Download pdf - QM;JOOIPHOMQAENL Allgemeines Verwaltungsrecht · Verfassungsrecht – Allgemeines Verwaltungsrecht von DDr. Christoph Grabenwarter Universitätsprofessor an der WU (Wirtschaftsuniversität

Verfassungsrecht

–

Allgemeines Verwaltungsrecht

von

DDr. Christoph Grabenwarter

Universitätsprofessor an der WU (Wirtschaftsuniversität Wien) Mitglied des Verfassungsgerichtshofs

und

Dr. Michael Holoubek

Universitätsprofessor an der WU (Wirtschaftsuniversität Wien) Mitglied des Verfassungsgerichtshofs

Wien 2014

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen

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Grabenwarter/Holoubek, Verfassungsrecht – Allgemeines Verwaltungsrecht2 5

Vorwort

Recht weitreichenden Änderungen unterworfen. Diese Änderungen betrafen Ver-fassungs- und Verwaltungsrecht gleichermaßen. Die bedeutendste Änderung bildet mit Sicherheit die Neugestaltung der Verwaltungsgerichtsbarkeit, die mit Jahresbe-ginn 2014 wirksam wird. Mit ihr wird das Verwaltungsverfahren grundlegend ver-ändert, der gerichtliche Rechtsschutz gegen Verwaltungsakte auf den im internatio-

-sation in weiten Bereichen neu gestaltet. Mit Jahresbeginn 2015 tritt in Gestalt des Subsidiarantrags gegen Gesetze („Gesetzesbeschwerde“) eine neue Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofes hinzu.

Doch auch jenseits dessen gab es zahlreiche Rechtsänderungen im Verfas-

-ter Rechte der Grundrechtecharta als verfassungsgesetzlich gewährleistete Rechte durch die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes genannt.

Dementsprechend arbeitsreich war die Neubearbeitung der einzelnen Kapitel.

zweiten Teil des Buches (Grundbegriffe, Verfassungsrecht), Michael Holoubek für den dritten Teil (Verwaltungsrecht) verantwortlich. Den Anregungen unserer Leserinnen und Leser folgend haben wir dem Buch ein Stichwortverzeichnis angefügt, im Übrigen aber blieb der Aufbau des Buches unverändert.

Wir haben wieder einer Reihe von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern an un-

Mathis Fister, Claudia Fuchs, Michaela Helmreich, Gisela Kristoferitsch, Christian Simon und Kerstin Sitte. Maria Tumpel und Judith Grillberger erstellten das Stich-wortverzeichnis.

Abschließend bitten wir alle, die dieses Buch lesen oder mit ihm arbeiten, um Anregungen und Kritik, am einfachsten unter [email protected] und [email protected].

Christoph Grabenwarter Michael Holoubek

Grabenwarter/Holoubek, Verfassungsrecht – Allgemeines Verwaltungsrecht2

Vorwort ...................................................................................................... 5

............................................................................

1 Teil: Einleitung und Grundlagen ......................................................

A Staatsbegriff und Staatsformen .......................................................................... ...............................................................................................

1 Staatsgebiet .......................................................................................... 242 Staatsvolk ............................................................................................. 24

.......................................................................................... 25 ......................................................... 26

1 Staatsformen ........................................................................................a) Monarchie und Republik ................................................................b) Bundesstaat und Einheitsstaat ........................................................

2 Regierungsformen ................................................................................B Verfassung und Verfassungsrecht ......................................................................

..................................... .........................................................................

........................................................................... ............................................................

............................................ .....................................

C Verwaltung und Verwaltungsrecht .....................................................................

................................................. ...................................................................

................................................1 Die Geschlossenheit des Rechtsquellensystems ..................................

Verfassungs- und Verwaltungsrechts ....................................................

.......................................................a) Stufenbau nach der rechtlichen Bedingtheit ..................................b) Stufenbau nach der derogatorischen Kraft ..................................... 41c) Stufenbau der Rechtsordnung und Europarecht ............................ 41

................................................................. 42 .................................................................

2 Teil: Verfassungsrecht ........................................................................ 45

A Grundlagen ......................................................................................................... 45 .............................................. 45

1 Übersicht über das Bundesverfassungsrecht ........................................ 452 Die Zersplitterung des Bundesverfassungsrechts

und Reformansätze ............................................................................... 46..........................................................................

....................1 Begriff und Problematik .......................................................................2 Gesamtänderung der Bundesverfassung ..............................................

.......................4 Das demokratische Prinzip ................................................................... 50

a) Gesetzgebung ................................................................................. 50b) Vollziehung .................................................................................... 51c) Regierungssystem .......................................................................... 52

5 Das republikanische Prinzip .................................................................6 Das gewaltenteilende Prinzip ............................................................... 54

................................................................ 54 .................................................................. 55

a) Gesetzesstaat .................................................................................. 56b) Rechtsschutzstaat ........................................................................... 56c) Verfassungsstaat .............................................................................

