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Brève étude sur la République démocratique du Congo réalisée parKfW Entwicklungsbank et l’Institut fédéral allemand des sciences de la terreet des matières premières (BGR)

Discussion et débat.

Les ressources naturelles en République démocratiquedu Congo - Un potentiel de développement?

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Editeur.KfW Bankengruppe, Service de communication du groupePalmengartenstrasse 5–9, 60325 Frankfurt am Main, AllemagneTéléphone +49 69 7431-0, Télécopieur +49 69 7431-2944www.kfw.de

Rédaction.KfW Entwicklungsbank, Spécialistes régionaux du département Afrique centrale et australel’Institut fédéral allemand des sciences de la terre et des matières premières (Bundesanstalt für Geowissen-schaften und Rohstoffe, BGR)

Les auteurs.Carla Berke, KfW EntwicklungsbankJens PulkowskiNicola Martin, Jürgen Vasters, Markus Wagner, (BGR)

Frankfurt am Main, Avril 2007

Sommaire

Liste des figures, encadrés et tableaux.......................….………..........................……........1

Abréviations et acronymes...........................................................................................….....2

1 Synthèse............................................................................................................................4

2 Introduction.....................................................................................................................12

3 Bref aperçu de la situation actuelle en République démocratique du Congo (RDC)..........................................................................................................................................14

3.1 Les chiffres-clés de l’économie nationale.................................................................14

3.1.1 La structure de production ........................................................................................ 14

3.1.2 L’économie extérieure ............................................................................................... 16

3.2 La réalisation des OMD en République démocratique du Congo ............................19

3.2.1 Profil OMD de la RDC à l’aide d’indicateurs choisis ................................................. 19

3.2.2 Les besoins de financement pour la réalisation des OMD en RDC.......................... 20

4 Le secteur minier en République démocratique du Congo........................................23

4.1 Les richesses naturelles...........................................................................................23

4.2 La situation actuelle de l’exploitation des ressources naturelles ..............................27

4.3 Les acteurs et les développements institutionnels dans le secteur minier ...............32

4.3.1 Les institutions publiques .......................................................................................... 32

4.3.2 Les acteurs parapublics ............................................................................................ 34

4.3.3 Les acteurs privés ..................................................................................................... 35

4.4 L’évaluation des potentiels futurs .............................................................................38

4.5 Une évaluation approximative des recettes que l’État pourrait dégager de la production de matières premières............................................................................39

4.5.1 Les mécanismes permettant de générer des recettes publiques ............................. 40

4.5.2 Le régime des taxes dans le Code minier et dans le Code forestier de la RDC....... 41

4.5.3 Une évaluation du potentiel de recettes que l’État pourrait percevoir ...................... 42

5 Les principaux obstacles au dEveloppement dans la valorisation des richesses en ressources naturelles.....................................................................................................45

5.1 Un obstacle au développement, le manque d’appareil d’État ..................................45

5.1.1 Les caractéristiques d’un manque d’appareil d’État en RDC.................................... 45

5.1.2 Les conséquences du manque d’appareil d’État ...................................................... 47

5.2 Les faiblesses des administrations publiques, un obstacle essentiel au développement.........................................................................................................49

5.2.1 Les problèmes-clés des administrations publiques .................................................. 49

5.2.2 Les conséquences du manque de capacité fonctionnelle des institutions publiques51

5.3 Les conditions économiques défavorables pour le secteur privé .............................54

5.3.1 Les impasses dans le domaine des infrastructures et du secteur financier ............. 55

5.3.2 La corruption, un phénomène constitutif ................................................................... 56

5.3.3 La bureaucratie, le niveau élevé des impôts officiels et la faible sécurité juridique.. 56

5.4 Les problèmes et les obstacles au développement spécifiques au secteur minier ..57

5.4.1 La mauvaise disponibilité des informations............................................................... 57

5.4.2 Les droits de propriété mal définis dans les concessions minières .......................... 57

5.4.3 Les obstacles juridiques et la mise en œuvre insuffisante du Code minier .............. 58

5.4.4 La faible participation de l’État aux recettes ............................................................. 59

5.4.5 Le potentiel de conflit, la responsabilité sociale des sociétés minières .................... 60

5.4.6 La situation sociale et la sécurité du travail dans le secteur minier artisanal ........... 60

5.5 Résumé ....................................................................................................................61

6 LES PISTES D’ACTION...................................................................................................63

6.1 Les pistes d’action possibles de la coopération allemande au développement (CD)... .................................................................................................................................63

6.1.1 Une transparence accrue dans le secteur des matières premières ......................... 64

6.1.2 Le renforcement également au niveau décentralisé des structures administratives du secteur minier............................................................................................................ 65

6.1.3 Une meilleure répartition des avantages en faveur de la population........................ 65

6.2 Les activités en cours et à venir des donateurs bi et multilatéraux ainsi que des initiatives internationales ..........................................................................................67

6.2.1 Une transparence accrue dans le secteur des matières premières ......................... 67

6.2.2 Une meilleure surveillance du secteur, notamment par le renforcement des structures administratives du secteur des matières premières, également au niveau décentralisé ............................................................................................................... 68

6.2.3 Une meilleure répartition des avantages en faveur de la population........................ 69

7 Conclusion ......................................................................................................................71

Annexes....................….………........................……............................................................. 73

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Liste des figures, encadrés et tableaux

Fig. 1 : La part des secteurs dans le produit intérieur brut.................................................................... 15

Fig. 2 : La composition des exportations officielles............................................................................... 16

Fig. 3 : L’évolution du commerce extérieur ........................................................................................... 17

Fig. 4 : Les exportations vers la République populaire de Chine.......................................................... 18

Fig. 5 : L’emplacement des gisements de matières premières en RDC............................................... 25

Encadré 1 : Les compétences en matière de recouvrement d’impôts et de droits de douane et

l’administration des matières premières ........................................................................... 50

Encadré 2 : La certification de la gestion forestière en RDC ................................................................ 66

Tableau 1 : Une sélection d’indicateurs OMD....................................................................................... 19

Tableau 2 : Les besoins de financement des OMD par habitant en USD (base 2003) ........................ 20

Tableau 3 : Les besoins totaux de financement pour la réalisation des OMD en millions d’USD ........ 21

Tableau 4 : Les réserves de matières premières en RDC.................................................................... 26

Tableau 5 : Le secteur minier artisanal en République démocratique du Congo ................................. 28

Tableau 6 : La production de matières premières en RDC entre 1985 et 2005 et l’estimation de la production illégale (2005)................................................................................................... 29

Tableau 7 : Les sociétés minières et de transformation et les projets au Katanga (2005/2006) .......... 36

Tableau 8 : La production potentielle de matières premières et les valeurs monétaires qui en résultent....................................................................................................................................................... 38

Tableau 9 : Les recettes publiques potentielles sur la base de la production de matières premières réalisable............................................................................................................................ 43

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Liste des abréviations et acronymes

Abréviations & acronymes

Signification

BRGM Bureau de Recherches Géologiques et Minières

CAMI Cadastre Minier de la République Démocratique du Congo

CASM Community and Artisanal Small-scale Mining (Projet CASM de la Banque mondiale)

CEEC Centre d’Évaluation, d’Expertise et de Certification des substances minérales précieuses et semi-précieuses

CELC Comité de l’Éthique et de la Lutte contre la Corruption

CENADEP Centre National d’Appui au Développement et à la Participation Populaire

CD Coopération au développement

CF Coopération financière

CFAA Country Financial Accountability Assessment (Étude d’évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques)

CIAT Comité International d’Accompagnement de la Transition

CMMK Coopérative Minière Madini Kwa Kilimo

CoCoCo Congo Cobalt Corporation

CONADER Commission Nationale de Désarmement, Démobilisation et Réinsertion

CTCPM Cellule Technique de Coordination et de Planification Minière

DDR Désarmement, Démobilisation et Réintégration

DFID UK Department for International Development (Service britannique du développement international)

DGC Direction Générale des Contributions

DGI Direction Générale des Impôts

DGI Dan Gertler International

DGRAD Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de la Participation

DSRP Documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté

EITI Extractive Industries Transparency Initiative (Initiative de transparence des industries extractives)

EIU Economist Intelligence Unit

EMAK Exploitants Mineurs Artisanaux du Katanga

FMI Fonds monétaire international

FSC Forest Stewardship Council (Conseil international de gestion forestière)

GRAMA Groupe de Recherche sur les Activités Minières en Afrique

IFDC International Center for Soil Fertility and Agricultural Development (Institut international pour la gestion de la fertilité)

KMC Katanga Mining Corporation

K.O.V. Kamoto East – Oliviera - Virgule

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Abréviations & acronymes

Signification

LDF Local Defence Forces (Forces locales de défense)

MIBA Société Minière de Bakwanga

MONUC Mission de l’ONU en RD Congo

MRC Mouvement Révolutionnaire Congolais

OCC Office Congolais de Contrôle

OCDE Organisation de coopération et de développement économiques

ODI Overseas Development Institute (Institut de recherche indépendant sur les politiques et stratégies de développement)

OFIDA Office des Douanes et Accises

OGEFREM Office de Gestion du Fret Maritime

OIT Organisation internationale du travail

OKIMO Office des Mines d´Or de Kilo-Moto

OMD Objectifs du Millénaire pour le développement (Nations Unies)

ONG Organisation non gouvernementale

PGRN Programme de Gestion des Ressources Naturelles

PIB Produit intérieur brut

PMPTR Programme Minimum de Partenariat pour la Transition et la Relance

PMURR Programme multisectoriel d’urgence de reconstruction et réhabilitation

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

Policar Police des carrières

PRGF Poverty Reduction and Growth Facility (Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance)

RDC République démocratique du Congo

RU Royaume-Uni

SAESSCAM Service d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale Mining

SOMINCO Société Minière du Congo

SOMINKI Société Minière et Industrielle du Kivu

SX-EW Solution Extraction / Electrowinning (procédé d’extraction par dissolution et électrolyse)

UMHK Union Minière du Haut Katanga

USD Dollar américain

USGS U. S. Geological Survey (organisme d’étude et de surveillance géologique américain)

SYNTHÈSE

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1 SYNTHÈSE

Ravagée par des années de guerre et d’instabilité politique, la République démocratique du Congo compte aujourd’hui parmi les pays les plus pauvres du monde. Il existe un constraste saisissant entre cette pauvreté et la richesse immense dont dispose le pays sous la forme de ressources naturelles et autres matières premières précieuses. Cette richesse est également l’une des causes des conflits interminables, en partie armés, des émeutes et de la grande pauvreté. Transformer cette malédiction des ressources naturelles en bénédiction constitue l’un des principaux défis que la RDC doit relever suite aux premières élections démocratiques organisées depuis des décennies. La présente étude décrit la situation de départ du pays, du point de vue économique et social. Elle propose ensuite une analyse détaillée du secteur minier en décrivant ses potentiels, ses problèmes ainsi que les principaux obstacles au développement avant de présenter quelques pistes d’action.

Bref aperçu de la situation actuelle en République démocratique du Congo (RDC)

Au moment de son indépendance, en 1960, la RDC était le deuxième pays le plus industrialisé d’Afrique après l’Afrique du Sud. Elle pouvait se prévaloir d’un secteur minier florissant et d’une agriculture de rapport relativement productive. Les dizaines d’années de guerre et de mauvaise gestion sous le régime de Mobutu n’ont toutefois pas permis de tirer profit de cette bonne situation de départ et le niveau de développement du pays est désormais bien inférieur à celui enregistré après l’indépendance. Près de 70 % de la population active travaille dans le secteur agricole. Étant donné le faible niveau de la production, environ 1,6 million de personnes dépendent de l’aide alimentaire. Le pays a retrouvé des taux de croissance positifs depuis seulement 2001 : entre 2000 et 2004, le PIB a affiché une croissance moyenne de 1,4 %. Celle-ci a atteint 6,6 % en 2005 et devrait être de 6,5 % pour 2006. Ce taux élevé s’explique essentiellement par le faible niveau de départ et le processus de reprise qui se met lentement en marche après des années de conflits armés.

La structure officielle des exportations est dans l’ensemble très peu diversifiée : les trois principaux biens d’exportation que sont les diamants, le pétrole brut et le cobalt ont représenté en 2005 près de 70 % des exportations officielles. On peut présumer que les exportations non officielles sont nettement supérieures. Outre la Belgique et les États-Unis, la République populaire de Chine devient un partenaire commercial toujours plus important, celle-ci ayant sensiblement accru le commerce avec la RDC depuis 2003. Entre 2002 et 2005, les exportations vers la Chine ont enregistré une hausse d’environ 1 300 %, contre « seulement » 80 % pour les exportations vers la Belgique. Officiellement, la part de la Chine demeure encore relativement faible (en 2005, moins de 1/5ème des exportations vers la Belgique). Toutefois, le volume réel des importations chinoises en provenance de la RDC est probablement nettement supérieur si l’on tient compte des livraisons de matières premières congolaises non enregistrées, la plupart de celles-ci étant exécutées par l’intermédiaire de la Zambie, de la Tanzanie et de l’Afrique du Sud. Selon des entreprises de transport locales,

SYNTHÈSE

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près de deux tiers de toutes les exportations de cuivre et de cobalt vers la Zambie sont effectuées par des sociétés chinoises.

Avec un revenu par habitant d’environ 115 USD (2004), la République démocratique du Congo fait partie des pays les plus pauvres, même par rapport aux autres pays africains. Si la tendance actuelle devait se poursuivre, la RDC ne devrait pas être en mesure d’atteindre la majeure partie des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) fixés par l’ONU. Seul un renversement de la tendance négative actuelle permettrait la réalisation de l’objectif principal, à savoir la réduction de moitié de l’extrême pauvreté d’ici à 2015. Le besoin de financement pour atteindre les OMD est considérable : près de 100 USD par habitant seraient nécessaires en 2006, ce chiffre montant même jusqu’à environ 170 USD en 2015. Une valorisation durable et de grande portée des richesses en matières premières est le meilleur moyen d’y parvenir à long terme.

Le secteur minier en République démocratique du Congo

Par rapport aux autres pays du monde, la RDC se caractérise par l’abondance et la diversité de ses ressources naturelles. Les différentes ressources se concentrent principalement dans les régions suivantes :

Province du Katanga : importants gisements de cobalt et de cuivre le long de la Ceinture de cuivre centrafricaine dans le sud du pays. Dans cette région, il n’est pas rare de trouver en outre les métaux associés que sont le zinc, l’argent, le germanium et, dans certains gisements, également de l’uranium.

Régions orientales : dans les provinces Nord-Kivu, Sud-Kivu et Maniema, à la frontière de l’Ouganda, du Rwanda et du Burundi, se trouvent des gisements d’or, de coltan (colombo tantalite), d’étain et de tungstène.

Les provinces du Kasaï : gisements de diamants

Zone littorale : des gisements de pétrole et de gaz naturel, au large des côtes (offshore) mais également dans une étroite bande le long de la côte (onshore). Par rapport aux pays voisins que sont la République du Congo et l’Angola, la probabilité de découvrir des gisements plus importants à l’intérieur du pays est très limitée.

Dans tout le pays : gisements forestiers

Jugées d’après leur part dans les réserves mondiales, les principales matières premières de la RDC sont, dans l’état actuel des connaissances, le cobalt (36 % des réserves mondiales), le tantale (25 – 65 %), l’étain (7 %), le cuivre (6 %) et les diamants (25 %). Ces réserves

SYNTHÈSE

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comprennent les gisements explorés et économiquement exploitables ainsi que les réserves supplémentaires estimées sur la base des connaissances disponibles.

Sur la base des cours relativement élevés des matières premières en 2005, le produit net du potentiel est estimé à 4,2 milliards d’USD par an. Une telle interpolation des valeurs monétaires est entâchée de grandes incertitudes et ne fournit qu’une indication approximative du rendement potentiel réalisable à moyen terme.

Déjà sous le régime de Mobutu, la production effective de matières premières a enregistré une baisse sensible pour s’approcher de la paralysie totale vers 2000. Aujourd’hui, selon les statistiques officielles, le secteur minier contribue à près de 10 % du PIB. Depuis le début des années 1990, avec le déclin du secteur minier public et l’absence d’investissements directs étrangers, des exploitations artisanales ont peu à peu remplacé la production industrielle d’alors. Les minerais de nombreux gisements sont aujourd’hui extraits à la main, généralement de manière informelle, les ressources étant exportées illégalement hors du pays. Depuis l’installation en RDC du gouvernement de transition et l’entrée en vigueur de nouvelles lois sur le secteur minier et l’investissement, le secteur des mines du pays connaît un net regain d’intérêt de la part de la communauté internationale. Si le processus de stabilisation politique pouvait se poursuivre, l’activité d’exploration pourrait continuer de s’intensifier, ce qui entraînerait également, à moyen terme, une augmentation de la part de la production industrielle des matières premières.

Dans le paysage administratif du secteur, il est courant de voir apparaître de nouvelles institutions chargées de nouvelles missions, les attributions des organismes publics déjà en place n’étant ni adaptées ni élargies. La jungle administrative qui en résulte permet aux parties prenantes de maintenir l’opacité des flux financiers du secteur et de préserver leurs intérêts particuliers. Le ministère des Mines fixe les lignes générales de la politique minière du pays et définit le cadre d’orientation du secteur sur la base du Code minier national. Les concessions d’exploration et d’exploitation sont accordées et administrées par le Cadastre minier. Le Secrétariat Général des Mines, qui est subordonné au ministère des Mines, n’a dans l’ensemble aucune capacité d’exercice et est sans importance dans la structure générale du secteur. Par ordre du ministère des Mines, les questions techniques sont traitées par deux autres services techniques et deux agences sectorielles qui ne sont généralement pas présents sur place dans les régions minières. Suite à plusieurs décennies de mauvaise gestion et de pillage, les sociétés minières publiques souffrent de problèmes de liquidités ; elles ont laissé un vide social et paralysent la poursuite du développement économique. Parmi celles-ci, citons la Gécamines, l’OKIMO (Office des Mines d’Or de Kilo-Moto), la SOMINCO (Société Minière du Congo) et la Société Minière de Bakwanga (MIBA). Les recettes publiques officielles issues de l’exploitation des matières premières sont encore de nos jours très faibles : en 2004, celles-ci se montaient à seulement 16,4 millions d’USD, une part minime des recettes publiques potentielles qui, selon les premières estimations sommaires et prudentes, s’élèvent à moyen terme à environ 400 millions d’USD par an. Ce chiffre repose sur une évaluation des recettes sur la base des instruments

SYNTHÈSE

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susceptibles de générer des recettes publiques grâce à l’extraction de matières premières et des réglementations prévues dans le Code minier congolais. Par conséquent, il donne uniquement un ordre de grandeur des recettes dont l’État pourrait disposer. Ces considérations indiquent cependant clairement que la richesse de la RDC en matières premières peut fortement contribuer au budget de l’État, même si l’immense besoin financier pour la réalisation des OMD ne peut provenir uniquement de cette source. D’autres éléments jouent un rôle important, tels qu’une revitalisation générale de l’économie nationale dont les effets multiplicateurs sur d’autres secteurs permettraient un développement positif de l’emploi et des revenus. Il ne s’agit donc pas uniquement d’accroître les recettes publiques en provenance du secteur des matières premières mais de faire en sorte que ce dernier devienne le moteur de la croissance et de l’emploi pour l’ensemble de l’économie nationale.

Les principaux obstacles au développement

D’importants obstacles au développement empêchent toutefois que cette richesse en ressources naturelles déclenche aujourd’hui un processus de développement rapide du pays et serve de moteur de la croissance et du développement.

Peu de structures publiques efficaces existent en RDC. Cela explique les graves insuffisances dans les fonctions de base de l’action publique. Citons parmi celles-ci la quasi inexistence de l’État dans certaines parties de la RDC, en particulier dans les principaux domaines que sont la garantie de la sécurité physique, l’application des réglementations existantes (sécurité juridique) et la lutte contre la corruption. Le fonctionnement très limité des institutions publiques donne lieu à la formation de réseaux criminels qui exploitent sans scrupules les matières premières pour leurs intérêts propres. Le manque de contrôles aux frontières et les courants d’échange incontrôlés sont des caractéristiques qui accentuent dans le même temps certains problèmes, tels que celui du trafic d’armes transfrontalier.

Le faible niveau de rémunération des agents des services publics, les lacunes d’organisation ainsi que le manque de précision dans la définition des compétences n’incitent pas au zèle et favorisent la corruption des fonctionnaires si bien que les embryons d’institutions publiques qui existent n’exercent pas leur fonction de surveillance. Cela dissuade par conséquent les investisseurs potentiels et l’État perd d’importantes recettes avec lesquelles il pourrait procéder à des investissements publics d’intérêt général. En outre, les conditions de base du développement économique du secteur formel (l’environnement favorable, Enabling Environment), loin d’être favorables, entravent le développement du potentiel économique des entreprises existantes ou la création de nouvelles entreprises. D’importants goulets existent en particulier dans le domaine des infrastructures et du secteur financier. Le manque de souplesse du marché du travail formel, le niveau élevé des impôts, les droits de propriété difficilement réalisables, la corruption et un grand nombre d’obstacles bureaucratiques expliquent par ailleurs pourquoi la RDC fait partie des pays dans lesquels, par exemple, il est très difficile de fonder une entreprise.

SYNTHÈSE

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Dans le classement de l’Institut Fraser qui évalue chaque année le climat des investissements du secteur minier par pays et régions, la RDC occupe ainsi la troisième place à compter de la fin. Le Code minier est à jour par rapport à celui d’autres pays mais il ne prend pas toujours en compte les conditions particulières de la période de reconstruction. La mise en œuvre du Code n’en est également qu’à ses débuts. Les droits de propriété confus constituent un obstacle fondamental aux investissements. Pendant les années de guerre, les concessions minières ayant été maintes fois attribuées à des partenaires étrangers rivaux, la validité des titres de propriété n’est pas toujours claire aujourd’hui. L’octroi des licences par le gouvernement de transition est aujourd’hui de plus en plus souvent remis en question et en partie contesté. L’octroi des licences minières est entâché par la corruption, d’où le faible niveau des recettes publiques actuellement dégagées des ressources naturelles.

Dans l’ensemble, la population profite peu des ressources naturelles. Seule une faible part des recettes reste dans la région. Les salaires sont très bas, les emplois sont informels et le travail est dangereux. Les services sociaux de base font défaut, le taux de VIH /SIDA est estimé à 60 % de la population adulte dans certaines régions minières.

Pistes d’action

Si l’on veut rompre le cercle vicieux des matières premières, des conflits et de la pauvreté, il serait souhaitable de réaliser des améliorations dans les trois directions suivantes:

1. Une augmentation de la transparence dans le secteur des matières premières. 2. Une meilleure surveillance du secteur, notamment par le renforcement des structures

administratives dans le secteur des matières premières, également au niveau décentralisé.

3. Un meilleur partage des avantages en faveur de la population, par exemple en introduisant ou en mettant en œuvre des normes concernant le travail et l’environnement ou en favorisant les circuits économiques locaux et les services sociaux de base.‘

Une augmentation de la transparence L’accès illégal et obscur aux recettes tirées des ressources naturelles incite à maintenir le statu quo. L’amélioration de la transparence des recettes constitue donc un aspect important.

Dans le même temps, il convient d’installer un mécanisme qui garantisse que l’utilisation des recettes dégagées des ressources naturelles contribue au développement. Le budget, en tant qu’instrument centralisé de gestion, doit être amélioré à long terme, si l’on veut soutenir l’utilisation en faveur du développement des recettes publiques provenant des ressources naturelles. À court terme, la création de fonds de matières premières est une solution. En coopération avec une société minière internationale, un tel fonds de matières

SYNTHÈSE

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premières pourrait être mis en place parallèlement à la création d’un fonds social au niveau décentralisé.

Un renforcement des fonctions de contrôle des institutions du secteur paraît essentiel pour accroître dans son ensemble la transparence du secteur. Cela signifie notamment la transparence de l’administration des licences et des concessions minières, la surveillance de l’exploitation des matières premières et des flux commerciaux qui en résultent. Jusqu’à présent, le secteur des matières premières ne dispose d’aucun mécanisme généralement accepté visant, dans la production, au respect de normes de gestion durable et de développement. Le Processus de Kimberley montre que la certification des matières premières peut constituer un instrument important pour l’accroissement de la transparence et, par là-même, le respect des normes.

Le développement d’un mécanisme de certification pour les matières premières minérales contribuerait fortement à une utilisation responsable de celles-ci. L’Allemagne élabore actuellement un projet visant à la mise en place de chaînes de distribution certifiées pour les matières premières minérales. Celui-ci prévoit la certification volontaire d’entreprises ou de coopératives, des garanties de réception et de livraison étant offertes si la production est réalisée dans le respect de certaines normes, à l’instar de celle qui existe déjà dans la gestion forestière (certification FSC). Ce processus de certification pourrait également prévoir le développement d’un certificat d’origine analytique (« empreintes digitales minérales ») qui permettrait un contrôle objectif. Un tel procédé a déjà été recommandé par le Groupe d’experts mandaté par le Conseil de sécurité de l’ONU en RDC.

Renforcement également au niveau décentralisé des structures administratives dans le secteur des matières premières

Sans le renforcement à moyen terme des organismes publics, un développement positif et contrôlé du secteur minier paraît inconcevable. Le succès des initiatives visant à l’augmentation de la transparence dépend également directement du renforcement institutionnel de l’administration. Dans le cadre de la coopération allemande au développement (CD), il n’est pas possible d’apporter un soutien à tous les organismes publics compétents dans toutes leurs tâches principales de génération de recettes, de budgétisation, d’exécution du budget ainsi que dans les fonctions de surveillance et de contrôle dans le secteur des mines. Les ministères sectoriels chargés de la surveillance présentent également d’énormes manques de capacité qui doivent être comblés. Il serait toutefois possible d’identifier des déficits-clés que la CD allemande pourrait aider à combler.

La CD allemande pourrait s’engager à renforcer de manière ciblée les administrations provinciales et locales, dans la mesure où celles-ci, entre autres, exercent des fonctions centrales de surveillance du secteur minier. La trop grande faiblesse des structures favorise la formation de réseaux criminels qui cherchent à accéder directement aux précieuses matières premières. Afin d’entraver l’action de ces réseaux criminels privés, des mesures

SYNTHÈSE

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accompagnatrices de lutte contre la corruption, un phénomène endémique en RDC, sont nécessaires, ce en apportant une aide ciblée à la société civile ou aux entreprises. Il conviendrait de lier étroitement ce renforcement des capacités au niveau décentralisé avec les niveaux centralisés pour garantir un impact suffisant.

Une meilleure répartition des avantages en faveur de la population

Il ne s’agit pas uniquement d’accroître les recettes publiques en provenance du secteur des matières premières mais de faire en sorte que ce dernier devienne le moteur de la croissance et de l’emploi pour l’ensemble de l’économie nationale. Sans améliorations mesurables de la situation de l’emploi et de la pauvreté de la population sur place, les stratégies visant à une utilisation transparente et durable des ressources ne peuvent être mises en œuvre dans la mesure où elles ne sont pas suffisament acceptées.

La revitalisation des circuits économiques locaux dans les régions d’exploitation jouera à cet égard un rôle important. Il s’agit de lier plus étroitement l’exploitation même des matières premières et les circuits économiques locaux et de renforcer les secteurs en amont et en aval qui représentent une source d’emploi et de revenus pour la population. Les infrastructures sociales et économiques doivent également s’améliorer sensiblement afin d’accroître la confiance de la population dans l’« ère nouvelle ». Des fonds sociaux ou communaux, financés également par des sociétés minières internationales opérant sur place, ont déjà été créés avec succès dans d’autres régions du monde. Il importe dans le même temps qu’une part définie des recettes de l’État retourne dans les régions minières et que la population en profite directement. Dans le cas contraire, on peut craindre que l’insatisfaction de la population soit exploitée par des réseaux privés et que la violence et la militarisation des régions reprennent.

