/69

T. Parsons introduce noiunea de sistem al aciuni, diferit ca pluralitate

organizaional de orientrile aciunii. Acesta este la rndul lui compus din trei subsisteme

relativ independente:

personalitatea (sistemul organizat al orientrii i al motivaiei aciuniidesfurate de un actor);

interdependena (n cazul pluralitii actorilor) sau sistemul social definit ca

interaciune difereniat i integral derivat din relaiile interindividuale;

cultura sau sistemul cultural (ca o sum de opere i forme simbolice

preponderent tradiionale), care constituie obiectul i elementul orientrii

aciuni, fr a fi ea nsi un sistem al aciunii.

Parson distinge, aadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social i sistemul

cultural, ntre care legtura nu se face n cadrul societii ci prin intermediul unui sistem

superior, (supraordonat), sistemul aciunii, care, n ultim analiz este un concept

extrasociologic.

Ideea sistemului de aciune a fost dezvoltat de Crozier i Friedbarg prin trecerea la

sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de aciune ca fiind ansamblu

uman structurat, care coordoneaz aciunile participanilor si prin mecanisme de joc

relativ stabile i care i menine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor

acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri ( Crozier M i

Friedbarg E, (1977), Lacteur et le systme Seuil, )

Problematica sistemelor de aciune este o generalizare n termenii sistemului

deschis i deasupra organizriilor formale ale problematicii organizaionale. Autorii

menionai anterior susin c organizaiile se plaseaz la captul unui continuu de sisteme

de aciune concrete, al cror grad de formalizare, de structurare a contiinei participanilor

i de responsabilitate uman asumat deschis, iar modul de reglare poate varia de la

reglarea incontient a sistemului de aciune la reglarea contient a unei organizaii perfect

raionaliste (Crozier M i Friedbarg E,:1977)

Administraia trebuie, n consecin, s nvee s fac fa preteniilor actuale

datorate vitezei schimbrilor sociale, n cadrul crora comunicarea i fluxul informaional

reprezint elemente vitale.

Susinerea acestei perspective este asigurat prin crearea unor structuri noi,

flexibile, care s faciliteze orientarea spre ceteni.

3


4/69

Meninerea structurilor birocratice tradiionale duce, pe termen scurt, la eec att n

rezolvarea problemelor curente, ct i n rezolvarea celor strategice.

Reproiectarea structural are ca obiectiv principal transformarea structurii

tradiionale formale, ierarhizate, rigide, ineficace i costisitoare ntr-o multitudine de ageni

nsrcinai, ntr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor interveniilor

publice( Massenet M.,1975 ,La nouvelle gestion publique, Ed. Hommes et Techniques, Paris).

Abandonarea structurilor statice, monolitice, dominate de un singur principiu de

organizare a devenit un deziderat imperativ pentru funcionarea eficient a sistemelor de

guvernare, pe msur ce presiunile exercitate de un mediu din ce n ce mai turbulent s-au

acutizat.

De exemplu, confruntat cu dificultile formulrii unui rspuns strategic n cadrul

Ministerului Aprrii al SUA, McNamara a renunat la structura birocratic tradiional n

favoarea unui sistem sofisticat de planificare-programare bugetar (SPPB).

mpresionat de schimbrile produse de noul sistem preedintele Johnson a cerut ca

toate ageniile naionale s adopte SPPB. Comparat cu vechile sisteme de bugetare, SPPB

este mult mai focalizat asupra obiectivelor, astfel nct fondurile se aloc orizontal, n

entiti structurate pe programe.

Dificultile ntmpinate de aceat abordare sunt create, n primul rnd, de ineria

structurii birocratice, piramidale..

Administraia Nixon a introdus propria sa reform n 1973, respectiv managementul

prin obiective ( MBO), concept creat de consultantul n management Peter Drucker.

i n acest caz, structura birocratic, rigid, piramidal s-a dovedit generatoare de

dificulti semnificative. Managerii de pe diferite niveluri au tendina de a formula

obiective inutile sau nereprezentative, evitnd stabilirea acelor obiective importante, dar

care ar putea da natere unor dispute politice. Dei conceptual, MBO este generat de sus

n jos, s-a ajuns ca acesta s fie dominat de obiective neeseniale, elaborate de la bazctre vrf.

Cnd preedintele Carter a ajuns la Casa Alb, n 1977, a introdus, pentru a reduce

drastic birocraia, sistemul de bugetare n baz zero ( ZBB), pe care l crease n Georgia

( cu ajutorul conceptului lui Peter Pyhrr, care l-a folosit cu succes la Texas Instruments).

Ideea central n ZBB este c bugetarea trebuie s nceap de la o baz zero i c orice

cretere peste fondurile deja alocate trebuie ctigat ntr-o competiie analitic cu alte

propuneri.

4


5/69

Structura este rezultatul unei decizii manageriale specifice, bazate pe un anumit

concept structural.

1.2.. Descentralizarea structurilor de guvernare

Una dintre temele comune ale schimbrilor structurale este cea a descentralizrii

responsabilitii i autoritii de la centru spre unitile organizaionale i de la guvernul

central sau federal la nivelul statelor sau regiunilor i, de aici ,mai departe , la nivelul

municipalitilor.

Principalul argument care pledeaz n favoarea descentralizrii rezid n faptul c

acest proces reprezint o cale important de mbuntire a eficienei i a performanei la

nivelul administraiei publice.. Focalizat asupra creterii autonomiei decizionale, procesul

descentralizrii contribuie, de asemenea, la transparena activitiilor i a rezultatelor. n

concluzie, structurile sistemului administraiei publice trebuie s devin anticipaive,

dinamice, complexe i felxibile

Noile tehnologii accentueaz cererile pentru astfel de structuri n administraie,

trecerea la o administraie informatizat fiind de neconceput n cazul unor structuri

ierarhizate i rigide, care ncetinesc fluxul informaional exact cnd este necesar o mai

mare vitez a acestuia. n ierarhia birocratic, activitile se desfoar n conformitate cu

regulile i normele generale.

Scopul principal al structurilor i instrumentelor de control managerial este

asigurarea conformitii n raport cu regulile i normele prestabilit. ntr-un astfel de

sistem, mbuntirea eficientei i eficacitii proceselor implic adoptarea unor modificri

legislative.

Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu dinamic i turbulent

impune reproiectarea arhitecturii muncii.

Cunoaterea obiectivelor i msurarea rezultatelor reprezint dou imperative aleacestei schimbri, asupra crora trebuie s se concentreze managerii unitilor

administraiei, demonstrnd c sunt capabili s organizeze i s eficientizeze modul de

utilizare a resurselor (inclusiv cele informaionale), s se angajeze n fixarea obiectivelor i

s gseasc motivaia realizrii acestora. Cu alte cuvinte, este nevoie de un alt tip de

abordare managerial focalizat asupra definirii i acceptrii performanei. n rile

europene acest mod de lucru a devenit o practic destul de rspndit.

5


6/69

Demersul managerial cunoscut ca management orientat spre rezultate, presupune

transcrierea rezultatelor ateptate ntr-un formular tip contract intern similar contractelor

reale ncheiat cu un oricare tip de client.

Austria a adoptat un sistem formal n care obiectivele politicilor sunt formulate

explicit i, apoi, transformate n sarcini, obiecte i programe proprii pentru diferitele uniti

ale administraiei.

n Suedia, obiectivele i sarcinile ageniilor sunt subscrise ca parte a procesului de

planificare i bugetare ntre agenii i ministere.

La nivelul land-urilor i oraelor, n Germania, exist pus n practic un model care

vizeaz printre alte obiective i extinderea demersului managerial orientat spre rezultate .

Elveia a adoptat un nou sistem de control prin care sunt fixate obiectivele, explicitate

prioritile, alocate resurselor i stabilite criterile pentru performan.

Cu certitudine c, punerea n aplicare a acestor sisteme nu se face fr probleme.

Definirea cuantificat a obiectivelor este una dintre dificultile cele mai

semnificative. n plus, stabilirea sarcinilor fr consultarea prealabil a cetenilor

introduce erori n sistemul proiectat.

Recompensele i sanciunile pot avea, n anumite cazuri, efecte negative asupra

eficienei i eficacitii. n pofida tuturor acestor dificulti, eforturile reale direcionate spre

reconfigurarea organizaiilor din sistemul administraiei sunt preferabile normelor i

reglementrilor birocratice rigide.

Determinarea unei configuraii adecvate a raportului centralizare-descentralizare

constituie nc o provocare pentru sistemul administraiei. Descentralizarea nu reprezint

un scop n sine i, n consecin, se impune analiza comparativ a avantajelor i

dezavantajelor activitiilor centralizate faa de cele descentralizate. Exist anumite situaii

n care principiul descentralizrii maxime se dovedete deosebit de productiv.

Experiena demonstreaz c acesta este cazul n care procesele i activitile suntcomplet standardizate i decizia este descentralizat pn la cel mai de jos nivel

operaional.

n cazul politicilor publice prin care se urmrete optimizarea cadrului competitiv

ntr-un anumit sector, descentralizarea joac un rol diferit comparativ cu situaia anterior

prezentat.

