TESIS

KEPASTIAN HUKUM KEDUDUKAN TENAGA HONORERDALAM SISTEM KEPEGAWAIAN

AYU PRILIA DIANTARI

NIM : 1090561018

PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA

2013

iKEPASTIAN HUKUM KEDUDUKAN TENAGA HONORERDALAM SISTEM KEPEGAWAIAN

Tesis Untuk Memperoleh Gelar Magister Hukum (MH)

Pada Program Studi Magister Ilmu Hukum

Universitas Udayana

AYU PRILIA DIANTARI

NIM : 1090561018

PROGRAM MAGISTER

PROGRAM STUDI MAGISTER (S2) ILMU HUKUM

PROGRAM PASCASARJANA

UNIVERSITAS UDAYANA

DENPASAR

2013

ii

SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT

Yang bertandatangan di bawah ini :

Nama : Ayu Prilia Diantari

Program Studi : Ilmu Hukum

Judul tesis : Kepastian Hukum Kedudukan Tenaga Honorer Dalam Sistem Kepegawaian

Dengan ini menyatakan bahwa karya ilmiah tesis ini bebas dari Plagiat. Apabila dikemudian hari

terbukti Plagiat dalam karya ilmiah ini maka saya bersedia menerima sanksi sebagaimana diatur

dalam Peraturan Mendiknas RI Nomor 17 Tahun 2010 dan Peraturan Perundang-Undang yang

berlaku.

Denpasar, 8 Juli 2013

Yang menyatakan

Ayu Prilia Diantari

iii

UCAPAN TERIMA KASIH

Puji syukur saya panjatkan kehadapan Ida Sang Hyang Widhi Wasa/Tuhan Yang Maha

Esa karena atas berkat dan rahmatNya tesis yang berjudul Kepastian Hukum Kedudukan

Tenaga Honorer Dalam Sistem Kepegawaian dapat diselesaikan dengan baik.

Tesis ini dapat terselesaikan dengan baik, tidak terlepas dari bantuan dan dukungan dari

semua pihak baik secara langsung maupun tidak langsung kepada penulis selama mengikuti

pendidikan di Fakultas Hukum Universitas Udayana.

Atas terselesaikannya tesis ini maka ijinkanlah penulis dengan segala kerendahan hati

menghaturkan penghargaan dan ucapan terima kasih yang sebesarnya kepada :

1. Bapak Prof.Dr.dr. Ketut Suastika, SpPD (KEMD) sebagai Rektor Universitas

Udayana

2. Ibu Prof.Dr,dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S(K) sebagai Direktur Program Pasca Sarjana

Universitas Udayana.

3. Bapak Prof.Dr.Drs. Johanes Usfunan, SH.MH, sebagai pembimbing I yang telah

berkenan meluangkan waktu untuk membimbing penulis hingga tesis ini dapat

terselesaikan dengan baik.

4. Bapak Dr. Putu Gede Arya Sumertayasa,SH.MH sebagai pembimbing II yang telah

berkenan membimbing penulis untuk menyelesaikan tesis ini dengan baik.

5. Ibu Dr. Ni Ketut Supasti Dharmawan,SH.M.Hum.LLM sebagai Ketua Program Study

Magister Ilmu Hukum Program Pasca Sarjana Universitas Udayana.

6. Bapak Dr. Putu Tuni Caka Bawa Landra, SH,MH sebagai sekretaris Program Study

Magister Ilmu Hukum Program Pasca Sarjana Universitas Udayana.

iv

7. Seluruh staf dan dosen pada Program Study Magister Ilmu Hukum Program Pasca

Sarjana Universitas Udayana yang telah membantu dalam memberikan ilmu

pengetahuan dan membantu proses administrasi selama perkuliahan di Universitas

Udayana.

8. Bapak Gde Widarmika, SE.MM, selaku Kepala Bidang Data dan Perencanaan

Pegawai dan staf, dan seluruh staf BKD,DIKLAT Kabupaten Badung yang telah

mendukung dan memberikan toleransi yang sangat besar kepada penulis selama

menyusun tesis ini, sehingga tesis ini dapat terselesaikan dengan baik.

9. Terima kasih kepada keluarga tercinta,orang tua Bapak I Made Sidia Wedasmara,

SH.MH, Ibu I Gusti Ayu Rai Wardhani, SH, Kakak Putu Ayu Ratna Wulandari,

SE,AK, adik Komang Trisdia Mahindra Yogi, Mbok Nengah, Mertua dan suami

tercinta dr. I Made Pasek Soma Gauthama yang telah mendukung secara moril dan

senantiasa ada disaat tersulit dalam menyelesaikan tesis ini.

10.Semua pihak yang tidak dapat disebutkan satu persatu yang ikut memberikan

dorongan, semangat untuk terus maju menyelesaikan tesis ini dan memberikan

sumbangan ide dalam penulisan tesis ini.

Semoga segala bantuan yang diberikan kepada penulis mendapatkan pahala oleh Tuhan

Yang Maha Esa. Akhir kata penulis menyadari bahwa tesis ini masih belum sempurna namun

besar harapan penulis semoga tulisan ini dapat berguna dan bermanfaat untuk kita semua.

Denpasar, 8 Oktober 2013

Penulis

vAbstrak

Penulisan tesis ini mengkaji tentang Kedudukan Tenaga Honorer Dalam Sistem

Kepegawaian. Permasalahan yang dikaji dalam penelitian ini ada dua yaitu pertama : apakah

semua tenaga honorer sudah pasti dapat diangkat menjadi Pegawai Negeri Sipil berdasarkan PP

No. 48 Tahun 2005 Tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai

Negeri Sipil (yang selanjutnya disebut PP No. 48 tahun 2005) dan kedua : bagaimana tanggung

jawab pemerintah daerah terhadap tenaga honorer yang tidak dapat diangkat menjadi Calon

Pegawai Negeri Sipil.

Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif dengan menggunakan pendekatan

perundang-undangan dan pendekatan konseptual. Bahan hukum yang digunakan dalam

penelitian ini berasal dari penelitian kepustakaan berupa bahan hukum primer, sekunder serta

bahan hukum tersier .

Hasil penelitian ini menunjukan bahwa tenaga honorer berdasarkan PP No. 48 Tahun

2005 tidak semua dapat diangkat menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil, ada syarat-syarat yang

harus dipenuhi oleh tenaga honorer sebelum namanya diangkat menjadi Calon Pegawai Negeri

Sipil, selain seleksi administrasi tenaga honorer juga harus melewati tes

disiplin,integritas,kesehatan.

Tanggung jawab yang diberikan pemerintah terhadap tenaga honorer yang tidak dapat

diangkat menjadi Pegawai Negeri Sipil adalah dengan menggunakan pendekatan preventif yaitu :

pemerintah memberikan jaminan kerja selama usia produktif dilingkungan instansi pemerintah

bagi mereka yang memiliki dedikasi tinggi dan memberikan santunan pensiun. Pemberian tanda

terima kasih tersebut dibebankan pada Anggaran Belanja Daerah dan disesuaikan dengan

kemampuan dari daerah masing-masing.

Kata Kunci : Tenaga Honorer, Pemerintah Daerah, Tanggung Jawab.

vi

abstract

This thesis examines the status of Honorary Power In Personnel System. The problems examined

in this study there are two: first: whether Honorary employee can be appointed as civil servants

and the second: how local government responsibilities for Honorary employee who are not

eligible for appointment as candidate for Civil Servants.

This research is a normative law using statutory approach and the conceptual approach.

Legal materials used in the study came from the research literature in the form of primary legal

materials, secondary and tertiary legal materials.

These results indicate that Honorary employee under PP. 48 of 2005 does not

automatically appointed as candidate for Civil Servants, there are requirements that must be met

by Honorary employee appointed before his name became candidates for Civil Servants, in

addition to the selection and administration of honorary workers also have to pass a test of

discipline, integrity, health.

Given the responsibility of government to Honorary employee who are not eligible for

appointment as Civil Servants is to use a preventive approach, namely: the government provides

job security for government agencies within the productive age for those who have a high

dedication and providing retirement benefits. Giving gratuities are charged to Expenditure

Budget and tailored to the capabilities of each area.

Keywords: Honorary employee, Local Government, Responsibility

vii

RINGKASAN

Tesis ini meneliti tentang Kepastian Hukum Kedudukan Tenaga Honorer Dalam Sistem

Kepegawaian. Terdapat dua permasalahan yang diangkat dalam penyusunan tesis ini yakni :

1. Apakah semua tenaga honorer sudah pasti dapat diangkat menjadi Calon Pegawai

Negeri Sipil berdasarkan PP No. 48 Tahun 2005

2. Bagaimana tanggung jawab pemerintah daerah terhadap tenaga honorer yang tidak

dapat diangkat menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil.

Disamping membahas dua permasalahan tersebut juga membahas mengenai tujuan dan

manfaat dari penelitian ini guna kepentingan ilmu pengetahuan hukum khususnya dalam bidang

kepegawaian serta landasan teori yang menjadi dasar pemecahan permasalahan dengan

menggunakan konsep Negara hukum, teori kewenangan, asas desentralisasi, asas-asas umum

pemerintahan yang baik, teori penjenjangan norma.

Pada Bab II merupakan penjabaran dari landasan teori Bab I dengan membahas Tenaga

honorer, Pegawai Negeri Sipil, dan Pejabat Pembina Kepegawaian.

Tenaga honorer adalah Seseorang yang diangkat oleh Pejabat Pembina

Kepegawaian yaitu pejabat yang mempunyai kewenangan mengangkat, memindahkan dan

memberhentikan Pegawai Negeri Sipil berdasarkan Peraturan Perundang-Undangan yang

berlaku atau pejabat lain dalam pemerintahan untuk melaksanakan tugas tertentu pada

instansi pemerintah atau yang penghasilannya menjadi Beban Anggaran Pendapatan

dan Belanja Negara atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pegawai Negeri

Sipil adalah Pegawai Negeri adalah setiap warga Negara Republik Indonesia yang telah

memenuhi syarat yang ditentukan, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas

dalam suatu jabatan negeri atau diserahi tugas Negara lainnya dan digaji berdasarkan Peraturan

Perundang-Undangan yang berlaku, Pejabat Pembina Kepegawaian Pejabat yang berwenang

adalah pejabat yang mempunyai kewenangan mengangkat, memindahkan dan memberhentikan

Pegawai Negeri Sipil berdasarkan Peraturan Perundang-Undangan yang berlaku.

Pada Bab III membahas atas permasalahan pertama yang terdiri dari dua pembahasan

yaitu : Pengaturan Tenaga Honorer yang dapat dilihat pada UU No.43 Tahun 1999 tentang

Pokok-Pokok Kepegawaian, PP No. 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer

Menjadi CPNS, Peraturan Kepala BKN No. 21 Tahun 2005 tentang Pedoman 2005, Peraturan

viii

Kepala BKN No. 15 tahun 2008 tentang Pedoman Audit Tenaga Honorer serta Surat Edaran

Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi No. 5 Tahun 2010 tentang

Pendataan Tenaga Honorer Yang Bekerja di Lingkungan Instansi Pemerintah. Pembahasan

kedua tentang mekanisme pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS dimana tenaga honorer

dapat diangkat menjadi CPNS tetapi harus memenuhi syarat-syarat yang telah ditentukan dalam

PP No. 48 Tahun 2005, salah satu syaratnya adalah tenaga honorer maksimal berusia 46 tahun

dan minimal 19 tahun dengan memiliki masa kerja yang telah diatur dalam Peraturan

Pemerintah, selain itu pemeriksaan berkas dilakukan dengan sangat teliti melalui proses

batching, editing, coding, dimasukan nama-nama ke dalam data base, dilakukan verifikasi dan

validasi yang dilakukan oleh BKN, Menpan, BKD dan Inspektorat daerah, sub bab ketiga

membahas mengenai kedudukan tenaga honorer yang diangkat setelah tahun 2005, dimana

dengan berlakunya PP No. 48 tahun 2005, Pasal 8 yang melarang pengangkatan tenaga honorer

setelah tahun 2005 maka kedudukan tenaga honorer yang diangkat setelah tahun 2005 tetap

berkedudukan sebagai tenaga honorer dan tidak bisa diangkat menjadi CPNS.