Il convient d’établir un lien étroit entre toutes ces pistes d’action et les activités d’autres bailleurs de fonds et les initiatives internationales. La Banque mondiale réalise actuellement une étude sur le secteur minier de la RDC (« Growth with Governance ») qui servira de base pour l’orientation future des interventions de la Banque mondiale et d’autres bailleurs de fonds. Elle fournira en outre au gouvernement congolais un document de base pour l’organisation future du secteur. Actuellement, de grands donateurs bilatéraux travaillent également à l’élaboration de différentes démarches susceptibles de soutenir le gouvernement congolais dans son effort d’amélioration de la transparence et du contrôle du secteur minier et de promouvoir le développement du secteur minier en tant que moteur de croissance et de lutte contre la pauvreté.

Conclusion

Eu égard au niveau élevé du cours des matières premières, les immenses ressources naturelles constituent précisément maintenant la chance pour le pays de relever le défi de la pauvreté et du bas niveau de développement économique. Dans le même temps, ces

SYNTHÈSE

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matières premières mettent également en danger le processus de paix, le développement et la lutte contre la pauvreté. Tant que divers groupes continueront de profiter davantage d’une situation de guerre que de paix à travers les revenus des ressources naturelles, le processus de paix et de développement reste menacé.

Seule une mutation sociale profonde, qui ne peut que venir de l’intérieur, permettra à la malédiction de devenir une bénédiction. Il convient de donner à la population la possibilité d’exiger cette mutation. Espérons que les élections démocratiques constituent un premier pas dans cette direction. Le nouveau gouvernement congolais doit être désormais prêt à engager et encourager les réformes nécessaires. Sans l’appropriation (ownership) explicite par le gouvernement congolais mais également par la société dans son ensemble de l’idée de transparence accrue et de promotion du bien commun, une telle mutation paraît inimaginable. En signant des initiatives internationales de transparence, le gouvernement de transition congolais a signalisé, du moins officiellement, sa volonté d’agir en faveur d’une transparence accrue. Il est encore trop tôt pour savoir si le gouvernement nouvellement élu sera disposé et en mesure de s’engager pour le bien commun du pays, entre autres en luttant contre de puissants intérêts privés.

Même si les donateurs ne peuvent remplacer la volonté politique d’engager des réformes, ils peuvent encourager ce processus, en attribuant notamment au secteur des matières premières une place prioritaire dans le dialogue politique et en accordant leur soutien à la mise en œuvre d’indispensables réformes d’envergure. Par le passé, il est apparu qu’en parlant d’une seule voix, la communauté internationale et les donateurs étaient en mesure de favoriser l’évolution des processus nationaux vers plus de transparence et une meilleure gouvernance. Au cours des prochains mois, nous saurons si les donateurs sont en mesure mais également prêts à agir en conséquence. De fait, dans certains pays donateurs, il est fort possible que certaines parties prenantes profitent du statu quo actuel. Ayant un faible intérêt économique direct vis-à-vis du secteur des matières premières, l’Allemagne, en tant que bailleur de fonds, peut être certainement considéré comme un partenaire crédible capable de donner l’impulsion nécessaire. Assurant, à partir de janvier 2007, la présidence du Conseil de l’Union européenne, l’Allemagne pourrait faire avancer le processus de concertation au sein du cercle des bailleurs de fonds. Dans le même temps, il importe de concrétiser davantage la stratégie d’intervention de la coopération allemande au développement. Si la tâche est immense, les potentiels et les chances le sont aussi. Par conséquent, ne laissons pas passer l’occasion

INTRODUCTION

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2 INTRODUCTION

Ravagée par des années de guerre et d’instabilité politique, la République démocratique du Congo (RDC) compte aujourd’hui parmi les pays les plus pauvres du monde. L’État n’est pas en mesure d’assurer la sécurité publique ou de fournir à la population les services sociaux de base. La RDC a peu de chance de réaliser les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD).

Il existe un contraste saisissant entre cette pauvreté et la richesse immense dont dispose le pays sous la forme de ressources naturelles et autres matières premières précieuses. Jusqu’à présent, les ressources naturelles se sont avérées être une malédiction et non une bénédiction. Des réseaux informels exploitent sans scrupules une grande partie de ces ressources naturelles pour leur intérêt privé, sans que le pays puisse en tirer quelque avantage. Bien au contraire, l’accès aux ressources exploitables commercialisées dans le monde entier incite à saper les processus de paix, sert à financer l’achat d’armes et contribue ainsi, jusqu’à présent, à la prolongation des conflits armés. Le secteur minier est peu contrôlé et fortement touché par la corruption, ce qui se répercute sur l’ensemble de l’économie du pays.

Transformer cette malédiction des ressources naturelles en bénédiction constitue l’un des principaux défis que la RDC doit relever suite aux premières élections démocratiques organisées depuis des décennies. La présente étude vise à donner un bref aperçu des potentiels et des problèmes de la RDC dans le secteur minier. Elle entend apporter un premier élément de réponse aux questions suivantes : Où en est actuellement la RDC du point de vue économique et social ? Quels sont les potentiels dont dispose le pays sous forme de matières premières ? Quels sont les principaux obstacles au développement, tant au niveau général qu’au niveau sectoriel, qui empêchent une utilisation judicieuse et profitable à l’intérêt général des ressources naturelles ? Quels aspects doivent être pris en compte lors de l’élaboration d’une stratégie de coopération au développement (CD) visant à promouvoir la bonne gouvernance au sein du secteur des ressources naturelles de la RDC ?

Le chapitre suivant décrit la situation de départ du pays, telle qu’elle se présente du point de vue économique et social suite aux premières élections démocratiques de 2006. L’accent porte à cet égard sur l’analyse de la structure de la production et de l’économie extérieure. Sur la base des indicateurs-clés consignés dans les OMD, nous avons par ailleurs étudié les progrès réalisés par la RDC en la matière et le besoin de financement du pays pour l’atteinte de ces objectifs.

Le troisième chapitre présente les grandes lignes du secteur minier. La description des différentes ressources et de leur exploitation actuelle souligne l’ampleur des richesses du sous-sol que possède la RDC. Les principaux acteurs du secteur font ensuite l’objet d’une rapide présentation. Sur la base d’une évaluation des potentiels, nous donnons une estimation approximative des recettes que l’État pourrait tirer de cette richesse dans des conditions optimales.

INTRODUCTION

13

Le quatrième chapitre traite des principaux obstacles au développement qui empêchent, jusqu’à présent, une utilisation pour le bien commun des recettes tirées des ressources naturelles. Citons entre autres l’absence d’un appareil d’État dans certaines régions, d’immenses faiblesses des organismes publics et les problèmes rencontrés en matière d’environnement favorable (Enabling Environment). La dernière partie met en lumière les problèmes et les obstacles au développement spécifiques au secteur minier.

Le cinquième chapitre présente brièvement les champs d’action qui seront essentiels pour la coopération au développement dans le secteur minier ainsi que les activités, en cours et à venir, d’autres bailleurs de fonds et de quelques initiatives dans ces domaines. C’est sur cette base que nous évoquons les domaines prioritaires sur lesquels pourrait porter l’engagement allemand dans le pays. La présente étude n’est qu’une recherche sur documents et n’a pas la prétention de proposer des projets concrets mais bien plus de tracer à grands traits des pistes d’action et d’importantes questions de méthode susceptibles d’apporter une aide dans la concrétisation de projets possibles.

L’étude se concentre sur le secteur minier, le secteur forestier étant délibéremment à peine évoqué. Il en est de même des aspects régionaux dans la mesure où une analyse régionale du conflit dépasserait le cadre d’une telle étude.

BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RDC

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3 BREF APERÇU DE LA SITUATION ACTUELLE EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO (RDC)

3.1 Les chiffres-clés de l’économie nationale

Au moment de son indépendance, en 1960, la RDC était le deuxième pays le plus industrialisé d’Afrique après l’Afrique du Sud. Elle pouvait se prévaloir d’un secteur minier florissant et d’une agriculture de rapport relativement productive. Les dizaines d’années de guerre et de mauvaise gestion sous le régime de Mobutu n’ont toutefois pas permis de tirer profit de cette bonne situation de départ et le niveau de développement du pays est désormais bien inférieur à celui enregistré après l’indépendance. Malgré une superficie de 2,35 millions de m² (presque deux tiers de l’Europe), la RDC a enregistré en 2005 un PIB de 7 milliards d’USD, soit seulement environ 1 % du PIB de la Rhénanie du Nord/Westphalie. Ce niveau de PIB est également très bas par rapport à celui des autres pays africains : il correspond à peine à la moitié de celui de l’Angola (15,9 milliards d’USD) et est nettement inférieur au PIB de l’Afrique du Sud (213,2 milliards d’USD). Alors que le revenu par habitant se montait à 380 USD au moment de l’indépendance, il n’était que de 119 USD en 1990. Contrairement à d’autres pays africains qui ont réalisé d’énormes progrès dans les années 1990, le revenu par habitant de la RDC a stagné et ne dépassait pas les 115 USD (2004) après la guerre. La majeure partie de la vie économique est passée dans le secteur informel si bien que les données officielles ne peuvent être uniquement considérées comme des approximations. En raison du manque d’informations, il est impossible de s’exprimer sur l’évolution de l’économie informelle.

3.1.1 La structure de production

Près de 70 % de la population active travaille dans le secteur agricole, principal secteur de l’économie représentant environ 45 % du PIB. Quoique déjà bien important, le potentiel agricole est loin d’être exploité : la part des exportations agricoles représentait 40 % du PIB dans les années 1960 contre seulement 10 % aujourd’hui. Si l’on excepte le riz et la farine de blé, le pays devrait en réalité être autosuffisant sur le plan alimentaire. Les années de négligence et, par conséquent, le faible niveau de la production expliquent toutefois qu’environ 1,6 million de personnes dépendent de l’aide alimentaire.


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Administration publique (2 %) Autres services (2 %)Transports et communications (4 %)

Commerce (4 %)

Industrie manufacturière (5 %)

Construction et électronique (8 %)

Mines (10 %)

Commerce de gros et de détail (16 %)

Agriculture, pêche et forêts (49 %)

Fig. 1 : La part des secteurs dans le produit intérieur brut

Le secteur minier représente à l’heure actuelle près de 10 % du PIB. Le chiffre d’affaires généré par les matières premières exploitées de manière informelle ou illégale n’est pas pris en compte. Le pays est doté d’une grande diversité de ressources mais la production officielle se concentre principalement sur un petit nombre de produits : les diamants font 51 % du chiffre d’affaires du secteur, le cobalt 34 % et le cuivre 10 %. Le secteur minier comprend un secteur formel et un secteur artisanal. Le secteur formel est constitué d’entreprises publiques ou privées qui exploitent de grands sites de production capitalistiques. La société d’État Gécamines (Société générale des carrières et des mines) y détient une position-clé. Des creuseurs artisanaux généralement sans licence travaillent dans le secteur artisanal. Leur nombre est estimé entre 750 000 et 2 millions. Compte tenu du peu d’alternatives en matière d’emploi, la mine artisanale représente pour eux une occupation relativement lucrative. Actuellement, les produits miniers, notamment ceux des mines artisanales, sont rarement transformés dans le pays en produits intermédiaires ou finis, dont la valeur est supérieur. La faible part du secteur minier dans le PIB du pays montre que les bénéfices dégagés par les sociétés minières ne profitent pas au développement des régions dans lesquelles elles opèrent.

Le secteur forestier de la RDC, obsolète et peu compétitif, contribue à moins de 1 % du PIB.

En 2004, les investissements en RDC ont représenté 12,6 % du PIB, un pourcentage nettement trop faible pour assurer une croissance durable. Seulement 2,8 % du PIB a été consacré à l’investissement public. Les coûts de la reconstruction sont en revanche très élevés. Le Programme Minimum de Partenariat pour la Transition et la Relance (PMPTR), de l’ordre de 6,9 milliards d’USD, qui a été présenté en 2004, montre à quel point les besoins d’investissement sont énormes dans presque tous les domaines de l’économie nationale. Grâce à l’aide apportée par des donateurs, les investissements publics ont presque doublé en 2005. Depuis l’introduction du nouveau Code minier en 2002, les investissements privés ont par ailleurs augmenté dans le secteur minier. Les investissements étrangers ont également enregistré une hausse dans le secteur des télécommunications et des forêts. À


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l’avenir, un taux d’investissement de 20 % paraît ainsi réaliste. Si ce taux s’avère relativement bas pour un pays riche en matières premières qui sort d’une situation de guerre, il serait toutefois supérieur à celui de l’Afrique du Sud.

Le pays a retrouvé des taux de croissance positifs depuis seulement 2001 : entre 2000 et 2004, le PIB a affiché une croissance moyenne de 1,4 %. Celle-ci a atteint 6,6 % en 2005 et devrait être de 6,5 % pour 2006. Ce taux élevé s’explique essentiellement par le faible niveau de départ et le processus de reprise qui se met lentement en marche après des années de conflits armés. Il devrait se maintenir à un niveau comparable au cours des prochaines années, à condition que la sécurité puisse être garantie dans le pays. Les secteurs des mines, de la construction et du commerce constituent les principaux moteurs de la croissance.

3.1.2 L’économie extérieure

Les exportations : la structure des exportations est dans l’ensemble très peu diversifiée. Les trois principaux biens d’exportation (diamants, pétrole brut et cobalt) constituaient en 2005 près de 70 % des exportations officielles d’un montant de 2,4 milliards d’USD. Depuis des années, les diamants, qui représentent près de 37 % du total des exportations officielles, sont le premier produit d’exportation. Près de deux tiers des diamants exportés sont produits dans le pays. Malgré la part relativement faible des gisements pétroliers, le pétrole brut, qui représente environ 16 % des exportations, est le deuxième produit d’exportation. La part des exportations de cobalt et de cuivre a en revanche sensiblement diminué. Elles représentaient en moyenne 60 % des exportations totales dans les années 1970 et 1980, contre seulement 16 % en 2005.

Cuivre et cobalt (16 %)

Pétrole brut (16 %)

Autres (31 %)

Diamants (37 %)

Fig. 2 : La composition des exportations officielles

Depuis 2000, le volume des exportations officielles a plus que doublé. Cette hausse s’explique non seulement par la stabilisation générale du pays mais également avant tout par la participation de la RDC et de la République du Congo (Brazzaville) au Processus de Kimberley, un système international de certification des diamants. Les exportations de


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diamants de la RDC sont ainsi passées de 444 millions d’USD (2000) à 895 millions d’USD (2005). Dans le même temps, les exportations de diamants en provenance de la République du Congo ont diminué. La participation de sociétés étrangères à l’exploitation des minerais et le niveau relativement élevé du cours des matières premières expliquent par ailleurs la hausse des exportations de matières premières métalliques. Les exportations de cuivre et de cobalt connaîtront une hausse sensible à moyen terme. La qualité des données relatives aux exportations demeurent incertaine. Ainsi, les importations en provenance de la RDC enregistrées à l’étranger sont régulièrement supérieures aux exportations officiellement déclarées. L’organisation non gouvernementale « Global Witness » cite des fonctionnaires de l’OFIDA (Office des Douanes et Accises) qui admettent le manque de fiabilité des statistiques officielles.

Les importations : l’économie congolaise est très dépendante des importations, celles-ci provenant essentiellement de l’hémisphère nord. Les produits manufacturés représentaient en 2003 63 % des importations totales. Les matières premières transformées, notamment le gasoil et l’essence, ainsi que les denrées alimentaires, telles que le blé, sont aussi d’importants produits d’importation. Au cours des cinq dernières années, les importations ont plus que triplé. Elles s’élevaient à 2 252 millions d’USD en 2005. Les importations de biens d’équipement revêtent une importance croissante ces dernières années. Cette tendance s’explique d’une part par la hausse des besoins d’importation résultant des projets d’infrastructure en partie financés par les bailleurs de fonds, d’autre part également par les investissements d’entreprises privées, notamment dans le secteur des télécommunications.

2000 2001 2002 2003 2004 2005500

1 000

1 500

2 000

2 500

mio

. US

D

ImportationsExportations

Fig. 3 : L’évolution du commerce extérieur

Au total, les importations sont désormais supérieures aux exportations, le déficit de la balance des opérations courantes représentant 4,5 % du PIB en 2005. Ce déficit devrait continuer à augmenter au cours des prochaines années dans la mesure où les importations nécessaires à la reconstruction du pays devraient rester supérieures aux exportations de matières premières.

Les partenaires commerciaux : le premier partenaire commercial officiel reste la Belgique. Près de 55 % des exportations (essentiellement de diamants) sont à mettre au compte de


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l’ancienne puissance coloniale. Les États-Unis sont le deuxième plus grand importateur de produits congolais (essentiellement en raison des importations de pétrole), suivis du Zimbabwe. D’après les statistiques officielles, la RDC entretient peu de relations commerciales avec les États voisins. On suppose toutefois que des diamants d’une valeur de plusieurs millions d’USD sont introduits en fraude en République du Congo (Brazzaville) et qu’un commerce inofficiel a lieu avec la Zambie (minéraux et produits pétroliers), l’Ouganda, le Rwanda, le Burundi et la Tanzanie.

40

80

120

160

200

mio

. US

D

2002 2003 2004 2005

Fig. 4 : Les exportations vers la République populaire de Chine

Un rôle particulier joue en outre la République populaire de Chine, qui a sensiblement augmenté ses échanges avec la RDC depuis 2003. Entre 2002 et 2005, les exportations vers la Chine se sont ainsi accrues d’environ 1 300 %. En comparaison, les exportations vers la Belgique ont enregistré une hausse de « seulement » 80 %. Dans le volume des échanges officiellement enregistrés, la part des exportations vers la Chine demeure faible (moins de 1/5ème des exportations vers la Belgique en 2005). Toutefois, le volume réel des importations chinoises en provenance de la RDC est probablement nettement supérieur si l’on tient compte des livraisons de matières premières congolaises non enregistrées, la plupart de celles-ci étant exécutées par l’intermédiaire de la Zambie, de la Tanzanie et de l’Afrique du Sud. Selon des entreprises de transport locales de la ville frontalière de Kasumbalesa, près de deux tiers de toutes les exportations de cuivre et de cobalt vers la Zambie sont effectuées par des sociétés chinoises. Outre un petit nombre d’entreprises chinoises qui se sont installées en RDC, il existe un grand nombre d’hommes d’affaires chinois qui organisent l’exportation de plus petites quantités de matières premières. Il est généralement impossible de savoir pour le compte de qui ils opèrent. Du côté des importations en RDC, les partenaires commerciaux sont plus diversfiés que dans le cas des exportations. L’ancienne puissance coloniale qu’est la Belgique joue certes un rôle important (12 % en 2003) mais c’est l’Afrique du Sud, avec 13 % des importations (2003), qui prend la première place. La France (10 %) et le Kenya (4 %) sont d’autres partenaires importants pour les importations.


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Affichant de manière générale un très faible niveau économique, la RDC est l’exemple type d’un pays en situation post-conflictuelle qui n’est pas encore en mesure d’exploiter ses potentiels. Les structures de la production et des échanges extérieurs ne sont pas encore édifiées en fonction des avantages comparatifs et demeurent soumises à de fortes distorsions liées notamment à la guerre.

3.2 La réalisation des OMD en République démocratique du Congo

Tel que mis en évidence ci-dessus, la RDC part d’un niveau très faible. Il existe peu de données actuelles sur la situation sociale de la population. Nous tenterons toutefois de présenter ci-dessous la situation de pauvreté et d’estimer, du moins de manière approximative, le besoin de financement de la RDC pour qu’elle atteigne les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD).

3.2.1 Profil OMD de la RDC à l’aide d’indicateurs choisis

Le tableau 1 présente la situation actuelle des principaux indicateurs OMD qui sont tous à un niveau très faible. Si les tendances actuelles devaient se poursuivre, la RDC ne devrait pas être en mesure d’atteindre la majeure partie des OMD.

Tableau 1 : Une sélection d’indicateurs OMD

Indicateur Niveau Année Niveau Année

Revenu par habitant (en USD) 220 1990 120 2004

Proportion de la population n’atteignant pas le niveau minimal d’apport calorique (en %)

31 1990 73 2001

Taux net de scolarisation dans le primaire (en %) 55 1990 52 2001

Rapport filles/garçons dans l’enseignement primaire (en %) 74 1990 90 2001

Taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans 190 1995 213 2001

Taux de mortalité maternelle (pour 100 000 naissances) n.i. 1 289 2001

VIH/SIDA chez les femmes entre 15 et 24 ans (en %) 5 1990 8 2001

Proportion de la population ayant accès à l’eau potable (en %) 43 1990 46 2002

Proportion des personnes ayant accès à un équipement sanitaire (en %)

18 1990 29 2002

Sources : FMI, Banque mondiale, ONU, cf. Annexe pour un aperçu détaillé

Seul un renversement de la tendance négative actuelle permettrait la réalisation de l’objectif principal, à savoir la réduction de moitié de l’extrême pauvreté d’ici à 2015. Il n’existe certes aucunes statistiques actuelles de la pauvreté mais l’ONU Congo suppose que près de 90 %


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de la population vit en-dessous du seuil de pauvreté. Selon des estimations de l’ONU, même avec un taux de croissance de 7 % par an et une croissance stable de la population, il faudrait 17 ans pour assister au doublement du revenu par habitant. Même avec une inégalité constante des revenus, la pauvreté baisserait au maximum de 30 % d’ici 2016. D’après le FMI, l’économie devrait ainsi enregistrer une croissance réelle de 5 % pendant 70 ans afin que le revenu réel par habitant retrouve son niveau de 1960.

3.2.2 Les besoins de financement pour la réalisation des OMD en RDC

En raison du manque de données, seul un raisonnement par analogie permet de réaliser une estimation, même approximative, des besoins actuels de financement pour l’atteinte des OMD en RDC. Dans le cadre du Projet Objectifs du Millénaire des Nations Unies, les besoins de financement pour la réalisation des OMD ont fait l’objet d’une estimation pour cinq pays, le Bangladesh, le Cambodge, le Ghana, la Tanzanie et l’Ouganda. Celle-ci sert de base dans la présente étude. Les besoins de financement augmentent régulièrement au cours des années dans la mesure où il est supposé que le renforcement des capacités ne peut être que progressif. Eu égard à la difficile situation de départ de la RDC, il est toujours tenu compte ci-dessous du besoin maximum.

Tableau 2 : Les besoins de financement des OMD par habitant en USD (base 2003)1

2006 2010 2015

Faim 4 7 14

Éducation 17 19 25

Égalité des sexes 2 3 3

Santé 25 33 44

Alimentation en eau et équipements sanitaires 6 7 12

Amélioration des conditions de vie des habitants des quartiers pauvres 3 3 4

Énergie 20 19 23

Routes 13 21 31

Autres 8 9 13

Total I (besoins par habitant) 98 121 169

Contribution potentielle par ménage 8 9 14

1 Les chiffres proviennent du rapport final du projet Objectifs du Millénaire des Nations Unies, chapitre 17, p. 244 ; le besoin par tête maximal a été pris en compte. En ce qui concerne la participation propre, le plus faible montant a été considéré.


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2006 2010 2015

Faim 4 7 14

Total II (besoins par habitant après contribution des ménages) 90 112 155

En supposant une croissance constante de la population de 3,1 %, les besoins totaux de financement de la RDC peuvent ainsi faire l’objet d’une estimation approximative :

dès cette année, la RDC devrait investir annuellement presque 100 USD par habitant (90 USD avec une contribution des ménages), les besoins d’investissement passant à environ 170 USD d’ici 2015. 2Les besoins devraient même être plus élevés dans la meure où certaines mesures complémentaires, telles que l’augmentation des capacités, ne sont pas comprises dans l’estimation des coûts.

Tableau 3 : Les besoins totaux de financement pour la réalisation des OMD en millions d’USD (base 2003)3

2006 2010 2015

Population (en millions) 59,3 67,0 78,0

Faim 237 469 1 126

Éducation 1 008 1 273 2 011

Égalité des sexes 119 201 241

Santé 1 482 2 210 3 540

Alimentation en eau et équipements sanitaires 356 469 965

Amélioration des conditions de vie des habitants des quartiers pauvres 178 201 322

Énergie 1 186 1 273 1 850

Routes 771 1 407 2 494

Autres 474 603 1 046

Total I (besoins totaux) 5 809 8 105 13 596

2 Même s’il existe des estimations plus prudentes telles que celles de l’ODI, les besoins de financement demeurent énormes. L’ODI estime pour 2006 un besoin de 82 USD par habitant (73 USD avec une contribution des ménages) ou de 4,9 milliards d’USD (4,4 milliards d’USD avec une contribution des ménages) ; pour 2015, le besoin par habitant est de 143 USD (128 USD avec une contribution des ménages) ou 11,2 milliards d’USD (10 milliards d’USD avec une participation propre). Cf. ODI Briefing Note No. 6, 2005.

3 Le calcul est effectué en multipliant les besoins par habitant au nombre total de la population.


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2006 2010 2015

Contribution potentielle par ménage 474 603 1 126

Total II (besoins totaux après contribution des ménages) 5 335 7 502 12 470

De manière générale, il faut retenir que les besoins de financement pour la réalisation des OMD sont considérables et qu’ils ne peuvent être satisfaits avec le budget d’État actuel et le potentiel économique du moment. Outre une relance générale de l’économie, d’autres nouvelles sources principales de financement sont à dégager afin d’améliorer sensiblement la situation de la population, notamment par l’intermédiaire de dépenses publiques. Le secteur minier et ses riches gisements reviennent toujours dans les discussions dans la mesure où ils pourraient constituer une source de financement. Le chapitre suivant se propose par conséquent d’examiner plus en détails ce secteur si important pour la RDC en présentant ses gisements, ses acteurs et ses potentiels.

LE SECTEUR MINIER EN RDC

23

4 LE SECTEUR MINIER EN RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU CONGO

Par rapport aux autres pays du monde, la RDC dispose de ressources naturelles d’une abondance et d’une variété inouïes, les principales étant les diamants, le cuivre, le cobalt, le tantale, l’étain et l’or. Cette richesse se reflète nettement dans la structure de production et d’exportation du pays. Toutefois, par rapport à la période précédant la deuxième crise du Congo au début des années 1990, la contribution absolue de ces richesses naturelles aux exportations a nettement diminué. Ce fait explique l’exploitation insuffisante, jusqu’à présent mais tout particulièrement de nos jours, du potentiel de développement du secteur des matières premières.

Ce chapitre présente dans un premier temps la situation actuelle de l’exploitation des ressources naturelles en RDC, les parties prenantes et le cadre institutionnel. Une estimation du potentiel des matières premières et des recettes publiques qui pourraient en découler complète cette présentation. Les chapitres 4 et 5 traitent des obstacles à l’exploitation de ce potentiel et des champs d’action possibles de la coopération au développement.

4.1 Les richesses naturelles

Jugées d’après leur part dans les réserves mondiales, les principales matières premières de la RDC sont, dans l’état actuel des connaissances, le cobalt (34 % des réserves mondiales), le tantale (25 – 65 %), l’étain (7 %), le cuivre (6 %) et les diamants (25 %). Les réserves englobent les réserves connues et économiquement exploitables ainsi que les réserves supplémentaires possibles sur la base des connaissances disponibles. Les différentes ressources se concentrent principalement dans les régions suivantes (cf. fig. 5) : Province du Katanga : importants gisements de cobalt et de cuivre, en majeure partie

exploités et exploitables industriellement, le long de la Ceinture de cuivre centreafricaine au sud-est du pays. Dans cette région se trouvent en outre les métaux souvent associés au cuivre que sont le zinc, l’argent, le germanium et, dans certains gisements, également de l’uranium.

