Download pdf - 7164 047 9

Styrkan i samverkanRegionfrågans utveckling i landet 2004

2 Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004

Innehåll1. Förord ............................................................................................... 3

2. Inledning ........................................................................................... 4

3. Bakgrund .......................................................................................... 5

3.1 Debatten ................................................................................................. 5

3.2 Drivkrafter ............................................................................................... 7

3.3 Motiv till förändringar .............................................................................. 8

4. Organisation och verksamhet .......................................................... 10

4.1 Ny organisationsform ............................................................................. 10

4.2 De nya samverkansorganens organisation ................................................ 10

4.3 Organisationen i de tidigare försökslänen ................................................ 11

4.4 Verksamhet ............................................................................................ 12

4.5 Finansiering ........................................................................................... 13

5. Ansvar och rollfördelning ................................................................. 15

5.1 Otydliga statliga mål .............................................................................. 15

5.2 Behov av regional samverkan .................................................................. 15

5.3 En ny politisk roll ................................................................................... 15

6. Pågående processer ......................................................................... 17

6.1 Den politiska processen .......................................................................... 17

6.2 Förankring av verksamheten .................................................................... 17

7. Stabilitet över tid ............................................................................ 19

7.1 Finansieringen ........................................................................................ 19

7.2 Konsensuskravet ..................................................................................... 19

7.3 Övriga faktorer ...................................................................................... 19

8. Avslutande kommentarer ................................................................ 21

Noter ................................................................................................... 24

Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004 3

1. FörordAnsvaret för de regionala utvecklingsfrågorna står under kontinuerlig debatt i Sverige. Det är av stor vikt att sammanställa och sprida kunskap om den fortsatta regionaliseringsproces-sen, både i de län som har bildat självstyrelse- eller samverkansorgan och de som har traditio-nell struktur med länsstyrelsen som ansvarig för det regionala utvecklingsarbetet. Lärdomar och insikter från dessa ger beslutsfattare en ökad förståelse för utvecklingen av den regionala arenan, men bidrar också till att underlätta processen i de län där man är på väg att bilda sam-verkansorgan.

Sveriges Kommuner och Landsting har som ambition att löpande följa samverkansorganens verksamhet och utveckling. Ramböll Management har därför på uppdrag av Sveriges Kommu-ner och Landsting genomfört en analys av verksamheten i åtta kommunala samverkansorgan. De samverkansorgan som behandlas i denna rapport är Gotlands kommun, Region Blekinge, Region Dalarna, Region Halland, Regionförbundet i Kalmar län, Regionförbundet Sörmland, Regionförbundet Uppsala län och Regionförbundet Östsam. Från och med den 1 januari 2005 har ytterligare ett samverkansorgan, Regionförbundet Jönköpings län, bildats. I Värmland har man skapat ett kommunalförbund, Region Värmland, men har ännu inte formellt valt att bilda ett samverkansorgan. I Örebro har landstinget och kommunerna för avsikt att bilda samver-kansorgan den 1 januari 2007. Ingen av dessa organisationer ingår i denna undersökning.

Arbetet på Ramböll Management har genomförts av en projektgrupp bestående av Cecilia Bäckström (projektledare), Nanna Bjørner, Ola Odebäck och Joakim Norrgård. Till projekt-gruppen har också professor Magnus Jerneck vid Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds universitet knutits. Deras undersökning ligger till grund för denna rapport.

En närmare beskrivning av respektive samverkansorgan finns tillgänglig på vår hemsida: http://www.skl.se

Stockholm i maj 2005

Ulf JohanssonAvdelningschef Avdelningen för Tillväxt och samhällsbyggnad

http://www.skl.se


Samhället förändras och utvecklas inom många om-råden. Olika former av strukturomvandlingar leder bl a till krav på ny teknik, ökad specialisering och re-gionförstoring, vilket kräver nya grepp. Möjligheter och vägval ser olika ut för olika delar av landet, vilket gör det svårt att upprätthålla en utvecklingspolitik som är lika för hela landet. Ett regionalt politiskt en-gagemang kan väga samman specialisering och sek-torisering och utgå från ett helhetsperspektiv för den egna regionen. Försök pågår i olika former och ut-värderingar visar att det regionala utvecklingsarbetet har förbättrats på flera håll, men mer finns att göra.

Många utvecklingsfrågor har en regional logik och flera frågor kräver en viss volym och storlek för att hanteras rationellt. Yta, befolkningsunderlag, ekono-miska resurser och kompetens är några områden som bör ha tillräcklig storlek för att hantera infrastruk-tur, regionalstöd, sjukvårdsstruktur, större kulturin-stitutioner och inomregional balans för att ta några exempel. Intressenter för en väl fungerande regional utveckling är inte bara medborgarna och det offent-liga utan i hög grad även näringslivet.

Den regionala nivån har stärkts och förändrats med möjligheten att bilda kommunala samverkans-organ. En utgångspunkt för bildandet av ett samver-

kansorgan är att stimulera ett ökat regionalt engage-mang i olika utvecklingsfrågor. Varje region måste ges möjligheter att utvecklas och växa utifrån egna förutsättningar. Den regionala tillväxtpolitiken ska bygga på lokal kraft och lokala initiativ. Det övergri-pande syftet med att bilda ett samverkansorgan är därför att åstadkomma en fördjupad demokratisk för-ankring av de regionala utvecklingsfrågorna och att bidra till en bättre samordning för att därmed uppnå ett effektivare resursutnyttjande inom regionen.

Den undersökning som ligger till grund för denna rapport, har i första hand inriktats på att beskriva hur samverkansorganens verksamhet är organiserad och vilka olika metoder och verktyg man har valt att använda för att uppnå det övergripande syftet. Ett antal hypoteser ställdes inledningsvis upp, men mot bakgrund av organisationernas korta verksamhetstid ligger fokus i denna undersökning främst på att när-mare beskriva vilka processer som har initierats inom ramen för de nya samverkansorganen, snarare än att lyfta fram konkreta resultat. Det är styrkan i samver-kan inom de nya organisationerna som lyfts fram.

2. Inledning


I detta avsnitt beskrivs huvuddragen i den debatt och de tankegångar som präglat framväxten av dagens samverkansorgan. Dessutom ges en kort beskrivning av den politiska och ekonomiska kontext inom vilken samverkansorganen verkar och utvecklas.

3.1 DebattenDen politiska makten i Sverige utövas enligt den svenska grundlagen på två plan: den statliga (natio-nella) och den kommunala (lokala) nivån. På den kommunala nivån utgörs de beslutande församling-arna av kommunfullmäktige (primärkommuner) och landstingsfullmäktige (landstingskommuner). Den kommunala självstyrelsen – som ger kommunerna en långtgående självbestämmanderätt i frågor med anknytning till kommunens territorium och invå-nare – är grundlagsfäst.

Genom olika reformer under de senaste årtion-dena har den politiska makten kommit att omför-delas i olika hänseenden. Tanken på att införa en ny politisk ”mellannivå” eller en ny demokratisk-politisk arena i Sverige är inte ny. Frågor kring maktfördel-ningen mellan den statliga, kommunala och regio-nala nivån har präglat debatten om samhällsorgani-sationen under stort sett hela efterkrigstiden, om än med något varierande intensitet och utgångspunkter. De senaste decenniernas rika flora av utredningar och betänkanden vittnar om detta förhållande.

Debatten om en förändrad samhällsorganisation bör ses mot bakgrund av två utgångspunkter som har präglat diskussionen om svensk läns- och regionför-valtning. För det första har diskussionen handlat om olika styrformer för regionalpolitiken. Denna dis-kussion har förts mellan två sidor, där den ena för-ordat statlig styrning, medan den andra framhävt betydelsen av ett stärkt regionalt självstyre. De som förespråkar en statlig styrning av regionalpolitiken representerar länsförvaltningslinjen som innebär en fortsatt satsning på starka länsstyrelser där regionen ses som en del av den statliga förvaltningsorgani-sationen, medan de som förordar ett ökat regionalt självstyre representerar länsdemokratilinjen med ett stort inflytande för de politiska partierna. Debatten

har också omfattat synpunkter rörande den geogra-fiska länsindelningen. Behovet av en ny geografisk struktur för länen har vid olika tillfällen lyfts upp på dagordningen. Det var framförallt med anledning av reformerna avseende kommunindelningarna på 1960- och 1970-talen som röster höjdes för att även låta dessa reformer påverka den geografiska utform-ningen av länen.

