Programberedningen för integration i arbetslivet

Introduktion av nyanlända– förslag till mål och modeller

Programberedningen för integration i arbetslivet

Introduktion av nyanlända – förslagtill mål och modeller

Sveriges Kommuner och Landsting

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20

Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50

info@skl.se, www.skl.se

© Sveriges Kommuner och Landsting

Grafisk form och produktion Jupiter Reklam

Foto omslag Matton

Tryck Kopiecenter, Stockholm 2007

ISBN 978-91-7164-218-9

Innehållsförteckning

Inledning 4

Genomförande av uppdraget och avgränsningar 6

Analys av befintliga mål för introduktion av nyanlända flyktingar och invandrare 7

Förslag på reviderade mål 10Sysselsättningsmål 10

Delaktighetsmål 11

Svenskundervisning 11

Förslag på resursplanering 13Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 15

Förslag på innehåll i introduktionen 16Introduktionsprogram uppdelat på två faser 16

Motivation och delaktighet i genomförandet 16

Introduktionsfas 16

Etableringsfas 18

Förslag på lokala organisationsmodeller 20Utgångspunkter för den kommunala organisationen 20

Samverkan mellan kommuner 20

Samverkan mellan kommunen och arbetsförmedlingen 21

Bilaga 1 Innehållet i introduktionsverksamheten, skiss 23

Bilaga 2 Arbetsförmedlingens medverkan 24

Inledning

Utifrån vad som framkommit i rapporten ” Del 1, Introduktion av nyanlända – kartläggnig av hinder”, definieras i denna rapport en modell med mål för introduktion av nyanlända flyktingar och invandrare och förslag på hur verksamheten kan organiseras.

Uppdraget utförs inom ett av Programberedningens tre målområden ”Introduktion av nyanlända flyktingar och invandrare”. Den övergripande målsättningen för beredningens arbete är att förkorta tiden mellan nyanlända flyktingars och invandrares ankomst till Sverige och deras inträde på arbetsmarknaden.

Rapporten har författats av Ronny Nilsson.

Uppdragsbeskrivning

Uppdraget består av två delar. Denna rapport behandlar den andra delen av uppdraget.

Första delen av uppdraget bestod i att ge en samlad bild av vilka hinder som finns för att invandrare snabbare kan ta sig in på arbetsmarknaden eller in i reguljära studier.

Andra delen av uppdraget består i att definiera en modell av en miniminivå för vad en differentierad och resultatmässigt effektiv introduktionsperiod bör innehålla. I modellen ska mål för verksamheten liksom förslag på organisation tas fram.

Rapporten, del 2, förväntas innehålla och behandla:

1. Genomgång av befintliga mål – att utgå ifrån analys av befintliga mål och hinder enligt första delen i uppdraget

2. Föreslå nya mål

3. Utifrån målen definiera innehållet under etableringsfasen. Det vill säga vad behövs minst för att uppnå uppställda mål?

4. Fullskalig modell, om möjligt utifrån olika kommuntyper

a. Med regional introduktionsverksamhet

b. Enbart kommunal introduktion

1 Liten kommun

2. Mellanstor kommun

3. Stor kommun

4 Inledning

Disposition

Rapporten kommer att disponeras enligt följande:

• I andra kapitlet finns en beskrivning av hur uppdraget genomförts.

• I kapitel tre analyseras befintliga mål i introduktionen, vilket är en samman-fattning av vad som framkommit i första delen av uppdraget och som finns redovisat i rapport del 1.

• Med utgångspunkt från analysen av befintliga mål i kapitel tre lämnas förslag på reviderade mål i kapitel fyra.

• Förslagen kring resursplanering, som är viktigt för att effektivisera introduktionen, finns i kapitel fem. En viktig del av denna planering är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

• Med utgångspunkt från målen för introduktionen föreslås introduktionen ha ett visst innehåll som finns redovisat i kapitel sex. Innehållet finns också schematiskt uppställt i bilaga 1. I bilaga 2 beskrivs hur samverkan med arbetsförmedlingen kan utformas.

• I kapitel sju finns redovisat förslag och resonemang kring hur introduktions-verksamheten kan organiseras.

Inledning 5

Genomförande av uppdraget och avgränsningar

Uppdraget att definiera modeller för introduktionen bygger huvudsakligen på den analys och bedömning som finns redovisat i första delen av uppdraget i rapporten ”Introduktion – ett sätt att göra nyanlända delaktiga i svenskt arbets- och samhällsliv, Del 1: Introduktion av nyanlända – kartläggning av hinder” daterad 2006-03-07.

Uppdraget till att föreslå en miniminivå av vad en introduktionsperiod bör innehålla har inneburit att jag har begränsat förslagen kring modeller för introduktion till de delar av introduktionen som direkt eller indirekt påverkar etableringen på arbetsmarknaden.

6 Genomförande av uppdraget och avgränsningar

Som har redovisats i del 1 av min rapport är resultaten mycket dålig inom introduktionsverksamheten.

Det kan finnas tre orsaker till detta. Insatserna kan vara otillräckliga och/eller felaktiga, målen kan vara felaktiga eller så är orsaken en kombination av båda problemen. Som framgår av del 1, är min bedömning att det är en kombination av båda.

Det finns flera anledningar till att ett så dåliga resultat innebär problem. Tilltron till målet med introduktionen blir liten. Insatsplaneringen blir sannolikt felaktig. Målet ger heller inte stöd för vilka insatser som är aktuella. Dessa insatser är beroende av vilken sysselsättning som kan vara aktuell för den nyanlände efter introduktionstiden.

Nedan följer en analys av målen för introduktionen och vilka problem som finns med dess nuvarande utformning.

Målen bör i första hand kunna tolkas av målgruppen. Målen bör dessutom utformas så att de ger en vägledning om vilka insatser som kan vara aktuella för att uppnå målen. Målen bör också kunna följas upp. Det behövs en analys av utgångsläget för de nyanlända för att rätt planera och avsätta resurser för att uppnå målen. Mål och analys av utgångsläget bör utformas på samma sätt nationellt och lokalt – men på olika nivåer.

Analys av integrationsverkets mål

Det övergripande målet med introduktionen enligt propositionen ”Sverige, framtiden och mångfalden, från invandrarpolitik till integrationspolitik” är att den skall underlätta nyanländas försörjning och delaktig i samhället.

Integrationsverkets definierar målet för introduktionen såsom:

”Efter avslutad introduktion ska individen kunna ta del av och bidra till det generella utbudet inom svenskt arbets- och samhällsliv. Detta förutsätter kunskaper om det svenska samhället, arbetslivet och språket. Kunskaperna ska relateras till individens kompetens, livssituation och förutsättningar för egen försörjning”.

Det övergripande målet att försörja sig är inte enkelt att följa upp. Uppföljning av hur stor andel som har försörjningsstöd vid olika tidpunkter efter uppehålls-tillstånd ger begränsad information om en person har etablerat sig i Sverige via arbete eller utbildning. En person kan ha fått ett arbete men familjen behöver kompletterande försörjningsstöd från kommunen bl a pga familjens storlek, vilket inte är helt ovanligt.

Försörjningsmålet ger inte heller information på vilket sätt en person etablerat sig i samhället, vilket kan vara en väsentlig uppgift för att analysera målgruppens behov av generella insatser. Behovet av fortsatta säråtgärder,

Analys av befintliga mål för introduktion av nyanlända flyktingar och invandrare

Analys av befintliga mål för introduktion av nyanlända flyktingar och invandrade 7

framför allt fortsatta svenskstudier på grundläggande nivå, tyder på att intro-duktionen inte har fungerat.