Régions orientales : dans les provinces Nord-Kivu, Sud-Kivu, Maniema et Orientale, à la frontière de l’Ouganda, du Rwanda et du Burundi, se trouvent des gisements d’or, de coltan (colombo tantalite), d’étain et de tungstène, dont l’exploitation est ces derniers temps principalement de type artisanal.

Les provinces du Kasaï : les principaux gisements de diamants du pays se concentrent dans les provinces du Kasaï. D’autres gisements de diamants importants se trouvent dans la province de Bandundu ; les provinces de l’Équateur, du Bas-Congo, de l’Orientale et du Maniema possèdent des gisements de plus petite taille.


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Zone littorale : des gisements de pétrole et de gaz naturel, au large des côtes (offshore) mais également dans une étroite bande le long de la côte (onshore) qui s’étend sur seulement 40 kilomètres. Par rapport aux pays voisins que sont la République du Congo et l’Angola, la probabilité de découvrir des gisements plus importants à l’intérieur du pays est très limitée.

Dans tout le pays : gisements forestiers

La RDC est encore sous-exploitée. De fait, avant la guerre mais également lors de la période coloniale, relativement peu d’investissements ont été effectués dans la prospection des matières premières. De même, les méthodes modernes de prospection ont rarement fait l’objet jusqu’à présent d’une mise en œuvre systématique. La carte géologique générale de la RDC la plus récente a été publiée en 1976 par le Bureau français de recherches géologiques et minières (BRMG) à l’échelle 1:2 000 000. Les méthodes modernes de télédétection et de géophysique n’ont pas été jusqu’ici appliquées de manière généralisée. Compte tenu de l’énorme potentiel géologique, on peut supposer que les réserves réelles sont nettement supérieures aux réserves aujourd’hui connues. Cela est particulièrement vrai pour la région de la Ceinture du cuivre africaine au Katanga et dans les provinces orientales, riches en or, étain, tantale et tungstène. À l’heure actuelle, il est clair que ces réserves ont un immense potentiel, mais il est difficile d’en faire une évaluation fiable.

Les données quantitatives relatives aux réserves de matières premières minérales varient fortement selon les sources ou n’existent pas du tout. Le tableau 4 présente, dans la mesure du possible, les réserves possibles et leur part dans les réserves mondiales. La colonne « Potentiel de recettes » indique approximativement la valeur marchande actuelle des matériaux que l’on peut extraire des gisements. Il ne s’agit pas d’une appréciation économique dans la mesure où les coûts de production et les éventuelles pertes d’exploitation ne sont pas pris en compte. Les cours annuels moyens de 2005 servent de référence.


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BAS-CONGOMatadi

BANDUNDU

KASAI

OCCIDENTAL

KATANGA

MANIEMA

SUDKIVU

NORDKIVU

PROVINCEORIENTALE

EQUATEUR

KASAI

ORIENTAL

KINSHASA

Bandundu

Mbandaka

Kisangani

Kindu

Goma

Kananga

Lubumbashi

Mbuji-Mayi

ANGOLA

ZAMBIE

BURUNDI

RWANDA

OUGAND

SOUDA

REPUBLIQUE CENTRALAFRICAINE

REP. CONGO

ATLANTIQUE

0 100 200 300

km

Républiquedémocratique du Congo

CapitaleCapitale provinciale

Aéroport international

Frontières provincaleFrontières national

Grande RouteChemin de fer

Kinshasa

Ville

ZongoGbadolite

BusingaBumba

Aketi

Bondo

Buta IsiroMungbere

UbunduEkoli

LubutuPunia

KilembweKibombo

Lubao

Mwene-Ditu

Kamina

Dilolo KolweziLikasi

Tshikapa

Kikwit

Ilebo

Boma

Kutu

Inongo

Bolomba

Kalemie

Kabalo

Ituri

KolweziTenke Fungurume

Dikulushi

Kamituga

Kinsenda

KinsevereZinc

Kipushi

Ruashi

Namoya

TwangizaLugushwa

Shinkolobwe

Lueshe

WalikaleKasese

BukavuKalima

CobaltCuivre

Tungstène, Tantale (Coltan), Etain, Columbite

OrUrani

ArgentDiamants

Charb

Lukunga

Luena

Ressources minérales importantes

Tshopo

Fig. 5 : L’emplacement des gisements de matières premières en RDC

Les réserves de diamants sont immenses, quoique l’ampleur de celles-ci demeure incertaine. Selon des estimations, la RDC possédait en 2000 environ 25 % des réserves mondiales connues de diamants d’une valeur de près de 580 millions de carats (soit près de 150 millions de carats). Il s’agit uniquement des réserves détenues par l’organisme parapublic MIBA à Mbuji-Mayi, dans la province du Kasaï Orientale. L’ampleur des autres gisements demeure inconnue. Selon l’USGS (United States Geological Survey), les réserves totales se montent à 500 millions de carats. La part des diamants destinés à la joaillerie dans les réserves possibles de la MIBA se monte à seulement 5 - 8 %. Cette part est en revanche de 85 % dans les gisements exploités de manière artisanale à Tshikapa et Kananga, dans la province occidentale du Kasaï.

Disponibles en grande quantité, les gisements de métaux de la RDC sont également intéressants du point de vue économique de par leurs fortes teneurs. Dans la province du Katanga, les teneurs en cuivre et cobalt des gisements Cu-Co s’élèvent en moyenne à 3,5 % de cuivre et 0,35 % de cobalt, un niveau 2 à 8 fois supérieur à celui enregistré généralement dans les gisements sud et nord-américains. Dotée de ressources en cuivre d’environ 70 millions de tonnes métal, la RDC possède les deuxièmes plus grandes réserves mondiales, directement après le Chili (88 millions de tonnes). En ce qui concerne le cobalt, la RDC occupe la première place avec 5 millions de tonnes, suivie de Cuba (1 million de tonnes) et de l’Australie (0,7 million de tonnes).

Outre les gisements véritablement géogènes, de grandes quantités de matières premières métalliques (cuivre, cobalt, zinc, germanium) sont également présentes dans les terrils,


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abandonnés par le passé, notamment dans la province du Katanga, en raison du faible rendement des matériaux valorisables.

Le potentiel de la RDC en pétrole est limité. Les réserves de pétrole brut sont estimées à 25 millions de tonnes. Par rapport à d’autres pays africains producteurs de pétrole, non seulement les réserves mais également le taux d’extraction d’environ 1 million de tonnes par an sont faibles. À titre de comparaison, l’Angola exploite chaque année 61 millions de tonnes de pétrole (2005), ses réserves se montant à environ 1 300 millions de tonnes. Encouragée par les récentes découvertes de pétrole en Ouganda, la RDC s’efforce actuellement de prospecter de nouveaux gisements de pétrole à l’est du pays, le long de la frontière ougandaise. Les réserves de gaz naturel de 1 Gm³ sont également insignifiantes du point de vue économique.

La RDC dispose d’importants gisements de charbon. Si les réserves de charbon dur se montent à 88 millions de tonnes, le total des réserves possibles est nettement supérieur : 720 millions de tonnes. À titre de comparaison, les réserves de charbon de l’Allemagne s’élèvent à 183 millions de tonnes. Les qualités de coke n’existent pas. Le charbon, dont les gisements se concentrent dans la province du Katanga, est utilisé essentiellement comme source d’énergie pour la valorisation et le traitement des minerais extraits des mines. L’industrie minière et métallurgique, dont les besoins en énergie sont immenses, recourt également à l’énergie hydraulique, et ce depuis déjà l’époque coloniale.

Tableau 4 : Les réserves de matières premières en RDC

Matière première Part dans les réserves

mondiales (%)

Réserves possibles(mio. t.)

Potentiel de rendement

cours moyens 2005 (mrd d’USD)

Matières premières minérales

Diamants 25 % >500 Mct >17

Cuivre 6 % 70 130

Cobalt 34 % 5 90

Or > 1 % 500 t 34

Tantale 25 - 65 % 0,2 15

Zinc 3 % 6 4

Argent ? ? ?

Étain 7 % 0,8 2

Germanium ? < 0,3 ?

Tungstène ? ? ?

Matières premières énergétiques

Pétrole insignifiante 75 20

Charbon insignifiante 720 15


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Matière première Part dans les réserves

mondiales (%)

Réserves possibles(mio. t.)

Potentiel de rendement

cours moyens 2005 (mrd d’USD)

Gaz naturel insignifiante 1 Gm³ 1

Uranium insignifiante ? ?

Matières premières renouvelables

Bois et bois précieux 60 mio. ha 11

La RDC possède également d’immenses ressources forestières. Les 135 millions d’hectares de forêts, qui couvrent près de 70 % de la superficie du pays, représentent plus de 25 % du massif forestier africain. Outre une extraordinaire biodiversité, ces forêts représentent un véritable potentiel économique : près de 60 millions d’hectares de forêts peuvent être exploités commercialement. Selon le ministère congolais de l’environnement, entre 6 et 10 millions de m³ de bois et bois précieux pourraient être durablement exploités chaque année.

4.2 La situation actuelle de l’exploitation des ressources naturelles

Avec le déclin du secteur minier public et l’absence d’investissements directs étrangers, des exploitations artisanales ont peu à peu remplacé la production industrielle d’alors. La production formelle de matières premières a enregistré dans le même temps une baisse sensible pour s’approcher de la paralysie totale vers 2000. Ces deux dernières années, la production industrielle de cuivre et de cobalt augmente de nouveau mais demeure toutefois bien inférieure à celle enregistrée avant la guerre. Selon certaines estimations, le pays compte entre 750 000 et 2 millions de creuseurs artisanaux qui, selon la matière première, exploitent entre 80 et 100 % de la production totale. Dans le tableau 5, la production artisanale a été calculée sur la base de diverses estimations (DFID, ONU et Banque mondiale) du nombre de creuseurs artisanaux selon les régions, leurs revenus moyens4 ainsi que les produits de la vente réalisés sur place.

4 Rapport du Conseil de sécurité des Nations Unies du 8 février 2007.


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Tableau 5 : Le secteur minier artisanal en République démocratique du Congo

Matière première

Nombre de creuseurs artisanaux

(1 000)

Revenu annuel Ø

(USD)

Production artisanale

Produits de la vente départ mine (USD)

Part dans la

production totale (%)

Hétérogénite 150 2 200 1 300 Kt 250 / t >80

Diamants 500 2 500 60 Mct 12 / ct 95

Or 60 1 600 0,25 Moz 400 / oz 65

Cassitérite (minerai d’étain) 60

800(600 – 1 000)

8 Kt (6 – 12)

1 500 / t (1 500 – 2 000)

100

Alors que l’exploitation du cuivre et du cobalt était essentiellement industrielle, celle d’autres matières premières minérales, telles que le coltan, l’étain et l’or, était déjà en majeure partie de type artisanal avant la guerre. Plus de 90 % des diamants sont également exploités par le secteur minier artisanal. C’est la raison pour laquelle il existe peu de données quantitatives solides sur la production. En ce qui concerne les diamants, les données officielles du Processus de Kimberley fournissent une base satisfaisante pour faire des estimations. Ces dernières années, le manque de contrôle du commerce et l’absence de suivi des statistiques économiques, phénomème typique en période de crises, ont accentué le problème de l’insuffisance des données statistiques. Le tableau 6 fait le point sur la production des principales matières premières à partir de 1985. Les chiffres estimatifs de l’exploitation illégale sont donnés à titre de comparaison.

En volume, la RDC est le troisième producteur mondial de diamants. Depuis l’indépendance en 1961, le pays en a officiellement produit plus de 700 millions de carats. La production officielle se montait en 2005 à 33 millions de carats dont 26,8 millions (80 %) exploités artisanalement, tendance croissante. La part des diamants industriels dans la production étant relativement élevée (entre 65 et 75 %), le pays arrive seulement en septième position si l’on considère la valeur de la production diamantifère. La production artisanale de diamants est vendue par plus de 100 000 négociants à environ vingt comptoirs d’achat privés agréés. Le Code minier de 2002 prévoit pour le secteur informel la possibilité de vendre directement sa production à ces comptoirs d’achat.

Les ventes de diamants ont rapporté à l’exportation 895 millions d’USD en 2005, soit 37 % des recettes d’exportation. Si le commerce illégal a enregistré un net recul depuis l’adhésion de la RDC au Processus de Kimberley, il demeure toutefois important (entre 30 et 40 %). La valeur de la production totale de diamants de la RDC est estimée entre 1 et 1,5 milliard d’USD. Cela signifie que 15 à 30 millions de carats sont vendus chaque année au nez de l’État (environ 350 – 700 millions d’USD). Outre la contrebande, les pertes courantes à tous les niveaux de l’exploitation ainsi que la sous-évaluation systématique et frauduleuse des


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diamants, une pratique concernant également les organismes publics, est un problème connu qui est toutefois difficilement quantifiable.

La production de cuivre a enregistré un très net recul. Depuis le démarrage de la production industrielle en 1911, la province du Katanga a produit environ 18 millions de tonnes de cuivre métal. La production industrielle du cuivre a atteint son apogée en 1982, avec 542 600 tonnes métal, avant de retomber à seulement 30 800 tonnes en 2000. La production de cuivre, en hausse depuis, s’élève désormais à 150 000 tonnes métal par an, ce qui représente toutefois à peine un quart de la production record de 1982. Des capacités d’exploitation industrielle sont actuellement en construction, l’exploitation active se limitant essentiellement à des projets d’exploitation de terrils. En 2006, près de 1,3 million de tonnes de minerai de cuivre ont été exploitées artisanalement (mais traitées pour l’essentiel industriellement), ce qui représente plus de 80 % de la production totale officielle de minerai de cuivre. Les teneurs de l’hétérogénite, une matière première riche en cuivre et cobalt, se montent en concentré à environ 27 % de cuivre et 10 % de cobalt. Selon l’ONG Global Witness5, l’exportation illégale, c’est-à-dire non enregistrée, se montait en 2004 à environ 45 000 tonnes d’hétérogénite par mois pendant la saison sèche, ce qui correspond à une quantité annuelle exportée illégalement d’au moins 50 00 tonnes de cuivre et 9 000 tonnes de cobalt.

La production de cobalt a augmenté en 2006 pour s’élever à environ 14 500 tonnes, soit près de 25 % de la production mondiale. Selon ses statistiques d’importation, la République populaire de Chine, considérée comme le principal acheteur de cobalt en provenance de la RDC, a importé en 2005 des minerais et des concentrés de cobalt pour une valeur de 148 millions d’USD, ce qui correspond à près de 7 500 tonnes de cobalt raffiné. Ces chiffres indiquent que le commerce illégal de cobalt a déjà perdu de son importance. Parmi les principaux projets miniers et projets de traitement des terrils, citons Tenke Fungurume, Kamoto, K.O.V, Kolwezi Tailings (en construction) ainsi que STL, Luiswishi et Ruashi/Kalukuluku (Étoile), tous situés dans la province du Katanga.

Tableau 6 : La production de matières premières en RDC entre 1985 et 2005 et l’estimation de la production illégale (2005)

Matière première

Unité 1985 2000 2003 2004 2005 2006 Production

illégale

Pétrole mio. t 1,1 1,0 1,0 1,0

Charbon t 110 000 -

Diamants Mct 20 16 27 30 33 - 15 - 30

Cuivre t (métal) 471 000 30 821 59 800 80 500 104 000 150 000 env. 50 000

Cobalt t (métal) 10 677 7 000 7 300 8 900 11 900 14 500 env. 9 000

5 Global Witness (2004) Rush and Ruin – The devastating Mineral Trade in Southern Katanga.


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Matière première

Unité 1985 2000 2003 2004 2005 2006 Production

illégale

Or kg 8 000 4 500 4 800 5 100 5 300 env. 6 000

Zinc t (métal) 74 500 214 4 886 1 200 15 000 15 000

Étain t 2 907 1 750 2 600 6 800 7 000 500 -1 000

Tantale t 150 26 42 env. 50

Argent t 2 35 33 53 68

Niobium t 15 3 5 env. 5

Germanium t 2,5 2,5

Forêt m³ 446 800 200 000

Source : Banque de données BGR, Forst : PGRN Étude de Faisabilité

En raison de la destruction et du déclin des fonderies et raffineries, l’activité de transformation du cobalt a sensiblement diminué après 1990 et n’a pas encore pu se redresser. Des raffineries sont toutefois prévues ou en construction à Lubumbashi, Luilo et Kambove ; dans le cadre des projets miniers et de traitement des terrils, des installations SX-EW (procédé d’extraction par dissolution et électrolyse) sont également projetées ou en construction.

L’extraction du zinc au Katanga ne représente aujourd’hui qu’une fraction de la production maximale d’environ 150 000 tonnes métal enregistrée en 1969. Avec le site de Kipushi, dont l’exploitation industrielle fut interrompue en 1993, le pays possède toutefois un gisement de rang international dont une société minière pourrait tirer une production annuelle de plus de 100 000 tonnes de concentré de zinc pendant une bonne vingtaine d’années. Seule STL, la Société pour le traitement du Terril de Lubumbashi qui appartient au groupe Forrest, extrait du Big Hill près de 15 000 tonnes de zinc par an depuis 2005.

La production d’argent du Congo a repris en 2002, date à laquelle la société australienne Anvil Mining s’est mise à exploiter le gisement renfermant du cuivre et de l’argent de Dikulushi, à l’est du Katanga, près de la frontière zambienne. Ce gisement fournit la quasi totalité de la production d’argent congolaise qui avoisinne les 68 tonnes par an.

Entre 1950 et 1980, alors que le gisement de Kipushi était exploité à pleine capacité, la RDC était le premier producteur mondial de germanium, un produit dérivé de la production de zinc. D’immenses quantités de germanium dont les teneurs s’élèvent à 100g/t se trouvent encore dans les crassiers déjà mentionnés et le retraitement visant à extraire le germanium paraît possible. Toutefois, un tel projet est à peine monétarisable en raison de la complexité et des barrières à surmonter du marché des métaux rares.

La production d’uranium a été officiellement interrompue au début des années 1960 avec la fermeture de la mine de Shinkolobwe située dans la région de Lubumbashi. L’extraction illégale d’uranium pose un problème particulier d’autant qu’elle représente un déficit de sécurité dans le commerce international contrôlé de l’uranium. Selon certaines rumeurs


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tenaces, de l’uranium extrait de cette localité aurait été livré, entre autres, à la Libye et à la Corée du Nord. Les quantités et la valeur du minerai commercialisé devraient toutefois être assez faibles.

La production industrielle d’or est quasi nulle depuis 1996. Des organisations rebelles concurrentes contrôlent depuis de grandes parties de la production artisanale. Il est prouvé que les troupes ougandaises participent également au commerce du métal jaune. En conséquence, il existe très peu de statistiques sur la production aurifère. D’après les données de la Banque centrale, la production officielle de la RDC était en 2004 quasi nulle. Selon des estimations internationales, celle-ci se montait pourtant en 2005 à au moins 5 300 kg et bien davantage par le passé. La quantité d’or commercialisé illégalement peut donc être estimée entre 5 000 et 8 000 kg.

Dans les années 1940, le Congo était le deuxième plus grand producteur d’étain derrière la Bolivie. Depuis la liquidation, au moment des troubles de la guerre civile, de la Société Minière et Industrielle du Kivu (Sominki), qui disposait de la plupart des concessions, la production industrielle de ce minerai est également devenue artisanale. Depuis la moitié des années 1990, les minerais d’étain sont uniquement considérés comme un sous-produit de la production artisanale de coltan. Entre-temps, les exportations enregistrent toutefois une vive reprise. Les exportations illégales sont estimées entre environ 500 et 1 000 tonnes de concentré d’étain, ce qui correspond à 4 millions d’USD.

Depuis le milieu des années 1990, les gisements d’étain des provinces orientales ont été exploités pour en extraire du coltan, minerai qui a pris de l’importance en raison de la demande croissante de tantale de la part du secteur électronique. Les minerais sont transférés en Ouganda, au Burundi ou au Rwanda par des voies commerciales complexes qui échappent la plupart du temps au contrôle de l’État. C’est la raison pour laquelle il est impossible de déterminer de manière sûre la quantité et la valeur du coltan produit, ou, plus précisément, du niobium et du tantale qu’il contient. Les données officielles de la Banque centrale font état d’une production de coltan se montant entre 26 et 240 tonnes depuis 2000. En 2000, au moment de la flambée des cours mondiaux du tantale, les exportations déclarées en provenance des régions de Kivu s’élevaient à 560 tonnes de coltan qui contenaient environ 150 tonnes de tantale. Les exportations détournées la même année sont estimées entre 800 et 1 100 tonnes6. On peut supposer que même après la hausse des cours du tantale des années 2000 et 2001, au moins 200 tonnes de coltan ont été passées chaque année en contrebande. Selon les dires d’opérateurs du marché, un négociant a exporté en 2006 dans la seule République populaire de Chine une quantité de coltan nettement supérieure à celle recensée officiellement. La Chine n’importe officiellement aucun minerai de tantale de la RDC mais 23 % de ses importations totales de concentrés de tantale, qui se montent à 4 680 tonnes, proviennent de la région des Grands Lacs (Rwanda,

6 Amnesty International (2003) RDC « Nos frères qui les aident à nous tuer... » - Exploitation économique et atteintes aux droits humains dans l’est du pays.


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Ouganda, Tanzanie). On peut supposer qu’une grande partie de ces matériaux provient de la RDC.

La production totale de pétrole brut se monte entre 20 000 et 24 000 barils par jour (2005), soit 1 million de tonnes par an. La société européenne Perenco (reprise en 2004 par ChevronTexaco) est le principal producteur, suivie de Teikoku (32 %) et ODS Ltd. (18 %). Le pétrole brut, dont la quasi totalité de la production est exportée, contribue à environ 16 % des recettes d’exportation. À l’est, près de la frontière ougandaise, la société de prospection canadienne Heritage Oil Corp. a déposé une demande pour obtenir une concession de prospection.

La production totale de charbon de la RDC, environ 110 000 tonnes par an, provient du gisement de Luena, au nord du Katanga. Elle sert essentiellement à l’approvisionnement du pays en énergie.

Au moment de l’indépendance, la production annuelle de bois de la RDC s’élevait à environ 575 000 m³. La production annuelle a augmenté ces dernières années mais elle ne dépasse toujours pas les 200 000 m³/an. L’accès difficile aux régions forestières en raison du manque de voies d’eau et de routes praticables ainsi que l’instabilité politique expliquent cette situation.

4.3 Les acteurs et les développements institutionnels dans le secteur minier7

Les récentes réformes du paysage institutionnel du secteur minier, qui redéfinissent la répartition des compétences et le règlement des rapports entre les acteurs publics, parapublics et privés, sont le résultat de l’action de la Banque mondiale et du FMI dans le cadre du PMURR (Programme multisectoriel d’urgence de reconstruction et réhabilitation) et régies par le Code minier de 2002. Avec ces mesures, la Banque mondiale entend avant tout améliorer les conditions générales du secteur pour les investisseurs étrangers et privatiser les sociétés minières parapubliques. La description du statu quo institutionnel devrait suffire dans la présente étude. Une appréciation en est faite au chapitre 4.4.

4.3.1 Les institutions publiques

Le Ministère des Mines fixe les lignes générales de la politique minière du pays. Sur la base du Code minier national, il dirige les activités du secteur. Dans le paysage administratif du secteur, il est courant de voir apparaître de nouvelles institutions chargées de nouvelles missions, les attributions des organismes publics déjà en place n’étant ni adaptées ni élargies. La jungle administrative qui en résulte permet aux parties prenantes de maintenir l’opacité des flux financiers du secteur et de préserver leurs intérêts particuliers. 7 Il n’est pas tenu compte des acteurs du secteur forestier dans la mesure où la présente étude se concentre sur le secteur

minier. Pour d’autres informations, veuillez consulter les travaux des différents donateurs opérant dans le secteur forestier ainsi que l’étude de faisabilité réalisée pour le projet de CF « Nachhaltiges Ressourcenmanagement in der DR Kongo », Biesinger et. al. (2006) [« La gestion durable des ressources en République démoncratique du Congo »], en langue allemande.


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Le Secrétariat Général des Mines est subordonné au ministère des Mines. Ses divisions sont chargées des missions classiques d’un service géologique (Direction des Mines, de la Géologie, de la Protection de l’Environnement, des Investigations, des Études et de la Planification). Outre ce Secrétariat Général des Mines à Kinshasa, il existe des autorités provinciales responsables du contrôle au niveau local (Division Provinciale). Ces divisions régionales souffrent également d’un manque de personnel et ne disposent pas de l’équipement technique nécessaire à leur mission. Le Secrétariat Général des Mines, qui manque dans l’ensemble de capacité d’exercice, est secondaire dans la structure générale du secteur.

Par ordre du ministère des Mines, les questions techniques sont traitées par deux services techniques et deux agences sectorielles :

− La Cellule Technique de Coordination et de Planification Minière (CTCPM), créée en 1978, est responsable de la recherche minière ainsi que de la coordination de la politique des mines. La CTCPM est mal représentée dans les provinces et souffre d’un manque de personnel spécialisé, ce qui explique son rôle secondaire.

− Le Service d’Assistance et d’Encadrement du Small Scale Mining (SAESSCAM), fondé en 1999, est subordonné au ministère des Mines depuis seulement 2003. L’institution est responsable de l’organisation et de la surveillance du secteur minier de type artisanal. Des bureaux régionaux du SAESSCAM sont peu à peu mis en place depuis 2005. Il est prévu d’organiser des coopératives modèles dans l’ensemble des provinces minières. Le Service, qui compte environ 500 collaborateurs, dont 35 dans la centrale de Kinshasa, est en voie d’extension afin d’être mieux à même de traiter l’un des problèmes les plus urgents du secteur.

− Le Centre d’Évaluation, d’Expertise et de Certification des substances minérales précieuses et semi-précieuses (CEEC) est une entreprise publique créée en 2003 qui relève du ministère des Mines. Le CEEC est chargé de l’évaluation de la production de diamants, d’or, de coltan et d’autres sources minérales sur la base de laquelle s’effectue le calcul des taxes. Son activité, qui se limite actuellement à l’évaluation de la production diamantifère, est réalisée de manière centralisée à Kinshasa par une trentaine d’experts.

− Le Cadastre Minier de la République Démocratique du Congo (CAMI) a été créé en 2003. Dès mars 2004, le CAMI a dû interrompre son travail à la suite d’une intervention gouvernementale. Il a toutefois réouvert en juin 2005. Le CAMI est entre autres responsable de l’octroi et du renouvellement des concessions et des droits miniers pour la recherche et l’exploitation des matières premières minérales et énergétiques. Jusqu’à présent, le cadastre électronique prescrit par la Banque mondiale n’est pas opérationnel. Le CAMI, qui gère plus de 2 500 licences, se finance par l’intermédiaire des taxes prélevées sur les gisements, 50 % de celles-ci lui étant destinées. Jusqu’à présent, le Cadastre dispose uniquement d’une antenne extérieure, à Lubumbashi.


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Un problème fondamental de ces institutions sectorielles réside dans le fait qu’elles sont jusqu’à maintenant peu présentes dans les régions minières.