Reformarbetet med en förändrad samhällsorga-nisation tog ytterligare fart under 1990-talet. Reger-ingen tillsatte Regionutredningen 1991 för att ana-lysera den offentliga verksamhetens regionala upp-byggnad samt för att göra en studie med syftet att analysera olika alternativ för en framtida struktur1. Utredningen skisserade tre alternativa scenarier för den framtida regionala samhällsorganisationen i Sve-rige:

• Statligt regionalt ansvar – motsvarar länsför-valtningslinjen där staten kraftsamlar sina regi-onala uppgifter hos dess företrädare i länen, dvs. länsstyrelserna.

• Regionalt folkstyre – motsvarar länsdemokrati-linjen där ansvaret för de offentliga uppgifterna på regional nivå läggs på självstyrande och di-rektvalda regionala organ

• Kommuner i samverkan – ger kommunerna möjlighet att ta ansvar för merparten av den of-fentliga servicen i regionerna med följd av en av-veckling av landstingen.

Regionutredningen diskuterade även den geografiska strukturen på regional nivå och presenterade ett an-tal alternativ för en framtida länsindelning. Utreda-ren hävdade att länsindelningen behövde ses över på grund av att de näringsgeografiska utgångspunkterna inte längre ansågs överensstämma med gällande läns-gränser.

Resultatet av utredningen bildade underlag för en parlamentarisk kommitté, Regionberedningen, med uppdrag att mer konkret utforma förslag rörande den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indel-ningen på regional nivå. Regionberedningen publi-

3. Bakgrund


cerade sitt slutbetänkande under 1995, vilket inne-höll förslag om att skapa nya regioner i Skåne och Västsverige.2

Utredningsarbetet och slutsatserna i detta ledde fram till att Riksdagen i slutet av år 1996 beslöt att inleda en försöksverksamhet med en ny regional samhällsorganisation med syfte att åstadkomma en fördjupad demokratisk förankring av det regionala ut-vecklingsarbetet och att uppnå en mer effektiv och bättre samordnad utvecklingspolitik på regional nivå3. Försöksverksamheten avsåg ursprungligen tre län – Skåne, Kalmar och Gotland. År 1999 utökades för-söksverksamheten till att omfatta även Västra Göta-lands län. Försöken innebar sammanfattningsvis att det statliga ansvaret för vissa politikområden delvis överfördes till självstyrelseorgan i de fyra länen. För-söksverksamheten omfattade följande områden:

• Utarbetande av strategi för länets långsiktiga utveckling.

• Beslut om användningen av vissa regional-politiska medel.

• Beslut om en långsiktig plan för den regionala transportinfrastrukturen.

• Fördelning av statsbidrag till regionala kultur-institutioner (ej i Västra Götaland).

I den regionalpolitiska propositionen 1998 inklude-rades även ledning och samordning av arbetet med regionala tillväxtavtal.

Försöksverksamheten med ändrad regional an-svarsfördelning avsåg enligt riksdagsbeslutet i första hand perioden 1997–2002. Länen som ingick i verk-samheten startade efter egen begäran. De län som slutligen kom att ingå valdes med hänsyn taget till att man vill prova olika modeller för val av själstyrelse-organets högsta beslutande församling. I två av för-sökslänen – Skåne och Västra Götaland – tillämpades en modell med direktvalda regionfullmäktige som ytterst ansvariga för försöksverksamheten medan Kalmar län använde sig av en indirekt vald besluts-församling inom ramen för ett kommunalförbund.

På Gotland övertog Gotlands kommun i sin tur det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelsen.

En särskild parlamentarisk kommitté (PARK) till-sattes av regeringen för att följa försöksverksamhe-ten, framförallt i syfte att pröva försöksreformens betydelse ur demokrati- och effektivitetssynpunkt. I PARK:s slutbetänkande beskrivs reformen huvud-sakligen i positiva ordalag och kommittén förordade en fortsättning av försöken fram till år 2006 och med möjligheter för fler län att ingå i försöksverksam-heten.4 Vid försökstidens slut år 2002 fattades ett nytt riksdagsbeslut, delvis i linje med kommitténs förslag, som i korthet innebar att försöksverksamhe-ten i Skåne och Västra Götaland förlängdes till och med år 2006.5 Försöksverksamheten i övriga län kom dock att läggas ned. Samtidigt gav riksdagen övriga län möjlighet att inrätta kommunala samverkansor-gan efter den modell som utvecklats i Kalmar län, dvs. inom ramen för ett indirekt valt kommunalför-bund.

I dagsläget (2005) har man i nio län bildat samver-kansorgan, däribland i de två tidigare försökslänen Kalmar och Gotland. Utöver de åtta organisationer som beskrivs i denna rapport, är numera även Region-förbundet i Jönköpings län ett samverkansorgan. I Värmland har man bildat kommunalförbundet Re-gion Värmland och har därmed tagit de första stegen mot att bilda ett samverkansorgan. I Örebro län har kommunerna och landstinget för avsikt att bilda ett samverkansorgan under 2007. Riksdagen har under 2004 dessutom gett klartecken till ytterligare för-längning av försöksverksamheten i Skåne och Västra Götaland fram till 2010.

Under 2003 tillsatte regeringen en ny stor utred-ning, Ansvarskommittén, med ett brett uppdrag att utreda en rad ansvarsfrågor för hela samhällsorgani-sationen, alltså även frågor med koppling till länens politiska ansvarsstruktur. I kommitténs uppdrag in-går bl a att utreda relationen mellan staten, lands-tingen och kommunerna och relationen mellan rege-ringen och myndigheterna. Det övergripande syftet med översynen är att undersöka den nuvarande sam-


hällsorganisationens förutsättningar för att klara väl-färdsåtagandena i perspektivet av de stora samhälls-förändringar som Sverige genomgår samt, där det är motiverat, föreslå förändringar av struktur och upp-giftsfördelning.

Regeringen fattade under 2004 beslut om tilläggs-direktiv6 för kommittén. Av dessa framgår vilka hu-vudområden det fortsatta arbetet ska avse:

• Det samlade kommunala uppdraget – vilka upp-gifter den kommunala nivån ska ansvara för.

• Hälso- och sjukvård - struktur- och uppgifts-fördelning mellan staten, landstingen och kommunerna.

• Regional utveckling och regional samhällsorga-nisation - fördelning av uppgifter mellan staten och den kommunala nivån.

• Den statliga styrningen av samhällsorganisatio-nen – både relationen mellan regeringen och de statliga myndigheterna och mellan staten och den kommunala nivån.

Kommittén ska redovisa resultaten av sitt arbete se-nast i februari 2007.

3.2 Drivkrafter Vilka är då drivkrafterna bakom den utveckling som resulterat i dagens självstyrelse- och samverkansor-gan? Hur utgör dessa organisationer en samlande kraft i regionala utvecklingsfrågor som ger styrka och klara prioriteringar? I den svenska debatten om regio-nernas utveckling framhävs ofta följande faktorer7

• Internationaliseringen• Behovet av en stärkt demokrati• Högre effektivitet

En anpassad geografisk länsindelning lyfts ibland fram som en viktig drivkraft för Region Skåne och Västra Götalandsregionen, där man bl a hade just storleken som skäl till att välja en annan modell än ett kommunalt samverkansorgan, men vanligtvis skiljer

man på den geografiska dimensionen och övertagan-det av det regionala utvecklingsansvaret. De olika drivkrafterna beskrivs övergripande nedan.

InternationaliseringenEU-integrationen lyfts ofta fram som en avgörande drivkraft bakom regionaliseringen. Den ökade decen-traliseringen och internationaliseringen utgör till-sammans med fokuseringen på tillväxt och ekono-misk utveckling de främsta orsakerna till att regi-onernas roll och förutsättningar för den regionala samhällsordningen har förändrats. Det talas i sam-manhanget ofta om framväxten av ett ”regionernas Europa”, där EU-nivån tillsammans med regionerna skulle komma att utgöra framtidens viktigaste poli-tiska enheter. Det fanns en stark politisk vilja från EU:s sida att satsa resurser på interregionalt samarbete över nationsgränserna. I Sverige har detta lett till an-strängningar att utöka samarbetet mellan regioner över bl.a. Öresund och Östersjön. EU-integrationen som drivkraft kan också analyseras ur en annan syn-vinkel. I den europeiska kontexten har ansvarsfrågan visat sig bli synnerligen aktuell. Den förhållandevis snabba och omfattande politiska integrationen har gjort att demokratin av många anses ha kommit på efterkälken. EU:s så kallade ”demokratiska under-skott” är ett omdebatterat ämne. Förespråkarna för en ökad regionalisering i Sverige och EU hävdar att medborgarnas framtida politiska deltagande och in-flytande bygger på en nivå mellan den nationella och den lokala/kommunala nivån8.