Pada Bab IV membahas dua permasalahan yaitu : Tanggung jawab pemerintah daerah

terhadap tenaga honorer yang tidak dapat diangkat menjadi CPNS secara preventif dengan cara

pemerintah memberikan jaminan kerja selama usia produktif di lingkungan instansi pemerintah

bagi mereka yang memiliki dedikasi tinggi dalam pekerjaannya dan memberikan santunan

pensiun dalam kedudukan sebagai tenaga honorer dalam bentuk uang ataupun cindera mata

sebagai tanda terima kasih daerah. Pemberian tanda terima kasih tersebut dibebankan pada

Anggaran Belanja Daerah dan disesuaikan dengan kemampuan dari daerah masing-masing.

Pembahasan kedua mengenai pengaturan sengketa tenaga honorer, dimana apabila terjadi

tuntutan karena ketidakpuasan terhadap tindakan pemerintah dengan melakukan pengangkatan

tenaga honorer tersebut maka berdasarkan Pasal 1365 KUHP tenaga honorer dapat menutut ganti

rugi terhadap tindakan pemeritah yang dianggap merugikan tersebut dan berdasarkan Pasal 1

angka 3 dan Pasal 3 UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN Surat Keputusan yang dikeluarkan

pemerintah dapat digugat di PTUN dan dimohon pembatalan terhadap Surat Keputusan

pengangkatan tenaga honorer tersebut karena sifatnya illegal.

Pada Bab V Kesimpulan pertama : bahwa tidak semua tenaga honorer dapat diangkat

menjadi CPNS, tenaga honorer yang dapat diangkat apabila telah memenuhi syarat-syarat pada

PP No. 48 Tahun 2005 yaitu : Usia paling tinggi 46 (empat puluh enam) tahun dan paling rendah

ix

19 (sembilan belas) tahun, Masa kerja sebagai tenaga honorer paling sedikit 1 (satu) tahun

sebelum tahun 2005 dan dilakukan secara terus menerus, SK Pengangkatan dikeluarkan oleh

Pejabat yang berwenang, Lulus seleksi administrasi dari Tim audit yang terdiri dari Menpan,

BKN, inspektorat dan Badan kepegawaian daerah pada pengecekan dokumen berupa :

DASK (Daftar Anggaran Satuan Kerja)

SPM (Surat Perintah Membayar)

SPJ ( Surat Pertanggungjawaban) Cek fisik keberadaan tenaga honorer

Daftar absensi

Kesimpulan kedua : Tanggung jawab pemerintah terhadap tenaga honorer yang tidak dapat

diangkat menjadi CPNS dengan memberikan tanggung jawab secara preventif yaitu pemerintah

memberikan jaminan kerja selama usia produktif dilingkungan instansi pemerintah bagi mereka

yang memiliki dedikasi tinggi dalam pekerjaannya dan memberikan santunan pensiun dalam

kedudukan sebagai tenaga honorer dalam bentuk bonus berupa uang ataupun cinderamata

sebagai tanda terima kasih daerah karena telah mengabdikan hidupnya untuk bekerja dan

bersama-sama membangun daerah. Pemberian tanda terima kasih tersebut dibebankan pada

Anggaran Belanja Daerah dan disesuaikan dengan kemampuan dari daerah masing-masing.

Berdasarkan kesimpulan tersebut disarankan pertama : Pemerintah daerah diharapkan tidak

melakukan pengangkatan tenaga honorer sesuai dengan Pasal 8 PP No. 48 tahun 2005, agar tidak

menimbulkan permasalahan dikemudian hari, perekrutan pegawai untuk memenuhi formasi yang

kosong dilingkungan pemerintah daerah dilakukan dengan penerimaan pegawai melalui jalur

umum saja, Kedua : Pemerintah daerah hendaknya memenuhi tanggung jawabnya secara

preventif terhadap tenaga honorer yang tidak dapat diangkat menjadi CPNS untuk menjamin

kesejahteraan pegawai tetap terjamin dan pemerintah berpedoman pada Asas-Asas Umum

Pemerintahan Yang Baik dalam menjalankan pemerintahan agar tidak menimbulkan masalah

dikemudian hari.

xDAFTAR ISI

Halaman

Halaman Judul

Halaman Persyaratan Gelar Megister i

Surat Persyaratan Bebas Plagiat .. ii

Halaman Ucapan Terima Kasih ... iii

Halaman Abstrak . v

Halaman Abstract . vi

Ringkasan . vii

Halaman Daftar Isi x

BAB I PENDAHULUAN

1. Latar Belakang ................................................................................. 1

2. Rumusan Masalah ............................................................................. 7

3. Tujuan Penelitian .............................................................................. 7

3.1. Tujuan Umum ............................................................................ 7

3.2. Tujuan Khusus ........................................................................... 7

4. Manfaat Penelitian .......................................................................... 8

xi

4.1. Manfaat Teoritis ........................................................................ 8

4.2. Manfaat Praktis ......................................................................... 8

5. Originalitas Penelitian ...................................................................... 8

6. Landasan Teoritis ............................................................................. 15

6.1. Konsep Negara Hukum ............................................................. 15

6.2. Teori Kewenangan .................................................................... 22

6.3. Asas Desentralisasi .................................................................... 29

6.4 Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik ... 32

6.5 Teori Penjenjangan Norma . 35

7. Metode Penelitian ............................................................................ 37

7.1. Jenis Penelitian .......................................................................... 37

7.2. Jenis Pendekatan ........................................................................ 39

7.3. Sumber Bahan Hukum .............................................................. 41

7.4. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum ........................................ 44

7.5. Teknik Analisis Bahan Hukum ................................................. 45

BAB II PENGATURAN KEPEGAWAIAN REPUBLIK INDONESIA

1. Tenaga Honorer ............... 47

xii

2. Pegawai Negeri Sipil .................... 55

3. Pejabat Pembina Kepegawaian .................... 74

BAB III PENGANGKATAN TENAGA HONORER SEBAGAI .

CALON PEGAWAI NEGERI SIPIL ..

1. Peraturan Tenaga Honorer ... 82

2. Mekanisme Pengangkatan Tenaga Honorer menjadi Calon

Pegawai Negeri Sipil ............................................ 89

3. Kedudukan Tenaga Honorer .... 99

BAB IV TANGGUNG JAWAB PEMERINTAH DAERAH ...

TERHADAP TENAGA HONORER ...

1. Penyelesaian Masalah Tenaga Honorer Oleh Pemerintah Daerah

Secara Preventif 108

2.Pengaturan Tentang Penyelesaian Sengketa Tenaga Honorer . 132

BAB V PENUTUP

1. Kesimpulan ................................................................................. 131

2. Saran .............................................................................................. 132

DAFTAR BACAAN

1BAB I

PENDAHULUAN

1. Latar Belakang Masalah

Dalam penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Bupati diberi wewenang baik

secara terikat maupun wewenang bebas untuk mengambil keputusan-keputusan untuk

melakukan pelayanan umum, wewenang terikat artinya segala tindakan yang

dilakukan oleh pemerintah sesuai dengan aturan dasar, sedangkan wewenang bebas

artinya pemerintah secara bebas menentukan sendiri mengenai isi dari keputusan

yang akan dikeluarkan karena aturan dasarnya memberi kebebasan kepada penerima

wewenang1.

Wewenang pemerintah tersebut adalah penyelenggaraan pembangunan di

segala aspek termasuk didalamnya adalah pengangkatan Pegawai Negeri Sipil dan

pengangkatan tenaga honorer di daerah. Hal ini sesuai dengan amanat dari Undang-

Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang telah diubah menjadi Undang-Undang

Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Nomor

32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (selanjutnya disebut UU No. 32

Tahun 2004).

Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 memberikan hak otonomi

kepada daerah untuk mengatur urusan pemerintahan di daerah. hal ini

1 Sadjijono, 2011, Bab-Bab Hukum Administrasi, Laksbang Presindo, Yogyakarta, hlm 59-60

2dapat dilihat pada Pasal 21 UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah

yang menyatakan bahwa :

Dalam menyelenggarakan otonomi, daerah mempunyai hak :

1. Mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya.2. Memilih pimpinan daerah3. Mengelola aparatur daerah4. Mengelola kekayaan daerah5. Memungut pajak dan retrebusi daerah6. Mendapatkan bagi hasil dari pengelolaan sumber daya

alam dan sumber daya lainnya yang berada di daerah.7. Mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah8. Mendapatkan hak lainnya yang diatur dalam peraturan

perundang-undangan.

Selain UU No. 32 Tahun 2004 yang mengatur urusan pemerintahan, Peraturan

Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara

Pemerintah, Pemerintahan Daerah Propinsi dan Pemerintahan Daerah

Kabupaten/Kota (yang selanjutnya disebut PP No. 38 Tahun 2007), juga mengatur

tentang pembagian urusan pemerintahan. Pada Bab III tentang Pembagian Urusan

Pemerintahan, Pasal 5 ayat (1) menyatakan :

Pemerintah mengatur dan mengurus urusan pemerintahan yang menjadikewenangan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (2).

Kewenangan pemerintah berdasarkan Pasal 2 ayat (2) adalah : Politik luar negeri,

pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiscal nasional serta agama, sedangkan

yang menjadi urusan pemerintahan adalah : Pasal 2 ayat (4) menyatakan :

Urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) terdiri atas 31 (tigapuluh satu) bidang urusan pemerintahan meliputi :a. pendidikanb. kesehatanc. pekerjaan umum

3d. perumahane. penataan ruangf. perencanaan pembangunang. perhubungan,h. lingkungan hidupi. pertahananj. kependudukan dan catatan sipilk. pemberdayaan perempuan dan perlindungan anakl. keluarga berencana dan keluarga sejahteram. sosialn. ketenagakerjaan dan ketransmigrasiano. koperasi dan usaha kecil dan menengahp. penanaman modalq. kebudayaan dan pariwisatar. kepemudaan dan olah ragas. kesatuan bangsa dan politik dalam negerit. otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat

daerah, kepegawaian, dan persandianu. pemberdayaan masyarakat dan desav. statistikw. kearsipanx. perpustakaany. komunikasi dan informatikaz. pertanian dan ketahanan panganaa. kehutananbb. energy dan sumber daya mineralcc. kelautan dan perikanan,dd. perdaganganee. perindustrian.

Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil di daerah sesuai dengan Peraturan

Perundang-undangan yang berlaku yaitu Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999

tentang Perubahan Atas Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 1974

tentang Pokok-Pokok Kepegawaian (selanjutnya disebut UU No. 43 Tahun 1999).

Berdasarkan Pasal 2 ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) UU No. 43 Tahun 1999

menyatakan:

4ayat (1) : Pegawai Negeri terdiri dari :a. Pegawai Negeri Sipilb. Anggota Tentara Nasional Indonesiac. Anggota kepolisian Negara Republik Indonesia

ayat (2) : Pegawai Negeri Sipil sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) huruf aterdiri dari :a. Pegawai Negeri Sipil Pusat, danb. Pegawai Negeri Sipil Daerah.

ayat (3) : Di samping Pegawai Negeri sebagaimana dimaksud dalam ayat (1),pejabat yang berwenang dapat mengangkat pegawai tidak tetap.