............................................... .............................................................................

1 Die dauernde Neutralität ...................................................................... 602 Umfassende Landesverteidigung ......................................................... 60

............... 604 Öffentlich-rechtlicher Rundfunk .......................................................... 615 Verbot nationalsozialistischer Betätigung ............................................ 616 Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht ................................................ 61

...................................................................... 61 ............................................... 61

................ 621 Staatsgebiet ........................................................................................... 622 Staatsvolk .............................................................................................

........................................................................................ 644 Staatliche Symbole ............................................................................... 64

.............................................................. 64 ............................................................... 65

................................................ 65 ....................... 65

............................... 66d) Die innerstaatliche Geltung der allgemein anerkannten Regeln

.............................................................................2 Abschluss und Transformation von Staatsverträgen ............................

a) Staatsverträge .................................................................................b) Die Kompetenz zum Abschluss von Staatsverträgen .....................c) Parlamentarische Genehmigung von Staatsverträgen ....................d) Transformation von Staatsverträgen ..............................................e) Außer-Kraft-Treten von Staatsverträgen ........................................f) Staatsverträge in Angelegenheiten der Länder ...............................

.......................................... ..........................................................

..........................................................................................1 Begriff ..................................................................................................2 Bundesverfassungsrecht und Landesverfassungsrecht .........................

....................................................................a) Die Kompetenz-Kompetenz ...........................................................


b) Strukturmerkmale der Kompetenzverteilung .................................c) Haupttypen der Kompetenzverteilung ...........................................d) Sonderfälle .....................................................................................e) Weitere Erscheinungsformen der Kompetenzverteilung ...............f) Besonderheiten der Kompetenzinterpretation ...............................

4 Die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung und Vollziehung des Bundes ................................................................a) Der Bundesrat ................................................................................b) Zustimmung der Länder zu Bundesgesetzen .................................c) Mitwirkung der Länder an der Vollziehung des Bundes ................

5 Mitwirkung von Bundesorganen an der Landesgesetzgebung und der Vollziehung von Landesrecht ..................................................a) Mitwirkung der Bundesregierung am Verfahren

der Landesgesetzgebung ................................................................b) Mitwirkung des Bundes an der Landesvollziehung .......................c) Bundesaufsicht ...............................................................................

6 Der kooperative Bundesstaat ................................................................a) Kooperation ...................................................................................b) Gliedstaatsverträge ......................................................................... 100c) Gemeinsame Organe ...................................................................... 101

B Die Staatsorgane und ihre Funktion ................................................................... 102 .................................................................... 102

1 Der Nationalrat ..................................................................................... 102a) Das Wahlrecht zum Nationalra ...................................................... 102b) Legislaturperiode, Tagungen und Sitzungen des Nationalrats ......

.....................................................d) Die Rechtsstellung der Abgeordneten ........................................... 110e) Organisation ................................................................................... 114f) Die Funktionen des Nationalrates .................................................. 116

2 Der Bundesrat ....................................................................................... 121a) Funktionen ..................................................................................... 122b) Organe ............................................................................................ 122c) Zusammensetzung ..........................................................................d) Beschlusserfordernisse ...................................................................

................................................... 124a) Parteien .......................................................................................... 124

......................................................................... 1254 Der Weg der Bundesgesetzgebung ....................................................... 125

................................................................................... 126b) Begutachtungsverfahren ................................................................ 126

................................................................... 126d) Verfahren im Nationalrat ................................................................e) Mitwirkung des Bundesrats ...........................................................f) Beurkundung ..................................................................................g) Kundmachung ................................................................................

4 Die Bundesversammlung .....................................................................5 Die Landesgesetzgebung ......................................................................

a) Die Landtage ..................................................................................b) Der Weg der Landesgesetzgebung .................................................

...................................................a) Volksabstimmung ...........................................................................

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b) Volksbegehren ................................................................................c) Volksbefragung ..............................................................................d) Landesverfassungsrechtliche Regelungen .....................................

Gerichtsbarkeit ...........................................................................................1 Gerichtsorganisation .............................................................................2 Die Organe der Gerichtsbarkeit ............................................................

............................................................................4 Verfahrensgrundsätze und Justizgrundrechte .......................................

...........................................................................1 Der Rechnungshof ................................................................................

a) Organisation ...................................................................................b) Aufgaben des Rechnungshofs ........................................................ 141c) Prüfungsgegenstand der Gebarungskontrolle ................................ 141d) Prüfungsinitiative ........................................................................... 144e) Prüfungskriterien, Bekanntgabe des Prüfungsergebnisses

......................................................................... 144 ..................................................................... 146

2 Die Volksanwaltschaft .......................................................................... 146a) Organisation ...................................................................................b) Geschäftsordnung und Geschäftsverteilung ...................................c) Aufgaben ........................................................................................