Behovet av en stärkt demokratiStärkt demokrati som drivkraft är delvis kopplad till den upplevda och pågående internationaliseringen. Regionerna har setts som strategiska instrument att kunna vitalisera en tämligen tröttkörd nationell de-mokrati, att få fart på de politiska partierna och all-mänt svara för en sorts demokratisk kompensation i tider av internationalisering och politisk anony-misering. Nationalstatens förmåga och därigenom legitimitet att representera medborgarnas åsikter


och att säkra deras ekonomiska välmående och kul-turella identitet har som följd av ”internationalise-ringsvågen” och det ökade omvärldsberoendet allt-mer kommit att ifrågasättas. Varken nationalstaten eller politiska organ i lokalsamhället anses kunna lösa ett växande antal politiska problem. Det finns med andra ord ett ökande behov av politiska lösningar på mellannivån i det politiska systemet. Mångfalden av politiska nivåer, liksom politiska och ekonomiska ak-törer, gör dock att klara ansvarsförhållanden suddas ut och försvagar den tidigare så självklara kopplingen mellan medborgare och nationalstat9.

Högre effektivitetHögre effektivitet som drivkraft bygger i korta drag på mer renodlade effektivitetsargument där det dels anses saknas samordning mellan ett växande antal aktörer på den regionala nivån, dels finns behov av att göra rationaliseringsvinster för att åstadkomma besparingar i den offentliga sektorns finanser.

3.3 Motiv till förändringar Debatten kring behovet av att skapa en förändrad samhällsordning kretsar bland annat kring utsik-terna att kombinera grundläggande demokratiska värden som medborgarinflytande och ansvarsutkrä-vande med effektivitetssträvanden, och hur man kan skapa legitimitet för en ny ordning.

En fråga med koppling till demokratifrågan är hur ledamöter i nya politiska församlingar ska utses. Det finns två alternativa lösningar som båda praktiseras inom svensk politik. Med direkta val kan medbor-garna avgöra vilka politiker som ska representera dem i regionfullmäktige. Med indirekta val blir det istäl-let de olika partierna i kommuner och landsting som utser de politiska ledamöterna, och avgör därmed vilka personer som ska representera väljarna. Det se-

nare förekommer i stor utsträckning i kommuners och landstings politiska nämnder. De indirekta valen motiveras i allmänhet i första hand med effektivitets- och kontinuitetsargument.10 Den särskilda parlamen-tariska kommittén (PARK) konstaterar i sin utred-ning att det inte kan slås fast att den ena modellen är mera demokratisk än den andra11.

Gällande frågan om direkt eller indirekt valda re-gionala organisationer, är det i dagsläget inte aktu-ellt med direktval i fler regioner än Skåne och Väs-tra Götaland, eftersom lagen inte tillåter detta. Det är däremot möjligt att Ansvarskommittén har kom-mit till andra slutsatser när man presenterar sitt slut-betänkande 2007.

Grundtanken bakom det utökade regionala ansva-ret för olika utvecklingsfrågor med anknytning till en viss geografisk region är att skapa en större förank-ring genom att föra beslut närmare medborgarna och ge dem större inflytande över regionens utveckling. Det handlar här om att skapa en legitimitet för or-ganet. Legitimitetsbegreppet har traditionellt avsett medborgarnas – eller de styrdas – uppfattning om den förda politikens legitimitet. Begreppet kan dock analyseras närmare utifrån tre olika nivåer12:

• Formaliserade regler – legitimiteten kopplas på den mest grundläggande nivån till gällande reg-ler och olika rättsliga grundkrav. Följer organet gällande regler betraktas det som legitimt.

• Principiellt samtycke – politikområdet i fråga kan knytas till normer eller värderingar som de involverade aktörerna (makthavare och styrda) delar gemensamt.

• Aktivt samtycke – legitimiteten är beroende av graden av konkreta aktiviteter eller an-dra uttryck som makthavarna och de styrda initierar eller tar del i.


Avslutningsvis kan sägas att tillkomsten av lagen om samverkansorgan och därigenom bildandet av sam-verkansorgan får ses som ett utflöde av den pågående regionaliseringsprocessen som präglat svensk politik under det senaste årtiondet. Tanken är att uppnå vin-ster genom en effektivare resursanvändning samt att göra ansvarsfördelningen mellan olika samhällsni-våer tydligare, bland annat genom en renodling och avgränsning av den statliga verksamheten på regio-nal nivå. Länsstyrelserna ska till exempel i län med samverkansorgan fungera som statens företrädare i överläggningar avseende det regionala tillväxtpro-grammet. En tydlig ansvarsfördelning blir alltmer nödvändig eftersom alltfler beslut växer fram i nät-verk där såväl statliga som kommunala och privata aktörer deltar13.

Ett annat motiv som brukar lyftas fram i samman-hanget är den så kallade subsidiaritetsprincipen, som enligt propositionen kort sagt handlar om att ”det som sköts bäst lokalt också ska skötas där”. Utgångs-punkten bör således vara att de av besluten närmast berörda ska ha så stort inflytande över den aktuella uppgiften som möjligt.14 Motivet är tätt förknippat med strävan att skapa en större legitimitet i regio-nerna för den regionala utvecklingspolitiken. Själv-styrelse- och samverkansorganen har en samlande kraft i regionala utvecklingsfrågor som kan ge styrka och klara prioriteringar.


I detta avsnitt ges en översikt avseende de kommunala samverkansorganens organisation, verksamhet och finansiering15. Lagen om samverkansorgan i länen är relativt allmänt hållen, vilket ger ett visst hand-lingsutrymme för regionala anpassningar. Detta har inneburit att respektive samverkansorgan har valt att utforma den egna organisationen på lite olika sätt16.

4.1 Ny organisationsformFlera av samverkansorganen har sin grund i kommu-nalförbund eller ideella föreningar som bildats för att kommunerna och landstinget skulle samarbeta kring vissa specifika utvecklingsfrågor. Dessa organi-sationer har vuxit fram genom processer där politiker tillsammans drivit frågan kring regionbildning redan innan möjligheten att bilda samverkansorgan fanns. Regionförbundet Östsam beskriver exempelvis den initiala verksamheten i termer av att det var ett trä-ningsläger inför bildandet av ett samverkansorgan. När lagen om samverkansorgan trädde i kraft, kunde man relativt snabbt bilda samverkansorgan.

Andra samverkansorgan, som inte i förväg skapade ett kommunalförbund eller ideell förening, har med facit i hand ofta upplevt att processen kring bildan-det av en ny organisation gick för fort och var onö-digt svår.

För Regionförbundet i Kalmar län och Gotland, som tidigare ingick i försöksverksamheten med ökat regionalt självstyre, innebar bildandet av ett samver-kansorgan ingen större förändring.

Samverkansorganen är till sin juridiska konstruk-tion kommunalförbund, som lyder under kommunal-lagen17. En i förhållande till övriga kommunalförbund anmärkningsvärd skillnad är emellertid att samtliga kommuner inom samverkansorganets geografiska verksamhetsområde – länet – ska ingå i förbundet. Samverkansorganens verksamhet bygger på en kon-sensusprincip som uppställts för att markera vikten av att hela regionen bereds möjlighet att medverka i och påverka regionens utveckling. Konsensusprinci-pen innebär att större inriktningsbeslut måste fattas i samförstånd mellan medlemmarna. Landstingens

deltagande i samverkansorganen är däremot inte en förutsättning för förbundets bildande och fortlev-nad. Samtliga landsting i de aktuella regionerna har dock valt att medverka i samverkansorganen.