Det övergripande målet ger inte heller någon vägledning om vad introduk-tionen skall förbereda individen för typ av sysselsättning efter introduktionstiden. Möjlig sysselsättning för nyanlända invandrare är beroende av deras utbildnings- och arbetslivserfarenhet och förutsättningarna på den svenska arbetsmarknaden. Innehållet i introduktionen är beroende av om den nyanländes sysselsättning är arbete, vilket typ av arbete det är och om den nyanlände behöver komplettera sin utbildning på olika nivåer. Ju mer introduktionen innehåller konkret förberedelse för ett specifikt arbete eller specifika studier ju kortare blir vägen till etablering i Sverige

I Integrationsverkets måldokument anges också delmål för introduktionen. För personer i arbetsför ålder ska nedanstående delmål vara uppfyllda efter avslutad introduktion:

• ha kunskaper om samhällets grundläggande demokratiska värderingar, människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter samt om jämställdhet mellan könen och barns rättigheter,

• ha kunskaper om svenska samhällsförhållanden och svenskt arbetsliv,

• ha sådana kunskaper i svenska att språket fungerar som ett kommunikations-medel i såväl vardags- och yrkesliv som vid utbildning,

• ha fått tidig och relevant kontakt med svenskt arbets- och föreningsliv,

• ha fått sin utbildning och yrkeskompetens värderad och har en plan för en eventuell kompletterande utbildning,

• ha påbörjat kompletterande utbildning eller sysselsättning utifrån sina individuella förutsättningar om han/hon är i arbetsför ålder, men saknar utbildning motsvarande svensk grundskola.

Integrationsverkets delmål är mer att betrakta som medel för att nå försörjnings-/ sysselsättningsmålet och delaktighetsmålet. Målen är kunskapsmål: ha kunskap om …, ha fått tidig och relevant kontakt …, ha fått sin utbildning och yrkes-kompetens värderad …, ha påbörjat kompletterande utbildning … etc.

Detta är kunskapsmål som är svåra att följa upp. Men vad gör den nyanlände efter introduktionen med eller utan generella insatser via arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller vuxenutbildning?

Det finns inget som tyder på att samverkande myndigheter har tagit fasta på Integrationsverkets måldokument då policy och insatser utformats eller då utvecklingsarbete initierats inom respektive myndighet. Enligt de kommuner som medverkat i utvärderingen som redovisats i tidigare rapport så medverkar till exempel inte arbetsförmedlingen i att planera den kommunala introduktio-nen så att den blir arbetslivsinriktad. Enligt samma utvärdering förekommer det ytterst få parallella och integrerade kompletterande utbildningar under introduktionen.

8 Analys av befintliga mål för introduktion av nyanlända flyktingar och invandrade

Sammanfattning:

Det övergripande målet om försörjning och delaktighet i samhället tillsammans med Integrationsverkets kunskapsmål ger inte någon vägledning för planering av vilka introduktionsinsatser som behöver sättas in och omfattningen av dessa.

Som framgår av rapporten del 1 är avsättningen av arbetsmarknadspolitiska medel och medel för vuxenutbildning på nationell nivå inte relaterade till mål-gruppens behov av insatser varken under eller efter introduktionstiden. Enligt Integrationsverkets enkätundersökning, rapport 2005:01, deltar till exempel endast två procent av de flyktingar som avslutat sin introduktion i ett arbets-marknadspolitiskt program. Merparten av de arbetsmarknadspolitiska medlen är generella resurser som även kan användas för nyanlända invandrare. I praktiken används dessa medel först efter den kommunala introduktionen. Detta gäller även för de insatser som är särskilt riktade till nyanlända invandrare.

I ett fåtal kommuner och för vissa grupper finns en planering av introduk-tionsinsatser som utgår ifrån en analys av gruppens förutsättningar och eventuell framtida sysselsättning.

Sammanfattande analys

• Dåliga resultat och låg måluppfyllelse efter introduktionen.

• Sannolikt har den nyanlände svårt att identifiera sig med målen.

• Försörjningsmålet ger inte någon information hur den nyanlände har etablerat sig i samhället.

• Fortsatt stor andel säråtgärder efter introduktionen tyder på att introduktionen inte fungerar.

• Det övergripande målet, försörjning och delaktighet, ger ingen vägledning om vad introduktionen skall innehålla.

• Integrationsverkets delmål är kunskapsmål som är svåra att följa upp och snarare medel att uppnå en viss sysselsättning.

• Analysen av målgruppens förutsättningar relaterade till uppsatta mål bör utgöra underlag för att avdela resurser för introduktionen. Det finns till exempel ingen synbar analys av de nyanlända invandrarnas behov av arbetsmarknadspolitiska medel under introduktionstiden.

Analys av befintliga mål för introduktion av nyanlända flyktingar och invandrade �

Det övergripande målet med introduktionen enligt propositionen ”Sverige, framtiden och mångfalden, från invandrarpolitik till inte-grationspolitik” är att den skall underlätta för nyanlända att försörja sig och att bli delaktig i samhället.

Utgångspunkter för utredningen vid defini-tion av mål för introduktionsverksamheten är att

• de nyanlända invandrarna kan förstå och identifiera sig med målen,

• innehållet i introduktionen kan utformas med ledning av dessa mål,

• målen kan följas upp.

Målgruppen i förslaget är alla nyanlända invandrare som har behov av olika delar av en introduktion.

SysselsättningsmålMål om sysselsättning ger en betydligt bättre indikation om de nyanlända invandrarnas etablering efter introduktionen. Mitt förslag på sysselsättningsmål direkt efter introduktionen är:

• arbete inom utbildnings- och/eller erfaren-hetsyrket eller inom ett näraliggande yrke

– ev med stöd av arbetsmarknadspolitiska insatser.

Är målet arbete så bör ju frågeställningarna för den enskilde och handläggarna vara då introduktionsplanen görs upp: Vilka är förutsättningarna på arbetsmarknaden i aktuellt yrke? Vilka svenskkunskaper krävs? Hur långt räcker min kompetens? Kan jag komplettera min kompetens under introduktionen? Vilket stöd kan jag få av arbetsförmedlingen under och efter introduktionen?

Förslag på reviderade mål

• kompletterande utbildning inom – grundläggande vuxenutbildning – gymnasium eller – högskola Aktuella frågeställningar för den enskilde

och handläggarna bör vara: Hur långt räcker min kompetens? Vilken utbildning saknar jag utifrån förutsättningarna i Sverige? Hur omfattande är mitt utbildningsbehov? Vad krävs det av mig vid studier och hur försörjer jag mig? Vilket stöd kan jag få av vuxenutbildningen under och efter introduktionen?

• alternativ sysselsättning som inte finns på den ordinarie arbetsmarknaden.

Aktuella frågeställningar för den enskilde och handläggarna bör vara: Hur ser arbets-marknaden ut i Sverige? Vilka jobb finns det som jag kan söka? Vilken utbildning behöver jag för att kunna få arbete i Sverige? Är jag beredd att bedriva vuxenstudier med beaktande av min familjesituation och mängden utbildning jag behöver, vid min ålder etc?

Det är nödvändigt att samhället, via kommunerna, tillskapar mer långsiktig sysselsättning utanför ordinarie arbets-marknad inom och utanför den kommunala verksamheten. Dessa bör finnas tillgängliga direkt då behovet konstateras för den enskilde, även under introduktionen. Långa väntetider, arbetslöshetstider försenar integrationen.

Dessa mål bör de nyanlända invandrarna bättre kunna identifiera sig med. De är också lättare att kontinuerligt följa upp. Relativt enkelt skulle sysselsättningssituationen kunna kontinuerligt registreras som ger möjlighet till uppföljning både lokalt och nationellt. Syftet med introduk-tionen är ju att den nyanlände skall förberedas för nästa fas i etableringen i Sverige. Innehållet i introduktionen blir mer individuellt anpassat och stödjer en snabbare etablering då det relateras till realistisk sysselsättning med beaktande av den nyanländes förutsättningar.

