Tesis Mayra Granados

Mayra Granados Villeda

CAPÍTULO PRIMERO

EL ESTADO

1.1. Concepto y Naturaleza del Estado. 1.1.2. Elementos del Estado. 1.1.3. Distintas Concepciones del Estado. 1.1.3.1. Estado Liberal y sus atribuciones. 1.3.1.2. El Estado Social de Derecho y sus atribuciones. 1.2. Personalidad Jurídica del Estado. 1.2.1. Soberanía y Poder Público. 1.3. Formas de Estado y de Gobierno. 1.3.1. La Estructura Constitucional del Estado. 1.3.2. División de Poderes, Funciones de Legislación, Jurisdiccional y Administración. 1.4. La Administración Pública considerada como parte orgánica de la función pública. 1.4.1. La administración Pública Federal. 1.4.2. La Administración Pública de las Entidades Federativas. 1.4.3. La Administración Pública Municipal. 1.5. Origen y Evolución del Derecho Administrativo. 1.5.1. Concepto del Derecho Administrativo. 1.5.2. Ramas especializadas del Derecho Administrativo. 1.5.3 Fuentes del Derecho Administrativo.

1.1. Concepto y Naturaleza del Estado.

El Estado, como ente jurídico, ha obtenido diversos conceptos que han sido

determinantes para su estudio, mismos que se han referido a sus elementos y las

acepciones adquiridas a lo largo de la historia; por ello, resulta de eminente

importancia analizar las opiniones de diversos autores sobre el concepto de Estado.

“…La comunidad-Estado es, pues, la comunidad soberana con poderes que emanan del orden jurídico y otros factores sociológicos y psicológicos-sociales, y que se ejercen mediante una organización burocrática permanente civil y militar, sobre un territorio propio que abarca diversas divisiones políticas internas y una población sujeta a dicho poder y orden jurídico…”1

“…Rafael Bielsa. El Estado es la organización jurídica de la nación, en cuanto es ésta una entidad concreta, material, compuesta de personas y de territorio…

…Jellinek, quien lo define como: La corporación formada por un pueblo dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio.”2

1 FRANCISCO Linares, Juan. “Derecho Administrativo”. p. 119.2 MARTÍNEZ Morales, Rafael I. “Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos”. p.27.

1


“…Ignacio Burgoa Orihuela… El Estado es un ente político real y constantemente se habla de él en una infinita gama de situaciones… Se da como un hecho o como un supuesto y corresponde al jurista desentrañar su ser esencial y definirlo conceptualmente con el objeto primordial de deslindarlo de aquellas ideas con las que le suele confundir… En el Estado convergen elementos formativos, o sea, anteriores a su creación como persona moral o jurídica, y elementos posteriores a su formación, pero que son indispensables para que cumpla sus finalidades esenciales. Dentro de los primeros se encuentra a población, el territorio, el poder soberano y el orden jurídico fundamental manifestándose los segundos en el poder público y en el gobierno…

…Federico Hegel… El Estado es la realidad de la idea ética; es un espíritu ético en cuanto voluntad patente, clara para sí misma, sustancial, que se piensa y se sabe, y que cumple con lo que él sabe y cómo lo sabe. En lo ético, el Estado tiene su existencia inmediata, y en la conciencia de sí, por medio de los sentimientos, tiene su libertad sustancial en él, como su esencia, fin y producto de su actividad…

…Herman Heller…El Estado, no es un orden normativo; tampoco es el ‘pueblo’, no está formado por hombres, sino por actividades humanas…

…Georges Burdeau.. La formación del Estado, coincide con una cierta forma de poder, y esta forma particular del poder resulta de una concepción dominante en el grupo, y aceptado por los gobernantes mismos, en cuanto a la naturaleza de la fuerza o potencia política…

…Enrique Sánchez Bringas… Entendemos al Estado como un hecho social, como un fenómeno que se produce cuando una sociedad asentada permanentemente en un territorio logra diferenciar de manera sistemática a los gobernantes de los gobernados. El Estado –como hecho social—es una realidad integradora de una población que dispone de un ámbito territorial y que distingue claramente entre la parte poblacional que gobierna—gobernantes—de la gobernada—gobernados--. En consecuencia, el Estado no es solamente los gobernantes, tampoco de manera exclusiva los gobernados, sino que conjuga ambas partes con el sustento de la identidad territorial. Esta realidad cobra existencia jurídica a través de las normas que integran su orden normativo interno…

…Miguel Acosta Romero… Es la organización política soberana de una sociedad humana establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con

2


independencia y autodeterminación, con órganos de gobierno y de administración que persigue determinados fines mediante actividades concretas…”3

De las indicadas acepciones, podemos advertir que el Estado es la

organización jurídica de una sociedad conducida por un gobierno y que esta

determinado por los elementos u objetos que lo componen, siendo la población y el

territorio los elementos previos, tomando en consideración que su existencia es

anterior a la formación del propio Estado, mientras que el Derecho es el elemento

que configura al Estado como aspecto normativo del mismo.

Ahora bien, hablando de la realidad social y jurídica del Estado, tenemos que

su aparición surgió en el siglo XII en Europa, cuando es identificado como una nueva

forma de organización política, la cual se fue desarrollando en las sociedades de la

época, conforme sus necesidades y limitaciones específicas, alcanzando su

consolidación durante el siglo XIX y que en la actualidad continúa avanzando.

El Estado, en su fase moderna trascendió dejando de lado las viejas

estructuras políticas que le precedieron (los feudos principalmente), sustentándose

en los nuevos valores e intereses que conformaron al Renacimiento en el siglo XV y

que ubicaron al hombre como el centro del universo.

El Derecho ha actuado conjuntamente con el Estado como una fuerza opuesta

al sistema de privilegios propios de la forma antigua de organización política. El

Derecho ha evolucionando con el Estado y se vincula con éste, al grado de ser

considerados, por algunos teóricos (con Kelsen a la cabeza), una misma cosa; en

efecto, ellos afirman que el estado no es sino la expresión jurídica de la sociedad.4

Así, el Estado esta formado de tres elementos: población, territorio y derecho,

gobierno o autoridad, ello, porque el Derecho, al ser elemento del Estado, requiere

3 GARZA García, César Carlos. “Derecho Constitucional Mexicano”. pp.8-11.4 MARTÍNEZ Morales, Rafael I. ob. cit. supra, nota 2, p.26.

3


un sujeto productor del mismo que es el órgano legislativo y un sujeto que la aplica,

que es el órgano jurisdiccional.

1.1.2. Elementos del Estado.

A).- La población, es el conjunto de individuos que habitan el territorio de un

Estado.

Se considera que la población esta integrada por los hombres que se

encuentran organizados en tormo al propio estado.

B).- El territorio, es el espacio en que el gobierno ejerce control público, siendo

por tanto el ámbito espacial de validez del orden jurídico nacional.

En tal guisa, puede concebirse al territorio como el espacio vital de población

en el cual el estado excluye cualquier otro poder superior o igual al suyo y a la vez,

es el ámbito de aplicación de las normas expedidas por sus órganos competentes.

Avocándonos al marco constitucional mexicano, tenemos que el artículo 42 de

la Carta Magna, dispone que la determinación del territorio nacional se concentra de

la siguiente manera:

“Artículo 42.- El territorio nacional comprende:

I. El de las partes integrantes de la Federación;II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Océano Pacífico;IV. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes;V. Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fija el Derecho Internacional y las marítimas interiores;VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional.”5

5 http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 11/05/2010

4

http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php


C).- El Gobierno, es la organización a la que ha sido conferida, por la nación,

la facultad de representar a la voluntad que la dirija.

El elemento que se analiza, también ha sido denominado como poder o

autoridad, siendo la capacidad de imponer la voluntad propia, así mismo y a los

demás; en el caso del Estado, esta voluntad se manifiesta mediante las normas

jurídicas.

En México, el gobierno por su actividad se divide en tres órganos principales,

a decir: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. El gobierno mexicano se encuentra

regulado, en los artículos 50, 80 y 94 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.

En relación a los elementos antes enunciados, se puede considerar al Estado

como la organización jurídica de una sociedad, conducida por un gobierno, en

determinado territorio. Así, el Estado ha sido estudiado desde el punto de vista

objetivo, en donde se ha considerado a la población como el elemento físico material

del Estado asentando en un territorio determinado y del que obtiene lo necesario

para su subsistencia.

Las teorías objetivistas son las que consideran al Estado en cuanto a Estado,

esto es, como una situación y las que lo identifican como uno de sus elementos; y

para analizar debidamente este punto tomaremos en cuenta las siguientes teorías:

“Las teorías que estudian al Estado desde el punto de vista predominante subjetivo para determinar su naturaleza, dan mayor importancia al vínculo que une a los hombres, más que al hombre mismo, considerando al Estado, como una unidad colectiva o de asociación, compuesta por hombres que se asocian para formar una unidad sociológica. Esta teoría esta representada por los contractualistas que simbolizan distinto criterio acerca de la finalidad del contrato social, tales como Thomas Hobbes, Juan Jacobo Rosseau, Otto Gerke, entre otros.

Como teoría subjetivista se ubica también el organismo ético espiritual derivado del pensamiento de Juan de Salisbury, para quien el Estado es un organismo metafísico de la historia…

5


…Las teorías jurídicas del Estado son tres: la que lo tiene como objeto de derecho; la que lo estudia como una relación jurídica y la que lo considera como sujeto del derecho…”6

Pues bien, Seydel al ser el precursor de la teoría enunciada en primer término,

toma en cuenta solamente a uno de los elementos del Estado, puesto que acepta al

Estado como sujeto de éste.

Por su parte, Blackstone, elaboró la teoría que toma al Estado como relación

jurídica, estudia la naturaleza del Estado desde el punto de vista parcial.

Finalmente, la tercer teoría jurídica del Estado, lo considera como un

sujeto del derecho, siendo considerada como la única manera de establecer al

Estado en su relación jurídica.

Derivado de lo anterior, se puede referir que el Estado tiene elementos

esenciales objetivos, subjetivos y jurídicos, representados por seres y objetos

de distinta naturaleza, siendo el territorio, elemento físico material del Estado o

elemento formal del mismo, como ámbito de validez jurídica, según lo sostiene Hans

Kelsen, o el ámbito del ejercicio de la soberanía, como lo afirman los

constitucionalistas y; como se ha precisado en líneas precedentes George Jellinek ha

definido al Estado como el conjunto de hombres asentados en un territorio

determinado y dotados de poder jurídico originario.7

Bajo esa tesitura, se puede considerar al Estado como un ser compuesto de

órganos, es así, el Estado simple o unitario es el que menos órganos tiene y está

representado por las monarquías absolutistas ya desaparecidas; por su parte, el

Estado complejo, formado de varios órganos, esta representado por el Estado

Federal, sistema surgido de la realidad política de los Estados Unidos de

Norteamérica y aplicado en la mayoría de países aún con distintos sistemas

económicos.

6 GALINDO Camacho, Miguel. “Derecho Administrativo”. pp. 42- 43.7GALINDO Camacho, Miguel ob. cit. supra, nota 6, p. 43.

6


Tomaremos en cuenta la siguiente acepción del término Órgano:

“…el órgano es una unidad abstracta creada por la ley y representada por el titular del mismo, una persona física que accede al cargo cuando ha reunido los requisitos que la ley correspondiente señala para ello.”8

En tal guisa, debe decirse que la organización estatal, esta determinada por la

Constitución, en donde se expresan cuales son los órganos originarios y

fundamentales del Estado y señala las competencias y facultades de acción que a

cada uno corresponde para cumplir con el ejercicio eficiente y eficaz de su función

constitucional, estableciendo los órganos e instituciones encargados de establecer el

orden jurídico y su función, denominada legislativa, que crea, modifica o extingue

situaciones jurídicas generales abstractas, impersonales y coercitivas; siendo la ley y

su cumplimiento, a través de los órganos correspondientes determinan la existencia

de un Estado de Derecho.

Así mismo, el Estado tiene un órgano originario y fundamental encargado de

aplicar las leyes en los casos de controversia jurídica, tal es el órgano jurisdiccional,

enmarcando el ejercicio de la función jurisdiccional.

Por cuando hace a la actividad del Estado, éste ha sido considerado como un

ser teleológico, por tanto, realiza los fines que el hombre le ha asignado; cuando

cumple con tales fines a través de su actividad, nos referimos a las atribuciones del

Estado, y si se refiere a la forma en que se lleva a cabo esa actividad, toma el

nombre de funciones del Estado.

Las funciones del Estado son tres: La Legislativa, la Ejecutiva y la Judicial,

siendo estas las atribuciones del mismo, realizando los actos de administración

pública y de la función jurisdiccional.

Los sistemas políticos han determinado una variación de los fines del Estado,

así, debe considerarse que el Estado tiene una verdadera justificación cuando es

capaz de cumplir a plenitud con los fines que el hombre le encomienda, debiendo

8 Idem.

7


tener presente que el Estado, como creación humana, existe para servir al hombre y

no el hombre para servir al Estado.

1.1.3. Distintas concepciones del Estado.

La clasificación de los Estados en la época reciente, los reúne en tres grupos:

Estados Democráticos, Autoritarios y Totalitarios.

Los primeros y los terceros implican y caracterizan problemas de titularidad del

poder, en tanto que los segundos de intensidad del mismo.

Reinhold Zippelius, coincide con la indicada clasificación y al respecto refiere:

“…TIPOS FUNDAMENTALES: LOS ESTADOS TOTALITARIO Y LIBERAL. Lo destacado de este tipo de Estados, era quien tenía en sus manos el poder: uno solo, varios, la mayoría o una determinada casta, clase o algún otro grupo social de poder. Una clasificación ulterior señala que el poder estatal busque extender sus dimensiones, abarcar y reglamentar tantos ámbitos de vida como sea posible, bien que se incline a la abstención y en especial que respete como intangibles algunos de estos ámbitos…”9

Derivado de dicha clasificación, el Estado nacional socialista alemán o fascista

italiano han sido considerados como Estados totalitarios, sin embargo, tuvieron

características diferentes al totalitarismo de la U.R.S.S o a los Estados absolutistas

anteriores a la Revolución francesa, por ello, las circunstancias de la historia explican

el cambio de las clasificaciones de los Estados, como ejemplo, los Estados

Absolutistas presentan puntos de coincidencia con los Estados Totalitarios.

1.1.3.1. El Estado Liberal y sus Atribuciones.

El Estado liberal, expresión del liberalismo político, es la forma opuesta al

Estado totalitario, esta forma de Estado se presentó en contra de las tesis

absolutistas que habían dominado en Inglaterra hasta el año de 1688 con el triunfo 9 GALINDO Camacho, Miguel. p.46.

8


del Parlamento sobre la Corona y en Francia hasta 1789 con el inicio de la

Revolución Francesa, por tales razones se afirma que el liberalismo moderno es

producto de la ilustración, que mantuvo por otra parte al pensamiento de esta

revolución, así, las teorías filosóficas divulgadas en el siglo XVIII sustentan que la

autonomía moral del hombre fundada en el criterio de la ética Kantiana, establece

que la moralidad es cuestión de la buena voluntad y la autonomía de la conciencia y

no una conducta provocada por leyes externas.

Consecuentemente, advertimos que el Estado debe garantizar la propiedad de

los ciudadanos, su seguridad y dejarles la libertad de tomar las iniciativas

correspondientes.

La tesis liberal limitaba al Estado de la época, ya que solamente tenía como

derecho la facultad de vigilar el desarrollo del proceso económico, mientras que los

particulares gobernados con la exaltación del hombre, su libertad y demás derechos,

se reservaba para sí una parte importante de la actividad económica. Las

características del Estado liberal están sintetizadas en la protección de los derechos

humanos.

Así, el Estado de Derecho se enlazó desde su origen con el Estado liberal, el

liberalismo clásico tuvo como base de sustentación jurídica a las tesis jus

naturalistas, consistentes en que los derechos fundamentales de la persona no los

otorga el Estado, pues, éste solamente se limita a reconocer su existencia e

intervenir para reglamentar y fomentar el desarrollo de proceso económico de la libre

empresa, en este sentido, el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos de 1857, establecía que el liberalismo empezó a ser contradicho

con el contenido del pensamiento del Manifiesto Comunista y del Capital de Carlos

Marx.

9


Atento a lo anterior, el Estado liberal se ha definido de la siguiente manera:

“…es aquél que a través de su Constitución establece la organización y funcionamiento del Estado, con la finalidad de reglamentar y fomentar la actividad de los particulares en el desarrollo de su economía, a través de la protección y fortalecimiento de la libre empresa, estableciendo además, las bases fundamentales para la protección de los derechos del hombre como base y objeto de las instituciones sociales, como la libertad, la igualdad, la propiedad y la seguridad jurídica y estableciendo al mismo tiempo los órganos e instrumentos legales para hacer respectar esos derechos público subjetivos de los gobernados. Este Estado liberal ha sido denominado Estado de Derecho”10

Como se puede apreciar, el Estado liberal funge como el sustento real, en

cuanto a la organización y funcionamiento del propio Estado, cumpliendo de manera

precisa con la finalidad de los órganos e instituciones y respetando las garantías

individuales a favor de los gobernados, destacando la seguridad jurídica en el actuar

de la actividad del Estado.

En ese tenor, tenemos que el liberalismo ha tenido dos vertientes: el

liberalismo social y el liberalismo económico; mediante el primero se pretende

evitar la arbitrariedad del Estado a través de la protección de las libertades iguales,

mientras que el segundo, pretendía evitar la intervención del Estado en los aspectos

del desarrollo económico, a través de la participación activa de los particulares en los

aspectos de economía, dejando al Estado como vigilante del proceso económico.

1.1.3.2. El Estado Social de Derecho y sus Atribuciones.

La inspiración humana ha sido estructurada jurídicamente, esto es, en una

organización estructurada jurídicamente de tal manera que tenga como uno de los

fundamentos de su ser, la existencia y respeto de los derechos de los gobernados.

El Estado de derecho existe cuando las normas jurídicas determinan la

actividad del Estado, señalando su contenido través de las atribuciones del Estado y

10 Ibidem. pp. 48-49.

10


la forma en que ésta la realiza, por medio de las funciones del mismo, precisando los

límites de la actividad estatal, garantizando el principio de legalidad que consiste en

el hecho de que todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado,

principio que todas la autoridades están obligadas a respetar.

Reinhold Zippelius precisa lo siguiente:

“En el Estado de Derecho moderno es frecuentemente un Tribunal Supremo el que asume para sí el papel de defensor de la Constitución. Además, la legalidad de los actos del Estado debe estar sometida, en términos generales, al control de tribunales de independientes: Para que el Estado de Derecho se convierta en realidad, no es suficiente que el derecho público sea determinado por las leyes, sino que debe existir una jurisdicción que, al declarar el derecho para el caso concreto, establezca un fundamento inobjetable par su restauración, cuando es lesionado”.11

Así, el Estado de Derecho surgió como una reacción en contra del absolutismo

y se fortaleció en dos momentos: en la vida institucional del Estado: La Revolución

Inglesa de 1688, que desapareció al absolutismo inglés y la Revolución Francesa en

1789 que término con el absolutismo monárquico francés; en tales hechos políticos,

participaron los mismo pensadores Carlos de Secondat, Barón de Montesquieu, que

se ubicaron en la corriente de enciclopedistas.

Durante el primer suceso, consideraron a la Revolución y a su Constitución

como la idea política que les sirvió de fuente de inspiración, y en el segundo su

pensamiento sirvió para formar la ideología de la revolución francesa. Así fue como

surgió el liberalismo, en donde se expresaron las primeras manifestaciones al

llamado Estado Burgués de derecho, teniendo como fundamento en su inicio, al

pensamiento de Adam Smith

El Estado Burgués de derecho, es considerado como el protector de los

derechos públicos subjetivos del gobernado, llamado garantías individuales, que dan

como origen al derecho natural durante los siglos XVIII, XIX e inicios del XX, surgió el

Estado social del derecho, que además de garantizar el respeto a los derechos del

11 Ibidem pp. 51.

11


hombre, a través de los medios e instituciones idóneas para que no solamente

formen parte de la declarativa del orden legal sino de la plena vigencia y respeto de

los mismos, el Estado asume otras tareas de tipo social, sintetizadas en los principios

de democracia y justicia social, teniendo a la Democracia para la creación de la

igualdad de oportunidades que tiene como base filosófica a la libertad y es garante

de los derechos de igualdad, propiedad de seguridad jurídica y justicia social por

medio de la cual debe haber un respeto equitativo del ingreso nacional, a través del

equilibrio de los factores de la producción, la existencia de la seguridad jurídica y de

la protección de los derechos de las clases débiles, que no teniendo el poder

suficiente para poder respetar su voluntad dentro de su individualidad, el Estado

asume la tutela de sus derechos que son conocidos con el nombre de derechos

sociales.

La función social del Estado y la protección de los derechos del hombre se

inició con motivo del mérito destacado de los constituyentes mexicanos de 1917 y los

de la U.R.S.S que crearon la Constitución de 1924, siendo éstas las primeras

Constituciones que incorporaron una nueva filosofía estatal, estableciendo así, los

derechos sociales.

En esa tesitura, se afirma que el Estado social de derecho representa una

superación del Estado liberal, conocido también como Estado liberal burgués de

derecho e inclusive el Estado Social liberal, en donde los derechos fundamentales

del hombre son las garantías que tiene el gobernado, así, se considera que el

Estado de derecho, es benefactor de las clases sociales de menores recursos

económicos.

1.2. Personalidad Jurídica del Estado.

Una vez que se han estudiado las diferentes acepciones del Estado, es

conveniente estudiar su personalidad jurídica; así, desde el punto de vista jurídico el

término de persona, se refiere a todo ente al que la ley ha investido con capacidad

12


para ser titular de derechos y obligaciones. Esta considerado no solo como un

concepto jurídico fundamental, sino también como el primer objeto del derecho, en

vitud del cual se ha establecido todo orden jurídico.

Existe la siguiente clasificación de las personas:

“Persona Física: Ser humano jurídicamente considerado como aquel al que la ley ha dotado de derechos y obligaciones.

Persona moral o colectiva: Es la agrupación de individuos a la que, en cuanto tal, la ley le ha reconocido capacidad jurídica independiente de la de sus intereses, para adquirir derechos y contraer obligaciones.”12

Derivado de ello, se puede advertir que la persona jurídica es el orden jurídico

que atribuye a los individuos o a ciertas agrupaciones de éstos, la capacidad para

tener derechos y asumir obligaciones; por tanto, la personalidad jurídica del estado

(como persona colectiva) nace únicamente cuando el orden legal ha determinado el

correspondiente reconocimiento.

Existen teorías que explican la personalidad jurídica del Estado, pretendiendo

determinar si el estado, cuando se relaciona con la población, han planteado un

plano de igualdad con los gobernados, por ejemplo, con motivo de una compraventa,

lo hace ostentándose como particular y, por tanto, con una personalidad jurídica de

derecho privado, o bien, lo hace sin dejar su investidura de ente sujeto al derecho

privado.

La indicada controversia se centra a determinar si el estado cuenta con dos

personalidades jurídicas (una de derecho público y otra de derecho privado), o bien,

con una sola personalidad, que se manifiesta en dos aspectos o voluntades, según la

circunstancia en el que actúe.

Ahora bien, la personalidad jurídica de derecho público del estado, se ha

establecido de la siguiente manera:

“…el estado figura como la persona jurídica primigenia de todos los sistemas de derecho vigentes, ya que es a él al

12 MARTÍNEZ Morales, Rafael I. “Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos”. p.30.

13


que ha correspondido crearlos, para lo que comienza a legitimarse por medio de ellos, de tal suerte que su capacidad legal para ser sujeto de derechos y obligaciones derivará de la ley…”13

Aceptándose que tal capacidad legal, proviene del derecho público,

advirtiendo que al sistema del derecho se divide en dos (derecho público y derecho

privado).

Avocándonos las personas jurídicas del derecho público, éstas poseen sus

propias características, los cuales le proveen de la capacidad para ser sujetos de

derechos y obligaciones y cuya diferencia, respecto de las personas físicas,

consisten en los fines perseguidos por los unos y las otras, siendo en las personas

jurídicas del derecho público el interés público.

En ese tenor, los atributos o las características de las personas jurídicas de

derecho público son:

“Capacidad: Que en estos casos se limita a la necesidad para cumplir, dentro de un espacio territorial con el objeto específico para el cual han sido creadas.

Patrimonio: Constituido por los recursos de los que han sido provistos para el cumplimiento de ese objeto.

Objeto: Son las atribuciones, tareas y competencia que le han sido asignadas, de acuerdo con la normatividad, a cada persona jurídica de derecho público.

Régimen Jurídico: Es el conjunto de reglas que crean a la persona jurídica de derecho público. Delimitan su competencia, mediante la asignación de las tareas por desempeñar y en algunas ocasiones, también determinan su duración.”14

De lo antes vertido, tenemos que no sólo el estado posee su propia personalidad

jurídica, sino también ciertos organismos autónomos como los descentralizados,

sociedades mercantiles de estado y algunos otros entes y, toda persona jurídica es

necesariamente moral o colectiva.

13 MARTÍNEZ Morales, Rafael I. ob. cit. p.30.14 Ibidem.

14


1.2.1. Soberanía y Poder Público.

La soberanía también se ha considerado como uno de elementos del Estado,

al respecto es oportuno citar la siguiente definición:

“La Soberanía podemos definirla como la subordinación de todos los individuos y grupos sociales que viven dentro del Estado a la sociedad, considerando a ésta como ente supremo de autoridad”15

Así, el artículo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, establece lo siguiente:

“Artículo 39.- La soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de gobierno.”16

Como se puede advertir, es a través del indicado precepto legal que se ha

establecido a la Soberanía como fundamento de toda la estructura jurídico-política,

encontrándose las primeras decisiones del pueblo sobre su existencia política,

siendo la expresión de las atribuciones que al pueblo le son propias.

Respecto al título estatuido en la Carta Magna, denominado “De la Soberanía

Nacional y de la forma de Gobierno”, se aprecia que la primera parte determina las

características del Estado Mexicano a través de cuatro conceptos: república,

representación, democracia y federación.

Comprendamos el concepto de república:

“(Res publica = cosa pública: a) lo relativo al populus romanus o a los derechos o intereses del pueblo romano b) lo relativo al Estado o a la función pública)”17

Por su parte el término representación implica:

15 CASTREJÓN García, Gabino Eduardo. “Derecho Administrativo Constitucional” p. 65.16 http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 19/06/1017 Instituto de Investigaciones Jurídicas. Enciclopedia Jurídica F-L Tomo IV. p.246

15



“Es el fenómeno por el cual la nación a través de técnicas diversas, principalmente la elección, designa a cierto número de ciudadanos para que, ante la imposibilidad de hacerlo por sí misma, participen en la creación de voluntad estatal.”18

Mientras tanto, la democracia es:

“De manera preliminar, se puede afirmar que la democracia se caracteriza “por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos”19

La Federación se considera como:

“(Del latín federativo, de federare: unir por medio de una alianza, derivado de foedus-eris, tratado, pacto.) Federación, a veces se utiliza como sinónimo de Estado Federal, como cuando el a. 40 de la C señala que México se constituye en una República compuesta de Estados Libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una Federación”…

De esta forma la Federación es uno de los dos órdenes que la C. mexicana constituye y cuyos órganos tienen la competencia que expresamente les señala la norma de normas.”20

Pues bien, de los cuatro, el concepto vertebral es el de república, ya que los

siguientes, señalan exclusivamente cuáles son las características, es decir, que tipo

de república es México.

Aún cuando, los conceptos de república y democracia pudieran verse

equiparados, no se puede considerar similitud entre dichos términos, pues, existen

repúblicas que no son democráticas; esto es, la democracia comprende la manera

como se integra el Poder Legislativo, y en algunos países el Poder Judicial.