Varje förbundsmedlem har enligt kommunallagen (3 kap 26 §) en ovillkorlig rätt att lämna förbundet. Den maximala uppsägningstiden är tre år. Vill en medlem i ett samverkansorgan lämna förbundet ska detta enligt Lagen om samverkansorgan i länen (9 §) avvecklas och fråntas lagstadgade befogenhe-ter. Sammanslutningen kan dock fortsättningsvis ut-göra en offentligrättslig juridisk person, ett ordinärt kommunalförbund utan konsensusprincip, enligt bestämmelserna i kommunallagen (3 kap 20–28 §).

4.2 De nya samverkansorganens organisationDe flesta samverkansorgan har skapat en organisation med stora, förhållandevis traditionella beslutsorgan. Undantagen är de tidigare försökslänen Gotlands kommun och Regionförbundet i Kalmar län samt Region Dalarna, som har valt en annan väg.

Politisk ledning Det finns olika sätt att organisera det politiska ar-betet inom ett samverkansorgan. Fem av de åtta un-dersökta samverkansorganen har på ett traditionellt sätt inrättat ett regionfullmäktige med regionstyrelse. Motiven till detta varierar. Ofta ses det som en del i en förankringsprocess, där man involverar ett stort antal politiker. Ett stort fullmäktige anses ge god legi-timitet. Att så många samverkansorgan dessutom har organiserat arbetet i beredningar har motiverats med att det ger goda möjligheter att sprida engagemanget för olika regionala frågor till en bredare grupp poli-tiker än dem som sitter i styrelsen.

Två samverkansorgan, Regionförbundet i Kalmar län och Region Dalarna, har inrättat direktioner, som är en utökad styrelse som ersätter en fullmäktigeför-samling. Innan Regionförbundet i Kalmar län 2002 införde direktion, hade de ett regionfullmäktige med regionstyrelse. Bakgrunden till förändringen var att

4. Organisation och verksamhet


ledamöterna i fullmäktige ansågs sig ha små möjlig-heter att påverka arbetet. Det var istället styrelsen, en mindre grupp med begränsad representation, som fattade besluten. Den nya direktionen har fler leda-möter, representerar samtliga medlemmar och sam-manträder oftare än tidigare.

Samverkansorganen har i varierande utsträckning valt att inrätta olika nämnder och beredningar. Got-land, Region Dalarna och Regionförbundet Sörmland har exempelvis valt att inte inrätta nämnder. Region-förbundet i Kalmar län har endast en nämnd och en beredning, men har skapat ett antal behovsanpassade beredningar, vars uppdrag varierar över tid.

Både Regionförbundet Sörmland och Regionför-bundet i Kalmar län har inrättat så kallade rappor-törskap. Rapportörerna är förtroendevalda som till-delats ett tidsbegränsat uppdrag med ansvar för en viss fråga. Rapportörskap används ofta inom EU för att ge politikerna möjlighet att fördjupa sig inom ett visst område och på så sätt öka engagemanget för po-litiken.

KansliorganisationDe åtta samverkansorganen visar upp olika sätt att organisera sina kanslier. Några har valt en organisa-tion där specialister arbetar med sina specifika om-råden. Andra har valt en organisation med personal som arbetar inom flera olika områden. Exempelvis har Region Dalarna ett kansli med hög specialise-ringsgrad medan Region Halland har få enheter och personal med bredare arbetsområden.

Båda organisationsmodellerna har förstås för- och nackdelar. En fördel med specialisering är att perso-nalen har ingående kunskap inom sitt område. Inom en mindre organisation är dock sårbarheten större och verksamheten riskerar avstanna vid personal-frånvaro. En fördel med att inte arbeta med en ut-präglad specialistorganisation kan vara att persona-len får en bättre helhetsbild av det som regionen ar-betar med.

4.3 Organisationen i de tidigare försökslänenRegionförbundet i Kalmar län och Gotlands kom-mun har ansvarat för de regionala utvecklingsfrå-gorna sedan försöksverksamheten inleddes 1996. Detta gör att de skiljer sig något från övriga samver-kansorganen.

Regionförbundet i Kalmar län Arbetet i Regionförbundet i Kalmar län leds av en regionstyrelse och ett arbetsutskott. Dessutom har man skapat en nämnd för primärkommunala frågor och en beredning för kollektivtrafik och infrastruk-tur. Utöver den formella politiska strukturen arbe-tar samverkansorganet med en mer flexibel struktur i form av programberedningar, rapportörskap och kontaktpersoner. Utmärkande för dessa är att deras uppgifter är innehållsmässigt och tidsmässigt av-gränsande. När uppgiften är genomförd avvecklas beredningen eller rapportören. Inom Regionförbun-det har man mycket goda erfarenheter av detta ar-betssätt. Viktiga frågor lyfts fram på ett positivt sätt och inspel från näringsliv och organisationer berikar diskussionerna.

Regionförbundets kansli leds av regiondirektö-ren tillsammans med sex områdesansvariga. Vilka verksamhetsområden som står i fokus varierar över tid, men i dagsläget arbetar man bl a med närings-livsfrågor, kommunikation och IT samt profilering och upplevelseindustri. Inom kansliet finns också s k permanenta subgrupper, t ex Mål 2-gruppen, lands-bygds- och skärgårdsgruppen, näringslivsgruppen och kulturgruppen, med syfte att tillvarata olika kompetenser inom organisationen. Vidare formas tillfälliga projektgrupper vid behov.

Under den tid som samverkansorganet har existe-rat, har man successivt skapa en god förankring för verksamheten bland medlemmarna och övriga regio-nala aktörer.


Gotlands kommunGotland består av en kommun med ansvar även för hälso- och sjukvården. Sedan 1997 beslutar Gotlands kommunfullmäktige även över regionala och stat-liga utvecklingsmedel. Begreppet samverkansorgan får därmed en något annan innebörd på Gotland jäm-fört med andra regioner.

De regionala utvecklingsfrågorna drivs av ett re-gionalt utvecklingsteam, som fungerar som ett stab-sorgan till kommunstyrelsen. Utvecklingsteamet har ett eget utskott, bestående av 5 ledamöter, men frågor av strategisk karaktär, t ex planer och program, beslu-tas av kommunstyrelsen. Kring halvårsskiftet 2004 genomfördes en omorganisation som ger det regio-nala utvecklingsteamet möjlighet att fokusera mer mot strategiska frågor samt sköta administrationen av regionens strukturfondsmedel.

Samverkansorganet är helt integrerat i kommu-nens ordinarie organisation och Gotlands situation är därför unik, men ändå ställs man inför samma utma-ningar som andra samverkansorgan, inte minst när det gäller centrala myndigheters förhållningssätt till samverkansorganen.

4.4 VerksamhetÄven om samverkansorganen i stort sett arbetar med liknande uppgifter, finns vissa skillnader i var man valt att lägga tyngdpunkten i arbetet. Flera samver-kansorgan har betonat vikten av att själva kunna driva processarbetet med olika regionala utvecklings-insatser.

De uppgifter som samtliga samverkansorgan en-ligt lag tar över är att:

• utarbeta program för länets utveckling• samordna utvecklingsinsatser i länet för genom-

förande av programmet• besluta om användningen av vissa statliga medel

för regional utveckling• besluta om prioritering bland åtgärder avseende

infrastruktur m.m. vid upprättande av läns-planer för regional infrastruktur

• följa upp åtgärder och effekter av utvecklings-arbetet i länet

• lämna en årlig redovisning avseende åtgärder och effekter till regeringen.

Till de främsta uppgifterna hör alltså utarbetandet av olika program för regionens utveckling. Det re-gionala utvecklingsprogrammet är det övergripande dokument som ska innehålla en analys av regionens utvecklingsförutsättningar och en beskrivning av de prioriterade insatsområdena. Utvecklingsprogram-met ska utgöra grunden för andra program, såsom till-växtprogram och EU:s strukturfondsprogram, men kan också ta upp frågor som ligger utanför sådana sär-skilda program.18 Till uppgifterna hör också att svara för samordningen vid genomförandet av de regionala programmen genom aktiv dialog med privata och of-fentliga aktörer inom och utom regionen.

