Upravni sud Crne Gore

ANALIZA

Dejstva novih instituta ZUP-a i ZUS-a u primjeni i postupanju Upravnog

suda Crne Gore

2

Podgorica, decembar 2015

SADRŽAJ

UVOD..................................................................................................................................................3

I. NASTANAK I RAZVOJ UPRAVNOG SPORA.........................................................................3

II. EVROPSKI UPRAVNI PROSTOR I UPRAVNI SPOR...........................................................4

III. OPŠTI OSVRT NA ZAKON O UPRAVNOM SPORU...........................................................5

IV. NOVINE ZAKONA O UPRAVNOM POSTUPKU I NJEGOV UTICAJ NA UPRAVNI SPOR...................................................................................................................................................8

Osvrt na novine ZUP-a.................................................................................................................................8

1. Pojam upravne stvari...............................................................................................................................8

2. Javnopravni organi i njihov uticaj na upravni spor..............................................................................9

3. Načela ZUP-a i njihov uticaj na upravni spor.....................................................................................12

4. Novi instituti ZUP-a i njihov uticaj na upravni spor...........................................................................14

5. Upravni akti i druge upravne aktivnosti ZUP-a i njihovo dejstvo na upravni spor........................17

6. Upravne aktivnosti i njihov uticaj na posebne postupke i upravni spor...........................................19

7. Prelazne odredbe ZUP-a i njihovo dejstvo na upravne sporove........................................................24

V. UPRAVNI SPOR I SUDKE ODLUKE.....................................................................................251. Spor pune jurisdikcije............................................................................................................................25

2. Priroda uprave stvari i spor pune jurisdikcije.....................................................................................30

3. Izvršenje sudskih odluka........................................................................................................................31

VI. DEJSTVO ZAKONA O UPRAVNOM POSTUPKU I UPRAVNOM SPORU NA ORGANIZACIONI ASPEKT UPRAVNOG SUDA.....................................................................32

Opšti osvrt...................................................................................................................................................32

ZAKLJUČCI....................................................................................................................................36

PRILOZI...........................................................................................................................................36OTVORENA PITANJA PRIJEDLOGA ZUS-a......................................................................................39

UPRAVNE OBLASTI............................................................................................................................ ...40.

UPRAVNO-SUDSKA ZAŠTITA PO ZAKONU O UPRAVNOM POSTUPKU..................................41

3

UVOD

Vlada Crne Gore usvojila je predlog za donošenje novog Zakona o upravnom sporu i uputila ga Skupštini na razmatranje i donošenje, a Skupština je prethodno, u decembru 2014. godine, usvojila novi Zakon o upravnom postupku, čija primjena počinje istovremeno sa primjenom novog Zakona o upravnom sporu – 1. jula 2016 godine. S obzirom da je novi ZUP indirektno determinisao i neka nova predložena rješenja ZUS-a koja jačaju upravno-sudsku zaštitu građana u upravnom sporu, neophodno je i sa funkcionalanog i organizacionog aspekta analizirati međusobnu zavisnost i dejstva novog ZUP-a i ZUS-a na zaštitu prava i pravnih interesa stranaka u upravno-sudskom postupku. Osim toga, proširivanje kruga javnopravnih organa koji primjenjuju ZUP i novi instituti ZUP-a (upravni ugovori, zaštita prava korisnika usluga od opšteg interesa, druge upravne aktivnosti itd.) istovremeno otvaraju mogućnost proširivanja nadležnosti Upravnog suda, a samim tim i raznolikost i povećanje godišnjeg broja predmeta u radu Suda, što se direktno odražava kako na organizacione, tako i na funkcionalne aspekte djelovanja Upravnog suda. Uvođenje novih instituta u ZUP i ZUS prirodno će zahtijevati dodatne oblike edukacije sudskog kadra kroz različite forme, a značajno će uticati i na proširenje rada sudske uprave, što svakako implicira i razvoj elektronske komunikacije suda i učesnika upravno-sudskog postupka. Takođe, proširivanje nadležnosti Upravnog suda na upravne ugovore, prigovore i upravne radnje imaće destvo na povećanje broja predmeta i potrebu preispitivanja kadrovskih kapaciteta Suda – ne samo broja sudija već i stručnih i drugih saradnika, a samim tim i prostorne, tehničke, finansijske i druge kapacitete.

Analiza potreba Upravnog suda Crne Gore, urađena je uz podršku Programa Ujedinjenih nacija za razvoj – UNDP, a za potrebe Upravnog suda Crne Gore, sa ciljem da se prvenstveno sagleda uticaj djelovanja Zakona o upravnom sporu i Zakona o upravnom postupku na konsekvence, tj. na funkcionalne i organizacione aspekte budućeg rada Upravnog suda.1

Zbog ograničenog vremena i naglašene potrebe za hitnu izradu ovog materijala, Analiza se nije mogla baviti širim i detaljnijim opservacijama svih elemenata upravno-sudske funkcije, već samo ključnim faktorima koji utiču na budući rad Suda u novom zakonodavnom okviru.

I. NASTANAK I RAZVOJ UPRAVNOG SPORA

Institut upravnog spora nastao je u savremenom pravu kao posljedica suštinskih nedostataka raznih oblika upravne kontrole uprave, posebno onih koji se temelje na hijerarhijskom ustrojstvu upravne vlasti, kao i potrebe da se na efikasan i maksimalno moguć obavezujući način obezbijedi ostvarivanje i zaštita prava građana u odnosu na upravu. I pored toga što je postojao sistem pravnih ljekova (redovnih i vanrednih) sa funkcijom kontrole nad radom organa uprave,

1 Autori Analize: Prof. dr Đorđije Blažić, dekan Fakulteta za državne i evropske studije (Poglavlja I-V, otvorena pitanja ZUS-a i tabele tužbi) i Branislav Radulović, Predsjednik Upravnog suda Crne Gore u penziji (Glava VI, zaključci i tabela upravnih oblasti)

4

ipak ta upravna kontrola uprave, nije bila ni potpuna, ni efikasna, ni objektivna. Ona je bila i konceptualno neodrživa jer se kosila sa demokratskim principom da uprava ne može biti krajnji sudija u sopstvenoj stvari (nemo iudex in causa sua). „Istorijski posmatrano, razloge za uvođenje upravnog spora, prije svega, treba tražiti u okolnostima što administrativna kontrola uprave kao takva nije mogla u dovoljnoj mjeri da garantuje ostvarivanje načela zakonitosti u radu uprave, a još manje da garantuje ostvarenje i zaštitu prava građana od nezakonitih postupaka i odluka uprave. Okolnost da se uprava u svom radu rukovodi u krajnjoj liniji razlozima cjelishodnosti, učvrstili su stav da se upravi ne može dati konačna riječ u sporovima u kojima je ona angažovana.“2

Razumljivo je stoga, da je trebalo pribjeći drugim sredstvima za ostvarivanje pune zaštite načela zakonitosti i prava građana. „Uprava nije bila dovoljna garancija zakonitosti rada uprave niti potpuna zaštita prava gradjana od nezakonitih i nepravilnih zahvata uprave u oblasti gradjanskih prava i interesa“3. Ocjena zakonitosti upravnih akata, međutim, nije se mogla povjeriti zakonodavnim organima, jer su oni više angažovani političkim pitanjima, razlozima cjelishodnosti, zauzimanjem opštih stavova. Zakonodavni organi su glomazna i neefikasna tijela za konkretnu pravnu kontrolu nad pojedinačnim rješenjima uprave. Trebalo je uspostaviti efikasnu kontrolu rada državne uprave koja bi bila objektivna i nepristrasna i koja bi sistematski vršila kontrolu upravnih akata. Ostali su jedino sudovi kao državni organi „koji su zaista u stanju da ocijene pravnu stranu upravne djelatnosti, da ispitaju i riješe da li je uprava postupala saobrazno zakonu, da li je i koliko povrijedila neku pozitivnu pravnu normu.“4

Mnoge države su taj zadatak povjerile postojećim redovnim sudovima. Anglosaksonske zemlje su odavno povjeravale redovnim sudovima ispitivanje zakonitosti rada upravnih organa. U tom pogledu isticani su ozbiljni prigovori kako načelne, tako i praktične prirode. Između ostalog, smatralo se da bi povjeravanje kontrole uprave redovnim sudovima narušilo princip podjele vlasti i da uprava ne bi bila potčinjena samo zakonodavnoj, nego i sudskoj vlasti, pri čemu bi se samostalnost uprave gotovo sasvim izgubila. Sa praktičnog stanovišta, tvrdilo se „da bi bilo nezgodno povjeriti redovnim sudovima funkciju kontrole uprave, jer sudije redovnih sudova malo znaju administrativne propise, ne razumiju duh uprave i okolnosti pod kojima ona radi...“ 5 Kritički stavovi protiv kontrole uprave od strane redovnih sudova, doveli su do ustanovljavanja posebnih (specijalnih), upravnih sudova čiji bi glavni zadatak bio pravna kontrola upravnih akata.

Takav specijalizovani upravni sud prvi put je osnovan i u Crnoj Gori Zakonom o upravnom sudu 2003. godine.

II. EVROPSKI UPRAVNI PROSTOR I UPRAVNI SPOR

Evropski upravni prostor, počiva na više glavnih uporišnih tačaka: načelu vladavine prava, povjerenja – pouzdanosti i predvidivosti; načelu javnosti i transparentnosti; načelu depolitizovanosti (političke neutralnosti) i odgovornosti, kao i zahtjevima za ekonomičnošću i djelotvornosti (European Principles for Public Administration, OECD-Sigma Paper no. 27 i 2 S. Popović, Upravni spor u teoriji i praksi, Beograd, 1968.3 S. Lilić, P. Dimitrijević, M. Marković, Upravno pravo, Beograd, 2006, str. 408.4 R. Marković, Upravno pravo, Beograd, 2002, str. 508.5 M. Kamarić, Upravni spor i kontrola uprave putem upravnog spora, Sarajevo, 1963.

5

drugo). Pravo građana Evropske unije na dobru upravu je propisano u članu 41 Povelje o osnovnim pravima Evropske unije. Rezolucija Komiteta ministara Savjeta Evrope (77) 31 „O zaštiti pojedinaca u odnosu na akte uprave“ od 28. septembra 1977. godine takođe priznaje pravo građanima na dobru upravu, na zaštitu, naročito sudsku, njihovih individualnih pravnih situacija i naglašava pravičnost, korektne i uravnotežene relacije između građana i javne uprave. S tim u vezi, Evropski sud za ljudska prava je ustanovio opšte upravne principe na osnovu kojih je uspostavljena praksa nacionalnih upravnih sudova država članica EU, čime se formiraju zajedničke evropske vrijednosti u ovoj oblasti. Uz Konvenciju o zaštiti ljudskih prava ovo je pravni okvir novoga Zakona o upravnom postupku, ali i predloga Zakona o upravnom sporu.

Sama sistematika novog ZUS-a nije osjetnije mijenjana ni u broju članova zakona ni u njegovoj strukturi, osim na mjestima gdje je to bilo neophodno radi usaglašavanja sa novim institutima ZUP-a i lakšeg snalaženja, odnosno poštovanja njegovih dosadašnjih vrijednosti i javnopravne tradicije Crne Gore.

III. OPŠTI OSVRT NA ZAKON O UPRAVNOM SPORU

Zakon o upravnom sporu jedan je od ključnih zakona za uspostavljanje sistema javne uprave u skladu sa principima Evropske unije. On predstavlja zakonski okvir sudske kontrole funkcionisanja javne uprave u jednom značajnom segmentu – u segmentu autoritarnog odlučivanja o pravima i obavezama pravnih subjekata u upravnim stvarima. Upravnim sporom osigurava se kontrola zakonitosti funkcionisanja javne uprave u tom segmentu, a ujedno pruža pravnim subjektima sudska zaštita njihovih prava i pravnih interesa. SIGMA u svom dokumentu Principi javne uprave (OECD/SIGMA, 2014) navodi pravično postupanje u upravnim sporovima kao jedan od tih principa. Država mora da osigura specijalizovan i efikasan sudski nadzor javne uprave.

Takođe, napominjemo da se sudski nadzor javne uprave vrši i u postupcima pred sudovima opšte nadležnosti, u krivičnim i parničnim postupcima. U krivičnim postupcima utvrđuje se krivična odgovornost nosioca javnih funkcija i službenika javne uprave, a u parničnim postupcima odlučuje se u sporovima koji proističu iz civilno-pravnih odnosa u koje često ulaze organi vlasti (u ime države i lokalnih zajednica) pri sprovođenju svojih nadležnosti. Upravni spor je, dakle, samo jedan od oblika sudskog nadzora, ali izuzetno značajan jer se odnosi na specifični oblik funkcionisanja javne uprave – autoritarni (jednostrani) konkretni uprani akt, ali i upravne radnje kojima organi javne uprave odlučuju ili utiču na prava, obaveze i pravne interese pravnih subjekata.

Autori novog Zakona o upravnom sporu (u daljem tekstu: ZUS) odlučili su da novi zakonodavni okvir grade na tradiciji upravnog spora koja je bila razvijena još u SFRJ i nijesu radikalno mijenjali važeći koncept sudske kontrole javne uprave. Dosadašnji zakonodavni okvir bio je dobro prihvaćen u praksi i nije stvarao značajne probleme. Autori su procijenili da radikalne promjene koncepta nijesu potrebne i da je prihvatljiviji pristup pojedinačnih

6

unaprjeđenja postojećeg zakonodavnog okvira, u određenoj mjeri vezanih za novi Zakon o opštem upravnom postupku (ZUP).

Činjenica da novi ZUS neće donijeti revolucionarne izmjene olakšaće njegovu implementaciju i omogućiti Upravnom sudu i Vrhovnom sudu da se koncentrišu na unaprjeđenje prakse, povećanje efikasnosti i skraćenje očekivanih rokova suđenja. Za stranke u upravnom sporu od velike je važnosti da se sporovi rješavaju u razumnom roku, a suđenje u razumnom roku je i jedan od značajnih faktora konkurentnosti države. U slučaju većih zaostataka može doći i do presuda Evropskog suda za ljudska prava u korist podnositelja žalbi na osnovu člana 6 Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i određivanja pravične satisfakcije (just satisfaction).

Najkraće rečeno, predmet predloga ZUS-a su:

Nadležnost Upravnog i Vrhovnog suda u upravnom sporu; Sastav Upravnog suda; Pravila upravno-sudskog postupka na osnovu kojih Sud odlučuje o zakonitosti upravnog

akta i drugih upravnih aktivnosti kojom se utvrđuje ili na drugi način utiče na prava, obaveze i pravne interese fizičkog ili pravnog lica, kad je to zakonom propisano (član 2), kao i u cilju obezbjeđivanja sudske zaštite prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih lica i drugih stranaka, povrijeđenih postupanjem državnih organa, organa državne uprave, organa lokalne samouprave, lokalne uprave, ustanova i drugih subjekata koji vrše javna ovlašćenja (javnopravni organi), kao i u cilju zaštite javnog interesa kad je zakonom propisano;

Pravila postupka na osnovu kojih Upravni sud odlučuje o ponavljanju upravno-sudskog postupka;

Pravila postupka na osnovu kojih Vrhovni sud odlučuje o zakonitosti odluka Upravnog suda.

Predmet upravnog spora su, dakle, zakonitost upravnog akta i druge upravne aktivnosti kojim se utvrđuje ili na drugi način utiče na prava, obaveze i pravne interese fizičkog ili pravnog lica, kad je to zakonom propisano.

ZUS se primjenjuje u svim upravnim stvarima – konkretnim situacijama:

Kada javnopravni organ izvršnim upravnim aktom protiv kojeg nije dozvoljena žalba odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke;

Kada se drugom upravnom aktivnošću (zaključivanje upravnih ugovora, zaštita korisnika usluga od opšteg interesa, kao i preduzimanje drugih upravnih aktivnosti u upravnim stvarima) utvrđuju obaveze ili pravni interesi fizičkog lica;

Kada se na drugi način utiče na prava, obaveze ili pravne interese fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke u skladu sa zakonom;

U svakoj drugoj pravnoj situaciji koja je zakonom propisana kao upravna stvar.

7

U tom smislu, predmet upravnog spora su:

Izvršni upravni akti javnopravnih organa protiv kojih nije dozvoljena ili je isrpljena žalba, a kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke;

Druge upravne aktivnosti – zaključivanje upravnih ugovora, zaštita korisnika usluga od opšteg interesa, kao i preduzimanje drugih upravnih aktivnosti u upravnim stvarima (izdavanje uvjerenja i drugih isprava kojima se utvrđuje obaveza ili pravni interes fizičkog lica).

IV. NOVINE ZAKONA O UPRAVNOM POSTUPKU I NJEGOV UTICAJ NA UPRAVNI SPOR

Osvrt na novine ZUP-a

Novi crnogorski ZUP donosi brojna nova rješenja koja mogu povećati efikasnost i efektivnost upravnih postupaka, a samim tim i efikasnost javne uprave. Tekst novog ZUP-a, iako znatno manji po obimu od prethodnog, zadržao je veći broj postojećih instituta, ali je u pravni sistem uveo jedan broj novih instituta (upravna stvar, upravne aktivnosti, usluge od opšteg interesa, upravne ugovore, prigovor kao pravno sredstvo, pozitivnu prezumpciju kod „ćutanja uprave“, ukidanje zakonitih rješenja, obavezno poništavanje upravnog akta itd.).

Novim ZUP-om brojna pitanja uređena su jednostavnije i sistematičnije, uz napuštanje dominantno formalnog pristupa odlučivanja o pravima i obavezama građana i fokusiranje na suštinske meritorne stvari u donošenju meritornih odluka.