Manajemen Kepegawaian yang mengatur mengenai Pegawai Negeri Sipil

diatur pada UU No. 43 Tahun 1999) sedangkan pegawai yang tidak berkedudukan

sebagai Pegawai Negeri diatur lebih lanjut pada Peraturan Pemerintah.

Perekrutan terhadap tenaga honorer secara hukum memang diatur tetapi masih

bersifat terbatas, kewenangan yang diberikan kepada pemerintah daerah dalam hal ini

Bupati atau pejabat lain yang ditunjuk untuk itu berdasarkan pada Peraturan

Pemerintah Nomor 48 tahun 2005 (yang selanjutnya disebut PP No. 48 tahun

2005) yang sekarang sudah dirubah dengan Peraturan Pemerintah No. 43

tahun 2007 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 48 tahun

2005 Tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai

Negeri Sipil.

Salah satu masalah tenaga honorer ini adalah ketika diterbitkannya

PP No. 48 Tahun 2005 pada Pasal 8 yang menyatakan :

Sejak ditetapkan Peraturan Pemerintah ini semua Pejabat PembinaKepegawaian dan pejabat lain di Lingkungan instansi, dilarangmengangkat tenaga honorer atau yang sejenis kecuali ditetapkandengan Peraturan Pemerintah.

5Permasalahan yang penulis temukan adalah pengangkatan tenaga

honorer di daerah dilakukan secara bertahap sesuai dengan masa kerja dari

tenaga honorer, pengangkatan tenaga honorer ini telah dibatasi sampai

dengan tahun 2005 karena setelah tahun 2005 sudah tidak ada lagi

pengangkatan tenaga honorer ataupun sejenisnya, namun pada

kenyataannya masih banyak terjadi pengangkatan tenaga honorer maupun

kontrak di lingkungan pemerintahan yang diangkat oleh kepala instansi

dalam bentuk Surat Keputusan (SK) Kepala instansi terkait, ini

menimbulkan pertentangan norma antara Peraturan Pemerintah dengan

Surat Keputusan yang dikeluarkan oleh kepala instansi terkait, salah

satunya SK Kepala Dinas Pendidikan No. 1751 Tahun 2012 tentang Guru

Kontrak Di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Badung Tahun 2012 serta

Keputusan Bupati Badung No. 1316/01/HK/2005 tentang Pengangkatan

Tenaga Honorer Di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Badung. Hal ini

menyebabkan kepastian hukum kedudukan tenaga honorer sangat lemah.

Status hukum tenaga honorer perlu diperjelas dan dijamin kepastian

hukumnya karena disatu pihak pengangkatan tenaga honorer maupun

kontrak tetap dilakukan sedangkan dipihak lain muncul peraturan yang

melarang pengangkatan tenaga honorer setelah tahun 2005, hal ini

menimbulkan permasalahan karena tidak adanya jaminan kepastian hukum

bagi mereka yang diangkat menjadi tenaga honorer setelah tahun 2005

sedangkan tenaga mereka sangat dibutuhkan didalam kelancaran

6administrasi pemerintahan, Pegawai yang berstatus bukan sebagai pegawai

negeri inilah yang harus mendapat perhatian karena kedudukannya sebagai

pegawai sangat tidak memiliki jaminan kepastian hukum. Hal ini sangat

bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945 pada Pasal 27 Ayat 2 yang menyatakan bahwa setiap warga

negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak.

Pemerintah dalam hal ini harus memperhatikan kesejahteraan tenaga

honorer karena sampai kapan mereka akan berstatus sebagai tenaga

honorer dan sampai kapan penggajian tenaga honorer yang dibebankan

kepada APBD akan diberikan, semua itu tidak ada kejelasan. Walaupun

pemerintah memiliki kewenangan diskresi atau Freies Ermessen yaitu

kebebasan yang dimiliki pemerintah untuk melakukan penyimpangan terhadap asas

legalitas, tetapi tindakan pemerintah juga harus dibatasi dan senantiasa bersandar

kepada asas-asas umum pemerintahan yang baik agar membawa manfaat bagi

masyarakat. Pejabat adminisatrasi pemerintahan dituntut harus dapat

mempertanggungjawabkan tindakan diskresi yang dibuat kepada masyarakat. Dari

pemaparan diatas maka penulis tertarik untuk meneliti masalah tersebut

dengan judul KEPASTIAN HUKUM KEDUDUKAN TENAGA

HONORER DALAM SISTEM KEPEGAWAIAN.

72. Rumusan Masalah

Berdasarkan uraian pada latar belakang masalah tersebut, maka

rumusan masalah yang akan dikaji sebagai berikut :

1. Apakah semua tenaga honorer sudah pasti dapat diangkat

menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil berdasarkan PP No. 48

Tahun 2005 ?

2. Bagaimana tanggung jawab Pemerintah Daerah terhadap tenaga

honorer yang tidak dapat diangkat menjadi Calon Pegawai

Negeri Sipil ?

3. Tujuan Penelitian

Secara garis besar tujuan penulisan dapat digolongkan menjadi dua

(2) macam yaitu tujuan umum dan tujuan khusus. Sesungguhnya kedua

tujuan ini saling berkaitan, saling mengisi antara yang satu dengan yang

lainnya.

3.1 Tujuan Umum

Tujuan umum penelitian adalah untuk mengetahui, mengkaji dan

menganalisa mengenai proses pengangkatan tenaga honorer

menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil di lingkungan pemerintah

daerah.

83.2 Tujuan Khusus

a) Untuk mengetahui permasalahan yang terjadi antara PP No. 48

tahun 2005 dengan Surat Keputusan yang dikeluarkan oleh

Pejabat instansi di lingkungan pemerintah daerah.

b) Untuk mengetahui tanggung jawab yang dilakukan pemerintah

terhadap tenaga honorer yang tidak dapat diangkat menjadi

Calon Pegawai Negeri Sipil.

4. Manfaat Penelitian

4.1 Manfaat Teoritis

Hasil penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi

pengembangan ilmu hukum. Khususnya hukum kepegawaian sehingga

nantinya dapat merumuskan pemikiran yang bersifat teoritis dalam hal

pembuatan peraturan tentang kepegawaian.

4.2 Manfaat Praktis

Secara praktis hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi acuan

bagi aparatur pemerintah daerah dalam menjalankan pemerintahan untuk

mewujudkan keadilan di bidang kepegawaian.

5. Orisinalitas Penelitian

Masalah dalam hal kepegawaian sangat menarik untuk dijadikan

objek penelitian terlebih lagi pegawai yang berstatus sebagai tenaga

honorer karena di Indonesia masih banyak terdapat pegawai yang berstatus

tenaga honorer yang sampai saat sekarang ini belum jelas statusnya dan

9tuntutan mereka belum dipenuhi oleh pemerintah. Oleh sebab itu penulis

sangat tertarik untuk melakukan penelitian mengenai Kepastian Hukum

Kedudukan Tenaga Honorer Dalam Sistem Kepegawaian, sejauh ini belum dilakukan

oleh orang lain dalam penelitian hukum, oleh karena itu judul penelitian ini belum

dikaji oleh peneliti-peneliti lainnya sehingga orisinalitas penelitian ini dapat penulis

pertanggungjawabkan.

Pertama : penulis menemukan penelitian untuk tesis di Universitas Gajah

Mada, Yogyakarta, Tahun 2009, atas nama Haryuni yang berjudul

Implementasi Kebijakan Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi CPNS Di

Lingkungan Pemerintah Kabupaten Aceh Selatan2.

Perbandingan :

Haryuni : Dalam penelitian yang dilakukan oleh Haryuni membahas

mengenai permasalahan yang terjadi dalam pengangkatan

tenaga honorer menjadi CPNS di Aceh Selatan, kendala yang

ditemukan dalam penelitian tersebut adalah persepsi

implementator yang berbeda terhadap tenaga honorer yang

bisa masuk database, tidak adanya koordinasi dengan setiap unit

organisasi dalam proses verifikasi dan penyusunan formasi, Hasil

2 Haryuni, Implementasi Kebijakan Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi CPNS DiLingkungan Pemerintah Kabupaten Aceh Selatan , diakses darihttp://etd.ugm.ac.id/index.php?mod=opac&sub=Opac&act=view&typ=html&perpus_id=&perpus=1&searchstring=Tenaga%20honorer&self=1&op=review, pada tanggal 20 Agustus 2011.

10

seleksi tidak dijadikan sebagai pertimbangan dalam pengangkatan

tenaga honorer, Penempatan tenaga honorer tidak sesuai dengan

kebutuhan riil masing-masing instansi.

Penulis : dalam penelitian ini penulis menitikberatkan pembahasan pada tenaga

honorer yang tidak dapat diangkat menjadi PNS yang disebabkan

pengangkatan honorer tersebut dilakukan melebihi batas tahun yang

ditentukan di dalam PP No. 48 Tahun 2005.

Kedua : penulis menemukan penelitian untuk tesis di Universitas Gajah Mada,

Yogyakarta, Tahun 2009, atas nama Rosanti, yang berjudul Kebijakan Rekrutmen

Tenaga Honorer Pasca Penerapan Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 Di

Kabupaten Morowali3.

Perbandingan :

Rosanti : Dalam penulisan tesis ini Rosanti meneliti tentang alasan Kabupaten

Morowali melakukan pengangkatan tenaga honorer pasca PP No. 48

Tahun 2005 alasannya adalah : adanya pertumbuhan organisasi

pemerintahan daerah dengan berdirinya Kabupaten Morowali pada tahun

1999 yang menimbulkan konflik pemindahan Ibukota, sehingga

berdampak pada kebutuhan jumlah pegawai, penerapan PP No. 41 tahun

3 Rosanti, Kebijakan Rekrutmen Tenaga Honorer Pasca Penerapan Peraturan Pemerintah Nomor48 Tahun 2005 Di Kabupaten Morowali, diakses darimorowali://etd.ugm.ac.id/index.php?mod=opac&sub=opac&act=view&typ=html&perpus_id-&perpus=searcing=tenaga honorer,pada tanggal 20 Agustus 2011.

11

2007 membuka peluang bagi pegawai untuk mengembangkan karir dan

kegiatan mutasi pegawai menyediakan ruang kosong bagi kebutuhan

Sumber Daya Manusia yang cukup besar untuk menunjang pelaksanaan

tugas pemerintahan. Hal ini kemudian menjadi alasan pemerintah daerah

melalui masing-masing Satuan Kerja Perangkat Daerah melakukan

rekrutmen tenaga honorer. Namun demikian rekrutmen yang dilakukan

belum dilaksanakan secara baik sehingga menjadi kurang terkendali.

Dampak dari kebijakan ini terhadap pelaksanaan tugas pemerintahan

secara umum kualitas sumber daya manusia membaik, kualitas pelayanan

publik cenderung membaik, namun jumlah tenaga honorer yang terus

bertambah memberikan tekanan besar pada APBD Kabupaten Morowali

sehingga melebihi kemampuan anggaran keuangan daerah. dalam tesis

tersebut Penulis menyarankan agar pemerintah daerah dalam memenuhi

kebutuhan SDM, rekrutmen tenaga honorer dilakukan perencanaan yang

matang dengan mempertimbangkan keadaan organisasi pemerintah

daerah, kemampuan keuangan daerah, visi dan misi daerah, kondisi sosial

masyarakat dan kebijakan pemerintah pusat dan propinsi. Perencanaan

pegawai harus betul-betul mencerminkan kebutuhan riil organisasi pemda,

sehingga diharapkan tidak terdapat lagi tenaga honorer yang tidak

memiliki kompetensi tetapi menjadi beban pemda.