10 Förslag på reviderade mål

DelaktighetsmålSkall mål kring delaktighet i samhällslivet sättas upp så måste det samtidigt finnas en idé om hur dessa mål skall följas upp. Det är svårt att mäta faktisk delaktighet. Hur mäter man förstått och agerar efter de demokratiska värde-ringarna vi har i Sverige? Det som återstår att mäta är tillägnad kunskap. Det bör vara möjligt att i likhet med till exempel det teoretiska körkortsprovet ha en uppsättning av frågor som besvaras under introduktionen. Det bör vara möjligt utfärda intyg. Men provet bör snarare vara till för att mäta kvalitén i undervisningen som ger möjlighet att komplettera undervisningen.

Med detta utgångsläge skulle målen kring delaktighet kunna ha följande utformning:

Efter introduktionen skall den nyanlände ha kunskap om det svenska samhällets grund-läggande demokratiska värderingar beträffande

• människors lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter,

• jämställdhet mellan könen,

• barns rättigheter,

• vårt sätt att organisera och styra samhället, bl.a. via demokratiska val samt

• kunskap om samhället i övrigt såsom arbete, boende, skola och utbildning, hälso- och sjukvård.

SvenskundervisningMitt förslag är att svenskundervisningen i form av Sfi-undervisning slopas som egen skolform. Svenskundervisningen integreras med övriga delar i introduktionen.

• Betygssystemet har ingen relevans i de situa-tioner merparten av de nyanlända kommer att använda svenskkunskaperna vid nästa steg i etableringen i Sverige. Vid anställning så är det den reella förmågan att kommunicera som bedöms. Betyget används ofta för att sortera bort deltagaren så att denne inte få tillgång till arbetsmarknadsutbildning och vuxenutbildning.

• Alltför stor andel fortsätter att studera enbart svenska, 37 % av dem som avslutat introduk-tionen enligt Integrationsverket enkätunder-sökning, som redovisats i del 1 av rapporten. Detta kan inte vara syftet med Sfi-under-visningen. De nyanlända skall ju ha fått så relevanta kunskaper i svenska att de kan gå ut i arbetslivet, med eller utan stöd av arbets-förmedlingen, eller gå vidare i studier.

• Undervisningen i svenska, Sfi, är nu föremål för den femte förändringen, egentligen justering, sedan 1986. Genomgående vid varje förändring har varit att utvärderingarna visar på brister såsom omfattande avbrott, dålig måluppfyllelse. Den nu aktuella förändringen enligt proposi-tionen 2005/06:148 är inget undantag. Det anges att fler numera avslutar utbildningen med godkänt betyg, dvs ett av fyra betygsteg. Då har man inte beaktat att 37 %, enligt tidigare refererad enkätundersökning genom-förd av Integrationsverket, fortsätter med svenskinlärning efter avslutade Sfi. I praktiken är de som har lägre betyg än Sfi D fortfarande utestängda från arbetsförmedlingens arbets-marknadsutbildningar och vuxenutbildningen.

• Det är felaktiga slutsatser som regeringen utgår ifrån genom förslaget att ännu mer markera undervisningen i svenska, Sfi, som en renodlad språkundervisning där behovet av annan utbildning skall kunna fås parallellt och att språkundervisningen skall bedrivas i omgivande svenskspråklig miljö. Det är ingen större förändring av syftet som funnits sedan drygt 10 år tillbaka. Fortfarande visar undersökningen inför denna rapport att det inte finns någon samordning av introduktions-planerna, studieplanerna i Sfi. Det är en traditionell språkundervisning där det inte finns mål eller reflektioner kring vilket funktionellt språk den nyanlände behöver.

• Det behövs en helt annan reform av under-visningen i svenska, en rejäl förändring där undervisningen i svenska för nyanlända invandrare helt integreras med övriga delar i introduktionen med möjlighet att tillägna sig svenska språket i ett reellt sammanhang, relevant språklig miljö. Undervisningen i svenska (Sfi) slopas som egen skolform.

Förslag på reviderade mål 11

Kommunens ansvar för svenskundervisningen läggs in i kommunens ansvar för att introducera nyanlända invandrare i det svenska samhället. Självklart skall det fortfarande vara samma höga krav på svenskutbildarnas kompetens.

• Behovet av svenskundervisning för de som bott längre tid i Sverige bör kunna tillgodoses inom den reguljära vuxenutbildningen.

Målet för svenskundervisningen med detta syfte skulle då kunna vara att den nyanlände

• kan kommunicera på svenska i det sammanhang han/hon skall befinna sig efter introduktionen,

• får ett intyg som beskriver deltagarens förmåga att kommunicera på svenska relaterat till den sysselsättning han/hon skall befinna sig i.

Om det behövs ytterliggare redovisning för svenskundervisningen så skulle det kunna beskrivas genom omfattning av undervisning i antal timmar. Min bedömning är att det inte behövs en redovisning som anger nivån på svenskkunskaperna. En enkel redovisning skulle kunna vara att personen avslutat svenskunder-visningen med intyg alternativt avbrutit under-visning med intyg. Vid ansökan till vuxenut-bildning och arbetsmarknadsutbildning bör den reella kompetensen i svenska bedömas och vara avgörande för tillträdet till undervisningen. Generellt bör behovet av kompletterande undervisning i svenska integreras med den övriga undervisningen.

Förväntade effekter:

Positiva effekter

• De nyanlända kan identifiera sig med målen.

• Målet, intyget, för svenskundervisning kan användas för att bedöma om den nyanlände har reell kompetens att kommunicera på svenska i det arbete, den utbildning som är aktuell.

• Det går att identifiera vad introduktionen behöver innehålla och hur den skall bedrivas för att nå målen.

• Analys av nyanländas förutsättningar, utbildnings- och arbetslivsbakgrund, relaterat till sysselsättningsmålet kan användas för att planera och avsätta introduktionsinsatser med rätt mix och i tillräcklig omfattning.

• Målen går att följa upp. Effekterna av introduktionsinsatserna som använts kan relateras till måluppfyllelsen.

Risker för att positiva effekter inte uppnås

• Det är svårt att förutse möjligheterna på arbetsmarknaden.

• Det är svårt att förutse individens drivkraft, motivation att delta i introduktionen.

• Målen om delaktighet i samhällslivet är kunskapsmål. Uppföljning av individerna uppnått målen kräver prov. Det innebär inte att man är delaktig i samhällslivet.

• Om undervisning i svenska (Sfi) fortsätter bedrivas som egen skolform och som en renodlad språkutbildning.

12 Förslag på reviderade mål

Skall det vara möjligt att nå målen med intro-duktionen så måste resurserna som avsätts för introduktionen relateras till de olika målgrupper-nas förutsättningar och sysselsättningsmål.

Naturligtvis är det svårt att beräkna andelen av de nyanlända som har förutsättningar för det ena eller det andra. Med utgångspunkt i en analys av de nyanländas utbildnings- och arbetslivs-erfarenhet relaterat till förutsättningarna på den svenska arbetsmarknaden bör det vara möjligt att grovt uppskatta andelen och antalet i de olika sysselsättningsalternativen med en syssel-sättningsprognos. Med några års erfarenhet bör analysen kunna bli alltmer träffsäker.

Analysen förutsätter att det finns bakgrunds-uppgifter under det första mottagningsåret, så som uppgifter om utbildnings- och arbetslivs-erfarenhet. Inför starten av Sfi-undervisningen registrerar kommunerna den nyanländas utbild-

ningsbakgrund. Däremot är det enbart enstaka kommuner som registrerar den nyanländes arbetslivserfarenhet med möjlighet att ta ut statistik. Det bör vara möjligt att systematiskt både registrera utbildnings- och arbetslivserfaren-het vid mottagningstillfället i kommunen.