................................................................. 150e) Befugnisse der Volksanwaltschaft ................................................. 151

........................................ 152a) Der Verfassungsgerichtshof ........................................................... 152b) Die Verwaltungsgerichtsbarkeit .....................................................

C Grundrechte ........................................................................................................ ...................................................................

.............................a) Allgemeines ...................................................................................b) Grundrechtsquellen ........................................................................

2 Grundrechte als Abwehrrechte ............................................................. 161a) Grundrechtsberechtigte .................................................................. 161

................................................................c) Die Struktur von Freiheitsrechten .................................................. 164d) Grundrechtsprüfung und Verfassungsgerichtsbarkeit

– „Formeln“ ....................................................................................e) Die Struktur von Verfahrensgrundrechten .....................................f) Die Struktur von Gleichheitsrechten ..............................................g) Die Struktur von politischen Rechten ............................................

.......................................... ....................................

b) Die Drittwirkung der Grundrechte .................................................c) Grundrechte als Prinzipien .............................................................

4 Soziale Grundrechte ............................................................................. .........................................................................

1 Das Recht auf Leben ............................................................................a) Rechtsquellen .................................................................................b) Schutzbereich .................................................................................c) Eingriff ...........................................................................................


d) Bindung des Gesetzgebers .............................................................e) Bindung der Vollziehung ................................................................

2 Folterverbot und weitere Fundamentalgarantien ..................................a) Rechtsquellen .................................................................................b) Schutzbereich und Eingriff ............................................................c) Bindung des Gesetzgebers .............................................................d) Bindung der Vollziehung ...............................................................e) Weitere Fundamentalgarantien ......................................................

Aufenthaltsgarantien ............................................................................a) Rechtsquellen .................................................................................b) Schutzbereich .................................................................................c) Eingriff ...........................................................................................d) Bindung des Gesetzgebers .............................................................e) Bindung der Vollziehung ................................................................f) Besonderheiten im Rechtsschutz ...................................................

4 Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens .............................a) Rechtsquellen .................................................................................b) Privatleben .....................................................................................c) Familienleben .................................................................................d) Eingriffe in das Recht auf Achtung des Privat- und

Familienlebens durch den Gesetzgeber ..........................................e) Eingriff in das Recht auf Achtung von Privat- und

Familienleben durch die Vollziehung .............................................f) Das Recht auf Eheschließung und Familiengründung ...................g) Der Schutz der Wohnung ...............................................................h) Der Schutz des Briefgeheimnisses und die Achtung

des Briefverkehrs ...........................................................................i) Der Schutz des Fernmeldegeheimnisses und die Achtung

der Korrespondenz ......................................................................... 200j) Das Grundrecht auf Datenschutz ................................................... 201

5 Die Eigentumsgarantie ......................................................................... 202a) Rechtsquellen .................................................................................b) Schutzbereich .................................................................................c) Eingriff ........................................................................................... 204d) Bindung des Gesetzgebers ............................................................. 205e) Bindung der Vollziehung ................................................................ 205f) Entschädigung ................................................................................ 206g) Anspruch auf Rückübereignung ..................................................... 206

6 Erwerbs- und Berufsfreiheit .................................................................a) Rechtsquellen .................................................................................b) Schutzbereich .................................................................................c) Eingriff ..........................................................................................d) Bindung des Gesetzgebers ............................................................. 210e) Bindung der Vollziehung ............................................................... 215f) Besonderheiten der Berufsfreihei t ................................................. 215

............................... 216a) Rechtsquellen ................................................................................. 216b) Schutzbereich .................................................................................c) Eingriff ...........................................................................................d) Bindung des Gesetzgebers .............................................................

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e) Bindung der Vollziehung ................................................................ 220f) Die Rechtsstellung der gesetzlich anerkannten Kirchen

und Religionsgemeinschaften ........................................................ 221 ................................................................ 222

a) Rechtsquellen .................................................................................b) Schutzbereich .................................................................................c) Eingriff ........................................................................................... 224d) Bindung des Gesetzgebers ............................................................. 225e) Bindung der Vollziehung ................................................................

.....................................a) Rechtsquellen .................................................................................b) Schutzbereich .................................................................................c) Eingriff ...........................................................................................d) Bindung des Gesetzgebers .............................................................e) Bindung der Vollziehung ...............................................................

10 Die Wissenschaftsfreiheit .....................................................................a) Rechtsquellen .................................................................................b) Schutzbereich .................................................................................c) Eingriff ...........................................................................................d) Bindung des Gesetzgebers .............................................................e) Bindung der Vollziehung ...............................................................