Ahora bien, el término de república se ha opuesto conceptualmente al de

monarquía, debido a que la república entiende cierta forma de gobierno en la cual la

jefatura de estado no es vitalicia, sino que es electa periódicamente a través del

18Idem p. 23919 Idem p. 13120 Idem p. 46

16


sufragio popular; por ello, al afirmar el Constituyente de 1917 que México es una

República, se infiere que el pueblo renueva periódicamente al titular del Poder

Ejecutivo y que dicha renovación es por elección popular.

Atendiendo la República Mexicana, tenemos que radica en ser:

“…representativa; veamos el significado de este concepto: el pueblo puede ejercer la Soberanía a través de dos grandes formas: la directa y la indirecta o representativa. En la primera, el pueblo reunido en asamblea toma por sí mismo las decisiones estatales, pueblo y gobierno son la misma cosa…

… el sistema indirecto o representativo; éste consiste en la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, pero por medio de sus representantes.”21

Derivado de lo antes dicho, puede decirse que la Constitución dispone que

México sea una república representativa, cuando el pueblo nombre, a través de los

instrumentos político-electorales establecidos, a un grupo de personas que serán sus

representantes, que tomarán por él las decisiones estatales, creando normas

jurídicas, representando en la gestión pública, haciéndolo presente al momento de

formar la voluntad estatal.

Ahora bien, de acuerdo a nuestra Constitución, la segunda característica de la

Republica, es la democracia.

A parte del concepto arriba enunciado tenemos el siguiente concepto:

“Para Aristóteles la democracia consistía en que todos los ciudadanos fueran elegibles y electores, que todos mandaran a cada uno y cada uno a todos. En la democracia —decía Aristóteles—el derecho político es la igualdad no es la igualdad, no con relación al mérito, sino según el número…”22

En ese tenor, la democracia occidental consiste en el régimen político donde

el pueblo es gobernante y gobernado; la persona cuenta con garantías individuales y

con un mínimo de seguridad económica, donde se consagra el principio de la división

21 CASTREJÓN García, Gabino Eduardo. “Derecho Administrativo Constitucional” p. 66- 6722 CASTREJÓN García, Gabino Eduardo. ob. cit. p. 67

17


de poderes; el de la elección popular de todos los gobernantes, y en donde el

régimen de partidos políticos permite al pluralismo ideológico y la alternancia en el

poder de las diferentes corrientes ideológicas que conforman la sociedad.

Este tipo de democracia, es adquirida en nuestra Constitución Política, según

se advierte de lo estatuido en el artículo 3°, entendiendo por democracia no sólo una

estructura jurídica, sino un sistema de mejoramiento económico, social y cultural del

pueblo.

Por último la República también es Federal; para entender esta característica

conozcamos la evolución del federalismo en nuestro país.

El primer Estado Federal en el mundo surgió en el Constituyente

estadounidense de 1787; en México, quedó establecido a través del Acta Constitutiva

del 31 de enero de 1824, confirmándose de forma definitiva mediante la Constitución

de octubre del mismo año.

El Estado Federal, consiste en la existencia de dos órdenes jurídicos; el del

gobierno de la Federación y el de los Estados, ambos subordinados a la Constitución

Federal.

En México, este Estado se caracteriza por lo siguiente: la Constitución General

es el todo jurídico con validez y aplicación en el territorio, es quien crea a la

Federación y a las entidades federativas como dos órdenes jurídicos subordinados a

ella y coordinados entre sí, otorgándoles atribuciones y fijando límites para las

mismas.

El sistema de distribución de competencias se establece en el artículo 124 de

la Carta Magna, en donde cada órgano es competente en las materias que le son

propias, en el caso mexicano las que no le son otorgadas expresamente a la

Federación se entienden reservadas a las entidades federativas.

El Estado federal mexicano, cuenta con órganos propios, es decir, no son de

la Federación, ni de las Entidades Federativas: El Poder Revisor de la Constitución o

18


Constituyente permanente, previsto en el artículo 135 constitucional; y el Órgano de

Control de la Constitucionalidad de Leyes y Actos que en nuestro país corresponde

al Poder Judicial Federal.

Otra característica que encierra el Estado federal es que las entidades

federativas gozan de autonomía constitucional; esto es, crean y modifican su orden

constitucional interno conforme a las bases de la Constitución General, poseen

recursos financieros propios e intervienen en el proceso de reforma constitucional a

través de los mecanismos: las legislaturas locales y sus representantes en el Senado

Federal.

1.3. Formas de Estado y Formas de Gobierno.

Habiendo expuesto el concepto de Estado, corresponde en este apartado

considerar el término de gobierno, entendiéndolo como el conjunto de órganos que el

estado institucional le ha conferido el ejercicio de ese poder.

Estos dos entes sociales, han llegado a fusionarse como uno mismo, aunque en

realidad el Estado sólo es una de las formas como la humanidad se ha organizado

políticamente, a través de la historia, estando presente el gobierno en cada una de

ellas.

Como se ha precisado en líneas precedentes, la aparición del estado como

fenómeno social, se remonta al siglo XV; por su parte, el gobierno se puede situar

desde los orígenes de las sociedades humanas, ya que surge como respuesta a la

necesidad de mantener la cohesión del grupo, esto es, como una herramienta de

supervivencia.

En cualquier sociedad ha existido un órgano que ha impuesto las reglas de

convivencia y tomado las decisiones en beneficio de dicha sociedad, a efecto de

evitar consecuencias perjudiciales que pudieran crear conflictos; procurando la

organización de la defensa contra los peligros externos.

19


Pues Bien, entendiendo que necesariamente en toda sociedad debe existir una

forma de gobierno, analicemos la siguiente clasificación:

“Federal

Es aquel constituido por varios estados originalmente autónomos que ha supeditado el ejercicio de sus soberanías a la del nuevo estado federal…

Central o Unitario

En contraposición al anterior, esta forma de organización política se refiere al estado que no se ha integrado mediante una federación y, por ende, conserva su autonomía y soberanía de manera unificada.”23

Como se puede advertir, la unidad de ambos Estados es la Constitución, sin

embargo, la diferencia radica en la forma que ésta los va a estructurar.

En cuanto a las formas de gobierno, tenemos los sistemas parlamentario y

presidencial, que históricamente han dado surgimiento a la monarquía moderada, la

autocracia y la teocracia. Actualmente, sólo se consideran las formas de gobierno

parlamentaria y presidencial.

Tomemos en cuenta la siguiente definición de parlamento:

“…al parlamento, podrá decirse que es una asamblea que, basada en un principio de representación de diversos estratos sociales cuenta con funciones referidas principalmente a la actividad legislativa del estado, así como a la elección de los funcionarios encargados de las tareas ejecutivas (por lo general miembros del propio parlamento) y quienes pueden ser removidos por la misma asamblea cuando así lo considere conveniente.”24

Bajo esa tesitura, el régimen parlamentario, es una respuesta antagónica al

poder centralizado, la monarquía absoluta, a efecto de participar del poder político

que antes se encontraba en manos de un solo hombre, que paulatinamente es

obligado a compartirlo ante una creciente fuerza burguesa, la cual pasa de una

monarquía absoluta a una constitucional, al hacerla responsable de sus actos de

23 MARTÍNEZ Morales Rafael I. “Derecho Administrativo 1er. y 2o. cursos”. p.p.3224 Idem.

20


gobierno ante el parlamento, organismo que alcanzó su apogeo político a principios

del siglo XX.

En cuanto al régimen presidencial, su principal característica radica en que la

hegemonía política del estado ya no recae en una asamblea, sino en un solo hombre

al que el pueblo elige, ya se de manera directa o por medio de representantes, al que

se le ha denominado presidente.

Por ello, la dinámica del Estado contemporáneo, implica que el orden jurídico,

en un sistema presidencial, otorgue a su titular facultades discrecionales que le

permitan afrontar con solvencia los problemas socio-económicos imperantes en su

país.

1.3.1. Estructura Constitucional del Estado Mexicano.

Una vez entendido las características propias del Estado Mexicano,

corresponde en este apartado atender de forma directa su estructura constitucional,

de acuerdo a las tres constituciones de perfil federalista que ha tenido México; la

Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, precedida del Acta

Constitutiva de la Federación del mismo año; la Constitución de los Estados Unidos

Mexicanos de 1857 y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de

1917.

En tal guisa, la estructura y organización constitucional del Estado Mexicano,

está determinada por el sistema federal, de conformidad con lo dispuesto por el

artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que a la letra

versa lo siguiente:

“Artículo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una

21


federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”25

Y como ha quedado precisado en el tópico anterior, el artículo 39 de la Carta

Magna prevé que la soberanía de México reside esencial y originariamente en el

pueblo, siendo éste el titular de la soberanía y por tanto todo poder público emana

del pueblo y se instituye para su beneficio.

El ejercicio de la soberanía, se encuentra regulado por el artículo 41 de la

Constitución en mención, el cual establece:

“Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.”26

Como complemento de la descentralización política, el primer párrafo del

artículo 115 de la multicitada Constitución prevé:

“Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes…:”27

Atento a lo anterior, se desprende que la estructura y organización del Estado

Mexicano corresponde a la Federación compuesta de Estados Libres y Soberanos,

aunque propiamente son libres y autónomos, mismos que adoptan a su vez para su

régimen interior al municipio.

Los tres niveles de gobierno forman la verdadera estructura y de ella se deriva

la organización del Estado Mexicano, teniendo a su vez, en primer término una

estructura y una organización a nivel federal, con sus tres órganos originarios.

25 http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente. 19/06/1026 Idem.27 Idem.

22



Legislativo, Ejecutivo y Judicial; en segundo término, los Estados y municipios

están estructurados de la misma manera con sus tres órganos originarios.

El artículo 49 Constitucional, determina la estructura y organización del Estado

Federal Mexicano, este precepto jurídico consagra el principio de la división de

poderes, aún cuando no se puede hablar de una división de poderes en forma tajante

y absoluta, sino más bien de un colaboración de poderes, así, el poder se divide para

su ejercicio en los órganos que se citan, esto es, la división de poderes, órganos y

funciones representan a posibilidad de un equilibrio funcional, mediante el cual y por

mandato de la propia Constitución, un órgano llamado poder sólo puede llevar a cabo

las atribuciones que la misma señala y que representa una garantía para el

gobernado, evitando que otro poder u órgano realice estas tareas, al establecer las

facultades de los otros dos poderes, instituyendo de igual forma, las funciones que

cada poder u órgano pueden y deben realizar de forma exclusiva.

1.3.2. División de Poderes y Funciones de Legislación, Jurisdicción

y Administración.

La división de poderes, sigue teniendo presencia en el constitucionalismo

contemporáneo, siendo éste uno de sus fundamentos.

Esta división surgió como una realidad social aprehendida por el primer

politólogo de occidente que usó el método histórico crítico, es decir el método

inductivo, para de los hechos los datos proporcionados por la experiencia, que

presentaban la actividad estatal, tal descubrimiento lo llevó a cabo el filosofo griego

Aristóteles de Estagira a quien se le considera como el padre del Constitucionalismo.

Siglos después, en Inglaterra se presentó un fenómeno de la misma

trascendencia al que se le conoce como sistema de división de poderes, o

simplemente como división de poderes. Se presentó en la última lucha inglesa por la

disputa del poder: La revolución de 1688, en la cual el monarca dejaba de ser el

23


titular de la monarquía absoluta, para dar paso a la monarquía constitucional en la

que el parlamento le había combatido el poder a la corona.

Dicha realidad sociopolítica fue captada por John Locke, a través de sus obras

“Dos Tratados sobre el Gobierno Civil”, en donde expreso el triunfo del Parlamento

sobre la Corona y la presentación de la división de poderes.

Carlos De Secondat Barón de Montesquieu, es considerado el máximo teórico

del sistema de división de poderes, tema que fue expuesto en su obra El Espíritu de

las Leyes, publicada en 1748, en donde expresa que en cada Estado hay tres

suertes de potestad: la potestad legislativa, la potestad ejecutiva de las cosas que

pretenden del derecho de gentes y la potestad ejecutiva que pretenden el derecho

civil.

En la primera, el príncipe o el magistrado hace leyes por algún tiempo o para

siempre, y enmienda o abroga las leyes hechas, por cuanto hace a la segunda, hace

la paz o la guerra, envía y recibe embajadores, establece seguridad, precave las

invasiones; y en la tercera castiga los delitos o juzga los delitos de los particulares,

perteneciendo dicha función a la potestad judicial.

Ahora bien, es oportuno referir que cuando la potestad legislativa se reúne a la

ejecutiva, no existe libertad porque se puede temer que el mismo monarca o el

senado realice leyes injustas par ejecutarlas de forma tirana. Tampoco hay libertad,

si la potestad de juzgar no está separada de la legislativa y de la ejecutiva.

En Inglaterra, podían coexistir la soberanía y división de poderes, ya que de

ésta última no se presentaba en forma efectiva la división de poderes sino la división

de órganos para el ejercicio del poder, esto es, no había propiamente una división de

poderes, sino una división de funciones, en esencia se trata de mismo: división de

poderes, órganos o funciones, de ahí que se hable de Poderes Legislativo, órgano

legislativo o función legislativa, denominando también así al poder ejecutivo y al

poder judicial.

24


El anterior sistema, pretende evitar la concentración de poder y su exceso en

la dirigencia centralizada, por tanto, resulta fundamental considerar que la división de

poderes en la organización estatal tiende a crear como lo afirma Reinhold Zippelius

“un sistema de ejercicio moderado y controlado del poder, mediante la distribución y

coordinación de las competencia estatales (funciones de regulación).

El control del poder de acuerdo al pensamiento de Platón se presenta como

una moderación del poder con una referencia organizativa y en concordancia con

Aristóteles se mostraba con los tres ámbitos de funciones del Estado. En Roma, con

Polibio se expresaba en la forma mixta de gobierno y en Inglaterra con un equilibrio

de poderes como elemento del Estado liberal de derecho y con Montesquieu

significaba la garantía de libertad del gobernado, de tal manera que un poder limita a

los otros dos en beneficio de la libertad del pueblo y ese equilibrio se logra

técnicamente poniendo en manos de distintas personas los diferentes órganos que

realizan el poder.

De lo anterior, se deriva la existencia de la división de poderes en órganos que

realizan las funciones de legislación, jurisdicción y administración. A través de la

primera se crea la legislación que constituye en el orden jurídico al que están sujetos

tanto los gobernantes como los gobernados, ésta función es ejecutada por el órgano

legislativo consisten en la creación de los actos legislativos, llamados leyes en que

crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas generales, abstractas,

impersonales y coercitivas.

La jurisdicción, es la actividad realizada por el órgano tendiente a dirimir las

controversias jurídicas que se presentan en la sociedad jurídicamente organizada,

que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares, que únicamente

afectan o benefician a quienes intervinieron en la contienda jurídica.

Finalmente, la administración está compuesta por los órganos que la integran

y éstos realizan los actos administrativos y de administración para crear, modificar y

extinguir situaciones jurídicas particulares, concretas e individuales.

25


Los actos de la legislación y la jurisdicción se dan siempre bajo un orden

jurídico, en estricto cumplimiento a las leyes constitucionales y las de la materia de

que se trate.

En ese tenor, es importante destacar que el Capítulo I del Título Tercero de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, trata de la división

de Poderes y el artículo 49 de la ley en cita dispone que el Poder de la Federación se

divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y, en lo esencial, prevé

que no podrán reunirse dos o más de éstos Poderes en una sola persona, ni

depositarse el Legislativo en un solo individuo, salvo en facultades extraordinarias,

esto es, cuando se actualice la hipótesis normativa del artículo 131 de la Constitución

Federal.

Por su parte, el artículo 50 de la misma Constitución, instituye que el poder

legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso general,

que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores.

Pues bien, queda claro que los órganos en que se deposita la función de la

legislatura, siendo en el Congreso General, que se divide en dos Cámaras una de

Diputados y otra de Senadores.

1.4. La Administración Pública considerada como parte orgánica de

la Función Administrativa.

La Administración pública es la parte orgánica del Estado, por su naturaleza

corresponde al Poder Ejecutivo, a través del acto administrativo y actos de

administración.

El primero de los indicados actos representan la parte medular de la función y

se ha definido como la actividad que realiza el Estado fundamentalmente a través del

órgano ejecutivo, bajo el orden jurídico de Derecho público, y que consiste en la

creación de actos jurídicos subjetivos que crean, modifican, limitan o extinguen

26


situaciones jurídicas particulares y en la realización de actos materiales para cumplir

con los fines o cometidos que el hombre ha asignado.

La función administrativa, debe ser analizada desde los puntos de vista formal

y material; el primero representa toda la actividad que realiza el ejecutivo, mientras

que el material está compuesto por aquellos actos que tienen la naturaleza propia de

los administrativos; así también, la función formal esta enunciada en el ámbito

federal, esto es, en las facultades que realiza el ejecutivo por mandato constitucional;

por su parte la función material exige que dicha actividad tenga las características

necesarias del acto administrativo y debe tomarse en cuenta que el reglamento es un

acto formalmente administrativo que lo produce el ejecutivo como facultad propia,

pero materialmente es un acto legislativo porque contiene las características de una

ley, por ende, es general, abstracta, impersonal y coercitiva.

Los actos de la administración pública, de manera más concreta afectan la

esfera jurídica de los particulares, por lo cual todas la leyes administrativas tienden a

establecer y desarrollar el principio de legalidad como una obligación y los Tribunales

de lo Contencioso Administrativo, se han instituido como órganos vigilantes del

cumplimiento de este principio.

1.4.1. La Administración Pública Federal.

De acuerdo con el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, la administración pública federal será centralizada y paraestatal;

así, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada en el Diario

Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de mil novecientos setenta y

seis, distribuye las facultades de cada una de las Secretarías de Estado y demás

dependencias de la Federación, también establece cuáles son los organismos

paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en la creación, operación y

vigilancia de los mismos.

27


Las características de la administración pública centralizada son el poder o

facultad de mando, de nombramiento, disciplinario, de revisión y de resolver

controversias entre los subordinados; en tanto, la administración pública federal

paraestatal auxilia al Ejecutivo de la Unión y dicha administración está regulada en el

artículo 3° de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que es del literal

siguiente:

“Artículo 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:I.- Organismos descentralizados;

II.- Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas, y

III.- Fideicomisos.”28

De los indicados organismos paraestatales, se ha referido que en México, con

el avance del liberalismo han disminuido considerablemente; por cuando hace a los

organismos descentralizados, tenemos que éstos surgieron a partir de 1985 y las

empresas de participación estatal tienden a desaparecer.

Por último, las demás instituciones, al pasar la banca a la iniciativa privada

también se ha reducido y en la actualidad se cuestiona el funcionamiento de las

uniones de crédito, sucediendo lo mismo con los fideicomisos.

1.4.2. La Administración Pública de las Entidades Federativas.

El primer párrafo del artículo 41 primer párrafo de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, dispone que las Constituciones de los Estados en

ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal, en tal sentido,


28



las Entidades que forman parte de la federación tienen una organización política y

administrativa similar a la Federación, ya que son Estados libres y autónomos en lo

concerniente a su régimen interior.

De lo anterior, se advierte que los Estados de la República adoptarán para su

régimen interior la forma de gobierno republicana, representativa y democrática, así

también, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 40, 41, 49 y 115 de la

Constitución Federal, asumirán el sistema de división de poderes; además, la

administración de las entidades federativas siguen los lineamientos del artículo 90 de

la Constitución en cita, ya que tienen una organización administrativa centralizada y

una organización paraestatal, así como una organización administrativa que

perteneciendo a la primera representa un beneficio para los gobernados,

denominada organización desconcentrada.

En el Estado de México, el Gobernador es el titular del órgano ejecutivo y sus

facultades y obligaciones se encuentran estipuladas en el dispositivo 70 de la

Constitución Política de Estado Libre y Soberano de México.

1.4.3. La Administración Pública Municipal.

Corresponde a la administración pública el uso y aplicación del patrimonio del

Estado, entendiendo como patrimonio estatal los bienes, derecho, acciones u

obligaciones propiedad del Estado, y para satisfacer las necesidades colectivas y

cumplir con las funciones y atribuciones que tiene el órgano del Estado encargado

de la administración pública es el ejecutivo, a través de las tareas que tiene

inherentes a la administración pública, realizadas mediante actos administrativos,

creadores de situaciones jurídicas concretas, subjetivas e individuales y los actos de

administración.

El marco jurídico de la administración pública de los municipios está

establecida en los artículos 41, 90 y 115 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos y de acuerdo con el segundo de los preceptos jurídicos

29


mencionados, la administración pública es centralizada y paraestatal y como forma

intermedia se encuentra la administración desconcentrada, para realizar con mayor

eficiencia y prontitud la administración centralizada.

1.5. Origen y Evolución del Derecho Administrativo.

El derecho administrativo es una de las ramas del derecho más reciente, cuya

breve evolución se ha visto aparejada al crecimiento de las estructuras del Poder

Ejecutivo y al incremento de su actividad.

Durante mucho tiempo se considero que el Derecho Administrativo tenía por

objeto el estudio de las reglas jurídicas que conciernen a la acción administrativa del

estado; el estudio de la regulación normativa de los entes del poder ejecutivo y sus

relaciones, esto es, su objeto de conocimiento lo constituyen los fenómenos jurídicos

relacionados con la estructura y actividad del Poder Ejecutivo.

Los clásicos del pensamiento político de los siglos XVII y XVIII establecieron

las premisas de los futuros estudios del derecho administrativo; la escuela francesa

(siglo XIX), cuyos principales exponentes son Maurice Hauriou, Leon Duguit, Gastón

Jezé, Posada en España y Teodosio Lares (mediados del siglo XIX) y Gabino Fraga

(1934) en México.

La evolución del Derecho Administrativo ha ido aparejada al crecimiento de las

estructuras del Poder Ejecutivo y al incremento de la actividad que emerge de éste,

acompañando al poder público desde el estado policía al estado social de derecho y

en el resurgimiento del liberalismo al finalizar el siglo XX.

Según el Doctor Gabino Fraga, el origen del Derecho Administrativo, se

localiza durante la vigencia de la Constitución de 1857, pero se fortalece a partir de la

Constitución de 1917, prueba de la evolución citada, es la creación de los Tribunales

Fiscales, no sólo a nivel federal, sino también en las entidades federativas, así como

la creación de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo; y en consecuencia, el

funcionamiento de los mismos, el respeto y la autoridad moral que han asumido en el

30


tiempo que han funcionado, y naturalmente, de los estudios sobre el derecho

financiero y tributario, que aún cuando exigen autonomía, se advierte un estrecho

vínculo con el Derecho Administrativo. Aunado a ello, se tiene que la aparición de lo

contencioso administrativo en México, fue un tanto tardía, debido a la interpretación

constitucional que se presentó durante la vigencia de la Constitución de 1857 y la de

la Constitución de 1917, siendo hasta 1937, el año en que surgió una nueva

interpretación y la tipificación completa de la materia con las reformas de la fracción I,

al artículo 104 de la Constitución de 191, el cual, de acuerdo al texto vigente de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé:

“ARTÍCULO 104.- Corresponde a los tribunales de la Federación conocer:

I. De todas las controversias del orden civil o criminal que se susciten sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano. Cuando dichas controversias sólo afecten intereses particulares, podrán conocer también de ellas, a elección del actor, los jueces y tribunales del orden común de los Estados y del Distrito Federal. Las sentencias de primera instancia podrán ser apelables para ante el superior inmediato del juez que conozca del asunto en primer grado;

I-B. De los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo a que se refieren la fracción XXIX-H del artículo 73 y fracción IV, inciso e) del artículo 122 de esta Constitución, sólo en los casos que señalen las leyes. Las revisiones, de las cuales conocerán los Tribunales Colegiados de Circuito, se sujetarán a los tramites que la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 de esta Constitución fije para la revisión en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados de Circuito no procederá juicio o recurso alguno;…”29

Como se puede advertir, la fracción I-B del artículo en consulta, prevé en lo

que nos interesa, la facultad para los Tribunales de la Federación de conocer de los

recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los

tribunales de lo contencioso administrativo a que se refiere la fracción XXIX-H del


31



artículo 73 y fracción IV, inciso e) del artículo 122 de la propia Constitución;

entendiéndose por lo anterior, la especificación de la facultad para el conocimiento

de las resoluciones emitidas en materia contencioso-administrativo.

Ahora bien, respecto al origen del Derecho Administrativo en Francia, Gastón

Jéze refiere la existencia de un desorden jurídico, de soluciones arbitrarias, sin

coherencia en su contenido, de prácticas injustificables e injustificadas; así, lo han

establecieron los estudiosos del Derecho Administrativo antes de 1890, considerando

a esta materia como una oscura rama del Derecho.

Posterior a ello, Laferriére, intentó imponer el orden y método, explicando las

soluciones de la práctica, siendo pionero de buscar las ideas generales y los

principios generales detrás de esas soluciones.

“Tres ideas maestras dominaban el Derecho Administrativo francés a fines del siglo XIX, correspondiendo a Laferriére el gran mérito de haberlas delineado netamente y de haber hallado las fórmulas lapidarias que las expresaran.

Estas ideas eran las siguientes:

1° La distinción de los actos administrativos en actos de autoridad o del poder público, y actos de gestión;

2° El principio de la irresponsabilidad del Estado como soberano realizando actos de poder público;

3° El principio de la independencia de la administración activa ante los tribunales, no solamente los tribunales judiciales, sino también de los tribunales administrativos.”30

Estas tres ideas llegaron a ser reconocidas, siendo posible someterlas a un

análisis minucioso y críticas que de cierta forma las debilitaron; específicamente el

primer y tercer dogmas fueron determinados por los acontecimientos políticos de

fines del siglo XVII y comienzos del XIX, mostrándose en contradicción con el estado

político, social y económico de la Francia de principios del siglo XX. Fue a

través del Consejo de Estado, tribunal administrativo, que se fueron eliminando las

ideas en cuestión.

30 GALINDO Camacho, Miguel. “Derecho Administrativo”. pp. 10-11.

32


Respecto a la teoría de los actos de autoridad y actos de gestión, igualmente

fue vencida, sucediendo que el Consejo de Estado se encaminó a eliminar el tercer

principio, el de la independencia de la administración activa respecto de los

tribunales, lo cual acaeció dentro de un régimen político autoritario, totalmente

contrario al ideal democrático del reinado de la Ley.

Los principios previamente enunciados, fueron sustituidos por el Consejo de

Estado, a través de lo que hoy se conoce como el servicio público, siendo la piedra

angular del derecho administrativo francés; en tal guisa, tenemos que el derecho

administrativo francés es una creación del Consejo de Estado, actuando como

tribunal administrativo.

Es notable el hecho de que en Francia no existe Código Administrativo que

regule la materia, sin embargo, los principios de este derecho han sido desarrollados

paulatinamente por los numerosos fallos dictados con motivo de otros litigios, esto

es, no existen reglas rígidas, como las insertas en los Códigos.

Así, el Consejo de Estado va introduciendo reformas, a medida que se

producen cambios en las condiciones generales, económicas y sociales, en ese

tenor, el derecho administrativo francés evoluciona constantemente, adaptándose a

las circunstancias que rodean el medio.

Con base a lo antes expuesto, tenemos que el Derecho Administrativo tiene

por objeto regular las reglas especiales que convengan para el buen funcionamiento

de los servicios públicos, ello, tomando en cuenta que en la actualidad la creación de

los servicios públicos se distinguen por su desarrollo y por su adaptación continua a

la dinámica social y económica.

Pues bien, continuando con los antecedentes históricos del Dercho

Administrativo en Francia, se analiza el año de 1872, en donde el Consejo de Estado

llegó a ser un verdadero juez administrativo, dictando sus fallos en representación

del Estado Francés.

33


Fue través de la Tercera República que el Consejo de Estado, a fines del

siglo XIX y a principios del XX, que se creó con su jurisprudencia, el Derecho

Administrativo francés.