Penulis : Dalam penelitian Kepastian Hukum Kedudukan Tenaga Honorer Dalam

Sistem Kepegawaian disini lebih khusus membahas mengenai bagaimana

12

kedudukan tenaga honorer yang telah diangkat setelah tahun 2005, dengan

berlakunya PP No. 48 Tahun 2005 ini kepastian hukum kedudukan tenaga

honorer tersebut tidak jelas dan tidak memiliki kepastian hukum, karena

pengangkatan mereka tidak sesuai dengan PP No. 48 Tahun 2005 yang

telah dikeluarkan, dan membahas sejauh mana tanggung jawab yang

diberikan oleh Pemerintah Daerah sebagai pelaku yang melakukan

tindakan hukum pengangkatan tenaga honorer tersebut.

Ketiga : penulis menemukan penelitian untuk tesis di Universitas Gajah Mada,

Yogyakarta, Tahun 2007, atas nama David Yudia Putra yang berjudul Implementasi

Kebijakan Pengangkatan Tenaga Honorer menjadi CPNS Di Lingkungan Pemerintah

Propinsi Sumatera Barat4.

Perbandingan :

David : Dalam tesis ini membahas mengenai bagaimana implementasi kebijakan

pengangkatan tenaga honorer menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil serta

faktor-faktor apa yang mempengaruhi implementasi kebijakan

pengangkatan tenaga honorer menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil di

lingkungan Pemerintah Provinsi Sumatera Barat. Hasil dari penelitian ini

4 David Yudia Putra yang berjudul Implementasi Kebijakan Pengangkatan Tenaga Honorermenjadi CPNS Di Lingkungan Pemerintah Propinsi Sumatera Barat, diakses darihttp://etd.ugm.ac.id/index.php?mod=opac&sub=Opac&act=view&typ=html&perpus_id=&perpus=1&searchstring=Tenaga%20honorer&self=1&op=review, pada tanggal 20 Agustus 2011.

13

adalah pengangkatan tenaga honorer menjadi CPNS tidak dilaksanakan

sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan, hal ini terjadi karena :1.

Persepsi implementor yang keliru menyebabkan terdapat beberapa tenaga

honorer yang tidak masuk data base. 2. Konsitensi dan koordinasi yang

lemah menyebabkan Formasi tahun 2006 yang telah ditetapkan, dari sisi

komposisinya tidak sesuai dengan prioritas pengangkatan Tenaga Honorer

menjadi CPNS. 3. Pengumuman dalam proses perekrutan tidak

menyebutkan bahwa formasi yang lowong harus dilamar oleh para tenaga

honorer, hal ini mengakibatkan beberapa tenaga honorer yang memenuhi

kualifikasi yang dipersyaratkan dalam formasi tersebut tidak bisa diangkat

menjadi CPNS, 4.Evaluasi yang tidak dilaksanakan secara benar dan tepat,

menyebabkan terdapat tenaga honorer yang tidak memenuhi syarat tetap

diusulkan menjadi CPNS.

Penulis : Dalam penelitian ini penulis lebih menekankan pembahasan terhadap tenaga

honorer yang tidak masuk ke dalam data base karena pengangkatannya tidak

sesuai dengan PP No. 48 Tahun 2005.

Keempat : penulis menemukan penelitian untuk tesis di Universitas Gajah Mada,

Yogyakarta, Tahun 2010, atas nama Padmawati dengan judul penelitian Kajian

Yuridis Status Hukum Tenaga Guru Honorer Pemerintah Kota Surakarta Pada Dinas

14

Pendidikan Pemuda Dan Olahraga Kota Surakarta Menurut Undang-Undang Nomor

43 Tahun 1999 Tentang Pokok-Pokok Kepegawaian5.

Perbandingan :

Padmawati : Dalam penelitian ini meneliti tentang keberadaan guru honorer di

Pemerintah Kota Surakarta tujuannya adalah untuk mengetahui

pengaturan tenaga guru honorer Pemerintah Kota Surakarta pada Dinas

Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kota Surakarta menurut Undang-

Undang Nomor 43 Tahun 1999 Tentang Kepegawaian di Pemerintah

Kota Surakarta pada Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kota

Surakarta menurut Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 Tentang

Kepegawaian. Berdasarkan hasil penelitian dan pembahasan pada tesis

tersebut dapat disimpulkan bahwa di Kota Surakarta telah diselesaikan

pada tahun 2009 dimana guru honorer diangkat menjadi Calon Pegawai

Negeri Sipil dengan berdasarkan pada Undang-Undang Nomor 43

Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian dan dirinci dalam

Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2005 sebagaimana telah diubah

dalam Peraturan Pemerintah Nomor 43 Tahun 2007 tentang

Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon Pegawai Negeri Sipil.

5 Padmawati, Loc.cit

15

Penulis : Dalam penelitian ini penulis membahas keberadaan tenaga honorer dengan

permasalahan yang terjadi, baik itu tenaga honorer yang berasal dari

tenaga guru, administrasi, kesehatan. Dimana keberadaan mereka tidak

masuk dalam data base dan tidak dapat diangkat menjadi CPNS karena

pengangkatan mereka bertentangan dengan PP No. 48 Tahun 2008.

6. Landasan Teoritis

Sebagai landasan dalam upaya pembahasan penelitian ini maka

penulis menggunakan teori-teori, konsep-konsep, asas-asas dan pandangan

sarjana sebagai dasar untuk menjawab permasalahan yang dipaparkan

dalam penelitian ini. Adapun landasan teoritis yang digunakan dalam

penelitian ini adalah :

1. Konsep Negara hukum

2. Teori Kewenangan

3. Asas Desentralisasi

4. Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik

5. Teori Penjenjangan Norma

6.1 Konsep Negara Hukum

Negara adalah komunitas yang diciptakan oleh suatu tatanan hukum nasional

(sebagai lawan dari tatanan hukum internasional). Negara sebagai badan hukum

adalah suatu personifikasi dari tatanan hukum nasional yang membentuk komunitas,

oleh sebab itu dari sudut pandang hukum persoalan Negara tampak sebagai persoalan

16

tatanan hukum nasional6. Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945 pasal 1 ayat 3 disebutkan Negara Indonesia adalah Negara Hukum, ini

artinya bahwa mekanisme kehidupan perorangan, masyarakat dan Negara diatur

oleh hukum (baik itu hukum tertulis maupun tidak tertulis) sehingga baik anggota

masyarakat maupun pemerintah wajib mematuhi hukum tersebut7.

Konsep negara hukum dianggap sebagai konsep universal, pada

implementasi memiliki karakter yang beragam hal ini disebabkan karena falsafah

bangsa, ideoligi negara dan lain-lain8. Dalam sistem hukum eropa kontinental (civil

law) negara hukum dikenal dengan istilah rechtsstaat, negara hukum menurut eropa

kontinental ini harus memenuhi empat syarat seperti yang dikatakan Freidrich Julius

Stahl dalam bukunya Ridwan HR adalah :

1. Perlindungan Hak Asasi Manusia

2. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak-hak itu

3. Pemerintahan berdasarkan Peraturan Perundang-Undangan

4. Peradilan administrasi negara9

6 Hans Kelsen, 2006, Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara, Nusamedia dan Nuansa,Bandung, hlm.261.

7 Baharuddin Lopa, 1987, Permasalahan dan Penegakan Hukum di Indonesia, Bulan Bintang,Jakarta, hlm 101.

8 Ridwan HR, 2006, Hukum Administrasi Negara, PT. RajaGrafindo Persada, Jakarta,hlm 1

9 Ibid, hlm 3

17

Unsur-unsur negara hukum (rechtsstaat) sebagaimana disampaikan oleh Sri

Soemantri meliputi :

1. Bahwa pemerintah dalam melaksanakan tugas dan kewajiban harusberdasarkan atas hukum.

2. Adanya jaminan terhadap Hak Asasi Manusia (warga negara)3. Adanya pembagian kekuasaan dalam negara4. Adanya pengawasan dan badan-badan peradilan (rechterlijke controle)10

Penjelasan unsur-unsur negara hukum yang dikemukakan oleh Sri Soemantri

diatas memperjelas bahwa Negara Republik Indonesia bersistem konstitusional tidak

absolut (kekuasaan yang tidak terbatas). Dengan konsep unsur dari negara hukum ini

pemerintah daerah yang telah mendapat hak otonomi tidak boleh sewenang-wenang

menjalankan kekuasaannya, pemerintah daerah harus tetap mengacu kepada

pemerintah pusat karena negara kita adalah negara kesatuan.

Unsur-unsur negara hukum pada konsep civil law yang dikemukakan oleh

para sarjana diatas memiliki kesamaan satu dengan yang lain, dengan adanya negara

hukum tugas pemerintah sangat luas yaitu mengutamakan kepentingan seluruh

masyarakat, setiap tindakan pemerintah harus dibatasi oleh Undang-Undang agar

tidak berbuat sewenang-wenang.

Sedangkan konsep negara hukum menurut anglo saxon (common law)

dikenal dengan istilah rule of law, menurut A.V Dicey dalam bukunya Ridwan HR,

10 Sri Soemantri, 1992, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Penerbit Alumni Bandung,Bandung, hlm 29.

18

yang lahir dalam naungan sistem anglo saxon mengemukakan unsur-unsur Negara

hukum (rule of law) :

1. Supremasi aturan-aturan hukum (supremasi of the law) yaitu tidak adanyakekuasaan yang sewenang-wenang (absence of arbitrary power) dalam artibahwa seseorang hanya boleh dihukum kalau melanggar hukum.

2. Kedudukan yang sama dalam menghadapi hukum (equality before the law).Dalil ini berlaku baik untuk orang biasa maupun untuk pejabat.

3. Terjaminnya hak-hak manusia oleh undang-undang (di Negara lain olehundang-undang dasar) serta keputusan-keputusan pengadilan.11

Dalam kaitan dengan penelitian ini kedua konsep negara hukum baik dari

civil law maupun common law sama-sama digunakan sebagai dasar teori dalam

penelitian ini, dalam konsep civil law dasar yang digunakan adalah Asas Legalitas

dan Perlindungan Hak Asasi Manusia sedangkan dalam common law syarat yang

digunakan untuk memperkuat argumen teoritik dalam kaitan dengan judul penelitian

ini adalah supremasi hukum dan perlindungan Hak Asasi Manusia. Kedua konsep

civil law (rechtsstaat) dan common law (rule of law) sangat relevan dipergunakan

sebagai dasar pembenaran akademik.

Asas legalitas merupakan salah satu prinsip utama yang dijadikan dasar dalam

setiap penyelenggaraan pemerintah dan Negara, secara normatif bahwa setiap

tindakan pemerintah harus berdasarkan peraturan perundang-undangan atau

berdasarkan pada kewenangan dianut setiap Negara hukum selain itu tindakan

pemerintah tidak boleh dilakukan secara retroactive yaitu Asas yang melarang suatu

aturan berlaku surut.

11 Ridwan HR, Loc.cit.

19

Asas non-retroaktif ini biasanya juga dikaitkan dengan asas yang ada dalam hukum

pidana yang berbunyi nullum delictum noela poena sinea pravea lege poenali (Tiada

suatu perbuatan dapat dipidana kecuali atas kekuatan aturan pidana dalam perundang-

undangan yang telah ada sebelum perbuatan dilakukan).

Dengan penerapan asas legalitas ini oleh pemerintah maka tindakan yang

dilakukan akan jelas dan memiliki kepastian hukum karena asas legalitas menjadi

dasar legitimasi tindakan pemerintah sehingga persamaan perlakuan pada setiap

orang terutama pegawai, baik itu yang berstatus pegawai negeri maupun tenaga

honorer akan terwujud sehingga hak asasi mereka sebagai pegawai akan terjaga.