Form structural la care se apleaz cel mai frecvent , aa cum se constat din experiena

din lumea real, este unitatea de proiect, n care managerul are autoritatea i

6


7/69

responsabilitatea deplin referitor la succesul proiectului, dar i un buget suficient pentru a

susine activitile din zona funcional..

Situaiile cele mai complexe sunt cele n care existena unei legturi verticale ntre

creierul aflat la centru i corpul aflat n teritoriu este vital, pentru a se evita paralizarea

situaiei prin analiz. i n acest caz descentralizarea este necesar, dar pe fondul unor

reconsiderri ale modului n care aceasta este definit.:descentralizarea este nu att

procesul de coborre a nivelului decizional, ci mai degrab procesul mpririi

responsabilitii ntre diferitele niveluri manageriale ale administraiei publice.

Principiul descentralizrii maxime este nlocuit de principiul vizibilitii strategice :

pentru fiecare decizie major, autoritatea /responsabilitatea trebuie plasat la cel mai de jos

nivel la care toate variabilele relevante n procesulu decizional sunt vizibile (L.G.Popescu,

2005, Politici publice, Ed. Economic, Bucureti)

Necesitatea unor conexiuni permanenete ntre creier i corp are implicaii structurale

fundamentale: cooperare interfuncional deosebit de strns pentru implementarea

politicii, configurarea capacitii strategice i dezvoltarea capabilitilor n msur s

rspund provocrilor asociate procesului de desfurare al unei politici publice.

. Una dintre variabile, ce trebuie avut n vedere n cadrul analizei referitoare la

raportul centralizare/descentralizare, exprim gradul n care guvernul este implicat n

meninerea uniformitii serviciilor la nivel naional.

Sistemului de educaie din Frana, universitile din Austria sau sistemul de protecie

social din Anglia, pot fi utilizate ca repere pentru rezolvarea acestei chestiuni.

n toate cazurile citate, se pune problema meninerii unei uniformiti n tratarea

cetenilor. n scopul asigurrii uniformiti sau al unui tratament egal pentru ceteni

autonomia managerial la nivel local este limitat.

Aceste procese sunt controlate printr-un set de reguli i proceduri prestabilite.

Msurarea i demonstrarea performanei este o alt variabil de care trebuie s sein cont n stabilirea raportului descentralizare / centralizare.

Transferul de autoritate ctre unitile locale are sens, doar, dac acestea sunt

capabile s-i demonstreze performanele. De exemplu, n Suedia i n Marea Britanie

performana ageniilor, spre care a fost transferat prin descentralizare responsabilitatea,

este monitorizat.

Existena unei strategi comune la nivelul ntregii organizaii este un alt factor ce

afecteaz procesul de descentralizare. Managerii unitilor descentralizate trebuie s fiecapabili s-i administreze rezervele i s-i ating performantele previzionate. Pentru

7


8/69

aceasta este nevoie ca acetia s neleag scopurile i direciile prioritare de transformare

ale administraiei.

Cel de-al cincilea factor de care trebuie inut cont n iniierea procesului de

descentralizare vizeaz relaia dintre elaborarea politicilor i implementarea acestora. n

Marea Britanie, de exemplu, cei mai muli conductori ai ageniilor sunt implicai att n

elaborarea ct i n implementarea politicilor.

Transformarea obiectivelor ce decurg din formularea diferitelor politici n prioriti

manageriale este o chestiune ce poate crea anumite confuzii, deoarece, n general,

managerii din administraie consider c dimensiunea politic i cea administrativ sunt

foarte clar separate i c exigenele politice sunt cele care fixeaz cadrul pentru

administraie.

n Austria exist, de exemplu, un sistem formal de translatare a obiectivelor politice

n obiective operaionale proprii departamentelor guvernamentale.

Comparativ . cu state ca Austria, Germania, Suedia, Marea Britanie n care gradul

de descentralizare este deosebit de mare, Frana are, datorit, pe de-o parte lipsei

infrastructurii tehnice, iar, pe de alt parte, dorinei departamentelor centrale de a se

menine la putere, nc un sistem centralizat

1.4

.Reele ca form de organizare

.Iniial, conceptul de organizare n reea era cunoscut cu referire la instituiile i

asociaiile profesionale.Existena reelelor personale dezvoltate n interiorul i exteriorul

organizaiilor i dovedete utilitatea n furnizarea de informaii, susinerea i progresul

carierei, dar i n realizarea altor obiective personale.

Cea mai mare parte a acestor tipuri de reele sunt informale. n interiorul unei

organizaii aceste reele definesc, aa numita, organizaie informal. Chiar i n cea mai

puternic birocraie, ntre organizaia formal i cea informal exist o stare conflictual.Cu toate acestea, este un fapt recunoscut c fr reele informale organizaiile nu ar putea

funciona. Mai mult chiar, pentru managementul executiv existena unei reele informale

puternice reprezint un avantaj n promovarea deciziilor strategice, cu condiia ca liderii

reelei s se declare susintori ai acestor decizii.

La nivelul companiilor, afacerile se susin prin reele, din care fac parte furnizorii i

clienii. Tradiional, aceste relaii se bazau pe un nalt nivel de ncredere i cooperare, deci

pe relaiile informale, i mai puin pe formaliti legale. Intensificarea competiiei a fost

factorul esenial ce a determinat focalizarea companiilor asupra ctigurilor, obinute prin

8


9/69

creterea numrului de furnizori i a acutizrii concurenei dintre acetia. n acest context,

relaiile dintre diferitele puncte ale lanului de valoare au tendina de a deveni conflictuale,

impunndu-se dezvoltarea unui cadru legislativ care s reglementeze relaiile dintre

acestea.

n ciuda acestor provocri, exist suficiente exemple de companii care dezvolt

relaii de parteneriat cu furnizorii i care reuesc mbuntirea performanelor de-a lungul

lanului de valoare.

.

n ultima decad a secolului trecut, structura de reea a fost promovat i la nivelul

sistemelor de guvernare ca oportunitate de implicare a vocii colectivitii, dar, i a altor

entiti participante la procesul de elaborare a politicilor publice sectoriale, aa dup cum

afirma F. Fukuyama (2004).

Structura de reea a fost definit de R.E. Milles i C.C. Snow ca un mnunchi de

organizaii, entiti specializate sau individuale coordonate, mai degrab, de mecanismele

de pia dect de cele ale unui lan de comand.

n viziunea lui H.Brahami, structura de reea reprezint o federaie sau o

constelaie de entiti de afaceri care sunt, de obicei, interdependente, legate ntre ele prin

know-how i care au relaii individuale cu centrul. Autorul asimileaz rolul centrului cu

cel al unui dirijor de orchestr, a crui viziune strategic asigur att infrastructura

administrativ i organizaional comun, ct i unitatea misiunii i a scopului. Fiecare

entitate poate fi considerat centrul unei reele proprii.

Model structurii de reea este complet diferit de cel al organizaiei birocratice-

democratice n n care sursa puterii este unic, principiile ierarhiei funciilor i a diferitelor

niveluri de autoritate implic un sistem ordonat de dominare i de subordonare i n care se

exercit un control strict al superiorilor.

Aadar, pentru a-i asuma scopurile societii, structura birocratic trebuie s sescindeze n uniti distincte, ntre care se stabilesc legturi de dependen mutual i

continu, care permit apariia alternativei la verticalitatea birocratic i feudalizare

1.5. Conceptul de guvernan.

Rezultatul procesului dual reprezentat de contracia resurselor politice i economice

i de distribuirea puterii la niveluri substatale i /sau suprastatale a fost deschiderea

9


10/69

guvernrii spre ali noi actori. Diviziunea ierarhic dintre guvernarea formal i restul

societii nu mai funcioneaz.

Tot mai muli actori privai colaboreaz cu entitile publice , iar actorii publici de

la toate niveurile teritoriale coopereaz la elaborarea i implementarea politicilor . Noile

reele de actori sunt constituite prin traversarea granielor tradiionale dintre guvernarea

comunitii i societatea civil. Aceast micare reprezint trecerea de la guvernarea

tradiional birocratic spre guvernan, o abordare a managementului politic mult mai

descentralizat-participativ. Guvernarea i guvernana definesc anumite tipuri de relaii

ntre stat i cetean.

Conceptul de guvernana este folosit pentru a descrie schimbrile produse n natura

i rolul statului, dup iniierea reformelor sectorului public, ntre anii 1980-1990.

Iniierea acestor reforme a urmrit, n special, mbuntirea furnizrii serviciilor

publice i renunarea la birocraia ierarhizata n favoarea pieelor i a reelelor. Printre

efectele produse de reformele care au vizat transformri semnificative ale sectorului public

se impune a fi menionate intensificarea schimburile globale, creterea activitii

economice transnaionale, precum i amploarea apariiei unor structuri instituionale

regionale, aa dup cum este cazul Uniunii Europene..Altfel spus, conceptual de

"guvernance" corespunde formelor postmoderne de organizaii economice i politice.