Así, en la actualidad, el Consejo de Estado tiene una situación muy sólida y el

derecho administrativo, que es su creación, goza de gran prestigio y de

independencia respecto a la autoridad.

1.5.1. Concepto de Derecho Administrativo.

Exponer el concepto de Derecho Administrativo implica determinar el

significado del término y la noción que le han dado diversos teóricos desde su muy

particular punto de vista jurídico.

Existen los siguientes criterios que definen al Derecho Administrativo:

a) Criterio Legalista. Para quienes lo definen con este criterio, toman en

consideración el aspecto legal del Derecho Administrativo. Pertenecen a esta

corriente el francés Batbie (1885), el español Colmeiro (1858) y los argentinos

Ramón Ferreira(1866) y Lucio Vicente López(1902), entre otros.

b) Criterio del Poder Ejecutivo. Quienes sostienen este criterio proporcionan

solamente una definición formal, que atiende únicamente al órgano que

fundamentalmente realiza la función administrativa, pues su definición se concreta a

señalar que el Derecho Administrativo regula la actividad del Poder Ejecutivo. Forma

parte de esta corriente el francés Ducrocq y el argentino Sarría.

c) Criterio de las naciones jurídicas. Quienes solamente dan importancia a la

circunstancia de que el Derecho Administrativo regula las relaciones entre el Estado

y los particulares. Al respecto se puede apuntar que no es privativo del Derecho

Administrativo, regular las relaciones entre el Estado y los particulares, pues esto,

también lo hacen otras ramas del Derecho, independientemente de que la relación es

34


solamente un elemento que debe tomarse en consideración en la definición de

Derecho Administrativo. Sostiene este criterio entre otros el tratadista Carlos García

Oviedo.

d) Criterio de los servicios públicos. Sus persecutores manifiestan que el

Derecho Administrativo regula lo relativo a los servicios públicos. Este criterio es

infundado, ya que por una parte, el servicio público es solamente una parte de la

actividad del Estado, y, por la otra, el Estado concesiona los servicios a los

particulares, es decir, no es una actividad estatal realizada únicamente por el Estado.

Sostienen esta tesis: León Duguit, Gastón Jezé y demás representantes menores a

la escuela realista.

e) Criterio de la actividad total del Estado. Para quienes sostienen esta

postura, el Derecho Administrativo regula toda actividad del Estado, teniendo como

supuesto que la administración es la actividad total del Estado. La objeción que se

formula a sus sostenedores es obvia, ya que la administración es solamente una

parte de la actividad del Estado, pues al lado de ésta, realiza obras que no

pertenecen a la administración. Representan esta tendencia los tratadistas

alemanes Stein y Otto Mayer, entre otros.

f) Criterio de los servicios públicos y de la protección jurisdiccional de los

administrados. Este criterio esta fundado en el hecho de considerar que el Derecho

Administrativo regula lo relativo al funcionamiento de los servicios públicos y de la

protección jurisdiccional de los administrados. La objeción a esta corriente

corresponde a la formulada a la tesis de la escuela realista en general, independiente

de que la protección jurisdiccional a los administrados se da a través, no del Derecho

sustantivo (Derecho Administrativo), sino el adjetivo (procesal administrativo). El

criterio expuesto lo sustenta el tratadista argentino Rafael Bielsa.

g) Criterio de los órganos de aplicación. Este criterio sostiene que el Derecho

Administrativo es la parte del orden jurídico que regula a la administración, y la

sustenta entre otros Adolfo Merkl.

35


Algunas de las definiciones más conocidas del Derecho Administrativo se

exponen a continuación:

“…RAMÓN FERREIRA: “Es el conjunto de Leyes y Créditos que determinan las relaciones de la Sociedad con los ciudadanos en el orden administrativo.”

LUCIO V. LÓPEZ: “Es el conjunto de reglas que tiene por objeto limitar o garantizar los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con los intereses colectivos.”

GUIDO ZANOBINI: “Es la parte del Derecho Público que tiene por objeto la organización de los medios y las formas de actividad de la Administración Pública y los consiguientes vínculos jurídicos entre ella y los otros sujetos.”

ENRICO PRESUTTI: “Es el complejo de normas jurídicas que regula la actividad de la administración pública y exclusivamente tal actividad.”

BENJAMÍN VILLEGAS BASAVILBASO: “No sólo las relaciones de los entes públicos con los administrados, sino también las que se establecen entre dichos entes públicos.”

MANUEL MARÍA DÍEZ: “Es el complejo de normas y de principios de derecho público interno, que regula la administración y la actividad de la Administración Pública.”

GUILLERMO VARGAS G.: “Es aquella rama del Derecho Público que regula la actividad del Estado y de los organismos entre sí y con los ciudadanos, para el cumplimiento de los fines administrativos.”

JEAN RIVERO: “Es el conjunto de reglas jurídicas, derogatorias del Derecho Común, que rigen la actividad administrativa de las personas públicas.”

RAFAEL BIELSA: “Es El conjunto de normas positivas y de Principios de Derecho Público de aplicación correcta a la institución y funcionamiento de los servicios públicos y al consiguiente contralor jurisdiccional de la Administración Pública.”

MIGUELS MARIENHOFF: “Es el conjunto de normas y de principios de derecho público interno, que tiene por objeto la organización y el funcionamiento de la administración pública, así como la regulación de la relaciones ínter orgánicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los administrados.”

MAURICE HAURIOU: “Es la rama de Derecho Público que regula; 1° La organización de la empresa de la administración pública y de las diversas funciones

36


administrativas en las cuales ha encarnado; 2° Los poderes y los derechos que poseen estas personas administrativas para mejorar los servicios públicos; 3° El ejercicio de estos poderes y de estos derechos por la prerrogativa especial, por el procedimiento de acción de oficio y las consecuencias contenciosas que se siguen.”

ENRIQUE SAYAGUÉS LASO: “Es la parte del Derecho Público que regula la estructura y el funcionamiento de la administración pública y el ejercicio de la función administrativa.”

OTROS AUTORES: “El conjunto de normas que regulan las relaciones del Estado con los particulares.”

ANDRÉS SERRA ROJAS: “Define al Derecho Administrativo desde el punto de vista formal como: “La rama del derecho público interno que determina la organización y funcionamiento de la administración pública, tanto centralizada, como paraestatal”; y desde el punto de vista material, como: “La rama del derecho público interno que se propone la realización de actos subjetivos, creadores de situaciones jurídicas concretas o particulares.”

GASTÓN JÉZE, representante de la escuela realista, define al Derecho Administrativo como: “El conjunto de reglas relativas al servicio publico”. 31

Es evidente que el Derecho Administrativo es complejo en cuanto a su

contenido, por ello, su estudio es basto y los autores que aportan sus ideologías

contribuyen a comprender su concepto y la trascendencia en la ciencia del Derecho;

así, podemos concebir al Derecho Administrativo como la rama del Derecho Público

interno que regula la actividad del Estado, realizada en forma de función

administrativa, esto es, estudia la actividad de los órganos o autoridades que

conforman el Estado frente a los particulares.

1.5.2. Ramas Especializadas del Derecho Administrativo.

En éste subtema, comprenderemos que el Derecho Administrativo cuenta con

ramas especializadas; por ello, retomemos que el objeto de la materia sujeta a

31Galindo Camacho Miguel. ob. cit. p.6-7

37


estudio es el regular la actividad del Estado realizada en forma de función

administrativa, esto es, regular la administración pública.

Pues bien, en la actualidad la actividad administrativa se ha especializado

constantemente por la exigencia de la dinámica social; así, las ramas en que se ha

dividido la administración pública no han sido solamente para mejorar el

funcionamiento de la misma, sino como una garantía para los administrados, siendo

realizada por los órganos secundarios y dependientes del Ejecutivo, cuya jerarquía y

competencia establecen tanto la Constitución, como las leyes secundarias de la

materia.

A continuación se enuncian dichas materias:

“1.- EN MATERIA AGRÍCOLA Y GANADERA.- La reglamentan el Derecho forestal, el Derecho agrícola y el Derecho ganadero.

2.- EN MATERIA RELATIVA A RECURSOS HIDRÁULICOS.- La reglamenta el Derecho relativo a la explotación y aprovechamiento de aguas nacionales.

3.- EN MATERIA AGRARIA.- La constituye el Derecho agrario y el relativo a tierras comunales.

4.- EN MATERIA ECONÓMICA.- La reglamenta el Derecho de fomento económico industrial, Derecho de transferencia de economía, Derecho de importación extranjera, Derecho de patentes y marcas, Derecho de pesca, pesas y medidas, Derecho de estadística, Derecho de regulación de precios de producción básicos, Derecho de protección al consumidor.

5.- EN MATERIA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.- Es regulada por el Derecho aduanero, Derecho arancelario, Derecho bancario, Derecho de crédito fiscal, Derecho mercantil, Derecho presupuestal, Derecho de contabilidades e inventarios, Derecho de gasto público, Derecho financiero, Derecho tributario.

6.- EN MATERIA DE PATRIMONIO NACIONAL.- Constituido por Derecho relativo a los bienes del Estado, Derecho relativo a la administración de su patrimonio, Derecho relativo a la explotación de su patrimonio, Derecho de control de sus organismos, Derecho de conservación y aprovechamiento de sus recursos naturales, Derecho relativo al mar patrimonial, Derecho de energía nuclear.

38


7.- EN MATERIA EDUCATIVA.- La regulan el Derecho educacional, Derecho universitario, Derecho profesional, Derecho de autor.

8.- EN MATERIA DEPORTIVA.-Regulada por el Derecho del Deporte

9.- EN MATERIA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES.- Derecho de Transporte reglamentado por Derecho de ferrocarriles, Derecho de carreteras, Derecho aéreo, Derecho marítimo, y por el Derecho de Telecomunicaciones, Derecho Postal.

10.- EN MATERIA DE OBRAS PÚBLICAS.- Regulada por el Derecho a la construcción de obras públicas, Derecho de asentamientos humanos, Derecho Urbanístico, Derecho Portuario.

11.- EN MATERIA DE GOBERNACIÓN.- Regulad por el Derecho electoral, Derecho de población, Derecho de migración, Derecho cinematográfico, Derecho de cultos, Derecho de imprenta, Derecho de prensa, Derecho político, Derecho penitenciario, Derecho de rifas, leyes, juegos y sorteos permitidos.

12.- EN MATERIA DE DEFENSA Y SEGURIDAD.-Regulada por el Derecho militar, Derecho de educación militar, Derecho penal militar, Derecho de seguridad social militar, Derecho sanitario militar, Derecho naval.

13.- EN MATERIA DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS.- Regulada por el Derecho Notarial, Derecho infraccional administrativo.

14.- EN MATERIA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA.- Reglamentada por el Derecho de seguridad social, Derecho de asistencia y contaminación ambiental, Derecho de ecología

15.- EN MATERIA DE TRABAJO.- Regulada por el Derecho laboral, Derecho de procedimientos laborales y previsión social.

16.- EN MATERIA DE TURISMO.- Regulada por el Derecho turístico.

17.- EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.- Regulada por el derecho laboral administrativo, Derecho de organización y funcionamiento interno de diversos órganos de la administración, Derecho de infracciones administrativas, Derecho Registral.”32

32 Galindo Camacho, Miguel.p. 14-15

39


Derivado de lo antes expuesto, podemos decir que algunas de las ramas del

Derecho Administrativo, efectivamente realizan su actividad a través de los órganos

que formalmente son dependientes del Ejecutivo, pero su contenido, no se relaciona

con la naturaleza del acto administrativo, tales como: el Derecho laboral, el Derecho

agrario, el Derecho electoral, esto, porque su independencia con el Derecho

Administrativo es evidente y se da desde su origen, pues, deriva de preceptos

constitucionales que han dado nacimiento a sus respectivas leyes reglamentarias.

En conclusión, podemos decir que éstas ramas del Derecho que pertenecen al

Derecho Público, pero poco se relacionan con el Derecho Administrativo, pese a que

su actividad sea aplicada por órganos dependientes del Ejecutivo.

1.5.3. Fuentes del Derecho Administrativo.

Como punto de partida, tomaremos en consideración la definición del término

fuente, siendo considerado como el lugar o manantial donde brota el agua a la

superficie terrestre y, de manera conjunta con el Derecho Administrativo se refiere al

lugar o manantial donde brota el derecho, como conjunto de normas que regulan la

estructura y funcionamiento del Poder Ejecutivo y sus relaciones con los particulares

y con los entes públicos, de acuerdo a las atribuciones previstas en los artículos 80 al

93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Pues bien, se ha definido a las fuentes del Derecho Administrativo como los

procedimientos, formas, actos y medios de creación e interpretación, dando origen a

los principios y Leyes que constituyen el Derecho Administrativo.33

Concurren diversos criterios para clasificar las fuentes del derecho, tanto

en lo general, como para las fuentes del Derecho Administrativo.

Para lograr la tipificación de las fuentes del Derecho Administrativo, se debe

establecer que existe diferencia entre la fuente del conocimiento y la fuente del 33Galindo Camacho, Miguel. p. 21

40


Derecho, considerando a las primeras como aquellas a las que acude el estudioso

para desentrañar el hecho, el fenómeno o materia del conocimiento, y que pueden

ser directas o indirectas.

Tomaremos en cuenta las siguientes fuentes del derecho:

a) Fuentes del conocimiento jurídico.

b) Fuentes de la Ley; y

c) Fuentes del Derecho.34

Las enunciadas en primer término, les proporcionan el conocimiento de

manera inmediata y las segundas de manera mediata.

Para la tipificación de las señaladas en los incisos b) y c), debe tomarse en

cuenta que los términos de Ley y Derecho no son conceptos equivalentes en su

totalidad, pues toda Ley es Derecho, más no todo Derecho es Ley.

A pesar de que se ha considerado objetable la clasificación tradicional de las

fuentes del Derecho en formales, materiales e históricas; las primeras, son la Ley en

sentido estricto, y ampliándolo es agregado por el Derecho aplicable, es decir, por el

Derecho escrito o legislado, por la costumbre, la jurisprudencia y la doctrina jurídica.

Por otra lado, las fuentes materiales están representadas por el conjunto de

fenómenos sociales, o socio-políticos que originan el Derecho positivo y las históricas

están representadas por los datos que se recaban en el devenir histórico de la

sociedad.

Con independencia de lo antes descrito, es oportuno señalar que el Doctor

Miguel Acosta Romero, consideró que las fuentes del Derecho Administrativo

Mexicanos, son las siguientes:

“1. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las de los Estados miembros de la Federación.

34 Idem. p. 22

41


2. Las Leyes, tanto federales como estatales, así como los tratados internacionales.

3. El Derecho Internacional.

4. La Jurisprudencia de los Tribunales Judiciales de la Federación; de los Estados miembros de la misma, así como la de los Tribunales Administrativos de la Federación, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Tribunal de lo Contencioso Electoral, etc., así como la de los tribunales Administrativos de los Estados de la Unión.

5. Los Reglamentos administrativos, federales, estatales y municipales.

6. Las circulares y oficios circulares de las autoridades administrativas federales, estatales y municipales, así como el criterio de las mismas.

7. Los convenios de Derecho Administrativo celebrados entre la Federación y los Estados miembros de la misma o entre éstos entre sí, así como los convenios, que de acuerdo con la Constitución, celebren sus municipios.

8. Los principios generales derivados del Derecho Administrativo.

9. La doctrina de los tratadistas de Derecho Administrativo.

10. Las ideas político-sociales de los gobernantes.

11. Todos lo hechos socio-políticos que generen normas de Derecho Administrativo.

12. La costumbre y el uso.”35

En la indicada clasificación puede suceder que en una de las fuentes se

contengan aspectos formales y materiales al mismo tiempo y aún de carácter

histórico.

De lo antes referido, tenemos que con la renovación y enriquecimiento que opera

en el Derecho Administrativo y la autonomía que han obtenido varias ramas de dicha

materia, que ya tienen su objeto propio, es evidente que las fuentes de producción

del Derecho Administrativo incluyendo a múltiples e importantes ramas

especializadas del mismo, se enriquecen con las fuentes enumeradas con

antelación.

35 Ibidem Pág. 24

42


CAPÍTULO SEGUNDO

JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO

2.1. Definición de Justicia. 2.1.1. Clasificación de la Justicia 2.1.2. Definición de Justicia Administrativa. 2.2. Naturaleza Jurídica del Recurso Administrativo. 2.2.1. Clasificación de los Recursos Administrativos. 2.2.2. Elementos de los recursos administrativos. 2.2.3. Objeto de los Recursos Administrativos. 2.2.5. El Recurso Administrativo como un Medio de Control Jurisdiccional en el Derecho Contencioso Administrativo.2.3 Principios jurídicos del Procedimiento Administrativo. 2.4. El Control Administrativo de la Administración 2.5. El Control Jurisdiccional de la Administración Pública

2.1. Definición de Justicia.

El Sistema de impartición de justicia fiscal y administrativa en el Estado de

México, está a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, actividad

jurisdiccional que obedece a la dinámica social y a la interacción que existe con la

administración ejercida por el poder público.

En ese tenor, es de real importancia que la garantía de seguridad jurídica

consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, sea debidamente observada por las autoridades, incluso las

administrativas, quienes están obligadas a hacer solamente lo que la ley les ordena,

esto es, deben cumplir con las facultades que ésta expresamente les confiere; para

de esta forma, garantizar a todos los gobernados el acceso a la justicia fiscal y

administrativa, pronta y expedita, fortaleciendo la potestad jurídica que tienen los

gobernados de instar ante el Órgano de Justicia respecto a la impugnación de los

43


actos de administración estatal o municipal que a su consideración lesionen sus

derechos.

Así, la administración pública cumple con esta encomienda cuando dicta y

ejecuta actos en estricto apego a las normas, disposiciones e instituciones jurídicas

que para tal efecto resulten aplicables, en ese momento, se puede decir que los

actos de autoridad se ajustan a las formalidades establecidas en la ley.

Entrando al tema que nos ocupa, tenemos que el término justicia proviene de

la voz latina iustititia, al que la Enciclopedia del Idioma, de Martín Alonso, le confiere

entre otras acepciones:

“virtud que inclina a dar a cada uno lo que le pertenece; atributo de Dios por el cual arregla todas las cosas en número, peso o medida: una de las cuatro virtudes cardinales que consiste en arreglarse a la suprema justicia y voluntad de Dios; lo que debe hacerse según derecho o razón.”36

Para Ulpiano la justicia es la perpetua y constante voluntad de dar a cada uno

lo suyo, es decir, advierte a la justicia como una virtud moral, que para ser realizada

supone un discernimiento de lo que es suyo de cada quien.

Por su parte Aristóteles, refiere que la justicia es dar un trato igual a los

iguales, lo cual reconoce que en todos los hombres hay una igualdad esencial; así,

atendiendo a la justicia, todos tendrían iguales derechos en tanto seres humanos;

empero, admite que existen múltiples elementos que distinguen a unos hombres de

otros y desde ese punto de vista corresponde a los hombres tratamientos desiguales.

En ese sentido, García Máynez propone que para reconocer las diferencias

jurídicamente relevantes que pudieran existir entre los hombres, se debe tomar en

cuenta los criterios de necesidad, capacidad y dignidad o mérito, diferencias que se

36 Gobierno del Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. “XX AÑOS DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO DE MÉXICO 1987-2007”p.292

44


reconocen por medio de juicios de valor hechos en atención a casos concretos, cuyo

alcance se llega a generalizar para otros asuntos análogos.

Dicha vía inductiva, parte de un juicio de valor en casos particulares, para

hacer posible la determinación de lo que es justo en relación al principio de igualdad

aritmética y desigualdad proporcional, importante radica en discernir lo justo de lo

injusto de manera objetiva, con independencia de las influencias del poder público o

de cualquier otro dominio.

2.1.1. Clasificación de Justicia.

La justicia como criterio racional de lo justo y de lo injusto suele dividirse en

tres grandes clases: Justicia legal, Justicia distributiva y Justicia conmutativa.

“…La justicia legal o general se refiere a las relaciones de la sociedad con los individuos, desde el punto de vista de lo que éstos deben a ella. Bajo su ámbito se incluyen tanto cuestiones sobre lo que los ciudadanos deben a la sociedad (impuestos, servicios obligatorios, etc.), como los deberes de los gobernantes con la sociedad (lealtad, promoción del bien común, etc.).

La justicia distributiva regula la participación a que tiene derecho cada uno de los ciudadanos respecto de las cargas y bienes distribuibles del bien común…”37

Como se observa, estas dos especies de justicia tienden a conseguir una

igualdad proporcional, siguiendo con el criterio de tratar desigual a los desiguales y

expresar respectivamente, relaciones de subordinación o de integración.

Por su parte la justicia conmutativa es la que rige las operaciones de cambio

entre personas que se hallan en un plano de igualdad, atendiendo al criterio de trato

igual a los iguales.

37 Instituto de Investigaciones Jurídicas. Enciclopedia Jurídica F-L Tomo IV. p. 825

45


Aunado a ello, podemos decir que la justicia es la pauta axiológica del

Derecho positivo y meta del legislador, siendo un valor absoluto que descansa en sí

mismo y no deriva de otro superior.

Ahora bien, cuando hablamos de la justicia como virtud, es decir, como

cualidad, estamos en presencia de la justicia subjetiva; y la justicia como propiedad

de una relación entre personas, se trata de la justicia objetiva. Es así, la justicia

subjetiva es la intención dirigida a la realización de la justicia objetiva, y es a ésta lo

que la veracidad es a la verdad. La justicia objetiva constituye, por tanto, la forma

primaria y la justicia subjetiva la forma secundaria de la justicia.

De igual forma, hay que distinguir la justicia conforme a las exigencias del

Derecho positivo, que es la juricidad, y la justicia como idea del Derecho anterior y

superior a la ley, o sea la justicia en sentido estricto. La primera, se puede

considerar como la justicia del juez; la segunda, como la justicia del legislador,

siendo ésta última la que nos interesa analizar.

En base a lo antes dicho, advertimos que la médula de la justicia es la idea de

la igualdad, desde Aristóteles, se distinguen dos clases de justicia, en cada una se

plasma de distinta forma el postulado de la igualdad, según se aprecia de la siguiente

cita textual:

“…La justicia conmutativa representa la igualdad absoluta entre una prestación y una contraprestación, por ejemplo, entre la mercancía y el precio, entre el daño y la reparación, entre la culpa y la pena.

La justicia distributiva preconiza la igualdad proporcional en el trato dado a diferentes personas, por ejemplo, el reparto entre ellas de los tributos fiscales con arreglo a su capacidad de tributación, su promoción a tono con su antigüedad en el servicio y con sus méritos…”38

En tal sentido, la justicia presupone la existencia de dos personas

jurídicamente equiparables entre sí; mientras tanto, la justicia distributiva presupone

38 Radbruch Gustav. “Introducción a la Filosofía del Derecho”. p. 31-32.

46


tres personas, cuando menos, esto es, una persona colocada en un plano superior y

que impone cargas o confiere beneficios a dos o más subordinadas a ella; por ello, si

se considera el Derecho Privado como el Derecho entre personas equipadas y el

Derecho público como el que rige entre personas supraordinadas y subordinadas,

tendremos que la justicia conmutativa es la justicia propia del Derecho privado y la

distributiva la de característica del Derecho público.

Pese a que la justicia, bajo estas dos formas constituye un valor absoluto, no

siempre la igualdad que en la justicia va implícita se apoya en motivos

psicológicamente éticos, pues, la justicia entraña un propósito intocable, su esencia

es la igualdad; reviste, por tanto, la forma de lo general y aspira siempre, sin

embargo, a tener en cuenta el caso concreto y al individuo concreto, en su

individualidad. Esta justicia, proyectada al caso en concreto y la persona concreta,

recibe el nombre de equidad.

Finalmente, se ha pretendido añadir una nueva especie, la justicia social, la

cual se extiende a la repartición de la riqueza entre los miembros de la sociedad.

2.1.2. Definición de Justicia Administrativa.

Una vez precisadas algunas definiciones de justicia, atenderemos la siguiente

definición de justicia administrativa:

“La justicia administrativa comprende el conjunto de principios y procedimientos que establecen recursos y garantías de que disponen los particulares para mantener sus derechos.”39

Como consecuencia a lo antes vertido, la justicia aplicada a la administración

pública, se refiere a la serie de actos que implica el ejercicio de la función

jurisdiccional, conferida a los órganos administrativos establecidos; dicho de otra

forma, es el resultado que se observa cuando se hace una correcta aplicación de las

39 Serra Rojas, Andrés. “Derecho Administrativo”. p. 753.

47


normas por parte de las autoridades administrativas en el ejercicio de sus

atribuciones.

Así, tenemos que el termino Justicia Administrativa comprende el estudio de

las garantías de la Administración para ser eficaz, justa y también las garantías que

debe tener el administrado para asegurar la legalidad y moralidad administrativas y el

respeto por sus derechos y sus intereses; no trata solamente el estudio de los

recursos del procedimiento, formas de actuaciones, órganos con competencias

especiales y el proceso posterior ante los órganos judiciales, sino que concede

relevancia al procedimiento administrativo, el que sistematiza principios, normas,

órganos e instituciones que rigen el proceso funcional de la Administración Pública,

comprendiendo institucionalmente el análisis sistemático, orgánico y procesal de

todas las garantías que tiene el administrado para la correcta y justa aplicación de la

legalidad por la administración.

En tal contexto, entendemos que la administración está sujeta al orden jurídico

vigente, tanto en la Constitución Federal, así como en la Local y en las diversos

ordenamientos que regulan la actividad de la administración pública; en esa misma

dirección, se encuentran establecidos los medios de defensa legales para que los

particulares afectados por un acto administrativo o fiscal ilegal, emanado de la

actividad pública, sea resarcitoria en sus derechos o exija responsabilidades.

Pues bien, los recursos administrativos no bastan para proteger

eficientemente los intereses de los particulares y aun cuando la administración pugna

por controlar sus funciones, resulta necesario establecer otros medios cuyo trámite y

decisión competa a organismos ajenos a ella. Esta necesidad dio como resultado el

concepto de contencioso-administrativo.

Los recursos debemos entenderlos como una forma especial de impugnación

de los actos administrativos que a consideración de los gobernados lesionan sus

derechos e intereses jurídicos; en México la mayoría de los casos y en los tres

niveles de gobierno (Federación, Entidades Federativas y Municipios), se han creado

48


como medios de defensa a favor de los gobernados, teniendo como razón de ser la

necesidad social, para que la Administración Pública dentro de su esfera de

competencia, reconsidere sus actos, procedimientos o resoluciones viciados o

ilegales.

Por ello, el principal objetivo de los recursos de impugnación en comento, es

cumplir de manera eficiente con las garantías de legalidad y seguridad jurídica,

consagradas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos; que imponen, a todas la autoridades del Estado, inclusive las

administrativas, que en el ejercicio de sus funciones emitan sus actos debidamente

fundados y motivados, notificando personalmente dicha determinación al destinatario

o su representante legal; y por otro lado quedan obligadas para oír en defensa

propia, a los particulares destinatarios del acto, que no estén conformes con el

contenido del mismo.

En efecto los recursos administrativos representan la primera instancia de los

medios de defensa que tienen los particulares en contra de los actos o resoluciones

de la administración, salvo cuando la interposición sea optativa, dando margen, para

que las autoridades emisoras del acto combatido, un órgano especial creado para su

conocimiento, o el superior jerárquico puedan reconsiderarlo, revocarlo o modificarlo,

para preservar el Estado de Derecho que impera en la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, y no se vea entorpecido el desempeño de las funciones

propias del Poder Ejecutivo.