Den senaste statistiken över om nyanländas utbildningsbakgrund på nationell nivå är den som Integrationsverket redovisar i sin rapport ”Introduktion för nyanlända invandrare – enkätundersökning 2004” 2005:01. Statistiken kan fungera som ett exempel på hur en syssel-sättningsprognos kan se ut relaterat till de nyanländas utbildningsbakgrund. Observera att det inte är en totalredovisning då den bygger på en enkätundersökning. Det är också nödvändigt att väga in tidigare uppföljningar av sysselsätt-ningen efter introduktionen.

Förslag på resursplanering

Förslag på resursplanering 13

Tabell: Antagande av nyanländas sysselsättning efter introduktionen

Utbildningsbakgrund Sysselsättning efter introduktionen

Omfattas av Omfattas av ersättningsförordningen ersättningsförordningen

Nej Ja Nej Ja

Ingen utbildning 2 12 Kompletterande utbildning Grundskola < 9 år 9 11 3 7 – grundläggande

– Grundläggande Grundskola 9 år 9 12 2 3 – Gymnasium

– Gymnasium Gymnasium 38 32 6 5 – Högskola

Högskole-/ universitetsexamen 37 28 9 7 – Högskola

Annan utbildning 5 3

Kan inte svara 1 1 2 1 – Gymnasium

60 45 Arbete

– varav arbets- 35 30 marknadsåtgärd

Sysselsättning ej på ordinarie 5 10 arbetsmarknad

Kommentarer:– Ingen eller kortare utbildning än 9 år: En tredjedel går in i grundläggande utbildning med hänsyn till antal år i skola, ålder, familje-situation, studietradition samt yrkeserfarenhet som kan vara gångbar. En tredjedel har möjlighet att söka arbete med och utan stöd av arbetsmarknadspolitiska insatser. Resterande tredjedel kommer att behöva sysselsättning utanför den ordinarie arbetsmarknaden.– Grundskola 9 år: Hälften går in i utbildning varav hälften vardera i grundläggande och gymnasium En fjärdedel har möjlighet att söka arbete med och utan stöd av arbetsmarknadspolitiska insatser. Resterande fjärdedel kommer att behöva sysselsättning utanför den ordinarie arbetsmarknaden.– Gymnasium: En tredjedel går in i utbildning varav hälften vardera i gymnasium och högskola. Två tredjedelar har möjlighet att söka arbete med och utan stöd av arbetsmarknadspolitiska insatser. – Högskole-/universitetsexamen: En fjärdedel går in i utbildning i högskola. Tre fjärdedelar har möjlighet att söka arbete med och utan stöd av arbetsmarknadspolitiska insatser. – Annan utbildning och kan inte svara: Alla har möjlighet att söka arbete med och utan stöd av arbetsmarknadspolitiska insatser.– Behov av arbetsmarknadspolitiska åtgärder: Två tredjedelar av dem som beräknas kunna gå ut på arbetsmarknaden antas behöva stöd av åtgärder från arbetsförmedlingen.

14 Förslag på resursplanering

Vinsterna med denna resursplanering är också att det är möjligt att planera de generella insatserna inom arbetsmarknadspolitiken och vuxenut-bildningen. Det ger möjlighet att underlätta och förkorta övergången till dessa insatser. Men det ger också underlag för metodutveckling som i sin tur underlättar för målgruppen att tillgodo-göra sig insatsen.

Arbetsmarknadspolitiska åtgärderDet absolut största hindret att åtgärda avser dålig tillgängligheten och bristen på arbets-markandspolitiska åtgärder för nyanlända invandrare. Det framgår tydligt av den första delen av rapporten. Det framgår både av styr-dokument som granskats och enligt uppfattningar i de kommuner som deltagit i utvärderingen.

Utgångsläget för förslagen i denna rapport är att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, som anvisats från staten, skall vara konjunktur-oberoende. Utöver syftet att stödja målgruppens inträde på arbetsmarknaden bör syftet också vara att främja mångfalden i arbetslivet. Det innebär att arbetsmarknadsutbildningen även kan riktas till personer som har kompetens inom områden där det inte är synbar brist på utbildad arbetskraft. Tilldelning av resurserna bör utgå ifrån en resursplanering som beskrivits ovan.

Det andra förslaget är att dessa arbetsmarknads-politiska medel endast får användas i samarbete med kommunerna. Detta för att säkerställa att resurserna används för nyanlända invandrare under introduktionen och i direkt anslutning till att introduktionen avslutas. Överenskommel-serna om utvecklingen av introduktionen (den centrala, de regionala och lokala) ingås med flera olika parter och upplevs ge litet konkret stöd i den operativa verksamheten. Samverkansavtal kan vara en lämplig form att gemensamt bestämma det konkreta innehållet i verksamheten och hur den skall finansieras ur de sammantaget tillgängliga resurserna. Ett sådant avtal kan också underlätta att bestämma vem, kommun eller arbetsförmedling, som skall ha huvudansvaret att genomföra åtgärden. T.ex. kan det undvikas att fastna i att hävda strikta ansvarsområden såsom att arbetsförmedlingen inte anser sig kunna medverka i en förberedande aktivitet på gymna-sial vuxenutbildningsnivå och kommunen anser

sig inte kunna bedriva aktivitet som tillhör Arbetsmarknadsverkets ansvarsområde. Sådana ”konflikter” undviks genom att kommunen och arbetsförmedlingen gemensamt skriver sam-verkansavtal om en utbildning som innehåller både förberedande aktivteter och det som behövs för anställningsbarheten. Den gemensamma finansieringen finns också med i avtalet. Detta underlättar samverkan och det blir tydligt för alla parter vad som gäller.

Förväntade effekter:

Positiva effekter

• Det blir tydligt vilka insatser och vilken omfattning som behövs i introduktionen.

• Underlättar att planera behovet av generella insatser efter introduktionen.

• Arbetsmarknadspolitiska åtgärder används under nyanländas introduktion utan alltför långa väntetider och kompetensförluster för nyanlända invandrare.

• Med samverkansavtal mellan kommunen och arbetsförmedlingen vet alla parter vad som gäller för den avtalade verksamheten och perioden. Det ger förutsättningar att mer effektivt använda de gemensamma resurserna utan förlustbringande glapp emellan kom-munens aktivitet och arbetsförmedlingens efterföljande aktivitet.

Risker för att positiva effekter inte uppnås

• Svårigheter att förutspå förutsättningar på framtida arbetsmarknader.

• Det måste vara grova uppskattningar av sysselsättningsalternativ.

• På mindre orter kan målgruppen känna sig utpekade.

• Tilltron att samverkan och samutnyttjande av arbetsmarknadspolitiska medlen tillsammans med kommunala insatser fungerar med nuvarande ansvarsfördelning.

Förslag på resursplanering 15

Introduktionsprogram uppdelat på två faser

Det är nödvändigt att den enskilde har motivation och är delaktig både i planeringen och genom-förande av introduktionen. Att dela in introduk-tionen i två faser, introduktionsfas och etablerings-fas, kan göra det mer synligt för deltagarna vad introduktionen syftar till och vad den innehåller. Uppdelningen kan även ha fördelar för de som är ansvariga på olika nivåer. Med en tydlig och koncentrerad introduktionsfas som ger den nyanlände förutsättningar att planera en arbets-marknads- eller studieinriktad etableringsfas bör den sammanlagda introduktionstiden väsentligt förkortas.

Under hela 90-talet har målsättningen varit att introduktionen skall vara helt individuellt upplagd. Integrationsverket har länge kritiserat att kommunernas upprättade individuella planer i hög grad är kollektivt individualiserade och att introduktionen är styrd av kommunala resurser och prioriteringar.