4.3.2 Les acteurs parapublics

Suite à plusieurs décennies de mauvaise gestion et de pillage, les sociétés minières publiques souffrent de problèmes de liquidités ; elles ont laissé un vide social et paralysent la poursuite du développement économique. Parmi ces sociétés, citons

la Gécamines : la Générale des Carrières et des Mines, société publique fondée en 1967, détenait à l’origine le monopole de l’exploitation des matières premières du Katanga. Depuis l’indépendance du pays, il a été peu investi dans cette entreprise. Créée en remplacement de la société belge Union Minière du Haut Katanga (UMHK), elle était en 1974 le quatrième producteur mondial de cuivre. Le niveau élevé des coûts fixes résultant du grand nombre de prestations sociales prises en charge par la Gécamines a pesé sur les résultats. De fait, dans la province du Katanga, le combinat a mis en place toute l’infrastructure, de l’alimentation en électricité et en eau jusqu’aux écoles et centres de santé. En outre, les dirigeants du pays, notamment M. Mobutu, avaient trouvé dans la Gécamines une source privée de profits si bien que celle-ci était sur le point de faire faillite. Dans le cadre du processus de restructuration piloté par la Banque mondiale et le FMI, près de la moitié des employés (10 500 personnes) ont été licenciés en 2003 et de nombreuses mines ont été par la suite remises en totalité ou en partie à des entreprises privées étrangères. Dans le cadre d’un contrat de consultant avec la Banque mondiale, la société française de conseil et d’ingénierie Sofreco a repris la gestion de la Gécamines depuis janvier 2006. Au cours de la première année (2006), la production de la Gécamines est remontée à 22 000 tonnes de concentré de cuivre. L’administrateur actuel, Paul Fortin, entend atteindre une production de 150 000 tonnes de concentré de cuivre d’ici 2012. Depuis l’entrée en fonction de ce nouveau gestionnaire, les salaires sont versés régulièrement, ce dont se félicite le personnel de la société d’État car cela n’était plus le cas depuis des décennies. Depuis, la Gécamines participe à une trentaine de partenariats (joint-ventures) avec des sociétés minières étrangères, perçus par le grand public comme un bradage de la société nationale. Le vide laissé par l’effondrement brutal de la Gécamines est pour beaucoup la principale raison de la régression sociale de toute la province du Katanga.

En 1966, des sociétés publiques d’exploitation aurifère ont été réunies au sein de l’OKIMO (Office des Mines d’Or de Kilo-Moto), qui possède des concessions minières sur 83 000 km². La société déclare elle-même avoir produit jusqu’à présent plus de 400 tonnes d’or. La société dispose en réalité de gisements aurifères considérables de près de 20 Moz d’une valeur marchande d’environ 12 milliards d’USD (cours de l’or de 600 USD/oz). D’aucuns estiment qu’il s’agit du plus grand bassin aurifère d’Afrique non encore exploré. Dès le début des années 1990, l’OKIMO a passé des contrats d’amodiation avec des sociétés internationales (Mindev) afin de renforcer l’exploitation minière industrielle dans la province de l’Orientale. Les installations, qui se trouvaient d’ores et déjà dans un état déplorable, ont


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été entièrement détruites au cours des conflits armés. La société s’est alors mise à concéder par affermage l’exploitation des mines aurifères à des creuseurs artisanaux, dont le nombre varie entre 30 000 et 200 000. Ces derniers doivent verser en contrepartie 30 % de leur production. Actuellement, l’OKIMO emploie encore environ 1 500 personnes malgré l’absence d’activité industrielle.

La SOMINCO (Société Minière du Congo) a été fondée en 1998 par Laurent-Desiré Kabila en remplacement de la société publique Sominki (Société Minière du Kivu). L’entreprise, qui participe essentiellement à l’exploitation d’étain, de tungstène et d’or, n’est pas opérationnelle actuellement.

La Société Minière de Bakwanga (MIBA), un partenariat (joint-venture) entre l’État congolais (80 %) et des entreprises étrangères (20 %), contrôle actuellement l’ensemble de la production diamantifère industrielle. La société belge Sibeka (80 % UMHK, désormais Umicore, et 20 % De Beers) détenait à l’origine cette participation étrangère. Elle a récemment cédé celle-ci à une entreprise sudafricaine, Mwana Africa. Dotée d’une structure de coûts identique à celle de la Gécamines, la MIBA n’est pas rentable. L’épuisement des réserves dans la zone d’exploitation de la MIBA (Polygone, près de Mbuji Mayi) ainsi que l’obsolescence des moyens de production ont ramené la production annuelle à 2,6 millions de carats en 2006. On peut supposer que des millions de dollars de recettes continuent d’échapper aux partenaires pour des raisons de fraude et de corruption. 88 % des diamants extraits par la MIBA sont commercialisés par Emaxon, une filiale de la société israélienne Dan Gertler International (DGI), qui dicte les prix vis-à-vis de la MIBA. En échange, celle-ci a reçu en 2003 de la DGI un prêt de 15 millions d’USD qui ont été investis dans les moyens de production. La MIBA détient des concessions minières de 1 000 km² ainsi que des droits de prospection sur 70 000 km², qui ont été accordés à des sociétés étrangères à travers des accords de partenariat (joint-venture).

4.3.3 Les acteurs privés

Les sociétés minières internationales : depuis l’installation en RDC du gouvernement de transition et l’entrée en vigueur de nouvelles lois sur le secteur minier et l’investissement, le secteur des mines du pays connaît un net regain d’intérêt de la part de la communauté internationale (cf. tableau 6). Si la stabilisation politique du pays pouvait se poursuivre, l’activité de prospection devrait s’intensifier. Avant tout sur le craton du Kasaï, les sociétés De Beers (RU), BHP Billiton (RU), Gravity Diamonds (AUS), Oryx Natural Resources, Southern Era et BRC Diamond Corporation (toutes CAN) explorent de nouveaux gisements de diamants. Les sociétés AngloGold Ashanti (RU), Gold Fields (RSA), Moto Goldmines (AUS) et Banro (CAN) opèrent dans le secteur aurifère. Certaines sociétés se sont déjà assurées l’accès à de larges parts des réserves connues de métaux non ferreux du pays. Ainsi, les projets Kamoto, de la société belgo-canadienne Katanga Mining Corporation (KMC, Kinross-Forrest, accord d’investissements de plus de 700 millions d’USD), K.O.V. (Kamoto East – Oliviera – Virgule), du consortium britannique Nikanor (volume


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d’investissement de 1,3 milliard d’USD), et Tenke Fungurume, de la multinationale américaine Phelps Dodge (investissements prévus : 1,6 milliard d’USD), couvrent tous ensemble près de 70 % des réserves cuprifères de la RDC. Ces grands projets prévoient la reprise de la production dans les trois à cinq prochaines années. Groupe Forrest, une entreprise familiale belge, est actuellement la principale société qui opère dans l’exploitation industrielle des mines du Katanga. Anvil Mining (AUS), First Quantum (CAN) et Metorex (RSA) sont également déjà opérationnelles dans la production. La production de matières premières recommence ainsi lentement à augmenter depuis 2004. Le tableau 7 donne un aperçu des principaux projets cuivre-cobalt réalisés dans la province du Katanga.

Tableau 7 : Les sociétés minières et de transformation et les projets au Katanga (2005/2006)

Projet Métal Exploitant Participation

de l’État

Réserves de

minerais(mio. t)

Capacité (1 000 t ROM)

Statut

Dikulushi Cu, Ag Anvil Mining (AUS) ./. 2,5 140 exploitation Etoile (Kaluluku) Cu, Co Chemaf (IND) ./. 11,5 800 suspendu

Frontier (Lufua) Cu, Co First Quantum (CAN) 5 % 165 8 000 en construction

Kabolela Cu, Co Tiger Resources ? 3,4 suspendu

Kalemie Cu, Au Anvil Mining (AUS) ./. 115 prospection

Kalukundi Cu, Co Africo (CAN) 20 % 27 800 pré-faisabilité

Kalumines Cu, Co Teal Exploration (CAN)

40 % 9 prospection

Kambove Refinery Cu, Co CAMEC (RU), Casmin (DRC)

./. 7 1 800 en construction

Kambove, Kakanda Cu, Co Kakanda Resources (CAN)

? 33 prospection

Kamoto Cu, Co Katanga Mining Corp.(CAN, B)

25 % 93 3 800 en construction

Kananga Cu, Co Nikanor (RU) 25 % 7 exploitation

Kimpe Cu, Co KGHM (POL) 0,6 100 prospection

Kinsenda, Musoshi (MMK)

Cu, Co Copper Resources (AUS), Groupe Forrest (B)

20 % 41 330 en construction

Kinsevere Cu, Co Anvil Mining (AUS) 5 % 46 620 faisabilité

Kipushi Zn, Cu inexpliqué 26 130 suspendu

Kolwezi Tailings Cu, Co First Quantum (CAN) 12,5 % 113 3 000 en construction

K.O.V. Cu, Co Nikanor (RU), GEC (ISR)

25 % 172 4 800 en construction

Kulu Tailings Cu Anvil Mining (AUS) ./. 10 390 exploitation

Lonshi Cu First Quantum (CAN) ./. 5 370 exploitation


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Projet Métal Exploitant Participation

de l’État

Réserves de

minerais(mio. t)

Capacité (1 000 t ROM)

Statut

Lubembe Cu Copper Resources (AUS)

20 % 47,5 prospection

Luishia Cu CMSK - Groupe Forrest (B)

40 % 57 pré-faisabilité

Luiswishi Cu, Co CMSK - Groupe Forrest (B)

40 % 8 450 exploitation

Mukondo Cu, Co CAMEC (RU) 20 % 35 500 exploitation

Musoshi Co, Cu Copper Resources (AUS)

20 % 24 200 suspendu

Mutoshi Cu Anvil Mining (AUS) 20 % 25 330 exploitation

Ruashi Cu, Co Metorex (RSA) 20 % 53 4 000 en construction

STL Tailings Cu, Co, Zn, Ge

OM Group (USA), Groupe Forrest (B)

20 % 25 225 exploitation

Tenke Fungurume Cu, Co Phelps Dodge (USA) 17,5 % 490 3.500 faisabilité

Tilwezembe Cu Nikanor (RU) 25 % 5,7 exploitation

Les sociétés de négoce : les matières premières exploitées par les creuseurs artisanaux sont vendues à des Sociétés de Négoce qui se chargent de l’exportation des produits. La RDC compte beaucoup de grandes sociétés de négoce du genre qui achètent et vendent la production tirée de l’exploitation artisanale des matières premières parmi lesquelles la Chemaf (Inde), le Groupe Bazano (Liban), Loyalwill Mining (RP Chine), Somika (Inde) et Congo Cobalt Corporation (CoCoCo, RP Chine). Ces sociétés opèrent à la fois dans l’exploitation de type industriel et artisanal.

Les représentations des intérêts : il existe plusieurs organisations en RDC qui considèrent représenter les creuseurs artisanaux. L’association des Exploitants Miniers Artisanaux du Katanga (EMAK) est à la fois un syndicat et une coopérative. Depuis la création de la SAESSCAM, le service technique public destiné à la promotion de l’exploitation minière artisanale, l’EMAK se considère davantage comme un syndicat représentant les creuseurs artisanaux et les petits négociants. Selon des rapports d’ONG, la plupart des creuseurs artisanaux ne voient pas leurs intérêts représentés par l’EMAK. Les négociants et les mineurs doivent verser une cotisation à l’EMAK. Celle-ci dispose en outre de sa propre police (Policar = Police des carrières), à laquelle les creuseurs artisanaux doivent payer une taxe obligatoire.

Autour de 2004, dans l’idée de faire concurrence à l’EMAK, était instituée la CMMK (Coopérative Minière Madini Kwa Kilimo), qui se considère avant tout comme une coopérative. De nombreux membres de l’EMAK adhèrent à la CMMK dans la mesure où celle-ci exige une cotisation moindre pour accéder aux mines. Les creuseurs artisanaux sont


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liés à la CMMK par un contrat d’exclusivité et dépendent par conséquent de l’achat par la CMMK des ressources qu’ils extraient.

4.4 L’évaluation des potentiels futurs

La baisse de la production ne résulte pas de l’épuisement des réserves de matières premières mais de la diminution des capacités due à la mauvaise gestion et au manque d’investissements de remplacement, qui ont entraîné la fermeture d’entreprises.

À condition que la stabilité politique du pays se maintienne, il ne paraît pas impossible de retrouver, même à court terme, le niveau de production des années 1980, en procédant aux investissements nécessaires à la réhabilitation puis à la maintenance et l’entretien des installations en déclin. L’ouverture prévue de nombreux nouveaux gisements en RDC peut même à long terme contribuer à une nette augmentation de la production. Le tableau 8 donne un aperçu de la production annuelle réalisable et de sa valeur monétaire selon les différentes hypothèses de prix retenues. Pour chaque matière première, on est parti du principe que la production historique maximale constituait la capacité de production réalisable à moyen terme, c’est-à-dire dans les cinq à dix prochaines années. Lorsque les prévisions de production établies par les projets miniers déjà en cours sont supérieures, celles-ci sont prises en compte et non la production maximale historique. Des efforts accrus dans la prospection et un bon climat d’investissement permettraient certainement à long terme d’accroître la production, celle-ci ne pouvant être quantifiée dans l’état actuel des connaissances.

Le cours des matières premières retenu joue un rôle déterminant dans l’évaluation des recettes potentielles de l’État. À cet égard, le cours boursier du moment est rarement le bon choix. Il est en règle générale préférable de partir des moyennes à long terme. En optant pour la moyenne des cours mondiaux des années 1990 et les cours moyens enregistrés en 2005, l’évaluation met face à face une hypothèse prudente et une perspective optimiste. Le calcul des valeurs de la production se base sur un facteur de produit net, spécifique à chaque matière première, qui tient compte des pertes de traitement et des pertes en usine. Une telle interpolation des valeurs monétaires est soumise à de très fortes incertitudes et ne fournit qu’une indication approximative du rendement potentiel réalisable à moyen terme.

Tableau 8 : La production potentielle de matières premières et les valeurs monétaires qui en résultent

Matière première

Production annuelle possible

Cours mondiaux Ø 2005 (USD/t)

Valeur de la production

(mio. USD/an)

Cours mondiaux Ø 1990 – 2000

(USD/t)

Valeur de la

production(mio.

USD/an)

Pétrole 1 mio. t 375 371 187 150

Diamants 45 Mct (18,6)* 838 ** 838 Cuivre 600 000 t 3 650 1 191 2 100 685 Cobalt 35 000 t 34 500 726 45 000 947


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Matière première

Production annuelle possible

Cours mondiaux Ø 2005 (USD/t)


(mio. USD/an)

Cours mondiaux Ø 1990 – 2000

(USD/t)

Valeur de la

production(mio.

USD/an)

Or 10 t 14 000 000 122 11 000 000 96 Zinc 100 000 t 1 300 56 1 200 52 Étain 7 000 t 7 350 28 8 400 32 Tantale 400 t 310 000 84 68 000

19 Argent 50 t 235 000 9 150 000 6 Niobium 40 t 32 000 3 9 000 1

Mines & pétrole ~3 430 ~2 830

Bois 6 mio. m³ 180 USD/m³ 1 080 ** 1 080

Total ~4 500 ~3 900

*: prix atteint en moyenne en 2005 en USD/Ct (Source : Processus de Kimberley, Annual Global Summary 2005) **: sur l’hypothèse d’un cours identique à celui de 2005

Les gisements de matières premières pour le bâtiment et les minéraux industriels sont relativement peu intéressants pour le secteur minier international. Il conviendrait d’accorder une attention particulière à ces matières premières encore peu explorées lors de la reconstruction du pays dans la mesure où elles permettraient une diminution sensible des importations indispensables de matériaux de construction et, par conséquent, une amélioration du solde de la balance commerciale. Les fabriques de ciment situées dans l’arrière-pays étant en majeure partie détruites, les matériaux de construction sont importés par route dans la partie orientale du pays à partir du Zimbabwe, en passant par la Zambie, la Tanzanie, le Burundi et le Rwanda, ce qui explique le niveau des prix (15 USD / sac de 20 kg à Kinshasa). Seuls deux sites sont encore opérationnels près de Kinshasa. Un autre producteur, qui approvisionne les projets miniers, opère dans la province du Katanga. Il paraît donc indispensable pour le développement des infrastructures mais également possible de mettre en place une industrie compétitive des matériaux de construction dans la région centreafricaine.

4.5 Une évaluation approximative des recettes que l’État pourrait dégager de la production de matières premières

L’immense richesse en ressources naturelles devrait théoriquement rapporter à l’État des recettes substantielles qui pourraient servir au développement économique et social du pays. Nous tâchons ci-dessous de donner une évaluation approximative du niveau des recettes que l’État pourrait obtenir de l’exploitation des matières premières dans des conditions optimales. Pour ce faire, voici en premier lieu une présentation des différents instruments permettant de générer des recettes à partir de l’exploitation des ressources naturelles et des réglementations fixées dans le Code minier congolais. Les recettes dont l’État pourrait disposer font ensuite l’objet d’une évaluation approximative.


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4.5.1 Les mécanismes permettant de générer des recettes publiques

Les différents pays du monde utilisent généralement les mécanismes suivants pour générer des recettes à partir de l’exploitation des matières premières :

− Les taxes sur les gisements − Les droits d’exploitation, les royalties − Les impôts sur les bénéfices − Les participations publiques

Les taxes sur les gisements, c’est-à-dire les taxes à payer pour la concession, sont généralement faibles par rapport aux autres taxes. Versées aux différents organismes selon une certaine clé de répartition (50 % CAMI, 26 % Secrétariat Général des Mines, 16 % SAESSCAM, 3 % CTCPM), elles sont destinées au maintien de l’infrastructure administrative. En 2006, les taxes sur les gisements comptabilisées par la CAMI se montaient toutefois à 12 millions d’USD, contre 4 millions en 2005.

Les royalties sont prélevées en fonction de la quantité produite. Il s’agit d’une taxe prélevée sur les unités produites, indépendamment du bénéfice réalisé. Dans le secteur du minerai de fer, un droit d’exploitation perçu par l’État de l’ordre de 1 à 3 % de la valeur brute de la production est actuellement chose courante à travers le monde8. L’inconvénient majeur de cette taxe réside dans le fait qu’elle accroît les dépenses de fonctionnement, l’exploitation d’une ressource devant alors être repoussée à plus tard, en partie ou entièrement, pour des raisons de rentabilité.

Ces derniers temps, dans le monde entier, ces taxes ad valorem sont peu à peu abandonnées en faveur d’une politique fiscale orientée vers le rendement des entreprises. Le secteur minier estime généralement que l’imposition des bénéfices est juste par rapport aux royalties. L’État, quant à lui, y voit un problème : les entreprises peuvent, d’une part, dissimuler une partie de leurs bénéfices dans le bilan. D’autre part, au cours de premières années d’exploitation, les projets ne sont généralement pas soumis à l’impôt en raison de l’amortissement. Par conséquent, ce n’est que bien plus tard que l’État perçoit des recettes. Malgré leurs inconvénients, les royalties, en revanche, sont simples, transparentes, directement exigibles et rentrent donc dans les caisses de l’État dès le premier jour d’exploitation.

Les accords de partage de la production sont répandus dans le secteur pétrolier, chaque partenaire (État, compagnie pétrolière) commercialisant indépendamment l’un de l’autre leur part de la production. Des taux d’environ 50 % sont généralement appliqués dans le monde entier, avec une tendance à la baisse ces derniers temps. Dans le calcul des recettes que l’État pourrait percevoir, nous supposons une part de 40 %.

8 PricewaterhouseCoopers (1998)


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Les participations publiques comprennent les recettes provenant des activités des sociétés minières publiques, les partenariats (joint-ventures) entre des sociétés publiques et privées ainsi que les participations sans apport de fonds propres (free-carried interest) dans des sociétés minières privées.

La plupart des États font appel, dans des proportions variables, à ces divers mécanismes de taxes, impôts et participations publiques. De nombreux pays africains participent ainsi de manière substantielle à l’exploitation des matières premières.

4.5.2 Le régime des taxes dans le Code minier et dans le Code forestier de la RDC

Le Code minier : il n’existe aucunes données fiables sur les recettes publiques que la RDC obtient actuellement de l’exploitation des matières premières. Le nouveau Code minier de 2002 fixe théoriquement les modalités de participation de l’État dans ce secteur. Il contient un accord « sans apport de fonds propres » et stipule qu’une licence d’exploitation nécessite entre autres le transfert à l’État de 5 % du capital enregistré de la société. Les royalties se montent à 0,5 % pour le minerai de fer et les affineurs d’acier (tels que le cobalt), 2 % pour les métaux non ferreux (par ex. le cuivre), 2,5 % pour les métaux précieux (par ex. l’or), 4 % pour les pierres précieuses et 1 % pour les autres minerais (Art. 241). Ces royalties sont à verser au Trésor Public. Le gouvernement central reçoit 60 % des recettes tirées des royalties, l’administration provinciale concernée 25 % et la commune où se trouve la mine 15 %.

La RDC prélève en outre un impôt sur les bénéfices des sociétés de 30 %. Tous les biens et produits importés pour le secteur minier avant le début de l’exploitation sont soumis à un impôt sur l’importation de 2 %. Cet impôt s’élève à 5 % une fois que l’exploitation a commencé. Un impôt à l’importation réduit de 3 % est appliqué à certains biens (Art. 225). Toutes les exportations servant à l’exercice d’une activité commerciale sont imposables. Les royalties et autres taxes sur les exportations temporaires de biens destinés à l’affinage se montent à 1 % maximum. Le secteur minier artisanal était considéré (et l’est encore aujourd’hui) comme un secteur « informel ». Le nouveau Code minier réglemente de manière relativement détaillée ce type d’exploitation minière. Le secteur est accessible uniquement aux personnes de nationalité congolaise dans certaines régions précises et seuls les titulaires d’une « carte d’exploitant artisanal » ont le droit d’exploiter les matières premières. Cette carte coûte 25 USD par an. Toutefois, dans certaines provinces (les deux Kasaï), aucune région n’a encore été attribuée à l’exploitation artisanale si bien que les creuseurs artisanaux ne peuvent y obtenir un statut légal. Seul un cinquième des mineurs possèdent une carte d’exploitant artisanal.

On peut présumer que l’État ne participe pas aujourd’hui dans les proportions prévues aux recettes dégagées des ressources naturelles. D’après ce que nous savons, des données plus précises sur la part des royalties et des impôts du secteur minier dans les recettes publiques ne sont pas rendues publiques. Le FMI lui-même n’évoque pas ces chiffres dans les documents mis à disposition. On évalue à approximativement 1 milliard d’USD le montant


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en 2005 des ventes de matières premières qui n’ont pas été soumises à des taxes et pour lesquelles l’État n’a donc rien perçu.

Le secteur forestier : le nouveau Code de 2002, continuellement adapté et modifié depuis, constitue la base normative de prélèvement des taxes. Le système fiscal actuel contredit toutefois en partie le Code qui prévoit un prélèvement décentralisé des impôts et répartit les recettes aux niveaux national, régional et local. Les organismes administratifs locaux ne perçoivent actuellement aucunes recettes, ce qui les empêche d’exercer leur fonction de contrôle. La RDC prélève actuellement un impôt foncier de 0,50 USD par hectare. À cela s’ajoute une taxe d’abattage de 10 USD par hectare et 1,25 % de la valeur du bois. Des taxes sur le transport de 3 à 5 francs congolais par tonne sont en outre perçues. Les producteurs de bois rond sont par ailleurs soumis à une taxe de reboisement de 4 % de la valeur de la production.

4.5.3 Une évaluation du potentiel de recettes que l’État pourrait percevoir

L’évaluation du potentiel de recettes que l’État pourrait percevoir se base dans un premier temps sur les réglementations du Code minier congolais présentées ci-dessus ainsi que sur l’estimation de la production minière faite au chapitre 3.4. On suppose à cet égard que les contrats existants feront également l’objet d’une adaptation aux nouvelles réglementations (cf. chapitre 4.4.3). Les royalties sont d’abord déterminées à partir de la valeur de la production minière qui en découle, les taux applicables à chaque matière première étant pris en compte. Dans l’hypothèse d’une marge de bénéfices moyenne, il est possible de calculer les recettes provenant de l’impôt sur les bénéfices de 30 %. Nous tenons compte enfin des bénéfices issus des participations sans apport de fonds propres de 5 %.

Selon une étude de Datastream (2003), les marge bénéficiaires du secteur minier se sont élevées en moyenne à 5,2 % au cours des vingt dernières années. Indépendamment de la structure de coûts d’un projet, le bénéfice est essentiellement déterminé par le cours des matières premières. Compte tenu de l’évolution récente des marchés des matières premières, offrant aux sociétés minières des marges bénéficiaires supérieures à 20 %, nous supposons dans la présente étude, de manière quelque peu optimiste, un bénéfice moyen de 10 %, le niveau des cours des matières premières étant celui de 2005.


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Tableau 9 : Les recettes publiques potentielles sur la base de la production de matières premières réalisable

Matière première


(cours 2005) (mio. USD/a)

Royalties et partage de la production

Royalties(mio.

USD/an)

Impôts sur les bénéfices

(mio. USD/an)

Bénéfices tirés des

participations sans apport

de fonds propres

(mio. USD/an)

Total recettes

publiques (mio.

USD/an)

Pétrole 370 40 % 135 - - 135

Diamants 840 4 % 34 25 4 63

Cuivre 1 190 2 % 24 36 6 66

Cobalt 730 0,5 % 4 22 4 29

Or 120 2,5 % 3 4 0,6 7

Zinc 56 2 % 1 2 0,3 3

Étain 28 2 % 0,5 1 0,1 1,5

Tantale 84 2,5 % 2 2,5 0,5 5

Argent 9 2,5 % 0,2 0,3 0,1 0,5

Mines & pétrole ~3 430 ~218 ~92 ~15 ~325

Forêts 1 080 60

Total ~4 500 ~390

Les recettes totales annuelles de l’État se montent ainsi à environ 325 millions d’USD (cf. Tableau 9). Un bon tiers des recettes publiques de près de 900 millions d’USD pourrait ainsi provenir des recettes tirées du secteur minier. Si l’on se base sur les cours moyens des années 1990 et des perspectives bénéficiaires de 5 %, le volume des recettes publiques potentielles se réduit à 170 millions d’USD. À titre de comparaison, les recettes publiques réelles provenant du secteur des matières premières étaient de seulement 16,4 millions d’USD en 2004. Indépendamment du volume des recettes publiques, il apparaît clairement que les royalties et l’impôt sur les bénéfices en constituent les principales sources. Les recettes issues des participations minoritaires sans apport de fonds propres diminuent sensiblement en comparaison. Le pétrole, les diamants, le cuivre et le cobalt contribuent à la majeure partie des recettes publiques potentielles. Malgré la faible valeur de la production de pétrole, les fortes marges bénéficiaires et les taux élevés du modèle de PSA (production sharing agreement ou accord de partage de la production) du secteur font de celui-ci la source de près d’un tiers des recettes que l’État pourrait percevoir.

Une augmentation de la production réelle des matières premières par rapport à l’évaluation quelque peu prudente qui en a été faite signifie une hausse analogue des recettes que l’État peut percevoir. Les sociétés minières publiques représentent également une source de recettes publiques supérieures à celles estimées ici sur la base des régimes de taxes appliqués actuellement. La Gécamines contribuaient ainsi dans les années 1980 à 20 - 40 %


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du budget de l’État 9. Cette société publique participe à hauteur de 20-25 % aux nouveaux projets cuivre-cobalt. En atteignant le niveau de production potentiel, l’État pourrait chaque année percevoir près de 50 millions d’USD supplémentaires de la seule production de cuivre et de cobalt.

L’estimation des recettes que l’État pourrait tirer du secteur forestier ne peut qu’être approximative. En effet, les bases légales ne cessent d’être modifiées et l’hétérogénéité des régions d’exploitation de la RDC n’offre aucune base solide de calcul. L’estimation approximative des possibles recettes fiscales se base sur la charge fiscale 2005 de la SIFORCO, une filiale du groupe allemand Danzer, qui se monte à environ 10 USD par m³. Avec une production annuelle potentielle de 6 millions de m³, le secteur forestier pourrait rapporter à l’État 60 millions d’USD.