Hak Asasi Manusia (HAM) adalah hak yang dimiliki, diperoleh dan dibawa

bersama dengan kelahiran atau kehadirannya di dalam kehidupan masyarakat. Hak

Asasi Manusia merupakan hak yang melekat pada manusia sebagai makhluk Tuhan

oleh karena itu menjadi kewajiban semua orang untuk menghormati, menjunjung

tinggi dan melindungi HAM12. Dengan berpedoman kepada asas legalitas maka tidak

akan terjadi pelanggaran terhadap HAM, oleh sebab itu pemerintah daerah dalam

mengelola aparaturnya harus berdasarkan pada peraturan yang ada agar tidak terjadi

pelanggaran terhadap HAM, namun apabila pemerintah daerah dalam

pelaksanaannya melanggar peraturan yang ada maka tindakan pemeritah tersebut

dapat dituntut ke Badan Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN). Adminitrative law

12 Dasril Radjab,2005, Hukum Tata Negara Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, hlm.176.

20

takes several forms agencies can act somewhat like legislatures and somewhat like

court they may promulgate binding regulation goverment areas of their expertise or

they may decide matters involving particular litigants on a case by case basis.13

Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa yang timbul dalam bidang tata

usaha antara orang atau badan hukum perdata dengan badan atau pejabat tata usaha

negara baik di pusat maupun di daerah, sebagai dikeluarkannya keputusan tata usaha

negara, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan Peraturan Perundang-Undangan.

Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara adalah badan atau pejabat di pusat dan di

daerah yang melakukan kegiatan yang bersifat eksekutif. Tindakan hukum tata usaha

negara adalah perbuatan hukum badan atau pejabat tata usaha negara yang bersumber

pada suatu ketentuan hukum tata usaha negara yang dapat menimbulkan hak dan

kewajiban pada orang lain.14

Negara Indonesia adalah negara hukum (rechstaat) berdasarkan Pancasila15.

Negara tidak hanya bertugas memelihara ketertiban masyarakat akan tetapi dituntut

untuk peran serta aktif dalam semua aspek kehidupan dan penghidupan rakyat.

Sebagai negara hukum yang berdasarkan atas hukum maka supremasi hukum harus

ditegakkan, segala tindakan pemerintahan tidak bertentangan dengan hukum yang

13 Morris L Cohen and Kent C Olson, 2000, Legal Research, West Group,hlm 206

14 Johanes Usfunan, Perbuatan Pemerintah Yang Dapat Di Gugat, Penerbit Djambatan, Jakarta,hlm 6-7.

15 Sjachran Basah, 1985, Eksistensi Dan Tolak Ukur Badan Peradilan Adminitrasi Di Indonesia,Penerbit Alumni Bandung, Bandung, hal 11.

21

berlaku, tindakan pemerintah tidak boleh sewenang-wenang, tidak ada tindakan yang

tidak berdasarkan atas hukum dan seseorang hanya dapat dihukum apabila melanggar

hukum, begitu juga dengan tindakan yang dilakukan oleh pemerintah daerah tidak

boleh bertentangan dengan apa yang sudah diberikan oleh pemerintah pusat hal ini

dilakukan untuk menjaga kesatuan bangsa.

Menurut Soehino melihat konsep negara kesatuan dari segi susunannya,

negara kesatuan adalah :

Negara yang tidak tersusun dari negara dengan demikian didalam negara kesatuanini hanya ada satu pemerintahan yaitu pemerintahan pusat yang mempunyaikekuasaan dan wewenang tertinggi dalam segala lapangan pemerintahan.Pemerintah pusat inilah yang pada tingkat akhir dan tertinggi dapat memutuskansegala sesuatu didalam negara itu16.

Dalam negara kesatuan kekuasaan negara terletak pada pemerintah pusat

bukan pada pemerintah daerah tetapi pemerintah pusat dapat menyerahkan sebagian

kekuasaannya kepada pejabat daerah berdasarkan hak otonom (dalam rangka

desentralisasi)17.

Menurut Moh. Mahfud MD konstitusi tidak boleh memberi pembatasan atas

HAM atau menjadikannya sebagai sisa kekuasaan pemerintahan semata sebaliknya

kekuasaan pemerintah harus dibatasi oleh konstitusi agar HAM warganya tidak

16 Soehino, 1980, Ilmu Negara, Penerbit Liberty, Yogyakarta, hlm 224.

17 Mustari Pide, 1999, Otonomi Daerah Dan Kepala Daerah Memasuki Abad XXI, Penerbit GayaMedia Pratama, Jakarta, hlm 29.

22

dilanggar baik oleh pemerintah maupun oleh sesama warganya.18 Dengan

berpedoman kepada aturan maka kepastian hukum akan terjadi karena suatu

peraturan dapat membuat semua tindakan yang akan dilakukan pemerintah dapat

diramalkan atau diperkirakan lebih dahulu, dengan melihat kepada peraturan-

peraturan yang berlaku maka pada asasnya dapat dilihat dan diharapkan apa yang

akan dilakukan pemerintah sehingga masyarakat dapat menyesuaikan dengan

keadaan.

6.2 Teori Kewenangan

Kewenangan (authority,gezag) dan wewenang (competence bevoegdheid),

wewenang berasal dari kata wenang yang menurut Kamus Umum Bahasa Indonesia

wenang (wewenang) diartikan sebagai hak dan kekuasaan (untuk melakukan sesuatu),

sedangkan kewenangan juga diartikan sama.19 Dalam bukunya Ridwan HR tentang

Hukum Adminitrasi Negara, H.D Stout mengatakan:

Bevoegdheid is een begrip uit het berstuurlijke organisatierecht, wat kanworden omschreven als het geheel van regels dat betrekking heft op deverkrijging en uitoefening van bertuursrechtelijke bevoegdheden doorpubliekrechtlijke rechtsubjecten in het bestuursrechtelijke rechtsverkeer(wewenang merupakan pengertian dari hukum organisasi pemerintahan yangdapat dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-aturan yang berkenaan denganperolehan dan penggunaan wewenang pemerintahan oleh subjek hukum publik didalam hubungan hukum publik).

18 Moh. Mahfud MD, 2006, Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, Pustaka LP3ES,Jakarta, hlm 159.

19 Poerwadarminta, 1987, Kamus Umum Bahasa Indonesia, Balai Pustaka, Jakarta, hlm. 1150

23

Dengan adanya wewenang maka pemerintah pusat maupun daerah dapat

melakukan tindakan hukum pemerintahan sesuai dengan peraturan yang berlaku,

kewenangan memiliki kedudukan yang penting dalam kajian Hukum Tata Negara dan

Hukum Administrasi Negara karena didalamnya terkandung hak dan kewajiban dari

pemerintah pusat maupun pemerintah daerah. Dengan adanya kewenangan ini maka

pemerintah daerah khususnya dapat mengatur daerahnya baik dalam hal urusan

rumah tangga daerah, aparatur pemerintahan daerah, mengelola kekayaan alamnya,

dll.

Menurut F.P.C.L Tonnaer pengertian kewenangan dalam bukunya Ridwan

HR menyatakan :

Overheidsbevoeghdheid wordt in dit verband opgevat als het vermogen ompositief recht vast te stellen en Aldus rechtsbetrekkingen tussen burger onderlingen tussen overhead en te scheppen (kewenangan pemerintah dalam kaitan inidianggap sebagai kemampuan untuk melaksanakan hukum positif dan denganbegitu dapat menciptakan hubungan hukum antara pemerintah dengan warganegara).20

Pengertian kewenangan menurut Ridwan H.R. adalah Kewenangan yang

biasanya terdiri dari beberapa wewenang, adalah kekuasaan terhadap segolongan

orang-orang tertentu ataupun kekuasaan terhadap sesuatu bidang pemerintahan atau

bidang urusan tertentu yang bulat, seperti urusan-urusan pemerintahan. Menurut

Achmad Sanusi pada dasarnya, dapat diterima bahwa setiap manusia (menselijk

wezen) dianggap sebagai orang (persoon) atau subjek-hukum. Ia mempunyai

20 Ridwan HR, Op cit , hlm 101.

24

wewenang hukum, yaitu wewenang untuk memiliki hak-hak subjektif.21 Menurut S.F

Marbun wewenang mengandung arti kemampuan untuk melakukan suatu tindakan

hukum publik atau secara yuridis adalah kemampuan bertindak yang diberikan oleh

undang-undang yang berlaku untuk melakukan hubungan-hubungan hukum.22 Jadi

kewenangan (authority) adalah hak untuk melakukan sesuatu atau memerintah orang

lain untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu agar tercapai tujuan tertentu.

Didalam kewenangan terdapat wewenang-wewenang (recht bevoegdheid).

Hebert A Simon memberikan pengertian wewenang adalah sebagai kekuasaan

untuk mengambil keputusan yang membimbing tindakan-tindakan individu lainnya.

Wewenang merupakan hubungan antara dua individu satunya atasan dan yang

lainnya bawahan23. Philipus M Hadjon mengatakan wewenang terdiri atas

sekurang-kurangnya tiga komponen yaitu pengaruh, dasar hukum, dan konformitas

hukum24. Komponen pengaruh menekankan penggunaan wewenang dimaksudkan

untuk mengendalikan perilaku subjek hukum. Komponen dasar hukum dimaksudkan

21 Satria, Pengertian Wewenang, http://satriagosatria.blogspot.com/2009/12/pengertian-wewenang.html.

22 SF. Marbun, 1997, Peradilan Adminitrasi Negara dan Upaya Administrasi di Indonesia,Liberty, Yogyakarta, hlm 154-155.

23 Herbert A Simon, 1984, Perilaku Adminitrasi, terjemahan Cetakan kedua, Penerbit PT. BinaAksara, Jakarta, hlm 195.

24 Philipus M Hadjon, dkk, 2005, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia(Introduction to the Indonesia Administrative Law), Gadjah Mada University Press,Yogyakarta, hlm 135.

25

bahwa wewenang itu haruslah mempunyai dasar hukum yang jelas, sedangkan

komponen konformitas hukum dimaksudkan bahwa wewenang itu haruslah

mempunyai standar yaitu standar umum untuk semua jenis wewenang dan standar

khusus untuk wewenang tertentu.

Secara teoritis kewenangan bersumber dari Peraturan Perundang Undangan,

Dalam bukunya Ridwan HR, HD Van Wijk/Willem Konijnenbelt menjelaskan

kewenangan diperoleh melalui tiga cara yaitu :

1. Atribusi

2. Delegasi

3. Mandat25

Menurut Van Wijk dalam bukunya Hoofdstukken Van Administratif Recht

mengatakan :

Van delegative van bestuursbevoegdheden is sprake wanneer een bevoegdheid vaneen bestuursorgaan wordt overgedragen aan een ander orgaan, dat diebevoegdheid gaat uitoefenen in plaats van het oorspronkelijk bevoegde orgaan.delegatie impliceert dus overdracht wat aanvankelijke bevoegd heid van a was is

25 Ridwan HR, Op.cit, hlm 105, 1) atribusi adalah pemberian wewenang pemerintahan olehpembuat undang-undang kepada organ pemerintahan, ini artinya bahwa wewenang untuk membuatkeputusan langsung bersumber pada Undang-Undang, kewenangan ini disebut dengan kewenanganasli, 2) delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan kepadaorgan pemerintahan lainnya, ini artinya adalah adanya penyerahan wewenang untuk membuatkeputusan oleh Pejabat Pemerintahan kepada pihak lain, pemindahan tanggung jawab dari yangmemberi delegasi (delegans) kepada yang menerima delegasi (delegataris). 3) mandat terjadi ketikaorgan pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya. Ini artinyamemberikan wewenang kepada bawahan untuk membuat keputusan atas nama pejabat yang memberimandat dan tanggung jawab pemberi mandat bukan tanggung jawab mandataris

26

voortaan bevoegdheid van b.26( terjemahan sendiri : kekuatan delegatif terjadiketika kekuatan dari sebuah badan administratif awal ditransfer/diberikan ketubuh yang akan menjalankan kekuasaan yang akan menjadi kekuatan yangdimiliki oleh pihak yang menerima transferan/pihak yang diberi kekuatan).