Det är dags att avliva myten om värdet och möjligheterna av att genomföra en helt indivi-dualiserad introduktion. En helt individualiserad introduktion skulle bli mycket dyr med höga personalkostnader som inte alls ryms inom den statliga ersättningen till kommunerna. Stora delar av introduktionen är betrakta som generella och tjänar på att ge gemensamt, såsom samhälls-kunskap, arbetslivskunskap mm. Även andra delar är gemensamma för grupper som har samma utbildnings- och/eller arbetslivserfarenhet.

Självklart så finns det återstående delar som behöver och skall vara individualiserade. De olika delarna av introduktionen som kan vara kollektiva respektive individuella beskrivs i en detaljerad introduktionsplan.

Varje kommun bör ha ett introduktions-program som arbetats fram tillsammans med samverkande parter i vilken det klargörs parternas olika roller, i första hand kommunens och arbets-förmedlingens roller. Målen och innehållet i programmet bör också vara så utformat att det

Förslag på innehåll i introduktionen

kan kommuniceras med målgruppen nyanlända invandrare, vilket förutsätter att det översätts på de mest frekventa språken.

Motivation och delaktighet i genomförandetDen stora utmaningen är att få de nyanlända att känna sig motiverade och delaktiga i både planering och deltagande i introduktionen. Det bör alltid finnas avsnitt i introduktionsprogrammet som behandlar hur delaktighet skall ökas och säkerställas.

Ett sätt att öka delaktigheten/motivationen är att ersättningen under introduktionen, introduk-tionsersättningen, tydligt relateras till genom-förda prestationer. T.ex. för en grundläggande del av introduktionen utbetalas en miniminivå av introduktionsersättning. Tillkommande delar av introduktion ersätts med fastställt tillägg i introduktionsersättningen.

IntroduktionsfasIntroduktionsfasen syftar till att deltagaren får grundläggande kunskap om Sverige relaterat till sina egna förutsättningar. Detta är kunskaper som den nyanlände behöver för att i nästa fas kunna bestämma vad han/hon skall göra efter introduktionen. Kunskaperna behöver den nyanlände också för att kunna ta del av den vägledning som olika handläggare ger. Innehållet i denna fas bör omfatta:

• Kartläggning: Grundläggande kartläggning av personens sociala situation, utbildnings- och yrkesbakgrund används både av introduk-tionsansvariga och i svenskundervisningen. Samtliga som kommer att möta den nyanlän-da bör vara överens om vilka uppgifter som kartläggningen ska omfatta.

• Introduktionsplanen: Introduktionsplanen skall vara ett levande dokument som ständigt revideras i samspel mellan den nyanlände och de inblandade handläggarna.

16 Förslag på innehåll i introduktionen

• Orienteringskurser: Orienteringskurser med samhällsinformation, i första hand kring lokal-samhället, ges med tolk eller på deltagarnas modersmål.

• Svenskundervisningen: Svenskundervisning har stort utrymme i denna fas och den knyter an till övriga delar i introduktionen. En viktig del av undervisningen är att definiera i vilka situa-tioner den nyanlände kommer att kommunicera på svenska efter introduktionen.

• Meritportfölj: De nyanlända påbörjar sitt arbete med meritportfölj. Det är ett arbete som både är en del av svenskundervisningen och en del som möjliggör för deltagaren att synliggöra sin kompetens. Handledare kan i första hand vara svenskläraren. Handledarstödet kan tidvis ges av andra såsom introduktionssekreterare, studie- och yrkesvägledare samt arbetsförmedlare.

Den nyanländes beskrivning av arbets-livserfarenheter och utbildningsbakgrund underlättar att identifiera vilken praktik som kan vara aktuell. Beskrivningarna kan också användas för att ringa in vilken yrkesbedömning som kan behövas. Den nyanländes ökade själv-insikt och ökade förmåga att kommunicera kring sin kompetens är värdefull för plane-ringen av introduktionen.

• Samhällsorientering – delaktighet i samhället: Fortsatt samhällsorientering som också inne-håller information kring det svenska samhällets grundläggande värderingar.

Det är inte helt enkelt att förmedla sam-hällsinformation som både omfattar konkreta sakupplysningar som direkt berör individen och till att förmedla samhällets grundläggande värderingar. Det är då viktigt att ta tillvara olika sätt att förmedla dessa värderingar t.ex. att använda dubbelt språk- och kulturkompe-tenta personer. Det är en grannlaga uppgift att välja ut hur kunskapen skall förmedlas och vilka som bäst förmedlar denna kunskap. Det är därför nödvändigt att det finns en särskild utarbetad plan för denna del av introduktionen. Varje del av orienteringen skall ha ett syfte och beskrivning av innehållet i undervisningen samt en plan över hur och vem som skall förmedla kunskaperna. Programmet bör göras upp tillsammans med alla som är involverade i introduktionen. Naturligtvis ska svenskunder-

visningen hämta stoff och övningsuppgifter från denna verksamhet.

• Arbetslivs- och studieorientering: Arbetslivs- och studieorienteringen är både allmän och riktad utifrån deltagarens utbildningsbakgrund och yrkeserfarenhet. Deltagaren själv bör aktivt identifiera vilken information som han/ hon behöver ta del av. Tidigt bör deltagarna få möjlighet att konkret bekanta sig med sitt yrke på den svenska arbetsmarknaden, varav praktik är ett av de bästa sätten. Men det bör vara möjligt att i tidigt arrangera enskilda studiebesök, upp till ett par dagar. Ett annat sätt är att engagera yrkesmentorer. Men då underlättar det om mentorskapet har ett tydligt avgränsat syfte med en början och ett slut.

I detta avsnitt av introduktionen bör det finnas en stor utvecklingspotential att samverka med ”nya aktörer”, se rapporten del 1 avsnitt 8.

• Praktik: Den obligatoriska praktiken i denna fas bör relateras till deltagarens yrkeserfarenhet. Praktiken bör vara både språk-, arbetslivs- och yrkesorienterande. Har deltagaren inte någon yrkeserfarenhet bör praktiken relateras till utbildningsbakgrund och/eller intresse. Syftet och förväntningarna med praktiken skall vara tydligt både för deltagaren och för arbetsplatsen. Det är resurskrävande att skaffa praktikplatser och att underhålla platserna. Checklista och avtal kan vara ett bra stöd både till arbetsgivaren, den som skaffar praktiken och till den nyanlände.

I den enskildes introduktions- och studieplan skall det tydligt framgå innehållet i de ovan uppräknade delarna av introduktionsfasen och syftet med de olika delarna. Deltagaren tillsam-mans med aktuell handläggare/aktuella hand-läggare bestämmer vad han eller hon bör veta om förhållanden i Sverige.

Handläggarna, som samverkar i denna fas, är i första hand introduktionssekreterare, svensk-lärare, lärare i samhällskunskap/studie- och yrkesvägledare samt praktikanskaffare. Arbets-förmedlingen medverkar i första hand i arbets-livsorienteringen, se bilaga 2. Andra som kan medverka är yrkesmentorer och representanter från ”nya aktörer”. Stor uppmärksamhet bör

Förslag på innehåll i introduktionen 17

ägnas åt att i rätt tid involvera berörda hand-läggare i den med den nyanlände gemensamma planeringen.

Längden på introduktionsfasen varierar beroende på deltagarens förutsättningar. Riktmärket bör vara sex månader, och den bör inte vara längre än tolv månader.

EtableringsfasEtableringsfasen syftar till att förbereda och underlätta för den nyanlände att nå sysselsätt-ningsmålet efter introduktionen. Sysselsättnings-målet bör vara realistiskt utifrån individens bakgrund, förutsättningarna på svensk arbets-marknad och i vuxenutbildningen. Sannolikt kan individens planering påverkas av om det finns möjligheter att få stöd från arbetsförmedlingen och få stöd till försörjningen under komplette-rande utbildning.