. Richards i Smith definesc guvernana ca un concept ce pune n lumin natura

schimbrilor din procesul politicilor publice. n particular, guvernana relev creterea

varietii de domenii i a numrului de actori implicai n procesul politicilor, dar i

necesitatea ca acetia s fie luai n consideraie.( Richards i Smith 2002).

Milward i Provan consider c guvernana reprezint crearea condiiilor pentru

ordonarea regulilor i aciunilor colective, adesea incluznd ageni din sectorul privat i

sectorul public. Esena guvernanei este focalizarea asupra mecanismelor de guvernare-

granturi, contracte, nelegeri- care nu sunt doar sub autoritatea guvernului.( Rhodes, R.A.W, 1997)

In ultimii aproximativ zece ani, guvernana s-a dezvoltat ca un termen specific

ideii de colaborare n domeniul politicilor publice. Dezvoltarea guvernanei din

perspectiva studiului procesului politicilor, fundamentarea conceptualizrii acestora n

relaie cu teoria implementrii a fost iniiat de ctre (Peter L., Hupe and Michael J.,2002).

Conceptul de guvernan este utilizat pentru a oferi o mai bun ntelegere asupra

multiplelor niveluri ale aciunii i a tipurilor de variabile care afecteaz performana .

10


11/69

Astfel, concepul de guvernan poate fi ncadrat ntr-un cadru general de analiz

multidimensional a procesului politicilor publice. In acest context, mediatorii de politici

depun eforturi pentru soluionarea disputelor referitoare la decizii asumate de o singur

agenie,de exemplu, distribuirea de fonduri sau elaborarea de reglementri. Graniele

fiecrei probleme ce necesit rezolvare sunt bine definite. Guvernana modern este

dispersia de-a lungul multiplelor centre de autoritate.

Dar cum ar trebuie organizat guvernana? Care sunt alternativele de baz?

Chestiunile supuse unor lungi dezbateri au oscilat ntre consolidaritii ifragmentalitii din

guvernele locale.

Exist o nelegere general c deciziile asupra unei varieti de servicii publice,

cum sunt pompierii, poliia, coala, transportul la nivelul comunitii i planificarea sunt

mai bine asumate de ctre nivelul local. Dar cum ar trebui s fie aceste servicii organizate

i pentru cine ? Ar trebui limitat numrul de jurisdicii pentru fiecare zon urban i poate

redus acest numr la o singur unitate pentru a produce economii n livrarea serviciului

local i pentru a exista o focusare pe responsabilitate din punct de vedere politic? Sau ar

trebui s existe numeroase zone urbane, coordonate ntre ele, jurisdicii locale cu sarcini

specifice pentru creterea alegerii cetenilor i flexibilitate (Keating 1995; Lowery 2000;

Ostrom1972)?

In timp ce o serie de autori abordeaz guvernana ca o alternativ la guvernarea

ierarhizat, ali autori interpreteaz guvernana din perspectiva reelelor de politici ca

mnunchi de instituii formale de guvernare. (Rhodes 2000; Peters, and Pierre 2000). Mai

recent, teoreticienii au demarat examinarea modalitilor prin care globalizarea faciliteaz

difuzia autoritii politice la nivelul instituiilor subnaionale i internaionale.

Exist un numr important de implicaii ale nou trend spre guvernan, unele dintre

acestea legate de idea central a participrii democratice i a instituiilor.Guvernana exprim credina larg, de mas, c statele depind, ntr-o msur tot

mai mare, de alte organizaii n asigurarea propriilor intenii, furnizarea propriilor politicii

i stabilirea de reguli. In mod similar, guvernana poate fi, de asemenea, utilizat pentru a

descrie orice pattern of rule, n situaia n care rolul statul devine din ce n ce mai puin

important. Exist o anumit percepie referitoare la guvernan : afacerile guvernamentale

derulate de ctre autoritile publice

Guvernana exprim o cretere a gradului de recunotere a cilor prin care pot fiasigurate formele difuze de putere i autoritate i n absena activitii statului..Mai

11


12/69

general, guvernana poate fi neleas ca reprezentnd totalitatea regulilor, inclusiv cele

ierarhice existente la nivelul statului, nainte de declanarea reformelor din sectorul public.

Aceast abordare general a guvernanei este utilizitat de teoreticieni pentru

analize abstarcte referitoare la construcia ordinii sociale, coordonarea social sau practici

sociale n contexte specifice. Menionm c schimbrile produse la nivelul statelor dup

1980 conduc spre un concept cunoscut drept noua guvernan.

Conceptul de noua guvernan graviteaz n jurul politicilor publice i a

democraiei.

Creterea rolului actorilor non-statali n livrarea de servicii publice a condus la

mbuntirea abilitii statului de a intra n dialog cu ali actori. Statul a devenit mult mai

interesat de diferite strategii de creare i de management al reelelor i parteneriatelor. n

acest context, statul trebuie s pun la punct o multitudine de aranjamente pentru auditarea

i reglementarea altor organizaii.

In plus, creterea rolului actorilor nealei n politicile publice ridic o serie de

chestiuni referitoare la limitele pn la care poate fi dus aceast extindere a implicrii

actorilor nealei n contextual unei democraii responsabile i la mecanismele prin care se

dorete ca acesta s se fac.

Similar, creterea schimburilor transnaionale i a constrngerilor internaionale

exercitate asupra statelor sugereaz c se impune o regndire a naturii inclusiunii sociale i

a justiiei sociale.

Instituiile politice de la Banca Mondiale i cele care privesc UE folosesc acum

termenul de bun guvernan pentru a sublinia aspiraiile spre o lume mai bun.

12


13/69

MODULUL 2 NOUL MODEL DE GUVERNAN

2.1. Buna guvernan

Interesul actual manifestat cu privire la guverna deriv, n primul rnd, din

reforma managementului public, reform iniiat la nceputul anilor 80. Noul concept de

guvernan se refer la crearea de piee i reele. Exist numeroase ci prin care autoritile

informale ale pieelor i reelelor constituite suplinesc sau sunt complementare autoritilor

formale guvernamentale. Aceasta are ca efect adoptarea de cre ceteni a unor puncte de

vedere diferite cu privire la autoritate i la relaiile cu societatea civil.

Roderick Rhodes, relev faptul c n tiinele sociale contemporane conceptul de

guvernare are cel puin ase semnificaii diferite: stat minimal, guvernan corporatist,

noul management public, bun guvernare, sisteme sociale cibernetice, i reele auto-

organizate. Termenele de guvernan i bun guvernan sunt tot mai mult ntlnite n

literature de specialitate. Conceptul de guvernana nseamn procesul de luare a deciziei i

procesul prin care deciziile sunt implementate (sau nu).Guvernana poate fi utilizat nanumite contexte, ca de ex. guvernan coorpratist, internaional, naional i local.

Dac guvernana reprezint procesul de luare a deciziei i procesul de implementare

a deciziei, analiza guvernanei presupune focalizarea asupra structurilor formale i

informale care trebuie avute n vedere pentru a ajunge la decizie, dar i pentru

implementarea acesteia. La nivel naional, numrul actorilor este suficient de mare fiecare

dintre actori putnd fie s joace un rol activ n luarea deciziei, fie n influenarea lurii

deciziei. La nivel naional, structurile informale de luare a deciziei pot exista. Deciziainformal este adesea rezultatul practicilor de corupie sau conduce la corupia

practicilor.

2.2. Principiile bunei guvernane

Buna guvernan are opt principii majore: este participativ, orientat spre consens,

responsabil, transparent, eficient i eficace, echitabil i urmrete respectarea legii. Ca

o asigurare c nivelul corupiei este minim, punctele de vedere minoritare sunt luate n

13


14/69

considerare iar vocile cele mai vulnerabile din societate sunt auzite n luarea deciziei.

Este, de asemenea, responsabil pentru nevoile actuale i viitoare ale societii.

Participarea

Participarea este un o real piatr de ncercercare a bunei guvernri. Participarea

poate fi fie direct fie prin legitimarea unor instituii intermediare sau reprezentative. Este

important de menionat c democraia reprezentativ nu presupune n mod necesar luarea n

consideraie n procesul decisional a vocilor celor mai vulnerabilke din societate.

Participarea presupune informare i organizare. Aceasta revine la libertatea de asociere i

expresie pe de-o parte, i organizarea societii civile, pe de alt parte.

Respectarea legii

Buna guvernan necesit un cadru legal care s ofere deplin protecie drepturilor

omului, n particular pentru minoriti. ntrirea legii implc independena justiiei i o for

poliieneasc imparial i incoruptibil.

Transparena

Transparena presupune luarea deciziilor astfel nct regulile i reglementrile s fie

respectate. Presupune, de asemenea, ca informaiile s fie disponibile i direct accesibile

celor ce vor fi afectai prin deciziile asumate. Transparena presupune, de asemenea, c

furnizarea unui volum de informaii suficient i ntr-o form uor de neles prin media..

Rspunderea

Buna guvernan impune ca instituiile i procesele s serveasc toi stakeholders n

cadrul unui interval de timp rezonabil.