Dalam kaitan dengan teori kewenangan dalam penelitian ini delegasi

merupakan wewenang yang paling tepat digunakan dalam penelitian ini, pemerintah

pusat melimpahkan wewenang kepada pemerintah daerah untuk mengatur wilayah

dan aparatur di wilayahnya masing-masing. Namun dalam pelaksanaannya

pemerintah daerah tidak boleh menciptakan wewenang baru namun hanya

menjalankan wewenang yang dilimpahkan oleh pemerintah pusat.

Setiap perbuatan pemerintah harus bertumpu pada suatu kewenangan yang

sah, tanpa adanya kewenangan yang sah pejabat atau badan usaha negara dalam hal

ini tidak akan dapat melaksanakan suatu perbuatan pemerintah.27

Selain kewenangan tersebut pemerintah juga memiliki kebebasan bertindak

melalui Freies Ermessen atau kewenangan diskresi. Kewenangan diskresi ini tidak

dapat dipisahkan dengan konsep kekuasaan atau wewenang pemerintahan yang

melekat untuk bertindak secara bebas dengan pertimbangannya sendiri dan

tanggungjawab atas tindakan tersebut. Freies Ermessen berasal dari bahasa Jerman

26 Van Wijk, 1988, Hoofdstukken Van Administratif Recht, Uitgeverij Lemma B.V, Culemborg,hlm. 60

27 Lutfi Effendi, 2004, Pokok-Pokok Hukum Adminitrasi, Banyumedia Publising, Malang, hlm77.

27

dan dalam bahasa Inggris dikenal dengan discretion, yang artinya kebebasan

bertindak.

Laica Marsuki mengatakan Freies Ermessen adalah suatu kebebasan yang

diberikan kepada badan atau pejabat administrasi dalam rangka penyelenggaraan

pemerintahan, diembankan dalam kaitan menjalankan bestuurzorg.28 Menurut Nata

Saputra Freies Ermessen adalah suatu kebebasan yang diberikan kepada alat

administrasi yaitu kebebasan yang pada asasnya memperkenankan alat administrasi

Negara mengutamakan keefektifan tercapainya suatu tujuan (doelmatigheid) daripada

berpegang teguh kepada ketentuan hukum.29

Syachran Basah tersebut, tersimpulkan bahwa unsur-unsur yang harus

dipenuhi oleh suatu diskresi adalah:

1. Ada karena adanya tugas-tugas public service yang diemban oleh

administratur negara

2. Dalam menjalankan tugas tersebut, para administratur negara diberikan

keleluasaan dalam menentukan kebijakan-kebijakan

3. Kebijakan-kebijakan tersebut dapat dipertanggungjawabkan baik secara

moral maupun hukum.

28 Sadjijono, Op.cit, hlm 70.

29 M. Nata Saputra, Hukum Administrasi Negara, Rajawali, Jakarta, 1988, hlm.5

28

Terhadap diskresi perlu ditetapkan adanya batas toleransi. Hal ini diperlukan

agar tidak terjadi kewenangan yang tidak terbatas, yaitu adanya kebebasan atau

keleluasaan administrasi negara untuk bertindak atas inisiatif sendiri, untuk

menyelesaikan permasalahan yang dihadapi, kewenangan pemerintah ini tidak boleh

mengakibatkan kerugian kepada masyarakat, harus dapat dipertanggungjawabkan

secara hukum dan juga secara moral.

Menurut Prof. Muchsan, pelaksanaan diskresi oleh aparat pemerintah (eksekutif)

dibatasi oleh 4 (empat) hal, yaitu:

1. Apabila terjadi kekosongan hukum

2. Adanya kebebasan interprestasi

3. Adanya delegasi perundang-undangan

4. Demi pemenuhan kepentingan umum. 30

Dari penjelasan tersebut diketahui pemerintah memiliki kewenangan diskresi

tetapi tetap pada batas-batas yang ditentukan, batas-batas diskresi seorang pejabat

administrasi pemerintahan adalah memperhatikan :

1. Tidak bertentangan dengan Peraturan Perundang-undangan

2. Tidak bertentangan dengan Hak Asasi Manusia

3. Untuk kepentingan umum

4. Negara dalam keadaan darurat, bencana alam.

30 http://justkazz.blogspot.com/2010/02/penggunaan-asas-diskresi-dalam.html

29

5. Konstitusi Undang-Undang belum jelas atau belum ada yang mengatur

6. Tidak ada kepentingan antara pejabat dengan produk diskresi

7. Adanya persetujuan dari masyarakat jika diskresi akan merugikan.

8. Dapat dipertanggungjawabkan sesuai dengan asas-asas umum

pemerintahan yang baik.

6. 3 Asas Desentralisasi

Undang-Undang Dasar Republik Indonesia 1945 Pasal 18 menentukan bahwa

:

Pemerintah Daerah Propinsi, Daerah Kabupaten dan Kota mengatur danmengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugaspembantuan.

Ini artinya bahwa pemerintah daerah dapat menjalankan dan mengatur

pemerintahannya tanpa campur tangan dari pemerintah pusat, kewenangan ini

diberikan agar pemerintah daerah lebih dapat memperhatikan dan memajukan

daerahnya dengan sumber pendapatan asli daerah yang dimiliki, setiap permasalahan

yang terjadi didaerah dapat segera teratasi dengan adanya hak otonomi tersebut.

J in het veld menyajikan beberapa kebaikan dari asas desentralisasi yaitu :

1. Desentralisasi memberikan penilaian yang lebih tepat terhadap daerahdan penduduk yang beraneka ragam;

2. Desentralisasi meringankan beban pemerintah, karena pemerintahpusat tidak mungkin mengenal seluruh dan segala kepentingan dankebutuhan setempat dan tidak mungkin mengetahui bagaimanamemenuhi kebutuhan tersebut;

3. Dengan desentralisasi dapat meringankan beban yang melampaui batasdari perangkat pusat yang disebabkan tunggakan kerja;

4. Pada desentralisasi unsur individu atau daerah lebih menonjol karenadalam ruang lingkup yang sempit seseorang dapat lebihmempergunakan pengaruhnya daripada masyarakat luas;

30

5. Pada desentralisasi masyarakat setempat dapat kesempatan ikut sertadalam penyelenggaraan pemerintah tidak hanya sebagai objek;

6. Desentralisasi meningkatkan turut sertanya masyarakat setempat dalammelakukan kontrol terhadap segala tindakan dan tingkah lakupemerintah, ini dapat menghindari pemborosan dalam hal tertentu,desentralisasi dapat meningkatkan daya guna dan hasil guna31.

Daerah Otonomi adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-

batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan

kepentingan masyarakat setempat. Pemberian otonomi ini bertujuan untuk

mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat karena pemerintah pusat tidak

mungkin dapat menjalankan pemerintahan dengan baik tanpa bantuan pemerintah

daerah.

Bagir Manan menyatakan dalam kaitan dengan otonomi daerah hak

mengandung pengertian kekuasaan untuk mengatur sendiri (zelfregelen) dan

mengelola sendiri (zelbesturen) sedangkan kewajiban secara horizontal berarti

kekuasaan untuk menyelenggarakan pemerintahan sebagaimana mestinya. Secara

vertikal berarti kekuasaan untuk menjalankan pemerintahan dalam satu tertib ikatan

pemerintahan Negara secara keseluruhan.32

Dalam Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

Pasal 1 angka 7 disebutkan bahwa :

31 J.In Het Veld, Niewevormen Van Decentralisaties,P.Sikke en A Zadel dalam Beknopt leerbookvoor het gemeente Recht, dalam Victor Situmorang dan Cormentyna Sitanggang, page 42.

32 Bagir Manan, 2000, Wewenang Propinsi, Kabupaten dan Kota Dalam Rangka Otonomi Daerah,Makalah Pada Seminar Nasional, Fakultas Hukum Unpad, Bandung 13 Mei.

31

Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintahkepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus pemerintahan dalam systemNegara Kesatuan Republik Indonesia.

Walaupun terjadi penyerahan wewenang dari pemerintah pusat ke pemerintah

daerah dalam penyelenggaraan pemerintah tidak boleh mengingkari makna Negara

kesatuan. Pemerintahan yang dibentuk sebagai akibat adanya pemisahan kekuasaan

dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah merupakan bagian yang tidak

terpisahkan dari pemerintah pusat dalam Negara kesatuan Republik Indonesia.

Hazairin dalam bukunya Fauzan menyatakan desentralisasi adalah suatu cara

pemerintahan yang sebagian kekuasaan mengatur dan mengurus dari pemerintah

pusat diserahkan kepada kekuasaan-kekuasaan bawahan misalnya kepada daerah-

daerah dalam Negara sehingga daerah-daerah tersebut mempunyai pemerintahan

sendiri.33 Dari sudut ketatanegaraan yang dimaksud dengan desentralisasi adalah

pelimpahan kekuasaan pemerintah dari pusat kepada daerah-daerah yang mengurus

rumah tangganya sendiri.34 Menurut Siswanto Sunaryo desentralisasi adalah

penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk

mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem NKRI35. Kemantapan

33 Muhammad Fauzan, 2006, Hukum Pemerintahan Daerah, Kajian Tentang Hubungan KeuanganAntara Pusat dan Daerah, UII Press, Yogyakarta, hlm 45.

34 Viktor M Situmorang, 1994, Hukum Administrasi Pemerintahan di Daerah, Sinar Grafika,Jakarta, hlm 38.

35 Siswanto Sunaryo, 2006, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, Sinar Grafika, Jakarta,hlm.7

32

penyelenggaraan urusan pemerintahan dalam negara termasuk pemerintahan daerah

sampai kelurahan/desa berhubungan langsung oleh kemantapan dasar dan kecermatan

pengaturan prinsip negara kesatuan dan desentralisasi36.

Berdasarkan uraian diatas Indonesia menganut otonomi yang seluas-luasnya,

nyata dan bertanggung jawab, pemerintah daerah diberikan kewenangan untuk

mengatur semua urusan pemerintah pusat, kecuali masalah politik luar negeri,

pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiscal nasional serta agama.

Dengan asas desentralisasi pemerintah daerah dituntut untuk dapat

meningkatkan daerahnya baik dari segi pendapatan maupun sumber daya manusianya

sehingga dengan asas ini Pejabat Pembina Kepegawaian Daerah diberikan

kewenangan untuk mengatur aparatur daerahnya dengan baik, berupaya untuk terus

meningkatkan kualitas sumber daya manusia melalui program-program pemerintah

seperti perekrutan pegawai baik dari jalur umum maupun pengangkatan tenaga

honorer.