Utöver de statliga uppgifter som samverkansor-ganen har tagit över, har kommunerna och lands-tingen kommit överens om att lägga en rad uppgif-ter på den gemensamma organisationen. Det hand-lar uteslutande om uppgifter och verksamheter från landstingens regionala enheter och från de regionala kommunförbunden. Vissa samverkansorgan, t ex Re-gion Halland, har i stort sett tagit över ansvaret för all landstingskommunal verksamhet förutom hälso- och sjukvård, medan andra, t ex Regionförbundet Uppsala län, valt att överta ett färre antal uppgifter från landstinget. På samma sätt har en del samver-kansorgan, t ex Regionförbundet Uppsala län, över-tagit en rad primärkommunala frågor som FoU, skola och socialtjänst från det regionala kommunförbun-det, medan man i Dalarna har valt att ha kvar det re-gionala kommunförbundet. Samverkansorganen har inte tagit över någon verksamhet direkt från kom-munerna.

De åtta samverkansorganen har alltså valt den in-riktning på verksamheten som de anser passa bäst inom sin region. Några strävar efter en bred organisa-tion som arbetar med en stor mängd frågor, andra för-ordar en smal organisation som enbart arbetar med särskilt utvalda frågor. De samverkansorgan som har valt den breda strategin, vill kraftsamla genom att arbeta med en rad politikområden som stödjer den regionala utvecklingen. Motiv som framförts för att


göra samverkansorganet smalt är att det kan framgå tydligare vad organisationen arbetar med och därmed kanske lättare att engagera lokala politiker.

4.5 FinansieringSamverkansorganen har inte beskattningsrätt. Istäl-let finansieras verksamheten genom medlemsavgif-ter från kommuner och landsting och genom statliga anslag. De statliga medlen ska kunna användas rela-tivt fritt till verksamhet som stimulerar en hållbar utveckling i länet.

De samverkansorgan som tidigare var försökslän, Regionförbundet i Kalmar län och Gotland, har, till skillnad från övriga samverkansorgan, under nuva-rande mandatperiod samma regionala utvecklings-resurser som under föregående period, dvs. företags-stöd och stöd till kommersiell service. Regeringen an-ser att dessa beslut kräver ett nationellt perspektiv för att fastställda nationella mål i fråga om konkur-rens, näringslivspolitik och likformighet ska säker-ställas.19

Nedan visas fördelningen av samverkansorganens finansiering för år 2003 och 200420. Den statliga fi-

nansieringen består av regionala utvecklingsmedel samt ersättning för tjänster som överförts från läns-styrelserna. Av diagrammet framgår att vissa sam-verkansorgan har fått ökade intäkter och därigenom ökade medel att disponera, medan andra gått i mot-satt riktning.

Flera samverkansorgan har påpekat att det saknas en långsiktig finansieringsform. Många har uppgivit att de eftersträvar en långsiktig finansiering som kan ge arbetsro och stabilitet.

Vid bildandet av samverkansorganen 2003 över-fördes 25 procent av det s k länsanslaget21 från läns-styrelserna i berörda län till de kommunala samver-kansorganen. Beträffande Regionförbundet i Kalmar län och Gotlands kommun tillämpas en särlösning som ger båda organisationerna samma ansvar och an-slagsnivå som under försöksverksamheten.

Samtliga samverkansorgan och Sveriges Kommu-ner och Landsting begärde i september 2003 att scha-blonfördelningen av anslaget skulle upphöra inför år 2004 och att fördelningen på ett bättre sätt skulle spegla att samverkansorganen tagit över det regio-nala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna. Detta


ledde till att samverkansorganen tilldelades en större andel av länsanslaget, 40 procent enligt nedanstående tabell. Fortfarande är dock statens finansiering till länsstyrelserna större än den till samverkansorga-nen. Kravet från samverkansorgan och Sveriges Kom-muner och Landsting på en fördelning som bättre motsvarar den aktuella arbetsfördelningen kvarstår alltså.

I tabellen nedan visas länsanslaget för 2005.

Anslag 33:1 2004-2005

Som framgår av tabellen har anslagsnivån ökat för vissa av samverkansorganen mellan år 2004 och 2005. Störst är ökningen för Regionförbundet Uppsala län med en ökning med nästan 70 procent från 2004 års nivå.

Anslag 33:1 2005 Tkr Procent av totala summan Förändring 2004–2005

Blekinge 15 300 40 % 0 %

Dalarna 31 400 40 % 0 %

Gotland 22 200 83 % 8 %

Halland 3 600 40 % 0 %

Kalmar 38 100 90 % 15 %

Sörmland 6 200 40 % 7 %

Uppsala 4 000 40 % 68 %

Östergötland 8 200 40 % 11 %


Samverkansorganen har det övergripande regionala utvecklingsansvaret i respektive län. Trots detta upp-fattas ofta roll- och ansvarsfördelningen mellan sam-verkansorganen och andra regionala och statliga ak-törer som otydlig. En viktig orsak till detta är att ma-joriteten av samverkansorganen är nybildade orga-nisationer, men det finns även andra orsaker. I detta avsnitt behandlas kortfattat en rad faktorer som på-verkar roll- och ansvarsfördelningen i län med kom-munala samverkansorgan.

5.1 Otydliga statliga målEn faktor som i hög utsträckning påverkar samver-kansorganens roll och ansvar är att staten uppfattas vara alltför inkonsekvent i sin styrning och sitt age-rande i förhållande till samverkansorganen. Det finns flera aktörer som har ett regionalt utvecklingsansvar och samverkansorganens utvecklingsansvar är i detta sammanhang inte tydligt avgränsat.

Många samverkansorgan uppfattar heller inte att regering och riksdag helt står bakom lagens princi-per om samverkansorganen som huvudansvarig för de regionala utvecklingsfrågorna i länet. Frågan är hur stor kunskapen hos regering och riksdag egentli-gen är om vilka uppgifter och ansvarsområden sam-verkansorganen har. Ett exempel är att information till ett samverkansorgan än idag felaktigt kan skickas till länsstyrelsen.

5.2 Behov av regional samverkanSamtliga samverkansorgan framhåller vikten av en god samverkan med länsstyrelsen, men betonar sam-tidigt behovet av en tydligare roll-, ansvars- och inte minst resursfördelning mellan parterna.

Samverkansorganen har övertagit en rad uppgifter och ett formellt ansvar från länsstyrelserna. Som en följd av detta har de flesta länsstyrelser ändrat fokus på sitt regionala utvecklingsarbete. Endast i ett fall,

i Sörmland, har länsstyrelsen i samband med etable-ringen av Regionförbundet Sörmland förstärkt sin enhet för regional utveckling. Länsstyrelserna dis-ponerar dock fortfarande huvuddelen av de statliga medlen för regional utveckling, medan samtliga sam-verkansorgan, förutom de två tidigare försökslänen, Regionförbundet i Kalmar län och Gotland, dispo-nerar en mindre, om än ökande andel. Flera av sam-verkansorganen menar att denna situation bidrar till ökad otydlighet.

De informella relationerna med länsstyrelsen fungerar överlag väl, även om detta varierar mel-lan länen. Relationen mellan länsstyrelse och sam-verkansorgan är sårbar eftersom de ofta bygger på fungerande personkemi, snarare än formella avtal. Ansvarsfördelningen mellan samverkansorgan och länsstyrelse kan formaliseras genom avtal, men detta har endast använts i liten uträckning.

5.3 En ny politisk rollNär det gäller det regionala företrädarskapet påverkar landshövdingens ställning och agerande samverkans-organen roll och ansvar. I flera regioner finns starka landshövdingar med en lång tradition av att företräda i länet och med starka kopplingar till staten. Med samverkansorganen kommer ett nytt företrädarskap som bör tas av ordförande i regionstyrelsen.

Samverkansorganens politiska ledningar består av ledamöter som också är aktiva kommun- och lands-tingspolitiker. Rollen som regionpolitiker i ett sam-verkansorgan skiljer sig dock i många avseenden från rollen som kommun- eller landstingspolitiker. Kom-munpolitiker med ett lokalt perspektiv och lands-tingspolitiker med ett traditionellt starkt hälso- och sjukvårdsperspektiv, ska i ett samverkansorgan träda in i en ny regional roll. De ska ”ta på sig de regionala utvecklingsglasögonen” som vissa har uttryckt det, dvs att ”bypolitiken” byts ut mot ”regionpolitik” där

5. Ansvar och rollfördelning


prioriteringar görs för att regionen ska kunna driva tillväxt- och utvecklingsfrågor med en röst.