Orientarea spre consens

Exist un numr important de actori i, o multitudine de puncte de vedere mai multe

ntr-o anumit societate. Buna guvernare presupune att medierea diferitelor interese n

societate pentru a ajunge la un consens larg asupra a ceea ce este n interesul ntregii

comuniti, ct i asupra modalitilor n care acest lucru poate fi realizat. De asemenea,buna guvernare necesit o perspectiv mult mai extins i pe termen lung asupra a ceea ce

14


15/69

este necesar pentru dezvoltarea uman durabil i modul n care acesta se realizeaz n

scopul atingerii obiectivelor de dezvoltare. Aceste deziderate presupun nelegerea

contextului istoric, cultural i social ale unei societi sau comuniti.

Echitatea i incluziunea social

O societate a bunstrii depinde de garantarea faptului c toi membrii si simt c

au o miz comun i nu se simt exclui din curentul principal al societii. Acest lucru

presupune ca toate grupurile, dar n special cele vulnerabile, au oportunitatea de a-i

mbunti sau menine bunstarea.

Eficacitatea i eficiena

Buna guvernan nseamn c procesele i instituiile produc rezultate care

corespund nevoilor societii iar resursele, aflate la dispoziia lor, sunt direcionate optim.

Conceptul de eficien, n contextul unei bune guvernri, se refer, de asemenea, la

utilizarea durabil a resurselor naturale i la protecia mediului.

Asumarea responsabilitii

Responsabilitatea este o cerin-cheie a bunei guvernri. Att instituiile

guvernamentale, dar i sectorul privat, precum i organizaiile societii civile trebuie s fierspunztoare n faa publicului i a tuturor actorilor interesai.

n general, o organizaie sau o instituie este responsabil pentru cei care vor fi

afectai de deciziile luate sau aciunile iniiate. Responsabilitate nu poate fi asumat fr

transparen i n absena statului de drept. Din prezentarea principiilor bunei guvernane

rezult c acest model este un ideal, dificil de realizat. Foarte puine ri i societi au

ajuns aproape de realizare a bunei guvernri n integralitatea modelului.

2.4. Desfurarea proceselor decizionale n sisteme de guvernare structurate n reea

Ideea stereotip c procesul decizional pornete de la o problem i n mod automat

va rezulta o decizie, printr-un progres uniform, trecnd prin mai multe faze (analiz,

15


16/69

dezvoltarea alternativelor i compararea sistematic a alternativelor) nu este confirmat de

realitate.

Mai mult, un proces nu avanseaz n mod liniar, de la problem la soluie. Ideea c

luarea unei decizii se face uniform i linear a fost nlocuit cu imaginea unui proces n

spiral. O spir se ncheie, la un moment dat, cu un rezultat temporar, inclusiv cu

ctigtori i nvini. Pe noua spir, nvinii vor ncerca s surmonteze eecul i, chiar,

procesul poate fi lrgit, prin intrarea unor personaje noi. Nu se poate pun problema ntr-

un astfel de proces decizional de un progres logic.

Un alt aspect important al proceselor decizionale este acela c nu au un punct de

plecare bine definit. Chiar i privind retrospectiv, recunoaterea acestui punct este dificil.

ntr-un proces decizional complex multe dintre personaje au iniiative diverse.

Numai unele dintre aceste iniiative i idei vor fi pstrate n atenie pentru perioade mai

lungi de timp. Nu se poate prevedea care dintre iniiative vor ajunge la acest statut.

Progresul i declinul iniiativelor mpreun cu faptul c acestea se afl n concuren i se

suprapun au ca efect dificultatea urmririi drumului parcurs de o decizie, pornind de la o

anumit iniiativ.

Strns corelat cu aceste afirmai este i ideea c, de cele mai multe ori, nu este uor

s determini finalizarea unui proces. Deciziile referitoare la diferite opiuni tehnologice nu

numai ca preced un proiect dar vor continua chiar i pe parcursul proiectului (de exemplu

datorit incertitudinilor tehnologice sau pentru ca personajele implicate vin cu noi cereri

sau dorine). Chiar i dup finalizarea proiectului, deciziile referitoare la anumite opiuni nu

sunt finale. n faza utilizrii, soluiile tehnice alese pot genera probleme i pot deveni, din

nou, subiect de discuie.

n sfrit, este important de notat ca timpul de desfurare al procesului decizional

n sisteme tip reea complexe nu poate fi de la nceput estimat cu precizie. Durata de

desfurare a unui proces decizional este variabil: perioade de extrem i intensactivitate pot alterna cu perioade n care procesul decizional se desfoar mult mai ncet

sau perioade n care este stopat.

Neuniformiti substaniale

Coninutului proceselor decizionale poate fi descris, de asemenea, ntr-o imagine

ne-uniform. Procesele decizionale referitoare la un anumit subiect au coninuturi variabile

de-a lungul timpului. Aceste schimbri n coninut sunt determinate de faptul c:

-pe parcursul timpului pot s apar soluii noi;

16


17/69

-pe parcursul timpului numrul personajelor care iau parte la procesul decizional poate

varia.

Schimbarea percepiei, a soluiilor i a personajelor determin o dinamic puternic

a deciziei. Coninutul unei probleme se schimb n timp. Dup o anumit perioad de timp

personajele i redefinesc problemele. Acest lucru se explic fie prin faptul c problema aa

cum a fost iniial definit, nu se potrivete cu principalul curent de gndire social de la un

moment dat, fie pentru c o nou definiie dat problemei poate oferi oportunitatea

angajrii unei noi coaliii de personaje. O idee foarte important este aceea c pot exista

discrepane mari ntre formularea problemei i soluiile disponibile, caz n care redefinirea

problemei este mai mult dect necesar.

n consecin, soluiile disponibile pot avea un rol decisiv n stabilirea problemei n

discuie. Soluiile disponibile, sau cel puin soluiile ce pot fi ncadrate n aceast categorie,

sunt decisive pentru problemele fa de care personajele i manifest interesul. Ca soluie,

un personaj poate avea n vedere soluii financiare, fora de munc, spaiu, tehnologie,

inteligena uman, prestigiu, informaie etc., sau combinaii ale acestora.

Viziunea tradiional asupra procesului decizional conform cruia problemele decid

soluiile este complet rsturnat.

Un al treilea element al neuniformitii substaniale este dinamica gradului de

implicare a personajelor. Personajele pot participa ntr-o rund i n urmtoarea s nu mai

particip. Personajele pot avea un rol central, sau chiar, un rol de iniiere, ulterior

rezervndu-i doar un rol secundar, n procesul decizional.

Diferitele tipuri de neuniformiti substaniale i temporale sunt n interaciune.

Aceasta explic de ce procesele decizionale complexe, de multe ori, i pierd din intensitate

i se opresc, marcnd sfritul unei runde. Procesul va rencepe numai dup o perioad de

relativ odihn, moment n care pot s apar noi anse de elaborare a unei decizii.

Ne-uniformitatea proceselor decizionale poate duce i la conexiuni neprevzute. nacest caz, realitatea se poate dezvlui ntr-o manier pe care nimeni nu a prevzut-o i

nimeni nu a proiectat-o.

Desfurarea capricioas a proceselor decizionale n sistemul structurat n reea

ofer oportuniti, dar reprezint i o ameninare pentru guvernare.

2.5. De la decizia partajat la responsabilitatea partajat

Responsabilitatea este definit ca relaia bazat pe obligaia de a demonstra,revedea, i asuma responsabilitatea pentru performan, att cu privire la rezultatele

17


18/69

realizate ct i a mijlocelor utilizate din prisma ateptrilor. Din punct de vedere tradiional,

responsabilitatea definete modul n care cum autoritatea care acioneaz n numele

publicului este delegat prin intermediul guvernului. Autoritatea provine dela ceteni, prin

Parlament ctre ministere i apoi de la ministere spre departamente. Reciproc,

responsabilitatea se ntoarce de la ministru ctre ministere la parlament pentru ca n final s

ajung la ceteni care in guvernul responsabil prin alegeri. n teorie, acest model are

calitatea de a clarifica cine este ultimul responsabil pentru afaceile departamentului pentru

deciziile asumate ministerul.

Cnd ministrul este chestionat n parlament el trebuie s raspund pentru aciunile

oficialilor,precum i n numele guvernuluiDac responsabilitatea ministerial este piatra

de ncercare a democraiei parlamentare, raspundere este baza responsabilitii ministeriale.

Dar ce se ntmpl cnd oficialii din mai multe departamente interguvernamentale lucreaz

mpreun sau cu furnizori de servicii non-guvernamentali ?

Pot sau ar trebui ministrii individuali s fie responsabili n faa Parlamentului de

rezultatele iniiativei lansate prin parteneri multiplii? Cine este ncrcat cu responsabilitate

n situaia n care decizia este mprit?

i aceast situaie este destul de frecvent. Guvernul este implicat n diferite

aranjamente de luare a deciziei. De exemplu, aceste aranjamente pot exista ntre guvern i

societatea civil, ntre guvern i ceteni. In plus, guvernul formeaz diferite tipuri de

parteneriate cu grupuri ale comunitilor i de afaceri, experimenteaz noi ci de furnizare a

serviciilor publice i de construire a infrastructurii publice.Aceste exemple nu numai c

demostreaz c luarea deciziei este, dj, partajat, dar i c se poate face relativ uor i

este chiar un lucru curent.