6.4 Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik

Istilah asas umum pemerintahan yang baik pertama diperkenalkan oleh De

Monchy di Belanda dalam laporan itu dipergunakan istilah Algemene Beginselen Van

Behoorlijke Bestuur yang berkenaan dengan usaha peningkatan perlindungan hukum

36 Arief Mulyadi, 2005, Landasan dan Prinsip Hukum Otonomi Daerah Dalam Negara KesatuanRI, Prestasi Pustaka,hlm 266.

33

bagi rakyat terhadap pemerintah37. Asas-asas ini harus diperhatikan oleh pemerintah

karena asas-asas ini diakui dan diterapkan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan

dalam proses Peradilan Tata Usaha Negara (PTUN) yakni setelah adanya Undang-

Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang

Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Yang dimaksud dengan

asas-asas umum pemerintahan yang baik adalah meliputi : kepastian hukum, tertib

penyelenggaraan negara, keterbukaan, proporsional, professional dan akuntabilitas

sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang

Penyelenggaraan Negara Yang Bersih dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi dan

Nepotisme. Dalam UU No. 32 Tahun 2004 Pasal 20 ayat 1 menentukan :

Penyelenggaraan pemerintahan berpedoman pada asas-asas umumpenyelenggaraan negara yang terdiri dari : asas kepastian hukum, asas tertibpenyelenggaraan negara, asas kepentingan umum, asas keterbukaan, asas efisiensi,asas efektivitas.

Crince le Roy menyebutkan beberapa asas umum pemerintahan yang baik

yaitu :

1. Asas kepastian hukum (principle of legal security recht zakerheidsbeginsel)2. Asas keseimbangan (principle of proportionality evenredigheidsbeginsel)3. Asas kesamaan (principle of equality, gelijkheids beginsel)4. Asas kecermatan (principle of carefulness, zorgvuldigheids beginsel)5. Asas motivasi pada setiap keputusan pemerintah (principle of motivation,

motiveringsbeginsel).6. Asas tidak menyalahgunakan kewenangan (principle of non misuse of

competence, verbord van detournament depouvoir).7. Asas permainan yang wajar (principle of fair play, fair play beginsel)8. Asas keadilan atau kewajaran (principle of reasonableness or prohibition of

arbitrariness, redelijkgeids beginsel of verbod van willkeur).

37 Amrah Muslimin, 1982 , Beberapa Asas-Asas Dan Pengertian-Pengertian Pokok TentangAdministrasi dan Hukum Administrasi, Alumni, Bandung, hlm 140.

34

9. Asas kepercayaan dan menanggapi pengharapan yang wajar (principle ofmeeting raised expectation of gewekte verwachtingen).

10.Asas peniadaan akibat keputusan yang batal (principle of undoing theconsequences of an annulled decision herstel beginsel

11.Asas perlindungan atas pandangan hidup atau cara hidup pribadi (principle ofprotecting the personal way of life, bescherming van de personlijklevenssfeer).38

Dari uraian asas-asas umum pemerintahan yang baik di atas sangat relevan

digunakan untuk mendukung penelitian ini, pemerintah daerah harus menerapkan

asas-asas umum pemerintahan yang baik dalam menjalankan pemerintahannya

terutama pada asas kepastian hukum dan asas keadilan khususnya dalam hal

perekrutan pegawai baik itu melalui jalur umum maupun pengangkatan pegawai

honorer. Penulis dalam penelitian ini menggunakan asas kepastian hukum dan asas

keadilan karena :

1. Asas kepastian hukum adalah asas dalam Negara hukum yang mengutamakan

landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan dan keadilan dalam setiap

kebijakan penyelenggaraan Negara.39 Asas kepastian hukum memiliki dua

aspek yaitu : aspek material yang berkaitan dengan kepercayaan, dimana asas

kepastian hukum menghalangi badan pemerintah menarik kembali keputusan

dan merubahnya. Aspek formal memberikan hak kepada yang berkepentingan

38 Pipin Syarifin dan Dedah Jubaedah, 2005, Hukum Pemerintah Daerah, Pustaka Setia, Bandung,hlm 81.

39 Riawan Tjandra, 2008, Hukum Administrasi Negara, Universitas Atmajaya Yogyakarta,Yogyakarta, hlm 75.

35

untuk mengetahui dengan tepat apa yang dikehendaki daripadanya secara

tepat dan tidak adanya berbagai tafsiran.

2. Asas keadilan menghendaki agar setiap tindakan badan atau pejabat

administrasi negara selalu memperhatikan aspek keadilan dan kewajaran, asas

keadilan menuntut tindakan pemerintah harus proposional, sesuai, seimbang

dan selaras dengan hak setiap orang.

6.5 Teori Penjenjangan Norma

Ajaran Stufenbau Theorie yang dikemukakan oleh Hans Kelsen yang

menganggap bahwa proses hukum digambarkan sebagai hierarki norma-norma.

Validitas (kesahan) dari setiap norma (terpisah dari norma dasar) bergantung pada

norma yang lebih tinggi.40 Hans Kelsen mengungkapkan hukum mengatur

pembentukannya sendiri karena satu norma hukum menentukan cara untuk membuat

norma hukum yang lain. Norma hukum yang satu valid karena dibuat dengan cara

ditentukan dengan norma hukum yang lain dan norma hukum yang lain ini menjadi

validitas dari norma hukum yang dibuat pertama.

Hubungan antara norma yang mengatur pembentukan norma lain lagi adalah

superordinasi dan subordinasi. Norma yang menentukan pembentukan norma lain

adalah norma yang lebih tinggi sedangkan norma yang dibuat adalah norma yang

40 Antonius Cahyadi dan E. Fernando M. Maullang, Pengantar Ke Filsafat Hukum, KencanaPrenada Media Group, Jakarta, 2007, hlm. 83.

36

lebih rendah.41 Jenjang Perundang-Undangan adalah urutan-urutan mengenai tingkat

dan derajat daripada Undang-Undang yang bersangkutan, dengan mengingat badan

yang berwenang yang membuatnya dan masalah-masalah yang diaturnya. Undang-

Undang juga dibedakan dalam Undang-Undang tingkat atasan dan tingkat bawahan

yang dikenal dengan hierarki. Undang-Undang yang lebih rendah tingkatannya tidak

boleh bertentangan dengan Undang-Undang yang lebih tinggi.42

Dalam penyelenggaraan pemerintah banyak ditemukan norma konflik, antara

satu peraturan yang lebih rendah dengan peraturan yang lebih tinggi, maupun konflik

norma secara horizontal antara pasal yang satu dengan pasal yang lain dalam

Undang-Undang atau antara satu Undang-Undang dengan Undang-Undang yang lain.

Dalam menghadapi masalah hukum seperti ini maka diperlukan penyelesaian dengan

menggunakan asas-asas preverensi yang meliputi:

a) Lex superior derogat legi inferiori artinya, peraturan perundang-undanganyang lebih tinggi tingkatannya mengenyampingkan berlakunya peraturanperundang-undangan yang lebih rendah tingkatannya.

b) Lex specialis derogat legi generali artinya, peraturan perundang-undanganyang bersifat khusus (special) mengenyampingkan berlakunya peraturanperundang-undangan yang bersifat umum (general).

c) Lex posterior derogat legi priori artinya, peraturan perundang-undangan yangbaru mengenyampingkan berlakunya peraturan perundang-undangan yanglama.43

41 Hans Kelsen, Op cit, hlm 179

42 Soeroso, 2005, Pengantar Ilmu Hukum, Sinar Grafika, Jakarta, hlm.131

43 Sudikno Mertokusumo, 2007, Penemuan Hukum Sebuah Pengantar, Liberty, Yogyakarta, 6-7.

37

Keberadaan teori penjenjangan norma hukum pada tesis ini sangat

penting karena dengan teori ini akan menjawab permasalahan yang terjadi

secara akademis, dalam penelitian ini terjadi konflik norma antara

peraturan yang lebih tinggi dengan peraturan yang lebih rendah yaitu

antara Peraturan Pemerintah dengan Surat Keputusan, sehingga pada teori

penjenjangan norma ini yang dipergunakan adalah lex superior derogat legi

inferiori yang artinya dengan sistem piramida, peraturan yang lebih rendah

tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, peraturan

yang lebih tinggi mengesampingkan peraturan yang lebih rendah.

7. Metode Penelitian

Metode yang digunakan di dalam penelitian tesis ini adalah :

7.1 Jenis Penelitian

Penelitian tentang Kedudukan Tenaga Honorer Dalam Sistem

Kepegawaian merupakan jenis penelitian hukum normatif, menurut

Soejono Soekanto penelitian hukum yang dilakukan dengan cara meneliti

bahan pustaka dapat dikatakan penelitian hukum normatif. Penelitian

hukum normatif atau kepustakaan mencangkup : penelitian terhadap asas-

asas hukum, penelitian terhadap sistematik hukum, penelitian terhadap

taraf sinkronisasi vertikal dan horizontal, perbandingan hukum serta

38

sejarah hukum.44 Morris L Cohen dan Kent C Olson legal research is an

essential component of legal practice. It is the process of finding the law

governs an activity and materials that explain or analyze that law45

(penelitian hukum merupakan bagian terpenting dari praktek hukum.

Penelitian hukum digunakan dalam proses penemuan hukum dalam hal

mengatur dan menerangkan isi hukum). Dalam penelitian ini mengkaji

tentang sistematik hukum yaitu konflik norma antara PP No. 48 tahun 2005

dengan Surat Keputusan Kepala Instansi. Menurut Amiruddin dan Zainal

Asikin menyatakan penelitian hukum positif disebut juga penelitian

hukum doctrinal dimana acap kali hukum dikonsepkan sebagai apa yang

tertulis dalam peraturan perundang-undangan (law in book) atau hukum

dikonsepkan sebagai kaidah atau norma yang merupakan patokan perilaku

manusia. Sumber datanya adalah bahan hukum primer, bahan hukum

sekunder dan bahan hukum tersier.46

44 Soejono Soekanto dan Sri Mamudji, 2001, Penelitian Hukum Normatif, Suatu TinjauanSingkat, Raja Grafindo Persada, Jakarta, hlm 14.

45 Morris L Cohen, Kent C Olson, 2000, Legal Research In a Nutshell, Seventh Edition, WestGroup,ST.Paul,Minn page 1.

46 Amiruddin, dkk, 2004, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Penerbit PT. RajagrafindoPersada, Jakarta, hlm 118.

39

7.2 Jenis Pendekatan

Macam-macam pendekatan dalam penelitian hukum adalah :

1. Pendekatan Perundang-Undangan (Statute Approach)

Penelitian ini dilakukan dengan menelaah semua Undang-

Undang dan regulasi yang bersangkut paut dengan isu hukum yang

sedang ditangani, pendekatan ini juga bertujuan untuk mengetahui

sinkronisasi peraturan perundang-undangan secara vertikal maupun

horizontal, secara vertikal melihat bagaimana hierarkis peraturan

perundang-undangan tersebut, sedangkan secara horizontal diteliti

sejauh mana peraturan perundang-undangan yang mengatur

berbagai bidang itu mempunyai hubungan fungsional secara

konsisten. Tujuannya adalah agar dalam penelitian ini dapat

mengetahui kelemahan pada peraturan perundang-undangan yang

digunakan dalam mengatur bidang-bidang tertentu.

2. Pendekatan Kasus (Case Approach)

Dilakukan dengan cara melakukan telaah terhadap kasus-kasus yang

berkaiatan dengan isu yang dihadapi yang telah menjadi putusan

pengadilan yang telah mempunyai kekuatan tetap, yang menjadi kajian pokok

dalam pendekatan kasus ini adalah ratio decidendi atau reasoning yaitu

pertimbangan pengadilan untuk sampai pada suatu keputusan. Ratio

decidendi atau reasoning ini digunakan sebagai referensi bagi penyusunan

argumentasi dalam pemecahan isu hukum. if you have one case name in a

40

subjek area, you should be able to use this piece of information to locate :

other cases, trough the case digests and citators, relevant legislation through

the encyclopaedias47 (jika anda memiliki suatu kasus maka harus

dibandingkan dengan kasus lain yang ada, melalui kasus tersebut dicerna

dengan peraturan yang relevan dan dengan ensiklopedia).