Det regionala uppdraget är i dagsläget väl förank-rat hos ett mindre antal politiker, främst bland dem som sitter i samverkansorganens ledning. Att sprida kunskap och öka förståelsen för det regionala upp-draget bland samtliga politiker i fullmäktigeförsam-lingen har ännu inte gjorts i önskvärd omfattning. Däremot pågår ett arbete inom alla samverkansorgan

med att aktivt delta vid kommun- och landstings-fullmäktigesammanträden för att berätta om den nya organisationen och dess arbetsuppgifter. Detta är en viktig del av den utvecklingsprocess som sam-verkansorganen genomgår just nu. Genom att låta de förtroendevalda växa in i rollen som regionpolitiker, vilket måste få ta tid, och ta ett ökat regionalt ansvar kan roll- och ansvars fördelning på den regionala are-nan tydliggöras.


I detta avsnitt ges en kortare beskrivning av samver-kansorganens fokus på några processinriktade ar-betsformer. Mycket av arbetet handlar om att skapa enighet i olika frågor och finna en röst för regionen att tala med. Ofta är samverkan och processen kring ett beslut minst lika viktig som själva beslutet.

6.1 Den politiska processenVissa fullmäktigeförsamlingar i samverkansorganen präglas av partipolitik, andra präglas av en politik som baseras på kommuntillhörighet. En partipolitisk prä-gel kan, enkelt uttryckt, innebära att ledamöterna sit-ter samlade partivis, oavsett kommuntillhörighet. Ett exempel på detta är regionfullmäktige i Region Hal-land. Detta system har både för- och nackdelar. En fördel kan vara att politikerna tydligare ser region-perspektivet framför för det kommunala perspekti-vet. En nackdel kan vara att det tenderar att släta ut eller begränsa debatten i regionfullmäktige, eftersom besluten oftast har gjorts upp vid partivis samman-träden. Samtidigt är inget av detta något som direkt skiljer sig från övriga politiska församlingar, utan är något som kan hända även vid en kommunvis upp-delning i regionfullmäktige.

Samtliga samverkansorgan lyder under offentlig-hetsprincipen och är därför tillgängliga på sedvan-ligt sätt. Detta innebär exempelvis att sammanträ-desprotokoll skrivs och offentliggörs. En annan as-pekt på öppenheten gäller om sammanträdena inom fullmäktige är öppna för allmänheten eller ej. Här har samverkansorganen valt olika vägar. Vissa, ex-empelvis Region Blekinge, har sammanträden öppna för allmänhet och media. Andra regioner, exempelvis Region Dalarna, har valt att endast ha det årliga direk-tionssammanträdet som behandlar budgeten öppet för allmänhet och media. Motivet som Region Da-larna för fram för att ha majoriteten av direktions-mötena stängda är att de upplever att diskussionerna mellan politikerna blir öppnare och mer konstruk-tiva. Region Blekinge förespråkar istället den öppna principen, vilket de menar innebär en tätare demo-kratisk koppling och erbjuder medborgarna en möj-lighet till delaktighet.

Samverkansorganen samarbetar i stor utsträck-ning också med andra regioner i interregionala sam-manhang. Ett exempel på detta är samarbetet inom Mälardalsregionen genom Mälardalsrådet, där såväl Regionförbundet Sörmland som Regionförbundet Uppsala län deltar. Detta breda samarbete är viktigt, i synnerhet eftersom de lokala arbetsmarknaderna i dessa områden överskrider länsgränserna.

I södra Sverige samverkar Regionförbundet i Kal-mar län, Region Blekinge och Region Halland, med övriga län inom ramen för organisationen Sydsam. Det interregionala samarbetet har underlättats i och med att samverkansorganen har politiska försam-lingar. Detta möjliggör breda, länsöverskridande, po-litiska överenskommelser kring viktiga frågor som t ex infrastruktur och kommunikationer.

I samtliga samverkansorgan har det vuxit fram en kärna av politiker som är särskilt engagerade och insatta i de regionala utvecklingsfrågorna. Många gånger har dessa politiker varit med från starten och drivit fram utvecklingen av den nya organisationen. Samtidigt är man mån om en bred förankring inför beslut, något som ses som en förutsättning för fort-satt legitimitet. Ett brett stöd i regionen är också av-görande för ett samverkansorgans fortlevnad.

6.2 Förankring av verksamhetenDet finns mycket som talar för att förankringsproces-sen är nära kopplad till engagemanget för de regio-nala utvecklingsfrågorna. Engagemanget för samver-kansorganets verksamhet upplevs ibland vara lägre i regioner med några stora kommuner med starka kommunpolitiker. Samtidigt finns det många goda exempel på politiska eldsjälar som driver utvecklings-frågorna framåt.

Samverkansorganen verkar alla på olika sätt för att förankra verksamheten bland medlemmarna. Samt-liga anser sig ha god medlemskontakt inte minst ge-nom politikernas och tjänstemännens regelbundna kommun- och landstingsbesök. Samverkansorganen utnyttjar även arbetet med de regionala utvecklings-programmen till att förankra organisationens hela verksamhet.

6. Pågående processer


Samverkansorganens förankringsarbete hos öv-riga regionala aktörer varierar, vilket framför allt kan förklaras av att samverkansorganen har existerat un-der olika lång tid, men också av att de har använt olika metoder för att förankra verksamheten. Det pågående arbetet med de regionala utvecklingspro-grammen, hela regionens utvecklingsprogram, krä-ver bred förankring hos ett flertal andra regionala aktörer. Här har också samverkansorganen lagt ner mycket tid och arbete. En tydlig ambition, som man på flera håll också har uppnått, har varit att stärka relationerna till universitet/högskola och till närings-livet i regionen.

Regionförbundet i Kalmar län, som för närva-rande arbetar med sitt fjärde regionala utvecklings-program, betonar exempelvis vikten av att förankra arbetet och samverka med en rad lokala och regionala aktörer. Man har verkat för en bred och öppen dia-log med bl a invånarna, kommunerna, högskolan och näringslivet. Genom den breda förankringen anser Regionförbundet att det finns goda förutsättningar för att regionens olika aktörer arbetar i linje med ut-vecklingsprogrammet.

De flesta samverkansorgan har hittills inte haft någon större ambition att kommunicera med med-borgarna. Det är nog heller inte rimligt att förvänta

sig att medborgarna i någon större utsträckning ska vara intresserade av eller vara insatta i samverkans-organens verksamhet. Det finns dock exempel på samverkansorgan, , bl a Region Halland och Region-förbundet i Kalmar län, som aktivt har försökt föra en medborgardialog, inte minst med ungdomarna i regionen. Arbetet med de regionala utvecklingspro-grammen (RUP) har också varit ett viktigt verktyg för en medborgardialog.

För att brett kunna förankra samverkansorganets verksamhet spelar media en viktig roll. Ett gott ex-empel är Region Blekinge, där man har bra kontakter med media, vilket har givit god publicitet och sanno-likt god kännedom om organisationen. Journalister från Blekinges två dagstidningar bjuds in och besöker i princip alltid samverkansorganets sammanträden. Resultatet av denna uppmärksamhet är att ett stort antal artiklar och ledare har publicerats om Region Blekinge. Andra samverkansorgan menar att de blir kända bland medborgare och näringsliv genom att de disponerar projektmedel och aktivt driver olika pro-jekt. Detta leder både medial uppmärksamhet och till ökat deltagande i de pågående projekten.


I detta avsnitt beskrivs och analyseras olika faktorer som kan ha stor betydelse för stabiliteten över tid för de kommunala samverkansorganen.

7.1 Finansieringen Samverkansorganen har valt att lösa finansieringen av verksamheten på olika sätt. Region Halland har exempelvis valt en långsiktig finansieringsmetod i den bemärkelsen att varje sakområde vid bildandet av samverkansorganet fick ett pris, som indexreg-leras varje år. Andra samverkansorgan har finansie-ringsformer där de förhandlar om medel med med-lemmarna från år till år. En tredje, relativt arbets-krävande metod är att grunda finansieringen på att medlemmarna betalar en avgift baserad på respek-tive medlems skatteunderlag. I vissa fall utbetalas en prognostiserad avgift vid årets början som stäms av vid årets slut för att motsvara utfallet.