Takođe, u potpunosti su uređeni neki vrlo značajni pravni instituti koji predstavljaju važnu novinu u našem upravno-pravnom sistemu: javnopravni organ; upravni ugovor; zaštita korisnika u pružanju javnih usluga; upravne aktivnosti; institut prigovora; druge upravne aktivnosti; upravna stvar; obavezno poništavanje, ukidanje zakonitog rješenja itd. (vidjeti tabelu niže). U tom smislu, može se reći da novi ZUP s manjim brojem odredaba, na moderniji, jednostavniji i savremeniji način, uređuje veći broj pravnih instituta i obezbeđuje svoje osnovne ciljeve.

1. Pojam upravne stvari

Pored proširivanja kruga subjekata koji će primjenjivati ZUP, po prvi put u se u savremenom upravno-procesnom zakonodavstvu proširuje premet, a samim tim i primjena ZUP-a i definiše upravna stvar. U tom smislu, predmet primjene ZUP-a je svaka konkretna situacija u kojoj javnopravni organ:

1) upravnim aktom odlučuje o pravu, obavezi ili pravnom interesu fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, u smislu ovog zakona;

8

2) drugom upravnom aktivnošću utvrđuje pravo, obavezu ili pravni interes fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, u smislu ovog zakona;

3) na drugi način utiče na prava, obaveze ili pravne interese fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, u smislu ovog zakona;

4) kao i svaka druga pravna situacija koja je zakonom propisana kao upravna stvar.

Upravna stvar je sadržinski predmet ZUP-a i definisana je kao svaka konkretna situacija u kojoj javnopravni organ, upravnim aktom odlučuje ili drugom upravnom aktivnošću utvrđuje ili na drugi način utiče na prava, obaveze ili pravne interese fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, u smislu ovog zakona, kao i svaka druga pravna situacija koja je zakonom propisana kao upravna stvar (član 2). Dakle, ovlašćenje zakonodavca je da, pored uobičajenih upravnih aktivnosti koje predstavljaju upravnu stvar, posebnim zakonom opredijeli neku pravnu situaciju da bude upravna stvar, što automatski uključuje ne samo primjenu ZUP-a, nego i ZUS-a na te situacije.

Proširivanje predmeta ZUP-a ima za pravnu posljedicu i proširivanje nadležnosti Upravnog suda u ocjeni zakonitosti različitih akata javnopravnih organa o pravima, obavezama i pravnim interesima stranaka u upravnoj stvari u različitim pravnim situacijama (donošenju upravnih akata, zaključivanju upravnih ugovora, vršenju drugih upravnh aktivnosti itd.).

Ove okolonosti će uticati na potrebu prispitivanja postojećih organizacionih, kadrovskih, tehničkih, prostornih i drugih uslova za rad Suda i njegovom prilagođavanju novim uslovima.

2. Javnopravni organi i njihov uticaj na upravni spor

Kombinovanim metodom enumeracije i opšte klauzule proširen je krug subjekata i uslovi pod kojima su ti subjekti (javnopravni organi) dužni postupati po odredbama ZUP-a. U tom smislu, metodom enumeracije, kao javnopravni organi određeni su državni organi, organi državne uprave, organi lokalne samouprave, organi lokalne uprave i ustanove. Metodom generalne klauzule kao javnopravni organi su propisani i drugi subjekti koji vrše javna ovlašćenja. Uslov za njihovo postupanje po ZUP-u je da, neposredno primjenjujući propise, odlučuju i preduzimaju druge upravne aktivnosti u upravnim stvarima u cilju ostvarivanja zaštite prava i pravnih interesa fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka, kao i zaštite javnog interesa (član 1).

Polazeći od pojedinih analiza javnopravnih subjekata u pravnom sistemu Crne Gore, veoma je širok krug „drugih subjekata“ koji će primjenjivati ZUP, a koji imaju ili nemaju svojstva pravnih lica, a vrše javna ovlašćenja. U takve subjekte, koji nisu obuhvaćeni metodom enumeracije, spadaju: javne agencije, javni fondovi, posebne organizacije, privredna društva, komisije, instituti, zavodi, univerziteti, škole, zdravstvene ustanove, centri, savjeti, savezi, sve javne službe itd. koje takođe mogu zaključivati upravne ugovore ili pružati javne usluge, izdavati uvjerenja i javne isprave, tj. vršiti druge upravne aktivnosti – faktičke radnje autoritatvnog i neautoritativnog karaktera.

9

Preliminarna Analiza pravnog statusa javnopravnih organa u Crnoj Gori ukazuje da u našem pravnom sistemu egzistra oko 653 javnopravnih organa od čega je 54 organa državne uprave i 599 drugih nosilaca javnih ovlašćenja, tzv. nedržavne uprave.6

Naziv Državna uprava Javna tijela

Državna uprava+

Javna tijela

Ministarstva 16 16

Uprave 22 22

Sekretarijati 2 2

Direkcije 5 5

Agencije 2 15 17

Zavodi 7 7 14

Posebne organizacije 8 8

Fondovi 10 10

Centri 33 33

Instituti 14 14

Savjeti 22 22

Komisije 14 14

Komore 7 7Tijela 2 2Kancelarije 4 4Savezi 44 44Privredna društva 36 36Javne ustanove 348 348Javna preduzeća 11 11Lokalna samouprava 22 22Fizička lica 2 2UKUPNO 54 599 653

Upravo široki krug javnopravnih organa koji odlučuju u upravnim stvarima ili vrše druge upravne aktivnosti značajno može uticati na povećanje upravnih sporova u smislu da upravni akti ili upravne aktivnosti koje po redovnim ili vanrednim pravnim sredstvima ocjenjuju viši javnopravni organi koji vrše upravni nadzor nad nižim javnopravnim organima ili javnopravni

6 Prof. dr Đorđije Blažić, Analiza pravnog statusa i funkcionisanja organa javne uprave u Crnoj Gori, Podgorica 2013, SIGMA

10

organi višeg stepena nad upravnim aktima ili upravnim aktivnostima javnopravnih organa nižeg stepena, takođe budu predmet ocjene zakonitosti u upravnom sporu.

Široki dijapazon javnopravnih organa koji primjenju ZUP uz egzistiranje, u pravnom sistemu Crne Gore, na desetine hiljada opštih i pojedinačnih akata7, od čega i 497 zakona, direktno će se odraziti ne samo na proširenje nadležnosti i očekivanje povećanja broja predmeta pred Upravnim sudom, već će bitno zahtijevati drugačiju organizaciju Upravnog suda, značajnije povećanje broja sudija, specijalizaciju sudija, povećanje broja i specijalizaciju stručnih sradnika i administrativnog kadra, poboljšanje prostornih i finansijskih uslova, savremenu IT tehnologiju i drugih uslova koji će moći ispratiti zahtjevne potrebe Upravnog suda.

U kontekstu navednih potreba proširivanja javnopravnih organa koji primjenjuju ZUP u upravnim stvarima i drugim upravnim aktivnostima, treba navesti okolnost da javnopravni organi godišnje, u prosjeku, donose preko milion upravnih akata, od čega samo državna uprava donosi od 762.530 do 1.060.889 akata pri čemu broj žalbi godišenje se kreće od 7.056 do 7.999 (v. tabelu 2).8

Prema podacima Upravnog suda zadnjih par godina prosječno podnošeno cca 3 500 tužbi, što znači da se tužbe podnose prosječno na oko 50% upravnih akata.9 Tako je, na primjer, u 2014. godini podnijeto 3668 tužbi Upravnom sudu u odnosu na 7218 izjavljenih žalbi, što čini 50.81% izavljenih tužbi na drugostepena rješenja organa. Navedeno predstavlja izrazito visok procenat i istovremeno ukazuje na visok stepen nepovjerenja stranka u zakonitost rada organa uprave.

Godina 2011. god. 2012. god. 2013. god. 2014. god.RJEŠAVANJE PRVOSTEPENIH UPRAVNIH PREDMETA

Ukupan broj predmeta u radu 896448 846032 1060889 762530Ukupan broj primljenih predmeta 863103 805095 1024223 734160Ukupan broj prenijetih predmeta iz prethodne godine

33345 40937 36666 28370

Ukupan broj riješenih predmeta 852579 806312 1004659 731813Ukupan broj neriješenih predmeta 37135 41600 25224 21015

RJEŠAVANJE U DRUGOSTEPENOM POSTUPKUUkupan broj žalbi u toku godine 7112 7051 7999 7218Ukupan broj izjavljenih žalbi u izvještajnom periodu

6550 6617 7669 6868

Ukupan broj neriješenih žalbi iz prethodne godine

582 434 330 350

Ukupan broj riješenih žalbi 6027 6380 7701 6923Ukupan broj neriješenih žalbi 1085 671 298 266

7 U pozitivno-pravnom sistemu imamo ukupno 37 849 propisa i pojedinačnih akata i to: Propisa 35 260 (Ustav, Ustavni amandmani i Ustavni zakoni (4), Zakona (497), Uredbi (362), Odluka (2731), Pravilnika (1543), Naredbi (49), i pojedinačnih akata o izboru, imenovanju i postavljenju - Rješenja (2589) – Aleksandar Samardžić, Pravni položaj državnih organa u Crnoj Gori (specijalistički rad), Fakultet za državne i evropske studije, Podgorica, avgust 2015. godine8 Ministarstvo unutrašnjih poslova Crne Gore, Izvještaj o rješavanju upravnih stvari za 2014. godinu, str. 129Tako je, npr. tokom 2010. godine podnijeto 3799 tužbi, 2011. godine 3471. tužba , 2012. godine 3413. tužbi, 2013. godine – 3183 tužbe, a 2014. godine 3668 tužbi. Podaci dostupni na Web stranici Upravnog suda Crne Gore http://sudovi.me/uscg/statistika/statistika/

11

Kontinuiranim proširenjem zakonodavstva i podzakonske regulative, a samim tim i upravnih oblasti u kojima javnopravni organi odlučuju u upravnim stvarima i drugim upravnim aktivnostima, uz neophodno oslanjanje na principe dobre javne uprave i standarde Evropskog upravnog prostora, ali i standarde Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i praksu Evropskog suda za ljudska prava, dugoročno bi moglo ouzrokovati i razmatranje pitanja dvostepenosti upravnog spora, što asocira na ocjenu potrebe osnivanja osnovnih i višeg upravnog suda, analogno organizaciji ostalih sudova. Novi ZUS, ipak, ne predviđa dvostepenost upravno-sudskog odlučivanja.

3. Načela ZUP-a i njihov uticaj na upravni spor

Primjena većine osnovnih načela ZUP-a (član 5-17) u bitnome će uticati i na upravno-sudske postupke prilikom ocjene zakonitosti upravnog akta zbog povrede pravila postupka (član 14 stav 1 tač. 1 ZUS-a), posebno u kontekstu nedostataka načela u ZUS-u, kao i već pomenuto detaljnije uređivanje posebnim zakonima upravnih aktivnosti (član 18-35), a naročito pojma upravnog akta (član 18-26), upravnog ugovora (član 26-30), usluga od opšteg interesa (član 31) i drugih oblika upravnih aktivnosti (član 32-35).

Kada je riječ o načelim ZUP-a, značajan uticaj na odlučivanje Upravnog suda u upravnom sporu prilikom ocjene zakonitosti upravnog akta imaće:

1) Načelo zakonitosti i opravdanih očekivanja stranaka u kojem se posebno naglašava obaveza javnopravnog organa da prilikom odlučivanja u upravnoj stvari vodi računa o ranijim odlukama koje je donio u bitno istovjetnim upravnim stvarima, kao i kad je zakonom ovlašćen da u upravnoj stvari odlučuje po slobodnoj ocjeni. Tada upravni akt mora biti donijet u granicama datog ovlašćenja, u skladu sa ciljem zbog kojeg je ovlašćenje dato i u skladu sa ranijim odlukama koje je javnopravni organ donio u bitno istovjetnim upravnim stvarima.

2) Načelo srazmjernosti (član 6), prema kojem svaka upravna aktivnost javnopravnog organa kojom može biti ograničeno pravo stranke mora biti u skladu sa načelom srazmjernosti. Upravna aktivnost je u skladu sa načelom srazmjernosti: 1) ako je takvo postupanje nužno da se postigne svrha zakona; 2) ujedno, srazmjerno cilju koji treba postići, 2) ako se njome ne krše osnovna ljudska prava. Takođe, kada se stranci i drugim učesnicima u postupku nalažu obaveze, javnopravni organ je dužan da prema njima primijeni mjere predviđene propisima koje su za njih povoljnije, ako se takvim mjerama postiže cilj zakona.

3) Načelo pribavljnja podataka po službenoj dužnosti, tj. istražno načelo (član 12) – Javnopravni organ po službenoj dužnosti vrši uvid, pribavlja i obrađuje podatke iz službenih evidencija i registara – bilo da ih sam vodi, bilo da to čini neki drugi javnopravni organ – osim ako je pristup tim podacima zabranjen posebnim zakonom. Dakle, javnopravni organ može da zahtijeva od stranke samo one podatke ili isprave koje su neophodne za utvrđivanje činjenica i okolnosti o kojima se ne vodi službena evidencija.

12

4) Pravo na razgledanje spisa (član 16) – Javnopravni organ je dužan da strankama i drugim učesnicima u upravnom postupku omogući razgledanje spisa i obavještavanje o toku postupka, u skladu sa zakonom. Razumije se, vodeći računa o ograničenjima iz zakona koji se tiču slobodnog pristupa informacijama od javnog značaja. Ujedno, u postupku se mora obezbijediti zaštitita i čuvanje tajnih podataka i podataka o ličnosti, u skladu sa zakonom.

5) Načelo aktivne pomoći stranci (član 8) koje sažima ranije načelo zaštite prava stranke i načelo o pomoći neukoj stranci.

6) Načelo o pravu stranke na pravnu zaštitu (član 7) koje obuhvata zaštitu prava stranke protiv svake upravne aktivnosti, odnosno nepreduzimanja takve aktivnosti; sada je šire od ranijeg načela dvostepenosti, koje se odnosilo isključivo na žalbu na rješenje i zaključak. Sada je pravna zaštita proširena i osim žalbe (član 118 stav 1 tačka 1i član 119) obuhvata i prigovor na pružanje usluga od opšteg interesa (član 118 stav 1 tačka 3, član 31 i 137) na druge upravne aktivnosti (član član 118 stav 1 tačka 3 , član 35 i 137), ponavljanje postupka (član 118 stav 1 tačka 2 i član 132-136). Takođe, primjena ovog načela je proširena i na upravno-sudsku kod upravnih ugovora – poništavanje i jednostrani raskid (član 28 i 30) a moguće, u skladu sa posebnim zakonom, i na izmjenu i raskid upravnog ugovora zbog promjenjenih okolnosti (član 29), ali i redovnu sudsku zaštitu u parničnom postupku u slučaju ukidanja zakonitog rješenja (član 142 stav 4).

7) Načelo izjašnjavanja stranke (član 14) kojim je propisano pravo stranke da učestvuje u upravnom postupku radi utvrđivanja činjenica i okolnosti koje su od značaja za donošenje upravnog akta, kao i da prije donošenja upravnog akta stranka ima pravo da se izjasni o rezultatima ispitnog postupka.Upravni akt se može donijeti bez izjašnjenja stranke samo u slučajevima propisanim zakonom.

Uspješnost primjene novog ZUS-a, prije svega, zavisiće od prihvatanja nove upravne logike na kojoj je moderan upravni postupak i upravni spor utemeljen: od adekvatne obuke službenika na svim nivoima javne uprave ali i sudija upravnog suda, usklađivanja posebnih postupaka sa odredbama novog ZUP-a (pitanje koje treba riješiti u procesu usklađivanja posebnih zakona sa rješenjima novog ZUP-a i pravnim standardima EU) i reforme upravnog sudstva (novi Zakon o upravnom sporu). U tom smislu, upravno-sudska praksa će biti značajan činilac usklađenosti i jedinstvenosti upravne prakse, a od kvaliteta i brzine odluka koje će donositi Upravni sud zavisiće i uspješna primjena odredaba ZUP-a.

4. Novi instituti ZUP-a i njihov uticaj na upravni spor

Strateške novine novog ZUP-a Crne Gore tiču se, naročito: 1) znatnog proširivanja procesnog predmeta zakona, pored onog standardnog, upravnog akta – i na upravne ugovore i ostale oblike upravnih aktivnosti, na upravne radnje i na obezbjeđivanje pružanja, odnosno samo pružanje javnih usluga (usluga od opšteg interesa); pri tome je pojmu upravne stvari određena prostranija sadržina; 2) načela, pri čemu su dodata: načelo srazmjernosti, načelo pribavljanja podataka po službenoj dužnosti, pravo stranke na pravnu zaštitu i načelo zabrane zloupotrebe

13

prava – dok su pojedina načela spojena u jedno, a neka preimenovana; 3) komunikacije organa i stranaka u postupku (posebno pravila o elektronskoj komunikaciji), a najviše obavještavanja; 4) službenog uklanjanja (poništavanja i ukidanja) i mijenjanja upravnih akata, naročito pravnih mogućnosti za ukidanje zakonitog rješenja; 5) već pomenutih pravnih sredstava u smislu povećanja njihovog broja i žalbe (naznačimo samo novinu meritornog odlučivanja po drugoj žalbi kod postupanja drugostepenog organa), prigovora i ponavljanja postupka, a naročito unaprjeđenja pravne zaštite stranaka u postupku ćutanja administracije. Značajne su i novele u pogledu stvaranja pravnih pretpostavki za donošenje garantnog akta, za osnivanje službe za sprovođenje upravnih aktivnosti na jednom mjestu, zatim isključivo predviđanje upravnog akta u obliku rješenja (i u slučajevima, a kada se ranije donosio zaključak: tako osobito kod odbacivanja (sada odbijanja) zahtjeva, kao i žalbe stranke, a i kod obustavljanja postupka – iz zakonskih razloga), mogućih dodataka upravnom aktu, načina i pokretanja postupka i trenutka kad se on smatra pokrenutim, predviđanje privremenih mjera – i drugo. S druge strane, opet, pravila o dokaznim sredstvima u ispitnom postupku su krajnje svedena, uz upućivanje na shodnu primjenu parničnih propisa (član 107. stav 3).