En base a ello, se expone la siguiente definición de recursos administrativos:

“…defino a los recursos administrativos, como los medios de defensa legal, que han sido creados a favor de los particulares, para que, en caso de resultar afectado en sus propiedades, intereses personales o derechos, por un acto de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal, soliciten la revocación, modificación o la declaración de nulidad de ese acto ilegal, injusto, desproporcionado o arbitrario, ante la misma autoridad responsable, el superior

49


jerárquico o un órgano especializado creado para ese efecto, según la ley o el reglamento que lo regule…”40

Los procedimientos administrativos integran el proceso de la administración

pública con el fin de seguridad, orden y eficacia de todo su quehacer. El

procedimiento administrativo de la justicia administrativa tiene esos mismo fines pero

además tiende a garantizar las relaciones jurídicas del administrado.

2.2. Naturaleza Jurídica del Recurso Administrativo.

La naturaleza jurídica del recurso administrativo radica en ser un medio de

defensa de los derechos del particular ante el órgano administrativo, cuya

característica prevalece en ser un derecho en sustancia y un acto en su forma, esto

es en su interposición procesal.

Pues bien, los medios jurídicos-procesales a los que tienen alcance los

administrados, (recursos y acciones) de defensa se dividen de la siguiente manera:

“a) Recursos Administrativos, por ejemplo recursos jerárquico, de reconsideración, jerárquico impropio, o de alzada, etcétera.

b) Acciones procesales administrativas, por ejemplo acción subjetiva de plena jurisdicción, acción objetiva de anulación, acción de lesividad, interpretación, etcétera.”41

Hablaremos primero de los recursos administrativos, los cuales se desarrollan

dentro del procedimiento administrativo y se tramitan por lo tanto ante la misma

administración.

Por su parte, las acciones procesales administrativas se tramitan ante un

tribunal de justicia imparcial e independiente y conforman el proceso administrativo,

esto es, nacen de las propias relaciones jurídicas y las encontramos presentes tanto

en la demanda, como en la contestación, el alegato, la sentencia y la apelación y

fundan su propia estructura los hechos de la vida social que son configurados por el

40 SÁNCHEZ Gómez, Narciso. “Segundo Curso de Derecho Administrativo”. pp. 405 -406.41 DROMI, José Roberto. “Instituciones de Derecho Administrativo”. p.517

50


orden jurídico y la presencia de los órganos jurisdiccionales encargados socialmente

de restablecer cualquier perturbación de los poderes o facultades de las personas.

La acción aparece en el derecho administrativo como una facultad de los

individuos y un poder de los órganos del Estado, que les permite poner en actividad

la inerte maquinaria judicial, cumpliendo con requisitos procesales básicos, que dan

impulso suficiente para seguir cada uno de los caminos que el procedimiento

jurisdiccional señala, para llegar a la sentencia o resolución judicial.

2.2.1. Clasificación de los Recursos Administrativos.

Los recursos administrativos se clasifican en reglados y no reglados, los

primeros tienen su fuente en la ley formal o reglamento; mientras que los no reglados

son aquéllos cuya existencia es implícita y resultan de origen analógico o

interpretativo.

Tomando en cuenta la finalidad perseguida con su interposición por parte del

interesado, tenemos la distinción entre los recursos impugnativos de los

complementarios.

“Los primeros tienen por objeto rebatir, combatir, impugnar en suma. En cambio, los segundos, serían aquellos que se interponen durante el trámite del procedimiento o luego de terminado, no con la finalidad de impugnar, sino de lograr una decisión que en alguna medida perfeccione tanto el acto que resuelve un recurso como un trámite determinado o su cumplimiento por parte de la Administración.”42

Dentro de los recursos impugnativos tenemos:

1. De reconsideración.

2. De apelación jerárquica menor.

42DROMI, José Roberto. “Instituciones de Derecho Administrativo”. p. 519.

51


3. De apelación jerárquica mayor.

4. Jerárquico directo.

5. Jerárquico en subsidio.

6. Jerárquico interno o menor.

7. De alzada.

8. De revisión.

9. Denuncia de ilegitimidad.

10. Reclamo administrativo.

En cuanto a los recursos complementarios tenemos:

1. De queja.

2. De rectificación.

3. De aclaratoria.

De acuerdo con el órgano competente para resolver los recursos pueden

distíngase en:

1. El mismo órgano que dictó el acto impugnado.

2. Órgano superior al que dictara el acto objeto del recurso.

3. Órgano que dicta el acto general, cuando se impugnen actos

individuales dictados en su cumplimiento.

2.2.2. Acciones en Particular.

A) Acción de plena Jurisdicción.

52


“Es aquella en que se solicita del órgano jurisdiccional no sólo la anulación del acto, sino el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, restaurando las cosas a su primitivo estado o bien en su caso tendiendo una demanda de indemnización”43

Esta acción de plena jurisdicción procede cuando invocándose agravio a un

derecho subjetivo, se persigue la anulación de alguno de los actos impugnables y en

consecuencia, el restablecimiento del derecho que resulte agraviado, así como la

reparación del daño ocasionado.

El juez, en el conocimiento de esta acción, tiene jurisdicción plena, de ahí, el

nombre de esta vía jurisdiccional.

B) Acción de nulidad.

“En este caso el accionante no pide reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas sino simplemente la anulación del acto que se impugna. Es un medio de defensa del derecho objetivo violado y sólo persigue la anulación del acto lesivo”44

Procede la acción de nulidad contra los actos, contratos y reglamentos que

adolezcan de algún vicio de ilegitimidad, esto es, cundo se invoque lesión de un

interés legítimo del actor.

Dicha acción de nulidad tiene como finalidad declarar la nulidad del acto y con

ello conseguir la observancia de las normas jurídicas violadas, en esta acción, el Juez

sólo juzga la legitimidad del acto en confrontación externa con las normas positivas.

C) Acción de Interpretación.

“Esta acción prevista también en el Derecho Procesal Administrativo francés, aunque se usa muy poco, procede contra todos los actos, decreto, ordenanza, reglamento, resolución, contrato, etc.; que interpretados equívocamente por la autoridad

43Ibidem. p. 537 44 Idem p.558.

53


administrativa, lesionan un interés legítimo o un derecho subjetivo”45

La tramitación de esta acción, es sumaria y breve, no requiere cumplir con la

reclamación administrativa previa; pero antes de quedar expedita la vía judicial, el

recurrente deberá pedir a la autoridad superior la interpretación que corresponda a la

norma de que se trate.

Cumpliendo con los requisitos de competencia y forma, se considera que la

acción está debidamente planteada y se corre traslado a la autoridad que

corresponda, sin que ésta sea parte en el juicio; por último el tribunal establecerá la

interpretación que corresponda.

D) Acción de Lesividad.

“Ella conforma un proceso administrativo especial, entablado por la propia Administración en demanda de que se anule un acto administrativo que declaró derechos a favor de un particular, pero que es además ilegal, lesivo a los intereses de la administración.”46

Como se puede advertir, esta acción permite que la administración promueva

un proceso administrativo contra un acto que pueda ser impugnado vía jurisdiccional;

y que dicho acto haya favorecido los intereses de un particular y lesionado los

intereses de la Administración.

2.2.3. Elementos de los Recursos Administrativos.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido una

tesis estableciendo que los elementos característicos de los recursos son:

45 Idem Pág.558.46 DROMI, José Roberto. “Instituciones de Derecho Administrativo”.p.559

54


1. La existencia de una ley que lo prevenga. Este elemento guarda

relación con el artículo 158 del Código Fiscal de la Federación, que

señala que para que proceda el recurso, la necesidad de que esté

legalmente establecido.

2. La existencia de una resolución administrativa que afecta los intereses

o derechos del particular administrado, impugnada por el recurrente.

3. La disposición legal que establece el recurso y que señala a las

autoridades administrativas ante las cuales debe imponerse el recurso.

Esto implica que la ley debe consignar cuál será la autoridad con

facultades para conocer del recurso.

4. El plazo o termino del que goza el particular para impugnar la

resolución recurrida.

5. Los requisitos formales y los elementos a que debe apegarse el escrito

por medio del cual se interpone el recurso administrativo.

6. La existencia del procedimiento al que debe sujetarse el trámite del

recurso, con señalamiento del período de pruebas y forma de recibirlas,

celebración de la audiencia de alegatos, etc.

7. La obligación de la autoridad que conoce del recurso de pronunciar la

resolución correspondiente conforme a derecho, declarando si se

revoca, anula, reforma, modifica o confirma la resolución impugnada.

2.2.4. Objeto de los Recursos Administrativos.

En atención al objeto de los recursos administrativos, al órgano que ha de

resolverlos al fin perseguido, los podemos definir como los medios por los que se

excita la revisión de un acto administrativo, ya por la autoridad que lo dictó o por otra

superior jerárquicamente.

55


Su objeto fundamental es lograr un nuevo análisis de la declaración

administrativa combatida a efecto de que se determine si ha de subsistir, modificarse

o anularse.

Sin embargo, el objeto del recurso administrativo no es sólo el control que

puede ejercer el particular, pues, como lo advierte Rafael Bielsa, tiene cuatro

objetivos básicos:

1. Importa una auto limitación de sus atribuciones discrecionales;

2. Es una forma de control jurisdiccional sobre la actividad administrativa;

3. Es la expresión de una tendencia hacia la protección de los derechos e

interés jurídico de los administrativos; y

4. Es una forma de centralización del contralor administrativo sobre los

órganos descentralizados.

2.2.5. El Recurso Administrativo como un Medio de Control.

El profesor Armienta afirma que uno de los medios de control más efectivos

con que cuenta la Administración pública es el recurso administrativo, el cual se

puede clasificar como un medio de control a posteriori; ya que éste se interpone

precisamente para verificar los actos que ha emitido la autoridad.

Héctor Jorge Escola, al referirse al recurso administrativo como un medio de

control enuncia la existencia de diversos procedimientos, como la denuncia, las

consultas y asesoramiento previo, las autorizaciones y aprobaciones, la extinción y

sustitución de los actos, la intervención preventiva, la rendición de cuentas y la

gestión entre otras, pero aclara que el más importante es el recurso administrativo al

precisar que en él es posible "una adecuada verificación de la actividad de los actos

de la administración.

56


Podemos concluir diciendo que contencioso administrativo y justicia

administrativa son objetos jurídicos distintos, aun que manifiestan expresiones de

política jurídica sobre garantías a favor de los derechos e intereses de los

administrados y su extensión a una correcta y justa actividad administrativa.

El recurso administrativo y su procedimiento es un acto formalmente

administrativo, y materialmente jurisdiccional.

El procedimiento administrativo difiere del contencioso administrativo, por que

mientras aquél fija la secuela legal para la emisión de un acto, éste pugna por

controlar la legalidad del acto mismo: el uno se refiere al camino para llegar a un fin,

y le otro se contrae al fin en sí mismo considerado.

2.3. Principios Jurídicos del Procedimiento Administrativo.

El tema a tratar, resulta de gran importancia para entender los principios bajo

los cuales se rige el procedimiento administrativo, siendo los siguientes:

a) Legalidad objetiva. En este principio, entendamos al procedimiento

administrativo como objetivo, esto es, no sólo tiende a la protección del recurrente

(derechos subjetivos), sino también a la defensa de la norma jurídica objetiva con el

fin de mantener el imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento

administrativo.

En relación a dicho principio, el procedimiento administrativo adquiere las

siguientes características:

“1. Es instructorio; 2. Se impulsa de oficio; 3. Priva el principio de la verdad material por oposición a la verdad formal; 4. El desistimiento de recurrente no exime a la Administración de la obligación de determinar si existe o no ilegitimidad, incluso el fallecimiento del recurrente no varia tal conclusión. Iniciado el procedimiento, la Administración debe continuarlo de oficio hasta averiguar la verdad de la denuncia o del recurso.” 47

47 DROM,I José Roberto. “Instituciones de Derecho Administrativo”.p.509

57


Estas derivaciones jurídicas del principio de legalidad objetiva, tienen como

finalidad justamente fiscalizar la Administración, suprimir la arbitrariedad irresponsable

y afianzar los principios de seguridad jurídica y eficacia.

b) La oficialidad. Este principio se refiere a que la autoridad administrativa debe

dirigir el procedimiento y ordenar la práctica en cuanto sea conveniente para el

esclarecimiento y resolución de la cuestión planteada.

De este principio se deriva la legalidad objetiva y produce las siguientes

consecuencias jurídicas:

1. Impulsión de oficio. El procedimiento puede ser iniciado de oficio o a

petición de parte, pero la impulsión corresponde en todos los casos. En la

actuación de los órganos administrativos no se debe satisfacer un interés

individual solamente, sino también el propio interés de la Administración, de

ahí, que la inacción del administrado pueda determinar en algunos casos la

paralización del procedimiento.

La impulsión de oficio es el principio predominante; sólo por excepción puede

corresponder la impulsión del procedimiento al administrado, en aquéllos trámites en

los que únicamente medie su interés privado.

2. Instrucción. Significa que la obtención de pruebas y averiguación de hechos

puede ser efectuada a petición de parte o de oficio. La administración debe

cooperar en la recopilación de elementos de juicio

3. Verdad material. Esta característica se presenta en el procedimiento

administrativo, cuando el órgano debe ajustar a los hechos, prescindiendo

que hayan sido alegados y probados por el particular o no; de no observar

esta característica el acto del órgano correspondiente estaría viciado.

58


c) Informalismo a favor del administrado. Esta característica debe ser

interpretada a favor del administrado, a efecto de evitar que por defecto de forma

dejen de tramitarse recursos erróneamente calificados.

En el Derecho Argentino, se ha entendido que el informalismo es únicamente

para el administrado, quien puede invocar la elasticidad de las normas en tanto y

cuanto lo beneficien.

d) Debido proceso. Este principio resulta aplicable en el procedimiento

administrativo, con un criterio amplio, no restrictivo y consiste en:

“Es un principio axiológico fundamental de la Constitución Nacional (art.18) “el que nadie puede ser condenando sin ser oído” 48

Así, entendemos que el debido proceso adjetivo importa un criterio de eficacia

administrativa, en cuanto que asegura un mejor conocimiento de los hechos y una

más justa decisión de la administración.

La garantía de defensa comprende varios aspectos:

“1. Derecho a ser oído, que a su vez presupone:

--Publicidad del procedimiento. Leal conocimiento de las actuaciones administrativas…El secreto sólo se justifica en casos excepcionales y por decisión expresa de autoridad competente…

--Oportunidad de expresar sus razones antes y después de la emisión del acto administrativo, interponiendo recursos.

--Derecho a hacerse patrocinar y representar profesionalmente.

2. Derecho a ofrecer y producir prueba. Lo que comprende:

--Derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida.

--Que la producción de la prueba sea efectuada antes que se adopte la decisión.

--Derecho a controlar la producción de la prueba sustanciada por la Administración.

48 Ibidem pág. 512

59


-3. Derecho a una decisión fundada.

--Consideración expresa de sus argumentos y de las cuestiones propuestas. Obligación de decidir expresamente las peticiones.

--Obligación de la Administración de fundar sus decisiones.”49

e) La igualdad. Esta característica se da cuando existen intereses contrapuestos,

en donde la administración está obligada a dar una participación igualitaria a los

interesados; esto es, existe interés público en controlar los actos de la Administración,

asegurando a los cointeresados o los contra interesados una participación útil en el

procedimiento. El principio de la igualdad supone un trato igual para situaciones

iguales.

f) Celeridad, economía, sencillez, eficacia. Este principio es inherente al

procediendo administrativo, quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el

régimen disciplinario, para comprender de mejor forma el principio que se analiza, se

expone el contenido legal del artículo 3 del Código de Procedimientos Administrativos:

“Artículo 3.- El procedimiento y proceso administrativo que regula este Código se regirán por los principios de legalidad, sencillez, celeridad, oficiosidad, eficacia, publicidad, gratuidad y buena fe; en consecuencia:

I. Se ajustarán estrictamente a las disposiciones de este Código;

II. Sus trámites serán sencillos, evitando formulismos innecesarios;

III. Deberán tramitarse y decidirse de manera pronta y expedita;

IV. Se impulsarán de oficio, sin perjuicio de la intervención de las partes interesadas;

V. Se cuidará que alcancen sus finalidades y efectos legales;VI. Las actuaciones serán públicas, salvo que la moral o el

interés general exija que sean secretas;

VII. Serán gratuitos, sin que pueda condenarse al pago de gastos y costas; y

49 Ibidem pp.512-513

60


VIII. Las autoridades administrativas, el Tribunal y las partes interesadas se conducirán, en las promociones y actuaciones, con honradez, transparencia y respeto.”50

Como se puede apreciar, el precepto legal en cita contempla, los principios

rectores en el procedimiento administrativo en el Estado de México; pues bien,

atendiendo los principios de celeridad, economía, sencillez y eficacia, se advierte que

asegura el orden procesal, garantizando a las partes interesadas un buen desarrollo

en litigio planteado, al prever rapidez en cuanto a su tramitación; sencillez, evitando

formulismos que compliquen el debido entendimiento de las actuaciones

procedimentales, respetando así, la economía procesal y cumpliendo de forma eficaz

con las disposiciones que para tal efecto se encuentran reguladas en el Código

Adjetivo de la Materia.

g) Carácter Escrito. Este principio se hace presente en el proceso

contencioso administrativo, debido a que todas las actuaciones que se promuevan en

el órgano competente deberán ser por escrito, las cuales conforman parte integrante

del propio proceso y hacen constar las cuestiones planteadas por los interesados,

garantizando el cumplimiento de la formalidad ante la instancia jurisdiccional.

f) Ausencia de costas. En el proceso administrativo no hay condenación

de costas, lo cual se relaciona con el principio de gratuidad previsto en el citado

artículo 3 fracción VII del Código Adjetivo de la Materia vigente en la Entidad, ello,

porque los pagos de honorarios que eroguen los particulares por la asesoría y

representación profesional de un abogado, dichos pagos serán efectuados por él,

sucediendo lo mismo con la autoridad demandada.

2.4. El Control Administrativo de la Administración.

50 www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/legistel/leyes/codigos-vigentes. “Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México” 22/06/2010.

61

http://www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/legistel/leyes/codigos-vigentes


La administración pública es siempre actividad jurídica, por ello, sus actos

deben llevar los valores de justicia, equidad, moralidad, como cumplimiento de la

legalidad. La administración pública cumple con este cometido cuando dicta y ejecuta

actos aplicando en correcta forma la norma y cumpliendo con eficacia su actividad.

El Estado moderno, para cumplir con estos principios, ha creado una función

específica: la actividad de control. Este control jurídico se desenvuelve por intermedio

de la actividad consultiva, asesora o de ajuste oficioso, que se ejerce como auto-

tutela sobre los actos administrativos, se trata de un control realizado oficiosamente

por la administración pública.

La legislación constitucional y administrativa mexicana, establecen diversos

organismos y tribunales administrativos, de limitada jurisdicción, ante los cuales los

particulares dirimen sus acciones por actos de la administración pública, que los

perjudican; o por la propia administración en los casos que se señalan como el

procedimiento de lesividad.

Estos procedimientos y procesos ante organismos y tribunales administrativos

son los siguientes:

a. Recursos administrativos establecidos en las leyes administrativas. La vía

judicial no se inicia hasta que se resuelvan estos recursos.

b. Procedimientos administrativos o jurisdiccionales, de revocación, nulidad,

caducidad, revisión, prescripción, rescisión y otros; establecidos para

restablecer el orden jurídico lesivo a un particular o contrario al orden público

c. Procedimientos administrativos de oposición a que aluden algunas leyes

administrativas.

d. Tribunal Fiscal de la Federación, que comprende varios tipos de contencioso-

administrativo.

62


e. El contencioso de derecho laboral administrativo de las instituciones

paraestatales.

f. El contencioso administrativo agrario: Artículo 27 Constitucional.

Junto al control administrativo de la actividad de la administración pública se

encuentra el control jurisdiccional.

2.5. El Control Jurisdiccional de la Administración Pública.

Merkl, afirma que el control jurisdiccional representa el medio técnico, jurídico

con el cual sometemos la actividad de órganos dependientes a la fiscalización de

órganos independientes; ofreciendo así, la oportunidad para eliminar del acto

administrativo aquellos influjos que han podido actuar sobre el mismo de forma ilegal,

en virtud de la dependencia jurídica y política de los funcionarios administrativos.

Nuestro sistema constitucional esta organizado de tal manera que cualquier

acto que es lesivo a un particular por actos de la administración pública, puede

desembocar al conocimiento de los tribunales judiciales federales a instancia de los

interesados.

Todos los procedimientos administrativos y las resoluciones administrativas

que los culminan, sean de autoridades administrativas o de tribunales

administrativos, encuentran fácil acceso dentro de la competencias del Poder Judicial

de la Federación; un principio general se encuentra en el artículo 27 fracción VI de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El control que la administración ejerce sobre sus propios actos, los recursos

administrativos realmente son insuficientes para la debida protección de los derechos

de los administrados, puesto que no existe la imparcialidad necesaria para llegar a

considerar el propio acto o el acto del inferior como ilegal para dejarlo, obviamente

63


sin efecto y más cuando en el seno de la administración los órganos de la misma

proceden normalmente con criterios uniformes.

Atendiendo ésta razón, los legisladores de diferentes países se han visto en la

necesidad de establecer un control jurisdiccional de los actos de la Administración,

tomando en cuenta de que deben existir diferentes órganos e independientes de ella

dentro de formas tutelares de procedimiento, puedan juzgar y decidir, con autoridad

de cosa juzgada, las controversias que susciten entre los particulares y la

Administración.

En el establecimiento del Control Jurisdiccional de los Actos de la Administración,

ha dado lugar al Contencioso Administrativo, y este se puede definir desde el punto

de vista formal y material.

Formal: este se define en razón de lo órganos competentes para conocer las

controversias que provoca la actuación administrativa, cuando dichos órganos

son tribunales especiales llamados tribunales especiales. En esta definición

parte fundamentalmente del órgano que decide la controversia.

Material: existe cuando hay una controversia entre el particular afectado en

sus derechos y la administración, con motivo de un acto de esta ultima. En

esta definición se toma en cuenta la materia de dicha controversia. El acto que

provoca la controversia debe ser un acto administrativo. La afirmación

precedente pudiera estimarse como de tal evidencia que realmente no

pareciera necesario asentarla, pero lo que es real que en la práctica se

incurren en verdaderas y difíciles confusiones, y esto se debe a que la

administración intervenga para resolverla, por ejemplo en materia agraria,

resuelve una controversia entre el particular dueño de tierras y los campesinos

que la solicitan en la vía de dotación o de restitución, faltando por tanto un

acto administrativo que sea el que provoque la contienda; o el procedimiento

de oposición que reglamentan las leyes de Tierras, Aguas y Minas (S.J. de la

F., t. XXII, pág. 921).

64


Para que exista el contencioso administrativo, el acto administrativo debe reunir

caracteres especiales, tales como:

El carácter de definitivo, que ya se haya agotado la vía administrativa y que la

ultima autoridad de ese orden haya dictado su resolución.

Debe ser dictado en uso de una facultad de la Administración ligada por las

disposiciones de la ley, es decir que no constituya un acto discrecional de la

autoridad. Sin embargo, que un acto realizado en uso de la facultad

discrecional puede provocar una contención, por lo tanto la violación a esas

limitaciones puede dar motivo a la controversia.

La administración puede realizar sus actos bien con el carácter de Poder Público,

bien sujeta a la legislación común o a la legislación civil especial.

El principio de la separación de Poderes y los tribunales administrativos: desde el

punto de vista formal, el contencioso administrativo es toda controversia suscitada

por un acto de la administración que entra en la competencia de la jurisdicción

administrativa; para el conocimiento del contencioso administrativo material se puede

clasificar en: el sistema de los tribunales administrativos y el sistema de los tribunales

ordinarios.

El sistema de los tribunales administrativos llamado también de la justicia

administrativa, consiste en la existencia de una jerarquía de tribunales

completamente distinta de la que forma el Poder Judicial.

La jurisdicción administrativa procede, de dos reglas de separación: de la que

impide a tribunales judiciales a intervenir en la administración y de la que separa la

administración activa de la administración contenciosa.

El principio de separación de Poderes y tribunales ordinarios: el segundo

sistema adoptado por otras legislaciones respecto a las autoridades que han de

65


conocer del contencioso que provocan los actos de la administración, es el sistema

judicial.

El sistema de los Tribunales administrativos se basa en una interpretación

especial al principio de separación de Poderes, a saber: que para que ese principio

quede respetado basta que la función jurisdiccional no se ejercite ni por el legislador,

ni por el administrador y que, por tanto, no hay inconveniente en establecer una

jerarquía de tribunales, con tal de este separada del Poder Judicial y del

Administrativo.

Ese mismo sistema de la jurisdicción administrativa se funda en que la

separación de Poderes se logra de forma más eficaz si al Poder judicial se le prohíbe

intervenir en las funciones del Poder Administrativo.

La separación de Poderes implica entender a a cada uno de ellos como

unidad; por tanto, cuando a la administración se le agregan Tribunales

independientes del Poder Judicial, se rompe la unidad de éste y se invade, en

consecuencia, es su esfera de acción.

Gracias a esto se ha originado el sistema judicial en donde la autoridad judicial

ha sido creada precisamente para conocer o aplicar la ley; a ella corresponde,

impidiendo la violación de la ley, tutelar los derechos de los ciudadanos de los

administrados en suma.

66


CAPITULO TERCERO

TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE

MÉXICO.

3.1. Definición del Contencioso Administrativo. 3.1.2. Naturaleza Administrativa del Juicio Contencioso Administrativo. 3.1.3. Clasificación del Contencioso Administrativo. 3.2. Origen de los Tribunales Administrativos. 3.2.1. Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo (25 de mayo de 1853). 3.2.2. Tesis Vallarta. 3.2.3. Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936 y Código Fiscal de la Federación del 30 de diciembre de 1938. 3.2.4. Reformas Constitucionales a nivel Federal del 16 de Diciembre de 1946. 3.3. Antecedentes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 3.3.1. Conceptualización de Autonomía 3.3.2. Fundamento Jurídico de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo. 3.3.3. Del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 3.3.4. De los Tribunales de lo Contencioso Administrativo en las Entidades Federativas. 3.3.5. Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de México.

3.1. Definición del Juicio Contencioso Administrativo.

67


El contenido del presente capitulo, cobra real importancia para comprender el

juicio contencioso administrativo en nuestro país, así como las funciones propias del

órgano jurisdiccional encargado de impartir la justicia administrativa tanto a nivel

federal como local; por ello, resulta destacable indicar las nociones conceptuales del

indicado juicio, así como su naturaleza jurídica, efectuando un estudio amplio de la

clasificación del contencioso administrativo y de sus antecedentes en México.

En ese sentido, partiremos de la definición del contencioso administrativo:

“…es un juicio que se entabla ante un organismo jurisdiccional ubicado dentro del marco del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial, que tiene por objeto resolver una controversia suscitada entre un particular y una autoridad administrativa, como consecuencia de un acto o resolución dictada por esta última y que lesiona los derechos o intereses del primero…”51

De lo anterior, podemos advertir que el juicio contencioso administrativo se

deriva de una controversia que se promueve a instancia de parte agraviada, quien

ante un organismo jurisdiccional ataca un acto administrativo que lesiona sus

intereses jurídicos.

Con ello, resulta oportuno señalar qué es un órgano jurisdiccional:

“…órgano jurisdiccional, es aquel que conforme a derecho esta

dotado para conocer y resolver las controversias de naturaleza

administrativa, y para cumplir sus funciones esta revestido de la

autoridad”

Lo cual implica, que al existir una controversia de carácter administrativo

necesariamente debe existir el órgano jurisdiccional competente, encargado de

dirimir el conflicto que ante él se promueve.

Por su parte, Héctor Fix Zamudio, considera al contencioso administrativo

como el procedimiento que se sigue ante un Tribunal u Organismo Jurisdiccional,

situado dentro del Poder Ejecutivo o del Judicial, con el objeto de resolver de manera

imparcial las controversias entre los particulares y la administración pública.