Conclusion : l’estimation des recettes publiques effectuée dans la présente étude ne peut qu’être approximative. Elle indique cependant clairement que la richesse de la RDC en matières premières pourrait fortement contribuer au budget de l’État, même si l’immense besoin financier pour la réalisation des OMD ne peut provenir uniquement de cette source. D’autres éléments jouent un rôle important, tels qu’une revitalisation générale de l’économie nationale dont les effets multiplicateurs sur d’autres secteurs permettraient un développement positif de l’emploi et des revenus. Il ne s’agit donc pas uniquement d’accroître les recettes publiques en provenance du secteur des mines mais de faire en sorte que ce dernier devienne le moteur de la croissance et de l’emploi pour l’ensemble de l’économie nationale.

9 R. Crem (PDG de la Gécamines 1982-84) dans Mining Journal, 7 août 2006.

LES OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RESSOURCES NATURELLES

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5 LES PRINCIPAUX OBSTACLES AU DEVELOPPEMENT DANS LA VALORISATION DES RICHESSES EN RESSOURCES NATURELLES

La RDC se trouve dans une situation paradoxale : doté d’une richesse immense par la diversité des matières premières qu’il possède, le pays n’a cependant pas été en mesure par le passé d’en faire profiter l’ensemble de la population congolaise. Quels sont donc les principaux obstacles au développement qui empêchent que cette richesse en ressources naturelles soit le moteur du développement d’autres secteurs et, par là-même, profite à la population ? Ces obstacles au développement sont présentés ci-dessous. Outre les problèmes résultant du manque appareil d’État et du mauvais fonctionnement des institutions, nous évoquerons également les problèmes de développement du secteur privé en général et du secteur minier en particulier.

5.1 Un obstacle au développement, le manque d’appareil d’État

Les caractéristiques fondamentales d’un État qui fonctionne font l’objet d’un large consensus dans la discussion actuelle concernant les politiques de développement. En résumé, il s’agit de l’État moderne tel que défini par Max Weber. L’État détient le monopole de la violence légitime et fait participer les citoyens au processus politique. Il a pour mission de fournir des biens politiques et publics, parmi lesquels la sécurité physique, un État de droit et la protection sociale (par exemple dans les secteurs de la santé, de l’éducation et des infrastructures). Où en est actuellement la RDC en ce qui concerne ces fonctions fondamentales de l’État moderne ?

5.1.1 Les caractéristiques d’un manque d’appareil d’État en RDC

La définition générale des États fragiles et en décomposition faite par le Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE, Institut allemand de développement) résume la situation actuelle de la RDC : « Les pays fragiles et en décomposition se caractérisent par une perte croissante du monopole centralisé de la violence et de la capacité de régulation ainsi que les multiples recours à des systèmes d’identification et d’action sous-étatiques. Le pouvoir de l’ordre public se voit généralement remplacer par des acteurs non étatiques de la violence, tels que les associations de malfaiteurs, la criminalité organisée, les chefs de guerre, les groupes rebelles et, en partie également, des acteurs traditionnels de la violence. »10

L’absence d’un gouvernement central dans les régions en crise : le fait est que l’État, et par conséquent l’influence du gouvernement central, est très peu présent, voire absent, dans certaines régions de la RDC. L’absence, dans les régions en crise, de structures étatiques garantissant la fourniture de biens publics importants tels que la sécurité ou la justice, remonte déjà à l’époque de Mobutu et s’est accrue au cours des années de guerre.

Pour illustrer ce peu d’influence du gouvernement central, prenons l’exemple de la province du Nord-Kivu. Cette province a été administrée par le gouverneur Eugène Serufuli, ancien

10 Roehder, K. (2004)


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membre de la milice Hutu qui défie le processus de paix, sans tenir compte du gouvernement central. Lors de la nomination de nouveaux gouverneurs en 2003, il a été confirmé dans sa fonction par le président Kabila et appartenait dès lors officiellement à l’appareil d’État congolais. Il a pourtant dirigé la province en grande partie de manière autonome, avec, à sa dispostion, une armée privée d’environ 15 000 hommes (LDF).

Des acteurs non étatiques, tels que des ONG religieuses, se chargent en partie de certaines fonctions telles que la fourniture des soins de santé primaires ou la mise en place de services parajuridiques pour le règlement des conflits locaux. D’autres prestataires de services autrefois publics se sont mis à réclamer des taxes et se sont ainsi détachés de leur statut d’organisme public. Les régions en crise souffrent toutefois encore aujourd’hui d’un déficit en biens publics tels que la sécurité et la justice. Même si la nouvelle constitution de la RDC prévoit le transfert des compétences du gouvernement central au niveau provincial, aucune véritable amélioration ne peut être attendue à court terme dans la mesure où il reste encore à clarifier si l’intégration de ces structures parallèles dans les appareils administratifs des gouvernements provinciaux est souhaitable et possible, et, le cas échéant, comment elle se fera. Par conséquent, il paraît très difficile que les gouvernements provinciaux puissent actuellement assumer officiellement ces fonctions.

L’absence du monopole étatique dans les régions en crise : différents groupes rebelles et des milices contrôlent encore aujourd’hui manu militari des parties du Congo oriental. Les zones de concession du Congo oriental, mais également d’autres régions minières, ne bénéficient d’aucune protection et peuvent ainsi être exploitées sans scrupules par les groupes armés qui dominent la région. Violence incontrôlée et militarisation caractérisent ainsi la vie de la population civile.

Il est prévu de rétablir le monopole étatique de la violence par la mise en place d’une armée nationale unitaire, des forces de police et la démobilisation des combattants. Les forces armées ont officiellement fait l’objet, certes avec un certain retard, d’une restructuration. Une partie des anciennes unités rebelles y ont été intégrées. Certains progrès ont été en outre réalisés dans le domaine de la police et des forces armées, ce essentiellement grâce à l’amélioration de la formation et du contrôle interne. La MONUC, la Mission de l’Organisation des Nations Unies en République démocratique du Congo pour le maintien de la paix, emploie près de 400 formateurs chargés d’entraîner la Police Nationale Congolaise et s’attache à améliorer l’équipement de celle-ci. Dans le domaine des forces armées, la formation commune de différentes brigades en coopération avec la Belgique, l’Afrique du Sud et l’Angola vise à améliorer l’intégration de l’armée. Certaines de ces brigades apportent entre-temps un soutien à la MONUC dans l’exercice de sa mission.

De manière générale, le processus de mise en place d’une armée nationale n’avance toutefois que lentement notamment en raison des intérêts particuliers de certains décideurs. Les combattants, en partie toujours stationnés dans leurs régions d’alors, restent souvent loyaux envers leur ancienne milice ou leur groupe rebelle. Les forces armées nationales ne sont pas rémunérées ou très peu si bien que les soldats sont encore tentés de gagner leur


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vie en ayant recours à la violence ou aux activités illégales et ne refusent pas toujours de coopérer avec les différents réseaux criminels. L’insuffisance de l’équipement et de la formation des soldats est telle qu’il semble plutôt improbable que le monopole étatique de la violence puisse s’imposer réellement.

Des problèmes surgissent également lors de la démobilisation d’anciens combattants. Ces derniers hésitent fortement à remettre leurs armes et la MONUC est insuffisamment intégrée dans le processus. Des certificats de démobilisation sont en partie falsifiés et les structures de démobilisation sont contournées, parfois même à la demande de l’armée. Aucune base de données n’existant pour le processus de DDR (Désarmement, Démobilisation et Réintégration), il n’est pas possible d’assurer le suivi des soldats qui passent d’un stade à l’autre de la démobilisation. Le Programme alimentaire mondiale des Nations Unies, responsable de l’évacuation des troupes, est entravé dans son action de divers côtés. À titre d’exemple, les services de la navigation aérienne ont indûment prélevé des impôts et des taxes. Même certaines personnes de la Commission Nationale de Démobilisation et de Réinsertion (CONADER) sont depuis tombées en discrédit pour avoir entravé le processus.

Malgré le succès rencontré dans la démobilisation, on assiste ces derniers mois à une reprise de la mobilisation. Certains parlent de 25 %. Les conflits violents et par là-même l’influence des milices et groupes rebelles pourraient même augmenter à nouveau après les élections si certains des membres du gouvernement de transition actuel faisaient alors partie des perdants. On ne peut pas dire actuellement que le monopole étatique de la violence, malgré les efforts nationaux et internationaux, est un fait dans toutes les régions du Congo oriental.

5.1.2 Les conséquences du manque d’appareil d’État

L’absence ou la présence limitée d’un appareil d’État favorise le développement de réseaux criminels qui se financent par le trafic illicite d’armes ainsi que par l’exploitation et le commerce illégal des ressources naturelles.

De par ses caractéristiques, il est connu que le secteur des mines est prédestiné à être exploité sans scrupules par des réseaux criminels à des fins d’enrichissement personnel. Dans le secteur du commerce des matières premières, des contrats exclusifs sont conclus avec des entreprises commerciales étrangères dont les revenus garantissent le financement d’intérêts particuliers. Les acteurs criminels peuvent aisément contrôler les revenus susceptibles d’être tirés des ressources naturelles par l’occupation des mines, le contrôle des voies de transport, la mise en place de réseaux de contrebande et de structures mafieuses.

Les réseaux criminels jouent par conséquent un rôle déterminant dans l’exploitation sans scrupules des ressources naturelles de la RDC. Ils se composent d’un petit groupe issu de l’élite politique et militaire et de commerçants congolais et d’autres pays ainsi que de chefs rebelles dans certaines régions. Les membres de ces réseaux, qui collaborent à des fins d’enrichissement personnel, se reposent sur le contrôle d’unités militaires. Les réseaux


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monopolisent la production et le commerce. Parmi leurs activités criminelles, citons le vol, le détournement de recettes publiques (également d’impôts, par exemple dans les zones rebelles), la sous-évaluation des matières premières, la contrebande, la falsification de factures, la fraude fiscale ainsi que la corruption active et passive. Ils exercent généralement ces activités par l’intermédaire de sociétés privées dans lesquelles ils ont des participations. Ils bénéficient du soutien de groupes criminels, parfois à l’étranger, qui se chargent notamment du transport aérien, du trafic d’armes et d’autres activités de contrebande. Il arrive que les membres de ces réseaux participent également à ces entreprises.

Le trafic d’armes transfrontalier : le trafic d’armes demeure une activité répandue en RDC. Les diamants et l’or font en partie directement office de moyens de paiement pour l’achat d’armes légères et de petit calibre et d’autres matériels de guerre. Les recettes dégagées des ressources naturelles permettent autrement le paiement de tels produits par l’intermédiaire du système bancaire international. L’inventaire des armes importées légalement est tout à fait insuffisant. Cela est vrai pour les organismes d’importation officiels, les forces armées du gouvernement central et les troupes de la MONUC. Les transports d’armes réalisés au sein même des forces armées manquent de transparence. Tout cela contribue à la prolifération de caches d’armes par des groupes armés, des criminels mais également par des officiers publics de haut rang. Le trafic intérieur des armes importées par le passé pose autant de problèmes pour le processus de paix que les importations d’armes actuelles.

Le manque de contrôle aux frontières : le passage en contrebande de matières premières à l’étranger ou de matériel de guerre en RDC est facilité par les irrégularités du transport aérien et les faiblesses des contrôles aux frontières. Certaines lignes aériennes opèrent sans autorisation. Contrairement aux consignes, certains vols directs vers l’étranger ou en RDC se font sans contrôle douanier. Cette mauvaise administration est favorisée par l’insuffisance des capacités du contrôle aérien, sans parler du problème omniprésent de la corruption. Le contrôle des frontières extérieures de la RDC, exercé par celle-ci et par les États voisins, est tout à fait insatisfaisant. Le manque de capacités et la corruption en sont les raisons principales.

Les courants d’échange incontrôlés : l’exemple suivant laisse supposer l’ampleur des flux commerciaux échappant à tout contrôle.

Les statistiques ougandaises relatives à l’or présentent à partir de 2000 dans le bilan du pays des écarts variant entre 45 et presque 60 millions d’USD par an entre la production aurifère plus les importations d’or et les exportations de ce même métal. Si l’on considère le cours annuel moyen, cela signifie qu’entre 2000 et 2002, presque 6 tonnes par an, à partir de 2003 entre 3 et 4 tonnes d’or ont quitté illégalement le Congo.

Les matières premières issues des régions en crise parviennent dans le commerce mondial par les voies les plus diverses. Il n’est généralement plus possible de retracer leur origine. La variété des matières premières minérales, les particularismes régionaux des zones minières,


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les différences dans les procédés ou la taille des exploitations du secteur minier ainsi que la complexité du commerce des matières premières ne facilitent pas les possibilités de contrôle des voies commerciales. Pour éviter d’acquérir des matières premières en provenance des régions en crise, les acheteurs internationaux se retirent des régions et pays voisins, ce qui entrave également l’accès au marché dans les régions minières voisines politiquement stables. L’impact négatif de l’exploitation illégale se ressent ainsi au-delà de la région directement concernée.

Conclusion : d’importantes caractéristiques de l’appareil d’Etat font défaut en RDC. La richesse en ressources naturelles en est l’une des causes. Dans le même temps, le manque de capacités de l’appareil d’État renforce les problèmes du secteur minier et constitue lui-même un obstacle important au développement du secteur. Cette situation dissuade les investisseurs potentiels et fait perdre à l’État de nombreuses recettes qui pourraient être investies pour le bien commun. Les manœuvres frauduleuses deviennent la règle, les effets négatifs se propageant dans tous les domaines de la société. Assurer le monopole étatique de la violence requiert des structures étatiques fonctionnant correctement. Existent-elles en RDC ?

5.2 Les faiblesses des administrations publiques, un obstacle essentiel au développement

Malgré le manque d’un appareil d’État, il existe encore en RDC quelques restes d’institutions publiques. Celles-ci ne représentent toutefois aucun organe de direction efficace du gouvernement. En raison de leur manque de capacité fonctionnelle, elles ne sont ni en mesure de générer des recettes publiques ni d’utiliser efficacement les moyens dont elles disposent. Elle ne peuvent non plus assumer correctement leurs fonctions de contrôle.

5.2.1 Les problèmes-clés des administrations publiques

La RDC fait état d’une faiblesse prononcée de ses structures administratives. Les problèmes suivants jouent à cet égard un rôle prépondérant :

Le défi des dépenses de personnel : malgré la hausse continue des dépenses de personnel des administrations publiques, des forces armées et de la police, ces dernières demeurent faibles par rapport à celles enregistrées dans d’autres pays de l’Afrique subsaharienne en situation post-conflit. Les salaires, dont le niveau est bas dans le service public, sont versés en retard, ou ne le sont jamais. Ces problèmes favorisent le manque de zèle et la corruption des serviteurs de l’État. Un système provisoire simplifié de la comptabilité de paie et de l’administration des finances a été introduit dans le but d’améliorer la gestion des ressources. L’augmentation et le paiement régulier et sûr des salaires de l’ensemble des employés demeurent toutefois une véritable gageure si l’on veut dans le même temps assurer la stabilité macroéconomique. L’embauche de nouvelles personnes sera en outre indispensable afin d’améliorer la qualité et la quantité des prestations publiques (telles que les services sociaux de base, la sécurité et les fonctions de


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surveillance). À elle seule, l’augmentation des effectifs des forces armées nationales entraînera une hausse sensible des dépenses de personnel.

Les faiblesses d’organisation des administrations publiques : mal payés ou non payés, les employés du service public se plaignent en outre du clientélisme régnant dans la gestion prévisionnel du personnel ainsi que des compétences mal définies. La répartition des compétences entre les différents organes administratifs est confuse en RDC (cf. tableau 5 présentant l’exemple de la perception des droits de douane et des impôts). Au sein même des organes administratifs, les compétences sont mal ou maintes fois définies. Comme la Commission Lutundula le faisait remarquer, la coopération entre les organismes publics est en outre insuffisante. Citons l’exemple de l’OFIDA et de l’OGEFREM, toutes deux chargées des frontières nationales, qui opèrent sans se concerter. L’OGEFREM ne reçoit par exemple aucune information concernant les exportations du secteur minier dans les provinces du Katanga ou du Kasaï.

Encadré 1 : Les compétences en matière de recouvrement d’impôts et de droits de douane et l’administration des matières premières

La DGI (Direction générale des impôts) est chargée notamment du règlement, du contrôle et de la levée des impôts directs et indirects ainsi que de l’émission des timbres.

Outre la perception des taxes à l’importation et à l’exportation, l’OFIDA (Office des Douanes et Accises) est également responsable du prélèvement des impôts sur la consommation. La surveillance des frontières relève également de sa compétence, tout comme le contrôle des irrégularités dans le recouvrement des impôts, l’élaboration de statistiques et la formation des douaniers.

La DGC (Direction Générale des Contributions) s’occupe de tous les impôts à l’exception des taxes à l’importation et à l’exportation ainsi que des impôts à la consommation dont se charge l’OFIDA. Les deux organismes sont compétents en matière d’établissement et de recouvrement des impôts.

La DGRAD (Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de la Participation) dispose du droit de perception (mais pas d’établissement) des impôts et taxes pour plusieurs domaines.

L’objet de l’OGEFREM (Office de Gestion du Fret Maritime) est d’accroître la productivité des voies maritimes du pays.

L’OCC (Office Congolais de Contrôle) est chargé du contrôle de la quantité et de la qualité des importations et des exportations en RDC.

La C.T.C.P.M. (Cellule Technique de Coordination et de Planification Minière), subordonnée au ministère des Mines, garantit la coordination des activités minières. Elle élabore en outre des stratégies visant à optimiser l’utilisation des ressources naturelles en RDC.

L’équipement insuffisant des structures administratives publiques : le manque d’équipement entrave souvent l’efficacité de l’administration publique. À titre d’exemple, l’Office Congolais de Contrôle, souffrant principalement d’un manque d’appareils de contrôle et de laboratoire, est obligé de faire appel à des sociétés privées pour exercer son activité.


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De toute évidence, il est difficile d’exercer un contrôle neutre des produits des entreprises avec lesquelles il existe un tel lien de dépendance.

La vulnérabilité des structures publiques à l’enrichissement personnel : la Commission Lutundula a critiqué en outre le manque d’indépendance et de capacité à s’imposer des organisations publiques, dont les décisions ne résultent pas des tâches qu’elles ont à accomplir mais de l’opinion d’individus en poste au gouvernement. Il n’est pas rare que le clientélisme et le familiarisme pèsent lourdement dans la nomination d’employés d’État. Les situations de rente sont très courantes dans l’administration congolaise.

La création du Cadastre minier (CAMI) illustre cet état de fait. D’après le FMI et la Banque mondiale, le CAMI était censé limiter le rôle du gouvernement dans le secteur minier à la fonction de régulation. Le Régime minier devait être de nature générale et ne pas être négocié au cas par cas. Les aspects fiscaux devaient être notamment équitables et mis en œuvre sans exception. Un premier bilan laisse planer un doute sur l’indépendance du CAMI. Certaines sociétés ayant été favorisées, l’organisme a dû en effet fermer provisoirement ses portes un an après sa création. Jusqu’à aujourd’hui, l’idée d’un cadastre indépendant est loin d’être répandue. Le CAMI se trouve dans l’immeuble du ministère des Mines et l’organisme est souvent considéré comme un département du ministère. On peut également douter de l’indépendance du CAMI dans la mesure où l’organisme a changé trois fois de directeurs (nommés par le gouvernement) en l’espace de trois ans.

5.2.2 Les conséquences du manque de capacité fonctionnelle des institutions publiques

Nous présentons ci-après les conséquences du manque de capacité fonctionnelle des institutions publiques dans certaines fonctions-clés de l’État. Citons à cet égard la mauvaise génération des recettes publiques, le manque de transparence et de clarté dans l’élaboration et la mise en œuvre du budget ainsi que l’utilisation douteuse des crédits budgétaires aux niveaux décentralisés.

Les déficits dans le recouvrement des impôts et des droits de douane : la marge de manœuvre de l’OFIDA, responsable de la perception des taxes à l’importation et à l’exportation et des impôts à la consommation, est limitée. Il ne dispose pas des moyens financiers nécessaires à l’exercice de ses fonctions et ses structures manquent de transparence. Au lieu d’appliquer des taux définis, les préposés des douanes négocient souvent le montant des droits avec les importateurs ou les exportateurs, les deux parties y gagnant généralement au détriment de l’État. Dans un rapport d’enquête du Conseil de sécurité des Nations Unies paru en 2006, il est reproché entre autres à l’OFIDA un déficit dans la comptabilité qui permet aux employés de l’OFIDA de décider eux-mêmes de l’usage des recettes. Il est en outre peu probable que le gouvernement central soit en mesure de contrôler l’OFIDA et que ce dernier puisse être considéré comme un organe exécutif du gouvernement. À titre d’exemple, les six bureaux de l’OFIDA situés dans la province de l’Ituri n’ont transféré aucunes recettes au gouvernement central en mars 2005. La délégation


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envoyée par la Banque centrale pour éclaircir la situation a été empêchée par la force de procéder au contrôle des comptes. Selon certains indices, une partie des recettes fiscales de l’OFIDA sert au financement du Mouvement Révolutionnaire Congolais (MRC). Certains postes de douane (celui d’Aru par ex.) ne disposent d’aucun entrepôt. Cela signifie qu’il n’est pas possible de confisquer des marchandises, contrairement aux prescriptions légales. La Commission Lutundula critique par ailleurs le fait que de nombreux postes douaniers ne disposent d’aucun système d’informations et ne peuvent donc pas établir de statistiques correctes.

Les faiblesses dans l’élaboration et la mise en œuvre du budget : de graves déficits dans l’élaboration et la mise en œuvre du budget empêchent une utilisation efficace des crédits. La RDC remplit uniquement 4 des 16 indicateurs PPTE relatifs au budget de l’État11 D’énormes déficits apparaissent dans le processus d’élaboration du budget, le système de contrôle interne des opérations budgétaires, la procédure de rapport sur l’exécution du budget ainsi que dans la qualité, l’exhaustivité et l’actualité des informations concernant le budget. L’étude d’évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques (Country Financial Accountability Assessment, CFAA) réalisée par la Banque mondiale en 2005 va même au-delà et recommande d’appliquer le processus de dépenses généralement mis en œuvre de manière standard dans les autres pays, de réintroduire des règles budgétaires standardisées et de renforcer les mécanismes de rapport et de contrôle. Cela indique qu’un processus de réformes approfondi est indispensable pour que la gestion budgétaire de la RDC s’établisse à un niveau international. Cinq domaines sont présentés ci-dessous pour illustrer les problèmes rencontrés dans l’exécution du budget.

Écart entre les priorités établies dans les DSRP et les dépenses budgétaires : le gouvernement a présenté en juillet 2006 une nouvelle version des DSRP, les versions précédentes ayant été fortement critiquées par les bailleurs de fonds. Les priorités suivantes sont fixées :

1. Reconstruction de l’État

2. Amélioration de la gouvernance

3. Reconstruction des secteurs-clés, notamment du secteur minier

4. Lutte contre le VIH/SIDA

5. Appui des activités communales et protection des groupes vulnérables

Les dépenses budgétaires effectivement réalisées ne reflètent toutefois que trop peu les priorités fixées.

Écart entre les prévisions budgétaires et la mise en œuvre du budget : malgré la modernisation et la rationalisation du processus des dépenses publiques en 2003, la mise en œuvre du budget demeure insuffisante. Il existe des écarts importants entre les sommes

11 FMI, Country Report n° 05/374, octobre 2005, p. 16


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prévues dans le budget par le gouvernement et celles effectivement versées. Les dépenses budgétaires destinées à la lutte contre la pauvreté illustrent cet écart. Alors qu’il était prévu d’allouer en 2004 6,3 % du PIB à la lutte contre la pauvreté, ces dépenses n’ont représenté que 2 % du PIB. De même, en 2005, 7 % du PIB étaient prévus pour les secteurs liés à la pauvreté mais seulement 3 % ont été alloués effectivement à ces postes. Le manque de capacité de l’administration publique et de structures de communication entre les ministères explique cette situation. Il arrive souvent que les organes exécutifs ne savent même pas que des crédits ont été budgétisés pour eux. Au sein même des ministères, l’utilisation des crédits fait rarement l’objet d’un consensus.

Les travailleurs fantômes et autres mauvaises allocations des ressources : constituant près de 20 % du budget total, les salaires constituent le poste principal des dépenses courantes (cf. annexe 6). Un problème à évoquer est celui des travailleurs dits fantômes qui grèvent inutilement le budget. Un recensement est censé désormais les identifier et réduire ainsi d’un tiers ( !) les dépenses de personnel12 La mauvaise allocation des ressources témoigne également du déficit en matière d’exécution du budget. Des crédits sont ainsi utilisés par les différents partis au pouvoir a priori pour le financement de leur campagne électorale, voire pour le financement d’opérations militaires secrètes.13 Ces failles ont finalement conduit à l’interruption, fin mars 2006, de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance, un programme du FMI (PRGF).

Les contrôles budgétaires limités : de graves déficiences existent encore en matière de contrôle budgétaire. La participation du Parlement est insuffisante ; la Cour des Comptes, pour sa part, est sous-équipée et débordée par l’ampleur de sa tâche. Le gouvernement a essayé ces dernières années de renforcer la Cour des Comptes. Celle-ci a procédé à toute une série de contrôles d’entreprises publiques qui ont conduit au licenciement de ministres et directeurs d’entreprises. Il est toutefois encore trop tôt pour savoir à quel point ces mesures ont entraîné un renforcement institutionnel.

Une transparence et des informations insuffisantes : jusqu’à présent, le gouvernement n’était pas encore disposé à rendre accessible les informations budgétaires importantes. Le Comité International d’Accompagnement de la Transition (CIAT), composé des membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies, de l’Union africaine, de l’Union européenne, de l’Angola, de la Belgique, du Canada, du Gabon, de l’Afrique du Sud et de la Zambie, chargé du contrôle des dépenses publiques pendant la période de transition démocratique, n’a reçu qu’un faible soutien de la part du gouvernement. Depuis peu, les chiffres budgétaires mensuels paraissent sur Internet. Il n’est pas encore possible de savoir dans quelle mesure cela représente une meilleure transparence de la politique d’information du gouvernement.14 12 FMI, Country Report 05/374, 2005, p. 33

13 EIU, Rapport par pays, juin 2006

14 cf. http://www.ministeredubudget.cd/planengament.htm, FMI Country Report 06/259, 2006 ; FMI Country Report 06/148, 2006; FMI Country Report 05/373, 2005; Banque mondiale “TSERO” PGD, 2005


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Les principaux problèmes rencontrés dans l’administration régionale et communale : l’absence de transparence, l’utilisation insatisfaisante des recettes, les structures de conflit et le manque de dynamique de développement sont des problèmes qui concernent tous les niveaux de l’administration publique. Dans les grandes régions d’exploitation des matières premières minérales, le fonctionnement des principaux organismes publics est très limité. Citons entre autres les tribunaux, la filière pénale, les fonctions de contrôle public et les services sociaux de base. Le Secrétariat Général des Mines est ainsi très faible au niveau provincial et l’autorité des organismes centraux de surveillance n’est plus acceptée par les organismes locaux. Les problèmes rencontrés dans l’exécution du budget au niveau national se retrouvent aux niveaux provincial et local. Déjà à l’époque de Mobutu, des institutions autonomes parallèles aux organismes publics se sont établies dans de nombreuses provinces pour prendre en charge la fourniture de biens et services publics (cf. 4.1.1.).