Među novim institutima ZUP-a posebno izdvajamo:

Red.br NOVI INSTITUTI ZUP-a Član1. Javnopravni organ Član 12. Upravna stvar Član 23. Upravne aktivnosti Član 34. Načelo zakonitosti i opravdanog očekivanja stranke (precedentne odluke) Član 5 st. 25. Načelo srazmjernosti Član 66. Načelo pribavljanja podataka po službenoj dužnosti Član 137. Načelo prava stranke na izjašnjenje Član 148. Načelo zabrane zloupotrebe prava Član 159. Načelo prava stranke na razgledanje spisa Član 1610. Rješenje kao odluka o glavnoj stvari i procesnom pitanju (materijalni i procesni

akt)Član 18

11. Garantni akt Član 2012. Upravni ugovor Član 27-3013. Zaštita prava korisnika usluga od opšteg interesa Član 31 i 13714. Druge upravne aktivnosti Član 3215. Prigovor kod drugih upravnih aktivnosti Član 35 i 13716. Sprovođenje aktivnosti na jednom mjestu Član 4317. Ovlašćeno službeno lice Član 4618. Shodna primjena ZPP-a (dokazna sredstva, punomoćnik) Član 56 st. 5 i 107

st. 319. Podnesak u elektronskom obliku Član 6320. Pravo na obavještavanje u toku postupka Član 6921. Dostavljanje elektronskim putem Član 8322. Određivanje i produženje rokova Član 88 st. 323. Odbijanje zahtjeva zbog procesnih nedostataka Član 9924. Obavještenje stranke o rezultatima postupka Član 111 st. 1,3,425. Pravo stranke na izjašnjenje i izuzeci Član 111 i 11326. Izjašnjenje stranaka o rezultatima postupka Član 111 st. 2 i 11227. Opravdano produženje roka odlučivanja Član 11528. Ćutanje uprave (pozitivna prezumpcija) Član 117

14

Red.br NOVI INSTITUTI ZUP-a Član29. Pravni ljekovi (prigovor, ponavljanje postupka) Član 118 stav 1 tač.

2, 330. Prezumpcija žalbe – svaki podnesak bez obzira na formu kojim se osporava

rješenje smatra se žalbomČlan 121 st. 2

31. Odricanje od žalbe Član 122 st. 132. Meritorno rješavanje drugostepenog organ po drugoj žalbi Član 126 st. 933. Obavezno poništavanje rješenja Član 13934. Poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja Član 14035. Ukidanje zakonitog rješenja Član 14136. Supsidijarna primjena Zakona o izvršenju i obezbeđenju na izvršenje novčanih

obavezaČlan 145 st. 2

37. Rješenje o izvršenju Član 14938. Protivizvršenje Član 150

Kao što smo istakli, predmet ZUP-a su pravila po kojima postupaju javnopravni organi kada, u cilju ostvarivanja zaštite prava i pravnih interesa fizičkih lica, pravnih lica ili drugih stranaka, kao i zaštite javnog interesa, neposredno primjenjujući propise, odlučuju i preduzimaju druge upravne aktivnosti u upravnim stvarima.

Upravo složenost upravne stvari ukazuje na moguću komplikovanost u primjeni ovog instituta u pojedinim slučajevima, s obzirom na komplesnost i multidisciplinarnost gdje se sa upravnim prožimaju javno i privatno pravo, obligaciono, stvarno, nasljedno, radno, ustavno, privredno ali i druge grane prava. Upravo iz ovih razloga u pojedinim predmetima će se otvarati pitanje da li je konkretna stvar upravna stvar, a od odgovora na to pitanje zavisiće i mogućnost vođenja upravnog postupka i odlučivanja javnopravnog organa ili vodjenjem upravnog postupka ili odbijanjem zahtjeva stranke zbog procesnih nedostataka (člana 99 stav 1 tačka 1). Ova dilema će se kao sporna otvoriti i kod upravnih aktivnosti, s obzirom da su u pitanju potpuno novi instituti i da još uvijek nema upravno-sudske prakse u ovoj oblasti.10 Ova odredba imaće direktan uticaj i na upravne sporove, na način što će se nadležnost Upravnog suda proširiti i na druge upravne aktivnosti (upravne ugovore11, zaštitu korisnika usluga od opšteg interesa,12 kao i na preduzimanje drugih upravnih aktivnosti u upravnim stvarima, u skladu sa zakonom13, odnosno na druge načine kojim javnopravni organ utiče na prava, obaveze ili pravne interese fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke – druge upravne aktivnosti proisane posebnim zakonom (vodjenje

10 Sreten Ivanović, Komentar Zakona o upravnom postupku, Vrhovni sud Crne Gore, 2015. god, str. 3111 Postupanje po tužbi o poništaju upravnog ugovora (član 28 st.2 ZUP-a i član 2 i 12 ZUS-a) ili jednostranom raskidu upravnog ugovora (član 30 st. 2 i 3 ZUP-a i član 2 i 12 ZUS-a), Takođe, moguće je da Upravni sud odlučuje i po tužbi za raskid upravnog ugovora , ako je to materijalnim zakonom propisano, i u situacijama kada je upravni ugovor raskinut zbog okolnosti nastalih poslije njegovog zaključenja koje se nijesu mogle predvidjeti u vrijeme zaključenja, a koje bitno otežavaju ispunjenje obaveza iz ugovora ili iz drugih razloga (član 29 ZUP-a)12 Postupanje po tužbi na rješenje organa koji vrši nadzor nad pružanjem javne usluge od opšteg interesa kojim je odlučio o prigovoru korisnika javne usluge ili ćutanju nadzornog organa (član 31 st.4 ZUP-a i član 2 i 12 ZUS-a)13 Postupanje po tužbi na rješenje starješine organa kojim je odlučio o prigovoru na upravnu aktivnost službenog lica ili ćutanju organa (čl 35 st.2 ZUP i član 2 i 12 ZUS-a)

15

evidencije, izdavanje uvjerenja,vršenje faktičkih radnji)),14 kao i u svakoj drugoj pravnoj situaciji, tj. postupku odlučivanja javnopravnog organa koja je propisana kao upravna stvar (npr. ako posebni zakon propiše da su tzv. konkurentski postupci upravni – postupak javnih nabavki, postupak zasnivanja radnog odnosa službenika i namještenika upravni i slično.15

Posebna nadležnost Upravnog suda propisana ZUP-om, a koja nije obuhvaćena članom 12 ZUS-a, postoji u slučaju kada je posebnim zakonom propisana pozitivna preumpcija kod ćutanja uprave.

U tom smislu, ZUP propisuje:

Kada je upravni postupak pokrenut na zahtjev stranke, a javnopravni organ ne donese i ne dostavi stranci rješenje u propisanom ili produženom roku, smatraće se da je zahtjev usvojen, ako je to propisano posebnim zakonom.

U slučaju iz stava 1 ovog člana, stranka ima pravo da od prvostepenog ili drugostepenog javnopravnog organa traži potvrdu da je njen zahtjev usvojen. Potvrda mora da sadrži sve elemente rješenja kojim se usvaja zahtjev stranke.

Ako javnopravni organ ne izda potvrdu iz stava 2 ovog člana, u roku od sedam dana od dana podnošenja zahtjeva za izdavanje potvrde, odnosno u tom roku ne donese rješenje kojim je naknadno odlučio o zahtjevu stranke, stranka može da pokrene upravni spor.16 I u ovoj situaciji otvora se pitanje mogućnosti odlučivanja u upravnom sporu, tj. na koji način bi Upravni sud mogao odlučivati po tužbi zbog ćutanja uprave?

Osim toga, nije neuobičajeno u dosašnjoj zakonodavnoj praksi da se nadležnost Upravnog suda uređuje i posebnim zakonima, čak i u oblastima koje za predmet postupanja nemaju upravnu već neku drugu sui generis pravnu stvar (tzv.“kvazi-upravni spor“), što posljedično značajno utiče na dodatno proširivanje nadležnosti Upravnog suda van upravnog spora definisanog članom 2 ZUS-a, a samim tim neposredno utiče i na organizacione, prostorne, finansijske, kadrovske i druge kapacitete Upravnog suda.

Problemi shodne primjene ZUP-a u posebnim sui generis postupcima mogu izazvati dileme kod stranaka da i u takvim postupcima, zbog nerazumijevanja prirode pravne stvari, podnose tužbu Upravnom sudu za ocjenu zakonitosti i takvih pojedinačnih akata kojim je javnopravni organ odlučivao o pravu ili pravnom interesu stranke u posebnom postupku koji za predmet ima sui generis pravnu stvar, čime bi se Sud bespotrebno opterećivao.

Posebno otvoreno pitanje je upravno-sudska zaštita protiv rješenja kao procesnih upravnih akata u upravnom postupku i njihovog uticaja efikasnost odlučivanja u upravnom postupku u upravnoj stvari (odbijanje zahtjeva i žalbi iz procesnih razloga, prekid postupka, obustava postupka itd.).

14 Član 32 ZUP-a i član 2 i 12 ZUS-a15 Obim postupanja javnopravnog organa a samim tim i Upravnog suda opredjeljivaće materijalni zakoni 16 Član 117 stav 1,2,3 ZUP-a

16

5. Upravni akti i druge upravne aktivnosti ZUP-a i njihovo dejstvo na upravni

spor

Zakon o upravnom sporu precizira upravne akte i upravne aktivnosti protiv kojih se može pokrenuti upravni spor.17 U tom smislu, upravni spor se može pokrenuti protiv:

1. Upravnog akta koji je donijet u drugom stepenu;2. Protiv prvostepenog upravnog akta protiv kojeg nije dozvoljena žalba u upravnom

postupku;3. Protiv prvostepenog upravnog akta protiv kojeg nije dozvoljen prigovor u upravnom

postupku;4. Protiv druge upravne aktivnosti kad je to zakonom propisano;5. Kada javnopravni organ nije donio upravni akt (ćutanje uprave – negativna prezumpcija);6. Kada javnopravni organ nije odlučio po žalbi stranke (ćutanje uprave – negativna

prezumpcija);7. Kada javnopravni organ nije preduzeo upravnu aktivnost (ćutanje uprave – negativna

prezumpcija);8. Kada javnopravni organ nije odlučio po prigovoru stranke (ćutanje uprave – negativna

prezumpcija).

Pored navedenog, ZUS navodi i akte protiv kojih se ne može pokrenuti upravni spor. U tom kontekstu, upravni spor ne može se voditi protiv akta:

1. donijetog u stvari u kojoj je sudska zaštita obezbijeđena u drugom sudskom postupku;2. donijetog u stvari u kojoj neposredno, na osnovu ustavnih ovlašćenja, odlučuje Skupština

Crne Gore i Predsjednik Crne Gore18 (akti izbora, imenovanja, postavljenja ambasadora i drugih diplomatskih predstavnika Crne Gore, akti pomilovanja, odlikovanja, priznanja itd. (član 82, 86, 87, 89, 92, 95 st. 6, 8, 9 Ustava Crne Gore), ali bi se upravni spor mogao voditi protiv upravnih akata ovih državnih organa koji su donijete u izvršenju zakona, a ne ustava. Međutim, analiza ZUP-a ukazuje da se upravni spor može pokrenuti i u situaciji ćutanja

uprave u slučaju kada je posebnim zakonom uređena pozitivna prezumpcija i izdavanje potvrde da je zahtjev stranke usvojen (član 117 st. 3). Uslov primjene ovog instituta je izmjena materijalnih zakona i propisivanje pravnih situacija kada će se pozitivna prezumpcija koristiti. Ostaje sporno pitanje da li se upravni spor može pokrenuti protiv „obavještenja“ o neprihvatanju predloga stranke za poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja koje je stranci dostavio drugostepeni organ ili organ koji vrši nadzor (član 140 st. 4). Ovo sa razloga primjene analognog tumačenja podneska u materijalno-pravnom smislu kojim se u skladu sa članom 121 stav 2 ZUP-a podrazumijeva „svaki podnesak kojim se rješenje osporava (a to je i predlog), čak i ako nije naslovljen kao žalba (predlog) smatra žalbom ako iz njegove sadržine jasno proizilazi namjera

17 Član 12 Zakona o upravnom sporu18 Član 13 Zakona o upravnom sporu

17

stranke da se „žali“ na rješenje“. Za razliku od navedenog, upravno-sudska zaštita obezbijedjena je kod instituta ponavljanja postupka (član 136 stav 3) , obaveznog poništavanja rješenja (član 139 stav 4) , ali po ZUP-u, eksplicitno ne i kod ukidanja zakonitog rješenja, već se u tom slučaju samo priznaje pravo stranci koja trpi stvarnu štetu ukidanjem rješenja iz razloga otklanjanja teške i neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi javnu bezbjednost, a ta se opasnost ne bi mogla otkloniti drugim sredstvima (član 141).

Ostaje otvoreno pitanje kako će Upravni sud odlučivati po tužbi protiv prvostepenog upranog akta protiv koga nije dozvoljen „prigovor“, jer prigovor, u smislu ZUP-a, nije pravno sredstvo protiv upravnog akata, već samo protiv aktivnosti davaoca usluga od opšteg interesa (čl. 31) ili drugih upravnih aktivnosti (čl. 32 ZUP).

Analiza ZUP-a ukazuje na dva obilježja:

Prvo, kada zakondavac eksplicitno propisuje da se protiv prvostepenog, odnosno drugostepenog rješenja može pokrenuti upravni spor (npr. poništavanje upravnog ugovora (čl. 28 st. 2), jednostrani raskid upravnog ugovora (čl. 30 st. 4), rješenje o prigovoru na usluge od opšteg interesa (čl. 31 st. 4), rješenje po prigovoru na druge upravne aktivnosti (čl. 35 st. 2 itd.);

Drugo, kada zakonodavac direktno ne propisuje mogućnost da se protiv upravnog akta može pokrenuti upravni spor, ali takva mogućnost proizilazi iz člana 12 ZUS-a (npr. ukidanje zakonitog rješenja (član 141), garantni akt koji u prvom stepenu donosi drugostepeni organ (čl. 21), prvostepeno rješenje koje donosi drugostepeni organ sa skraćenim obrazloženjem (čl. 23), rješenje u obliku zabilješke na spisu (čl. 24), usmeno rješenje (čl. 25), rješenje koje donosi drugostepeni organ u prvostepenom psotupku uz saglasnost, potvrdu, odobrenje ili mišljenje (čl. 41) , zajedničko rješenje (čl. 42) , rješenje kolegijalnog organa (čl. 47) itd.).

Analiza ZUP-a ukazuje da se upravni spor može pokrenuti i protiv:

1. Rješenja donijetog u prvom stepenu, ako žalba zakonom nije dozvoljena (npr. ministarstva, agencije);

2. Kad rješenje nije donijeto u zakonom propisanom roku, a žalba zakonom nije dozvoljena;

3. Protiv rješenja Vlade.19

Analiza ZUP-a ukazuje i na okolnost da se upravnom sporu mogu podnijeti 124 tužbe, od čega 67 tužbi na prvostepena rješenja i 57 tužbi na drugostepena rješenja. Među ovim tužbama su i tužba na potvrdu (sa elementima rješenja) kojom se zahtjev stranke usvaja u slučaju ćutanja uprave (clan 117 st. 1, 2), tužba protiv rješenja o naknadnom odlučivanju kada organ ne izdaje potvrdu o usvojenom zahtjevu stranke (član 117 stav 3), tužba protiv ćutanja uprave organa kada je isključena žalba u toj upravnoj stvari (član 119 st.3), tužba protiv rješenja kojim se rješava o upravnoj stvari, kada ne postoje opravdani razlozi zbog kojih prvostepeni organ nije donio rješenje u zakonom propisanom roku (meritorno rješenje ili ćutanje uprave drugostepenog organa) (član 129 stav 1, 2). U ovim situacijama otvara se pitanje mogućnosti odlučivanja (a 19 Član 119 ZUP-a

18

naročito meritornog odlučivanja) u upravnom sporu, tj. na koji način će Upravni sud odlučivati po tužbi zbog ćutanja uprave. Da li će Sud presudom samo naložiti javnopravnom ogranu da odluči po zahtjevu stranke, kada je žalba isključena, odnosno da odluči po žalbi i izda potvrdu kod pozitivne prezumpcije ćutanja uprave, u roku koji Sud odredi, ili će takvu meritornu odluku umjesto javnopravnog organa donijeti Sud, tj. Sud će izdati potvrdu u slučaju pozitivne prezumpcije ćutanja uprave (ovo bi, po našem mišljenju, bilo neprimjereno sudskoj funkciji)? Samo neizvršenje sudske odluke i neizdavanje potvrde imalo bi za posljedicu izvršenje krivičnog djela, a samim tim i krivično-pravnu odgovornost ovlaćenog službenog lica.

6. Upravne aktivnosti i njihov uticaj na posebne postupke i upravni spor

Pored načela i upravnog akta, sljedeća važna i determinišuća stvar u postupanju javnopravnih organa u odstupanju od pravila ZUP-a su upravne aktivnosti (član 18-35).

Upravne aktivnosti podrazumijevaju donošenje upravnih akata, zaključivanje upravnih ugovora, zaštitu korisnika usluga od opšteg interesa, kao i preduzimanje drugih upravnih aktivnosti u upravnim stvarima, u skladu sa zakonom (član 3).

Institut upravnih aktivnosti je posebno razrađen kroz institut uprаvnog аkta (čl. 18-26) uprаvnog ugovora (čl. 27-30), pružanje usluga od opšteg interesa (čl. 31) i drugim oblicimа uprаvnih аktivnosti koje utiču ili mogu uticati na prava, obaveze i pravne interese lica, kao što su davanje javnih informacija, uzimanje izjava, vođenje evidencija, izdavanje uvjerenja, radnje izvršenja, kao i preduzimanje faktičkih radnji i prigovor (čl. 32-35).