En till synes instabil och kortsiktig finansierings-lösning kan innebära stora påfrestningar på organi-sationerna. En mer stabil, långsiktig lösning skulle samtidigt kunna leda till en minskad flexibilitet i organisation och verksamhet. Det kan behövas nå-gon form av finansiell grundtrygghet, men för att ut-veckla verksamheten kan en förhandlingsbar andel där verksamheten analyseras vara av godo.

Långsiktig finansiering av verksamheten ger en känsla av stabilitet, en grundtrygghet där organisa-tionen har möjlighet att förutse sin finansiella eko-nomiska situation från år till år. Detta möjliggör den långsiktiga planering som är nödvändig i det regio-nala utvecklingsperspektivet.

Landstingen finansierar ofta en stor del av samver-kansorgans verksamhet, vilket är naturligt eftersom de flesta landsting, som icke-obligatorisk medlem i samverkansorganet, har överfört stora delar av de re-gionala utvecklingsfrågorna till samverkansorganet. Detta är en hållbar situation så länge landstinget är medlem i samverkansorganet och ser en tydlig kopp-ling mellan de resurser som satsas och det regionala utvecklingsarbete som bedrivs. Det leder samtidigt till en ökad sårbarhet i det fall landstinget, exempel-

vis i besparingstider, skulle välja att dra sig ur samar-betet eller minska sitt ekonomiska engagemang.

7.2 KonsensuskravetAtt en kommun kan dra sig ur samverkansorganet och därmed stjälpa det är inte ett framträdande hot för majoriteten av samverkansorganen. Däremot framstår det som ett reellt hot för vissa, framför allt i regioner med kommuner som ingår i flera s k arbets-marknadsregioner. Detta är exempelvis är fallet för ett antal kommuner i Regionförbundet Uppsala län och Regionförbundet Sörmland.

Alla samverkansorgan strävar efter enighet kring viktiga strategiska frågor. Oenighet kan resultera i att en kommun drar sig ur samarbetet och att sam-verkansorganet därmed, efter en viss avtalad tidspe-riod, måste avvecklas. Detta skulle kunna leda till att samverkansorganen undviker att ta upp konflikt-fyllda frågor, men det har snarare inneburit att dessa komplicerade frågor processas och förankras bättre. Flera samverkansorgan menar därför att konstruk-tionen med konsensusprincipen inte enbart behöver påverka sårbarheten negativt. Det kan istället leda till reella försök att komma överens, vilket i sin tur genererar hållbara resultat.

Ett praktiskt exempel på viljan att nå bred enig-het är Regionförbundet Uppsala läns uttalade strävan att stödja de egna medlemskommunernas samverkan med kommuner som tillhör ett annat län geografiskt, men som tillhör samma arbetsmarknadsregion. Ge-nom att välja att även prioritera och bejaka dessa kommuners strategiska frågor, undviker man kon-flikter som kan skada det regionala samarbetet.

7.3 Övriga faktorer Samverkansorganens förankring hos andra regionala aktörer och hos staten har stor betydelse för den upp-levda stabiliteten. Flera uttrycker att genom att visa på konkreta resultat blir de över tiden en regional aktör att räkna med, vilket i sin tur leder till ökad stabilitet.

7. Stabilitet över tid


Otydlig statlig styrning kan i viss mån påverka samverkansorganens stabilitet, men kan samtidigt ge ett visst ökat handlingsutrymme. Samverkansor-ganen har stor betydelse för den pågående regiona-liseringsprocessen i Sverige och kan påverka utveck-lingen genom att utnyttja detta handlingsutrymme.

Arbetsbelastningen på kanslierna sägs kunna på-verka stabiliteten. Med kanslier som är storleksmäs-sigt små i förhållande till den politiska organisatio-nen bygger man in en sårbarhet på personnivå, där stora delar av ett arbete kan komma att avstanna om en person exempelvis skulle vara frånvarande på grund av sjukdom. Det kan även påverka stabiliteten och sårbarheten så till vida att kanslierna själva har små möjligheter att ta egna initiativ till utvecklings-insatser.

Flera samverkansorgan upplever sig ha otillräck-ligt med medel, vilket bl a påverkar deras möjlighet att aktivt driva vissa frågor, komma med egna initia-tiv och vidareutveckla verksamheten.

Ett litet kansli med en aktiv politisk ledning kan, med begränsade resurser, uppleva det svårt att ge-nomföra verksamheten på ett önskvärt sätt.


Den undersökning som ligger till grund för denna rapport, har i första hand inriktats på att beskriva hur de olika samverkansorganens verksamhet är organi-serad och vilka olika metoder och verktyg man har valt att använda för att uppnå det övergripande syf-tet. Fokus har legat på att beskriva vilka processer som har initierats inom ramen för de nya samverkansorga-nen, snarare än att lyfta fram konkreta resultat.

Det är viktigt att undersöka skillnader i strategier och praktiska tillvägagångssätt i bildandet och fram-växten av samverkansorganen. Lärdomar och insik-ter från de åtta olika modeller och åtta olika strate-gier, var och en med sina styrkor och svagheter, som de undersökta samverkansorganen arbetar efter, ger beslutsfattare en ökad förståelse för utvecklingen av den regionala arenan och bidrar till att underlätta processen i de län där man är på väg att bilda sam-verkansorgan.

Samtidigt är det viktigt att belysa de framtida ut-maningar och utvecklingsmöjligheter som samver-kansorganen står inför. Med utgångspunkt i ett antal möjliga hypoteser målas i detta avslutande avsnitt en möjlig framtidsbild för de kommunala samverkans-organen upp.

Tydligt ansvar En hypotes är att ju tydligare samverkansorganens ansvar är, desto enklare är det att uppnå en långvarig legitimitet som regional aktör. Analysen visar att det inte bara är tydlighet i förhållande till omvärlden som är viktig, utan i hög grad också den interna tydlighe-ten, dvs. gentemot medlemmarna.

Många samverkansorgan har fortfarande ett om-fattande internt förankringsarbete framför sig. Det finns en rad olika strategier för hur man hanterar detta arbete, men sammanfattningsvis gäller att fo-kus just nu är riktat på att klargöra samverkansorga-nens uppdrag, och därmed engagera medlemmarna och då först och främst de kommuner som ingår i samverkansorganet.

När det gäller den externa tydligheten leder den gällande lagstiftningen och det praktiska genomför-andet i viss grad till en otydlighet kring samverkans-organens position i samhällsorganisationen. Statliga myndigheter agerar inte alltid lojalt och konsekvent mot samverkansorganen. Det har inte inom ramen för analysuppdraget varit möjligt att säga om detta beror på brist på vilja eller avsaknad av riktlinjer, men konsekvensen är att samverkansorganen måste lägga ned arbete och energi på att skapa det utrymme som de enligt bakomliggande lagstiftning borde ha redan i och med deras bildande.

Samtidigt som staten kan uppfattas som otydlig och inkonsekvent i sitt agerande gentemot samver-kansorganen, kan de olika samverkansorganens strä-van efter mångfald skapa problem. Samverkansorga-nen efterfrågar ökad tydlighet i ansvarsfrågan, sam-tidigt som man önskar största möjliga mångfald och flexibilitet. Detta gör det svårt för staten att förhålla sig till samverkansorganen på ett entydigt sätt.

Demokratisk förankringEtt offentligt organ skapar sin egen legitimitet genom att kunna visa på resultat, demokratisk kraft och re-presentativitet. En hypotes är därför att det är viktigt för samverkansorganen att skapa välfungerande de-mokratiska institutioner med procedurer som säker-ställer effektiva beslutsprocesser.

Man kan konstatera ett brett spektrum av lösningar på hur samverkansorganen valt att organisera och ge-nomföra verksamheten, formera ledningsstrukturer etc. Det går inte att peka ut den bästa modellen, el-ler fastställa om det finns modeller man absolut bör undvika. Däremot står det klart att de flesta samver-kansorganen är inne i en fas där de interna procedur-frågorna och arbetsformerna står i fokus, framför de externa. Kanslierna fokuserar på att skapa ett aktivt deltagande och samtycke där man i regionfullmäk-tige/regionstyrelse faktisk fattar beslut och visar på handlingskraft, även om man i vissa delar fortfarande

8. Avslutande kommentarer


kan ha en intern dialog om varför man har skapat ett samverkansorgan.