3. Pendekatan Historis (Historical Approach)

Pendekatan ini dilakukan dengan menelaah latar belakang mengenai

apa yang dipelajari dan perkembangan peraturan mengenai isu yang sedang

dihadapi. Pendekatan ini mengungkap filosofi dan pola pikir yang

melahirkan sesuatu yang sedang dipelajari.

4. Pendekatan Komparatif (Comparative Approach)

Pendekatan ini dilakukan dengan membandingkan Undang-Undang

suatu negara dengan Undang-Undang dari satu atau lebih negara lain

mengenai hal yang sama. Pendekatan ini bertujuan untuk mengetahui

persamaan dan perbedaan diantara Undang-Undang tersebut.

5. Pendekatan Konseptual (Conceptual Approach)

Dalam pendekatan ini beranjak dari pandangan-pandangan

dan doktrin-doktrin yang berkembang di dalam ilmu hukum,

dengan mempelajari pandangan-pandangan dan doktrin-doktrin di

47 Terry Hutchinson, 2002, Researching and Writing in Law, Lawbook, Australia, page 35.

41

dalam ilmu hukum peneliti akan menemukan ide-ide yang

melahirkan pengertian-pengertian hukum, konsep-konsep hukum,

asas-asas hukum yang relevan dengan isu yang dihadapi. Ini akan

dijadikan dasar untuk membangun argumentasi hukum dalam

memecahkan isu yang dihadapi48.

Dalam penelitian ini penulis penggunakan pendekatan undang-undang

dan pendekatan konseptual, karena dalam penelitian ini menelaah semua

peraturan yang berkaitan dengan isu hukum yang sedang ditangani dan

mencari sinkronisasi peraturan baik secara vertikal maupun horizontal, selain

itu dalam penelitian ini juga menggunakan pendekatan konseptual mengkaji

terhadap teori-teori, definisi tertentu yang dipakai sebagai landasan

pengertian dan landasan dalam pelaksanaan yang berkaitan dengan

kepegawaian. Teori yang digunakan dalam penelitian ini adalah :

Konsep Negara hukum, Teori Kewenangan, Asas Desentralisasi,

Asas-Asas Umum Pemerintahan Yang Baik, Teori Penjenjangan

Norma.

7.3 Sumber Bahan Hukum

1. Bahan Hukum Primer adalah bahan-bahan hukum yang mengikat seperti

norma dan kaidah dasar, peraturan dasar, peraturan perundang-undangan,

48 Peter Mahmud Marzuki, 2006, Penelitian Hukum, Kencana Prenada Media Group, Surabaya,hlm.93-95

42

bahan hukum yang tidak dikodifikasi dan yurisprudensi dalam penelitian ini

bahan hukum primer yang digunakan adalah :

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

Undang-Undang No. 43 tahun 1999 (yang selanjutnya disebut

UU No. 43 tahun 1999) tentang Perubahan atas Undang-Undang

RI No. 8 tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian

(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 169).

Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara

Yang Bersih dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme, (Lembaran

Negara Republik Indonesia Tahun 1999 Nomor 75).

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 (yang selanjutnya

disebut UU No. 32 tahun 2004) yang telah diubah menjadi

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan

Kedua Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah. (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun

2008 Nomor 59).

Undang-Undang Nomor 51 Tahun 2009 tentang Perubahan Kedua Atas

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha

Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 160).

Peraturan Pemerintah No. 48 tahun 2005 (yang selanjutnya

disebut PP No. 48 tahun 2005) yang sekarang sudah dirubah

43

dengan Peraturan Pemerintah No. 43 tahun 2007 tentang

Perubahan Atas Peraturan Pemerintah Nomor 48 tahun 2005

Tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon

Pegawai Negeri Sipil. (Lembaran Negara Republik Indonesia

Tahun 2005 Nomor 122).

Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian

Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan

Daerah Provinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.

(Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 82).

Peraturan Kepala Badan Kepegawaian Negara Nomor 21

Tahun 2005 tentang Pedoman Pendataan Dan Pengolahan

Tenaga Honorer Tahun 2005.

Peraturan Kepala Badan Kepegawaian Negara Nomor 15

Tahun 2008 tentang Pedoman Audit Tenaga Honorer.

Surat Edaran Menteri Negara PAN dan RB Nomor 5 Tahun

2010 tentang Pendataan Tenaga Honorer Yang Bekerja di

Lingkungan Instansi Pemerintah.

2. Bahan Hukum Sekunder adalah bahan hukum yang memberikan

penjelasan mengenai bahan hukum primer seperti : buku-buku

hukum, hasil-hasil penelitian, pendapat pakar hukum. Dalam

penelitian ini penulis menggunakan buku, makalah, hasil penelitian

44

dalam bidang hukum, internet yang berkaitan dengan penelitian

yang penulis lakukan.

3. Bahan Hukum Tersier adalah bahan hukum yang memberikan

petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan

bahan hukum sekunder seperti : kamus hukum, ensiklopedia.49

7.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum

Teknik pengumpulan bahan hukum yang dipergunakan dalam penelitian ini

adalah dengan sistem kartu (card system). Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji

berpendapat bahwa kartu yang perlu dipersiapkan ada dua yaitu50 :

a. Kartu kutipan yang digunakan untuk mencatat atau mengutip sumber bahanbacaan tersebut diperoleh (nama pengarang/penulis, judul buku atau artikel,impesum, halaman dan sebagainya)

b. Kartu bibliografi dipergunakan untuk mencatat sumber bahan bacaan yangdipergunakan. Kartu ini sangat penting dan berguna pada waktu penelitimenyusun daftar kepustakaan sebagai bagian penutup dari laporanpenelitian.

Dalam penelitian ini bahan hukum primer dicatat dalam kartu kutipan

mengenai substansi yang terkait dengan masalah yang dibahas. Selanjutnya dalam

kartu kutipan atas bahan hukum sekunder dicatat mengenai pendapat para ahli yang

dikemukakan dalam kepustakaan yang dibahas beserta komentar atas pendapatnya.

49 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, 2007, Penelitian Hukum Normatif, Suatu TinjauanSingkat, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta, hlm.13

50 ibid, hlm 53

45

Selanjutnya bahan hukum sekunder yang diperoleh melalui study kepustakaan

digunakan sebagai pendukung hasil penelitian.

7.5 Teknik Analisa Bahan Hukum

Bahan hukum yang diperoleh terkait dengan permasalahan yang dibahas

selanjutnya dianalisis melalui langkah-langkah deskripsi, interpretasi, sistematisasi

evaluasi, argumentasi.

Pendeskripsian atau penggambaran yang dilakukan untuk menentukan isu dan

makna dari suatu bahan hukum yang disesuaikan dengan pokok permasalahan yang

diteliti. Pada tahap ini dilakukan pemaparan serta penentuan terhadap makna dari

hukum yang terdapat di dalam peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan

masalah kepegawaian baik dalam bentuk Undang-Undang, Peraturan Pemerintah,

Surat Keputusan yang ditetapkan oleh pemerintah.

Tahap interpretasi dilakukan untuk memahami makna dari suatu norma

terutama dalam hal ditemukan konflik norma. Dalam hal ini maka untuk

menyelesaikan konflik norma diantaranya dengan : pengingkaran (disavowal),

reinterpretasi, pembatalan (invalidation), pemulihan (remedy).

Setelah bahan hukum dapat diindentifikasi dengan jelas maka kemudian

dilakukan sistematisasi, pada tahap sistematisasi ini akan dilakukan pemaparan

berbagai pendapat hukum dan hubungan hierarki antara aturan-aturan hukum yang

berkaitan dengan isu hukum dalam penelitian ini. Pada tahap ini juga dilakukan

koherensi antara berbagai aturan hukum dengan pendapat hukum dari para sarjana

yang berhubungan agat dapat dipahami dengan baik. Bahan hukum yang sudah

46

tersistematisasi, baik yang berasal dari pendapat sarjana maupun peraturan perundang

hukum lainnya selanjutnya dilakukan evaluasi dan diberikan pendapat atau

argumentasi disesuaikan dengan koherensi terhadap permasalahan yang dibahas

dalam penelitian ini.

47

BAB II

PENGATURAN KEPEGAWAIAN REPUBLIK INDONESIA

Dalam bab ini akan diuraikan mengenai hal-hal yang berkaitan

dengan kepegawaian yaitu : pengertian tenaga honorer, penggunaan

beberapa istilah yang berbeda di dalam menyebutkan tenaga yang bukan

berstatus sebagai Pegawai Negeri, adanya pengangkatan tenaga honorer

setelah tahun 2005 yang menyebabkan ketidakpastian hukum terhadap

kedudukan tenaga honorer yang diangkat tersebut serta pengangkatan

tenaga honorer menjadi Pegawai Negeri Sipil yang tidak sesuai dengan

Pasal 3 ayat (1) PP No. 48 Tahun 2005), selain itu juga akan membahas

pengertian Pegawai Negeri Sipil serta Pejabat Pembina Kepegawaian.

1. Tenaga Honorer

Negara adalah suatu organisasi kekuasaan atau organisasi

kewibawaan yang harus memenuhi persyaratan unsur-unsur tertentu yaitu

harus ada pemerintahan yang berdaulat, wilayah tertentu, dan rakyat yang

hidup dengan teratur sehingga merupakan suatu nation51.

Kedaulatan adalah kekuasaan tertinggi untuk membuat Undang-

Undang dan melaksanakannya dengan semua cara yang tersedia. Negara

mempunyai kekuasaan tertinggi untuk memaksa semua penduduknya agar

51 C.S.T. Kansil,1992, Ilmu Negara, Sinar Grafika, Jakarta, hlm 12

48

mentaati Undang-Undang serta Peraturan lainnya, untuk mewujudkan

kedaulatan tersebut dibutuhkan pemerintah yang berdaulat artinya bahwa

negara memiliki pemerintahan yang berwibawa, pemerintah harus diakui

oleh rakyatnya sehingga mempunyai kedudukan yang sederajat dengan

negara lain, untuk memiliki suatu pemerintahan yang berwibawa

dibutuhkan aparatur yang baik dan handal untuk menggerakkan

pemerintahan52.

Sebagai suatu negara hukum, Indonesia dalam menjalankan setiap

tindakan pemerintahannya harus berdasarkan atas hukum, tujuannya agar

setiap tindakan pemerintah memiliki legitimasi sehingga kepastian hukum

tetap ditegakkan, hanya ada satu negara yang berkuasa yaitu pemerintah

pusat yang mempunyai kekuasaan tertinggi, pemerintahan pusat inilah

yang pada tingkat akhir dan tertinggi dapat memutuskan segala sesuatu di

dalam negara tersebut walaupun dalam negara Indonesia terdapat asas

desentralisasi, kewenangan tetap ada pada pemerintah pusat, pemerintah

daerah yang dilimpahkan kekuasaan tidak boleh sewenang-wenang dalam

menjalankan pemerintahannya, segala tindakan pemerintah daerah harus

sesuai dengan aturan yang dimiliki oleh pemerintah pusat, inilah yang

disebut sebagai hukum administrasi negara dimana pemerintah sebagai

52 Nimatul Huda,2010, Ilmu Negara, Rajagrafindo,hlm32

49

penggerak negara harus sejalan antara pemerintah pusat dan pemerintah

daerah untuk menciptakan negara yang kuat. Neil Hawke menyatakan

Administrative law deals with the legal control of government and related

administrative powers53 artinya hukum administrasi berkaitan dengan kontrol

terhadap pemerintah dan berkaitan dengan kekuasaan administrasi (terjemahan

sendiri). It has been seen that the essential task of administra