Planeringen av sysselsättningsmålet och innehållet i denna fas bör ske i samverkan mellan introduktionssekreterare, arbetsförmedlare, studievägledare inom vuxenutbildningen och svensklärare beroende på vilka sysselsättningsmål som är aktuellt. Är flera handläggare inblandade så gäller att planeringen sker i flerpartssamtal. Arbetsförmedlingens insatser kan i första hand koncentreras till denna fas. Samtidigt skall det finnas en beredskap hos arbetsförmedlingen att ge service till enskilda personer i ett tidigare skede av introduktionen.

Innehållet i etableringsfasen bör omfatta:

• Handlingsplan: Att handlingsplanen och innehållet i introduktionen läggs upp i sam-verkan med berörda handläggare i flerparts-samtal. Den grundläggande utgångspunken är att ta tillvara deltagarens kompetens med ett vidgat perspektiv på att bejaka mångfalden i samhället. Dock det finns kompetens som primärt inte kan tas tillvara då marknaden är ytterst begränsad i Sverige.

• Meritportfölj: Fortsatt arbete med att färdig-ställa meritportföljen. Detta är en process som stödjer undervisningen i svenska samtidigt som den nyanlände ökar sin förmåga att synliggöra sin kompetens.

• Yrkesbedömning: Yrkesbedömning genomförs om det är möjligt att bekräfta deltagarens kompetens på detta sätt. Insatsen tar cirka fem dagar. Resultatet kan dessutom användas för att ytterligare konkretisera målet med sysselsättningen efter introduktionen och för att planera innehållet i introduktionen. Validering mot gymnasiala kurser genomförs då detta är möjligt. Insatsen bör vara en aktiv del av introduktionen.

• Samhällsorientering – delaktighet i samhället: Fortsatt samhällskunskap kring det svenska samhällets grundläggande värderingar där vissa delar av innehållet fördjupas beroende på den situationen som deltagaren befinner sig i. T.ex. om deltagaren har barn bör denna del innehålla en fördjupning i barns rättigheter och kring det svenska skolsystemet.

Se även under introduktionsfasen.

• Arbetslivs- och studieorientering: Arbetslivs-orienteringen respektive studieorienteringen samt praktik kan ingå i kommunala arbets-marknads- och studieorienterande kurser. Dessa kurser förbereder då deltagarna för arbetsmarknaden respektive studier. Behovet av arbetsmarknadspolitiska åtgärder respektive vuxenutbildning kan med fördel koppla på dessa orienteringskurser. Viktigt är att dessa aktiviteter utgår inte enbart från den lokala arbetsmarknaden utan även utgår ifrån den regionala arbetsmarkanden.

Samverkan med branscher och övriga ”nya aktörer”: Denna samverkan kan bidra med värdefulla resurser vid planeringen av innehållet i introduktionsaktiviteterna och att få tillgång till praktikplatser. Bra praktikplatser under relativ lång tid bör vara ett viktigt mål att sträva mot.

• Arbetsmarknadspolitiska åtgärder respektive vuxenutbildning: Arbetsmarknadspolitiska åtgärder respektive vuxenutbildning kopplas på under denna fas parallellt och integrerat med i första hand svenskundervisningen. Hittills har detta använts i liten utsträckning därför bör dessa insatser planeras nog och stödjas under genomförandet. Samverkans-avtal, som beskrivits ovan, mellan kommun och arbetsförmedling kan vara en lämplig

18 Förslag på innehåll i introduktionen

form att gemensamt bestämma innehållet i verksamheten och hur den skall finansieras ur de sammantaget tillgängliga resurserna.

• Svenskundervisning: Svenskundervisning har fortsatt stort utrymme och den knyter an i ännu större utsträckning till övriga delar i introduktionen.

Förväntade effekter:

Positiva effekter

• Med två introduktionsfaser blir syftet med introduktionen tydligare både för den nyanlände och för inblandade handläggare.

• Tydlig struktur i innehållet underlättar att synliggöra vad som förväntas av deltagarna och vad som krävs av ansvariga.

• Med tydlighet vad etableringsfasen syftar till förkortas introduktionen.

• Arbetsförmedlingens och vuxenutbildningens systematiska medverkan i planering och genomförande av etableringsfasen garanterar att introduktionen underlättar för deltagarna att nå sysselsättningsmålet eller få tillgång till generella insatser utan negativa väntetider.

• Engagemang från ”nya aktörer” kan medföra att introduktionsaktiviteterna blir bättre anpassade till det som gäller för etablering i arbete eller studier. Samtidigt lär de ”nya aktörerna” känna de nyanländas förutsättningar.

Risker för att positiva effekter inte uppnås

• Den nyanlände känner inte delaktighet i introduktionen.

• Att den nyanlände inte fått tid att bli medveten om sina förutsättningar i Sverige.

• Att meritportföljsarbetet inte är en del av svenskundervisningen.

• Att meritportföljsarbetet blir att sammanställa en traditionell CV.

• Att introduktionsfasen drar ut på tiden.

• Att sysselsättningsmålet inte är realistiskt.

• Att innehållet i samhällskunskapen som förmedlar det svenska samhällets grund-läggande värderingar är alltför abstrakt och svårförståeligt.

Förslag på innehåll i introduktionen 1�

Det grundläggande ansvaret för introduktionen har kommunen. Staten har ansvaret för arbets-marknadspolitiken och de arbetsmarknads-politiska åtgärderna.

Behovet av samverkan mellan kommuner kring nyanländas introduktion har förts fram i utredningar och i propositioner sedan början av 90-talet. Fortfarande är det få kommuner som i realiteten samverkan i dessa frågor. I förslagen nedan redovisas grundläggande utgångspunkter för en effektiv kommunal organisation. I ett särskilt avsnitt redovisas utgångspunkter för samverkan mellan den kommunala verksamheten och arbetsförmedlingen.

Utgångspunkter för den kommunala organisationen

Helhetsperspektiv och samsyn

Introduktionen spänner över flera verksamhets-områden. Det innebär att flera handläggare samtidigt och över tiden ansvarar för intro-duktionen. Det är ett teamarbete som kräver gemensamma värderingar och helhetsperspektiv på verksamheten samt samsyn kring hur man ska samverka.

Ansvarsfördelning

Erfarenheterna från kommunerna som medverkat i utvärderingen visar att helhetsperspektivet bäst utvecklas om den kommunala verksamheten – med introduktionssekreterare, svensklärare och studie- och yrkesvägledare - samordnas och samlokaliseras. Är inte verksamheten organiserad inom samma förvaltning så bör den trots det samordnas och samlokaliseras. Det bör finnas en tydlig transparant ansvarsfördelning mellan alla inblandade parter. När och hur samverkan behövs skall klart framgå av denna ansvars-fördelning.

Förslag på lokala organisationsmodeller

KostnadseffektivitetSka introduktionen vara kostnadseffektiv så behöver målgruppen ha viss storlek En större målgrupp möjliggör att bedriva verksamheter för grupper som har behov av samma introduk-tionsinsatser till rimliga kostnader. Det under-lättar samtidigt att erbjuda individualiserade insatser. Detta utgångsläge motiverar att vara öppen för att samverka med andra kommuner - att överlåta och betala för verksamheter som bedrivs i andra kommuner.

”Nya aktörer” – konsekvenser

Skall engagerande av ”nya aktörer” – såsom arbetsgivare, fackliga organisationer, högskolor och universitet, KY-myndigheten, bemannings-företag m.fl. – få reell effekt gäller det att över-låta verksamheter till dessa aktörer. Det innebär inte att överlåta ansvaret. Det är då viktigt att ha rätt kompetens inom kommunen för att ”beställa”, upprätta avtal samt, vilket är minst lika viktigt, att konsekvent och kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten.