La nouvelle constitution prévoit un transfert des compétences du gouvernement central aux gouvernements provinciaux. Ces derniers sont ainsi responsables du développement et de la mise en œuvre de programmes, notamment dans le secteur minier, qui doivent être cohérents avec les normes et spécifications nationales15. L’application de la nouvelle constitution exige que les différents représentants des intérêts se mettent d’accord sur des lois et réglementations concrètes et répartissent précisément les compétences entre l’administration régionale et l’administration centrale (cf. chapitre 4.1). Un autre défi constitue la mise en place d’une Caisse nationale de Péréquation entre les différentes provinces. Avant de mettre à la disposition des gouvernements provinciaux des transferts financiers accrus, il convient d’améliorer sensiblement leurs compétences en matière d’élaboration et de mise en œuvre du budget.

Conclusion : à l’heure actuelle, l’État n’est pas en mesure d’imposer les réglementations législatives, telles que le Code minier, et n’exerce que de façon très limitée sa fonction de surveillance, notamment dans le secteur minier. Les structures actuelles empêchent une utilisation judicieuse et correcte des recettes publiques. Il est urgent de renforcer les capacités administratives des provinces et de transférer la structure des institutions parallèles au sein des structures publiques. La capacité de l’État ne devrait pas s’améliorer de manière significative à moyen terme. Cela serait pourtant nécessaire pour garantir une utilisation judicieuse des recettes publiques, assurer la fourniture des biens publics fondamentaux et attirer les investissements dans le secteur minier ainsi que dans les secteurs en amont et en aval.

5.3 Les conditions économiques défavorables pour le secteur privé

Outre le manque d’un appareil d’État et le mauvais fonctionnement des structures publiques, les conditions de base du développement économique du secteur formel (Enabling

15 FMI, Art. IV Consultations 2005, p. 7


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Environment), loin d’être favorables, entravent le développement du potentiel économique des entreprises existantes ou la création de nouvelles entreprises. Les raisons, qui sont multiples et touchent particulièrement les petites et moyennes entreprises, font l’objet d’une courte présentation ci-après.

5.3.1 Les impasses dans le domaine des infrastructures et du secteur financier

L’infrastructure économique : les infrastructures de transport et de communication sont en majeure partie détruites. Le réseau ferroviaire construit à l’époque coloniale n’est plus utilisable et les routes asphaltées sont rares. Les rivières sont difficilement navigables en raison du mauvais entretien des chenaux et du manque de sécurité. La consommation d’énergie par habitant est passée de 161 kWh en 1980 à 91 kWh en 2002. Même dans les plus grandes villes, l’alimentation en énergie n’est pas régulière, ce qui constitue un obstacle au développement du secteur privé.

Le pays dispose pourtant d’un fort potentiel hydraulique. Cependant, deux tiers des turbines des barrages Inga (Inga I et Inga II), d’une capacité de près de 2 000 mégawatts, sont à l’arrêt. L’extension prévue du système de barrage (Projet Grand Inga) permettrait, à pleine capacité, d’augmenter la production d’énergie à 40 000 mégawatts. Les barrages d’Inga pourraient ainsi couvrir les besoins en électricité de l’Afrique toute entière. Il s’agirait alors du projet hydraulique le plus grand au monde, produisant deux fois plus d’électricité que le barrage chinois des Trois Gorges. Le Western Corridor Project, un partenariat entre les compagnies d’électricité de l’Angola, du Botswana, de la RDC, de la Namibie et de l’Afrique du Sud, prévoit de développer Inga III, d’une capacité de 2 000 mégawatts. Le financement du projet d’environ 4,5 milliards d’USD demeure toutefois confus.

Le secteur financier : le secteur financier formel est sous-développé. En témoigne la circulation en dehors du système bancaire de la majeure partie de l’argent. 88 % de l’argent fiduciaire circulent en effet en dehors du secteur bancaire. Le laxisme des politiques budgétaire et monétaire menées dans le passé et les taux d’inflation à trois chiffres qui en ont résulté (550 % en 2000) ont entraîné une dollarisation de l’économie. Près de 70 % du total de l’argent en circulation sont des dollars américains. Il existe douze banques commerciales ; cinq d’entre elles font actuellement l’objet de mesures de restructuration. Neuf autres banques sont sur le point d’être liquidées. La plupart des banques sont des filiales de grandes banques occidentales, quoique la banque locale Rawbank prenne toujours plus d’importance. Les bénéfices de la plupart des banques résultent du niveau élevé des coûts de transaction des services financiers destinés aux organisations internationales opérant dans le pays. L’augmentation de la concurrence depuis 2004 a toutefois entraîné un net recul des bénéfices. La part des crédits bancaires dans le PIB se montait en 2004 à seulement 1,5 % : 90 % des crédits sont à court terme, 85 % en dollars américains. La part des dépôts était inférieure à 5 % du PIB, 90 % d’entre eux, encore une fois, étant en dollars américains. C’est la raison pour laquelle la plupart des entreprises s’autofinancent ou font appel au secteur informel. Le sous-développement du secteur


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financier représente un obstacle essentiel au développement du secteur privé, notamment pour les petites et moyennes entreprises situées en dehors de Kinshasa.

5.3.2 La corruption, un phénomène constitutif

La corruption constitue un facteur d’insécurité pour les entreprises privées et en limite le développement. L’Indice 2005 de Perception de la Corruption établi par l’ONG Transparency International place la RDC au 144e rang sur 159, une mauvaise performance même par rapport aux autres pays africains. Les trente années de « mobutisme » ont fortement ancré le patrimonialisme et la corruption dans le paysage politique de la RDC. Aucune législation pénale crédible n’existe en matière de corruption et les affaires de corruption sont rarement poursuivies en justice. Dans ce contexte, citons le problème des marchés publics qui sont rarement passés sur adjudication, les autorités congolaises privilégiant les contrats privés. Les mécanismes de contrôle interne et externe sont en outre peu développés.

Le gouvernement de transition s’est efforcé, du moins en paroles, de s’attaquer à la corruption. Le président Joseph Kabila a ainsi écrit dans un article de journal que la direction du pays ne pouvait rester indifférente au problème de la corruption compte tenu du grand nombre de déclarations et d’analyses faites à ce sujet. Un Comité de l’Éthique et de la Lutte contre la Corruption (CECL) a été institué en juin 2004 dans le but de sensibiliser davantage la population au problème et de s’assurer que les institutions nationales prenaient des mesures à l’encontre de ce fléau. Il est encore trop tôt pour évaluer l’impact de ces premières mesures. Selon Transparency International, le fragile équilibre politique ne permet pas actuellement de lutter sérieusement contre la corruption.

5.3.3 La bureaucratie, le niveau élevé des impôts officiels et la faible sécurité juridique

Le manque de souplesse du marché du travail formel, le niveau élevé des impôts, les droits de propriété difficilement réalisables et un grand nombre d’obstacles bureaucratiques expliquent pourquoi la RDC fait partie des pays dans lesquels il est très difficile de fonder une entreprise. L’étude de la Banque mondiale « Doing Business 2006 » montre également à quel point le contexte des affaires est difficile : la RDC y occupe en effet la dernière place (155e). L’étude confirme que non seulement la corruption et les imperfections du marché financier mais aussi l’excès de bureaucratie paralysent l’initiative privée. L’extrême rigidité de la législation du travail empêche la création de postes de travail officiels. La plupart des personnes sont ainsi contraintes à travailler dans le secteur informel ou sans contrat de travail. Dans les deux cas, elles ne bénéficient d’aucune sécurité sociale. Un autre exemple de la bureaucratie excessive : la délivrance de permis pour les immeubles à usage professsionnel dure en moyenne 155 jours. Dans la plupart des pays industrialisés, cette procédure coûte moins d’un salaire annuel moyen contre près de 65 salaires annuels en RDC. Le processus de création d’entreprise dure une éternité. Il n’existe en outre aucune juridiction qui fonctionne devant laquelle il est possible de clarifier et défendre ses droits de propriété ou de poursuivre ses débiteurs. Ce déficit contribue fortement à l’indécision des


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investisseurs potentiels. Le taux d’imposition est en outre officiellement très élevé en RDC. À cet égard, la RDC occupe la 135e place sur 155. Outre les compétences mal définies des différents organismes fiscaux (cf. ci-dessus), cet état de fait est loin d’améliorer l’attractivité de la RDC en tant que lieu d’implantation.

Conclusion : l’édition 2004 du Rapport sur la compétitivité en Afrique confirme le tableau des principaux obstacles au développement du secteur privé. Cette publication du Forum économique mondial évalue non seulement la politique, les infrastructures, les moyens d’information et de communication mais également la possibilité du pays de s’approprier et d’impulser les technologies numériques (e-readiness). La RDC fait partie des pays dans lesquels il est très difficile de promouvoir les technologies modernes de l’information et des communications mais aussi de mettre en place les soins de base et l’infrastructure qui font cruellement défaut.

5.4 Les problèmes et les obstacles au développement spécifiques au secteur minier

Dans l’Indice de potentiel de l’Institut Fraser qui évalue chaque année le climat des investissements du secteur minier par pays et régions, la RDC a obtenu treize points sur cent, occupant ainsi le troisième rang à compter de la fin16. L’engagement malgré tout relativement élevé des sociétés internationales résulte de l’immense potentiel géologique du pays. De fait, d’après la logique d’investissement du secteur minier, le produit du potentiel et du risque pays doit atteindre une certaine valeur seuil. Ci-après, nous passons en revue quelques grands problèmes spécifiques au secteur qui limitent l’attrait du pays pour les investisseurs étrangers et nationaux. Ces investissements sont pourtant indispensables au développement économique et à la réalisation des OMD, notamment la réduction de l’extrême pauvreté.

5.4.1 La mauvaise disponibilité des informations

La faiblesse des structures administratives explique le manque des informations disponibles qui sont à la base du développement des mécanismes de l’économie de marché. Les informations essentielles favorisant les investissements dans le secteur minier sont, d’une part, l’identification des potentiels de matières premières dont se chargent généralement les services géologiques, et, d’autre part, la délimitation et l’administration des concessions. Afin d’améliorer leurs revenus issus des ventes de matières premières, il est essentiel pour les petits mineurs des régions minières isolées de disposer d’informations sur le marché et les prix.

5.4.2 Les droits de propriété mal définis dans les concessions minières

Les droits de propriété mal définis constituent un obstacle fondamental aux investissements. Pendant les années de guerre, les concessions minières ayant été maintes fois attribuées à différentes entreprises privées ou publiques, la validité des titres de propriété n’est pas 16 Institut Fraser (2006) Rapport annuel sur les sociétés minières 2005/2006.


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toujours claire aujourd’hui. Le conflit autour des concessions de l’ancienne Sominki (Société Minière du Kivu) en est un exemple bien connu. En 1996, la société canadienne Banro a acquis 72 % des parts de la société publique, liquidée plus tard, à qui appartenait la majeure partie des concessions d’or, d’étain et de tantale des provinces du Kivu. Par la suite, les droits de Banro ou des entreprises congolaises fondées par Banro ont été sans cesse annulés puis reconfirmés par le gouvernement de transition et les organisations rebelles.

Le parlement de transition a mis en place une commission chargée de contrôler les contrats conclus pendant la guerre (Commission Lutundula), dont ceux du secteur minier. La Commission est parvenue à la conclusion que de nombreux accords soumis à son contrôle ne disposent d’aucun fondement juridique et contribuent relativement peu au développement économique. Elle a demandé à ce que les recherches se poursuivent et englobent également les contrats signés à l’époque du gouvernement de transition. Dans ce contexte, de fortes incertitudes juridiques pèsent jusqu’à présent sur toutes les participations en RDC.

5.4.3 Les obstacles juridiques et la mise en œuvre insuffisante du Code minier

Le Code minier de 1981 a été remplacé par le Code minier du 11 juillet 2002 (loi n° 007/2002) et le décret n° 038 du 26 mars 2003 portant règlement minier. Des experts de la Banque mondiale sont à l’origine du projet. De manière générale, le Code Minier est à jour par rapport à celui d’autres pays mais il ne prend pas toujours en compte les conditions particulières de la période de reconstruction.

Le nouveau Code minier améliore les conditions de base juridiques pour les sociétés minières internationales dans la mesure où il règle l’acquisition de licences minières et la formation des partenariats avec les sociétés publiques. Par comparaison, les investisseurs étrangers du secteur minier le considèrent d’un bon œil. La hausse sensible, ces dernières années, des investissements directs étrangers témoigne du succès de ce nouveau Code minier.

Toutefois, les nouvelles normes juridiques sont encore insuffisamment respectées en raison de la forte corruption régnant dans le pays et du mauvais fonctionnement de l’administration. La nette diminution du rôle de l’État dans le secteur minier constitue la principale critique adressée au nouveau Code minier17,18. Une participation publique à l’exploitation des matières premières est certes possible dans le cadre de partenariats (joint ventures) avec le secteur privé mais ce sont les entreprises qui, dans cette approche fortement orientée vers l’économie de marché, jouent un rôle central dans le développement du potentiel des ressources naturelles. Le rôle de l’État se limite essentiellement à la réglementation du secteur et la fourniture d’informations. Par là-même, la possibilité de générer des recettes publiques du secteur minier est limitée. Une autre critique à l’encontre du Code minier est

17 Pourtier, R. (2004) L’économie minière du Kivu et ses implications régionales. Initiative pour l’Afrique centrale, OCDE, Paris, p. 22-24.

18 Crem, R. (2006) Lettre à l’éditeur. Mining Journal Nr. 7, p. 7.


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que ce dernier ne tient pas compte de la situation réelle de la RDC et que sa mise en œuvre insuffisante est donc inhérente à la loi.19

Dans la perspective d’un développement durable, on peut se féliciter de la disposition du Code minier de 2002 selon laquelle les nouveaux projets sont soumis à une évaluation de leur incidence sur l’environnement. Lors de la transmission de licences, le nouvel acquéreur répond désormais des dommages environnementaux causés dans le passé. Ce règlement peut cependant freiner les nouveaux investissements dans les régions victimes de dégradations écologiques dues à l’exploitation des mines.

En estimant également nécessaire de réviser le Code minier, le ministère des Mines congolais a instauré en 2006 des termes de référence pour un nouveau Code minier dans lequel la revitalisation du secteur des mines est considérée comme le facteur-clé pour le développement du pays.

5.4.4 La faible participation de l’État aux recettes

Pendant les années de guerre et à l’époque du gouvernement de transition, l’octroi des licences minières a été marqué par la corruption, à l’avantage des sociétés privées, ce qui explique la faible participation actuelle de l’État aux recettes dégagées des ressources naturelles, et ce en dépit de dispositions juridiques relativement bonnes mais appliquées sans cohérence jusqu’à présent. Le processus de conversion des licences existantes dans le nouveau Code est particulièrement lent. Le journal canadien « Corporate Knights » a analysé la participation de six grandes sociétés minières canadiennes en s’attachant notamment à la contribution de celles-ci au financement public en RDC. L’analyse a entre autres confirmé l’existence d’un grand nombre d’avantages fiscaux (un certains nombres d’années d’exonération d’impôts) non stipulés dans le Code minier.

Un élément de la stratégie de la Banque mondiale en faveur du secteur minier de la RDC est de renforcer les investissements étrangers dans le secteur et d’inciter les entreprises à conclure des accords de partenariat avec des sociétés publiques telles que la Gécamines. Depuis 2005, trente accords de partenariat (joint ventures) ont été conclus. Selon Global Witness (2006), ces accords sont déséquilibrés. Les joint ventures ont en effet obtenu des droits d’extraction pour de longues périodes (entre 30 et 40 ans), les entreprises publiques ne participant que trop faiblement aux bénéfices. La Commission Lutundula a également critiqué la forme de certains contrats conclus à l’époque du gouvernement de transition.

Le groupe d’experts de l’ONU chargé du contrôle de l’embargo sur les armes renvoie à plusieurs des cas qu’il a étudiés dans lesquels les partenariats entre l’État et les investisseurs privés couvrent uniquement les coûts de production majorés d’une faible marge pour l’administration. Les bénéfices sont en revanche réalisés dans une société mère à laquelle ne participent généralement que les investisseurs privés étrangers et/ou du pays. Outre cette construction, les experts de l’ONU évoquent également la sous-évaluation des 19 NIZA/IPIS (2006)


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matières premières, par les sociétés de commercialisation par exemple, comme méthode très répandue pour léser l’État et la population de la RDC.

Le règlement selon lequel une partie des matières premières, telles que le cuivre, doit être traitée dans le pays afin de bénéficier d’une meilleure valeur ajoutée est souvent déjoué dans le cadre d’une interaction entre les groupes économiques et des hommes politiques de haut rang. À l’exception du cuivre et du cobalt extraits dans la province du Katanga, les matières premières exploitées en RDC sont rarement transformées en produits intermédiaires ou produits finis de valeur supérieure. Même le cuivre non traité est souvent acheté sur place par les négociants qui paient comptant. L’absence d’une industrie métallurgique de transformation explique la faible valeur ajoutée du secteur minier.

5.4.5 Le potentiel de conflit, la responsabilité sociale des sociétés minières

Avant la guerre, les grandes sociétés minières parapubliques ont fourni un grand nombre de prestations sociales. La société de cuivre des Gécamines offrait par exemple à ses employés et leurs familles le logement, les soins de santé, la formation scolaire des enfants, l’électricité, l’eau et une ration alimentaire à titre gracieux. Le déclin de cette société a signifié la fin de nombreuses prestations sociales.

Dans les régions minières, la population locale attend désormais des sociétés étrangères qu’elles comblent ce vide. Cela signifie pour les nouveaux investisseurs la nécessité de fournir des prestations supplémentaires peu courantes ailleurs dans le monde. En outre, l’immense besoin de prestations et d’infrastructures sociales dû à l’absence de l’État présente un risque de conflits futurs entre la population locale et les entreprises.20

5.4.6 La situation sociale et la sécurité du travail dans le secteur minier artisanal

Le secteur minier artisanal est devenu pendant la guerre une branche d’activité importante qui constitue souvent la seule source de revenus pour la population pauvre. Des réfugiés et d’anciens combattants y trouvent également un emploi. La part des femmes et des enfants qui travaillent dans les mines est élevée. Dans la province du Katanga, on évalue à 40 % la part des enfants mineurs en âge (moins de 15 ans). En moyenne nationale, au moins quatre personnes dépendent du revenu d’un creuseur artisanal. Jusqu’à 20 % de la population congolaise dépend ainsi de l’exploitation minière de type artisanal. Dans ce secteur, le revenu par habitant se monte à 2-3 USD par jour, ce qui est nettement supérieur au revenu moyen d’un travailleur en RDC (environ 10 USD par mois). Malgré les risques liés à la sécurité du travail et du revenu, l’activité est donc relativement attrayante. Ces possibilités de gains dans les mines ont un impact négatif sur l’éducation et l’agriculture. Les élèves et parfois même les enseignants abandonnent l’école pour aller travailler dans le secteur minier artisanal. L’exode de la population rurale a entraîné une baisse de l’offre de produits alimentaires, une hausse des prix de ces produits et une insécurité alimentaire accrue.

20 cf. « Miners in Congo must look beyond the bottom line » Financial Times, 21 août 2006


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Le secteur minier artisanal contribue fortement au commerce informel et illégal des matières premières de la RDC. Bien que le nouveau Code minier réglemente théoriquement ce secteur, l’influence des dispositions législatives y est en réalité très faible. Les conditions de travail sont mauvaises ; le travail des enfants et le travail forcé sont des pratiques courantes. De nombreux accidents se produisent en raison du manque de sécurité. Pendant la phase de prospection, les négociants octroient souvent des prêts aux creuseurs artisanaux qui sont alors obligés de travailler pour rembourser, ce qui entraîne une dépendance à long terme. La production artisanale a peu d’accès aux marchés libres. Cet obstacle au développement est accentué par l’état catastrophique des voies de communication et donne en outre sur place la possibilité à des acheteurs en gros de dicter les prix. À toutes les étapes de l’exploitation et de l’enrichissement des matières premières, des impôts et taxes parallèles sont arbitrairement perçus par un nombre indéfini de dirigeants des secteurs public, parapublic ou informel. De manière cynique, les serviteurs de l’État recourent souvent à la corruption pour subvenir à leurs besoins dans la mesure où leurs salaires ne sont pas payés.

Comme par le passé, les creuseurs artisanaux, notamment dans les provinces orientales, sont contrôlés et exploités sans scrupules par des milices militaires (entre autres le FNI-FRPI, le RCD). Celles-ci attribuent des licences d’exploitation artisanale des mines en contrepartie de taxes journalières et de la remise d’une partie de la production (souvent jusqu’à 30 %). Ces revenus représentent pour ces groupes la principale source de financement et conduisent ainsi à la déstabilisation de la région21. Les mineurs travaillent généralement comme journaliers sans garantie de revenus. En raison de la mauvaise situation sociale et de la faible productivité du travail, le secteur minier artisanal, bien qu’employant un grand nombre de personnes, n’est pas en mesure actuellement de réduire la pauvreté et d’assurer le développement économique des régions tel qu’il pourrait le faire.

Conclusion : les points mentionnés ci-dessus indiquent clairement à quel point le développement du secteur minier est affaibli par l’absence d’un environnement favorable. Les conséquences sont le manque d’investissements dans l’entretien et l’extension des installations existantes, la hausse modérée des investissements directs étrangers, la transformation insuffisante des produits des mines et le faible niveau des recettes publiques dégagées du secteur minier. Par conséquent, les bénéfices tirés de l’exploitation des ressources naturelles, les recettes publiques et l’impact sur l’emploi demeurent bien inférieurs à ce qu’ils pourraient être. Il n’est donc pas surprenant que le secteur minier de la RDC ait eu relativement peu d’impact sur le développement économique ces dernières années.

5.5 Résumé

L’examen des différentes facettes des obstacles au développement montre que les problèmes du secteur minier, très complexes, ont de multiples raisons et qu’ils se renforcent mutuellement. L’exploitation du potentiel des ressources naturelles est entravée par des 21 Nations Unies, Conseil de sécurité, S/2006/53, page 21, cf. aussi chapitre 4.1.


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problèmes fondamentaux tels que l’absence d’un appareil d’État et la corruption qui entraînent un manque de sécurité physique et juridique. Le manque de contrôle du commerce, les pertes de recettes publiques et l’absence d’investissements constituent un cercle vicieux qui entrave l’établissement d’un appareil d’État et l’amélioration concrète et sensible de la fourniture des services sociaux et économiques de base. Le défi du futur sera de rompre ce cercle vicieux.

LES PISTES D’ACTION

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6 LES PISTES D’ACTION

Les chances de promouvoir en RDC un développement économique durable et de réduire la pauvreté grâce à la richesse en ressources naturelles du pays sont immenses, tout comme les risques et les défis qui en résultent. Outre une réelle amélioration de la situation sociale et économique dans les régions minières, la sécurité physique et juridique, une bonne gouvernance et un renforcement de la capacité des administrations ainsi que l’amélioration des conditions sectorielles générales sont les éléments-clés susceptibles d’assurer une utilisation responsable des ressources. Compte tenu de la complexité des problèmes du secteur minier, il convient d’agir simultanément aux niveaux national, régional et provincial. Des initiatives doivent en outre être intégrées au niveaux régional et international. La présentation au chapitre 4 des obstacles au développement met en évidence la nécessité d’allier aux actions locales dans les régions minières une amélioration des conditions générales aux niveaux central et provincial. Une action isolée au niveau local serait tout aussi vaine que des progrès dans le dialogue politique avec les organismes gouvernementaux à Kinshasa sans une amélioration de la situation au sein même des régions minières.

Si l’on veut rompre le cercle vicieux des matières premières, des conflits et de la pauvreté, il serait souhaitable de réaliser des améliorations dans les trois directions suivantes :

1. Une augmentation de la transparence dans le secteur des matières premières. 2. Une meilleure surveillance du secteur, notamment par le renforcement des structures

administratives du secteur minier, également au niveau décentralisé. 3. Un meilleur partage des avantages en faveur de la population, par exemple en

introduisant et en mettant en œuvre des normes concernant le travail et l’environnement ou en favorisant les circuits économiques locaux et les services sociaux de base.‘

Ci-après, nous présentons dans un premier temps quelques pistes d’action possibles concernant les trois éléments évoqués ci-dessus qui, en Allemagne, font actuellement l’objet d’une discussion et d’une étude de faisabilité. Par la suite, nous évoquons les initiatives et les pistes d’actions engagées par d’autres bailleurs de fonds et organismes dans lesquelles il convient d’intégrer l’engagement de l’Allemagne lors de la phase de concrétisation.

6.1 Les pistes d’action possibles de la coopération allemande au développement (CD)

L’Allemagne entend activement soutenir la RDC sur la voie d’une utilisation durable des ressources naturelles. Sur la base de l’analyse des besoins et des activités d’autres donateurs et initiatives, des approches sont actuellement identifiées tant au niveau national qu’international.

Dans le même temps, le dialogue avec le gouvernement congolais et les autres parties prenantes est renforcé. L’Allemagne envisage ainsi d’établir un dialogue politique avec le


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gouvernement congolais, les autres donateurs, le secteur privé et la société civile afin que soient acquises des connaissances de base sur l’utilisation durable des ressources naturelles et les normes appropriées. Dans un premier temps, il est prévu d’organiser un séminaire international rassemblant l’ensemble des parties prenantes.

6.1.1 Une transparence accrue dans le secteur des matières premières

L’accès illégal et obscur aux recettes tirées des ressources naturelles incite les élites corrompues à maintenir le statu quo. Une meilleure transparence des recettes constitue par conséquent une étape importante vers l’utilisation responsable des ressources naturelles.

Dans le même temps, il convient d’installer un mécanisme qui garantisse que l’utilisation des recettes dégagées des ressources naturelles contribue au développement. À long terme, une amélioration du budget en tant qu’instrument centralisé de gestion est nécessaire si l’on veut que les recettes publiques provenant des ressources naturelles soient effectivement utilisées en faveur du développement. À court terme, la création de fonds de matières premières est une solution. Dans ce cas, les recettes issues des matières premières sont transférées dans un fonds réservé à des missions de développement prioritaires, géré à l’aide de règles transparentes et sous contrôle international. En coopération avec une société minière internationale, un tel fonds de matières premières pourrait être mis en place parallèlement à la création d’un fonds social au niveau décentralisé. D’une manière générale, la lutte contre la corruption contribue sensiblement à l’amélioration de la transparence et doit par conséquent devenir un thème majeur à tous les niveaux.

Un renforcement des fonctions de contrôle des institutions du secteur paraît essentiel pour accroître dans son ensemble la transparence du secteur. Cela signifie notamment la transparence de l’administration des licences et concessions minières, la surveillance de l’exploitation des matières premières et des courants commerciaux qui en résultent. Jusqu’à présent, contrairement aux secteurs de la sylviculture et de la pêche, le secteur des mines ne dispose d’aucun mécanisme généralement accepté visant, dans la production, au respect de normes de gestion durable et de développement (cf. encadré). Le Processus de Kimberley montre que la certification des matières premières peut constituer un instrument important pour l’accroissement de la transparence et le respect des normes. Les premiers effets de ce processus sont visibles, également en RDC. Ainsi, la part des exportations de diamants officiellement enregistrées a sensiblement augmenté depuis, ces derniers n’étant plus, comme par le passé, sortis du pays illégalement via la République du Congo (Brazzaville). Le développement d’un mécanisme de certification pour les matières premières minérales contribuerait fortement à une utilisation durable de celles-ci. L’Allemagne élabore actuellement un projet visant à la mise en place de chaînes de distribution certifiées pour les matières premières minérales qu’elle proposera de mettre à l’ordre du jour du sommet du G8


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qui se tiendra en 2007 à Heiligendamm (Allemagne). Ce projet prévoit la certification volontaire d’entreprises ou de coopératives, des garanties de réception et de livraison étant offertes si la production est réalisée dans le respect de certaines normes, à l’instar de celle qui existe déjà dans la gestion forestière (certification FSC). Une étroite coopération est prévue avec le secteur de transformation des matières premières et la société civile afin de garantir l’acceptation du processus. Un rattachement avec l’EITI et / ou la campagne « Publish what you pay » est envisageable.