Scepticii afirm c n cazul partajarea responsabilitii este mult mai dificil.

responsabilitii partajate Dificultatea ar proveni din faptul c sunt mult prea multe pri

care partajeaz responsabilitatea pentru un proiect i este foarte uor s se canalizezecriticile asupra acestuia dac ceva nu merge bine. Dac toat lume este responsabil atunci

nu este nimeni responsabil, iar dac vor partenerii vor dori s-i mpart succesul nu acelai

lucru se poate spune i n caz de eec..Exemplele pot confirma acest punct de vedere. .

(Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey,

Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of

Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5,

2003)

18


19/69

2.6. Structura responsabilitii partajate

Responsabilitatea partajat este tratat ca un complex de aranjamente care include

trei tipuri de relaii de responsabilitate:

responsabilitatea ntre parteneri;

responsabilitatea structurii care coordoneaz iniiativa asocierii-aceasta este responsabil

de stabilirea angajamentelor contractuale dintre parteneri i care trebuie manageriate prin

anumite tipuri de structuri ca de exemplu comitet sau consiliu responsabile de

supravegherea proiectului;

responsabilitatea dintre fiecare partener i structura guvernamental corespunztoare-de la

govern la Parlament , de la grupuri ale comunitii la membrii ai comunitii de afaceri. Din

aceast perspectiv, responsabilitatea partajat implic faptul c nu numai partenerii sunt

responsabili ci i strauctura care coordoneaz parteneriatul; fiecare rmne , de asemenea,

responsabil structurii guvernamentale proprii pentru rezultatele parteneriatului. Am putea

adauga c, n aranjamentele colaborative, acest al treilea tip de relaie ar trebui interpretat

ca fiind fundamental n comparaiei cu primele dou tipuri menionate.

.

nelegerea modului n care funcioneaz responsabilitatea partajat este destul de

dificil.. Dac un minister deleag autoritatea acesta nu nseamn c prin delegare ministrul

este absolvit de responsabilitatea de a da raspunsuri n faa Parlamentului pentru acest

exerciiu.

Din punctul nostru de vedere aranjamentele colaborative reprezint o form de

delegare. Ministrul rmne responsabil pentru deciziile sumate, resursele alocate i

rezultatele obinute. Astfel de acorduri schimba domeniul de aplicare a responsabilitii

ministrului pentru deciziile i aciunile care decurg din partneriat. Pe scurt, ministerul nu

este responsabil pentru fiecare iniiativ pe care structura/consiliul/comitetul o lanseaz nparametrii aranjamentelor colaborative.

Membrii consiliului/comitetului partajeaz acest responsabilitate. Dar ministrul

rmne responsabil fixarea unor termeni rezonabili i condiii de delegare.

19


20/69

MODULUL 3 : TEORII EUROPENE DE ELABORAREA A POLITICILOR

PUBLICE

3.1 Conceptul de politica publica: premise, definiii, rolul cercetrii n elaborarea

politicilor publice

Politicile publice reprezint un subiect de actualitate al realitii administraiei

romneti. Politica public reprezint manifestrile i orientrile definite ale autoritilor

statulu, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se

desfoar fie lanivel naional, fie la niveluri teritorial-administrative ; altfel spus

decizii politice n favoarea unei anumite stri dorite, inclusiv opiunilen favoarea

anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate(L.G.

Popescu, 2005)

n sens larg, politica public este acea cale de actiune, adoptata de catre un

reprezentant al unei autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul

unei comunitati sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson,

Bullock, Brady)

Stricto sensu, politica public reprezint o cale de actiune in acord cu un interes

public, un proces in care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii

privind alocarea resurselor cu o atitudine strict orientata catre realizarea unui scop. Politica

public este o cale de aciune care nu se confunda cu intentiile ori declaratiile de intentie cu

privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic - prin care se intelege procesul de

organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza unobiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse

proprii.

Procesul de formulare si implementare a politicilor publice este alctuit din trei

faze:

Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/si problemelor

Faza 2: formularea politicilor

Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autoritati publice(factor de decizie politica/policy-maker)

20


21/69

Categorii de politici publice pot fi :

- legi sau alte reglementari (masuri de schimbare institutionala)

- masuri de schimbare organizationala

- masuri de intarire a capacitatii institutionale, fara a antrena o schimbare

organizationala

- programe si proiecte

- inovatii la programe si proiecte

Politicile publice trebuie sa fie elaborate in urmatoarele conditii:

- sa corespunda nevoilor si obiectivelor formulate in strategia in care se

integreaza

- sa fie aplicate de catre persoane cu roluri si atributii clare- sa fie in concordanta cu resursele financiare, cerintele de investitii si

prioritatile fixate in strategia in care se integreaza

- sa se aplice in termenul fixat in strategie (potrivit planului de actiune in care

sunt incorporate)

- sa fie corelate cu alte programe si proiecte

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani ntre

mai multe discipline clasice precum tiina politic, sociologia, psihologia social, tiina

juridic sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta brana cea mai recent a

tiinei politice. n ceea ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt

mprumutate din diverse discipline sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru

fiecare studiu n parte.

Pna prin anii 60 tiina politic nu era interesat n mod special de studiul a ceea ce

se ntmpl n interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvernrii. Studiile de

specialitate studiau extensiv procesul electoral, studiul organizaiilor politice, analiza

conceptelor cadru n tiinta politic etc. Dup anii 60 crete interesul pentru a afla ce se

petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru creterea eficienei deciziilor n

materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care

se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 ncepe s se discute tot mai mult n

termeni de reform a guvernrii, accentual cznd pe creterea performanei n gestionarea

banului public, pe imbuntirea relaiei ntre Stat si Cetean, ntre Guvern i Societatea

Civil.

21


22/69

Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) pot fi definite foarte

bine ca ocupndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor

forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice,

obiectul de studiu al disciplinei n cauz, reprezint aciuni realizate de ctre guvern

(central sau local) ca rspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre

politici publice atunci cnd o autoritate public, central sau local ncearc cu ajutorul

unui program de aciune coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al

actorilor sociali.

Decantnd definiia de mai sus rezult o serie de elemente care dau consisten unei

politici publice.

n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete,

care dau substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat

de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se

definete prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a cror natur este mai mult sau

mai puin autoritar i n care coerciia este mereu prezent. n al treilea rnd, o politic

public se nscrie ntr-un cadru general de aciune, ceea ce ne permite s distingem ntre

o politic public i simple msuri izolate. n acest cadru de actiune, o poltic public are

obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese. Acesta ar fi al

patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul c o politic public are un

public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de deciziile luate n politica

public n cauz.

Politicile publice sunt aciunile realizate de ctre guvern (central sau local) ca rspuns

la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o

autoritate public, central sau local, ncearc cu ajutorul unui program de aciune

coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali.La nivel naional politicile publice pot s apar dinspre oricare dintre instituiile

majore ale Statului (Parlament, Preedinte, Guvern central sau local).

Cele cinci elemente care dau consisten unei politici publice sunt ( Thoenig, Jean-

Claude. In Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV.

PUF 1992):

1. O politic public este format dintr-un ansamblu de msuri concrete, care dau substan unei politici publice;

22


23/69

2. O politic public cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a cror natur este

mai mult sau mai puin autoritar i n care coercitia este mereu prezent;

3. O politic public se nscrie ntr-un cadru general de aciune , ceea ce ne permite s

distingem ntre o politic public de simple masuri izolate;

4. O politic public are un public, adic indivizi i grupuri a cror situaie este afectat de

ctre politica public n cauz;

5. O politic public are obiective i scopuri, stabilite n funcie de norme i valori.

Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde ase etape:

1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan, un grup reusesc

s atrag atenia asupra unei probleme, spre soluionare, prin intervenia puterii publice.

2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n

consideraie de ctre oficiali (putere public i politic). Nu toate problemele identificate

ajung i pe agenda politic.

3. Formularea cadrului de politic public - atunci cnd o anume problem ajunge s fie

considerat de ctre oficiali nu nseamn automat c o politic public va fi creat. Cineva

(o anume autoritate) trebuie s dezvolte un program care s se refere la rezolvarea

problemei.

4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume

program s fie adoptat ca i program guvernamental. n aceast faz sunt concentrate

elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniial asupra unei

politici publice.

5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici

publice. Aici rolul administraiei este decisiv.

6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienei unei politici

publice. Se analizeaz modul n care diversele activiti au condus la ndeplinirea

scopurilor iniiale.

Obiectul acestei discipline cunoate definiii variate, care ns cad de acord asupra

unui aspect esenial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernani.

Pentru a nelege mai bine acest termen putem considera cteva definiii suplimentare:

a. Conform primei definiii, dat de Thomas Dye, politicile publice sunt tot ceea ce

un guvern decide s fac sau s nu fac (Dye, Thomas R.Understanding PublicPolicy 1998, Prentice-Hall).