51 SÁNCHEZ Gómez, Narciso.” Segundo Curso de Derecho Administrativo”. p. 433.

68


En México, el contencioso administrativo se puede dividir en dos sectores:

a). En primer término determinados actos y resoluciones de la administración pública

tanto federal, como local pueden impugnarse ante tribunales administrativos

especializados y excepcionalmente ante los jueces ordinarios.

b) Los restantes actos y resoluciones, al no admitir su impugnación ante dichos

tribunales deben combatirse a través del juicio de amparo de manera inmediata.

En ese sentido, Alfonso Nava Negrete argumenta que:

“El control del recurso administrativo y el control del contencioso administrativo, el primero es de orden administrativo y el segundo de orden jurisdiccional; es a éste último a quien la doctrina calificó desde un principio como recurso contencioso administrativo y al cual se le impuso el sinónimo de justicia administrativa, procesos administrativos, jurisdicción contenciosa-administrativa o litigio de derecho administrativo”.52

Para Antonio Carrillo Flores el término contencioso administrativo comprende

la contienda que nace por el obrar de la Administración Pública, tanto en su seno

mismo como fuera de ella, en base a ello, podemos resumir que el contencioso

administrativo es un control jurisdiccional exclusivamente y, la justicia administrativa

otro tanto, sólo que su estudio abarca también los recursos administrativos.

Bajo esa óptica el contencioso administrativo es un proceso administrativo que

se desarrolla ante un organismo jurisdiccional53

Andrés Serra Rojas conceptúa al contencioso administrativo de la siguiente

forma:

“…Es el juicio o recurso que se sigue en unos sistemas ante los tribunales judiciales y en otros ante los tribunales administrativos autónomos, sobre pretensiones fundadas en preceptos de derecho administrativo que se litigan entre particulares y la administración pública, por los actos ilegales de ésta que lesionan sus derechos. Éstos órganos cumplen

52 Ob Cit. Pag. 43453 Idem.

69


una misión de control sobre la actividad administrativa…”54

La jurisdicción contencioso administrativa, formalmente esta constituida por el

conjunto de los órganos que tienen competencia para resolver las controversias en

los términos antes señalados, estos tribunales pueden ser judiciales o

administrativos.

Materialmente el contencioso administrativo se caracteriza cuando se origina

un litigio o controversia entre un particular agraviado en sus derechos y la

administración que realiza el acto lesivo, lo cual implica la esencia del pleito, juicio o

controversia.

Por su parte Gabino Fraga establece que el contencioso administrativo puede

definirse desde un punto de vista formal y desde un punto de vista material.

Partiendo del punto de vista formal, se define en razón de los órganos

competentes para conocer las controversias que provoca la actuación administrativa,

cuando dichos órganos son tribunales esenciales llamados tribunales administrativos.

Desde un punto de vista material, existe el contencioso administrativo cuando

hay una controversia entre un particular afectado en sus derechos y la

Administración, con motivo de un acto emitido por ésta última.

Así, tenemos que la primera definición parte fundamentalmente el órgano que

decide la controversia, mientras que la segunda solo toma en cuenta la materia de

dicha controversia.

Atendiendo a lo que refiere Martínez Rosaslanda, el contencioso

administrativo es un control jurisdiccional de los actos de la Administración Pública,

por tribunales administrativos.

El contencioso administrativo presenta como primer característica que es un

proceso administrativo, es decir, el conjunto de formalidades que comprenden desde

54 Ibidem p. 435

70


la presentación de la demanda, hasta la emisión de la sentencia dictada por

tribunales administrativos, aunque pertenecientes al Poder Ejecutivo o Administrativo

realizan materialmente funciones jurisdiccionales.

Un segundo elemento de lo Contencioso Administrativo, consiste en ser un

medio de defensa promovido por los administrados y sólo excepcionalmente por la

propia Administración Pública.

Finalmente, la tercer característica del contencioso administrativo, se refiere a

que es el acto controvertido en el juicio respectivo, emitido por una autoridad

administrativa.

3.1.2. Naturaleza Administrativa del Juicio Contencioso

Administrativo.

El contencioso administrativo ha formado parte de la teoría general del

derecho administrativo, sin embargo, los administrados sostienen que el contencioso

administrativo realiza los fines que al derecho procesal le asignan en lo general, esto

es, la finalidad del derecho procesal administrativo es la de mantener la vigencia del

orden jurídico, que al quebrantarse por la administración pública da paso a la

pretensión del particular.

Por ello, atendiendo a su naturaleza jurídica, para los administrativistas el

contencioso administrativo se reduce a una controversia entre la administración

pública y los administrados, provocada por los actos generales de aquella.55

Para los procesalistas, es un proceso administrativo, es decir, una serie de

actos concatenados destinados a decidir un conflicto entre la administración pública y

los gobernados.

55 SÁNCHEZ Gómez, Narciso. “Segundo Curso de Derecho Administrativo”. p. 437

71


Se puede advertir que ambas posturas son correctas, debido a que estudian el

contencioso administrativo desde el punto de vista sustantivo y procedimental o

adjetivo. Es así, en el primer supuesto, el contencioso administrativo es una

controversia entre la administración pública y los particulares y se plantea ante un

tribunal para que se declare el derecho a la parte que le asiste; en el segundo caso,

el contencioso administrativo es un proceso o juicio que comienza con una demanda

y concluye con una sentencia, en donde se deben cumplir cabalmente con las

formalidades del procedimiento jurisdiccional.

3.1.3. Clasificación del Contencioso Administrativo.

En este tópico, podemos considerar la clasificación del contencioso

administrativo que a continuación se precisa:

a) El contencioso formal;

b) El contencioso material;

c) El contencioso de anulación:

d) El contencioso de plena jurisdicción.56

a) El contencioso formal, se refiere a la clase de órganos del Estado que conocen

de las controversias que surgen entre la administración pública y los particulares,

surgiendo sistemas que nos permiten apreciar ante quien se debe plantear la

demanda respectiva; así, tenemos el sistema administrativista conocido como

sistema francés o continental europeo, donde los tribunales competentes están

encuadrados dentro del marco del Poder Ejecutivo; el sistema judicialista,

angloamericano o de los tribunales judiciales; sistema germánico, conocido como de

los tribunales especiales o independientes, en donde los conflictos que surgen entre

las autoridades administrativas y los particulares son examinados por tribunales

independientes, tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Judicial; el sistema mixto,

consistente en una combinación de los dos primeros, esto es, el administrativista y el

56 Idem.

72


judicialista, en virtud de que los juicios administrativos son tramitados originalmente

ante tribunales administrativos y finalmente ante tribunales judiciales, o bien se

puede acudir ante los segundos, tal y como sucede en México.

b) El contencioso material, se refiere a la naturaleza intrínseca de la controversia

que se entabla en un organismo jurisdiccional, entre un particular y la Administración

Pública, como consecuencia de un acto administrativo dictado por ésta última y que

afecta los derechos del primero o los de la segunda.

El acto administrativo, que es motivo del contencioso administrativo esta

constituido por una manifestación unilateral o bilateral externa de voluntad, de un

autoridad administrativa competente, ya sea federal, estatal o municipal, y que tiende

a crear, reconocer, confirmar, modificar o extinguir derechos y obligaciones en

relación con los particulares, o con una persona física o moral determinada.

Actualmente la legislación administrativa federal, local y municipal que regula el

contencioso administrativo consagra la figura del silencio administrativo que da

margen a la configuración de la negativa ficta, la cual se trata de un resolución ficticia

contraria a los intereses de los particulares, misma que sucede cuando las

autoridades administrativas no resuelven en términos de ley, las instancias

promovidas por los gobernados; así, ante la configuración de dicha figura la parte

agraviada cuenta con la aptitud legal de promover juicio contencioso administrativo

para que pueda alcanzar la eficacia de sus derechos reclamados. También, resulta

viable el juicio contencioso administrativo en contra de los actos relativos a la

resolución afirmativa ficta, lo cual es regulado en la Ley de Procedimiento

Administrativo y la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ambas del

Distrito Federal, así como el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de

México.

Otra características que debe reunir el acto administrativo en el contencioso

material, es que sea definitivo, lo cual significa que se haya agotado el recurso

administrativo, antes de acudir al juicio contencioso, hipótesis que debe encontrarse

73


contemplada en la ley o reglamento que se trate, y que no sea optativa la

reconsideración administrativa, porque en tal supuesto, el particular puede intentar

directamente juicio contencioso, por resultar más conveniente al abreviar la

tramitación de los medios de defensa en materia administrativa.

El acto administrativo también debe ser un acto nuevo, esto es, que no haya sido

materia de otro juicio contencioso administrativo ante el mismo Tribunal

administrativo o judicial, o que haya sido consentido expresa o tácitamente por el

particular demandante, pues, ante este supuesto procedería el desechamiento de la

demanda o el sobreseimiento del juicio contencioso, por su notoria improcedencia.

Finalmente, el acto administrativo dentro de esta clasificación, debe ser personal

y directo, esto es, debe estar destinado a una persona física o moral, y como

consecuencia se deducen las obligaciones o sanciones que en forma directa le

impone la Administración Pública al individuo, para que éste se encuentre en aptitud

legal de entablar su demanda en defensa de su esfera jurídica.

c) El contencioso administrativo de anulación. En este apartado los tribunales

administrativos de anulación son organismos jurisdiccionales encausados en el

marco del Poder Ejecutivo, gozan de plena autonomía para dictar sus fallos, como

consecuencia de los conflictos suscitados entre la Administración Pública y los

particulares, por actos ilegales emitidos por la primera; estos organismos

jurisdiccionales se limitan a declarar la nulidad o invalidez de la resolución o acto

controvertido, existen supuestos en que se ordena la reposición del procedimiento

que motivo el acto combatido, aún cuando los tribunales de anulación gozan de

dichas atribuciones, éstos organismos no pueden ejecutar sus fallos, debido a que no

cuentan con la autoridad suficiente o los medios disciplinarios para hacerlo.

Por la limitada autoridad de los tribunales de anulación, se les ha negado la

importancia jurisdiccional, porque no cuentan con las facultades habituales de un

juez, lo cual propicia que las autoridades administrativas ignores sus

determinaciones o dicten medidas arbitrarias en perjuicio de los gobernados.

74


Se ha considerado al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa como un

tribunal de anulación y no de plena jurisdicción, aún cuando adquiere características

de este último, pero sin perder su naturaleza de anulación.

Las principales características que encuadra el tribunal de anulación son:

“a) El Tribunal no puede ejecutar sus propias sentencias. Ante la negativa de cumplimiento por parte de la autoridad con lo resuelto por dicho Tribunal, el actor debe acudir al juicio de plena jurisdicción para obtener de este órgano el mandato de exigibilidad o de cumplimiento…

b) Ante el Tribunal el juicio es de legitimidad, violación de la ley con la resolución emitida; en cambio ante los Juzgados de Distritos el juicio en materia administrativa es de plana jurisdicción, sea por inconstitucionalidad del ordenamiento aplicado o violación de los derechos subjetivos o de garantías individuales.”57

d) El contencioso de plana jurisdicción. Respecto a este punto, los tribunales

administrativos, tienen amplias facultades jurisdiccionales para emitir sus sentencias,

ya que pueden modificar o revocar el acto impugnado y precisar los términos en que

ha de emitirse el nuevo acto que lo sustituya; en su caso, también llegan a

determinar el monto de una multa aplicable a una persona física o moral, condenar el

cumplimiento de una obligación o únicamente declarar la nulidad o la invalidez de

una resolución discutida; así mismo, disponen los medio de apremio para hacer

cumplir sus determinaciones.

3.2. Origen de los Tribunales Administrativos.

Los tribunales administrativos tienen su origen en Francia, partiendo de la

necesidad que surgió en dicho país de contar con un régimen jurídico que regulara la

actividades del Estado y en particular de la Administración Pública, esto en el año de

1789; surgiendo así, el Derecho administrativo, mismo que ha evolucionado

conjuntamente con el Estado.

57 SÁNCHEZ Gómez, Narciso. “Segundo Curso de Derecho Administrativo”. p. 444

75


Al respecto, debe decirse que el Consejo de Estado francés fue un órgano

respetado por su eficacia en la solución de conflictos materialmente administrativo

entre el poder público y los particulares, siendo dicho Consejo el antecedente más

trascendental de los Tribunales Contencioso Administrativos en América Latina y en

nuestro país.

Así, tenemos que la Ley de Organización Judicial de 1790, fue un instrumento

para combatir el autoritarismo en la Administración Pública; esta Ley estructuró el

Contencioso Administrativo, a través del Consejo de Estado Francés.

Por otra parte, el artículo 119 de la Constitución de la República Italiana y el

artículo 104, apartado A de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana,

señalan respectivamente:

“…que en el primero se reconoce la autonomía financiera de las regiones, para así poder dar cabal cumplimiento a las atribuciones de sus respectivos poderes; y en el segundo, se establece el marco de las relaciones financieras entre la Federación y los Lander, es decir, la Federación y los Lander asumen gastos administrativos de sus servicios respectivos y son “responsables recíprocamente” de una administración ordenada…”58

Derivado de la indicada cita textual, advertimos que la forma de organización

financiera asentada en Italia y Alemania, fue encaminada para dar cumplimiento

a las funciones ejercidas por sus poderes, así como para determinar una

administración responsable en gastos, situación que vislumbró una autonomía

presupuestaria en dichos países.

En la Constitución española de 1978, en su artículo 156, apartado I y 153

respectivamente, establece los principios esenciales de la autonomía presupuestaria;

estableciendo al mismo tiempo dos principios básicos (coordinación y solidaridad),

que enmarcan la autonomía financiera de las comunidades autónomas, señalando

que el control de los órganos de las comunidades autónomos se ejercerá por : El

58 Gobierno del Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. “XX AÑOS DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO DE MÉXICO 1987-2007”p.281.

76


Tribunal Constitucional; el Gobierno; la jurisdicción contencioso-administrativa; y por

el Tribunal de Cuentas.59

La Justicia Administrativa en México, surgió a mediados del siglo XIX, con la

importante participación de Teodosio Lares, quien planteó la revisión de los actos de

autoridad, para que los mismos se ajustaran al marco legal vigente, considerando a

la rama administrativa como la destinada a regular la actividad del poder ejecutivo.

Consecuentemente, Teodosio Lares definió al derecho administrativo como la

ciencia de la acción y de la competencia del Poder Ejecutivo, de sus agentes y de los

tribunales administrativos, en relación con los derechos e intereses de los

ciudadanos, y con el interés general del Estado.

A efecto de seguir comprendiendo los antecedentes de los tribunales de lo

contencioso administrativo en México, resulta oportuno analizar las leyes que

trascendieron en su aparición y auge, para lo cual se exponen las siguientes

referencias.

3.2.1. Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo (25 de

mayo de 1853)

El Consejo de Estado preparaba en nombre del Rey las decisiones del Ejecutivo y

se fundaban, primero, en la incompetencia del autor del acto reclamado; en segundo

término, el vicio de forma como causal de reclamación y, en el año de 1840, el vicio

de desvío de poder. Para fines de 1906 surgió la cuarta causal de nulidad, por

violación de la ley y de derechos adquiridos.

“Dicho organismo jurisdiccional entre 1870 a 1872 fue un tribunal de justicia retenida, porque sólo formulaba dictámenes que se sometían a la consideración del Jefe del Estado para que resolviera en definitiva. A partir de 1872, el Consejo del Estado

59 Idem.

77


se convirtió en un tribunal de justicia retenida, en virtud de que emite en forma autónoma sus determinaciones.”60

En México, la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo del 25 de

mayo de 1853 y su reglamento del 17 de junio del mismo año, instituyó un tribunal

administrativo independiente del Poder Judicial, denominado “Consejo del Estado”,

que tuvo una aplicación muy limitada porque el 21 de noviembre de 1855, el gobierno

federal los dejó sin efecto.

Esta ley influyó en el avance del Derecho Mexicano, siendo su principal

expositor Don Teodosio Lares, quien formuló el proyecto de ley para el Arreglo de lo

Contencioso Administrativo, misma que se conoció, como “Ley Lares”;

desafortunadamente, dicha ley al ser impugnada en los Tribunales Federales, se

declaró inconstitucional, argumentando que no era posible que el ejecutivo, reuniera

en sí mismo, dos poderes, el ejecutivo y el judicial. A pesar de lo anterior, dicha ley

abrió las puertas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en México, razón por

la cual, se considera de suma importancia su mención, en esta Ley, se prohibió a los

Tribunales Colegiados actuar sobre las cuestiones de Administración por la

independencia de sus actos y sus agentes frente al poder judicial, con lo que se le

concedió al Consejo de Estado en el carácter de Tribunal Administrativo, para

conocer las controversias relativas a obras públicas, contratos de la administración,

rentas nacionales, policía, agricultura, industria y comercio. Este planteamiento

provoco diversas reacciones, puesto que la idea generalizada era una estricta

división de las funciones, por lo que no se podía aceptar que el ejecutivo realizara

una función jurisdiccional en ningún sentido y con esa idea se elaboró la Constitución

de 1857, que en su artículo 97 atribuyó a los Tribunales de la Federación

dependientes del Poder Judicial, el conocimiento y resolución de todo tipo de

controversias.

Es importante resaltar que dicha Ley, era un importante avance jurídico para la

época, evolucionando las instituciones hasta entonces establecidas, ya que la idea

de que un poder como el ejecutivo desempeñara dos facultades, era considerado

60 SÁNCHEZ Gómez, Narciso. “Segundo Curso de Derecho Administrativo”. p. 438.

78


como algo inapropiado, circunstancia que en la actualidad se desarrolla de manera

normal, ya que los tres poderes, por ejemplo, el ejecutivo; además de sus

atribuciones de administración, realiza atribuciones legislativas al promulgar sus

propios reglamentos, expedir decretos, que son de observancia general, por otra

parte, realiza funciones judiciales, al momento de que cuentan con Tribunales

dedicados a resolver controversias surgidas por el actuar de las autoridades

ejecutivas; asimismo, el Poder Legislativo, tiene atribuciones correspondientes al

Poder Judicial, al constituirse en gran jurado, y resolver controversias tendentes al

desafuero de servidores públicos que cuenten con esta investidura, esta realizando

funciones de carácter ejecutivo, al tener que expedir circulares, su propio reglamento

y su ley orgánica.

3.2.2. Tesis Vallarta.

Ignacio Vallarta, sostuvo la inconstitucionalidad de la “Ley Lares”,

argumentando que la misma, era violatoria de la división de poderes; argumentaba

que la existencia de un Tribunal Administrativo implicaba la reunión de dos poderes

en uno solo, es decir, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, se concretaban en el

Presidente de la República. Esto es así, atendiendo a que la división de poderes que

establece nuestra constitución, que son el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial,

otorga a cada uno de ellos facultades exclusivas, logrando con esto que todo el

poder del estado no recaiga sobre una sola persona, el Presidente de la República,

teniendo un control constitucional, dado que los poderes referidos, contienen

facultades que frenan a los otros poderes, logrando una mayor seguridad jurídica y la

consecuente vigilancia de los derechos de los ciudadanos, frente al Estado.

En 1865 a propuesta de Maximiliano de Habsburgo se pretendió crear otro

tribunal con la misma denominación “Consejo de Estado”, pero tampoco tuvo

relevancia, en razón de que la fuerte influencia en España y en los Estados Unidos

de Norte América, así como la tradición jurídica a que sólo existieran tribunales

judiciales para conocer de toda clase de conflictos.

79


Empero, la Ley de Justicia Fiscal de la Federación del 27 de Agosto de 1936,

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de Agosto del mismo año,

estableció en el país el más importante de los tribunales administrativos con que

actualmente contamos, “El Tribunal Fiscal de la Federación”, con ello, se introdujo en

el ámbito nacional el sistema de tribunales administrativos.

Por su parte el sistema angloamericano, judicial o judicialista, no admite la

existencia de tribunales administrativos comprendidos dentro del marco del Poder

Ejecutivo, en aquellas entidades federativas en donde no existen tribunales

administrativos, las controversias entre los particulares y la Administración Pública

son planteadas y resueltas por el Poder Judicial Local o se acude directamente a los

Tribunales Judiciales Federales haciendo valer la demanda de garantías.

El sistema de los tribunales independientes, conocido también como intermedio,

se caracteriza porque los pleitos suscitados entre las autoridades administrativas y

los gobernados se hacen valer ante tribunales que son independientes de los

Poderes Ejecutivo y Judicial, se trata de una combinación del sistema francés y del

angloamericano, toda vez que los conflictos administrativos se hacen valer en primer

término ante los tribunales administrativos enmarcados dentro del Poder Ejecutivo

Federal o local, y los fallos que se dictan por éstos son impugnados ante el Poder

Judicial Federal.

3.2.3. Ley de Justicia Fiscal del 27 de Agosto de 1936 y Código Fiscal

de la Federación del 30 de Diciembre de 1938.

En esta Ley, se creo el Tribunal Fiscal de la Federación como un Tribunal con

autonomía para dictar sus fallos. Actualmente la constitucionalidad de dicho tribunal

ya no se discute, toda vez que si bien la constitución de 1917, en el texto original del

artículo 104 no previo la existencia de Tribunales Administrativos, lo cierto es que se

hicieron reformas y adiciones que fueron publicadas en el Diario Oficial de la

80


Federación los días 30 de diciembre de 1946 y el 25 de octubre de 1967, que le dan

ya un indiscutible sustento constitucional. Del mismo modo en 1976, el artículo 73

constitucional se reformó, a fin de darle atribuciones al Congreso de la Unión para el

establecimiento de Tribunales Administrativos.

Este precepto fue nuevamente reformado el 25 de octubre de 1993, cuando en

el Diario Oficial de la Federación se publicaron las reformas a diversos preceptos

constitucionales, entre los cuales contiene la denominada “Reforma Política del

Distrito Federal”, y que establecen que esta entidad deja de ser un ramo más de la

Administración Pública de carácter local. En esta virtud la modificación a la fracción

XXIX-H del artículo 73 Constitucional, consistió en excluir la competencia del

Congreso de la Unión para crear tribunales de lo contencioso administrativo que

diriman controversias entre los particulares y la administración pública del Distrito

Federal, conforme a lo previsto en el artículo 122 base primera, fracción V, inciso N

de la carta constitutiva de Derechos.

En esta ley, donde se afirmaba que la existencia de un Tribunal que pugnaba

por las ideas de Vallarta, con criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, aunado a que su administración se realizaba a través de un órgano

autónomo, es decir, independiente del Presidente de la República o al Secretario de

Hacienda, con el que las autoridades administrativas tuvieran la oportunidad de

corregir sus errores, máxime que la resolución que se dictara en este procedimiento,

podía impugnarse a través del juicio de amparo, considero fue la decisión más

acertada; ya que dotaba de plena jurisdicción al ejecutivo para resolver controversias

que surgieran del actuar de sus subordinados, a través de una institución que

contenía todos los argumentos, para lograr ser una de las más grandes instituciones

de impartición de justicia dentro de nuestro estado de derecho.

Dicha ley tuvo vigencia hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos

treinta y ocho y el primero de enero del año siguiente, entró en vigor el Código Fiscal

de la Federación, el que incorporó, lo relativo a los sujetos y elementos de la

obligación tributaria, procedimiento económico coactivo e infracciones y sanciones.

81


3.2.4. Reformas Constitucionales a nivel Federal del 16 de

Diciembre de 1946

En mil novecientos cuarenta y seis, se reformó el artículo 104 de la

Constitución Federal, estableciendo que: “en los juicios en que la federación este

interesada, podrán establecerse recursos ante la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, contra las sentencias de los Tribunales Administrativos, dotados de plena

autonomía, estableciéndose el recurso de revisión fiscal.

Como se puede advertir, la evolución del Contencioso Administrativo en

México, en sus últimos años de existencia, no solo ha ocurrido respecto de su

organización y del procedimiento que se sigue para resolver las controversias que se

someten a su consideración, sino también en cuanto a su competencia material, de

un tribunal que nació con una competencia restringida, únicamente respecto de la

materia fiscal federal, ahora la tiene más amplia, contando con todas las atribuciones

propias de las instituciones de administración de justicia, que aunque algunos, no lo

consideran tan importante como los Tribunales establecidos por el Poder Judicial, si

es una importante institución que logra el fortalecimiento de nuestro estado de

derecho, máxime que las resoluciones, la organización y las figuras jurídicas

establecidas por la legislación administrativa en vigor, otorgan todas las atribuciones

que permiten la consagración de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo.

En los últimos siete años la evolución del Juicio Contencioso Administrativo

Federal ha tenido tres manifestaciones trascendentales.

La primera fue la expedición de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de

la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 15 de diciembre de

1995, que fue la que amplió la competencia material de dicho órgano jurisdiccional,

dado que de acuerdo con la redacción de la fracción XIII del artículo 11 de dicho

ordenamiento legal, seria competente para conocer de resoluciones que recayeran al

82


recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo.

En segundo lugar tenemos la reforma efectuada al Código Fiscal de la

Federación, mediante la ley que establece y modifica diversas leyes fiscales,

publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 30 de diciembre de 1996, que vino

a modificar el Juicio Contencioso Administrativo ante el Tribunal Fiscal de la

Federación, en los siguientes aspectos:

a) Estableció obligación de examinar en primer lugar las causales de

ilegalidad que pudieran llevar a declarar la nulidad lisa y llana de las

resoluciones impugnadas;

b) Abandonó el sistema de litis cerrada, para permitir que los gobernados, en

el caso de impugnar resoluciones de recursos administrativos, plantearan

cuestiones novedosas no esgrimidas en el recurso, para que al momento

de que el tribunal dicte la sentencia se puedan anular las resoluciones

impugnadas y recurridas; y

c) Facultó a las salas del tribunal citado para declarar de oficio la nulidad de

la resolución impugnada, por incompetencia de la autoridad que la dictó, y

por la ausencia de fundamentación o motivación de dicha resolución.

Estas reformas son de verdadera trascendencia ya que se otorgaba la

posibilidad, desde el escrito inicial, de declarar la nulidad de las resoluciones de los

actos administrativos, por razones de ilegalidad, falta de fundamentación y

motivación, que son los elementos sin los cuales no se pueden dictar actos

administrativos por parte de las autoridades, en el ejercicio de sus atribuciones para

las cuales están legalmente facultados.

En tercer lugar se dieron las reformas a la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de

la Federación y al Código Fiscal de la Federación, realizadas a través del decreto por

83


el que se reforman diversas disposiciones fiscales, publicado en el Diario Oficial de la

Federación del 31 de diciembre de 2000.

Conforme al primer ordenamiento citado, se reformo la denominación de

Tribunal Fiscal de la Federación por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa y además se volvió a reformar la fracción XIII del artículo 11 de esa

ley, con el fin de establecer la competencia, no solo para resolver los juicios en

contra de resoluciones que concluyan el recurso de revisión de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, sino también para conocer de las controversias

respecto de los actos dictados por las autoridades administrativas, que pongan fin a

un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los

términos de la referida ley procedimental, asimismo se incorpora la competencia para

conocer demandas contra resoluciones negativas fictas configuradas en las materia

que son de la competencia de dicho tribunal.

Además se facultó a la Sala Superior para determinar la jurisdicción territorial

de las salas regionales, así como su número y sede; y, por ultimo, se modificó la

competencia territorial de la salas regionales, en cuanto que ahora serán

competentes para conocer del juicio, aquellas en donde se encuentre la sede de la

autoridad demandada.