Le processus de certification prévoit également le développement d’un certificat d’origine analytique (« empreintes digitales minérales ») qui permettrait un contrôle objectif. Un tel procédé a déjà été recommandé par le Groupe d’experts mandaté par le Conseil de sécurité de l’ONU en RDC.

6.1.2 Le renforcement également au niveau décentralisé des structures administratives du secteur minier

Sans le renforcement à moyen terme des organismes publics, un développement positif et contrôlé du secteur minier paraît également inconcevable. Le succès des initiatives visant à l’augmentation de la transparence dépend aussi directement du renforcement institutionnel de l’administration. Dans le cadre de la coopération allemande au développement (CD), il n’est pas possible d’apporter un soutien à tous les organismes publics compétents dans toutes leurs tâches principales de génération de recettes, de budgétisation, d’exécution du budget ainsi que dans les fonctions de surveillance et de contrôle dans le secteur des mines. Les ministères sectoriels chargés de la surveillance présentent également d’énormes manques de capacité qui doivent être comblés. Il serait toutefois possible d’identifier les déficits-clés que la CD allemande pourrait aider à combler.

La CD allemande pourrait s’engager en faveur du renforcement ciblé des administrations provinciales et locales, dans la mesure où celles-ci exercent entre autres des fonctions centrales de surveillance du secteur minier. La grande faiblesse des structures favorise la formation de réseaux criminels qui cherchent à accéder directement aux précieuses matières premières. Afin d’entraver l’action de ces réseaux criminels privés, des mesures accompagnatrices de lutte contre la corruption, un phénomène endémique en RDC, sont nécessaires, ce en apportant une aide ciblée à la société civile ou aux entreprises. Il conviendrait de lier étroitement ce renforcement des capacités au niveau décentralisé avec les niveaux centralisés pour garantir un impact suffisant.

6.1.3 Une meilleure répartition des avantages en faveur de la population

Il ne s’agit pas uniquement d’accroître les recettes publiques en provenance du secteur des matières premières mais de faire en sorte que ce dernier devienne le moteur de la croissance et de l’emploi pour l’ensemble de l’économie nationale. Sans améliorations mesurables de la situation de l’emploi et de la pauvreté de la population sur place, les


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propositions destinées à l’utilisation transparente et durable des ressources ne peuvent être mises en œuvre en raison d’un manque d’acceptation.

La revitalisation des circuits économiques locaux dans les régions d’exploitation jouera à cet égard un rôle important. Il s’agit de lier plus étroitement l’exploitation même des matières premières et l’économie locale et de renforcer les secteurs en amont et en aval qui représentent une source d’emploi et de revenus pour la population. Les infrastructures sociales et économiques doivent également s’améliorer sensiblement afin d’accroître la confiance de la population dans l’« ère nouvelle ». Des fonds sociaux ou communaux, financés par des sociétés minières internationales opérant sur place, ont déjà été créés avec succès dans d’autres régions du monde. Il importe en outre qu’une part définie des recettes de l’État retourne dans les régions minières et que la population en profite directement. Dans le cas contraire, on peut craindre que l’insatisfaction de la population soit exploitée par des réseaux privés et que la violence et la militarisation des régions reprennent.

Encadré 2 : La certification de la gestion forestière en RDC

Le programme : dans le cadre de la coopération financière allemande, une étude de faisabilité pour un Projet de Gestion des Ressources Naturelles (PGRN) a été réalisée. Ce dernier comprend notamment le financement de plans de gestion et d’études complémentaires pour une gestion forestière durable ainsi que des actions d’encouragement ciblées dans certaines concessions forestières d’une entreprise internationale afin d’obtenir la certification internationale de ces concessions selon les normes FSC.

La certification visée : l’objectif est d’obtenir la certification FSC délivrée par le Conseil international de gestion forestière (Forest Stewardship Council). Le FSC a défini dix principes obligatoires à appliquer dans la gestion des forêts afin de préserver les fonctions de la forêt malgré son exploitation commerciale. Ils comprennent l’arrêt du déboisement à grande échelle et des conversions des forêts en plantations, l’établissement de plans d’aménagement et le respect des droits des travailleurs. Le FSC donne pouvoir à des organisations de certification indépendantes de contrôler les exploitations forestières. Si l’examen s’avère positif, le bois peut être commercialisé avec le label FSC.

La situation de départ : les projets de certification doivent avoir lieu si possible avant l’octroi des concessions. La situation de départ du secteur forestier de la RDC, fortement sous-développé, est donc idéale pour la mise en œuvre d’un programme de certification. Dans les pays voisins tels que la République du Congo, le Gabon et le Cameroun, le nombre des entreprises qui ont fait une demande de certification indépendante a nettement augmenté au cours des dernières années. La certification encouragée en RDC dans le cadre de la CF vise à déclencher un tel processus à l’aide d’une entreprise de renom et que l’impact de celui-ci se propage dans tout le secteur forestier. À l’heure actuelle, la plupart des sociétés n’adoptent pas une gestion durable de leurs concessions forestières. Une exploitation durable des ressources en bois est plus probable avec une certification et les nouveaux plans d’aménagement qui y sont liés.

Le rôle de la CF allemande : les coûts des études nécessaires à une certification et pour satisfaire aux principes du FSC sont nettement supérieurs à ceux nécessaires pour répondre aux dispositions législatives de la RDC en matière de forêt. Une certification n’est donc pas rentable à court terme pour une entreprise individuelle et la SIFORCO, par exemple, n’en ferait probablement pas la demande. La


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prise en charge des plans de gestion forestière et d’études complémentaires par la CF allemande ainsi que le financement d’une partie des mesures correspondantes (par ex. l’infrastructure sociale) inciteront toutefois à effectuer une certification de qualité supérieure. La CF allemande joue ici un rôle de catalyseur et permet ainsi une exploitation durable des ressources forestières.

6.2 Les activités en cours et à venir des donateurs bi et multilatéraux ainsi que des initiatives internationales

Toutes les activités destinées à favoriser la transparence et le développement du secteur des matières premières doivent également s’inscrire dans le cadre des initiatives internationales et des activités d’autres donateurs organisées en faveur de la RDC. La Banque mondiale réalise actuellement une étude sur le secteur minier de la RDC (« Growth with Governance »), dont le projet devrait paraître mi 2007. Elle présentera l’ensemble des secteurs et sous-secteurs miniers en activité dans le pays, les principaux potentiels et obstacles au développement et les pistes d’action possibles. L’étude servira de base pour l’orientation future des interventions de la Banque mondiale et d’autres bailleurs de fonds. Elle fixera en outre le cadre d’un programme de prêts du Groupe de la Banque mondiale pour 2008 et fournira au gouvernement congolais un document de base pour l’organisation future du secteur.

Nous présentons ci-dessous un aperçu des activités en cours et à venir dans les différents domaines (cf. également annexe 6).

6.2.1 Une transparence accrue dans le secteur des matières premières

De nombreux donateurs soutiennent le Processus de Kimberley et l’Initiative de transparence des industries extractives (EITI). Ces deux initiatives internationales ont amélioré la transparence du secteur minier afin d’assurer une exploitation durable des ressources et empêcher le financement des guerres civiles. Le Processus de Kimberley, auquel la RDC adhère depuis 2003, certifie l’origine des diamants. L’EITI, à laquelle la RDC participe depuis 2005, vise à ce que les entreprises minières rendent public les sommes qu’elles versent aux gouvernements afin d’améliorer le contrôle et d’empêcher les détournements de fonds. La Banque mondiale soutient actuellement l’installation de bureaux nationaux de l’EITI à hauteur de 400 000 USD.

La Belgique poursuit actuellement la certification de l’origine des matières premières minérales. Elle se concentre sur le développement d’un système de certification pour les matières premières du Katanga. La Belgique entretient en outre de bonnes relations avec le nouveau gouverneur du Katanga et envisage ainsi d’y mener un projet minier pilote auquel devraient participer la société civile et le secteur privé. L’objectif principal de ce projet pilote est de renforcer l’État congolais et de clarifier les conditions juridiques de base d’un système de certification. Le gouvernement belge entend obtenir le conseil d’une équipe d’experts en géologie et en droit spécialisés dans le secteur minier de la RDC. La faisabilité technique d’un système de certification doit être encore étudiée de manière approfondie. Ainsi, en avril


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2007, la Belgique organisera un colloque scientifique international en RDC dont l’objectif est d’examiner les possibilités de traçabilité des minéraux.

6.2.2 Une meilleure surveillance du secteur, notamment par le renforcement des structures administratives du secteur des matières premières, également au niveau décentralisé

Depuis la reprise de ses activités en RDC en 2001, la Banque mondiale a largement participé au projet de Code minier adopté en 2002 en apportant son conseil au pays dans le cadre d’un dialogue politique, et a ainsi créé une base importante pour la surveillance du secteur.

Jusqu’à présent, les coopérations avec des institutions directes du secteur sont assez rares. La Banque mondiale a élaboré un cadastre minier électronique auprès du CAMI dont les travaux ne sont pas encore achevés. La Commission européenne prévoit un programme d’aide à la gouvernance qui concernera notamment le secteur des ressources naturelles. Il comportera le renforcement des capacités afin d’améliorer le contrôle de l’exploitation des ressources ainsi que le développement technique des ministères concernés. Au niveau provincial, la Commission veut développer des mécanismes de contrôle dans le domaine des exportations de ressources naturelles et de l’octroi des concessions. Ces mécanismes visent à garantir que les recettes sont investies dans les communes locales.

Plus vaste est l’engagement prévu dans le renforcement de l’administration dans les domaines des finances et des douanes qui occupent une place stratégique pour le secteur des mines. La France, la Belgique, le PNUD et l’UE en sont les principaux acteurs. Le programme de la Commission européenne prévoit ainsi le renforcement du contrôle des recettes dégagées du secteur minier sous la coordination du ministère des Finances. La France apporte son soutien à l’administration publique, notamment en matière de finances et de fiscalité. La Belgique a lancé un programme de coopération entre des banques nationales belges et la RDC qui comporte la formation d’employés. Le PNUD s’est concentré jusqu’ici sur la restructuration de l’administration publique aux niveau national et local.

La Belgique s’engage en particulier en faveur du renforcement des autorités douanières sous la forme d’un renforcement des capacités. Ces activités devraient se concentrer sur les provinces du Katanga et du Kivu. Les ministères des affaires internationales et de la coopération ont approuvé un projet concernant le poste de douane de Kasumbalesa (Katanga). Le Canada, la France et les Pays-Bas envisagent également d’opérer dans ce domaine. Les États-Unis étudient actuellement la réalisation d’un projet portant sur le contrôle de la douane et du transport à la frontière entre l’Ouganda et le Kenya. Cette initiative pourrait être répétée par la suite aux frontières orientales de la RDC. Les projets d’autres donateurs sont moins définitifs. Le Canada envisage l’envoi de conseillers techniques dans les ministères concernés par le secteur des ressources naturelles. Par le renforcement des capacités et le développement de mécanismes de contrôle, le Canada projette en outre de soutenir le gouvernement lors de l’introduction de


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lois visant à améliorer l’administration des recettes tirées des ressources naturelles. Le renforcement des structures administratives décentralisées aux niveaux national, provincial et local vise à accroître la transparence des recettes et des dépenses du secteur minier. Les fonctions de surveillance des parlements provinciaux et des associations locales devraient également être renforcées. Les Pays-Bas envisagent d’appuyer l’initiative de la Banque mondiale sur la mise en œuvre de directives dans le secteur des ressources naturelles. Un soutien aux initiatives visant à améliorer les mécanismes de contrôle à certains grands points stratégiques (ministères, ports, etc.) est également envisagé.

6.2.3 Une meilleure répartition des avantages en faveur de la population

Plusieurs donateurs concentrent actuellement leur action sur l’amélioration des conditions générales du secteur minier artisanal. En coopération avec des sociétés minières opérant dans le pays, le Groupe de la Banque mondiale participe à hauteur de 725 000 USD à un programme à court terme d’aide au secteur minier artisanal du Katanga. Le groupe de travail CASM de la Banque mondiale entend présenter dès juillet 2007 différentes actions susceptibles de réduire le potentiel de conflits qui existe entre le secteur minier artisanal et le secteur minier industriel de Lubumbashi.

Le Canada exige que les informations soient mises à la disposition des mineurs. Il soutient ainsi l’échange d’informations relatives au secteur minier artisanal de la RDC par l’intermédiaire du bulletin électronique CENADEP ACTU (Centre National d’Appui au Développement et à la Participation Populaire) et l’organisation de séminaires.

La Belgique finance des projets de l’Organisation internationale du travail (OIT) et de l’ONG « Groupe One » dont l’objectif est l’amélioration des conditions de travail dans le secteur minier informel du Katanga et la lutte contre l’exploitation des travailleurs mineurs en âge. Dans ce cadre, la Belgique envisage par ailleurs de promouvoir le SAESSCAM (Service d’Assistance et d’Encadrement du Small-Scale Mining, cf. chapitre 4.3.1) et la création de coopératives dans le secteur minier informel. Les Pays-Bas étudient le soutien éventuel du programme CATALYST, mis en œuvre par l’IFDC (International Center for Soil Fertility and Agricultural Development / Institut international pour la gestion de la fertilité), qui vise à accroître les revenus tirés de l’agriculture afin d’offrir aux mineurs et anciens combattants une nouvelle source de revenus. La Commission européenne présidera en 2007 le Processus de Kimberley et concentrera à cette occasion son action sur le secteur minier artisanal.

L’objectif de plusieurs initiatives est de promouvoir le comportement responsable des entreprises par l’intermédiaire de coopération avec des sociétés minières internationales. Le Canada recherche le dialogue avec les sociétés canadiennes qui opèrent dans le secteur des industries extractives des pays en voie de développement. Des recommandations en faveur du développement d’un code de conduite et de bonnes pratiques seront formulées et mises en œuvre par le gouvernement canadien. Les normes sont fixées sur la base des Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises


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multinationales, publiés en 2000, ainsi que de l’Outil de sensibilisation au risque de l’OCDE destiné aux entreprises multinationales opérant dans les zones à déficit de gouvernance (2006).

Le Groupe de Recherche sur les Activités Minières en Afrique (GRAMA) a organisé fin mars 2006 une conférence internationale sur le secteur minier de la RDC à laquelle ont participé des parlementaires, des membres du gouvernement, des représentants de la société civile canadienne, congolaise et internationale, des universitaires, des représentants des média, des industries extractives ainsi que la diaspora congolaise. Les participants ont à cette occasion discuter des défis à relever par le secteur minier de la RDC et des possibles stratégies. Tous ont été unanimes sur la nécessité pour les gouvernements de contrôler les entreprises de leurs pays qui opèrent en RDC.

CONCLUSION

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7 CONCLUSION

L’amélioration de la gouvernance au sein du secteur minier contribuera à une utilisation plus transparente et favorable au développement de la richesse en ressources naturelles de la RDC et jouera par conséquent un rôle essentiel dans le processus de paix. Les matières premières offrent au pays la possibilité de sortir peu à peu de la pauvreté et d’accroître le niveau actuellement fort bas de son développement économique. Ces matières premières représentent dans le même temps le principal risque pour le processus de paix. Tant que divers groupes continueront de profiter davantage d’une situation de guerre que de paix à travers les revenus dégagés des ressources naturelles, le processus de paix reste en effet menacé.

Seule une mutation sociale profonde, qui ne peut que venir de l’intérieur, permettra à la malédiction des ressources naturelles de devenir une bénédiction. Il convient de donner à la population la possibilité d’exiger cette mutation. Espérons que les élections démocratiques constituent un premier pas dans cette direction. Le nouveau gouvernement congolais doit être également prêt à engager et encourager les réformes nécessaires. Sans l’appropriation (ownership) explicite par le gouvernement congolais mais également par la société dans son ensemble de l’idée de transparence accrue et de promotion du bien commun, une telle mutation paraît inimaginable. En signant des initiatives internationales de transparence, le gouvernement de transition congolais a signalisé, du moins officiellement, sa volonté d’agir en faveur d’une transparence accrue. Il est encore trop tôt pour savoir si le gouvernement nouvellement élu sera disposé et en mesure de s’engager pour le bien commun du pays, entre autres en luttant contre de puissants intérêts privés.

Même si les donateurs ne peuvent remplacer la volonté politique d’engager des réformes, ils peuvent encourager ce processus en attribuant notamment au secteur des matières premières une place prioritaire dans le dialogue politique et en accordant leur soutien à la mise en œuvre d’indispensables réformes d’envergure. Par le passé, il est apparu qu’en parlant d’une seule voix, la communauté internationale et les donateurs étaient en mesure de favoriser l’évolution des processus nationaux vers plus de transparence et une meilleure gouvernance. Au cours des prochains mois, nous saurons si les donateurs sont en mesure mais également prêts à agir en conséquence. De fait, dans certains pays donateurs, il est fort possible que certaines parties prenantes profitent du statu quo actuel. Ayant un faible intérêt économique direct vis-à-vis du secteur des matières premières, l’Allemagne, en tant que bailleur de fonds, peut être certainement considéré comme un partenaire crédible capable de donner l’impulsion nécessaire. Assurant, à partir de janvier 2007, la présidence du Conseil de l’Union européenne, l’Allemagne pourrait faire avancer le processus de concertation au sein du cercle des bailleurs de fonds.

Dans le même temps, il importe de concrétiser davantage la stratégie d’intervention de la

coopération allemande au développement. La poursuite des travaux de recherche et des

entretiens avec l’ensemble des parties prenantes est nécessaire afin de fixer des priorités et

sélectionner le type d’engagement de l’Allemagne. À cet égard, des approches alternatives,

CONCLUSION

72

telles qu’une coopération avec des sociétés minières privées et les ONG, doivent être

envisagées. Il s’agit plus que certainement d’un processus de longue haleine mais il convient

de profiter de l’élan résultant de l’attention politique portée actuellement sur la RDC et

permettre au secteur minier de prendre un nouveau départ. Si la tâche est immense, les

potentiels et les chances le sont aussi. Par conséquent, ne laissons pas passer l’occasion.

ANNEXES

73

Annexes

Annexe 1 : Statistiques de référence de l’économie de la RD Congo

Annexe 2 : Synthèse du Budget 2005

Annexe 3 : OMP- Profil de la RD Congo

Annexe 4 : Certified Trading Chains in Mineral Production - Concept Note

Annexe 5 : L’ OFIDA

Annexe 6 : Donor Matrix – Democratic Republic of the Congo

Annexe 7 : Bibliographie

ANNEXES

74

Annexe 1 Statistiques de référence de l’économie de la RD Congo

I. Indicateurs de l'économie Valeurs

actuelles Tendances/Relations/Evaluations

* PNB par tête (USD) 114 2005, Tendance croissant

* Croissance PIB (%, réel) 6,4 2006; 6,8 (2004); Tendance stable

* Taux du service de la dette (%) 6,9 2006; 6,6 (2002), Service de la dette effectué

Dette envers l'étranger (milliards USD) 10,8 2006; 10,8 (2005); Tendance stable

* Réserves monétaires (or compris) en importations par mois

0,97 2006; 0,6 (2005); des imports non- relié a l’aide; très bas mais avec une tendance croissant

Bilan des paiements courants (% du PNB) -4,8 2006

Accroissement des exportations (%) 14,6% 2006

Solde budgétaire (% du PNB) -5,6 2006, tendance croissant

Inflation (prix consommateur en %) 16% 2006; 21,6 (2005)

Participation de l’Allemagne aux échanges extérieurs (%)

7,2 2003; Participation de l’Allemagne aux imports; accord de protection des investissements/accord sur la double imposition

II. Indicateurs sociaux et politiques Valeurs

actuelles Tendances/Relations/Evaluations

Population - absolu (en millions) - %-accroissement (dernier 10 ans)

57,5 2005

Part des pauvres- seuil international de la pauvreté (1USD/jour)

k.A.

Index de transformation Bertelsmann (Status-Index)22

117 (de 119)

Index 2006; Afrique du Sud 16; Angola 104

Index du développement humain, rang 167

(de 177) 2005; Afrique du Sud 120; Angola 160

22 http://www.bertelsmann-transformation-index.de/11.0.html

ANNEXES

75

Annexe 2

Source: Ministère des Finances, RDC

ANNEXES

76

Annex 3 OMP- Profil de la RD Congo

Année Situation actuelle

Année

OMP 1:

Réduction de l’extrême pauvreté et de la faim

Revenu par tête (USD) 220 1990 120 2004

Population dont le revenu est inférieur à un dollar par jour (%) 80 1985 k.A.

Enfants de moins de 5 ans au poids insuffisant (%) 28 1990 31 2001

Proportion de la population qui souffre de la faim (%) 31 1990 73 2001

Apports calorifiques moyens par jour 2.170 1990-92

1.570 1999-2001

OMP 2:

Assurer l’éducation primaire pour tous Scolarisation nette dans le primaire (%)

55 1990 52 2001

Part des élèves en première classe arrivant à la cinquième (%) 55 1990 25 2001

Taux d'alphabétisation dans la tranche d'âge des 15 à 24 ans 70 1995 69 2001

OMP 3:

Promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes

Ratio filles/garçons aux études primaires (%) 74 1990 90 2001

Ratio filles/garçons aux études secondaires (%) 45 1990 54 2001

Ratio des analphabètes féminin/ masculin

(15-24 ans)

71 1990 80 2001

Part des femmes dans le total des salariés tous secteurs confondus sauf l'agriculture (%)

26 1990 k.A.

Proportion de femmes dans les parlements (%) 6 1990 10,3 2001

OMP 4:

Réduire la mortalité des enfants de moins de 5 ans Taux de mortalité des moins de 5 ans (pour 1 000)

190 1995 213 2001

Taux de mortalité des nourrissons (pour 1000)

114 1995 126 2001

Vaccination contre la rougeole des enfants d’un an (%) 38 1990 46 2001

OMP 5:

Améliorer la santé maternelle Mortalité maternelle (pour 100 000 naissances vivantes)

k.A. 1.289 2001 Part des naissances accompagnées par du personnel medical qualifié

k.A. 61 2001

ANNEXES

77

Année Situation actuelle

Année

OMP 6:

Combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies

HIV/AIDS chez les femmes entre 15-24 ans (%) 5 1990 8 2001 Part des femmes de 15 à 49 ans pratiquant la contraception (%)

6,5 1990 7,2 2001

Enfants orphelin a cause du VIH/SIDA k.A. 770.000 2003

Enfants de moins de 5 ans qui meurent à cause du paludisme (sur 100.000)

k.A. 1.000 2001

Propagation de la tuberculose (sur 100.000) 128 1990 369 2003

nombre de cas de tuberculose diagnostiqués à l'aide de la thérapie ambulatoire à court terme DOTS (%)

42,6 1995 63,3 2003

OMP 7:

Assurer un environnement durable Superficie couverte de forêts (%)

62 1990 superficies protégées pour la conservation de la biodiversité (%)

k.A. 5,0 2003 PIB (produit intérieur brut) par unité d'énergie consommée)

4,0 1990 2,2 2002 Accès à l’eau potable (%)

43 1990 46 2002

Part de la population accédant à des services sanitaires (%) 18 1990 29 2002

OMP 8:

Mettre en place un partenariat mondial pour le développement

Aide au développement (ODA nette en milliards USD) 1,2 2002 1,8

5,4

2004

2003

Aide au développement (%- du PNB) 10,5 1990 22,3

97,9

2002

2003

Dette envers l'étranger (%- du PNB) 120 1990 203 2003

Sources: IWF, Banque Mondiale, UN

Requis de financements pour les OMP en millions USD

(Base 2003)23

2006 2010 2015

Population (millions) 59,3 67,0 78,0

Faim 237 469 1.126

Education 1.008 1.273 2.011

23 Zur Berechnung wurde der Pro-Kopf-Bedarf mit der Gesamtbevölkerung multipliziert.

ANNEXES

78

Requis de financements pour les OMP en millions USD

(Base 2003)23

2006 2010 2015

Egalité des sexes 119 201 241

Santé 1.482 2.210 3.540

Approvisionnement en eau et sanitaires 356 469 965 Amélioration des conditions de vie des habitants des quartiers pauvres

178 201 322

Energie 1.186 1.273 1.850

Routes 771 1.407 2.494

Divers 474 603 1.046

Somme I (total requis) 5.809 8.105 13.596

Contribution potentielle par foyer 474 603 1.126

Somme II (total requis par foyer) 5.335 7.502 12.470

Requis de financements pour les OMP en millions USD après ODI24

(Base 2003)

2006 2010 2015

Requis par tête (USD) 82 111 143

Contribution potentielle par foyer 9 12 15

Requis par tête par foyer (USD) 73 99 128

Total requis (milliards USD) 4,9 7,4 11,2

Contribution potentielle par foyer 0,5 0,8 1,2

Requis par tête par foyer (milliards USD) 4,4 6,6 10,0

24 Voir ODI-Studie, Briefing Note 6: Does the Sustained Global Demand for Oil, Gas and Minerals mean that Africa can now fund its Own MDG Financing Gap?

ANNEXES

79

Annexe 4

Certified Trading Chains in Mineral Production

Concept Note

Federal Institute for Geosciences and Natural Resources Markus Wagner, Gudrun Franken, Nicola Martin, Frank Melcher, Jürgen Vasters

Hannover, April 2007

ANNEXES

80

Certified Trading Chains in Mineral Production – Concept Note Safeguarding ethical standards as well as transparency in mineral production is essential to improve responsibility in the minerals sector. Certified Trading Chains (CTC) in mineral production represent a new concept that supports policy makers in facilitating sustainable development in the mineral industries by introducing a voluntary self-commitment to this concept of the partners within the value chain. On the one hand, the instrument aims to increase the contribution of the minerals sector to global poverty reduction and the political stabilisation of developing nations. On the other, it aspires to improve supply security for the processing industry and fosters responsibility in industrialised economies. The approach focuses on Artisanal and Small-Scale Mining (ASM) in developing countries as there are more people engaged in ASM than in the large scale dimension of the mining industry and in many developing countries it is the only scale of mining. Industrialized and large scale mining operations (LSM), which commonly operate within acceptable corporate social responsibility standards, are explicitly not in the focus of the CTC concept. The concept of CTC does not intend to harmonize the conditions in global mineral production but rather support sustainable development in selected projects. It leads beyond the traceability of minerals. Moreover it aims to implement minimum standards in respective trading chains. Spreading these responsible trade relations may hence lead to a global network of responsible mineral use in the processing industry. Impact analyses have demonstrated that international initiatives for the promotion of voluntary standards and certification can support good governance at a national level. To achieve this, it is crucial to identify “champions” of the process at an international level, both within industries as well as among governments and international organisations. Hence, the approach targets two levels, the realisation of pilot projects and the implementation of the concept on an international level.

1 Policy Objectives To reach sustainable development, social responsibility in mineral production needs to be strengthened. This not only includes responsibility of mineral producers, but also transparency and responsibility on the consumer side. A CTC ties a close link between two business-partners: - A local supplier of minerals in a developing country, e.g. a cooperative or comparable

structure, and

- a consumer of the product, e.g. a processing company, likely to be based in an industrial country.

These two strive for very different objectives. The concept of CTC strongly implicates the dual objectives of producer and consumer benefits as either goal can hardly be reached without the participation of both sides. As with CTC in general, the implementation of pilot projects intends to yield mutual benefits to all the participants within their respective business case. The coupling of these interests can therefore bring additional momentum to the

ANNEXES

81

measures and thus encourage proliferation. Consumer demand is the big driver. The concept of CTC therefore adopts a push-pull strategy.