Samverkan mellan kommunerDet är inte enkelt att finna en naturlig och en tydlig samverkan över kommungränserna. I det kommunala ansvaret ingår det sociala stödet som inte är direkt kopplad till introduktionen, men som påverkar introduktionen. Detta ansvar är mindre lämpligt att överlåta till en samverkan mellan kommuner. Det är också mindre lämpligt att överlåta att hantera eventuellt kommunalt försörjningsstöd. Samverkan bör alltså endast omfatta introduktionsverksamheten.

Avtal om gemensam introduktion för rik-tade målgrupper underlättar att differentiera introduktionen utifrån målgruppens behov. Ett viktigt skäl för att utveckla samverkan mellan kommuner, som då tillsammans har en antals-mässigt stor målgrupp, är att det underlättar att

20 Förslag på lokala organisationsmodeller

tillsammans med arbetsförmedlingen utnyttja de samlade resurserna. Det sökbara arbetsmarknads-området vidgas för den nyanlände. Arbetsför-medlingen får ett större sökandeunderlag vilket underlättar för dem att använda riktade insatser. Det naturliga geografiska arbetsmarknadsområdetbör vara avgörande för vilka kommuner som skall samverkan. En större målgrupp kan öka branschers intresse av att medverka i introduktionen.

I inledningsskedet av samverkan kommer det att behövas diskussioner kommunerna emellan för att ta fram en gemensam ambitionsnivå beträffande introduktionen. Idag varierar ambitionsnivåerna mellan kommunerna.

Endast de tre storstadskommunerna, Göteborg, Malmö och Stockholm, har i dagsläget tillräckligt stor målgrupp och därmed underlag för att ensamt bedriva en differentierad introduktion. Det kan trots det finnas rationella skäl för att tillsammans med kranskommunerna samordna introduktionsverksamheten.

De kommuner som i andra sammanhang samarbetar, till exempel kring gymnasieutbild-ningen och vuxenutbildningen, i kommunal-förbund kan med fördel överlåta hela eller delar av introduktionsverksamheten till kommunal-förbundet.

Förväntade effekter:

Positiva effekter

• Gemensam helhetssyn, tydlig ansvarsfördelning och öppen för reell samverkan medför att introduktionen blir mer effektiv, förkortas och mer kostnadseffektiv.

• Engagerande av ”nya aktörer” kan effektivisera introduktionen för vissa grupper nyanlända.

• Den nyanlände blir trygg i planering och i genomförandet av introduktionen.

• Omgivningen som medverkar och/eller stödjer introduktionen vet vad som förväntas av dem.

• Samverkan mellan kommuner ökar möjlig-heterna att differentiera introduktionen efter målgruppens behov till rimliga kostnader.

Risker för att positiva effekter inte uppnås

• För liten tid och resurser avdelas för att uppnå en helhetssyn hos alla inblandade.

• Bristande helhetssyn och oklar ansvarsfördel-ning kan medföra att handläggarna förmedlar olika mål till den nyanlände med följd att den nyanlände känner otrygghet och introduktionen förlängs och fördyras.

• Ovilja att överlåta verksamhet till ”nya aktörer” och/eller samverka med andra kommuner.

Samverkan mellan kommunen och arbetsförmedlingenDe kommunala och statliga resurserna via arbets-marknadspolitiska åtgärder bör samutnyttjas för att få ut bästa effekt av de samlade resurserna. Erfarenhetsmässigt bör de riktade arbetsmarknads-politiska medlen endast får utnyttjas i samverkanmed den kommunala introduktionsverksamheten. En mycket lämplig form att konkret reglera denna samverkan kan vara via samverkansavtal, i vilket regleras innehåll, ansvar och finansiering. Det bör underlätta för arbetsförmedlingen att smidigt koppla på den verksamhet kommunen bedriver och att ta hänsyn till speciella förut-sättningar som kan finnas i målgruppen.

Hittills används arbetsmarknadspolitiska åtgärder i alltför liten omfattning under intro-duktionen och direkt efter introduktionen. Det har inte framkommit i denna utvärdering att det finns en systematisk och strukturerad planering av hur arbetsförmedlingens resurser skulle kunna användas under introduktionen. De gånger arbetsförmedlingens insatser används under introduktionen är det initierat i det enskilda ärendet. Sammantaget finns det kompetenser som kan utnyttjas inom kommunen och arbetsför-medlingen och som tillsammans kan bli en betydligt effektivare resurs. Till exempel har flera kommuner skapat och utvecklat yrkes-utbildning för vuxna. De flesta kommunerna bedriver även arbetsmarknadsinsatser för personer som står långt ifrån den ordinarie arbetsmarknaden.

Förslag på lokala organisationsmodeller 21

I bilaga 2 listas de situationer arbetsförmed-lingen bör medverka i introduktionen. Det är ett försök att mer konkret beskriva syftet med arbetsförmedlingens medverkan, hur det kan gå till och ansvarfördelningen. Förslaget tar upp arbetsförmedlingens medverkan då kommunen övergripande planerar introduktionsprogrammet, uppskattar realistiska sysselsättningsmål, analy-serar resursbehovet, konkret planerar insatser och samutnyttjande av resurser. I schemat tas också upp arbetsförmedlingens medverkan inom arbetslivsorienteringen samt för vilka enskilda nyanlända arbetsförmedlingen skall engagera sig i och när.

Sökandeunderlaget för arbetsmarknads-utbildning för specifika grupper finns oftast inom ett vidgat geografiska område. Det innebär att Länsarbetsnämnderna i detta sammanhang bör frångå principen att fördela åtgärdsmedlen till det enskilda förmedlingskontoret.

Då helhetsperspektivet är viktigt för dem som arbetar med introduktionen är det nödvändigt att arbetsförmedlingens personal som avdelats för denna verksamhet arbetar i nära samverkan och helst samlokaliserad med den kommunala verksamheten. En sådan organisation underlättar också för arbetsförmedlingen att medverka vid planeringen av introduktionen enligt intentio-nerna i den centrala överenskommelsen om utveckling av introduktionen för flyktingar och andra invandrare.

Bland de nyanlända invandrarna är det en stor grupp som under de närmaste åren inte kommer att efterfråga service från arbetsförmedlingen, till exempel de som skall komplettera sina studier och de som står långt ifrån ett inträde på arbets-marknaden. Arbetsförmedlingen behöver egentligen inte engagera sig för denna grupp mer än att medverka med information om den svenska arbetsmarkanden och om den svenska arbetsmarknadspolitiken.

Förväntade effekter:

Positiva effekter

Att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som avdelats för nyanlända invandrare endast får användas i samverkan med kommunen medför att

• Insatserna blir betydligt effektivare.

• Då arbetsmarknadspolitiska insatserna inte-greras med/knyter an till den kommunala introduktionen så blir det inget glapp mellan åtgärderna och därmed förlust av motivation och kunskaper.

• Den nyanlände platsar bättre i generella insatser efter introduktionen.

• Samlokalisering medför att ökade förut-sättningar att tillägna sig en gemensam helhetssyn.

Risker för att effekter inte uppnås

• Tron på att samma effekter kan uppnås utan att förändra ansvarsfördelningen och sät-tet att avdela de arbetsmarknadspolitiska resurserna.