En cuanto a las reformas del Código Fiscal de la Federación, entre otras

tenemos las siguientes:

a) Se cambia el nombre de “Procedimiento Contencioso Administrativo” por el

de “Juicio Contencioso Administrativo”;

b) Se establece que el actor debe señalar domicilio para oír y recibir

notificaciones en la jurisdicción de la sala regional, y de no hacerlo las

notificaciones se le harán por lista;

c) Se establece como facultad de las salas, y a petición de parte, el

otorgamiento de la suspensión de la ejecución del acto impugnado;

84


d) Se establece la posibilidad de señalar domicilio electrónico para recibir

notificaciones;

e) Se regulan los exhortos entre las salas regionales;

f) Se establece que en la sentencia se podrá declarar la existencia de un

derecho subjetivo, cuando previamente se pruebe su existencia, y

condenar al cumplimiento de una obligación, además anular la resolución

impugnada;

g) Se le otorga al pleno de la Sala Superior la facultad para establecer

jurisprudencia por contradicción de tesis.

Reforma que considero importante, toda vez que, se establece la figura de la

suspensión provisional, para dejar las cosas en el estado en que se encuentran,

hasta la total resolución del juicio y la inclusión de un medio de auxilio importante en

las labores de las Salas Regionales, como son los exhortos, ya que con estos, se

simplificaba la ampliación de la justicia, ya que una Sala, al tener que realizar un acto

fuera de su competencia territorial, se apoyaba de otra Sala Regional y le exhortaba,

para que en apoyo de sus labores, hiciera un acto procesal, que era dictado por la

exhortante de justicia administrativa.

Independientemente de las reformas legislativas antes señaladas, existieron

dos iniciativas legislativas, conforme a las cuales se pretendió dotar al Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de un procedimiento más ágil y eficiente,

para que satisficiera con plenitud la nueva competencia administrativa que se le

asignó.

La primera iniciativa fue presentada por el senador Fauzi Hamdan Amad, del

grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, la cual contiene el Proyecto de Ley

Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. La segunda iniciativa proviene

del senador David Jiménez González, del grupo parlamentario del Partido

Revolucionario Institucional, que contiene el proyecto que reforma, adiciona y deroga

diversas disposiciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

85


Estas iniciativas de ley fueron aprobadas, siendo reformado el Código Fiscal

de la Federación, en donde se derogó su parte adjetiva relativa al juicio contencioso

administrativo y pasó a formar parte de una Ley propia: Ley Federal del

Procedimiento Contencioso Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la

Federación el 1° de diciembre de 2005 y vigente a partir del 1° de enero de 2006.

Respecto a dicha normatividad, es de resaltar que en fecha 12 de junio de

2009, en el Diario Oficial de la Federación, se publicó el Decreto mediante el cual se

reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley en comento, así como de la

Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, las cuales constituyen

un precedente importante de vanguardia en la justicia fiscal y administrativa de

nuestro país; por ejemplo el artículo 4° de la Lye Federal del Procedimiento

Contencioso Administrativo, establece la posibilidad de presentar toda promoción con

la firma autógrafa o la firma electrónica avanzada; el artículo 13, establece que el

actor podrá presentar su demanda de juicio mediante la vía tradicional, por escrito

ante la Sala Regional competente o en línea, a través del Sistema de Justicia en

Línea, para lo cual el demandante deberá manifestar su opción al momento de

presentar su demanda; por su parte, el artículo 14 establece que la demanda deberá

indicar el nombre del demandante, su domicilio para recibir notificaciones así como

su Correo Electrónico, en cuanto opte que el juicio se substancie a través del

Sistema de Justicia en Línea.61

3.3. Antecedentes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

A continuación se indicarán tanto el concepto de autonomía del tribunal

contencioso administrativo la cual forma parte de su naturaleza jurídica:

3.3.1. Conceptualización de Autonomía.

61 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. “Segundo Informa Anual de Actividades 2009” p.35.

86


La voz “autonomía” se deriva del antiguo Griego, equivalía a “autonomoi” que

se compone de dos partes: una es “autos” significa uno mismo, la otra parte es

“nomos” se traduce en la palabra Ley, también puede ser “nemvo” que significa

gobernar, por ende, “autonomía” equivale a darse la Ley a si mismo para gobernarse.

El termino autonomía se usaba en el Griego para poder distinguir a un Estado

que era independiente, sin que estuviera sometido a algún otro Estado extranjero.

Cabe recordar que en la organización helénica existían diversos estados autónomos

e independientes entre sí, los cuales para fines de defensa se unían en confesión, de

ahí que la autonomía tiene su origen y sentido en relación a la independencia del o

los estados.

En el siglo XVIII, la palabra “autonomía” cobra una importancia dramática con

las gestas de los insurgentes por independizar al país de España, posteriormente

resurge con las distintas intervenciones de potencias extranjeras, subyace en el

Porfiriato y hasta nuestros días permanece como una de nuestras más caras

aspiraciones como nación independiente, es decir la autónoma.

En su aspecto jurídico, se puede advertir que el termino “autonomía” en

principio conserva un significado similar al etimológico. Sin embargo, es notoria la

precisión con la que aquí se maneja, hasta parece ser el crisol que lo forja, además

de contener otras connotaciones propias del matiz jurídico que extiende aun más su

acervo informativo.62

Efectivamente, en el plano jurídico la palabra “autonomía” explica que es el

derecho de una colectividad, la cual puede ser que este organizada en un Estado,

para poderse regir por sus propias leyes.

Ahora bien, la autonomía en su acepción actual, es la facultad de una

comunidad humana de gobernarse a si misma, mediante sus propias leyes, y por

autoridades elegidas de su seno. 63

62 MARTÍN, Alonso. Enciclopedia del Idioma, Diccionario Histórico y Moderno de la Lengua Española. p. 57963 Enciclopedia Jurídica Omeba. p. 961

87


También se le ha conceptualizado como la potestad que dentro del Estado

pueden gozar regiones, provincias, municipios u otras entidades dependientes de él,

para regir intereses peculiares de su vida interna, mediante normas y órganos de

gobierno propios. 64

Cabe precisar que el principio fundamental de la autonomía en los Tribunales

de lo Contencioso Administrativo, a semejanza de los Tribunales Judiciales, es la

autonomía funcional.

Es de recordar que la autonomía funcional estriba en la autonomía o

independencia que el Legislador previene para los tribunales en la Constitución y

leyes secundarias, respecto del propio Legislativo y del Ejecutivo, a efecto de que

administren la justicia resolviendo las controversias planteadas.

Se puede advertir que el principio de la autonomía funcional se refiere en

general a la institución denominada tribunal, de la cual se deriva la especie para el

agente que la realiza en su función cotidiana que es el juez administrativo, es decir el

Magistrado, a través del pronunciamiento del fallo.

En tal guisa, tenemos que la autonomía jurisdiccional implica que sus fallos

son la ultima palabra y no son susceptibles de ser impugnables en los Tribunales

Judiciales, esto es, son definitivos, lo que corresponde a un concepto el cual es

justicia delegada, empero, este concepto en la actualidad se traduce en una plena

jurisdicción entre nosotros.

3.3.2. Fundamento Jurídico de Los Tribunales De Lo Contencioso

Administrativo En México.

En México las Constituciones de 1857 y 1917 disponían que correspondiera a

los tribunales judiciales el conocimiento de los conflictos surgidos entre la

administración pública y los particulares.

64 Enciclopedia Universal Sopena. t. V, p. 870

88


Posterior a ello, fue hasta 1936 cuando surgió el primer tribunal formal y

materialmente administrativo, cuando el General Lázaro Cárdenas del Río expidió la

Ley de Justicia Federal, que fue la base para la creación del Tribunal Fiscal de la

Federación.

Durante el transcurso de los años, este organismo jurisdiccional cambio para

ser hoy el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, trascendiendo de forma

convincente en la impartición de justicia administrativa en nuestro país, teniendo

competencia no sólo para conocer asuntos fiscales, sino también controversias en

materia administrativa.

En relación a lo antes expuesto, tenemos que los Tribunales de naturaleza

administrativa instituidos en alguna de las Entidades Federativas de nuestro país,

encuentran su principal sustento legal, en nuestra carta magna, donde se faculta a

los estados de la república, para que dentro de su organización exista y funcionen

estos tribunales, otorgando plena jurisdicción y reconocimiento a las actuaciones del

mismo, en razón de ello, considero que dichas reformas realizadas a nuestra

legislación, han permitido la consolidación de dichos tribunales, siendo un gran

acierto de nuestros legisladores, el permitir, en primera instancia, la creación de

dichos Tribunales, y de manera inmediata la consolidación a través de la ampliación

de su campo de acción, con las nuevas facultades que se le han otorgado.

“Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos”

Titulo Quinto.

De los Estados de la Federación y del Distrito Federal.

Artículo 116, fracción V

“Las Constituciones y leyes de los Estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso-Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su

89


funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.”65

Por su parte, el artículo 73 fracción XXIX-H de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos vigente, prevé como facultad para el Congreso de la

Unión, la de expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo,

dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las

controversias que se susciten entre la administración pública federal y los

particulares, así como para imponer sanciones a los servidores públicos por

responsabilidad administrativa que determine la ley, estableciendo las normas para

su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus

resoluciones.

3.3.3. Del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Como ha quedado precisado en líneas precedentes fue en el año de 1936,

específicamente el 27 de agosto, mediante la expedición de Ley de Justicia Fiscal,

cuando se estableció en México el Tribunal Fiscal de la Federación, que se instituyó

dentro del grado de anulación.

Posteriormente, el 30 de diciembre de 1938 se promulgó el primer Código

Fiscal de la Federación que entró en vigor el 1º de enero de 1939 y recogió en el

título cuarto las disposiciones de aquella ley, así como los lineamientos esenciales

del juicio de nulidad con algunas modificaciones.

Asimismo, el segundo Código Fiscal de la Federación comenzó a regir el 1º de

abril de 1976, y salvo algunas innovaciones, reproduce sustancialmente las

disposiciones de su antecesor, concernientes al procedimiento contencioso.

Después, el 1º de abril de 1983, entro en vigor el Código Fiscal de la

Federación, estableciendo importantes modificaciones en relación con el

procedimiento, dentro de las que destacan las relativas a dotar al Tribunal Fiscal de 65 http://ordenjuridico.gob.mx/constitucion.php, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos texto vigente 24/07/10

90



la Federación, de ciertas facultades propias de un Tribunal de plena jurisdicción,

tales como imponer multas para hacer cumplir la suspensión del procedimiento de

ejecución, así como el señalamiento de que la sentencia puede obligar a la autoridad

a realizar determinados procedimientos o actos.

Y a partir de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, publicada el

15 de diciembre de 1995, con las importantes reformas del 31 de diciembre de 2000,

que rige la organización, estructura y régimen del ahora denominado Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. 66

Este Tribunal no se encuadró en el Poder Judicial, sino que fue instituido en el

Poder Ejecutivo, aunque en las evoluciones ulteriores acentúa su autonomía que, a

partir de 1967, va a calificarse de plena. Este encuadramiento del Tribunal va a

permitir calificarle como un Tribunal Administrativo que sigue el modelo francés,

aunque se hayan destacado las marcadas diferencias que existían entre el entonces

denominado Tribunal Fiscal de la Federación y los tribunales administrativos

franceses.

El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se integra de sala

superior y salas regionales, constituye un orden jurisdiccional especial, cuyo ámbito

viene delimitado fundamentalmente por la materia tributaria, pero su jurisdicción

originaria limitada a esta materia se ha ido extendiendo a otras materias

administrativas, lo que puede permitir la creación de un sistema de justicia

administrativa federal atribuyéndole jurisdicción general en materia administrativa.

Por lo que respecta a las sentencias que resuelve el pleno, estás son emitidas

por mayoría de votos de los magistrados presentes. En caso de empate, el asunto se

somete a examen en la sesión siguiente; en caso de persistencia del empate, se

designa un nuevo magistrado ponente.

66 GONZALEZ PEREZ, Jesús. Derecho Procesal Mexicano. p. 1201

91


Dichas sesiones son públicas salvo ciertos casos en los que la moral, el

interés público o el texto de la ley, exijan que sean secretas, cuando se designe

presidente o se decidan cuestiones de administración del Tribunal.

A las salas regionales les corresponde, las funciones jurisdiccionales del

Tribunal que no estén atribuidas específicamente a la sala superior. No existe una

competencia especial para cada una de las salas, pues la competencia prevista en la

Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, considera todas

las salas, incluyendo aquellas que se encuentran en una misma región, y cuyo

numero obedece un principio de división del trabajo.

Según los artículos 28 y 29 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa, el territorio nacional esta dividido en diversas regiones cuyos

limites territoriales son fijados por la sala superior, conforme a las cargas de trabajo y

los requerimientos de administración de justicia. En cada una de las regiones habrá

el numero de salas que señale el pleno de la sala superior mediante acuerdo en el

que establecerá su sede, su circunscripción territorial, las reglas para la distribución

de expedientes y la fecha de inicio de funciones. 67

Así, tenemos que el criterio para atribuir competencia a las salas regionales se

basa en la circunscripción en que se localice la sede de la autoridad demandada;

cuando el demandado sea un particular, se atenderá a su domicilio, salvo ciertas

excepciones.

En relación al proceso ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa este ha sido el modelo, no sólo de los tribunales administrativos

mexicanos con jurisdicción limitada a la materia tributaria, sino el modelo de todos los

procesos administrativos que se han regulado en el ordenamiento mexicano.

Los requisitos procesales ante este Tribunal, plantean las siguientes

cuestiones: si han de ser tenidos en cuenta de oficio o a instancia de parte; en que

momento han de darse, y en que momento han de ser examinados y decidirse sobre

67 Idem.

92


ellos; lo que da como resultado que el propio tribunal verifique si se cumplen los

requisitos procesales en el trámite inicial de admisión, y si considera que concurre

algún defecto procesal subsanable, concederá al demandante un plazo de cinco días

para que lo repare, esto con el fin de garantizar la imparcialidad y, por tanto, la

justicia de la resolución que se dicte en un proceso ante este Tribunal.

Como se puede advertir, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, comprende los instrumentos jurídicos para la tutela de los derechos

subjetivos y de los intereses jurídicos de los administrados frente a la actividad

administrativa, en virtud de que cumple y obedece las reglas jurídicas para anteponer

los valores supremos de justicia, seguridad y bienestar social.

3.3.4. De los Tribunales de lo Contencioso Administrativo en las

Entidades Federativas.

Con la separación de las funciones judiciales y administrativas, surgen los

Tribunales Administrativos por una notable desconfianza de los gobiernos

revolucionarios ante el espíritu conservador de la sindicatura y por el temor de que

no dieran una interposición justa a la nueva legislación administrativa que se había

creado.

La competencia de los Tribunales Administrativos se fue adicionando a través

de su jurisprudencia que manteniendo el principio de los litigios administrativos sólo

ellos deberían resolverlos negándole toda intervención a los jueces comunes.

En México los Tribunales de lo Contencioso Administrativo han sido inspirados

esencialmente en la doctrina y legislación francesa, respetando la organización

constitucional de nuestra tradición jurídica. Por lo que existen cuatro clases de juicios

administrativos siendo los siguientes:

93


El de plena jurisdicción

El contencioso de anulación

El de interpretación

El de represión

El contencioso de interpretación y de represión son de relativa importancia,

pues su alcance, no es aplicable al campo del derecho tributario mexicano y se

reduce a fijar el sentido jurídico de una ley o reglamento que aplica la administración

pública; en tanto que, el segundo es un procedimiento encaminado a revisar,

imponer o modificar las sanciones administrativas. 68

El de interpretación decide una cuestión perjudicial planteada por la autoridad

judicial sobre cómo debe interpretarse un acto administrativo o apreciarse su validez.

El contencioso de represión examina por el Tribunal Administrativo si procede o no

una pena por daños al dominio público.

Las dos formas importantes de juicios administrativos han sido

tradicionalmente los contenciosos de anulación y de plena jurisdicción. Las

distinciones entre estas dos clases de proceso han sido objeto de diversos

planteamientos. De acuerdo a un criterio de distinción amplio la diferencia entre éstos

radica básicamente en los poderes del Tribunal.

En los primeros, el órgano jurisdiccional debe limitarse a anular el acto, y en la

segunda clase de proceso, puede adoptar cuantas medidas sean necesarias para

salvaguardar la legalidad de los actos de la administración, así como los derechos

individuales de los administrados. O si se desea contemplar estos procesos desde el

punto de vista de las sentencias declarativas y constitutivas, y por medio del proceso

de plena jurisdicción se puede lograr sentencias de condena.

68 SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. p. 640

94


Al respecto Hauriou nos dice: en principio, la jurisdicción administrativa debe

ser sede del contencioso de plena jurisdicción, para conocer de las operaciones

administrativas que constituyen la ejecución de servicios públicos. “Este principio ha

sido discutido, sin embargo, si no se admite, se condena al contencioso de plena

jurisdicción, porque nada queda si este no es el contencioso surgido del desarrollo de

operaciones administrativas. En el contencioso de plena jurisdicción, el juez dispone

de poderes muy amplios, él puede condenar pecuniariamente a la administración y

reformar total o parcialmente la decisión administrativa atacada”. 69

En México se dice que el contencioso administrativo de plena jurisdicción

federal o local, se tramita exclusivamente ante el Poder Judicial y el contencioso

administrativo de anulación o de legitimidad se desarrolla ante el Tribunal Federal de

Justicia Fiscal y Administrativa o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo Local,

teorías que en algunas entidades del pacto federal han sido superadas, toda vez que

actualmente la mayoría de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo gozan de

plena autonomía para emitir sus fallos.

Así, retomando que con la creación de estos Tribunales, el Poder Legislativo

de los Estados Unidos Mexicanos, depositado en el Congreso de la Unión, acertó

validamente establecer en términos del artículo 73 fracción XXIX-H, “Expedir leyes

que instituyan Tribunales de lo Contencioso Administrativo, dotados de plena

autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias

que se susciten entre la Administración Pública federal y los particulares,

estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, en el

procedimiento y los recursos contra sus resoluciones”.

Cuestión que rescatamos, y que actualmente el artículo 116 fracción V de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reafirma la autonomía de los

Tribunales de lo Contencioso Administrativo, toda vez que señala “Las

Constituciones y leyes de los estados podrán instituir Tribunales de lo Contencioso

Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su

69 Cfr. SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo. p. 641

95


cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal

y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento,

el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones”; lo que sirve de base a la

justicia administrativa en México y en todo el mundo para conservar la plena

autonomía de los Tribunales Administrativos, manteniéndose independientes no sólo

de cualquier autoridad, sino también de los poderes judiciales, federales o locales.

3.3.5. Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado de

México.

El antecedente más remoto del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Estado de México, lo encontramos en la Ley de Organización del Servicio de Justicia

en materia Fiscal para el Estado, de fecha 30 de junio de 1930, publicada en la

Gaceta del Gobierno el 2 de julio de 1930, que contemplaba un jurado de revisión

como supremo órgano administrativo fiscal para conocer del recurso de revisión,

establecido por la propia ley con el objeto de conocer y resolver, en la vía

administrativa, las inconformidades presentadas por los particulares inconformes con

las resoluciones de las juntas calificadoras y de las demás autoridades fiscales

encargadas de la administración general de un impuesto determinado.70

La ley en cita fue abrogada por la Ley del Servicio de Justicia en Materia

Fiscal para el Estado de México del 21 de diciembre de 1943, publicada en la Gaceta

del Gobierno de 23 de diciembre del mismo año, que al igual que su antecesora, con

un poco más de sistematización, el jurado de revisión, que conocía del recurso

administrativo de revisión, el cual se interponía en contra de diversos actos derivados

de las autoridades fiscales locales, se integraba con un Presidente, que era el

Gobernador, con cinco Delegados del Gobierno y con representantes de los

contribuyentes, contaba con justicia retenida por que solo el Gobernador autorizaba

los fallos, pero también presentaba una característica avanzada para su tiempo,

consistente en la plena jurisdicción ya que podía ejecutar sus fallos.

70 http://www.edomexico.gob.mx/tribunal/tribcamtvo.htm. 24/07/2010.

96

http://www.edomexico.gob.mx/tribunal/tribcamtvo.htm


A su vez, la Ley del Servicio de Justicia en Materia Fiscal para el Estado de

México, fue sustituida por la Ley que establece el Tribunal Fiscal del Estado de

México del 26 de diciembre de 1958, publicada en la Gaceta del Gobierno del 31 de

diciembre de 1958, que como su nombre lo indica, creó el Tribunal Fiscal de la

Entidad, como un órgano administrativo que debía dictar sus fallos en representación

del Ejecutivo del Estado, independiente de la Dirección General de Hacienda y de

cualquier otra autoridad administrativa.

Asimismo, la XLIV Legislatura de la Entidad, mediante Decreto numero 78 del

31 de diciembre de 1970, publicado en la Gaceta del Gobierno el 2 de enero de

1971, expidió el Código Fiscal del Estado, que abroga la Ley que establece el

Tribunal Fiscal del Estado de México, y en su capítulo tercero del titulo segundo,

relativo a la fase contenciosa, contempló todas las disposiciones referentes al

Tribunal Fiscal.

De igual manera, la XLIX Legislatura del Estado aprobó la Ley de Justicia

Administrativa, que fue promulgada en diciembre de 1986, publicada en la Gaceta

del Gobierno el 31 de diciembre de 1986, entrando en vigor el día 1º de enero de

1987, con ello el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México

inicia su vida jurídica el 1º de enero de 1987, a través de la promulgación de su Ley

de Justicia Administrativa de 23 de diciembre de 1986, teniendo su fundamento en el

artículo 100 segundo párrafo de la Constitución Política Local que literalmente

refería:

“Las leyes del Estado podrán instituir Tribunales de lo Contencioso Administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal o Municipal y los particulares estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y las demás instituciones jurídicas necesarias para proveer el alcance de sus objetivos”. 71

71 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. Memorial No 2. Mayo-Junio 1987 p. 27-28

97


Actualmente el artículo 87 de la Constitución Política del Estado Libre y

Soberano de México, contempla al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Estado de México, estableciendo lo siguiente:

“Artículo 87.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá y resolverá las controversias que se susciten entre la administración pública estatal o municipal y organismos auxiliares con funciones de autoridad y los particulares y tendrá plena autonomía para dictar sus fallos”. 72

Por lo anterior, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la Entidad, es

un órgano jurisdiccional de pleno Derecho, autónomo, independiente de cualquier

autoridad administrativa, dotado de plena jurisdicción e imperio suficiente para hacer

cumplir sus determinaciones y ejecutar sus fallos.73

Es un Tribunal de plena jurisdicción; por que, esta facultado para adoptar

cuantas medidas sean necesarias para preservar la legalidad de los actos de la

administración pública y salvaguardar los derechos de los administrados, con imperio

suficiente para hacer cumplir sus determinaciones y ejecutar su fallos”. 74

La plena jurisdicción debe entenderse como uno de los requisitos esenciales

que desde el punto de vista jurisdiccional requiere el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo del Estado de México, para cumplir su loable función. 75

Asimismo, el tribunal será autónomo e independiente de cualquier autoridad

administrativa, incluso en el aspecto presupuestario, lo cual lo sitúa fuera del marco

del Poder Ejecutivo, y si bien no pertenece al Poder Judicial ordinario, no hay duda

que se trata de un órgano de jurisdicción especializada. 76

72 http://www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/legistel/leyes/vigentes, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de

México texto vigente 25/07/201073

Gobierno del Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. “XX AÑOS DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO DE MÉXICO 1987-2007”p.23874

75 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. Memorial No 6. p. 23

76 Gobierno del Estado de México, Universidad Autónoma del Estado de México, Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Estado de México. Ob. Cit. p.239.

98


Su competencia no se circunscribe exclusivamente a la materia fiscal, sino

además abarcara el conocimiento de todas las inconformidades que presenten los

particulares por actos administrativos de toda índole e inclusive se atiende el

procedimiento de responsabilidades de los servidores públicos del Estado y

Municipios, en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos

del Estado y Municipios.

Por lo que respecta al procedimiento administrativo que se lleva a cabo en el

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, con la creación del

Código de Procedimientos Administrativos de la Entidad el 4 de febrero de 1997 y

publicado el 7 de febrero del mismo año, dicho procedimiento se diseña para ser ágil,

sencillo y sumario, con un mínimo de formalidades, a través del cual, el particular al

momento que promueve la demanda puede solicitar la suspensión de los actos

reclamados, tan es así que, se estableció la suplencia de la deficiencia de la queja y

optatividad para que el particular agote previamente recurso administrativo de

inconformidad.

Asimismo, al expedirse el Código Administrativo, se abrogaron veintiún leyes

administrativas, siendo la más antigua, la Ley del Ejercicio Profesional para el Estado

de México, publicada el 24 de abril de 1957, la más reciente, la Ley de Turismo

del Estado de México, publicada el 9 de marzo de 1999, estas leyes en su

conjunto sumaban 1455 artículos, quedando reducidos a solo 562 artículos;

además de que fue necesario adecuar el Código de Procedimientos

Administrativos del Estado de México, para hacer congruentes sus

disposiciones e imprimir coherencia y consistencia al sistema jurídico de la

entidad, realizándose la misma el día 13 de diciembre del 2001 y publicado en

esta misma fecha, quedando de la siguiente manera:

“DECRETO NUMERO 41 LA H. “LIV” LEGISLATURA DEL

ESTADO DE MÉXICO, DECRETA:

99


CÓDIGO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO

LIBRO PRIMERO

Parte general

TITULO PRIMERO

Del objeto

Artículo 1.1.- Las disposiciones de este Código son de orden

público e interés general, y tienen por objeto regular las

materias que se señalan a continuación, a fin de promover

el desarrollo social y económico en el Estado de México:

- Salud;

- Educación, ejercicio profesional, investigación científica y

tecnológica, cultura, deporte, juventud y mérito civil;

- Conservación ecológica y protección al ambiente;

- Ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y

del desarrollo urbano de los centros de población;

- Protección civil;

- Infraestructura vial y transporte;

- Tránsito y estacionamientos;

- Fomento y desarrollo agropecuario, acuícola y forestal;

- Fomento económico;

- Protección e integración al desarrollo de las personas con

capacidades diferentes.

100


- Obra pública;

- Adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos y servicios;

- Información e investigación geográfica, estadística y

catastral; y

- Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México”.

- Los procesos de contratación y los contratos que el

Estado, sus dependencias y organismos auxiliares y, en su

caso, os municipios y sus organismos

Entre las adecuaciones al Código de Procedimientos Administrativos se

definieron los alcances del acto y procedimiento administrativo; se adecuo el horario

de labores de la administración pública del Estado, se preciso el momento en que se

configura la afirmativa ficta, las materias administrativas en las que se aplica y se

ampliaron los casos en que por razones de interés público no es aplicable; se

incorporó la figura del Secretario General del Pleno; se determinó la competencia

territorial de las Salas Regionales en razón del domicilio de los actores; se estableció

la coadyuvancía de los particulares y las autoridades en la reposición de

expedientes; se facultó al Tribunal para diligenciar notificaciones por exhorto y se

confirieron atribuciones al Magistrado para ampliar el plazo de las autoridades para

dar cumplimiento a la sentencia o iniciar su cumplimiento.

Además, el Código de Procedimientos Administrativos, establece que procede

el juicio administrativo en contra de actos, resoluciones fiscales y administrativas que

ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades del Poder Ejecutivo, de los

Municipios y Organismos Auxiliares con funciones de autoridad; asimismo, considera

la resolución afirmativa ficta, los reglamentos, decretos, circulares y demás

disposiciones generales de naturaleza administrativa o fiscal emitidos, ordenados o

ejecutados por autoridades del Poder Ejecutivo del Estado de México.

No obstante lo anterior, es necesario señalar que con la reforma al artículo

203 al Código de Procedimientos Administrativos, el día 25 de noviembre del 2004,

101


se contempla en sentido general a la sala superior y salas regionales, quedando de

la siguiente manera:

“DECRETO No. 93.- Por el que se reforman los artículos 203, 205 fracciones

III y VIII, 208, 210, 216, 217, 218 fracción X, 222 fracción VIII, 225 fracción XI, 227

fracción VIII, 235, 238, 251 y 261, se adiciona la fracción IX al artículo 227 y un Título

Cuarto, denominado “De los Organismos Administrativos del Tribunal”, al Código de

Procedimientos Administrativos del Estado de México, publicado en el Periódico

Oficial “Gaceta de Gobierno” de fecha 25 de noviembre del 2004, entrando en vigor

al día siguiente de su publicación.