To će posljedično značiti da će se posebnim zakonima instituti upravnog ugovora i prigovora uvoditi u svim onim oblastima društvenih i privrednih djelatnosti u kojima javnopravni organi pružaju javne usluge ili preko drugih subjekata, ili uz njihovu saradnju, ostvaruju svoje javne funkcije. U tom cilju novim ZUP-om su nаjopštije uređenа sаmo specifičnа prаvnа pitаnjа vezаnа zа sve uprаvne ugovore (uslovi za zaključenje, obavezno poništenje ugovora, izmjenа i rаskid zbog promijenjenih okolnosti, jednostrаni rаskid, pravne posljedice neispunjenja ugovornih obaveza i dr.).

Sljedeće značajno pitanje koje utiče na posebne postupke su usluge od opšteg interesa (čl. 31), preciznije zaštita prava korisnika usluga od opšteg interesa. Riječ je o izuzetno rastućoj oblasti koja će sve više dobijati na značaju s procesom pristupanja Crne Gore u EU, pri čemu su službe i usluge od opšteg interesa regulisane i pravom Evropske unije, s kojim se domaće zakonodavstvo treba uskladiti tokom procesa pridruživanja. Budući da su pružaoci usluga od opšteg interesa u sve većoj mjeri pravna i fizička lica privatnoga prava, a radi se o uslugama od opšteg, odnosno javnog interesa, bilo je nužno ZUP-om regulisati osnovna procesna pitanja u vezi zaštite prava korisnika usluga od opšteg interesa. ZUP prepoznaje potrebu zaštite korisnika javnih usluga kroz institut prigovora.

Prigovor (čl. 137-138) je prаvni lijek čije propisivanje u ZUP-u predstavlja novinu. Pružanjem usluga u smislu ZUP-a uspostavlja se odnos izumeđu pružaoca uluga i korisnika

19

usluga (građanina, pravnog lica i drugog subjekta) koji nema elemente upravnog postupka i u kojem korisnik usluge nema poziciju stranke u upravno-procesnom smislu. To su praktične – životne situacije vezane za korišćenje određene usluge: snadbjevanja električnom energijom, vodom, uslugama poštanskih, telekomunikacionih operatera, odlaganje otpada, pružanje raznih usluga u obrazovanju, kulturi, zdravstvenim ustanovama itd. U tim odnosima zbog prirode stvari ne vodi se upravni psotupak, ali iste neposredno utiču na ostvarivanje prava i pravnih interesa korisnika usluga. Ta prava korisnika usluga mogu biti povrijeđena činjenjem, ali i nečinjenjem pružaoca usluge od opšteg interesa.

Prigovor se može izjaviti na postupanje pružaoca usluga od opšteg interesa i protiv drugih upravnih aktivnosti javnopravnih organa, kao i kada javnopravni organ ne preduzima upravne aktivnosti koje je po zakonu dužan da preduzme, ako te aktivnosti nemaju karakter upravnog akta niti su povezane sa donošenjem upravnog akta, a podnosilac prigovora smatra da su mu time povrijeđena prava ili pravni interesi. Prigovor na postupanje pružaoca usluga od opšteg interesa izjavljuje se organu koji vrši nadzor nad pružanjem tih usluga od opšteg interesa. U tom smislu ovaj institut će takođe direktno uticati i na upravni spor tj. predmet upravog spora će ubuduće biti i upravni akti nadzornih organa koji odlučuju po prigovoru na pruženu javnu uslugu, ali i upravni akti starješina organa koji će odlučivati po prigovoru na upravne aktivnosti službenika državnih organa, organa lokalne samouprave i drugih javnih tijela koji vrše upravne aktivnosti.

Prigovor protiv drugih upravnih aktivnosti izjavljuje se starješini javnopravnog organa na čije se upravne aktivnosti ili nepreduzimanje upravnih aktivnosti prigovor odnosi. Odredbe ovog zаkonа o obliku, sаdržini i predаvаnju žаlbe shodno se primjenjuju nа prigovor. O prigovoru se odlučuje rješenjem, u roku od 15 dana od dana izjavljivanja prigovora.

Takođe i ove odredbe direktno utiču na posebne zakone u smislu uvođenja prigovora u pružanju konkretne javne usluge i određivanje nadležnosti drugostepenog organa za odluku po prigovoru, a samim tim na latentne upravne sporove protiv takvih upravnih akata.

Dakle, prigovor kao pravno sredstvo nije remonstrativan, nego devolutivan pravni mehanizam zaštite i kao takav se bitno razlikuje od postojećih instituta prigovora u pojedinim upravnim oblastima (npr. telekomunikacije) gdje je prigovor remonstrativnog dejstva o kome odlučuje pružalac usluga. Primjera radi navodimo prigovore u oblasti elektronskih komunikacija20 i elektronskih medija.21 Prigovor na pruženu uslugu ima remonstrativno dejstvo, 20 Član 163 Zakona o elektronskim komunikacijama (Sl. list CG, br. 40/13, 56/13): 1. Korisnik ima pravo da operatoru podnese prigovor na pristup i kvalitet usluga i na račun za pružene usluge.2. Prigovor na pristup i kvalitet usluga korisnik podnosi operatoru nakon utvrđivanja nepravilnosti, bez odlaganja,

a prigovor na račun za usluge u roku od osam dana od dana prijema računa, u pisanoj formi.3. Operator je dužan da o prigovoru iz stava 2 ovog člana odluči u roku od osam dana od dana prijema prigovora i

dostavi korisniku obrazloženu odluku, u pisanoj formi4. Ako operator odbije prigovor korisnika ili ne odluči u roku iz stava 3 ovog člana, korisnik ima pravo da u roku

od 15 dana od dana isteka roka iz stava 3 ovog člana, podnese žalbu Agenciji, u pisanoj formi.5. Agencija odlučuje po žalbi iz stava 4 ovog člana u roku od 30 dana od dana prijema žalbe.21 Član 144 Zakona o elektronskim medijima (Sl. list CG, br. 46/10, 40/11, 53/11, 06/13):1. Po prigovoru fizičkog ili pravnog lica na rad pružaoca AVM usluge ili elektronske publikacije odlučuje

ovlašćeno službeno lice, u roku od 30 dana od dana podnošenja prigovora.

20

pa je čak i dozvoljena žalba na odluku o prigovoru o kojoj odlučuje nadzorni organ (Agencija za elektronske medije) ili žalba koja takođe ima remonstrativno dejstvo (elektronski mediji) o kojoj odlučuje Savjet AVM, tako da će se ove odredbe materijalnih zakona morati usaglašavati sa novim ZUP-om. U pojedinim oblastima pružanja usluga, kao npr. radio difuznoj oblasti, nadležnost uređivanja i odlučivanja po prigovoru je kod operatera – RTCG.22 Primjeri za nezakonito pružanje, odnosno uskraćivanje pružanja usluge od opšteg interesa bili bi: nepoštovanje liste čekanje na medicinsko pomagalo (operisanje preko utvrđenog reda i slično) od strane zdrvastvene ustanove, čime se pravo na zdravstvenu zaštitu ugrožava. Ili, odbijanje ispitivanja studenta (ili zakazivanja ispita izvan propisanog roka) sa urednim dokumentima i ispunjenim uslovima za neposredno pristupanje ispitu – od strane profesora na fakultetu, pogrešno obračunati troškovi za električnu energiju, PTT uslugu, telefonske i telekomunikacione usluge, snadbijevanje vodom , komulani otpad itd.

Odredbama ZUP-a se uređuju i drugi oblici uprаvnih аktivnosti koje utiču ili mogu uticati na prava, obaveze i pravne interese lica, kao što su davanje javnih informacija, uzimanje izjava, vođenje evidencija, izdavanje uvjerenja, radnje izvršenja, kao i preduzimanje faktičkih radnji (član 32-35). I ove odredbe mogu uticati na posebne postupke u smislu propisivanja posebnim zakonima u kojim oblastima i situacijama će se vršiti druge upravne aktivnosti, samim tim i mogućnost prigovora, odnosno upravnog spora povodom rješenja nadležnog organa kojim je odlučeno o prigovoru, odnosno faktičkoj radnji.

Druge upravne aktivnosti – upravne radnje su, dakle, različite konkretne materijalne operacije javnopravnih tijela sa faktičkim uticajem na pravne pozicije subjekata. Naime, organi i organizacije javne uprave preduzimaju (pored onih čisto stručno-tehničkih, za pravo beznačajnih) i različite materijalne, tj. faktičke operacije koje pravo poznaje i priznaje u procesu sopstvene primjene, uređujući strogo ili samo ovlaš (uz oslanjanje na odgovarajuće vanpravne standarde) njihovu formu i sadržinu. Svi ti materijalni akti, za razliku od onih pravnih (normativnih, opštih i pojedinačnih), nemaju sopstvena pravna dejstva, ne izazivaju neke neposredne, samostalne pravne posljedice. Oni imaju faktički, a ne pravni karakter. Ali, pravno značajni materijalni/faktički akti organa uprave predstavljaju neophodan instrument u procesu primjene prava – najčešće sprovodeći u život pravne akte (opšte i pojedinačne), ili pak pripremajući uslove njihovog donošenja.23

2. Protiv odluke iz stava 1 ovog člana može se izjaviti žalba Savjetu, u roku od 15 dana od dana dostavljanja odluke.

3. Savjet je dužan da odluku po žalbi iz stava 2 ovog člana donese u roku od 15 dana od dana podnošenja.4. Protiv odluke iz stava 3 ovog člana može se pokrenuti upravni spor.22 Članom 12 st. 2 tač. 3 Zakona o javnim radio-difuznim servisima (Sl. list CG, br. 79/08 i 45/12) uređeno je da se odgovornost RTCG javnosti ostvaruje i kroz propisivanje i sprovođenje procedura kojima se omogućava da gledaoci i slušaoci podnose predstavke i prigovore na rad RTCG, a članom 22 stav 1 tačka 14 da Savjet imenuje Komisiju za predstavke i prigovore slušalaca i gledalaca, iz reda članova Savjeta, u skladu sa Statutom RTCG23 Za pojam materijalnih operacija organa uprave, upućujemo na: R. Bonnard, Précis de droit administratif, Paris, 1935, str. 41; L. Digi, Preobražaji javnog prava, Beograd, 1929; E. Forstfoff, Traité de droit adminiustratif allemand (traduit de ľallemand par M. Fromont), Bruxelles, 1969, str. 314; M. Stanissinoupolos, Traité des actes administratifs, Paris, 1954, str. 74; S. Jovanović, O državi (Osnovi

21

Najvažnije kategorije upravno-meterijalnih akata (u najširem smislu) jesu: 1) praćenje stanja u predviđenoj oblasti društvenog života, davanje inicijativa i pružanje odgovarajućih obavještenja nadređenim organima; 2) pripremanje propisa i drugih opštih akata i vršenje stručnih poslova za nadređene organe; 3) vođenje evidencija i izdavanje javnih isprava (uvjerenja i drugih) – tzv. dokumentovanje; 4) saopštavanje, u različitim vidovima; 5) primanje izjava i obavještenja; 6) akcesorni (nesamostalni) akti – pojedinačni stavovi organa koji se vezuju za određeno pravno pitanje ili neku upravnu odluku: mišljenja i objašnjenja povodom izvjesnog pravnog pitanja ili pravnog akta, odobrenja i saglasnosti na sadržinu jednog upravnog rješenja i drugo; 7) različite stručno-tehničke radnje organa javne uprave – premjer zemljišta, žigosanje dragocjenih metala, baždarenje sprava i druge takve od uticaja na pojedinačne pravne situacije fizičkih i pravnih lica; 8) prinudne materijalne radnje, tj. upravne radnje u užem smislu.

Upravne radnje, tj. odnosne druge upravne aktivnosti mogu da imaju dvojaku svrhu: a) ili se tim radnjama ispunjavaju propisani uslovi za donošenje pojedinačnih pravnih akata (prije svega, upravnih i sudskih); b) ili se putem njih pravni akti (pojedinačni, rjeđe oni opštenormativni) direktno izvršavaju. U prvoj grupi slučajeva a) autoritativno djelovanje na pravne subjekte je slabije, odnosno prikrivenije. Na primjer: vođenje javnih evidencija, izdavanje javnih isprava (sa snagom pojačane, pretpostavljene vjerodostojnosti) o činjenicama značajnim za individualne pravne situacije pojedinih subjekata, vršenje uviđaja na zemljištu nekog lica, saslušanje svjedoka u postupku itd. U drugoj grupi slučajeva b) autoritativnost upravnih radnji je izraženija, upadljivija. Na primjer: dezinfekcija objekta, karantinske mjere, zaprašivanje protiv komaraca, uništenje namirnica opasnih po zdravlje, rušenje neke zgrade, zaustavljanje motornog vozila, legitimisanje, prinudna naplata poreza, pretres stana ili lica, lišavanje slobode, upotreba fizičke snage, gumene palice, hemijskih sredstava, vodenih topova, službenih pasa, vatrenog oružja itd.

Kod krajnjeg izvršenja prava redovno je posrijedi oživotvorenje pojedinačnog izvršnog akta. Takav je slučaj sa izvršenjem upravnog rješenja o razrezu poreza, ili sa izvršenjem krivične sudske presude o izricanju zatvorske kazne. Nije rijetkost ni da se pojedinačni pravni akt i radnja kojom se on ostvaruje nalaze maltene stopljeni, čineći cjelinu. U tim situacijama izgleda kao da su upravne radnje preduzete neposredno na osnovu opšteg pravnog akta, propisa. Tako je kod naplaćivanja novčane kazne na licu mjesta za učinjeni prekršaj. Slično je i kod preduzimanja izuzetno hitnih mjera radi osiguranja javnog mira i bezbjednosti ili otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi i imovine; tada ovlašćeno lice nadležnog organa može donijeti upravni akt i usmeno – i narediti njegovo izvršenje bez odlaganja – hitno izvršenje (član 156 u vezi sa članom 24 ZUP-a).

Dva su vida (ne)zakonitosti upravnih radnji: sadržinski i formalni. Sadržinski vid zakonitosti upravnih radnji ima tri osnovne komponente. Prva se tiče pravnih pretpostavki za

jedne pravne teorije), Beograd, 1922, str. 253–254; Đ. Tasić, Jedan pokušaj podjele državnih funkcija u formalnom i materijalnom smislu (1926), u knjizi Izbor rasprava i članaka iz teorije prava, Beograd, 1984, str. 62–63; L. Kostić, Administrativno pravo Kraljevine Jugoslavije, II, Djelatnost uprave, Beograd, 1936, str. 90.

22

njihovo preduzimanje. Propisom se utvrđuju modeli situacija u kojima se određena materijalna/faktička operacija može, odnosno mora učiniti. To znači zabranu preduzimanja neke upravne radnje ako za to nijesu ispunjeni svi neophodni uslovi. Druga sadržinska komponenta zakonitosti upravnih radnji odnosi se na samu strukturu ovih materijalnih akata: po ostvarenju zakonskih pretpostavki, ima se obaviti tačno (po sadržini aktivnosti koje ulaze u njen sastav) predviđena radnja, odnosno „mjera“, a ne i neke druge. Treće, mora da bude poštovana i odgovarajuća zakonska svrha jedne radnje (u konkretnom tipu slučaja). U suprotnom, ako se nekom upravnom radnjom ide na postizanje neke druge svrhe (koja uopšte nije predviđena, ili je u datoj situaciji nedopuštena), čini se izigravanje (zloupotreba) ovlašćenja na preduzimanje dotične radnje (npr. šikaniranje građana, vršenje nedozvoljenih pritisaka, prijetnji ili ucjena itd.).

Formalna strana zakonitosti upravne radnje može se svesti na dva glavna momenta. Prvi je u jasnoj i preciznoj zakonskoj nadležnosti za vršenje svake upravne radnje. Jedino nadležni organi (po pravilu samo oni državni, i to restriktivno određeni) i organizacije (ali po izričitom zakonskom ovlašćenju ili/i naređenju), preko predviđenih službenih lica, mogu i smiju posezati za upravno-materijalnim/faktičkim aktima. Drugi važan momenat tiče se zakonitosti postupka obavljanja upravnih radnji, kao i njihovog završnog oblika – momenta preduzimanja, načina i toka vršenja, uključujući tu i predviđena posebna (pomoćna) sredstva. Izbor načina i sredstava vršenja svake upravne radnje, kao i njihovo doziranje, redosljed i kombinovanje u predviđenim tipovima situacija – prvenstveno je u rukama zakonodavca. Ali, po prirodi stvari, ne može se izbjeći izvjesna diskrecionarnost onih koji neposredno preduzimaju ove delikatne materijalne operacije. Razumije se, svaka nepravilnost u obavljanju upravnih radnji, kao i nezakonito službeno nečinjenje, povlači i primjerenu odgovornost (disciplinsku, materijalnu, prekršajnu, krivičnu) konkretnih vršilaca, odnosno drugih odgovornih lica za takvo ponašanje, u skladu sa zakonom.24

ZUP posebno uređuje izdavanje uvjerenja – upravne radnje kojom se potvrđuje postojanje određene činjenice (čl. 33-34). Ove radnje su naročito važne i česte u pravnom saobraćaju. Tako, kada neko lice zahtijeva izdavanje izvjesnog uvjerenja (kao oblika isprave), treba voditi računa o tome da li je riječ o činjenicama o kojima dotični državni organ ili nedržavni kolektivitet od koga se uvjerenje traži vodi službenu evidenciju (član 33 ZUP-a), ili pak o činjenicama o kojima se evidencija kod tog organa ne vodi (član 34). U prvom slučaju, uvjerenja (odnosno druge isprave) izdata saglasno podacima iz službene evidencije imaju značaj javnih isprava (član 33 stav 2), pa djeluje relativna pretpostavka istinitosti njihove sadržine. U drugom slučaju, obaveza na izdavanje uvjerenja postoji samo kada je to zakonom ili drugim propisom određeno (član 34 stav 1); ovako izdata uvjerenja (odnosno druge isprave) ne vezuju organ kome su podnijeta kao dokaz (član 34 stav 2).