23


24/69

b. O a doua definiie, mai complet i mai conceptualizat, ne este oferit de William

Jenkins. Acesta spune c politicile publice sunt un set de decizii interrelaionate,

luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri i

mijloacele necesare pentru a le atinge ntr-o situaie dat.

c. Ultima definiie pe care o vom lua n considerare i aparine lui James Anderson.

Anderson spune c politicile publice sunt un curs al aciunii urmat de un actor sau

mai muli actori politici, cu un scop, n ncercarea de a rezolva o problem.

d. Relatia Guvernului cu mediul.

e. O serie lung de activiti, mai mult sau mai puin relaionate, i consecinele

acestora.

Aceste definiii subliniaz elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia

politic, luat de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o

problem. n continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se

decide care problem trebuie rezolvat i cum este formulat soluia i care sunt mijloacele

ce pot fi folosite.

Interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru

mrirea eficienei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul

pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. ncepe s se caute

cu asiduitate reeta bunei guvernri.

Problemele de politic public

Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord puin atenie naturii i definirii

problemelor n politica public. Problemele sunt considerate date i analiza ncepea din

acest punct. De ce unele probleme sunt soluionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce

unele probleme sunt definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajut lalocalizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dac o problem este de

natur intern sau extern, dac reprezint o nou situaie sau este o consecin a unei

politici publici actuale, dac este limitat sau larg ca scop, toate acestea contribuie la

modelarea tipului de politic public emergent. n evaluarea politicii publice sunt necesare

informaii despre substana i dimensiunea problemei int pentru a determina cu exactitate

eficacitatea acesteia.

Pentru scopul nostru, o problem de politic public poate fi definit ca acea condiie sausituaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie aciunea

24


25/69

guvernamental este necesar. Condiii precum aerul poluat, mncare alterat, aglomeraia

din nchisori, aglomerarea urban constituie situaii care ar putea constitui poteniale

probleme n condiiile n care insatisfacia i disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau

insatisfacie (care impune i intervenia guvernamental) este msurat de persoane n

funcie de un standard sau un criteriu; dac acestea consider o anumit situaie ca

normal, inevitabil sau propria responsabilitate, nici o aciune guvernamental nu va fi

iniiat deoarece situaia respectiv nu este problematic.

Nu orice situaie devine o problem de politic public:

- situaiile nu se transform n probleme dect n msura n care sunt percepute ca

atare, articulate i aduse n atenia autoritilor; acest tip de aciune este utilizat

frecvent de oficialiti, parlamentari aflai n cutarea unor probleme;

- o situaie devine problematic dac se identific cu un domeniul de intervenie a

statului, pentru care o soluie guvernamental este posibil. Profesorul Aron

Wildavsky1 afirma c autoritile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta

nu este dublat de soluia aferent. Uraganele i cutremurele de pmnt nu pot

constitui probleme datorit caracterului imprevizibil al acestora, ns distrugerile

provocate constituie o problem de politic public i numeroase programe pentru

atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniiate.

(Wildavschy, Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary

Processes.Boston. Little, Brown )

Soluionarea situaiilor problematice poate fi urmrit de alte persoane dect beneficiarii

direci. n anii 60, srcia a constituit o problem public, iar administraia Johnson a

declanat un rzboi mpotriva srciei mai degrab ca reacie la aciunile ziaritilor i

altor oficialiti dect ca rezultate al aciunilor sracilor.

Dei multe probleme continu s persiste, modul de definire al acestora se modific odatcu schimbarea valorilor i a condiiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n

acest sens. n secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal. n prima jumtate

a secolului XX, alcoolismul constituia rspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale,

familiale etc., devenind o problem social pentru a crei ameliorare se recomanda cu

precdere consilierea i accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat

o boal care necesit tratament medical acoperit din asigurarea de sntate. Aceast

definiie medical reduce responsabilitatea individual i stigmatul aferent.

1.

25


26/69

Situaii considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a

schimbrii mentalitilor. Abuzurile n familie care au constituit de secole o problem

personal, astzi sunt considerate infraciuni.

Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i

soluiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de ctre persoanele cu handicap

reprezint o problem de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloace de

transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluia la o problem de

transport. Perspectiva drepturilor omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la

mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care s

permit i persoanelor cu handicap s utilizeze n mod egal transportul n comun.

Cauzalitatea reprezint o a doua faet a problemei de politic public. O situaie se poate

transforma ntr-o problem, dar care sunt cauzele care au generat situaia respectiv? Multe

probleme criminalitatea, srcia, inflaia i poluarea aerului au cauze multiple. Inflaia,

caracterizat de creterea generalizat a preurilor msurat de indicele preurilor de

consum, constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproducia de

bunuri i servicii, cerere excesiv de bunuri i servicii, prea muli bani n circulaie,

rezultatul inflaiei psihologice (oamenii se ateapt ca preurile s creasc) etc. Pentru

soluionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestrile

(simptomele) acestora, ns n multe situaii, cauzele principale nu sunt uor de identificat

ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i negocierea unui compromis

asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce elaboreaz politica public

(policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o problem de sine

stttoare.

Natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit

caracterului lor difuz ori invizibil. Pentru c msurarea este adeseori inadecvat, cei

nsrcinai cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situaiei defapt i se afl n imposibilitatea de a propune soluii adecvate sau chiar de a ntreprinde

orice aciune guvernamental pentru soluionarea problemei. Acestor inexactiti n

msurare se adaug i slaba nelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de

cuantificat sunt: violenele mpotriva copiilor, imigraia ilegal, evaziunea fiscal etc.

Alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de

controlat/influenat, unele probleme implicnd mult mai multe schimbri comportamentale

dect altele.

26


27/69

Controlul asupra problemelor este condiionat i de caracterul tangibil sau nu al acestora.

Probleme precum penuria de locuri de munc, managementul defectuos al proiectelor pot fi

soluionate mult mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau

ageniile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abiliti profesionale inadecvate sunt

intangibile, implicnd valori.

Obiectul studiului nostru l constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care

disting o problem public de una privat? n general, sunt considerate publice acele

probleme care afecteaz un numr substanial de mare de persoane, ale cror consecine

sunt resimite inclusiv de persoane care nu sunt implicate n mod direct. Problemele care

sunt limitate ca efect, numr de persoane afectate n mod direct nu sunt de natur public.

S presupunem c un cetean este nemulumit de valoarea sumelor impozitate imputate

sub legislaia fiscal n vigoare. Atta timp ct ceteanul respectiv va aciona individual

cutnd s obin de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discutm

despre o problem personal. Declanarea unei aciuni de modificare a legislaiei de ctre

respectivul cetean mpreun cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct

sau indirect, transform problema personal ntr-una public.

Msura n care o situaie sau o condiie este perceput ca o problem depinde nu numai de

dimensiunea obiectiv a acesteia, ci, ntr-o mare msur i de cum se raporteaz oamenii la

situaia respectiv. O persoan bogat pentru care gsirea unui loc de munc nu a constituit

o problem serioas nu este ameninat de o creterea n rata omajului, ba chiar o consider

necesar n vederea reducerii ratei inflaiei. Un muncitor pentru care omajul este o

ameninare va reaciona negativ la o asemenea cretere. Percepia unei persoane este

influenat de propriile experiene, valori i situaii n care se afl. Nu exist un unic mijloc

de definire a problemei, dei multe persoane au preri i preferine fa de o situaie.

De multe ori, formulrile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public.

Dac ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fostdefinit problema i de acceptarea definiiei propuse. n plus, termeni n care a fost definit

i cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluii considerate adecvate.

3.2.Actori i instituii

Cine sunt cei implicai n procesul politicilor publice?

27


28/69

n funcie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum

funcioneaz o societate uman, exist mai multe mpriri ale acestor actori.

Astfel acetia pot s fie indivizii, luai separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse

grupuri sociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interacioneaz,

rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori

instituionali, de regulile care guverneaz procesul politic.

Nu ntreaga societate este n egal msur implicat n procesul de decizie. Politicile

publice sunt realizate de ctre subsistemele politicilor, care sunt alctuite din toi actorii

care au legtur cu o anumita problem public.

Termenul de actor include att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agenii

descentralizate, etc.), ct i pe cei din cadrul societii (sindicate, ONG uri, grupuri de

presiune, etc.), implicai direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare

susine c cei care particip direct n procesul politicilor publice pot fi considerai ca

membrii ai unei reele a politicii respective, n timp ce actorii implicai doarmarginalpot fi

considerai ca fcnd parte dintr-o mai larg comunitate a politicii publice respective.

Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele publice, negociaz i

ncearc s ajung la soluii ct mai bune pentru interesele lor.

Instituiile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor aflai n urmrirea

interesului propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a

societii i a sistemului internaional. Putem s dm cteva caracteristici formale de

organizare: tipul de apartenen al membrilor la instituia respectiv, regulile i procedurile

de operare, dar i principiile, normele i valorile care definesc instituiile, ultimele fiind

considerate caracteristici informale.