1.1 The Mineral Supplier Approximately 10 – 30 % of world production with regard to various mineral commodities is covered by ASM which is frequently characterised by a lack of social, health, safety, and environmental measures. This important share passes through often informal channels to finally end up in major industrial production yielding only a meagre benefit to the country of origin, the local communities affected, and the first step producers – the artisanal miner. Equally, ASM engages far more people than LSM and a credible management of the global mineral economy cannot ignore this proportion. The concept of CTC thus also supports governments of developing countries in tackling the problems they are facing by a steady and fast growing ASM sector. The main objectives and benefits for the supplier within the trading chain are: - Enhanced productivity/earnings through transfer of technology, - better market access and fair returns, - higher earnings through direct sales, - improved planning reliability, - sales agreements as a basis for finance, - increased capital available to invest in upgrading and community, and - better health and safety as well as environmental conditions.

The government of the producer country gains: - Sustainable use of the national natural resource, - sectoral economic growth, - regulation of the informal sector, - conflict prevention, and - additional state revenues.

With regard to ASM production, the main policy objective is to utilize mineral potentials in developing countries for the alleviation of poverty and the growth of regional stability.

1.2 The Mineral Consumer At the other end of the trading chain, the concept of CTC focuses on supply security for and responsibility of the mineral processing industry as well as on the consumers demand for materials and products produced in an ethical manner. Therefore, the concept concentrates on strategic raw materials indispensable to the industrial value chain. Market access to these sources has in some cases been prohibitive due to armed conflicts and has in practice been jeopardized through the avoidance of good practice by some of the global players involved in the growing global resource competition. The main benefits for the consuming part of the trading chain are in the case of the mineral processing industry: - The traceability of mineral supplies through direct linkage to a certified producer,

ANNEXES

82

- direct market access to a substantial share of worldwide mineral production, which at present performs under unacceptable ethical and legal circumstances which inhibits responsible sourcing,

- enhanced supply security through regionally diversified sourcing, and

- to maintain the social license to operate and gain competitive branding advantage through product differentiation.

Industry thus not only maintains its social licence but also reduces risks and raises the supply chain productivity. More so, governments of consumer countries may well enjoy: - Undisturbed sectoral economic development, including security of employment.

With regard to industrial metal production, the main policy objective is to provide open access to the worldwide potential of strategic raw materials indispensable to the industrial value chain.

2. Pilot Projects The intended pilot projects comprise voluntary chain of custody certification that aims at auditing the various stages of mineral production by an independent third-party. The core element is process verification. Certification of production is based on a verifiable system of indicators and standards adapted to the local context of ASM. All actors involved in the trading chain are responsible for the progressive convergence towards these standards in a phased approach of continuous improvement. The implementation of best practice and best available techniques in CTC is an additional key issue to development (Figure 1).

contractual agreement

delivers certified product

assessesrevenues reports

finances,grants loan

engages

reportscommissions

gives feedback

dialogue

accompanies

consults, supports

places request

support through “fair” price

supports,reputational protection

Investment Bank,Development Bank,International Donor

Auditor

InternationalInitiative

NationalCertification Unit

Government ofProducer Country

Producer:Cooperative,

Small Scale Mine

Expert(DevelopmentProgram etc.)

Customer:Industrial Consumer

Government ofConsumer Country

Figure 1: Conceptual flowchart of a Certified Trading Chain (CTC) in Mineral Production

So far, it has neither been decided on the raw material nor on the location of a pilot project. With the focus on ASM, the approach targets minerals of high value and relevance for both suppliers and consumers. Additionally, transparency of production and trade are most

ANNEXES

83

important where resource revenues are related to conflicts. Preliminary findings suggest that the Central African Great Lakes Region as well as the metal ores for tin, tungsten, tantalum (coltan), copper and cobalt (heterogenite) or gold would be suitable objects for pilot projects as they provide a leverage to handle the dual objective of poverty alleviation and conflict prevention respectively, as well as supply security. Possibilities for the participation of industrial partners have been identified in case of the metal ores for tin, tungsten and tantalum (coltan) as well as for gold. Until now, two German processing companies have declared their interest. As for the mineral producer, the most practical way forward would be to link up with concession holders that engage and cooperate with ASM and take the responsibility to adhere to a code of conduct. Such model approaches exist in Rwanda. Another possibility would be to seek an ASM cooperative to engage in a model mine as e.g. pursued by the Durban Process for cassiterite and coltan mining in the eastern part of the Democratic Republic of Congo (DRC). The negotiations on the participation of the partners are not yet finalized. The pilot project intends to create incentives for reproduction and any proposal from G8 – Partners is most welcome. Standards shall be based on existing and internationally accepted criteria for corporate social responsibility and transparency. The general framework and appropriate standards for CTCs shall be agreed upon in a dialogue of the relevant stakeholders. One part of this international dialogue is to integrate the experience from ongoing standard initiatives and also to involve newly industrialized countries. However, it is felt that there is need for immediate action. For a start, it is therefore proposed to reaffirm the OECD Guidelines for Multinational Enterprises as the minimum standards for corporate social responsibility. The instrument provides a valuable set of directives for businesses in cases where the general conditions do not ensure appropriate corporate conduct. Its international reputation is rooted in the authority of the 39 states that have signed on and have agreed to implement its provisions. Together, these states generate 90% of all foreign direct investment flows globally. Although these standards were designed for large companies, their basic intention can be adapted and transferred to ASM. On the financial side, CTC seek to use a price-premium gained through “fair” returns for the implementation of standards and do not aim to rely on subsidies. The direct link between mineral producers and consumers holds the potential to bear additional costs of the CTC on the medium term by avoiding intermediate stages of the value chain, although the implementation of the concept would seek start-up financing through a charitable trust fund. Thus, an international support would have to provide baseline funding in the beginning of the projects as well as for the international framework of the initiative. Additionally, the analytical traceability of a mining product might be used as a forensic instrument in case of problematic shipments. This approach could be integrated as a supplementary element for verification into a pilot project although a complete coverage of the total production is not envisaged. Germany is currently supporting a research program on the analytical fingerprinting of tantalite minerals (coltan) by applying a combination of optical pattern recognition in concentrates, trace element analysis and radiometric dating. With specific localities, the results are promising and fingerprints for a pilot project can be derived.

ANNEXES

84

Intensive appraisal and dialogue on the ground has to be carried out before a pilot project at national level can be successfully implemented. One of the main lessons learnt from monitoring current standardization activities is the necessity to collect baseline data, work out existing structures of interest and control between all stakeholders and consider unattended consequences before standards and certification schemes are put into practice. The implementation of pilot projects is one step to speed up responsible mineral production within the important ASM sub-sector as many criteria of a CTC will be valid for a variety of minerals and can bring tangible success, even in the short-run.

3. Governance Framework complementary to CTC Certification can only be regarded as the second best option and would be superfluous in case of total conformity with laws and regulations in line with international sustainability and transparency standards. However, with law enforcement and institutional capacity being a weak point in the mineral sector of many developing countries, the concept of CTC is a mean of shaping globalization in a more balanced way by trying to transitionally fill a number of gaps that exist at the governance level (Figure 2).

Certified Trading Chain Good Governance

Responsible Use of the Mineral Potential

– Transparency in issuing and administrating mining licenses

– Supervision of production and tradeof minerals

– Control and administration ofmineral exports

– Inclusion of ecological, social and ethical standards into legislation

– Regular control and inspection on the maintenance of standards at mining sites

– Purchasing and delivery guarantees

Small-scale Mine or Cooperative Mineral Sector

– Transparent documentation ofstate revenues

– Securing mining licenses as legal titles for Small Mines, Cooperatives, ASM

– Mineral statistics

– Verification of production quantities by origin through internal records (Producer) and external control (Auditor)

– Transparent organizational structureof the producer

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– Definition of standards(National Certification Unit /International Initiative)

– Implementation of standards (Support through Expert, Consultant, Development Program)

– Practice conforms to standards (Mine Site Inspection, Auditor)

Figure 2: Integration of a CTC pilot project into the national framework of Good Governance

As the focus of the CTC is on ASM it can particularly contribute to - local development and sustainable livelihoods, - sustainable practices in mining, - prevent conflicts, - consolidate standards, - promote transparency, and - build governance capacity.

A CTC can of course not encompass measures on all of these levels, but needs further support on complementary areas such as:

ANNEXES

85

- good governance and capacity building for a responsible management of the raw materials sector,

- local social and economic development, and - revenue transparency.

Consequently, supporting capacity development at national and local level should be major complementary measures to the implementation of CTC. Voluntary standards should be compliant with national law. Hence, the possibility for the mineral supplier to operate within the existing legal framework of the producing country is one prerequisite for the implementation of pilot projects.

3.1 The International Framework CTC are not legally binding and thus do not require the creation of additional legal frameworks or new institutions. On the national and local level, the approach may be managed by an existing national organization. On the regional and international level the element should be integrated into an existing initiative. As fulfillment of the standards in a CTC includes the payments of levees and fees for mineral production, trade, and export, it is proposed to integrate the pilot projects into the EITI (Extractive Industries Transparency Initiative) framework both at international and national level. This would help to address the concern that EITI does not take account of the ASM sector where payments and consequently disclosure of the financial streams are characteristically opaque. Greater attention to these could help reduce corruption and the exploitation of ASM and protect their rights. The International Conference on the Great Lakes Region very recently agreed in accordance with the Protocol against the Illegal Exploitation of Natural Resources of November 2006, to put in place rules and mechanisms for combating the illegal exploitation, particularly a regional certification mechanism for the exploitation, monitoring and verification of natural resources within the Great Lakes Region. The integration of the CTC approach into the regional framework would support these endeavors to trace and monitor the trade flows. As ASM is central to this initiative, it is proposed to support the World Bank hosted Communities and Small-scale Mining (CASM) initiative as a major partner of a CTC network. CASM is the leading global networking and coordination facility with the mission “to reduce poverty by improving the environmental, social and economic performance of artisanal and small-scale mining in developing countries”.

3.2 The Role of Governments The general concept of CTC has been developed by various works and initiatives during recent decades. In most cases they have been restricted to a single commodity, mainly among precious metals and gemstones for jewellery production. However, it is now the time that governments take responsibility for commodities which are less visible in end-of-pipe products. Within a market economy, it is primarily the task of companies to engage in material sourcing but governments take the responsibility of ensuring a level playing field:

ANNEXES

86

- The nature of globalization has changed as emerging markets now exert great pressure on all firms to cut costs. This price pressure may undermine sustainability. Companies have learnt that loss of trust in their brand costs vastly more than ex-ante investment in sustainability would have involved. Yet, companies fear the short run costs, whereas sustainability requires a long-term strategy. In addition, companies, especially small and medium scale enterprises, are often not capable to handle the risk of reputational loss global engagement and sourcing may bear.

- Consumers are generally skeptical of the claims made by corporations about their own performance.

- Vital steps have to be undertaken before producers can even hope to become part of a CTC – for instance many ASM do not have a mining title or even authorization, and hence are unable or unwilling to invest in projects that bring returns only in the longer term.

Certification should hence incorporate various stakeholder groups from civil society, industry, and also governments to integrate their interests in the process. Governments can act as a catalyst and facilitator by developing a framework on best practice, provide policy leadership, and by demonstrating resource stewardship. Voluntary standards implemented through CTC can be a way of transiently “filling in the gap” where national and global regulation in the mineral sector is lacking. As long as the concepts are combined with efforts to strengthen governance and the rule of law, they can help, but must be recognized as being one of many instruments available, and not a panacea.

ANNEXES

87

Annexe 5 L’ OFIDA

Création et Missions: L’Office des Douanes et Accises, OFIDA en sigle, est un établissement public à caractère fiscal créé le 15 mai 1979 suivant l’Ordonnance-loi n°79/114 et reste, en tant qu’administration publique personnalisée, soumis aux dispositions de l’Ordonnance-loi n°78/002 du 6 janvier 1978 portant dispositions générales applicables aux entreprises publiques. Sa tutelle est assurée par le Ministère ayant les finances dans ses attributions.

L’OFIDA a pour missions principales : i) la perception des droits et taxes à l’importation et à l’exportation ; ii) la perception des droits d’accises ; iii) la surveillance des frontières ; iv) la recherche des infractions aux législateurs douanières, accisiennes et connexes ; v) la formation du personnel aux techniques modernes de gestion ; vi) la protection de l’espace économique national ; vii) la production des statistiques douanières et accisiennes. Organisation: L’OFIDA est organisé en une Direction Générale chapeautant 14 Directions Centrales appelées « Divisions » et 10 Directions Provinciales comprenant plusieurs bureaux de douane. La Direction Générale est coordonnée par un Secrétariat Général. Douane

Conduite en douane Opérations de dédouanement

1. Dépôt à la douane du manifeste 48 heures avant l’arrivée du moyen de transport ;

2. Saisie du manifeste par l’OFIDA et le concessionnaire ;

3. Arrivée du moyen de transport ; 4. Réception du manifeste et contrôle sous-

palan ; 5. Conduite en douane des marchandises

sous l’escorte douanière au magasin de déchargement par le transporteur ;

6. Pointage des marchandises, établissement du Procès-verbal de réception, étiquetage des colis et mise à jours de manifestes ;

7. Localisation des marchandises 8. Mise en entrepôt

1. Pré acceptation du dossier (contrôle de la recevabilité) ;

2. Numérotation du dossier dans le site 3. contrôle OCC (établissement de la note de

débit) 4. Salle banalisée (saisie de la déclaration) ; 5. Edition du bulletin de pré liquidation ; 6. Ordonnancement de paiement par le comptable

des recettes ; 7. paiement à la Banque ; 8. validation et édition de la quittance de paiement

informatisée par le comptable des recettes ; 9. consignes de l’Inspection de vérification ; 10.Vérification documentaire et physique de la

marchandise ; 11.Edition de la déclaration ; 12.Edition du certificat de vérification (CV) ainsi que

du Bon à enlever ;

sortie des marchandises.

Mesures de facilitation et de simplification des procédures accordées aux opérateurs économiques

ANNEXES

88

1. Enlèvement d’urgence 2. Paiement échelonné

Régimes économiques : le montage CKD et MKD ; le perfectionnements actif et le perfectionnement passif

1. Code des investissements

conventions particulières.

Coopération régionale et internationale La République Démocratique du Congo est membre des groupements économiques ci-après : COMESA, SADC, CEEAC, CEPGL avec pour objectif une zone de libre échange, union douanière, union économique…. Conséquences : réduction tarifaire ou taux nul pour les marchandises originaires. Sur la plan bilatéral, la République Démocratique du Congo a conclu plusieurs autres accords commerciaux avec d’autres Etats africains. Elle est signataire de plusieurs conventions internationales : Accord de l’OMC, Convention de KYOTO, Accords de Cotonou, Système Généralisé des Préférences, etc. Exonérations à l’importation i) Biens d’équipements, matériels et pièces de rechange, destinés à la réalisation des projets d’investissement ; ii) équipements, outillages et matériels destinés à la construction ou l’extension des installations reconnues d’utilité publique ; iii) marchandises destinées à l’usage officiel des Ambassades, des Consultas de carrières ; iv) marchandises destinées à l’usage personnel, et sous réserve de réciprocité, des agents diplomatiques et consulaires de carrière ainsi que des fonctionnaires internationaux ; v) marchandises importées par les organisations internationales ; vi) marchandises destinées à l’exécution des projets d’assistance et de coopération ; vii) marchandises destinées aux organismes philanthropiques (asbl) ; viii) bagages des voyageurs ; ix) objets de déménagement ; x) échantillons sans valeur commerciale ; xi) provisions se trouvant à bord des moyens de transports internationaux. Projets en cours

i) Modernisation des infrastructures ; ii) informatisation des procédures de l’Office ; iii) reformes des législations douanières et accisiènne ; iv) formation des agents.

ANNEXES

89

En ce qui concerne l’informatisation de la douane congolaise, elle s’effectue en 3 phases.

1ère phase 2ème phase 3ème phase

Informatisation de la gestion administrative et technique dont le début est la formation des Cadres, des Agents et Auxiliaires de la douane ainsi que la mise en place du Guichet Unique dans le cadre des procédures douanières.

Informatisation des procédures douanières dans la perspective de leur simplification et harmonisation tout en tenant compte des recommandations du COMESA et de la SADC, organismes qui ont visé la création d’une zone de libre échange depuis l’an 2000 et d’une union douanière en vue d’une plus grande intégration régionale

Etablissement du réseau douanier et commercial ou interconnexion de tous les services du Commerce Extérieur

Accises

Produits d’accises Procédures accisiennes

Les impôts indirects en remplacement de la contribution sur le chiffre d’affaires frappant la production et l’importation des produits suivants : i) les alcools et les boissons alcooliques, ii) les eaux de table et limonades, iii) les tabacs, iv) les huiles minérales, v) les sucres, les ciments hydrauliques, les allumettes, vi les parfums et liquides alcooliques.

i) A l’importation : procédures douanières ordinaires ii) A la production locale : crédit de paiement : déclarations décadaires (10 jours), déclarations mensuelles moyennant cautionnement ayant comme avantage le bénéfice d’un crédit de paiement allant jusqu’à plusieurs mois.

CONTACTS Direction Générale : Place le Royal, Immeuble SANKURU Tél : 00 (243) 12 34 870 – 00 (243) 12 34 062 E-mail : [email protected] BP 8248 Kinshasa-Gombe, Rép. Dém. du Congo Quelle: http://www.minfinrdc.cd/regies/ofida/ofida.htm

ANNEXES

90

Annex 6

Donor Matrix – Democratic Republic of the Congo

Structure:

1. Strengthening of the State

- Administration / taxes

- Legislation

- Implementation

2. Mining

- Employee rights / Trade unions

- Transformation of the mining sector

- Networking

3. Initiatives on a regional / international level

- Border controls / customs

- Certification

- Regional networks

- International communication

4. Initiatives in the private sector

- Promotion of corporate social responsibility

- Public-Private Partnerships

ANNEXES

91

1. Strengthening of the State

Area of Action Participating countries / organisations

Administration / taxes Belgium – A cooperation programme was launched between the national banks of Congo and Belgium, including training of key officers.

Canada – Will possibly give technical advice to relevant DRC ministries on practices of regulation, accountability, sustainability, and management of public funds.

European Commission – Is about to implement a program of support on governance, one of the sectors of intervention being natural resources. Includes: Capacity building for the administrations responsible for controlling the exploitation of natural resources. Technical support with the ministries concerned so as to adopt sectoral policies and plan actions for the forest and mineral sectors. Implementation of an interdepartmental program to control revenues from natural resources under the coordination of the finance ministry.

France – Support for financial administration capacities. Support for territorial administration and the reformation of the statistics system. One project specifically concerns support for the tax and excise office (l’Office des Douanes et Accises, OFIDA) and aims at reinforcing the administrational capacities for the control of taxes.

Germany: Planned strengthening of control mechanisms of decentralized administrative structures on a national, provincial, and local level. Support for the reorganisation of central institutions, e.g. the land registry office. Improved transparency of revenues and expenditures in the natural resources sector. Strengthening of the monitoring capacities of the provincial parliaments. Support of local syndicates. Planned instigation of a dialogue with companies, the Congolese State, and the civil society. Strengthening of civil society in its monitoring functions.

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UNDP – Interventions were focused on economic planning, the restructuring of public administration and the development of capacity development and training systems. Now planning actions in the following areas: Decentralization and Local Governance, Transparency, Justice, Public Administration Reform, Public Expenditure Management.

US – Support of local capacity building in Katanga.

Legislation Canada – Will possibly give assistance regarding the implementation of legislation promoting sound economic governance of natural resources, including through capacity building, training and the development of regulatory mechanisms.

Implementation European Commission – Is about to implement a program of support on governance, one of the sectors of intervention being natural resources. Includes: The implementation of control mechanisms on natural resource exports (anti-fraud measures). Implementing controls over granting concessions. Implementing mechanisms to ensure fiscal revenues are reinvested in local communities.

Netherlands – Considers support for the World Bank initiative to support the government in the implementation of Mining and Forestry codes. Supports initiatives aiming to improve control mechanisms at strategic points (ministries, harbour etc.) for implementing the Forest and Mining codes.

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2. Mining


Employee rights / Trade unions Belgium – Financing of projects of the International Labour Organisation and the NGO “Group One” (specialised in promoting clean business in Africa) to improve labour conditions in the Katangese informal mining sector and to combat exploitation of under-aged workers.

Belgium – Planning a support project for SAESSCAM (Service d’assistance et d’encadrement du small scale mining).

Belgium – Planning projects in support of cooperatives in the informal mining sector and the recycling of former workers in this sector.

Canada – Department of Foreign Affairs and International Trade’s Human Security Program, Partnership Africa Canada: holding information sessions for artisanal miners.

Transformation of the mining sector

Netherlands – Considering DFID initiative to support the transformation of the artisanal and small-scale mining sector (ASM). More information about this initiative?

Netherlands – Considers support for the International Center for Soil Fertility and Agricultural Development (IFDC) CATALYST programme to improve income from agriculture in order to entice artisanal miners back into agriculture and create short term manual labour for ex-combatants as part of their reintegration.

Netherlands: Supports initiatives aiming to “vulgarise” the Mining and Foresty codes to make local officials, population and companies aware of their duties and rights.

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UK – Assists in the transformation from informal to formal mining.

Networking Canada – The Groupe de Recherche sur les Activités Minières en Afrique (GRAMA) held an international conference on the mining sector in the DRC on March 30-31 2006. Brought together representatives from Parliament, the federal government, Canadian, Congolese and international civil society, academics, the Media, the extractive industry, and the Congolese Diaspora. Opportunity to discuss the challenges in the DRC mining sector as well as possible remedies. Need for governments to regulate the activities of home-based corporations operating in the DRC.

Canada – Supports the gathering and dissemination of information on artisanal mining in the DRC (diamonds, gold and other minerals), including field research in rural areas. Production of an electronic newsletter (CENADEP ACTU, Le Centre National d’Appui au Développement et à la Participation Populaire). Organisation of decentralized workshops.

European Commission – Will chair the Kimberley Process in 2007 and focus on the artisanal sector.

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3. Initiatives on a regional / international level


Border controls / customs Belgium – Plans capacity building of the Congolese customs. Initiatives in Katanga and Kivu likely. Ministers of foreign affairs and cooperation have approved an assistance project for the customs office of Kasumbalesa (Katanga).

Canada – Will possibly give support for initiatives to improve the DRC’s customs and border controls.

Netherlands – Considers support for the French initiative aiming to reform customs through training and introducing a computer system.

US – Considers a project on customs and transportation controls at the Uganda-Kenya border. Initiative can be replicated in DRC’s borders with its eastern neighbours.

Certification Belgium – Plans to hold an international scientific conference in 2007, with a view to exploring the feasibility of tracing minerals in the Great Lakes to their production sites.

Belgium – Possibility of a pilot project in the framework of a “natural resource control system” is being studied by Belgium. Inclusion of civil society and private sector, capacity building of Congolese State. Will concern one specific mineral in Katanga. Key issue: legal framework in which this system would operate. Belgium wishes for a close cooperation with other donor countries.

Belgium – Plans the creation of a team of Belgian experts (geologists, jurists etc) specialised in the Congolese mining sector that would provide permanent advice to Belgian authorities and other partners on initiatives regarding Central-Africa. Team could organise an international conference for scientists, and would have as principal task to give policy-input for the implementation of a “nature resource control system”.

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Canada – Will possibly support the ICGLR in its efforts to establish a certification mechanism.

Canada – Canadian International Development Agency (CIDA) funded a project aimed at enhancing the DRC’s capacity to valuate rough diamonds.

Germany – Development of a certification procedure for one type of commodity (probably tantalum) and to establish it at national level. One step should be to pilot a certificate of origin for one type of mineral commodity (commissioning the Federal Institute for Geosciences and Natural Resources with the task). This could then be applied at regional level. Voluntary certification based on companies operating in the DRC issuing pledges and accepting standards could also be introduced in parallel. At international level, it could be considered linking this up with the EITI initiative and/or “publish what you pay”.

Regional networks Belgium – Supports the ICGLR.

Canada – Department of Foreign Affairs and International Trade’s Human Security Program, Partnership Africa Canada: sharing lessons learned from the Kimberley Process with the ICGLR in finalizing the protocol and the regional protocol.

Canada – Will possibly support the ICGLR in its efforts to establish a regional project to fight the illicit exploitation of natural resources; support for future efforts to implement the protocol on the illicit exploitation of natural resources and the certification scheme.

Canada – As co-Chair of the ICGLR’s Group of Friends, a key goal is to exchange information on illegal exploitation of natural resources and to explore possibilities for collaboration; assisting the countries in the region to address this issue effectively within the framework of the ICGLR.

Germany – Supports the ICGLR: Implementation of the „Protocols against the illegal exploitation of natural

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resources“. Support of the regional cooperation project (amount to be fixed). Contribution to the regional certification mechanism (Art. 11).

Germany – Support for the CEMAC (good governance in the natural resources sector) with 1 Million Euros.

Netherlands – As co-chair of the Group of Friends of the Great Lakes Region, the Netherlands will consider possible ways to support the core countries with the implementation of the draft protocol, the regional initiative against illegal exploitation of natural resources, and the regional mechanism for certification of natural resources.

Netherlands: Since August 2005, a regional environmental expert is stationed at the Dutch Embassy in Kigali/Rwanda with the objective to develop a regional environmental program which contributes to the promotion of peace and stability in the Great Lakes Region through the sustainable development of natural resources.

Netherlands – Considers possibility of participating in a Trust Fund of the World Bank in one or different countries in the region to promote sustainable management of natural resources and to contribute to poverty alleviation in the post conflict context.

International communication Germany: Under its presidency of the EU in 2007, Germany plans to actively support donor coordination in this sector with involvement of the Congolese government. Germany, Belgium and the UK (possibly EC) – Will carry out a workshop in Kinshasa with four main topics: Security, Partnership, Regulative Frameworks, and Control System. If possible, companies should develop a set of best practices.

UNDP – Intends to intervene in the fields of Decentralization, Public Administration Reform and Economic Management, Justice and Fight against Corruption and Strengthening the Democratic Framework. In the

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areas of Public Administration Reform and Decentralization, it suggests to play a coordination role among donors.

4. Initiatives in the private sector


Promotion of corporate social responsibility

Belgium – Plans a support programme for FEC (Fédération des Entreprises du Congo) aiming at the promotion of “a code of conduct” to be adopted by companies.

Canada – Organizes a national, multi-stakeholder policy development process to explore mechanism to effectively promote socially and environmentally responsible conduct by the Canadian extractive sector operating abroad. Four National Roundtables on Corporate Social Responsibility and the Canadian Extractive Sector in Developing Countries will be coordinated to formulate recommendations to the Canadian government regarding codes of conduct and best practices as they might apply to Canadian mining companies that have investments abroad.

Canada – Development and strengthening of the Kimberley Process Certification Scheme for rough diamonds, particularly during role as Chair in 2004.

Germany: Wants to involve large international and Congolese companies and also Congolese civil society in certification process in order to ensure that the scheme gains acceptance. Will carry out a workshop in Kinshasa with Belgium, UK, possibly EC. Companies should develop a set of best practices.

Germany – Support for the Extractive Industries Transparency Initiative (EITI).

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Netherlands – Support for the Kimberley Process.

Netherlands – Support for the Extractive Industries Transparency Initiative (EITI).

Switzerland – Active member of the “Kimberley-System”. The Swiss government participated in the negotiation process for the establishment of the system.

UK – Promotes measures for international standards (e.g. OECD guidelines for Multinational Enterprises). Promotes measures for Extractive Industry Transparency Initiative (EITI).

Public-Private Partnerships Netherlands – Considers DFID initiative to establish Public Private Alliances (PPAs), aiming to develop systems for the transparent utilisation of mining company and donor funds for local development priorities.

UK – Promoting measures.

US – Promoting measures.

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100

Annexe 7

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