Pored evidencija i faktičkih radnji kao upravnih aktivnosti, ovaj član generično pominje i druge upravne aktivnosti. Ovo je takođe interesenatno sa aspekta pravnih situacija koje se kvalifikuju kao upravna stvar u smislu zakonske mogućnosti proširivanja pojma upravne stvari

24 Prema Z. R. Tomić, Opšte upravno pravo, str. 215–219.

23

(kao i svaka druga pravna situacija koja je zakonom propsiana kao upravna stvar“ (član 2)), tj. davanja mogućnosti zakonodavcu da i druge pravne situacije – aktivnosti javnopravnog organa, tretira kao upravnu stvar.

Kao upravna aktivnost, upravna radnja potpada pod opšti upravno-procesni režim: mora da bude preduzeta u skladu sa načelima i njoj upućenim pravnim normama ZUP-a, saobrazno njenoj prirodi faktičkog, nenormativnog akta; ona ne predstavlja pravnu supstancu, ali mora da bude sagalasna odgovarajućim pravnim pravilima.

Protiv preduzete upravne radnje predviđeno je pravo prigovora istom organu, tj. njegovom starješini, i to od strane onoga koji smatra da mu je tom prilikom povrijeđeno neko pravo ili interes. Pravni institut takvog prigovora, kao remonstrativnog (nedevolutivnog) pravnog sredstva, predviđen je članom 35 u vezi sa članom 137 ZUP-a.

7. Prelazne odredbe ZUP-a i njihovo dejstvo na upravne sporove

Posebno treba imati u vidu da član 161 ZUP-a jasno propisuje da će se „postupci koji do dana početka primjene ovog zakona nijesu pravosnažno okončani, okončati po odredbama ovog zakona”. U pravnom smislu to znači da će svi postupci koji su započeti, a nijesu pravosnažno okončani do 1. jula 2016. godine, nastaviti da se vode po odredbama novog ZUP-a. Upravo ova odredba, u slučaju da se ne izvrši harmonizacija materijalnih zakona sa novim ZUP-om do 1. jula 2016. godine, može izazvati velike probleme u upravnom postupanju javnopravnih organa, jer se više neće moći primjenjivati posebni postupci i njihovi instituti koji nijesu usaglašeni tj. koji su suprotni pravilima novog upravnog postupka. U tom kontekstu, po našem mišljenju, i sami Upravni sud došao bi u situaciju da prilikom presuđivanja ne bi mogao da primjenjuje neusaglašene odredbe posebnih zakona, što bi u posljedičnom smislu, značilo “blokadu” započetih, a pravnosnažno neokončanih upravnih postupaka. Slijedi da bi sve takve odluke Upravni sud trebao poništavati sve dokle se ti materijalni zakoni ne usaglase sa ZUP-om.

Preliminarna Analiza 497 zakona u pravnom sistemu Crne Gore, koja je rađena jula 2014. godine, po oblastima i djelokrugu rada resornih ministarstava koja su osnovana Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave od aprila 2014. godine, pokazuje da je neophodno usaglašavanje, u različitim obimima (većem, srednjem i manjem), izvršiti u 367 zakona.

Upravo usaglašavanje posebnih zakona sa ZUP-om i dozvoljenost da se posebnim zakonima urede specifične upravne materije i odstupanja od pravila ZUP-a pod opštim uslovima da takva odstupanja zahtijeva priroda pravne stvari i da se posebnim zakonom ne može umanjivati obim prava stranaka propisan ZUP-om, kao i 49 konkretnih procesnih situacija gdje ZUP dozvoljava odstupanja materijalnim zakonom i kroz propisivanje drugih pravnih postupanja javnopravnh organa kojima su ta postupanja posebnim zakonom odredjena kao upravna stvar, značajno može uticati i na organizacione aspekte Upravnog suda u cilju prilagodjavanja organizacije upravnog suda novim zahtjevima i potrebama efikasne i efketivne sudske funkcije uključujući segmente njegove unutrašnje organizacije, kadrovskih, tehničkih aspekta (prostora, opreme i sredstava rada) javnih evidencija, otvorenosti, transparentnosti i izvještavanja.

24

V. UPRAVNI SPOR I SUDKE ODLUKE

1. Spor pune jurisdikcije

Upravni spor je instument sudske kontrole upravnog akta i ujedno zaštite prava stranaka u upravnom postupku. U upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti (materijalnoj i formalnoj) upravnog akta i u slučaju da utvrdi nezakonitost glavna je sankcija poništavanje upravnog akta. U principu, sud ne nadomješta odluku upravnog organa svojom odlukom i ne preuzima ulogu uprave koja je nadležna da meritorno rješava po pravima i obavezama pravnih subjekata u oblasti upravnog prava. U skladu sa principom podjele vlasti, uprava je ta koja rješava po upravnim stvarima, a sud je taj koji vrši kontrolu zakonitosti. Član 6 Konvencije ne zahtijeva da nacionalni sistem sudske kontrole nad upravom osigura da sud meritorno odlučuje o pravu odnosno obavezi stranke. Ako bi zakonom propisali da sud u principu odlučuje meritorno o upravnim stvarima, to bi sa jedne strane narušilo balans između grana vlasti, a sa druge strane sud bi bio suviše opterećen i ne bi mogao efikasno da vrši svoju funkciju kontrole zakonitosti.

U nekim slučajevima meritorna odluka suda o upravoj stvari (u pravnoj teoriji u regionu i u francuskoj pravnoj teoriji takav upravni spor naziva se sporom pune jurisdikcije25) ipak je potrebna, naročito kada je to neophodno da bi se efikasno zaštitila prava i pravni interesi stranke; na primjer u slučaju da upravni organ nakon poništavanja upravnog akta ponovo donese rješenje istog sadržaja u suprotnosti sa instrukcijama suda.

Za razliku od spora ograničene jurisdikcije, sudska vlast u upravnom sporu pune jurisdikcije standardno se svodi na dvije faze i to: prva, ocjena zakonitosti tužbom osporenog akta, odnosno na pitanje osnovanosti ćutanja uprave (nedonošenje upravnog akta ili izdavanja potvrde kod ćutanja uprave sa pozitivnom prezumpcijom); druga, rješavanje predmetne upravne stvari.

Koncept spora pune jurisdikcije u predlogu ZUS-a (član 36) je onaj u kojem je sud pod zakonskim uslovima ovlašćen, a u određenim uslovima i dužan da pravno ide dalje od ocjene zakonitosti tužbom osporenog akta i njegovog poništavanja.26 To znači da je sud nakon što je raspravio glavnu stvar u korist tužioca poništavajući tužbom osporeni akt kao nezakonit – ovlašćen da u potpunosti zaštiti prava i pravne interese tužioca ne vraćajući istu (u)pravnu stvar na ponovno upravno rješavanje. Tada se sam sud upušta u rješavanje činjeničnih i pravnih upravnih pitanja. Dakle, u situacijama kada sud pored sudske stvari (zakonitost) rješava i predmetnu upravnu stvar, tada imamo spor pune jurisdikcije, tako da njegova presuda u svemu zamjenjuje poništeni akt odnosno izostali akt kod ćutanja uprave (član 36 st. 4). Procesno posmatrano, u sporu pune jurisdikcije upravni sud supstituiše (preuzima) nadležnost organa uprave nadležnog za rješavanje konkretne (u)pravne stvari i neposredno odlučuje o zahtjevu stranke u upravnom postupku. U tom kontekstu, torijski uzevši, postavlja se čak i filozofsko 25 Pleine jurisdiction26 Detaljnije vidjeti: Z.R.Tomić, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, drugo dopunjeno izdanje, Službeni glasnik, Beograd, 2012, str. 626-641

25

pitanje da li je u suštini puna jurisdikacija u upravnom sporu „krajnja drskost“ (Chutzpoh)27 ili pak poslednji izlaz u pogledu meritornog i krajnjeg rješavanja jedne upravne stvari. Bez namjere da se dublje ulazi u ova veoma složena i suptilna pitanja, valjalo je samo ukazati i na ove okolnosti da u davanju odgovora na njih treba biti oprezan i da nema jedinstvenog i jednostavnog ključa njihovog rješavanja. Pri tome nužno je voditi računa o pravnim okvirima pozitivno-pravnog sistema i stavovoma domaće, ali i međunarodne sudske prakse, u prvom redu prakse Evropskog suda u Strazburu.

Meritornost rješavanja u sporu pune jurisdikcije otvara za teoriju, ali i sudsku praksu, pitanje značenja da sud može sam odlučiti o predmetnoj upravnoj stvari i da odluka suda u svemu zamjenjuje poništeni akt (član 36 st. 1 i 4 ZUS-a). Naime, da li sudsko rješavanje upravne stvari presudom/rješenjem, pored nesporne prerogative suda da rješava predmetnu upravnu stvar, obuhvata i procesno postupanje suda?28 Tu je pitanje da li se meritorno rješavanje kojim sudski akt u svemu zamjenjuje poništeni akt, odnosno nezakonito izostali akt kod ćutanja uprave – bilo sudska presuda (član 36 st. 2 i 3 i član 58 st. 1) ili sudsko rješenje (čl. 57 st. 3) obuhvata: a) šire – sva procesna i meritorna ovlašćenja organa čiji je akt u upravnom sporu poništen29 ili utvrđeno da je nezakonito izostao ili b) uže – samo one suštinske ingerencije – jedino i završno meritorno pravosnažno rješavanje upravne stvari neposredno sudskim aktom.

Iz preloga ZUS-a proizilazi da sud u upravnom sporu pune jurisdikcije ima dvije grupe ovlašćenja. Prvo, sud nije dužan, već „može“ sam riješiti upravnu stvar u situacijama preciziranim zakonom kao i pod uslovom da mu to dozvoljava priroda upravne stvari (član 36 st.1 i 2); to znači da moraju postojati kumulativno ispunjeni uslovi bilo koje situacije iz člana 32 st. 1 i 2 i pogodna priroda upravne stvari. Drugo, sud je „dužan“ da sam riješi upravnu stvar kada je već jednom poništio osporeni akt u istoj upravnoj stvari po tužbi protiv novog (drugog) akta javnopravnog organa u toj upravnoj stvari, takođe pod uslovom da priroda upravne stvari to dozvoljava (član 32 st. 3).

Pretpostavka za meritorno rješavanje u sporu pune jurisdikcije je prethodna ocjena da je osporeni upravni akt nezakonit i da ga treba poništiti. I predlog ZUS-a takođe uređuje dva uslova za meritorno rješavanje i to: 1) da priroda stvari to dozvoljava; i 2) da spisi predmeta, ali i usmena rasprava na sudu, pouzdano ukazuju da utvrđene činjenice u upravnom, ali i sudskom postupku i podaci u spisima predmeta pružaju pouzdan osnov za donošenje meritorne odluke. Tim uslovima spor pune jurisdikcije je prevashodno usmjeren na: 1) primjenu u činjenično

27 V. filozofski i terapeutski: Irvin D. Jalonm, Lečenje Šopenhauerom, Beograd, 2007, str. 8928 Npr. donošenjem u presudi odluke o prekidu ili obustavi upravnog postupka bilo prvostepenog ili drugostepenog organa ili povodom izjavljene žalbe (kada je presudom poništen upravni akt), sudske odluke o poništenju ili oglašavanju prvostepenog rješenja ništavim, a bez meritornog rješavanja upravne stvari tj. bez donošenja novog meritornog, a „konačnog“ akta odnosno bez preinačenja onog prvostepenog akta od strane suda npr. žalilac je odustao od žalbe?29 UPRAVNI SUD CRNE GORE , U. broj 3301/10

R J E Š E NJ EZahtjev za donošenje akta u izvršenju presude ovog suda U.br.1794/09 od 01.04.2010. godine, se usvaja.Odbija se žalba podnosioca zahtjeva izjavljena na rješenje Uprave za nekretnine – Područna jedinica Tivat, broj 954-121-UP-I-917 od 21.10.2008. godine.Obavezuje se Ministarstvo finansija da podnosiocu zahtjeva naknadi troškove postupka u iznosu od 280,00 €, u roku od 15 dana .

26

nespornim slučajevima u kojim se nezakonitost upravnog akata ogleda u pogrešnom tumačenju propisa koji se primjenjuje ili u primjeni pogrešnog propisa; 2) pravilnom i potpunom utvrđenom činjeničnom stanju u upravnom, ali i u sudskom postupku, i pravilnoj primjeni materijalnog prava. To znači da će sud, po pravilu, u meritumu odlučiti kada je činjenično stanje ili nesporno ili potpuno i pravilno utvrđeno, a povreda zakona se sastoji u pogrešnoj primjeni materijalnog propisa.

Presude u sporu pune jurisdikcije donesene u smislu člana 36 predloga ZUS-a kad odluka suda u svemu zamjenjuje poništeni akt ili akt koji nije donijet u slučaju ćutanja uprave, predviđene su u slučajevima kada priroda upravne stvari to dozvoljava i kada:

1) sud sam utvrdi činjenično stanje na usmenoj raspravi. Posrijedi je ovlašćenje suda (stav 1 tačka 1);

2) bi poništenje osporenog akta i ponovno vođenje upravnog postupka izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi. Posrijedi je ovlašćenje suda (stav 1 tačka 2);

3) je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očigledno da je činjenično stanje drukčije od onog koje je utvrđeno u upravnom postupku. Posrijedi je ovlašćenje suda (stav 1 tačka 3);

4) je u istom sporu već poništen akt, a tuženi javnopravni organ nije u potpunosti postupio po presudi. Posrijedi je ovlašćenje suda (stav 1 tačka 4);

5) je u istom sporu već poništen akt, a tuženi javnopravni organ nije donio novi akt u roku od 30 dana od dana poništenja ili u drugom roku koji je odredio Upravni sud. Posrijedi je ovlašćenje suda (stav 1 tačka 5);

6) nadležni javnopravni organ nije donio akt u zakonom propisanom roku. Posrijedi je ovlašćenje suda (stav 1 tačka 6);

7) kad je Upravni sud već jednom poništio osporeni akt u istoj upravnoj stvari, dužan je da sam riješi predmetnu stvar po tužbi protiv novog akta javnopravnog organa u toj upravnoj stvari. Posrijedi je dužnost suda (stav 3).

8) kada sama stranka traži da sud svojom odlukom-rješenjem riješi upravnu stvar u slučaju neizvršenja presude suda zbog ćutanja uprave. Posrijedi je dužnost suda. Odbije li sud takav zahtjev stranke morao bi posebno obrazložiti razloge zbog kojih nije prihvatio takav zahtjev stranke. (pravne posljedice nepostupanja po presudi – član 57 st. 2 i 4 ).

9) kada tuženi javnopravni organ, nakon što Upravni sud poništi akt tog organa, ne donese akt u skladu sa presudom suda bilo aktivno (donese odluku u suprotnosti sa presudom) bilo pasivno (ne donese nikakvu odluku), a tužilac podnese novu tužbu, Sud će poništiti osporeni akt i, po pravilu, sam riješiti upravnu stvar presudom. Riječ je o obavezi suda da riješi upravnu stvar (pravna posljedica ponovljenog postupanja po presudi – član 58 stav 1).

10) osim navedenih situacija propisanih ZUS-om, sud bi trebalo u sporu pune jurisdikcije da riješi upravnu stvar ćutanja uprave sa pozitivnom prezumpcijom u meritumu – izdavanjem potvrde, u smislu člana 117 stav 3 ZUP-a. Posrijedi je ovlašćenje suda.

27

Iz navedenog proizilazi da Upravni sud u odnosu na tačke 1-6 i 10 ima ovlašćenja u odlučivanju, a u odnosu na tačke 7, 8 i 9 ima obaveze odnosno dužnost u odlučivanju.

Globalno posmatrano, upravni spor pune jurisdikcije u predlogu ZUS-a, ima nekoliko oblika i to:

Prvi oblik spora pune jurisdikcije je u meritornom sudskom odlučivanju kada pored glavne sudske stvari, tj. spora zakonistosti upravnog akata, riješi i upravne stvari istom presudom. U tom smislu, ZUS i propisuje da, ako Upravni sud poništi osporeni akt, a priroda upravne stvari mu to dozvoljava, može sam odlučiti o predmetnoj upravnoj stvari kada: 1) je sam utvrdio činjenično stanje na usmenoj raspravi; 2) bi poništenje osporenog akta i ponovno vođenje upravnog postupka izazvalo za tužioca štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi; i 3) je na osnovu javnih isprava ili drugih dokaza u spisima predmeta očigledno da je činjenično stanje drukčije od onog koje je utvrđeno u upravnom postupku (član 36 stav 1 tačka 1, 2, 3)

Takođe, ZUS propisuje pravilo da meritorna presuda Upravnog suda, u navednim situacijama, u svemu zamjenjuje poništeni akt (član 36 stav 4). To znači da je kod spora pune jurisdikcije, tj. meritornog rješavanja, Sud u prilici da riješi dva iz istog životnog događaja nastala i povezana pravna pitanja, tj. da u isti mah istim aktom – presudom, riješi obije pravne stvari: a) sudsku, spornu, poništavajući osporeni akt čiju je nezakonotist povodom tužbe utvrdio; i b) upravnu, načelno vanspornu pravnu situaciju – kao predmet oko čijeg je pravnog regulisanja nastao spor, ne vraćajući poslije poništenja akta istu stvar matičnom nadležnom javnopravnom organu na ponovno odlučivanje.