22 Förslag på lokala organisationsmodeller

Innehållet i introduktionsverksamheten, skiss

Introduktionsfas Riktmärke 6 mån, max 12 mån Etableringsfas

Handlingsplan uppdateras ständigt Handlingsplan uppdateras ständigt

Svenskundervisning Fortsatt svenskundervisning

Orienteringskurs Fortsatt samhälls- Fortsatt samhällsorientering med med tolk orientering fördjupning efter behov

Påbörjar arbete med meritportfölj Fortsatt arbete med meritportfölj

– Om arbete – Om arbete

– Arbetslivsorientering, allmänt och Praktik relaterat till bakgrund – Yrkesbedömning

Praktik Kommunalt arbets- Arbetsmarknads- marknadsprogram åtgärd via Af

– Om studier – Om studier

– Studieorientering, allmänt och Kommunal Påbörjar relaterat till bakgrund studieorientering vuxenstudier

Praktik

– Om anpassad aktivitet – Om anpassad aktivitet

– Anpassat aktivitetsprogram – Anpassat aktivitetsprogram

KartläggningHandlingsplan

Introduktions-sekreterare,svensklärare+ den i övrigtsom berörd

HandlingsplanRelaterat tillsysselsättnings-studie- alt.aktivitetsmålet

Introduktions-sekreterare,svenskläraresamtarbetsförmedlareellerstudievägsledareför vuxenutbildningen

Bilaga 1

Bilaga1 23

Arbetsförmedlingens medverkan i kommunens introduktion för nyanlända invandrare

Idéer, tankar

Vad göra Syfte Hur göra När Ansvar

Övergripande

Planera Att kommunens intro- Kommunen samlar alla När kommunen gör Kommunen har ansvar introduktionsprogram, duktion får en tydlig inom kommunen som upp ett introduktions- att det finns som inkluderar inriktning att förbereda är inblandad, kan bidra program alt. reviderar introduktionsprogram. nedanstående delar för arbete, studier. med kunskaper samt Af. programmet Kommunen ansvar för Att det i programmet Särskilt viktigt pene- att initiera samverkan klargörs kommunens trera förutsättningar kring programmet och Afs roller inkl. och möjligheter till Af skyldighet medverka gemensam samverkan. integrerade och Målet och innehållet i parallella insatser? introduktionen tydligt för alla inkl. nyanlända

Uppskatta realistiska Att det finns en Utgångspunkt statistik 1 gång/år Kommunen sysselsättningsmål gemensam uppfattning över nyanländas utbild- sammankallande kring vilken syssel- nings- och arbets- Medverkan berörda sättning som kan vara erfarenhet aktuellt år i kommunen samt Af. aktuell för målgruppen, och föregående år. nyanlända senaste Förutsättningar två åren. i Sverige. Tidigare resultat. Bedöma grovt hur stor andel kan få arbete med eller utan stöd, studier resp. behöver långsiktiga samhälls- aktiviteter.

Analys av resursbehov Att kommunen och Af Utifrån uppskattade 1 gång/år i samband Kommunen under och efter har en samsyn realistiska syssel- med uppskattning av sammankallande introduktionen beträffande behovet sättningsmål inventera sysselsättningsmål Medverkan berörda av och prioritering och prioritera i kommunen samt Af. av resurser under och kommunens resp. efter introduktionen. Afs. arbetsmarknads- politiska åtgärder. För vilka har Af insatser? Hur och när kan Afs insatser integreras/bedrivas paralellt? Samma frågeställningar för vuxenutbildningen.

Bilaga 2

24 Bilaga 2

Arbetsförmedlingens medverkan i kommunens introduktion för nyanlända invandrare forts.

Idéer, tankar

Vad göra Syfte Hur göra När Ansvar

Övergripande

Konkret insats- Att finns gemensam Uppföljning av 1 gång/kvartal/halvår Kommunen planering samut- kunskap om vilka kommunens och Af:s sammankallande nyttjande av resurser konkreta resurser som insatser sedan förra Medverkan berörda finns tillgängliga och mötet. i kommunen samt Af hur de skall användas. Genomgång av På ledningsnivå samt • kommunens resurser, i den operativa introduktion, vuxen- verksamheten utbildning • Af-resurser Planering inför nästa period.

Helhetsperspektiv, Att det finns Grundutbildning Särskild satsning Gemensamt ansvar samsyn gemensamt helhets- Fortbildning Kontinuerlig Kommunen perspektiv, samsyn fortbildning sammankallande mellan kommunen och Af. Mellan ledningsnivåerna och operativ personal.

Allmän information

Arbetslivsorientering Att den nyanlände har Engagera de som har • om den lokala viss allmän kunskap kunskap inom resp. arbetsmarknaden om den svenska område. De delar den i stort arbetsmarknaden och lokala Af har särskilda • om relationer på specifika kunskaper förutsättningar arbetsplatser kring sitt eget yrkes- förmedla kunskaper • relaterat till indi- område kring videns yrkesområde • Af:s service

Enskilda ärenden – introduktionsfas

Individens planering Få kunskap om det Normalt ej medverkan svenska samhället från Af relaterat till sin egen situation och förut- sättningar

Individens eget Vid behov sampla- När individen söker Af initierar gemensamt initiativ, söka arbete, nering med individen, upp Af möte för samplanering Af:s stöd introduktions- med individen, intro- sekreterare och Af. duktionssekreterare, ev. Sfi-utbildare samt Af

Bilaga 2 25

Arbetsförmedlingens medverkan i kommunens introduktion för nyanlända invandrare forts.

Enskilda ärenden – etableringsfas

Aktuell för arbete Att finns konkret Gemensam planering Realistisk planering Introduktionsekre- planering, inkl. med individen, intro- i tidigt skede. I början terare ansvar samla integrera Af insatser, duktionssekreterare, av fasen samt direkt berörda för etablering på Af-handläggare, ev. kontinuerligt utan handläggare. arbetsmarknaden. Sfi-lärare. inskrivning Af.

Af-insats kombinerat Att kombinationen Gemensam planering Skrivs in vid Af då Kommunen och Af med introduktionen. fungerar effektivt. och uppföljning. aktuellt planera åtgärden.

Aktuell för studier Att finns konkret Gemensam planering Realistisk planering Introduktionssekre – ej via Af. planering inkl. integrera. med individen, intro-. i tidigt skede. terare ansvar samla vuxenutbildningen. duktionssekreterare, direkt berörda ev. Sfi-lärare och handläggare. vägledare. Af:s medverkan kan Af:s medverkan kan vara aktuell, då utan vara aktuell för att inskrivning. synliggöra framtida arbetsmarknad.

Aktuell för Att finns konkret Gemensam planering Realistisk planering Introduktionssekrete- samhällsaktiviteter. planering. med individen, intro- i tidigt skede. rare ansvar att samla duktionssekreterare, direkt berörda ev. Sfi-lärare och handläggare. vägledare. Af:s medverkan kan Af:s medverkan kan vara aktuell, då utan vara aktuell för att inskrivning. synliggöra framtida arbetsmarknad.

26 Bilaga 2

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20

Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50

info@skl.se, www.skl.se

Sveriges Kommuner och Landsting har under åren 2004–2006 bedrivit ett programarbete för att identifiera hinder som försvårar för nyanlända invandrare och flyktingar att komma in på arbetsmarknaden och föreslå nya metoder och vägar för att möjliggöra en bättre integration till arbetslivet. Arbetet har letts av en politisk programberedning med namnet Programberedningen för ökad integration i arbetslivet.

Programarbetet har även innefattat två andra områden. Att motverka diskriminering i arbetslivet samt att främja ett kommunalt och landstings­kommunalt mångfaldsperspektiv, det vill säga att verka för att personalen i verksamheterna inom kommuner, landsting och regioner bättre kan spegla befolkningens sammansättning.

Denna rapport, Introduktion av nyanlända – förslag till mål och modeller, har tagits fram av programberedningen. Övriga rapporter som beredningen har tagit fram är:

• Yrkesidentiet före etnicitet – att synliggöra nyanländ kompetens (slutrapport från beredningen),

• Introduktion av nyanlända – kartläggning av hinder • Handbok för ökad integration i arbetslivet – kunskapsstöd och förslag

till insatser • Introduktionsarbete i sju kommuner – om konsten att synliggöra

kunskaper hos nyanlända

Trycksaker från Sveriges Kommuner och Landsting beställs på www.skl.seeller på tel 020­31 32 30, fax 020­31 32 40.

ISBN 978­91­7164­218­9