Dup cum s-a putut vedea, actorii pot s fie indivizi sau grupuri. n mare, datorit varietii

imense a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii

numii (funcionarii publici), grupurile de interese, organizaiile de cercetare i mass media.

Primele dou categorii se regsesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale

societii, mpreun formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem

specific de politic public. Nu trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri suntdoar aproximri: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferii i pot avea

28


29/69

interese diferite. Dei aceast simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept

un actor unic poate uura efortul nostru de a nelege modul de desfurare a procesului

politic, ea rmne o simplificare. Modelarea mai apropiat de realitate a acestui proces ne

cere s lum n considerare n analiza noastr interesele individuale.

Oficialii alei

Oficialii alei (politicienii) care particip la procesul politicilor publice pot s fie mprii

n dou categorii mari: executivul i legislativul.

Executivul

Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel naional, este unul din juctorii cheie din

subsistemele politicilor publice. Rolul su central deriv din autoritatea sa conferit de

constituie de a administra ara. Dei exist i ali actori care sunt implicai n proces,

autoritatea de a face i de a implementa politici este a executivului. n sistemele politice

parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atta vreme ct guvernul se sprijin pe

o majoritate parlamentar este de puine ori controlat. n cadrul sistemelor prezideniale

(Statele Unite) dei executivul trebuie de multe ori s conving adunrile legislative pentru

ca acestea s-i aprobe msurile, exist ntotdeauna o zon mare de aciune pe care

legislativul nu o poate controla.

Alturi de prerogativa costituional, executivul posed o sum de alte resurse care i

ntresc poziia: controlul asupra informaiilor, controlul resurselor fiscale, acces

preferenial n mass media, un aparat birocratic la dispoziia sa. Prin aceste resurse poate s

i manifeste controlul sau influena asupra unor actori din cadrul societii, cum sunt

grupurile de presiune sau sindicatele. n multe ri, executivul poate controla prioritile

legislative i adoptarea legilor.

Legislativul

n sistemele parlamentare sarcina dat de electorat legislativului este de a supraveghea

aciunile executivului, sarcin care i permite s influeneze politicile respective. Tot cu

ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului.

29


30/69

Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, dei dac executivul se bucur

de sprijinul majoritii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil.

Separaia executiv/legislativ nu se regsete doar la nivelul administraiei centrale, ci i n

administraia local. Dei diferena de resurse politice nu este poate tot att de marcant, i

aici executivul este actorul principal.

Funcionarii publici

Oficialii numii au ca sarcin sprijinirea executivului n ndeplinirea sarcinilor sale, ns, n

realitate, ei pot s joace un rol cheie n procesul politic. Multe din funciile de luare a

deciziilor i de implementare au fost preluate de aceti funcionari de la executiv.

Grupurile de interese

Un rol important n procesul politicilor publice este jucat de ctre grupurile de presiune.

Una din cele mai importante resurse ale acestora este cunoaterea, sau mai precis, acele

informaii care s-ar putea s fie mai puin sau deloc la ndemna altor actori. De cele mai

multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc n detaliu ce se ntmpla n domeniul lor de

interes. i pentru c procesul politicilor publice este unul care ruleaz i proceseaz foarte

mult informaie, este de ateptat ca cei care dein aceast informaie s joace un rolimportant.

Alte resurse deinute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic i

organizaional. De multe ori aceste grupuri contribuie financiar n campaniile partidelor sau

candidailor care ajung la putere.

n funcie de resursele lor organizaionale, impactul asupra formulrii i implementrii

politicilor publice variaz considerabil. Prima diferen este introdus de numrul

membrilor cu ct numrul membrilor este mai mare cu att ne ateptm ca organizaia s

aib o influen mai mare asupra deciziilor administraiei. Pe de alt parte, grupurile care

au interese similare se pot asocia, putnd avea mai mult putere dect dac ar aciona

individual. n al treilea rnd, grupurile care dispun de resurse financiare mai bogate i

permit s angajeze profesioniti i s contribuie n campaniile partidelor. De cele mai multe

ori, diferenele dintre resursele financiare au o importan deosebit.

30


31/69

Organizaiile de cercetare

O alt categorie important de actori din cadrul societii sunt organizaiile de cercetare

care pot fi localizate n cadrul universitilor sau a think tank urilor.

Un think tank poate fi definit ca o organizaie independent angajat n cercetare multi-

disciplinar cu scopul de a influena politicile publice. Cercetrile lor ofer, de obicei,

soluii practice la multe din problemele publice sau caut argumente, dovezi pentru

sprijinul unor poziii. Faptul c cercetrile lor au o finalitate practic i practicarea

partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizaii de centrele de cercetare din

cadrul universitilor.

Mass media

Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i

acorda un rol esenial pn la unul marginal. Ceea ce este sigur ns este c presa constituie

legtura primordial dintre stat i societate, poziie care i permite influenarea agendei

administraiei i a opiniei publice.

Rolul presei n cadrul politicilor publice rezid n faptul c semnalnd probleme aceastacombin rolul reporterului (pasiv, care relateaz i descrie o problem) cu cel al unui

analist (activ, care analizeaz i ofer soluii pentru o problem). Tot de aici rezult o alt

caracterisitic: semnalarea i introducerea anumitor probleme publice n cadrul agendei

administraiei.

.Tipologia politicilor publice

Toate nivelurile de guvernare central i local se implic din ce n ce mai activ n

promovarea de politici publice. n fiecare an, adevrate volume de legi i ordonane sunt

adoptate de organismele legislative federale, statale i locale, ele fiind dublate de o cantitate

semnificativ de regulamente emise de ageniile administrative n baza mandatelor

legislative. Politicile publice s-au dezvoltat att n ariile tradiionale de intervenie

guvernamental cum ar fi politica extern, transporturile, educaia, protecia social,

respectul legii, reglementarea relaiilor comerciale i de munc, relaiile internaionale ct

i n domenii precum stabilitatea economic, protecia mediului nconjurtor, egalitatea de

31


32/69

anse, ngrijirea medical, energia nuclear i protecia consumatorilor, pn acum 20-30

de ani puin reglementate.

Seciunea de fa sintetizeaz o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de analitii

politici i ali academici, n detrimentul schemelor de clasificare tradiionale (cum ar fi de

exemplu, clasificarea dup domeniul de activitate, instituii ori cronologic). Demersul

urmtor ofer cititorului o imagine asupra scopului, diversitii i obiectivelor variate ale

politicilor publice.

3.3.Modele teoretice de analiz a politicilor publice

Studiul politicilor publice ne ofer o nelegere a cauzelor i consecinelor deciziilor de

politic public i mbogesc astfel cunoaterea noastr asupra societii. Studiile depolitici publice ne ajut s nelegem mai bine legturile dintre condiiile sociale i cele

economice ntr-o societate dat, rspunsul pe care sistemul politic l aduce acestor condiii,

efectele (dac exist) pe care activitile guvernamentale le au asupra acestor condiii.

Studiile de politici publice ncorporeaz idei i metode din sociologie, economie,

antropologie i psihologie, istorie, tiine juridice i tine politice.

O alta zon interesant a studiului politicilor publice ne conduce ctre analizele

profesionale de politici publice realizate pentru a ntelege cauzele i consecinele deciziilorde politic public. Aceste analize au o dimensiune practic i normativ foarte puternic,

reprezentnd o aplicare concret a tiinelor sociale la rezolvarea unor probleme sociale

concrete. Cunoaterea factual a realitilor sociale reprezint baza pentru diagnosticarea

strii societii. Orice societate i propune anumite scopuri iar studiul politicilor publice

poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul dac

atunci , permind monitorizarea mai bun ntre ceea ce ne-am propus i mijloacele

utilizate pentru atingerea scopurilor.Studiile de politici publice au i un rol foarte important n alimentarea discuiilor

politice cu informaii structurate. Exercitarea acestui rol de ctre comunitatea tiinific

conduce la dezvoltarea nivelului de informare al cetenilor pe teme de interes public i

aflate n dezbatere public (sau viznd dezbaterea public), mbuntete calitatea

dezbaterii pe teme de politic public prin structurarea pe baze factuale, analizate tiinific

a unor opiuni de decizie politic, ridic nivelul (calitatea) dezbaterii politice n legtura cu

politicile corecte care trebuie adoptate pentru a duce la ndeplinire scopurile corecte

32


33/69

negociate i stabilite politic. Dup cum spunea un Thomas Dye : Cunoaterea e

preferabil ignoranei chiar i n politic

Toate elementele menionate mai sus nu trebuie s ne conduc la ideea c analitii de

politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politic. Rolul analistului de

politic public este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul

sau limitndu-se la acela de analiz i consiliere. Analistul de politici publice explic

cauzele i consecinele diverselor aciuni de politic guvernamental i nu prescriu tipuri de

decizie. A analiza aciunile factorilor de decizie guvernamental i consecinele acestor

aciuni asupra mediului societal nu echivaleaz cu a prescrie ce trebuie s fac aceti factori

de decizie.