Drugi oblik spora pune jurisdikcije nastaje povodom tužbe protiv „konačnog“ ćutanja uprave. Naime, spor po tužbi protiv ćutanja uprave je u domaćem pravu tradicionalno uvijek bio spor ograničene jurisdikcije. Prema predlogu ZUS-a, Sud može i sam da riješi upravnu stvar, uz uslov da uvaži tužbu protiv ćutanja uprave kada „nadležni javnopravni organ nije donio akt u zakonom propisanom roku (čl. 36 st. 1 tač. 6 i st. 2)“ i da sam utvrdi činjenično stanje. Ovaj oblik spora pune jurisdikcije odnosi se i na situacije ćutanja uprave sa negativnom prezumpcijom i u vezi žalbe, ali i prigovora na upravne aktivnosti. Međutim, ovo se odnosi i na situacije ćutanja uprave sa pozitivnom prezumpcijom, kada se po zakonu smatra da je zahtjev stranke usvojen – neizdavanje potvrde da je zahtjev stranke usvojen u prvostepenom postupku koji vodi organ protiv čijeg rješenja nije dozvoljena žalba, odnosno ćutanja drugostepenog organa po žalbi na ćutanje uprave sa pozitivnom prezumpcijom (član 117 st. 3 ZUP-a).

Treći oblik upravnog spora pune jurisdikcije sastoji se u neposrednom sudskom izvršenju sopstvenih pravosnažnih presuda i to u pet oblika:

1) Kada je u istom postupku već jednom poništen akt, a tuženi javnopravni organ nije u potpunost postupio po presudi (član 36 st. 1 tač. 4);

2) Kada je u istom sporu već ranije poništen akt, a tuženi javnopravni organ nije donio novi akt u roku od 30 dana od dana poništenja ili u drugom roku koji je odredio Upravni sud (član 36 st. 1 tač. 5);

28

3) Kada je u istom sporu već ranije poništen akt, a tuženi javnopravni organ nije donio akt u zakonom propisanom roku (član 36 st. 1 tač. 6);

4) Neposredno sudsko izvršenje sopstvene pravosnažne presude sudskim rješenjem kojim se rješava upravna stvar, u situaciji kada nadležni javnopravni organ „ćuti“ ne postupajući po sudskoj odluci (pravne posljedice nepostupanja po presudi - član 57). Dakle, ovdje je riječ o nedonošenju akta javnopravnog organa u izvršenju pavosnažne presude o poništenju prvobitnog upravnog akta, kad javnopravni organ nije postupio po presudi Suda odmah, a ni u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, niti je postupio nakon traženja stranke da donese akt u izvršenju presude. U takvoj pravnoj situaciji (ćutanja uprave u izvršenju sudske odluke), Upravni sud je dužan da na traženje stranke (zahtjevom, a ne tužbom) donese rješenje koje u svemu zamjenjuje upravni akt javnopravnog organa (član 57 stav 4) i isto dostavi organu nadleženom za izvršenje (član 57 stav 5). Sadržinski posmatrano, iz navedene norme proizilazi da Upravni sud u ovoj situaciji treba meritorno rješenjem da odluči o podnijetoj žalbi na prvostepeno rješenje, odnosno podnijetom zahtjevu stranke u upravnom postupku u kojem je žalba zakonom isključena, a formalno pravno odlučuje na osnovu zahtjeva stranke sudu za odlučivanje (član 57 stav 1 i 2). U tom smislu otvara se dilema mogućnosti meritornog postupanja Upravnog suda po drugoj tužbi u situacijama iz člana 36 stav 3, tj. kada je Upravni sud već jednom poništio osporeni akt u istoj upravnoj stvari, da sam utvrđuje činjenično stanje i na osnovu tako utvrđenog činjeničnog stanja donosi presude, što podrazumijeva supstituciju i procesno i materijalno-pravnih ovlašćenja javnopravnog organa.

5) Neizvršenje poništavajuće odluke Suda od strane tuženog javnopravnog organa u izvršenju presude, kada javnopravni organ ne donese akt u skladu sa presudom suda, a tužilac podnese novu tužbu, sud će poništiti osporeni akt i, po pravilu, sam riješiti upravnu stvar presudom. Takva presuda u svemu zamjenjuje akt tuženog javnopravnog organa (pravne posljedice ponovljenog nepostupanja po presudi – član 58). Ovo se odnosi samo na situacije kada javnopravni organ ne donese akt u skladu sa presudom Suda, tj. donese upravni akt koji nije u skladu sa presudom Upravng suda, odnosno kada javnopravni organ koji je donio akt u izvršenju presude nije u svemu postupao po nalozima Suda datim u prvoj poništavajućoj presudi.

2. Priroda uprave stvari i spor pune jurisdikcije

Pravna priroda upravne stvari je, po pravilu, opšti uslov meritornosti odlučivanja u drugostepenom upravnom postupku, a naročito u upravnom sporu. Kao što smo istakli, ZUS uslovljava odlučivanje u sporu pune jurisdikcije, tj. meritorno rješavanje upravne stvari od strane suda, upravo prirodom upravne stvari. Polazeći od definicije upravne stvari koja obuhvata svaku konkretnu situaciju u kojoj javnopravni organ, upravnim aktom odlučuje ili drugom upravnom aktivnošću utvrđuje ili na drugi način utiče na prava, obaveze ili pravne interese fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, u smislu ZUP-a, kao i svaku drugu pravnu situaciju koja je zakonom propisana kao upravna stvar, postavlja se pitanje da li i kada priroda upravne stvari dozvoljava meritorno odlučivanje?

29

Kako upravne aktivnosti podrazumijevaju donošenje upravnih akata, zaključivanje upravnih ugovora, zaštitu korisnika usluga od opšteg interesa, kao i preduzimanje drugih upravnih aktivnosti u upravnim stvarima, u skladu sa zakonom ovo pitanje je otvorenije.

Nešto je jednostavnija situacija kada je riječ o upravnom aktu. Tada priroda upravne stvari, tj. njena faktička obilježja, opredjeljuju (ne)mogućnost meritornog rješavanja. Tako se, na primjer, po našem shvatanju, zbog prirode upravne stvari ne bi moglo rješavati u sporovima iz službeničkih odnosa (npr. zasnivanje radnog odnosa, imenovanje, postavljenje, raspoređivanje službenika ili namještenika, disciplinskoj odgovornosti, zaradama itd.). Takođe, meritorno se ne bi moglo odlučivati u ocjeni zakonitosti žalbenih rješenja koja se odnose na inspekcijski nadzor kojim se nalaže otklanjanje nepravilnosti u radu nadziranog subjekta, izricanje novčanih kazni kao upravnih mjera u oblasti javnih nabavki, u oblasti obrazovanja (akreditacija nastavnih programa obrazovnih ustanova), koncesija, zaštite konkurencije, kao i u svim ostalim oblastima i situacijama u kojima se upravni akti donose na osnovu slobodne (diskrecione) ocjene.

Sud, po pravilu, meritorno ne bi mogao odlučivati ni u oblastima u kojima se zaključuju upravni ugovori, kao i kada je u pitanju zaštita korisnika usluga od opšteg interesa, kao i preduzimanje drugih upravnih aktivnosti – izdavanju uvjerenja i vršenju upravnih radnji – materijalnih akata uprave; niti u pitanjima izdavanja javnih isprava (ličnih karti, pasoša, vozačkih dozvola itd.). Ako drugostepeni organ odbije zahtjev za izdavanje javne isprave ili žalbu na rješenje prvostepenog organa o odbijanju zahtjeva, ili je u pitanju pozitivna prezumpcija ćutanja uprave i izdavanje potvrde da je zahtjev usvojen, otvara se pitanje meritornosti sudske odluke, jer, po prirodi stvari, Sud ne bi mogao izdati javnu ispravu. Jedina eventualna mogućnost bi bila da Sud donese odluku o usvajanju zahtjeva ili žalbe i naredi nadležnom organu da izda javnu ispravu, ali otvara se i pitanje da li je to meritorno rješavanje i šta ako organ ne izda javnu ispravu, odnosno kako će Sud obezbijediti izvršenje takve – naređujuće sudske presude.

Naročito se otvara pitanje odlučivanja, posebno meritornog, u odnosu na autoritativne upravne radnje, posebno kada je u pitanju primjena mjera prinude (npr. primjena mjera prinude policije na javnim okupljanjima). Po prirodi stvari takvi postupci bi bili hitni, osim ako ne bi podlijegali institutu prigovora na upravnu aktivnost, i pitanje je kakva bi to mogla biti meritorna odluka Suda u tim sistuacija? Da li bi takva odluka bila usmjerena na „zabranu“ preduzimanja daljih upravnih radnji ili bi takve aktivnosti-upravne radnje spadale u oblast slobodne (diskrecione) ocjene organa koji koristi autoritativne upravne radnje, što isključuje postupanje Suda u takvim situacijama? Kada je riječ o upravnim radnjama, uvijek se može postaviti pitanje da li je prema njima pravno sredstvo prigovor ili intervencija suda?

Posebno se, dakle, postavlja pitanje mogućnosti meritornog odlučivanja Upravnog suda u odnosu na upravne stvari u kojima javnopravni organ odlučuje na osnovu slobodne (diskrecione) ocjene.

30

3. Izvršenje sudskih odluka

Zakon o upravnom sporu u posebnom, VII poglavlju, uređuje obaveznost presuda. U tom kontekstu posebno se uređuju: 1) pravne posljedice poništenja (član 56); 2) pravne posljedice nepostupanja po presudi (član 57); 3) pravne posljedice ponovljenog nepostupanja po presudi (član 58); i 4) organ nadležan za izvršenje odluke (član 59).

Međutim, Zakon o upravnom sporu posebno ne uređuje obavezu javnopravnog organa da izvjesti Sud o izvršenju sudske odluke, osim u slučaju ponovljenog nepostupanja po presudi, kada je organ koji vrši nadzor nad tuženim javnopravnim organom dužan da obavijesti Upravni sud o preuzetim mjerama, u roku od 30 dana (član 58 stav 3). Nepropisivanje obaveze obavještavanja Upravnog suda o izvršenju sudskih odluka i u ostalim slučajevima otežava Sudu praćenje izvršavanja njegove odluke. Takva obaveza ne proizilazi ni iz sudskog poslovnika. Sudskim poslovnikom takođe nije uređen ni poseban upisnik tj. obrazac za vođenje evidencije izvršenja upravno-sudskih odluka.

Upustvom o izvršavanju Uredbe o kancelarijskom poslovanju organa državne uprave30 propisane su vrste upisnika i odgovarajuće rubrike. Tako npr. evidentiranje akata u upisnik predmeta drugostepenog upravnog postupka (obrazac UP II - br. 9) u rubrike 20, 21, 22, 23. i 24 – evidentiraju se podaci o upravnom sporu, a izvještaj o rješavanju drugostepenih upravnih predmeta (obrazac Izv. 5 – broj 24) pored ostalih sadrži rubrike o: broju pokrenutih upravnih sporova, broju odluka izmijenjenih povodom podnijete tužbe i broju poništenih odluka u upravnom sporu, ali ne i broju izvršenih sudskih odluka!

U tom smislu cijenimo potrebnim utvrđivanje obaveze javnopravnih organa da obavijeste Upravni sud o izvršenju sudske odluke, vođenju evidencija o izvršenju sudskih odluka i dostavljanja izvještaja Vladi, najmanje jedanput godišnje.

VI. DEJSTVO ZAKONA O UPRAVNOM POSTUPKU I UPRAVNOM SPORU NA ORGANIZACIONI ASPEKT UPRAVNOG SUDA

Opšti osvrt

Kao sto je navedeno, saglasno novom Zakonu o upravnom postupku, predmet upravnog postupka nije samo (a to jedna od bitnih novina) odlučivanje javne uprave o pravima i obavezama fizičkih i pravnih lica, putem upravnih akata, već i njihovo postupanje i drugim upravnim aktivnostima i radnjama, u upravnim stvarima.

Navedena promjena (a naravno i druge) koja je data u prvom dijelu materijala, zahtijeva i određene aktivnosti Upravnog suda (stručne, organizacione i dr.) i to pravovremene, kako bi Sud

30 Upustvo o izvršavanju Uredbe o kancelarijskom poslovanju organa državne uprave (Sl. listu RCG, br. 1/93, 42/98)

31

od prvog dana primjene Zakona o upravnom postupku i Zakona o upravnom sporu bio ažuran u ostvarivanju upravno-sudske zaštite.

Navedene aktivnosti odnose se na:a) Stručne, uz upoznavanje sudija i savjetnika suda sa novim rješenjima-institutima

Zakona o opštem upravnom postupku i Predloga Zakona o upravnom sporu, upoznavanje sa standardima postupanja u upravnim stvarima zemalja u okruženju i zemalja EU i dr.

b) Organizacione, u smislu unaprjeđenja vršenja sudijske funkcije i poslova, koji su u neposrednoj vezi sa sudskom funkcijom (savjetnički poslovi), tehničkih uslova, sredstava rada i sl. U navednom smislu, a polazeći od okolnosti da ZUP i ZUS uspostavljaju nove institute u našem upravno-pravno sistemu (detaljnije u prvom dijelu materijala), cijenimo neophodnim organizovanje stručno-ekspertskih savjetovanja za sudije i savjetnike Upravnog suda kako bi se, od prvog dana primjene tih instituta, stvorili uslovi za efikasnu i efektivnu sudsku zaštitu.

Teme tih savjetovanja trebale bi biti naročito novi instituti ustanovljeni ZUP-om i Predlogom ZUS-a, npr. javnopravni organ, upravni ugovor, upravna stvar, upravne aktivnosti, zastita korisnika od opšteg intersa, pravni ljekovi, prezumpcija žalbe, meritorno odlučivane u sporu pune jurisdikcije, ukidanje zakonitog rješenja, zahtjev za ispitivanje sudske odluke i sl.

Pored toga, u cilju upoznavanja sa standardima rada upravnih sudova zemalja EU i zemalja u okruženju koji imaju iste ili slične institute sudske zaštite, potrebno je organizovati neposredan uvid sudija i savjetnika u njihova postupanja.

Ovu aktivnost je potrebno organizovati što prije, s obzirom na vrijeme početka primjene novih zakona (1. jul 2016. god).

Kada je u pitanju unaprjeđenje vršenja sudske funkcije i poslova koji su u neposrenoj vezi sa sudskom funkcijom (savjetnički poslovi), potrebno je:

sagledati očekivani priliv predmeta; sagledati uticaj očekivanog priliva predmeta i nezavršenih predmeta na ažurno postupanje

suda po predmetima; inicirati izmjenu godišnje norme (sudija) na osnovu objektivnih kriterijuma, i predložiti

normu koja je ostvariva, u okviru dnevnog radnog vremena sudije; ispitati potrebu organizovanja specijalizovih vijeća, ali i specijalizaciju sudija za pojedine

ili srodne upravne oblasti koje su dominantne u radu Suda; organizovati vršenje poslova u vezi sa sudskom praksom Ustavnog suda i Evropskog

suda za ljuska prava; organizovati vršenje poslova sudskih savjetnika u skladu sa novim potrebama vršenja

sudske funkcije.

Za očekivati je da će se primjenom novog Zakona o upravnom postupku, s obzirom na broj organa koji ce odlučivati o pravima i obavezama fizickih i pravnih lica i na vrstu odluka kojima će se odlučivati u tom postupku, uvećati broj zahtijeva za sudskom zaštitom. Pored toga, u nadležnost Suda stavlja se sve više zaštita prava koja su se do sada obezbjeđivala pred drugim državnim organima ili se radi o sasvim novim nadležnostima. Treba imati u vidu i to da

32

usaglašavanje prava Crne Gore sa pravom Evropske unije, koje je u toku, ima za posljedicu da se za sva nezakonita postupanja javne uprave zaštita obezbjeđuje preko Upravnog suda.

Sve ovo navedeno, uticaće na uvećanje godišnjeg priliva broja tužbi.

Posmatrajući period 2012-2014 godine Upravni sud je radu imao: 2012. g. priliv 3413 pred., u radu 4877 rijesio 2975 pred. (10 sudija); 2013. g. priliv 3183 pred., u radu 4885 rijesio 3410 pred. (10 sudija); 2014. g, priliv 3668 pred., u radu 5143 rijesio 3325 pred. (10 sudija).Broj neriješenih predmeta, na kraju: 2012. godine, bio je 1702 predmeta; 2013. godine, bio je 1475 predmeta; 2014. godine, bio je 1818 predmeta.

Podaci prezentirani u Izvještaju o radu Suda za navedeni period ukazuju:1. da je priliv predmeta, u odnosu na ukupnu godišnju normu svih sudija (2580 pred.) bio

dosta uvećan, odnosno da je Sud na godišnjem nivou (zajedno sa prenijetim, neriješenim predmetima iz prethodne godine) imao u radu, od 2097 do 2563 više predmeta od godišnje utvrđene norme svih sudija;

2. da je Sud godišnje rješavao više od utvrđene norme, odnosno da su sudije, na godišnjem nivo, rješavali više predmeta od utvrđene norme (od 395 do 740);

3. da je i pored velikog broja riješenih, ostajalo dosta neriješenih predmeta po godinama (od 1702 do 1818)

4. da je u Sudu uveden u toku 2012, 2013. i 2014. godine vanredan rad sudija (od četiri do šest mjeseci).

S obzirom da je za očekivati da će se primjenom Zakona o upravnom postupku uvećati broj zahtjeva za sudskom zaštitom, neophodno je sagledati godišnju normu sudija i predložiti, na osnovu objektivnih kriterijuma, normu koja je ostvarljiva u okviru redovnog radnog vremena.

Pri definisanju tih kriterijuma, treba imati u vidu: 1. prirodu upravnog spora;

2. prosječnu godišnju opterećenost i prosječan broj riješenih predmeta po sudiji, u toku godine;3.broj usmenih rasprava; i

4. spor pune jurisdikcije.