Que establecía:

Artículo 203.- El Tribunal se compondrá de una sala superior y de cinco salas

regionales. El pleno de la sala superior podrá determinar la creación de más salas

regionales, cuando el servicio lo requiera.

Para quedar como sigue:

Artículo 203.- El Tribunal se integrará por una Sala Superior, y las Salas

Regionales que se requieran para el cumplimiento de su objetivo”.

Actualmente, la Legislación Administrativa, contempla en su parte final el

Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de

México, publicado el 18 de noviembre del 2003, y en su artículo 4º indica:

Para el ejercicio de sus funciones, el Tribunal se integrara por:

I.- Sala Superior.

II.- Salas Regionales.

III.- Magistraturas Supernumerarias.

En consecuencia, tenemos que la Primera Sección del propio Tribunal, inició

sus funciones a partir del 9 de marzo de 1997, reside en el municipio de Toluca y

102


conoce de los recursos de revisión e instancias que se promueven en contra de

resoluciones que dicten la Primera y Séptima Salas Regionales; se encuentra

conformada por:

3 Magistrados

1 Secretario General de Acuerdos

6 Secretarios Proyectistas

1 Actuario

1 Oficialía de Partes

4 Secretarias

1 Auxiliar77

La Segunda Sección se encuentra en el municipio de Tlalnepantla de Baz,

iniciando sus funciones el 10 de julio de 1997, está conformada por 3 Magistrados, 1

Secretario General de Acuerdos, 3 Secretarios Proyectistas y 3 Actuarios; y la

Tercera Sección se ubica en el municipio de Ecatepec de Morelos, ejerciendo sus

atribuciones a partir del 24 de Octubre de 2005, integrada por 3 Magistrados, 1

Secretario General de Acuerdos, 5 Secretarios Proyectistas, 2 Secretarias con

funciones de Proyectistas, 3 Actuarios, 3 Secretarias, 2 Auxiliares Administrativos y 1

Archivista; estas Secciones conocen de los recursos de revisión e instancias que se

promuevan en contra de resoluciones que dicten o ejecuten la Segunda, Tercera,

Cuarta, Quinta y Sexta Salas Regionales, la Primera y Séptima Salas Regionales,

ésta última de reciente creación, iniciando su función institucional el 15 de octubre de

2009, con sede en el municipio de Toluca.

La Segunda Sala Regional reside en el municipio de Naucalpan de Juárez, la

Tercera Sala Regional reside en el municipio de Tlalnepantla de Baz, la Cuarta Sala

Regional reside en el municipio de Ecatepec de Morelos, la Quinta Sala Regional se

encuentra en el municipio de Nezahualcóyotl y la Sexta Sala Regional reside en el

municipio de Atizapán de Zaragoza.

77 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. Informe Anual de Actividades 2009. Fichas Básicas de Información p. 52

103


En efecto, la integración del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Estado de México garantizar la seguridad territorial de un orden en la sociedad y con

ello mantiene la armonía y la paz social; logrando operar dentro de un Estado de

derecho.

Con lo anterior, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de

México, durante los últimos años ha comprobado su participación en el sistema de

justicia estatal, empleando un marco jurídico moderno que permita cada vez mayor

confianza en su actuación de parte de los gobernados, lo que ha fomentado su

crecimiento cotidiano hasta constituirse en una de las instituciones jurisdiccionales

con el índice de legalidad más elevado en sus resultados, ya que para el año dos mil

nueve, como resultado de la actuación de las autoridades estatales y municipales

frente a los particulares en el Tribunal de la Entidad se promovieron un total de

12,197 juicios contenciosos administrativos. El 84% de las demandas fueron en

contra de autoridades municipales y el porcentaje restante en contra de autoridades

estatales, 11,221 demandas correspondieron a juicios administrativos y 976 a juicios

fiscales. 78

Una función básica de este Tribunal es la de orientar y patrocinar

gratuitamente, por conducto de los asesores comisionados, a las personas físicas

provenientes de los segmentos menos favorecidos de la sociedad, quienes solicitan

ante el Tribunal la tramitación de los juicios contenciosos administrativo y recursos de

revisión necesarios.

En ese mismo sentido, el desarrollo institucional del Tribunal ha producido un

impacto benéfico en las funciones para las que fue creado. Fue instaurado el Instituto

de Formación Profesional para dar cauce a un franco servicio de carrera, se creó

también el Consejo de Justicia Administrativa para dar una dimensión de estricta

equidad a la responsabilidad de juzgar. En el propósito de sintonizar con la Ley de

Transparencia y Acceso a la Información Publica, el Reglamento Interior del Tribunal,

fue reformado y adicionado para crear y regular los órganos encargados de la

78 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. Informe Anual de Actividades 2009. p. 3

104


transparencia y acceso a esa información. Y para atender las necesidades de

recursos adicionales al presupuesto del Tribunal se creó el Fondo Auxiliar para la

Justicia Administrativa.

CAPÍTULO IV

LA CONCILIACIÓN EN EL CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO EN MÉXICO

4.1. Concepto de Conciliación. 4.2. Características de la Conciliación. 4.3. Ventajas de la Conciliación. 4.3.1. Satisfacción. 4.3.2. Efectividad. 4.3.3. Flexibilidad. 4.4. Naturaleza de la Conciliación. 4.4.1. Antecedentes de la Conciliación. 4.4.2. Clasificación de la Conciliación. 4.5. La Conciliación en el Contencioso Administrativo. 4.6. La Conciliación en el Contencioso Administrativo en la Legislación Mexicana. 4.7.- La Conciliación en otras Áreas del Derecho.

4.1. Concepto de Conciliación.

Pese a la destacada actividad jurisdiccional consolidada dentro del Tribunal

de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, sobre todo contra la

arbitrariedad y el abuso de poder en la emisión de actos de la administración pública,

se advierte que aún no ha sido suficiente para descongestionar de forma eficaz los

conflictos suscitados entre los particulares y las autoridades administrativas.

Derivado de ello, surge la necesidad de optar por otros medios procesales que

brinden a los gobernados una tutela de su esfera jurídica efectiva; dentro de dichos

instrumentos procesales se encuentra la figura de la conciliación que implica una

105


exigencia derivada de la dinámica social, para evitar los obstáculos que puedan

presentarse ante un proceso jurisdiccional.

Bajo esa óptica, el presente capítulo conforma una parte medular del presente

trabajo de investigación, al exponer la figura de la conciliación dentro del contencioso

administrativo en nuestro país.

Partiremos en referir que el diccionario de la lengua española define la palabra

conciliar como componer y ajustar los ánimos de los que estaban opuestos entre

sí. //2. Confrontar dos o más posiciones o doctrinas al parecer contrarias. //3.

Granjear y ganar los ánimos y la benevolencia. Alguna vez se dice también del odio y

aborrecimiento.

Así también, tenemos el siguiente concepto de conciliación:

“…La conciliación es un elemento útil de legalidad, en cuanto que tiene como finalidad inducir a las partes a encontrar una solución justa del conflicto, la cual además deberá ser conveniente para sus intereses, entendida esta calidad como una utilidad para las mismas, en especial para las más débiles…”79

Como se puede advertir, el término de conciliación encierra una finalidad y un

resultado, esto es, conciliar y la resolución de la conciliación; esta alternativa de

solución se puede generar a iniciativa de cualquiera de las partes interesadas, o bien

de la participación de un tercero quien puede ser un particular o un funcionario

público, lo que conllevaría a estar frente a la administración de justicia propia del

Estado.

Existen también, las siguientes acepciones de conciliación:

“…La conciliación es un modo de arreglar alternativamente controversias jurídicas, por el cual las

79 www.bibliojurídica.org/libros/5/2391/23. VENEGAS Álvarez Sonia. “En Defensa de la Conciliación en el Contencioso Administrativo”. p. 548. 6/06/2010.

106


partes en conflicto recurren a un tercero, encargado de dirimir la discusión y encaminarlos a un acuerdo…”80

La jurisprudencia mexicana, se refiere a la conciliación como:

“…El sistema que tiene por objeto rehacer la voluntad misma de las partes, y consecuentemente, el más indicado para resolver... conflictos de la manera más equitativa…”81

Así, la conciliación es un mecanismo jurídico de solución pacífica de conflictos,

a través del cual las partes interesadas llegan a un arreglo, respecto a sus

controversias, siendo importante que el acto materia a conciliar sea susceptible de

negociación y expresamente esté determinado en la ley.

Con base en lo antes expuesto, la conciliación tiene como finalidad evitar el

litigio, proporcionando un mecanismo alternativo de solución de conflictos.

4.1.2. Características de la Conciliación.

Una vez comprendido el término de conciliación, es oportuno conocer a cerca

de las características que van implícitas en este medio de solución de controversias,

tomando en consideración las siguientes:

Es un acto plenamente voluntario de economía procesal.

Es ágil, se desarrolla generalmente en una audiencia

asistida.

El sujeto que desempeña la labor conciliatoria decidirá

sobre la legalidad del acuerdo al que lleguen las partes.

Permite acuerdos en donde se toman en cuenta y si se

satisfacen los intereses de las partes.

80 Ob. Cit. p. 551 81 Idem.

107


La conciliación implica una medida de diálogo constructivo

que permite instrumentar una reconsideración para buscar

soluciones que pueden producir beneficios inmediatos,

evitando la fase contenciosa.82

Las indicadas característica nos refieren que la conciliación es un acto

voluntario, lo cual significa que las partes interesadas se someten a dicho

mecanismo de solución de común acuerdo, procurando así, la celeridad en el

proceso, al ser un elemento de solución ágil y que se lleva a cabo en una audiencia,

en donde el servidor público que realice la función conciliadora determina si el

arreglo al que lleguen las partes se encuentra dentro del marco de legalidad,

permitiendo acuerdos en donde se tengan por satisfechos los intereses de las partes;

así, se advierte que la conciliación se deriva del diálogo que se desarrolle entre los

interesados, siendo éste conveniente para los beneficios que obtengan, evitando la

contienda jurisdiccional.

4.1.3. Ventajas de la Conciliación.

Aparejado a las características de la conciliación, tenemos las ventajas que la

distinguen, siendo éstas las la justificación de su existencia par evitar el proceso

judicial y optar por un arreglo pacífico.

4.1.3. Ahorro de tiempo y dinero.

Lo cual advierte que la conciliación es un procedimiento más eficaz y

económico, es decir, las partes interesadas solucionan su conflicto rápidamente

evitando la espera de los meses o incluso años en que una autoridad jurisdiccional

pueda resolver definitivamente el conflicto.

La ventaja que se analiza también implica que las partes cuenten con

tranquilidad, en relación a la controversia suscitada.

82 Ibidem. p. 552.

108


4.1.3.1. Satisfacción.

Sobre esta ventaja, las partes llegan a un arreglo conveniente a sus intereses,

en dicho arreglo son ellas mismas quienes deciden los términos del acuerdo

correspondiente, a diferencia de una determinación jurisdiccional, en donde el Juez

emite la solución que puede resultar coercitiva.

4.1.3.2. Efectividad.

En relación a este punto, el acuerdo conciliatorio adquiere plena validez legal y

asumirá mérito ejecutivo, al contener obligaciones precisas, exigibles y claras.

4.1.3.3. Flexibilidad.

Por último, se indica que el procedimiento conciliatorio no contiene

formalidades propias de los procesos judiciales, lo cual permite un mecanismo

cómodo a las partes que opten por éste camino.

Atendiendo las ventajas previamente analizadas, tenemos que la conciliación

ofrece a las partes involucradas en un conflicto, la posibilidad de llegar a un acuerdo,

sin necesidad de acudir a la vía del proceso judicial que implica demora, costos para

las partes y congestión para el aparato judicial; por ello, constituye un mecanismo

alternativo de administración de justicia en donde el criterio pacifista debe regir la

solución de los conflictos en una sociedad; llegando a ser un instrumento que busca

lograr la descongestión de los despachos judiciales, asegurando la mayor eficiencia y

eficacia de la administración de justicia pues éstas se aseguran en mayor medida,

mientras que la decisión de los jueces sólo someten las cosas que están en

capacidad de resolver oportunamente y sin dilaciones.

4.2. Naturaleza de la Conciliación.

109


Dentro de las principales vertientes sobre el tópico que se desarrolla destacan

tres posturas:

“..la primera considera que la conciliación es un acto perteneciente al ámbito de la jurisdicción voluntaria sobre el cual deben conocer los órganos judiciales, pero en donde su actividad no es propiamente jurisdiccional; la segunda le atribuye a la conciliación una naturaleza respecto a la actividad jurisdiccional, ya que tienen la misma finalidad: alcanzar una solución en un conflicto; finalmente para otros autores la conciliación es un proceso especial, que al no estar reservado para satisfacer necesidades procesales genéricas, no puede configurarse como una manifestación de proceso ordinario…” 83

De la indicada cita textual, se asume la conciliación como una institución

procesal que lleva implícita la solución de controversias de forma pacífica,

permitiendo, mediante un proceso sistematizado llegar a un acuerdo dotado de plena

validez legal y elevado a cosa juzgada, evitando así, el litigio ante un órgano

Jurisdiccional, pero establecido dentro de su tutela y del sistema de justicia,

respetando en todo momento los elementos de debido proceso.

4.2.1. Antecedentes.

Los primeros antecedentes de la conciliación, se remontan a la China antigua

donde Confucio opinaba que las desavenencias se superaban de mejor manera a

través de un acuerdo que utilizando la coacción.

En la Biblia, también se demuestran expresiones inclinadas a la conciliación,

en donde se explica como Pablo en una de las cartas dirigida a los habitantes de

Corinto, les sugiere que en lugar de resolver los conflictos en un tribunal, nombren a

personas de la misma comunidad para conciliar.

Por su parte, la Ley de las XII Tablas de Roma atribuía fuerza vinculatoria a lo

que convinieran las partes, al presentarse en juicio.

83 www.bibliojurídica.org/libros/5/2391/23. Sonia Venegas Álvarez. “En Defensa de la Conciliación en el Contencioso Administrativo”. pp. 554-555. 6/06/2010.

110


En el Fuero Juzgo y Las Partidas, se hace referencia a los mandaderos y los

avenidores, los cuales eran sujetos designados por el rey para avenir y conciliar

cierto tipo de controversias.

Para el año de 1788 se dicta una instrucción en España con la finalidad de

que los corregidores ejerzan sus oficios aplicando la avenencia para arreglar en

forma amistosa y voluntaria los conflictos que existiesen. Posterior a ello, en 1821,

también en España, se establece la conciliación con el carácter de obligatoria para

poder tener acceso a la justicia formal.

En Francia, mediante la Ley de 1790, se dispuso la no admisión de demanda

civil sin previo intento de conciliación.

4.2.2. Clasificación de la Conciliación.

La clasificación de la conciliación se puede concebir desde dos criterios, la

conciliación preventiva y la sucesiva:

“…la primera será cuando el legislador instituya la conciliación previa al inicio del proceso contencioso, este tipo de conciliación procura que las controversias se resuelvan antes de llegar a la vía contenciosa, de tal forma que desahogue la carga de trabajo que tienen los tribunales, impidiendo que se saturen los órganos jurisdiccionales, al mismo tiempo que se le dota de celeridad a la administración de justicia. En tanto que se estará frente a la conciliación sucesiva cuando el legislador brinde la oportunidad de acudir ante un conciliador en cualquier momento, hasta en tanto el órgano jurisdiccional no haya emitido su resolución, no importa si la función conciliadora se encomienda al mismo juez de la causa, o a un órgano distinto, es decir, extraprocesal…”84

Existe otra clasificación consistente en la judicial y la extrajudicial, tomando

como criterio de distinción la naturaleza del órgano conciliador, esto es, la

84 www.bibliojurídica.org/libros/5/2391/23. VENEGAS Álvarez Sonia. “En Defensa de la Conciliación en el Contencioso Administrativo”.p.556

111


conciliación podrá ser judicial si se realiza dentro del proceso jurisdiccional y,

extrajudicial si acontece antes o fuera de dicho proceso.

Otra división de la conciliación es la genérica o específica, dependiendo sí el

órgano encargado de proveerla ha atribuido facultades para todas las controversias o

sólo para alguna en concreto.

Finalmente, la conciliación puede ser facultativa y obligatoria, atendiendo el

carácter que le fije el legislador; en el primer supuesto se presenta como un medio

alternativo, este tipo de conciliación se inicia a petición de parte interesada o a

discreción del juez; en contraposición a ello, la conciliación obligatoria se da cuando

el legislador la instrumenta como una iniciativa previa a la vía contenciosa.

4.3. La Conciliación en el Contencioso Administrativo.

En la conciliación participan los mismo sujetos que en el proceso contencioso

administrativo, es trilateral y heterocompositiva, la diferencia existe en la forma en

como se dé el resultado, tomando en cuenta que el conciliador propone soluciones al

conflicto dentro del marco de legalidad, siempre atendiendo los intereses de las

partes, sin embargo, dicha propuesta no puede equipararse a la resolución emitida

por el juez en una sentencia.

Pues bien, la función ejercida por el conciliador trasciende a la directriz que se

torne a la solución del conflicto y, siendo que éste puede ser el Juez de lo

contencioso administrativo o un órgano externo, existen varios argumentos que

obligan a la preferencia del mismo juez como conciliador, entre ellos, sobresale la

característica de que es un especialista en la materia, por ende, tendría un mejor

control entre lo pedido y lo resistido.

Atendamos la labor del conciliador en el siguiente criterio:

“…la labor que realiza el conciliador requiere una gran sutileza y preparación, correspondiéndole examinar

112


cuidadosamente las pretensiones y los fundamentos de hecho y de derecho, así como la defensa que plantea el demandado, con el objeto de ofrecer soluciones equitativas que se ajusten a derecho o de rechazar todo aquello que contravenga el orden jurídico…”85

Así, tenemos que la preparación del conciliador es de suma importancia, ya

que la propuesta de solución que dé a las partes interesadas, alcanzará expectativas

viables dentro del marco legal, esto es, observando de forma correcta la igualdad y la

normatividad aplicable al asunto que se trate.

En relación a que se ha considerado que el juez de lo contencioso

administrativo sea quien dirija el proceso conciliatorio por la preparación profesional

con la que cuenta, es preciso decir, que tal cuestión ciertamente es congruente, sin

embargo, de acuerdo al presente trabajo de investigación, lo conveniente es que

exista propiamente un servidor público encargado de forma exclusiva del proceso

conciliatorio, esto es, un especialista en la materia que este plenamente facultado

para iniciar, tramitar, dirigir y substanciar dicho proceso, obviamente avalado por la

intervención del Juez o Magistrado; pues, de lo contrario, lejos de solucionar de

forma eficaz los asuntos, a través del mecanismo de solución pacífico, si el Juez se

encarga conjuntamente de los asuntos contenciosos y de los conciliatorios, la carga

de trabajo aumentaría considerablemente y entorpecería el ágil funcionamiento de la

función jurisdiccional.

Precisado lo anterior, pasemos a otros puntos que deben ser considerados en

el proceso conciliatorio, como es el supuesto de que los particulares para participar

en la fase conciliatoria, deben haberse encontrado lesionados en su esfera jurídica

por un acto o resolución administrativa, a más de ello, la doctrina se inclina por la no

intervención de los abogados por las partes en la conciliación, sin embargo, contrario

a ello, se considera conveniente que las partes acudan acompañadas de sus

representantes autorizados.

El límite fundamental en cuanto a la materia susceptible de conciliación será la

legalidad, es decir, el resultado de la conciliación puede ser contrario a las 85 Ob. Cit. p. 559.

113


disposiciones legales, así como actos o resoluciones administrativas de ilegalidad

manifiesta, como por ejemplo falta de competencia de la autoridad o la ausencia de

fundamentación y motivación.

Los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, tanto en ámbitos de

competencia federal como local, ha incrementado considerablemente su

competencia con muy diversas materias, lo cual obliga a considerar que existan

situaciones en donde el interés público se vería favorecido con un arreglo rápido y

justo, evitando daños irreparables.

Bajo ese tenor, las propuestas de solución de conflictos a las que se sometan

las partes deberán ser muy cuidadosas en revisar que no se cause perjuicio a la

Hacienda Pública Estatal o Municipal.

4.3.1. La Conciliación en el Derecho Comparado.

El tópico que se analiza, examinará la experiencia de la conciliación en otros

países, para de esta forma conocer el auge que ha tenido dicha figura en la vida

jurisdiccional y comprender que su aplicación es viable y eficaz para el despacho de

los asuntos que puedan ser susceptibles de ser arreglados en forma pacífica ante un

Órgano especializado.

Pues bien, comencemos con Perú. La Ley de Conciliación (26872) fue

publicada oficialmente el trece de noviembre de 1997 y aunque no se refiere en

forma específica a la conciliación en la materia contenciosa administrativa, resulta

oportuno exponer sus principales puntos:

“…-La conciliación instrumento alternativo en la solución de conflictos es calificada de interés nacional.

-Sustentada en los principios de equidad, buena fe, imparcialidad, legalidad, celeridad, la conciliación fomenta una cultura de paz.

114


-La audiencia única de conciliación pude dividirse en múltiples sesiones, pero el periodo conciliatorio tienen un límite temporal de treinta días como máximo.

-La asistencial jurídica de las partes en la audiencia conciliatoria es optativa.

-Si alguna de la partes falta a la audiencia, ésta se dará por concluida.

-No obstante que no es un acto jurisdiccional, la ley señala que el inicio del proceso de conciliación interrumpe los plazos de prescripción y caducidad.

-El conciliador debe ser una persona capacitada y acredita que desempeña sus labores en los llamados centros de conciliación…”86

En Colombia, la Ley 446 de 1998, en su artículo 70, consagra la posibilidad de

conciliación en el contencioso administrativo, la cual puede ser parcial o total en las

etapas prejudicial o judicial; el párrafo primero del mismo artículo dispone que en los

procesos ejecutivos que se propongan ante la jurisdicción contencioso administrativa,

la conciliación sólo será procedente cuando se hubieren formulado excepciones de

mérito, en dicho precepto jurídico, se establece la improcedencia de la conciliación

cuando se trate de asuntos sobre conflictos de carácter tributario.

Varios países latinoamericanos han implementado la conciliación como forma

de solucionar conflictos, como los son Argentina, Ecuador y Uruguay.

Por su parte en España, inconformes por la deficiencia del sistema de

reclamaciones y recursos administrativos que han generado una crisis en la

jurisdicción contencioso-administrativa, así como la exclusión de la vía económica-

administrativa, en materia de haciendas locales, el tema del empleo de técnicas

alternativas para resolver controversias en dicho ámbito han sido aceptadas con

éxito, tal y como se puede advertir de la Ley del Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en su artículo

107.2, que dispone:

“…Las leyes podrán surtir el recurso de alzada, en supuestos ámbitos sectoriales determinados, y cuando la

86 Ibidem. pp. 561-562.

115


especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo…”87

La experiencia conciliadora en Barcelona se implementó con el Consell

Tributari en 1988, teniendo como principal función la de realizar propuestas de

solución de todos los recursos y reclamaciones que se interpusieran ante el

ayuntamiento en materia de contribuciones locales.

Por su parte, en Italia se introdujo la llamada conciliación judicial, en 1994, la

cual operaba en aquellos casos en los que se suscitara una controversia mediante la

interposición de un recurso, pero no se tenía por concluida la primera audiencia en el

proceso, además, era necesario que el conflicto versara sobre cuestiones que no

podían resolverse mediante pruebas ciertas.

Esta conciliación podía solicitarse a petición de parte o propuesta por el juez, y

se formalizaba mediante un acta de conciliación, que tendría, como principal objeto el

de extinguir el juicio contencioso administrativo.

Después, la Ley número 556, del 24 de octubre de 1996, prevé la conciliación

en el capítulo referente al contencioso administrativo, en el texto actual de dicha ley

se concibe a la conciliación de la siguiente manera:

“…la conciliación puede sugerirse en forma total o parcial por cualquiera de las partes, la conciliación puede tener lugar frente a la Comisión Provisional (Commssione Provinciale) y no más allá de la primera audiencia. La audiencia conciliatoria se desarrolla verbalmente y su resultado se plasma en forma escrita, cabe señalar que si de los hechos se aduce la aplicación de una sanción y sobre el asunto principal se llega a un acuerdo, las sanciones se reducen hasta una tercera parte del monto original (artículo 48.7)…”88

87www.bibliojurídica.org/libros/5/2391/23 . VENEGAS Álvarez Sonia. “En Defensa de la Conciliación en el Contencioso Administrativo”.p. 563.88 Idem. p.563

116


Como se puede advertir, en Italia la conciliación es flexible en cuanto a que el

asunto a tratar puede ser negociado en su totalidad o de forma parcial, también

destaca el hecho de que la fase conciliatoria se desahoga de forma verbal y es hasta

el resultado cuando se hace constar por escrito; contrario a como sucede en otros

países, donde a través de una acta conciliadora se asientan los puntos sometidos a

conciliación, además, interesa que si existe una sanción, ésta pueda verse reducida,

si las partes llegan a un acuerdo sobre la cuestión principal del asunto.

Analicemos la conciliación en Alemania, pues bien, en este país la Ordenanza

Tributaria Alemana da a entender el desarrollo procesal del derecho contractual en el

procedimiento tributario, previendo encuentros para discutir con finalidad

negociadora entre la administración y el contribuyente.

Tal cuestión se aprecia en el parágrafo 210, que regula la entrevista,

disposición que se encuentra inserta en el capítulo cuarto, denominado “de la

Inspección”, el cual, en lo referente a la conciliación, prevé que debe celebrarse una

inspección y en el caso de la entrevista final deben mencionarse especialmente los

hechos controvertidos, así como las comprobaciones de la inspección.

Tal entrevista tiene un carácter conciliador y busca finalizar el objeto de la

conciliación en forma negociada y en el mayor número de casos posibles. Lo cual

ocurre también en el diálogo regulado en el procedimiento de reclamación, cuya

función es predominantemente conciliadora y favorece la solución concordada del

procedimiento de recursos.

4.3.2. La Conciliación en el Contencioso Administrativo en la

Legislación Mexicana.

En el estado de Aguascalientes la Ley de Procedimiento Administrativo, en su

artículo 56, establece que el convenio de las partes puede poner fin al procedimiento

siempre y cuando no sea contrario al ordenamiento jurídico, ni verse sobre materias

117


que no sean susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés

público, con el alcance y efecto jurídico específico que en cada caso prevé la

disposición legal aplicable.

La Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Sinaloa, al referirse a la

contestación de demanda, prevé en su artículo 67 bis-A, que las partes podrán

celebrar convenios para conciliar sus intereses en cualquier etapa del juicio, hasta

antes del dictado de la sentencia, dichos convenios deberán presentarse para su

ratificación y aprobación ante la Sala respectiva, para que sean elevados a la

categoría de cosa juzgada. En los casos en que exista tercero interesado, la Sala

aprobará el convenio únicamente cuando dicho tercero manifieste su conformidad,

suscribiendo el convenio conjuntamente con las demás partes; en el supuesto de que

sean varias las autoridades demandadas, será suficiente que el convenio esté

suscrito por la autoridad que generó el acto, entendiéndose que queda sin materia el

juicio.

Por otro lado, la Ley de Justicia Administrativa el Estado de Tabasco

contempla la posibilidad de una conciliación administrativa en su artículo 22 fracción

VI, estableciendo que corresponde a la Coordinación de Defensores de lo

Administrativo, proponer en cualquier tiempo la conciliación de intereses ante las

autoridades o funcionarios responsables, o en los asuntos que presten asesoría.