Studiile de politici publice au din definiie o valoare practic. n primul rnd, studiile de

politici publice pot s ofere descrieri ale aciunii guvernamentale n diverse zone de politic

sectorial (politic social, protecia mediului, sntate, politic fiscal, aprare etc). Aceste

studii ne ofer o baz factual de informaie indispensabil pentru orice efort realist i

coerent de gestiune a unei societi.

Nu mai puin, studiile de politic public ne ajut s interogm cauzele, factorii

determinani n stucturarea politicilor publice. Putem nelege de ce o anumit politic

public are un anume profil i nu altul. Putem nelege de ce guvernele iau anumite decizii

n contexte specifice. Putem s ne interogam asupra efectelor pe care politici instituionale,

procese i comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem s studiem

cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabile dependente iar factorii

politici, sociali, culturali reprezentnd variabilele independente.

Studiile de politici publice ne ofer informaii i despre consecinele, impactul decizilor de

politic public asupra societii (sau comunitii vizate). Aici avem de-a face cu o zon

foarte specializat a studiilor de politic public, aceea a evalurii de politici publice.

Putem vedea dac deciziile de politic public au generat sau nu o schimbare n condiiainiial a grupului int, dac aceast schimbare este cea intenionat sau nu. Putem analiza

dac deciziile de politic public au antrenat schimbri la nivelul instituiilor publice, celor

politice sau procesului politic n general. Altfel spus, n momentul n care studiem

consecinele sau impactul deciziilor de politic public, politicile publice devin variabil

independent iar determinanii sociali, politici, economici sau culturali variabilele

dependente.

33


34/69

Avnd n vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implic o

multitudine de actori i puncte de vedere, o cantitate substanial de informaii

statistice, juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care s

simplificm acest proces facilitnd astfel nelegerea realitii sociale. Prezentm n

continuare diverse modele de analiz a politicilor publice trecute prin filtrul a

diverse lentile teoretice . Fiecare dintre ele ofer un cadru conceptual de

nelegere i analiz a politicilor publice, un model de raportare la realitatea

complex a procesului de realizare a politicilor publice.

Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea real. Modelele

pe care le utilizm n studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele

ncearc s :

- simplifice i s clarifice gndirea noastr despre politic i politici publice;

- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;

- ne ajut s comunicm concentrndu-ne pe aspectele eseniale ale vieii politice;

- direcioneaz eforturile de nelegere a politicilor publice sugernd ceea ce este important

i ceea ce nu este important;

- sugereaz explicaii pentru politicile publice i le prezice consecinele.

Selecia modelelor de analiz a politicilor publice

Fiecare dintre modelele de analiz a politicilor publice identific un model conceptual care

poate fi gsit n teoria politic, teoria economic sau n sociologie. Nici unul dintre ele nu a

fost special conceput pentru a studia politicile publice dar fiecare ofer un mod individual

de a reflecta asupra politicilor publice i chiar sugereaz aspecte legate de cauzele i

consecinele politicilor publice.

Aceste modele nu se afl n competiie, n sensul c nu putem spune c unul este mai bun

dect altul. Fiecare ofer o alt perspectiv asupra vieii politice i fiecare ne ajut s

nelegem diverse aspecte legate de politicile publice.

Institutionalism/etatism:

Sub aceast denumire vom grupa teoriile care explic alegerea alternativelor de politic

public n contextul decizional institutionalizat al statului.

34


35/69

Principala unitate de analiz o reprezint factorul de decizie sau organizaia responsabil

cu luarea deciziei. Constrngerile ce deriv din contexte sociale sunt mult mai slabe n

explicarea compatibilitilor i incompatibilitilor factorilor de decizie. Explicaiile

centrate pe rolul statului indic faptul c orice schimbare n politica public este mai bine

neleas prin prisma percepiilor i interaciunilor dintre factorii de decizie i alii ntr-un

context organizaional specific nivelului guvernamental. Cnd aceste orientri au n vedere

influenele sociale, ele trateaz lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia public i

alegerile ca variabile care influeneaz reacia oficialitilor n materie de politic public.

Originea schimbrilor n politica public se afla n cadrul instituiilor.

Instituiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru tiinta politic. n

mod tradiional definim tiina politic ca i studiul instituiilor guvernamentale.

Activitile politice sunt centrate n jurul instituiilor guvernamentale iar politica public

este n mod autoritar determinat, implementat si ntarit de ctre aceste instituii.

Relaia dintre politic public i instituiile guvernamentale este foarte strns. Instituiile

guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. n primul rnd,

guvernul ofer legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezint adesea

obligaii legale pentru ceteni. i alte tipuri de politici publice venind dinspre biseric,

organizaii profesionale, corporaii etc sunt privite ca fiind foarte importante. ns numai

politicile guvernamentale implic obligaii legale. n al doilea rnd, politicile

guvernamentale implic universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la toi

oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinnd altor grupuri pot s se extind numai

la o parte a societii. n al treilea rnd, guvernul monopolizeaz fora coercitiva ntr-o

societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate n cazul nerespectrii unei

politici publice. Sanciunile care pot fi inpuse de alte grupuri i organizaii sunt cu mult mai

limitate.

Tradiional, abordarea instituional n tiina politic nu d prea mult atenie legturiidintre structura instituiilor guvernamentale i coninutul politicilor publice. n schimb,

studiile institutionaliste descriu n detaliu instituii guvernamentale dar fr o interogare

sistematic privind impactul caracteristicilor instituionale asupra outputului reprezentat de

politicile publice. Aranjamentele constituionale i legale sunt descrise minuios dar

legtura dintre aceste aranjamente i politica public ramne n mod general superficial sau

deloc explicat.

Pentru a explica situaiile de aparenta autonomie a statului n definirea problemelor publicei dezvoltarea soluiilor inerente, aceast perspectiv abordeaz rolul factorilor de decizie

35


36/69

guvernamentali ntr-un context mai larg. n opoziie cu modelul claselor sociale i a

grupurilor de interes, statul este separat de societate i nzestrat cu interese pe care le

urmrete sau depune toate diligenele n acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi

enumerate i obinerea i meninerea unei poziii hegemonice vizavi de ceilali actori

sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societii n accepiunea elitelor

politice reprezentnd diferite regimuri, precum i interesele particulare ale suporterilor unui

regimn meninerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:362; Stepan 19783; Skoepol 1985:154) n

orice moment aceste interese pot s corespund sau nu cu interesele claselor sociale sau

grupurilor. Statul astfel poate promova o politic public care favorizeaz grupuri sociale,

dar aceasta nu implic faptul c aceste grupuri i impun punctul de vedere asupra elitelor

care au un rol n elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate ntmpla ca factorii

de decizie s adopte independent o alternativ sau s fi fost supui unor presiuni pentru a

adopta o politic public particular. Este clar c din aceast perspectiv nu este posibil s

se determine cu certitudine cine iniiaz politica public ori cine controleaz aciunea

statului n raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urmrind propriul

interes, poate adopta o politic public care nu este benefic ori care poate duna

intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este condiionat n mare

msur de puterea i autonomia statului, factori care variaz de la un regim la altul i n

timp (Migdal 1987, 19885; Skoepol 19856). n consecin, statul este mai mult dect o aren

pe fundalul creia se desfoar conflictul social sau un instrument de dominaie utilizat de

clasa social ori aliana de clase sociale dominant. Este un actor influent i de sine stttor.

Prin urmare, se consider c elitele politice nu sunt puternic constrnse de interese sociale

i c ele au capacitatea de a elabora diferite motivaii pentru probleme diverse, precum i

strategii diferite pentru soluionarea lor. n situaii specifice, ele reflect nu numai

interesele statului, dar i pe cele ale regimului.

ntr-o analiz a intereselor statale, Bennett i Sharpe explic modalitatea prin care statul insuete interese ce pot fi definite.

2 Nordlinger, Eric A.1987 Taking the State Seriously. n volumul Understanding Political Developmenteditat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co.3 Stepan, Alfred.1978.The State and the Society.Princeton University Press4 Skocpol, Theda.1985.Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Researchn volumulBringing the State Back In editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer i Theda Skocpol. CambridgeUniversity Press.5 Migdal, Joel. 1987.Strong States, Weak States:Power and Accomodation. n volumul UnderstandingPolitical Development editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co

Migdal, Joel.1988.Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in theThird World.Princeton University Press.6 idem

36


37/69

(1) orientarea iniial fundamenteaz crearea statului n special n stabilirea bazelor

sociale;

(2) aceast orientare este creat i modificat pe msur ce statul se confrunt cu noi

probleme, inventeaz noi strategii i i ntrete capacitatea de a soluiona

problemele, dei instituionalizarea orientrii iniiale limiteaz percepia unor

probleme i modul de soluionare a lor;

(3) schimbri masive n cadrul personalului guvernamental genereaz o nou

orientare sau la reformulri ale celei vechi.

Bennett i Sharpe consider c aceste orientri ncorporate ale statului sunt

instituionalizate prin ministere i agenii - n modul de diagnosticare i soluionare a

problemelor i n modul de distribuie a responsabilitilor personalului i a resurselor

(Bennet, Douglas C.

Documents

Suport Curs PE Anul III