Upravni spor je specifičan spor, mora se hitno rješavati i to u jednom objektivnom roku (2-3 mjeseca od kompletiranja predmeta). U protivnom, gubi se svrha sudske zaštite. Posljedice nerješavanja tužbe u upravnom sporu u objektivnom roku (npr., poreske, carinske obaveze prava iz penzijskog, invalidskog i socijalnog osiguranja, službenički odnosi, javne nabavke, rušenje objekata) su velike. Iz tog razloga, zakonima se sve više određuje hitno postupanje suda u pojedinim sporovima. Evropska konvencija o ljudskim pravima predviđa pravo na pravično

33

suđenje, a u okviru njega pravo na suđenje u razumnom roku. Nigdje tako, kao u upravnom sporu, zbog same njegove prirode, nije izražen zahtjev za suđenjem u razumnom roku.

Prosjecna godišnja opterećenost i godišnji prosjek zavrsenih predmeta u Upravnom sudu, po sudiji je:

1. 2012.g., prosječna opterećenost sa 467 predmeta, a prosječno završeno 297,5 pred.2. 2013.g., prosječna opterećenost sa 488,5 predmeta, a prosječno završeno 341 pred.,i3. 2014, g,, prosječna opterećenost sa 507 predmeta, a prosječno završeno 327 pred.

(u periodu od 2012. do 2014. godine, prekovremeni rad u sudu trajao je od 4 do 6 mj.) Orjentacionim mjerilima za utvrđivanje broja sudija, utvrđena je godišnja norma za sudije

Upravnog suda, i to: za sudiju 300 pred., za predsjednika vijeća 210 i predsjednika suda 150 predmeta.

Saglasno Zakonu o upravnom sporu, sud je obavezan sprovesti usmenu raspravu, ako to stranka zahtijeva u tužbi ili u odgovoru na tužbu. Prema stavu Suda, usmene rasprave iziskuju više vremena za rad u odnosu na predmete za koje nije tražena usmena rasprava.

Usmena rasprava zahtijeva, s obzirom da sud donosi odluku u vijeću, angažovanje ostalih sudija na raspravama, što ima za posljedicu da u tom intervalu ne mogu biti angažovani da rade na svojim predmetima.

U radu Upravnog sudu bilo je, u: 2012. g. 706 usmenih rasprava, 2013. g. 833 usmenih rasprava,i 2014. g. 960 usmenih rasprava.

Predlog Zakona o upravnom sporu, za razliku od važećeg zakona, decidnije određuje kada Upravni sud može, odnosno kada je obavezan da sam odluči o predmetnoj upravnoj stvari (spor pune jurisdikcije). Detaljnije o ovoj funkciji i radnjama Upravnog suda, u vezi sa donošenjem odluke u sporu pune jurisdikcije, dato je u ovom materijalu u Odeljku V (Upravni spor i sudske odluke), iz kojeg razloga je suvišno ponavljati iste, posebno radnje za utvrđivanje činjeničnog stanja, preduslova za donošenje takve odluke. Meritorno odlučivanje Suda, tj. odluka u sporu pune jurisdikcije, zamjenje upravni akt javne uprave i prestavlja preuzimanje izvršne funkcije od strane Suda. To će zahtijevati više vremena za pripremu i odlučivanje u ovim predmetima, što će svakako uticati na ostvarivanje norme.

Upravni sud je nadležan za odlučivanje o zakonitosti svih pojedinačnih i drugih odluka i radnji javne uprave u upravnim stvarima iz svih upravnih oblasti (prilog) definisanih sa 497 zakona i više hiljada podzakonskih akata, kao i propisa lokalne uprave. To svakako, zbog specifičnosti i prirode tih oblasti, otežava rad na odlučivanju po tužbama, bez prethodne temeljne pripreme predmeta; a priprema, s obzirom da vijeća nijesu specijalizovana, iziskuje dosta vremena, što ima za posljedicu otežavanje ispunjavanja propisane norme.

U tom smislu, a u cilju ažurnijeg, efikasnijeg i najzad kvalitetnijeg odlučivanja, treba sagledati mogućnost specijalizacije vijeća, odnosno sudija za postupanje po predmetima, po srodnim upravnim oblastima. Navedena specijalizacija svakako zavisi od broja sudija i ista je

34

opravdana ukoliko Upravni sud, nakon “reforme”, bude imao najmane šest-sedam vijeća. U protivnom nije cjelishodno vršiti bilo kakvu specijalizaciju.

Jedna od novina Predloga Zakona o upravnom sporu je obaveza Upravnog suda, da u donošenju odluka poštuje presude Evropskog suda za ljudska prava ( mada je sud imao tu obavezu i ranije na osnovu Ustava). Saglasno ZUP-u, organi javne uprave obavezni su da, u donošenju pojedinačnih odluka u upravnim stvarima, poštuju presude Ustavnog suda CG i odluke Evropskog Suda za ljudska prava. Ovo zahtijeva, a u cilju zakonitosti odluka Upravnog suda, da se u okviru Suda, organizuju, kao stalni, poslovi praćenja odluka Ustavnog suda i odluka Evropskog suda za ljudska prava koje imaju uticaja na odluke javne uprave, a u cilju dostupnosti tih odluka Sudu i pravovremenog upoznavanja sudija sa istima.

Preduslov za pravovremeno vršenje sudske funkcije je stručna i dobro organizovana sudska uprava. Zbog svega prethodno navedenog, realno je za očekivati da će doći do uvećavnja broja vršilaca sudske funkcije u Upravnom sudu. U tom smislu, potrebno je preduzeti aktivnosti na uvećanju potrebnog službeničkog kadra, kako bi Sud, danom primjene Zakona o upravnom postupku i Zakona o upravnom sporu, bio u funkciji zaštite prava fizičkih i pravnih lica. I to najprije povećanja broja savjetnika, a zatim i ostalog neophodnog kadra u skladu sa Pravilnikom o orjentacionim mjerilima za određivanje potrebnog broja sudija i ostalih zaposlenih u sudu.

Kako bi savjetnički kadar, od prvog dana bio u uključen u poslove sudske uprave, izbor tog kadra treba izvršiti prvenstveno iz državne uprave, i to službenika sa iskustvom na poslovima upravnog postupka, kao i pripravnika suda koji su iskazali dobre rezultate u postupku pripravničke obuke.

U cilju unaprjeđenja, odnosno stručnog usavršavanja savjetnika potrebno je njhovo uključivanje u sve programe obuka koji bude predviđen za sudije Upravnog suda.

U izvještajima o radu Suda iskazani su problemi koji se stalno ponavljaju, a utiču na blagovremeno postupanje Suda i odnose se na uvećanje neurednih tužbi i nedostavljanje spisa predmeta u određenim rokovima. U tom smislu, potrebno je organizovati vršenje ovih poslova, od strane sudske uprave, s obzirom da te pojave utiču na blagovremeno vršenje sudske funkcije.31

U zavisnosti od konačnog koncepta promjena u organizaciji i funkcionisanju sudske uprave, zavisiće i druge aktivnosti u cilju stvaranja tehničkih, finasijkih, prostornih i drugih uslova za vršenje sudske funkcije.

31 Pravilnikom o orjentacionim mjerilima za određivanje potrebnog broja sudija i ostalih zaposlenih u sudu, propisano je, između ostalog, da se broj savjetnika u Upranom sudu određuje prema sudijama i to na jednog sudiju jedan savjetnik, a broj daktilografa po principu: za svakog sudiju - jedan zapisničar – daktilograf.

35

I

PREPORUKE

* Na osnovu analiziranog stanja može se zaključiti da je preduslov za efikasnu primjenu ZUP-a i ZUS-a, blagovremeno usaglašavanje materijalnih zakona sa novim ZUP-om, u zakonskom roku do 1.jula 2016 godine.U protivnom, Upravni sud i javnopravni organi mogu se suočiti sa ozbiljnim problemima u rješavanju upravnih stvari. Imajući u vidu broj organa koji će u upravnim stvarima odlučivati o pravima i obavezama fizičkih i pravnih lica kao i s obzirom na vrstu odluka (sve upravne aktivnosti), za očekivati je povećan broj zahtjeva za sudskom zaštitom.

* Sagledavajući broj predmeta u radu Upravnog suda njihovu složenost, broj usmenih rasprava, broj nezavršenih predmeta na kraju izvještajnog perioda kao i dužinu trajanja sudskog postupka, te posebno predložena rješenja ZUS-a, koja se odnose na odlučivanje u sporu pune jurisdikcije, koji će još više uticati na opterećenost sudija i dužinu trajanja sudskog postupka, potrebno je sagledati potrebu izmjene odluke o broju sudija u Upravnom sudu Crne Gore, na osnovu objektivnih kriterijuma i podataka iskazanih u izvještaju rada suda. Takođe u istom kontekstu potrebno je sagledati potrebe izmjene Pravilnikom o orjentacionim mjerilima za određivanje potrebnog broja sudija i ostalih zaposlenih u sudu.

* Radi efikasnijeg postupanja suda nužno je sagledati potrebu formiranja posebne organizacione jedinice – pripremno odjeljenje u kojem bi se obavljali poslovi ocjene procesnih pretpostavki za vođenje upravnog spora, kao i blagovremenost dostavljanja i kompletiranja spisa predmeta. Potrebno ispitati mogućnost uvođenja specilizovanih vijeća, odnosno sudija za pojedine upravne ili srodne oblasti (pod uslovom da Sud bude imao, najmanje sest-sedam vijeca);

* Neophodno je jačati kapacitete odeljenja sudske prakse i proširiti njegovo djelovanje na redovno praćenje odluka Ustavnog suda i odluka Evropskog suda za ljudska prava, koje imaju uticaja na odluke javne uprave, a po potrebi i odluka upravnih sudova u okruženju, posebno Hrvatske, koja već više godina primjenjuje novi ZUP, sve u cilju dostupnosti tih odluka i pravovremenog upoznavanja sudija sa njima. Jačanjem kapaciteta ovog odjeljenja mogu se otkloniti eventualni rizici nejednake primjene propisa u praksu suda i organe uprave čime će se omogućiti pravna sigurnost građana, jednak položaj u ostvarivanju prava pred državnim organima i lakši pristup pravdi pred nadležnim sudom. U tom smislu korisno bi bilo, kako za Sud tako i za širu stručnu i naučnu javnost, organizovati i odgovarajuće registre domaće i strane sudske prakse, u cilju obezbeđivanja jedinstva sudske prakse u istovjetnim pravnim situacijama.

* Organizovati stručna, ekspertska savjetovanja, za sudije i savjetnike suda, u cilju nihovog upoznavanja sa novim rješenjima o upravnom postupku i upravnom sporu i odlukama Evropskog suda, koje se odnose na odluke u upravnom sporu, zatim sa upoznavanjem sa

36

pravnim poretkom i sudskom organizacijom Evropske unije, sa saradnjom nacionalnih sudova i Suda pravde EU, kao i sa zaštitom osnovnih ljudskih prava i sloboda u Evropi.

PRILOZI:

37

1. UPRAVNE OBLASTI U NADLEŽNOSTI UPRAVNOG SUDA

2. UPRAVNO-SUDSKA ZAŠTITA PO ZAKONU O UPRAVNOM

POSTUPKU

3. OTVORENA PITANJA PRIJEDLOGA ZUS-a

1. UPRAVNE OBLASTI U NADLEŽNOSTI UPRAVNOG SUDA

1. POVRAĆAJ ODUZETIH IMOVINSKIH PRAVA I OBEŠTEĆENJA,2. VRACANJE POLJOPRIVREDNOG ZEMLJISTA,

38

3. EKSPROPIJACIJA4. KATASTAR NEPOKRETNOSTI5. OBLAST FINANSIJA

carine, porezi, takse, doprinosi, naknade za korišćenje: prirodnih dobara,gradskog gradjevinskog zemljišta i dr

6. PENZIJSKO – INVALIDSKO OSIGURANJE7. SOCIJALNO OSIGURANJE 8. BORAČKO INVALIDSKA ZAŠTITA9. UNUTRAŠNJI POSLOVI, JAVNA UPRAVA

državavljanstvo, javni skupovi, lični statusi, prebivalište, boraviste, registracije,dozvole i oružje, status raseljenih lica, nevladine organizacije, oruzje,javni skupovi, i dr.

10. BANKARSKI SISTEM,11. HARTIJE OD VRIJEDNOSTI,12. UPIS AKCIJA,13. DRUSTVA ZA OSIGURANJA,14. PROSVJETA, NAUKA, KULTURA,SPORT, MEDIJI15. POMORSTVO, SAOBRACAJ, TELEKOMUNIKACIJE16. POLJOPRIVREDA, SUMARSTVO, VODOPRIVREDA17. OBLAST EKONOMSKOG RAZVOJA

Prostorno planiranje, izgradnja objekata, stambena oblast, etazna svojinaprivredna djelatnost, putevi,idr.

18. SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA19. KONFLIKT INTERESA20. JAVNE NABAVKE; TENDERI, 21. SLUZBENICKI ODNOSI22. OBLAST LOKALNE SAMOUPRAVE23. ZASTITA KONKURENCIJE24. DRUGE OBLASTI: Sudstvo ( Sudski savjet, besplatna pravna pomoc); Tuzilastvo

( Tuzilacki savjet)25. REGULATORNE AGENCIJE26. ZAŠTITA POTROŠAČA27. INSPEKCIJSKI NADZOR28. KONCESIJE29. TROŠKOVI POSTUPKA30. ISPUNJENJE PROCESNIH PRETPOSTAVKI31. IZVRŠENJE PRESUDA

39

2. UPRAVNO-SUDSKA ZAŠTITA PO ZAKONU O UPRAVNOM

POSTUPKU

Broj TUŽBA Član Zakona

Tužba na prvostepena rješenja drugostepenog organa1. Tužba protiv rješenja o odbijanju zahtjeva za garantovanje

sticanja prava - Garantni akt20 st. 1

2. Tužba protiv rješenja o odbijanju sticanja prava koje je stranci garantovano garantnim aktom

20 st. 3

3. Tužba protiv rješenja sa skraćenim obrazloženjem 23 st. 14. Tužba protiv rješenja o ispravkama očiglednih grešaka u rješenju 26 st. 25. Tužba za poništaj upravnog ugovora – upravni spor 28 st. 26. Tužba protiv rješenja o jednostranom raskidu upravnog ugovora 30 st. 47. Tužba protiv rješenja nadzornog organa po prigovoru u vezi sa

zaštitom prava korisnika usluga od opšteg interesa31 st. 4

8. Tužba protiv rješenja starješine organa u vezi sa upravnim aktivnostima službenog lica

35 st. 2

9. Tužba protiv rješenja o produženju roka u postupku 88 st. 310. Tužba protiv rješenja o odbijanju zahtjeva za produženje roka 88 st. 311. Tužba protiv rješenja o povraćaju u pređašnje stanje bez

izjašnjenja stranke91 st. 3 i 93

12. Tužba protiv rješenja o povraćaju u pređašnje stanje 93 st. 2 i 313. Tužba protiv rješenja o odbijanju predloga za povraćaj u

pređašnje stanje93 st. 2 i 4

14. Tužba na potvrdu (sa elementima rješenja) kojim se zahtjev stranke usvaja u slučaju ćutanja uprave

117 st. 1, 2

15. Tužba protiv rješenja o naknadnom odlučivanju kada organ ne izdaje potvrdu o usvojenom zahtjevu stranke

117 st. 3

16. Tužba protiv rješenja o poništavanju potvrde (ćutanje uprave) 117 st. 4 i 139 i 14017. Tužba protiv rješenja o ukidanju potvrde (ćutanje uprave) 117 st. 4 i 139 i 14018. Tužba protiv rješenja o odbijanju zahtjeva za ponavljanje

postupka zbog neblagovremenosti zahtjeva za ponavljanje postupka, protiv prvostepenog rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba

135 st. 1, 2

19. Tužba protiv rješenja o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka zbog nedozvoljenosti zahtjeva za ponavljanje postupka protiv prvostepenog rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba

135 st. 1, 2

20. Tužba protiv rješenja o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka izjavljenog od neovlašćenog lica protiv prvostepenog rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba

135 st. 1, 2

21. Tužba protiv rješenja o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka protiv prvostepenog rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba što razlozi za poništaj nijesu učinjeni vjerovatnim.