Ahora bien, por cuanto hace al Estado de México que es la entidad federativa

que considera el presente trabajo de investigación, se advierte que en el Código de

Procedimientos Administrativos vigente en dicho Estado, publicado en Gaceta de

Gobierno el 7 de febrero de 1997, instituye la conciliación en sus preceptos legales

132 y 134, lo siguiente:

Artículo 132.- Al contemplar como forma de terminación del procedimiento un convenio conciliatorio que ponga fin a los asuntos entre particulares y las autoridades administrativas, siempre que no se sean contrarios a las disposiciones legales aplicables.

118


Por todo lo expuesto, se desprende que la experiencia conciliatoria

contencioso administrativa en nuestro país, es viable como un mecanismo alterno de

solución de conflictos, que conlleva a proponer medidas a fines que den mayor auge

u eficacia en su cumplimiento; de ahí, la justa razón de que el presente trabajo

pretenda la institución de un Centro de Mediación y Conciliación dentro del Tribunal

de lo Contencioso Administrativo, para de esta forma acercar a los mexiquenses un

proceso flexible, confiable y eficaz que brinde otra perspectiva de solución al conflicto

del cual sean objetos.

4.4. La Conciliación en otras Áreas del Derecho.

En el sistema jurídico mexicano, las técnicas alternativas o preventivas en la

vía contenciosa han sido exitosas, actualmente se aplica la conciliación en materia

penal, civil, familiar, laboral y mercantil.

Así, tenemos que en el proceso laboral, la conciliación constituye una etapa

obligatoria previa al arbitraje que debe ser intentada en forma permanente durante

todo el desarrollo del proceso, por la Junta Local de Conciliación y Arbitraje

correspondiente o por el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, siendo

concebida de manera obligatoria tanto para el procedimiento ordinario como para los

procedimientos especiales. Durante el desarrollo de la etapa conciliatoria se obliga a

las partes a comparecer personalmente, sin abogados patronos, asesores o

apoderados, si las partes llegan a un acuerdo, el conflicto se dará por terminado, y el

convenio, aprobado por la junta, el cual producirá todos los efectos jurídicos

inherentes a un laudo, ello, encontrando su sustento legal en lo estatuido por el

artículo 876 de la Ley Federal del Trabajo que a la letra versa:

119


Artículo 876.- La etapa conciliatoria se desarrollará en la siguiente forma:

I. Las partes comparecerán personalmente a la Junta, sin abogados patronos, asesores o apoderados;

II. La Junta intervendrá para la celebración de pláticas entre las partes y exhortará a las mismas para que procuren llegar a un arreglo conciliatorio;

III. Si las partes llegaren a un acuerdo, se dará por terminado el conflicto. El convenio respectivo, aprobado por la Junta, producirá todos los efectos jurídicos inherentes a un laudo;

IV. Las partes de común acuerdo, podrán solicitar se suspenda la audiencia con objeto de conciliarse; y la Junta, por una sola vez, la suspenderá y fijará su reanudación dentro de los ocho días siguientes, quedando notificadas las partes de la nueva fecha con los apercibimientos de Ley;

V. Si las partes no llegan a un acuerdo, se les tendrá por inconformes, pasando a la etapa de demanda y excepciones; y

VI. De no haber concurrido las partes a la conciliación, se les tendrá por inconformes con todo arreglo y deberán presentarse personalmente a la etapa de demanda y excepciones.

Como se puede advertir, la etapa conciliatoria en el proceso laboral se

encuentra debidamente estructurada en base a las formalidades previstas en el

artículo previamente citado, garantizando a las partes una fase de negociación

accesible a sus intereses.

En relación a los asuntos de servicios financieros, se faculta a la Comisión

Nacional para la Protección de Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros

para actuar como conciliador entre las instituciones financieras y los usuarios, con el

objeto de proteger los intereses de estos últimos, el procedimiento aplicable se

encuentra previsto en el capítulo I del Título Quinta de la Ley de Protección y

Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, intitulado “Procesos de

Conciliación y Arbitraje”, mediante el cual se prevé a la instancia conciliatoria de

agotamiento forzoso; en la audiencia respectiva se exhorta a las partes a conciliar

sus intereses, y si esto no fuere posible, la Comisión la invita a que, de común

acuerdo, la designen como árbitro para resolver su controversia, o algunos de los

árbitros que ésta les proponga, quedando a elección de las mismas que el juicio

arbitral sea en amigable composición o de estricto derecho.

120


Por otra parte, atendiendo una diversa materia del derecho, tenemos que la

Ley Agraria en su artículo 185, fracción VI, dispone:

“Artículo 185.- El tribunal abrirá la audiencia y en ella se

observarán las siguientes prevenciones:

VI. En cualquier estado de la audiencia y en todo caso

antes de pronunciar el fallo, el tribunal exhortará a las

partes a una composición amigable. Si se lograra la

avenencia, se dará por terminado el juicio y se suscribirá el

convenio respectivo, el que una vez calificado y, en su

caso, aprobado por el tribunal, tendrá el carácter de

sentencia. En caso contrario, el tribunal oirá los alegatos de

las partes, para lo cual concederá el tiempo necesario a

cada una y en seguida pronunciará su fallo en presencia de

ellas de una manera clara y sencilla.

En caso de que la audiencia no estuviere presidida por el

magistrado, lo actuado en ella no producirá efecto jurídico

alguno.”

Así, en el procedimiento ordinario agrario, el Tribunal tendrá la facultad de

exhortar a las partes a una amigable composición, en cualquier momento de la

audiencia y, en todo caso, antes de emitirse el fallo jurisdiccional. En caso de

acaecer un arreglo conciliatorio, se dará por terminado el juicio y se suscribirá el

convenio respectivo, el cual, una vez calificado y, en su caso aprobado por el

tribunal, tendrá el carácter de sentencia.

En cuanto a derecho civil, tenemos que el dispositivo 280 del Código Civil

Federal, establece la reconciliación de los cónyuges, tratándose de divorcio por

mutuo consentimiento, poniendo fin al juicio de divorcio en cualquier estado en que

se encuentre, si aún no hubiere sentencia ejecutoria. De igual forma, en materia

familiar, el juez está facultado para intentar la conciliación entre las partes antes de

que se emita la sentencia correspondiente.

121


En el Distrito Federal, la legislación aplicable en materia civil, contempla en el

procedimiento ordinario una audiencia previa de conciliación y de excepciones

procesales que se celebra una vez contestada la demanda, en ella, el juez

examinará las cuestiones relativas a la legitimación procesal y luego se procederá a

procurar la conciliación, que estará a cargo del conciliador adscrito al juzgado. En

consecuencia, el conciliador preparará y propondrá a las partes alternativas de

solución al litigio; en caso de que los interesados lleguen a un convenio, el juez lo

aprobará si su procedencia es legal, y dicho pacto se elevará a cosa juzgada, lo

anterior, encontrando su sustento legal en el artículo 272 A del Código de

Procedimientos Civiles vigente en el Distrito Federal.

En los juicios sucesorios se prevé que el partidor pida a los interesados las

instrucciones que juzgue necesarias, a fin de hacer las adjudicaciones de

conformidad con ellos, en todo lo que estén de acuerdo, o de conciliar en lo posible a

sus pretensiones, de conformidad a lo estatuido en el artículo 862 del Código en cita.

Sobre conflictos familiares, el artículo 941 del Código Procesal en materia Civil

vigente en el Distrito Federal, dispone que el juez competente deberá exhortar a los

interesados a lograr un avenimiento, resolviendo sus diferencias mediante convenio,

con el que puede evitar la controversia o darse por terminado el procedimiento.

En el Estado de México, exclusivamente en materia penal y civil, ha sido

creado el Centro de Mediación y Conciliación del Poder Judicial, contando con su

propio Reglamento, el cual en su artículo 1.1, establece como objeto regular el

servicio de la mediación y la conciliación extrajudicial para la pronta, pacífica y eficaz

solución de la controversia, lo que ha conllevado a tener como alternativa de solución

de conflictos la conciliación de los asuntos que se susciten en dichas materias.

Finalmente, en materia administrativa no ha resultado relevante la conciliación

como medio de solución a las controversias que se tramitan ante el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Estado de México, aún y cuando el artículo 265 del

Código Adjetivo de la Materia, establece la conciliación como forma de terminación

122


del proceso administrativo; y tomando en cuenta que la carga de trabajo existente en

las siete salas regionales que integran dicho órgano de justicia administrativa, ha

ocasionado que los procesos sean caros, largos y formulistas, transgrediendo los

principios rectores de la administración de justicia y haciendo patente la

incertidumbre entre los gobernados, ello en razón al crecimiento eminente de las

controversias que se tramitan ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Estado de México.

CONCLUSIONES

PRIMERA. El Estado es la organización jurídica de una sociedad

conducida por un gobierno, siendo sus elementos la población, territorio y

gobierno, teniendo su aparición en el siglo XII en Europa, cuando es

identificado como una nueva forma e organización política, alcanzando su

consolidación durante el siglo XIX y que en la actualidad continúa avanzando.

SEGUNDA. Los tres niveles de gobierno forman la estructura y

organización del Estado Mexicano, teniendo en primer término una estructura

y una organización a nivel federal, con sus tres órganos originarios

Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

123


TERCERA. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

contempla a México como una república representativa, cuando el pueblo

nombre, a través de los instrumentos político-electorales establecidos, a un

grupo de personas que serán sus representantes, que tomarán por él las

decisiones estatales, creando normas jurídicas, representando en la gestión

pública.

CUARTA. La Justicia Administrativa comprende el estudio de las

garantías de la administración para ser eficaz, justa y también las garantías

que debe tener el administrado para asegurar la legalidad y moralidad

administrativas y el respeto por sus derechos y sus intereses, lo que implica un

control jurisdiccional respecto a la aplicación de la normatividad aplicable.

QUINTA. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de

México, durante los últimos años ha comprobado su participación en el

sistema de justicia estatal, empleando un marco jurídico moderno que permita

cada vez mayor confianza en su actuación de parte de los gobernados, sin

embargo, aún ha sido insuficiente su actividad jurisdiccional para el pronto

despacho de los asuntos de competencia, por ello, la creación de un Centro

de Mediación y Conciliación conllevaría a experimentar un proceso accesible a

las partes para la solución de sus conflictos.

SEXTA. La conciliación se advierte como una exitosa forma de resolver

conflictos de forma extrajudicial, por ello, ante la creciente promoción de juicios

administrativos y fiscales en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

124


Estado de México, un Centro de Mediación y Conciliación dentro de éste

órgano Jurisdiccional acercaría a los mexiquenses a un proceso pacífico,

confidencial y eficaz para la solución de conflictos.

SÉPTIMA. La función del Mediador-Conciliador, garantizará la

regulación correcta del proceso conciliatorio, de acuerdo a las normas y

disposiciones que para tal efecto se proponen sean incluidas tanto en el

Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, así como en

el Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la

Entidad.

PROPUESTA

Como se ha precisado, el presente trabajo de investigación trasciende a proponer la

Creación de un Centro de Mediación y Conciliación en el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo del Estado de México, para lo cual se plantean las siguientes reformas

y adiciones al Código de Procedimientos Administrativos vigente en nuestra Entidad,

así como en el Reglamento del propio Tribunal, tomando como base lo estatuido en

el Reglamento del Centro de Mediación y Conciliación del Poder Judicial del Estado

de México, publicado en “Gaceta de Gobierno” el 19 de marzo de 2003;

estableciendo para tal efecto, las adaptaciones viables para la propuesta que se

analiza, de acuerdo a la función jurisdiccional del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo en la Entidad.

Se propone reformar el artículo 132 fracción II del Código de Procedimientos

Administrativos del Estado de México que actualmente prevé:

“Artículo 132.- El procedimiento terminará por:

125


II. Convenio entre los particulares y las autoridades administrativas;

Para decir:

Artículo 132.- El procedimiento terminará por:

…I. Convenio entre los particulares y las autoridades demandadas celebrado ante

el Centro de Mediación y Conciliación del Tribunal, el cual será validado por el

Magistrado de la Sala Regional del conocimiento;

También se propone la reforma al artículo 134 del citado Ordenamiento Legal que

versa:

Artículo 134.- Las autoridades administrativas podrán celebrar con los particulares

acuerdos o convenios de carácter conciliatorio que pongan fin a los asuntos, siempre

que no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables.

Para quedar de la siguiente forma:

Artículo 134.- Las autoridades administrativas podrán celebrar con los particulares

acuerdos o convenios de carácter conciliatorio que pongan fin a los asuntos, siempre

que no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables. Dichos convenios se

regirán por el proceso conciliatorio establecido en el Capítulo “N”, relativo al Centro

de Mediación y Conciliación del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de

México.

La reforma al artículo 265 se propone en los siguientes términos:

Actualmente dispone:

126


ARTÍCULO 265.- En cualquier momento de la tramitación del proceso administrativo,

las partes podrán llegar arreglos conciliatorios que pongan fin al asunto, siempre que

no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables. Los acuerdos o convenios

respectivos probados por el magistrado de la sala del conocimiento producirán todos

los efectos jurídicos inherentes a una sentencia ejecutoria.

Y se propone quede:

Artículo 265.- En cualquier momento de la tramitación del proceso administrativo, las

partes podrán llegar a arreglos conciliatorios que pongan fin al asunto, siempre que

no sean contrarios a las disposiciones legales aplicables. Los acuerdos o

convenios se regirán por el proceso conciliatorio, siendo aprobados por el

Magistrado de la Sala del conocimiento, los cuales producirán todos los

efectos jurídicos inherentes a una sentencia ejecutoria.

Así también, el artículo 211 prevé:

Artículo 211.- El Tribunal contará con un secretario general del pleno, secretarios

generales de acuerdos, jefes de unidad, secretarios de acuerdos, secretarios

proyectistas, asesores comisionados, actuarios y demás servidores públicos

necesarios para su funcionamiento.

El ingreso y promoción de estos servidores públicos, se realizará mediante el sistema

de carrera jurisdiccional, en la que se considerarán los factores de honestidad,

preparación, eficiencia y antigüedad.

Para dicho precepto se contempla como reforma la siguiente:

Artículo 211.- El Tribunal contará con un secretario general del pleno, secretarios

generales de acuerdos, jefes de unidad, secretarios de acuerdos, secretarios

127


proyectistas, asesores comisionados, conciliadores, actuarios y demás servidores

públicos necesarios para su funcionamiento.

El ingreso y promoción de estos servidores públicos, se realizará mediante el sistema

de carrera jurisdiccional, en la que se considerarán los factores de honestidad,

preparación, eficiencia y antigüedad.

Se proponen además, las siguiente adiciones al Código de Procedimientos

Administrativos del Estado de México.

“CAPITULO N”

DEL CENTRO DE MEDIACIÓN Y CONCILIACIÓN DEL TRIBUNAL

Sección Primera

Disposiciones Generales

Naturaleza del Centro.

Artículo “N”.- El Centro de Mediación y Conciliación es un órgano del Tribunal y

tendrá a su cargo los servicios de mediación y conciliación extrajudicial, para la

pronta, pacífica y eficaz solución de las controversias.

Responsable el Centro.

Artículo “N”.- El Centro de Mediación y Conciliación estará a cargo de un Conciliador

designado por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal.

Naturaleza de la Mediación y Conciliación.

128


Artículo “N”.- La mediación y la conciliación son medios alternativos, auxiliares y

complementarios de la función jurisdiccional. No sustituyen la función jurisdiccional

del Tribunal.

Mediación y Conciliación.

Artículo “N”.- Para los efectos de este Capítulo se entiende por mediación, el trámite

a través del cual el Conciliador interviene en una controversia entre partes

determinadas, proponiendo la comunicación entre ellas con el objeto de construir un

convenio.

Se entiende por conciliación el proceso a través del cual el mediador-conciliador del

conocimiento, asiste a las partes en conflicto contencioso-administrativo, para facilitar

las vías de diálogo, proponiendo alternativas y soluciones al conflicto.

Artículo “N”.- La mediación y conciliación pueden llevarse a cabo aun antes de iniciar

cualquier proceso administrativo, con la única condición de que los particulares

manifiesten su voluntad de hacer uso de dichos medios alternos de solución de

controversias.

Una vez iniciado un juicio administrativo o fiscal, las partes podrán someter su

conflicto a mediación o conciliación, sujetándose a los términos previstos en las

disposiciones de orden e interés público.

Materia de la mediación o conciliación en materia contencioso administrativa

Artículo “N”.- Podrán conciliar, total o parcialmente, las autoridades administrativas

del Poder Ejecutivo del Estado, los municipios y organismos descentralizados de

carácter estatal o municipal con funciones de autoridad; con los particulares que

tengan conflictos cuyo conocimiento esté encomendado al Tribunal, siempre que se

contravengan disposiciones e orden público e interés general.

129


Artículo “N”.- No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos de lo

contencioso administrativo, los asuntos que versen sobre conflictos de carácter

tributario.

Acuerdo de sumisión.

Artículo “N”.- El acuerdo para someterse a la mediación o conciliación podrá constar

en contrato privado o en cualquier otro medio fehaciente.

Principios de la mediación o conciliación.

Artículo “N”.- La mediación y la conciliación se rigen por los principios de

voluntariedad, gratuidad, neutralidad, confidencialidad e imparcialidad.

Principio de voluntariedad.

Artículo “N”. La mediación y la conciliación son voluntarias por lo que no podrán ser

impuestas a persona alguna.

Principio de gratuidad.

Artículo “N”.- La mediación y la conciliación es un servicio totalmente gratuito por lo

que el Centro de Mediación y Conciliación del Tribunal no cobrará retribución alguna

por la prestación de sus servicios. Queda prohibida toda clase de dádiva o

gratificación a los servidores públicos adscritos al Centro.

Principio de neutralidad.

Artículo “N”.- Los mediadores-conciliadores no deben hacer alianza con ninguno de

los participantes en conflicto.

Principio de confidencialidad.

130


Artículo “N”.- No debe divulgarse lo ocurrido dentro de los procesos de mediación o

conciliación, excepto con el consentimiento de la totalidad de los participantes

involucrados.

Principio de imparcialidad.

Artículo “N”.- El mediador-conciliador asignado a un determinado asunto, no debe

actuar a favor o en contra de alguno de los participantes en conflicto.

Promoción y difusión.

Artículo “N”.- El Centro de Mediación y Conciliación, deberá promover y difundir los

medios alternativos de solución de controversias con objeto de fomentar la cultura de

la paz.

Registro de convenios.

Artículo “N”.- El Centro de Mediación y Conciliación, contará con un registro de

convenios a cargo del Mediador-Conciliador, quien estará facultado para expedir

copias certificadas a los participantes del procedimiento de mediación o conciliación.

Sección Segunda

DE LOS PARTICIPANTES EN LA MEDIACIÓN O CONCILIACIÓN

Artículo “N”.- Los participantes en la mediación o conciliación, son las personas que

han manifestado expresamente la voluntad de someter al Centro de Mediación y

Conciliación, el conflicto contencioso-administrativo existente entre ellas. Las

autoridades administrativas del Poder Ejecutivo, los municipios y organismos

descentralizados de carácter estatal o municipal con funciones de autoridad del

Estado, podrán acudir a esos medios a través de su representante legal, con

facultades para transigir y comprometer sus intereses.

131


Derechos de los participantes

Artículo “N”.- Los participantes tendrán en los procedimientos de mediación y

conciliación, los siguientes derechos:

a) Se les asigne un Conciliador

c) Intervenir en todas y cada una de las sesiones;

b) Allegarse por sus propios medios de la asistencia técnica o profesional que

requieran;

c) Renunciar o pedir que se suspenda o concluya el trámite de mediación o

conciliación en cualquier tiempo; y

d) Los demás que se les confieran en las leyes, reglamentos, manuales, circulares,

oficios y acuerdos correspondientes.

Obligaciones de los participantes.

Artículo “N”.- Los participantes tendrán en los procedimientos de conciliación o

mediación, las siguientes obligaciones:

a) Mantener la confidencialidad de los asuntos sometidos a un trámite sin contienda;

b) Observar una conducta respetuosa, tolerante y cortés durante la mediación o

conciliación;

c) Cumplir con los compromisos asumidos en el convenio que pongan fin a la

controversia; y

d) Las demás que se contengan en las disposiciones legales aplicables.

Sección Tercera

DE LA APERTURA, TRÁMITE Y CONCLUSIÓN DE LA MEDIACIÓN O

CONCILIACIÓN

132


Artículo “N”.- Todo asunto sometido al conocimiento del Centro de Mediación y

Conciliación, deberá seguir en su totalidad el trámite que establece este Código, por

lo que sólo podrán autorizarse los convenios que fueren resultado de las sesiones de

mediación y conciliación que se celebren en el Centro.

Inicio del trámite.

Artículo “N”.- La apertura del trámite de la mediación o conciliación, será dispuesta

por el Mediador-Conciliador del Centro de Mediación y Conciliación a solicitud de

parte interesada, la cual deberá usar el formulario que se le proporcionará para ese

efecto.

Invitación a la sesión inicial.

Artículo “N”.- Abierto el trámite de la mediación o conciliación, el notificador del

Centro de Mediación se constituirá en el domicilio de la parte complementaria del

solicitante, en el lugar donde pudiere localizarla, para invitarla a asistir a una sesión

inicial, debiendo asentar la constancia relativa. La notificación de dicha invitación

deberá realizarse en términos de lo dispuesto por el Capítulo Tercero del Presente

Código, relativo a las notificaciones y plazos.

Explicación de los principios, medios y fines.

Artículo “N”.- En la sesión inicial el mediador-conciliador informará y explicará a los

interesados los principios, medios y fines de la mediación o conciliación.

Celebración de cuantas sesiones sean necesarias.

133


Artículo”N”.- Durante el trámite, el mediador-conciliador podrá convocar a los

participantes a cuantas sesiones sean necesarias para el cumplimiento de los fines

previstos en este Código.

Sesiones orales.

Artículo “N”.- Las sesiones de mediación o conciliación serán orales; sólo deberá

dejarse constancia escrita de su realización, precisando hora, lugar, participantes y

fecha de la próxima reunión, la que será firmada únicamente por el mediador-

conciliador.

Co-mediación.

Artículo “N”.- El mediador-conciliador designado en un determinado asunto, podrá

auxiliarse de otro u otros mediadores-conciliadores o del Tribunal, con el objeto de

garantizar la pronta, pacífica y eficaz solución de las controversias.

Conclusión de la mediación o conciliación.

Artículo “N”.- El trámite de mediación o conciliación se tendrá por concluido en los

siguientes casos:

a) Por convenio o acuerdo final;

b) Por decisión de los interesados o alguno de ellos;

c) Por inasistencia de los interesados a dos o más sesiones sin motivo justificado;

d) Por negativa de los interesados o alguno de ellos a suscribir el convenio final.

134


Requisitos del convenio.

Artículo “N”.- El mediador-conciliador deberá vigilar que el convenio satisfaga los

siguientes requisitos:

a) Constar por escrito, indicando lugar y fecha de celebración;

b) Nombre, edad, nacionalidad, estado civil profesión u ocupación y domicilio de los

interesados, así como del carácter con el que se ostenten las autoridades

administrativas del Poder Ejecutivo, los municipios y organismos descentralizados de

carácter estatal o municipal con funciones de autoridad del Estado que participen en

el proceso conciliatorio;

c) Describir el documento con el que el apoderado o representante de los

interesados acrediten su carácter, debiendo agregar copia certificada del mismo;

d) Declaraciones: Las que contendrán una breve relación de los antecedentes que

motivaron el trámite;

e) Cláusulas: Las que contendrán las obligaciones de dar, hacer convenidas por los

interesados;

f) El Magistrado competente para el caso de incumplimiento;

g) Firma y huella digital de los interesados o sus representantes;

h) El nombre y firma del mediador-conciliador; y

i) La certificación del Mediador-Conciliador de haber revisado el convenio, y en su

caso, la certificación de haber sido él quien actuó como mediador conciliador.

Autorización del Convenio.

Artículo “N”.- Los convenios sólo serán autorizados en caso de que no contravengan

disposiciones de orden público e interés general.

El Magistrado del conocimiento beberá de asegurarse que los convenios no

adolezcan de vicios del consentimiento por lo que no podrán autorizarse convenios

135


que no fuesen resultado de las sesiones de mediación o conciliación desarrolladas

en el centro.

Efectos de cosa juzgada.

Artículo “N”.- Una vez autorizado el convenio final por el Mediador-conciliador y

validado por el Magistrado que inicialmente haya conocido de la controversia, tendrá

respecto de los interesados el carácter de sentencia ejecutoriada con efectos de

cosa juzgada.

Incumplimiento del convenio.

Artículo “N”.- Cuando se incumpla el convenio se procederá a su ejecución en la vía

de apremio ante el Magistrado competente, conforme al presente Código.

REGLAMENTO INTERIOR DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO.

Finalmente, se plantea la adición al artículo 2 del Reglamento en cita, que

actualmente versa:

Artículo 2.- Para los efectos del presente reglamento se entenderá por:

XX. Unidades Administrativas: A la Presidencia, Pleno de la Sala Superior,

Secciones de la Sala Superior, Salas Regionales, Magistraturas Supernumerarias,

Instituto de Formación Profesional, Unidad de Informática, Unidad de Estudios y

136


Proyectos, Unidad de Apoyo Administrativo, Unidad de Asesoría Comisionada, y

Unidad de Documentación, Difusión e Información; y

Para decir:

Artículo 2.- Para los efectos del presente reglamento se entenderá por:

XX. Unidades Administrativas: A la Presidencia, Pleno de la Sala Superior,

Secciones de la Sala Superior, Salas Regionales, Magistraturas Supernumerarias,

Instituto de Formación Profesional, Unidad de Informática, Unidad de Estudios y

Proyectos, Unidad de Apoyo Administrativo, Unidad de Asesoría Comisionada,

Centro de Conciliación y Mediación y Unidad de Documentación, Difusión e

Información; y

También se propone la adición de los artículos que definan la función del Mediador-

Conciliador, así como sus obligaciones, en los siguientes términos:

DEL MEDIADOR-CONCILIADOR.

El mediador-conciliador.

Artículo “N”- El mediador-conciliador es la persona, con nombramiento oficial,

capacitada para facilitar la comunicación y en su caso, proponer una solución a las

partes que intervienen en una controversia dentro del Centro de Mediación y

Conciliación del Tribunal.

Obligaciones del mediador-conciliador.

Artículo “N”.- El mediador-conciliador tendrá las obligaciones siguientes:

137


a) Desarrollar su función imparcial y neutralmente;

b) Realizar la mediación o conciliación convenios-administrativa en la forma y

términos establecidos en el presente reglamento y demás disposiciones aplicables;

c) Vigilar que en el trámite de mediación o conciliación no se afecten derechos de

terceros o contravengan disposiciones del orden público;

d) Cerciorarse de que los interesados tengan correcto entendimiento del proceso y

alcances de la mediación o conciliación desde su inicio hasta su conclusión;

e) Cerciorarse que la voluntad de los interesados no sufra algún vicio del

consentimiento;

f) Abstenerse de prestar servicios profesionales diversos al de la mediación o

conciliación en cualquier tipo de asuntos;

g) Mantener la confidencialidad de las actuaciones;

h) Facilitar la comunicación directa de los interesados;

i) Propiciar una satisfactoria composición de intereses, mediante el consentimiento

informado de las partes;

j) Auxiliar al órgano jurisdiccional en los casos de conciliación en que sea requerido;

k) Asistir a los cursos de capacitación o actualización que convoque el Instituto de

Formación Profesional; y

l) Las demás disposiciones que señalen las leyes aplicables.

138


BIBLIOGRAFÍA

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b).- LEGISLACIÓN

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2.- Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México.

3.- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

4.- Ley Federal de Procedimiento Administrativo

5.- Ley Federal de Procedimiento Contencioso Adminsitrativo

6.- Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México.

5.- Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

6.- Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

7.- Código Administrativo del Estado de México.

142


8.- Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

9.- Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de

México.

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143


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