En annan hypotes är att samverkansorganen har användning för ett arbetssätt som gör dem tydliga bland allmänheten och medborgarna för att därige-nom skapa sig en legitimitetsplattform. Det kan kon-stateras att detta inte är en kärnfråga i nuläget. Vissa samverkansorgan arbetar förvisso aktivt med att få med medborgarna i processer och debatter om den re-gionala utvecklingen, men de flesta samverkansorgan har valt att i dagsläget inte fokusera på att öka kun-skapen om samverkansorganet och dess roll bland medborgarna. I många fall beror detta helt enkelt på att man konstaterat att det bland allmänheten inte finns något större intresse för mera övergripande re-gionalpolitiska frågor, eller på att samverkansorganen inte har haft tillräckligt med tid och resurser för att skapa en strategi för att involvera medborgarna. Man bör dock fråga sig om detta är i överensstämmelse med grundtanken att samverkansorganen ska leda till att regionfrågorna får en djupare förankring.

StabilitetEn rimlig hypotes är att förutsättningen för att en verksamhet ska vara legitim är att den kan uppvisa stabilitet över tid. Samverkansorganen har inte exis-terat särskilt länge, vilket gör det svårt att dra slutsat-ser om den reella stabiliteten över tid. Värt att upp-märksamma är dock att samverkansorganen upplever sig själva som stabila. Det finns ett stort självförtro-ende, oberoende av storlek, strategi eller ålder, vilket har betydelse för hur de lanserar sig själva och verkar för sin egen fortsatta existens.

Det faktum att samverkansorganet kan falla sam-man om en kommun drar sig ur utgör ett hot i vissa regioner, men inte för majoriteten av de undersökta samverkansorganen. De som upplever det som ett hot har dock flera olika strategier för att hantera osäker-heten, och ser det inte som ett hinder för den fram-tida existensen. Den vanliga strategin är att man und-viker att arbeta med frågor som är allt för konflikt-präglade samt tillgodoser vissa från kommunerna specifika önskemål. Resultatet blir ett konsensussö-kande arbetssätt.

Det är intressant att observera att upplevelsen av stabilitet är tydligare kopplad till finansieringsfrågan än till juridiska oklarheterna och kravet på konsen-sus, som skulle kunna utgöra de största hindren för samverkansorganens livskraft och självförtroende.

Finansiell stabilitet är en komplex fråga. De flesta samverkansorganen verkar i dag med relativt små budgetar. Medlen täcker det administrativa bitarna och räcker i vissa fall till genomförandet av viss pro-jektverksamhet. Den största delen av medelstillför-seln står landstingen för. Eftersom landstinget är den medlemsorganisation som verkar få minst uppmärk-samhet från samverkansorganen finns det en risk att landstinget i egenskap av huvudfinansiär inte känner att de får tillräckligt för pengarna. En annan aspekt är att om samverkansorganen arbetar väl med frå-gorna finns en risk för att landstingen om ett par år har svårt att erinra sig varför man finansierar samver-kansorganen. Detta skulle kunna leda till indragen finansiering.

Det är tydligt att det inte finns en enkel lösning på finansieringsfrågan. Åter kan det konstateras att det finns olika strategier för att hantera finansierings-situationen. Vissa samverkansorgan har ett långsik-tigt finansieringsavtal med sina medlemmar, som ger trygghet men kanske också stelhet medan andra i hö-gre grad har en mer löpande förhandling om sin fi-nansiering vilket ger en del osäkerhet, men samtidigt ställer krav på samverkansorganen att visa på resultat och ”värde för pengarna” för sina medlemmar. Det är dock uppenbart att samverkansorganen för deras överlevnad behöver en mera långsiktig och förutsäg-bar finansieringslösning.

Hur ser framtiden ut?Mångfalden av modeller och strategier har sina styr-kor och svagheter, vilket denna rapport har försökt belysa. Samtidigt som det finns åtta distinkta model-ler och identiteter, finns det också en stor vilja till att lära och utnyttja varandras erfarenheter och därmed anpassa och utveckla den egna organisationen. Kom-munerna och landstingen tar nu ett ökat ansvar för den egna utvecklingen. Detta är en stor och viktig källa till positiv utveckling av samverkansorganen.


Vid sidan av viljan att utveckla sig finns det en stor vilja och tro på överlevnad. Denna tro och vilja kan i viss mån förklaras med att ramvillkoren för samver-kansorganen i dagsläget på intet sätt är optimala.

Den gällande lagstiftningen är oklar och har en in-byggd sårbarhet. Staten agerar inte alltid konsekvent eller lojalt i förhållande till samverkansorganens ansvar och roller, och osäkerheten kring ansvarsut-redningen och erfarenheterna från den pågående försöksverksamheten med ökat regionalt självstyre

borde sammantaget bidra till att skapa stor osäkerhet och handlingsförlamning bland samverkansorganen. Det verkar emellertid snarast som om effekten är den omvända. ”Nu ska vi visa dem” verkar vara det bak-omliggande mottot för samverkansorganen, och häri ligger också en stor styrka. Den anda som råder bland de kommunala samverkansorganen ger hopp om att dessa organisationer kan utvecklas till att bli aktörer att räkna med på den regionalpolitiska arenan.


1 SOU 1992:63 Regionala roller: en perspektivstudie

2 SOU 1995:27 Regional framtid

3 Prop. 1996/97:36 Den regionala samhällsorganisationen

4 SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning. Slutbetänkande av den parlamentariska regionkommittén (PARK)

5 Bet. 2001/02:KU7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning

6 Fi 2003:02 Tilläggsdirektiv till Ansvarskommittén

7 Jfr Johansson, Jörgen, Regionförsök och demokrati - demokratisk legitimitet och regionalt utvecklingsarbete i Skåne och Västra Götaland, Högskolan i Halmstad, December 2004

8 Elofsson, Kristina & Rindefjäll, Teresia, Flernivådemokrati – en teoretisk såväl som praktisk utmaning, Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet, 1998

9 Elofsson, Kristina & Rindefjäll, Teresia, Flernivådemokrati – en teoretisk såväl som praktisk utmaning, Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet, 1998

10 Sjölin, Mats & Jerneck, Magnus, Kommunerna i flernivådemokratin (i ”På jakt efter en ny samhällsordning”)

11 SOU 2000:85 Regionalt folkstyre och statlig länsförvaltning. Slutbetänkande av den parlamentariska regionkommittén (PARK)

12 Johansson, Jörgen, Regiondemokratins villkor och möjligheter – demokratisk legitimitet i olika regionalpolitiska miljöer (i ”På jakt efter en ny samhällsordning”), Svenska Kommunförbundet, november 2003

13 Prop. 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning


15 En närmare beskrivning av respektive samverkansorgan finns tillgänglig på Sveriges Kommuner och Landstings hemsida: http://www.skl.se

16 SFS 2002:34 Lag om samverkansorgan i länen

17 SFS 1991:900 Kommunallag

18 Prop. 2001/02:7 Regionsamverkan och statlig länsförvaltning


20 Uppgifterna är hämtade från samverkansorganen. Jämför även Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet skrift, Nya samverkansorgan – regionfrågans utveckling i landet 2003

21 Allmänna regionalpolitiska åtgärder, Utgiftsområde 19, anslag 33:1

Noter

http://www.skl.se

Ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna står under kontinuerlig debatt i Sverige. Riksdagen beslutade i januari 2002 att ansvaret för vissa regionala utvecklingsfrågor ska kunna flyttas över från länsstyrelsen till ett samverkans-organ i de län där kommunerna är överens om det. Rapporten ”Styrkan i sam-verkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004” bygger på en undersökning i åtta samverkansorgan genomförd av Ramböll Managment hösten 2004. Syftet med att beskriva utvecklingen i samverkansorganen är att ge beslutfattare i län med samverkansorgan en ökad förståelse för utvecklingen av den regionala are-nan samt bidra till att underlätta processen i de län där man är på väg att bilda samverkansorgan. Upplysningar om rapportens innehåll lämnas av Anders Elmevik, Sveriges Kommuner och Landsting, tfn: 08-452 7397, e-post: [email protected]. Rapporten kan laddas ner på Sveriges Kommuners och Landstings hemsida: http://www.skl.se

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50www.skl.seSvenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet i samverkan

mailto: [email protected]

http://www.skl.se