135 st. 1, 2

40

22. Tužba protiv rješenja o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka protiv prvostepenog rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba, zbog ocjene organa da okolnosti-dokazi koji su bili razlog ponavljanja postupka ne mogu dovesti do drugačijeg rješenja

135 st. 3

23. Tužba protiv rješenja o dozvoli ponavljanja postupka 135 st. 424. Tužba protiv rješenja u ponovljenom postupku kojim se rješenje

na koje se odnosi zahtjev za ponavljanje postupka ostavlja na snazi

136 st. 2

25. Tužba protiv rješenja u ponovljenom postupku kojim se rješenje na koje se odnosi zahtjev za ponavljanje postupka zamjenjuje novim rješenjem

136 st. 2

26. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je u upravnom postupku donijeto u stvari iz sudske nadležnosti

139 st. 1 tač. 1

27. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je donijeto u stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku

139 st. 1 tač. 2

28. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja kada njegovo izvršenje nije pravno ili stvarno moguće

139 st. 1 tač. 3

29. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja kada njegovo izvršenje predstavlja krivično djelo

139 st. 1 tač. 4

30. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je donijeto kao posljedica prinude

139 st. 1 tač. 5

31. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je donijeto kao posljedica ucjene

139 st. 1 tač. 5

32. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je donijeto kao posljedica pritiska

139 st. 1 tač. 5

33. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je donijeto kao posljedica iznude

139 st. 1 tač. 5

34. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je donio javnopravni organ bez prethodnog zahtjeva stranke koji je u toj upravnoj stvari bio neophodan, a na to rješenje stranka naknadno izričito ili prećutno nije pristala

139 st. 1 tač. 6

35. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je donio nenadležni javnopravni organ

139 st. 1 tač. 7

36. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je donio jedan javnopravni organ bez saglasnosti drugog javnopravnog organa

139 st. 1 tač. 7

37. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je donio jedan javnopravni organ bez potvrde drugog javnopravnog organa

139 st. 1 tač. 7

38. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje je donio jedan javnopravni organ bez odobrenja drugog javnopravnog organa

139 st. 1 tač. 7

39. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja kada je u istoj upravnoj stvari već donijeto pravosnažno rješenje kojim je upravna stvar drukčije riješena

139 st. 1 tač. 8

41

40. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja kada se rješenje zasniva na presudi donijetoj u sudskom postupku koja je pravosnažno ukinuta

139 st. 1 tač. 9

41. Tužba protiv rješenja o obaveznom poništavanju rješenja koje sadrži nepravilnost koja je drugim zakonom propisana kao razlog za obavezno poništavanje rješenja

139 st. 1 tač. 10

42. Tužba protiv rješenja o poništavanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na osnovu lažne isprave

140 st. 1 tač. 1

43. Tužba protiv rješenja o poništavanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na lažnog iskaza svjedoka

140 st. 1 tač. 1

44. Tužba protiv rješenja o poništavanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na osnovu lažnog iskaza vještaka

140 st. 1 tač. 1

45. Tužba protiv rješenja o poništavanju nezakonitog rješenja ako je donijeto kao posljedica krivičnog djela

140 st. 1 tač. 1

46. Tužba protiv rješenja o poništavanju nezakonitog rješenja kada je rješenje povoljno za stranku donijeto na osnovu neistinitih navoda stranke kojima je ovlašćeno službeno lice bilo dovedeno u zabludu

140 st. 1 tač. 2

47. Tužba protiv rješenja o poništavanju nezakonitog rješenja kada stav odluke evropskog suda za ljudska prava u istovjetnoj stvari koja je bila donijeta do pravosnažnosti rješenja, može biti od uticaja na zakonitost rješenja

140 st. 1 tač. 3

48. Tužba protiv rješenja o poništavanju nezakonitog rješenja u slučaju očigledne povrede materijalnog propisa kojim je stranka stekla neko pravo

140 st. 2

49. Tužba protiv rješenja o ukidanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na osnovu lažne isprave

140 st. 1 tač. 1

50. Tužba protiv rješenja o ukidanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na lažnog iskaza svjedoka

140 st. 1 tač. 1

51. Tužba protiv rješenja o ukidanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na osnovu lažnog iskaza vještaka

140 st. 1 tač. 1

52. Tužba protiv rješenja o ukidanju nezakonitog rješenja ako je donijeto kao posljedica krivičnog djela

140 st. 1 tač. 1

53. Tužba protiv rješenja o poništavanju ukidanju nezakonitog rješenja kada je rješenje povoljno za stranku donijeto na osnovu neistinitih navoda stranke kojima je ovlašćeno službeno lice bilo dovedeno u zabludu

140 st. 1 tač. 2

54. Tužba protiv rješenja o poništavanju ukidanju nezakonitog rješenja kada stav odluke evropskog suda za ljudska prava u istovjetnoj stvari koja je bila donijeta do pravosnažnosti rješenja, može biti od uticaja na zakonitost rješenja

140 st. 1 tač. 3

55. Tužba protiv rješenja o ukidanju nezakonitog rješenja u slučaju očigledne povrede materijalnog propisa kojim je stranka stekla neko pravo

140 st. 2

56. Tužba protiv rješenja o ukidanju zakonitog rješenja kada se otklanja teška i neposredna opasnost po život i zdravlje ljudi, javnu bezbjednost, kada se ta opasnost ne može drugačije otkloniti

141 st. 1 tač. 1

42

57. Tužba protiv rješenja o ukidanju zakonitog prvostepenog rješenja kada stranka nije ispunila obavezu kojom je uslovljeno rješenje

141 st. 1 tač. 2

58. Tužba protiv rješenja o poništaju ili izmjeni drugostepenog rješenja u vezi sa upravnim sporom

143

59. Tužba protiv rješenja o izvršenju preko drugih lica (meritorno) 149 i 151 st. 260. Tužba protiv rješenja o izvršenju putem novčane kazne

(meritorno)152

61. Tužba protiv rješenja o izvršenju neposrednom prinudom (meritorno)

153

62. Tužba protiv rješenja o obustavi izvršenja (meritorno) 155 st. 163. Tužba protiv rješenja o odlaganju izvršenja koji je donio rješenje

o izvršenju (meritorno)155 st. 2 i 3

64. Tužba protiv rješenja o protivizvršenju (meritorno) 156 st. 265. Tužba protiv rješenja o izvršenju putem novčane kazne

(meritorno)152

66. Tužba na privremeno rješenje o izvršenju radi obezbjeđenja kada rješenje o izvršenju donosi i izvršava drugostepni organ (meritorno)

157 st. 4

67. Tužba protiv rješenja o novčanoj kazni tražiocu izvršenja, kada je privremeno rješenje donijeto zloupotrebom prava od strane tražioca izvršenja, kada rješenje izvršava drugostepeni organ (meritorno)

157 st. 6 i 7

Tužba na drugostepena rješenja drugostepenog (nadzornog) organa

1. Tužba protiv rješenja o garantovanju sticanja prava - garantni akt, po žalbi na rješenje prvostepenog organa

20 st. 1

2. Tužba protiv rješenja o sticanju prava koje je stranci garantovano garantnim aktom, po žalbi na rješenje prvostepenog organa

20 st. 3

3. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o ispravkama očiglednih grešaka u rješenju

26 st. 2

4. Tužba protiv rješenja po žalbi o na rješenje o odbijanju zahtjeva za produženje roka

88 st. 3

5. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o povraćaju u pređašnje stanje bez izjašnjenja stranke

91 st. 3 i 93

6. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o povraćaju u pređašnje stanje

93 st. 2 i 3

7. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o odbijanju predloga za povraćaj u pređašnje stanje

93 st. 2 i 4

8. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o poništavanju potvrde (ćutanje uprave)

117 st. 4 i 139 i 140

9. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o ukidanju potvrde (ćutanje uprave)

117 st. 4 i 139 i 140

10. Tužba protiv rješenja o odbijanju žalbe na rješenje zbog nedopuštenosti

126 st. 1

11. Tužba protiv rješenja o odbijanju žalbe na rješenje kada žalba nije 126 st. 1

43

izjavljena od ovlašćenog lica12. Tužba protiv rješenja o odbijanju žalbe na rješenje zbog

neblagovremenosti126 st. 1

13. Tužba protiv rješenja o odbijanju žalbe kao nesonovane 126 st. 4, 514. Tužba protiv rješenja kojim se usvaja žalba, poništava

prvostepeno rješenje i rješava upravnu stvar (meritorno rješenje)126 st. 6

15. Tužba protiv rješenja kojim se usvaja žalba, poništava prvostepeno rješenje i predmet vraća prvostepenom organu na ponovni postupak

126 st. 7

16. Tužba protiv rješenja kojim se usvaja žalba na novo (drugo) rješenje prvostepenog organa, kojim se poništava prvostepeno rješenja i rješava upravna stvar (meritorno rješenje)

126 st. 9

17. Tužba protiv rješenja kojim se usvaja žalba i mijenja prvostepeno rješenje u korist stranke

127

18. Tužba protiv rješenja kojim se nalaže prvostepenom organu postupanje, kada prvostepeni organ iz opravdanih razloga nije donio rješenje u zakonom propisanom roku (ćutanje uprave)

129 st. 1

19. Tužba protiv rješenja kojim se rješava o upravnoj stvari, kada ne postoje opravdani razlozi zbog kojih prvostepeni organ nije donio rješenje u zakonom propisanom roku (meritorno rješenje – ćutanje uprave)

129 st. 1

20. Tužba protiv rješenja o odlaganju izvršenja rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba, a protiv koga je podnijet predlog za ponavljanje postupka

133 st. 4

21. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka zbog neblagovremenosti zahtjeva za ponavljanje postupka, protiv prvostepenog rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba

135 st. 1, 2

22. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka zbog nedozvoljenosti zahtjeva za ponavljanje postupka protiv prvostepenog rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba

135 st. 1, 2

23. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka izjavljenog od neovlašćenog lica protiv prvostepenog rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba

135 st. 1, 2

24. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka protiv prvostepenog rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba što razlozi za poništaj nijesu učinjeni vjerovatnim.

135 st. 1, 2

25. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o odbijanju zahtjeva za ponavljanje postupka protiv prvostepenog rješenja protiv kojeg nije dopuštena žalba, zbog ocjene organa da okolnosti-dokazi koji su bili razlog ponavljanja postupka ne mogu dovesti do drugačijeg rješenja

135 st. 3

26. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje u ponovljenom postupku kojim se rješenje na koje se odnosi zahtjev za ponavljanje

136 st. 2

44

postupka ostavlja na snazi27. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje u ponovljenom postupku

kojim se rješenje na koje se odnosi zahtjev za ponavljanje postupka zamjenjuje novim rješenjem

136 st. 2

28. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je u upravnom postupku donijeto u stvari iz sudske nadležnosti

139 st. 1 tač. 1

29. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je donijeto u stvari o kojoj se ne može rješavati u upravnom postupku

139 st. 1 tač. 2

30. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja kada njegovo izvršenje nije pravno ili stvarno moguće

139 st. 1 tač. 3

31. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja kada njegovo izvršenje predstavlja krivično djelo

139 st. 1 tač. 4

32. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je donijeto kao posljedica prinude

139 st. 1 tač. 5

33. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je donijeto kao posljedica ucjene

139 st. 1 tač. 5

34. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je donijeto kao posljedica pritiska

139 st. 1 tač. 5

35. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je donijeto kao posljedica iznude

139 st. 1 tač. 5

36. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je donio javnopravni organ bez prethodnog zahtjeva stranke koji je u toj upravnoj stvari bio neophodan, a na to rješenje stranka naknadno izričito ili prećutno nije pristala

139 st. 1 tač. 6

37. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je donio nenadležni javnopravni organ

139 st. 1 tač. 7

38. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je donio javnopravni organ bez saglasnosti drugog javnopravnog organa

139 st. 1 tač. 7

39. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je donio javnopravni organ bez potvrde drugog javnopravnog organa

139 st. 1 tač. 7

40. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje je donio javnopravni organ bez odobrenja drugog javnopravnog organa

139 st. 1 tač. 7

41. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja kada je u istoj upravnoj stvari već donijeto pravosnažno rješenje kojim je upravna stvar drukčije riješena

139 st. 1 tač. 8

42. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja kada se rješenje zasniva na presudi donijetoj u sudskom postupku koja je pravosnažno ukinuta

139 st. 1 tač. 9

45

43. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o obaveznom poništavanju rješenja koje sadrži nepravilnost koja je drugim zakonom propisana kao razlog za obavezno poništavanje rješenja

139 st. 1 tač. 10

44. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o poništavanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na osnovu lažne isprave

140 st. 1 tač. 1

45. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o poništavanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na lažnog iskaza svjedoka

140 st. 1 tač. 1

46. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o poništavanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na osnovu lažnog iskaza vještaka

140 st. 1 tač. 1

47. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o poništavanju nezakonitog rješenja ako je donijeto kao posljedica krivičnog djela

140 st. 1 tač. 1

48. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o poništavanju nezakonitog rješenja kada je rješenje povoljno za stranku donijeto na osnovu neistinitih navoda stranke kojima je ovlašćeno službeno lice bilo dovedeno u zabludu

140 st. 1 tač. 2

49. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o poništavanju nezakonitog rješenja kada stav odluke evropskog suda za ljudska prava u istovjetnoj stvari koja je bila donijeta do pravosnažnosti rješenja, može biti od uticaja na zakonitost rješenja

140 st. 1 tač. 3

50. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o poništavanju nezakonitog rješenja u slučaju očigledne povrede materijalnog propisa kojim je stranka stekla neko pravo

140 st. 2

51. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o ukidanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na osnovu lažne isprave

140 st. 1 tač. 1

52. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o ukidanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na lažnog iskaza svjedoka

140 st. 1 tač. 1

53. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o ukidanju nezakonitog rješenja kada je donijeto na osnovu lažnog iskaza vještaka

140 st. 1 tač. 1

54. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o ukidanju nezakonitog rješenja ako je donijeto kao posljedica krivičnog djela

140 st. 1 tač. 1

55. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o poništavanju ukidanju nezakonitog rješenja kada je rješenje povoljno za stranku donijeto na osnovu neistinitih navoda stranke kojima je ovlašćeno službeno lice bilo dovedeno u zabludu

140 st. 1 tač. 2

56. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o poništavanju ukidanju nezakonitog rješenja kada stav odluke evropskog suda za ljudska prava u istovjetnoj stvari koja je bila donijeta do pravosnažnosti rješenja, može biti od uticaja na zakonitost rješenja

140 st. 1 tač. 3

57. Tužba protiv rješenja po žalbi na rješenje o ukidanju nezakonitog rješenja u slučaju očigledne povrede materijalnog propisa kojim je stranka stekla neko pravo

140 st. 2

Br. Druge tužbe Član1. Tužba (zahtjev) za naknadu pretrpljene štete nanijete

poništavanjem ili ukidanjem zakonitog rješenja142 st. 3

46

3. OTVORENA PITANJA PRIJEDLOGA ZUS-a

Mada svrha i cilj ove analize nije osvrt na “otvorena pitanja” predloga ZUS-a, radi informacije i samo ukratko osvrnućemo se i na neka otvorena pitanja Predloga:

Opšti osvrt

1. Kroz cio tekst predloga ima se u vidu samo upravni akt kao predmet spora, a to je preusko naspram odredbe člana 2 ZUS-a, ali i članova 2 i 3 ZUP-a.

2. Pravnosnažnost sudskih odluka – član 8 (ne pominje se) – primjena ZPP-a (član 4 ZUS) u toj situaciji trebalo bi propisati da nema žalbe, a ni prigovora – na presudu, ni na rešenje.

3. Dvostepenost – žalba u upravnom sporu je evropska vrijednost i postulat koji, međutim, zahtijeva promjenu organizacije sudstva.

4. Priroda stvari kod pune jurisdikcije ostala je nerazvijena, a ne pominje se u istom kontekstu ni diskreciona ocjena (v. član 36), a procesna puna jurisdikcija nije ni nagoviještena.

5. Uporediti čl. 57-58. i član 36. stav 1. tač. 4. i 6. i njihovu usklađenost.6. Nedostaju odredbe o obavezi javnopravnog organa da obavijesti Upravni sud o

izvršavanju sudske odluke niti odredbe o vođenju evidencije (ne)izvršenih sudskih odluka.

Konkretne sugestije Član 12

Upravni spor može se pokrenuti protiv upravnog akta koji je donijet u drugom stepenu i protiv prvostepenog upravnog akta protiv koga nije dozvoljena žalba ili prigovor u upravnom postupku, kao i protiv drugih upravnih aktivnosti kad je to zakonom propisano.

Upravni spor može se pokrenuti i kad javnopravni organ nije donio upravni akt odnosno nije odlučio po žalbi stranke (ćutanje uprave).

Sugestija: stavu 2. dodati „ako se ćutanje organa po zakonu ne izjednačava sa udovoljvanjem zahtjevu stranke“ ili „ako javnopravni organ nije izdao potvrdu da je zahtjev stranke usvojen“ (pozitivna prezumpcija).

Razlozi za pobijanjeČlan 14

Upravni akti druga upravna aktivnost može se pobijati: 1) zbog povrede pravila postupka; 2) zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja; 3) zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Nema nepravilne primjene propisa ako je nadležni organ rješavao po slobodnoj ocjeni,

na osnovu i u granicama ovlašćenja koje mu je dato propisima i u skladu sa ciljem u kome je ovlašćenje dato. Sugestija: dodati stav 4 „zbog nenadležnosti“

47

Rješavanje sporaČlan 28

U upravnom sporu Upravni sud rješava na nejavnoj sjednici ili usmenoj raspravi. Upravni sud je obavezan sprovesti usmenu raspravu ako to stranka zahtijeva u tužbi ili

u odgovoru na tužbu.

Komentar: Da li je kod mogućnosti održavanja rasprave za ostvarivanje zakonitosti presuđenja dovoljna samo volja stranke (a složenost stvari, a ocjena Suda?)

Razlozi za ponavljanje postupkaČlan 47

Postupak okončan presudom ili rješenjem ponoviće se na zahtjev stranke, ako: 1) stranka sazna za nove činjenice ili nađe ili stekne mogućnost da upotrijebi nove

dokaze na osnovu kojih bi spor bio povoljnije riješen za nju da su te činjenice, odnosno dokazi bili izneseni ili upotrijebljeni u ranijem sudskom postupku;

2) je do odluke suda došlo usled krivičnog djela sudije ili zaposlenog u sudu ili je odluka izdejstvovana prevarnom radnjom zastupnika ili punomoćnika stranke, njegovog protivnika ili protivnikovog zastupnika ili punomoćnika, a takva radnja predstavlja krivično djelo;

3) je odluka zasnovana na presudi donesenoj u krivičnoj ili građanskoj stvari, a ta presuda je kasnije ukinuta drugom pravosnažnom sudskom odlukom;

4) je isprava na kojoj se zasniva odluka lažna ili lažno preinačena ili ako je svjedok, vještak ili stranka, prilikom saslušanja pred sudom, dala lažni iskaz, a odluka suda se zasniva na tom iskazu;

5) stranka nađe ili stekne mogućnost da upotrijebi raniju odluku donesenu u istom upravnom sporu;

6) zainteresovanom licu nije bila data mogućnost da učestvuje u upravnom sporu; 7)ako je presuda suda u suprotnosti sa presudom Evropskog suda za ljudska prava u

istoj stvari. Zbog okolnosti iz stava 1 tač. 1 i 5 ovog člana ponavljanje će se dozvoliti samo ako

stranka, bez svoje krivice, nije bila u stanju da te okolnosti iznese u ranijem postupku.

Sugestija: Korisno bi bilo kao razlog za ponavljanje postupka propisati i odluke Ustavnog suda, analogno presudi Evropskog suda iz tačke 7 stava 1 ovog člana.