11 Kunstfreiheit .........................................................................................a) Rechtsquellen .................................................................................b) Schutzbereich .................................................................................c) Eingriff ...........................................................................................d) Bindung des Gesetzgebers .............................................................e) Bindung der Vollziehung ...............................................................

12 Rechte im Bildungswesen .................................................................... 240 ..................................................................... 242

a) Rechtsquellen .................................................................................b) Gleichheitsgrundsatz und Gesetzgebung ....................................... 245c) Gleichheitsgrundsatz und Vollziehung ..........................................d) Drittwirkung ................................................................................... 256e) Besondere Gleichheitsrechte .......................................................... 256

14 Rechte von Kindern .............................................................................a) Rechtsquellen .................................................................................b) BVG über die Rechte von Kindern ................................................

15 Verfahrens- und Justizgarantien ...........................................................a) Rechtsquellen .................................................................................b) Recht auf den gesetzlichen Richter ................................................ 260c) Das Recht auf ein faires Verfahren ................................................ 262d) Sonstige Verfahrensgarantien im Strafrecht ...................................e) Recht auf eine wirksame Beschwerde ...........................................

D Die Verfassungsgerichtsbarkeit .......................................................................... ........................................................................

...................1 Die Prüfung von Gesetzen und Verordnungen ....................................

a) Umfang der Zuständigkeit und Maßstab bei der Gesetzesprüfung .................................................................

b) Umfang der Zuständigkeit und Maßstab bei der Verordnungsprüfung ...........................................................


c) Antragslegitimation im Gesetzes- und Verordnungsprüfungsverfahren .....................................................

.................................... .....................................................

f) Entscheidung des VfGH .................................................................g) Wirkungen aufhebender Erkenntnisse ...........................................

2. Sonstige Zuständigkeiten zur Normenkontrolle ...................................a) Prüfung von Staatsverträgen ..........................................................b) Prüfung von Gliedstaatsverträgen ..................................................c) Prüfung von Wiederverlautbarungen .............................................

.................................................................... ..............................................

6. Zuständigkeit zur Kompetenzfeststellung ............................................a) Feststellung der Zuständigkeit von Bund und Ländern .................b) Zuständigkeit des Rechnungshofes ................................................c) Zuständigkeit der Volksanwaltschaft .............................................

..............................................................................a) Umfang der Zuständigkeit .............................................................b) Anfechtungslegitimation und Anfechtungsgegenstand .................c) Entscheidung des VfGH ................................................................

........................................................................... .....................................................................

3. Teil: Verwaltungsrecht ......................................................................

A. Grundbegriffe ..................................................................................................... .................................................

..................................... .........................................

.....B. Grundprinzipien der Verwaltung ........................................................................

.....................................1. Die Entwicklung der Verwaltung und die Funktion des

Verwaltungsrechts .................................................................................2. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Verwaltung ............................

.................................... ..............................................

1. Das Legalitätsprinzip ............................................................................a) Die Bindung der Verwaltung an das Gesetz ...................................b) Die hinreichende Bestimmtheit von Gesetz en ..............................c) Gebundenheit und Ermessen .........................................................

2. Das „Rechtsstaatsprinzip“ als Determinante des Verwaltungshandelns ............................................................................a) Subjektive Rechte und gerichtliche Kontrolle der Verwaltung ......b) Rechtsformenbindung und Zusammenspiel zwischen

hoheitlichem und nicht hoheitlichem Verwaltungshandeln ........... .............................................................

d) Allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze des Verwaltungshandelns ...............................................................

und des Verwaltungshandelns ..............................................................

3. Teil: Verwaltungsrecht

A. Grundbegriffe

B. Grundprinzipien der Verwaltung

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a) Weisungsbindung und demokratische Legitimation der Verwaltung ...............................................................................

b) Leitung und Verantwortlichkeit der Verwaltung ............................ ...............

1. Die Trennung von Justiz und Verwaltung im organisatorischen Sinn ....................................................................a) Materielle Gewaltentrennung .........................................................b) Gewaltenverbindende Elemente zwischen Justiz und

Verwaltung .....................................................................................2. Verwaltung und Gesetzgebung .............................................................

................................................C. Verwaltungsorganisation ....................................................................................

.......................................................1. Organ – Organwalter – Organ im funktionellen und im

organisatorischen Sinn .........................................................................a) Organ ..............................................................................................b) Organwalter ....................................................................................c) Organ im organisatorischen und/oder funktionellen Sinn .............

.......................................... ............................................................

4. Zuständigkeit ........................................................................................a) Delegation und Mandat ..................................................................b) Devolution .....................................................................................c) Arrogation ......................................................................................

....................................................................................e) Stellvertretung im engeren Sinn .....................................................

5. Organisationsgewalt .............................................................................6. Organisationsmodelle ...........................................................................

a) Monokratische/kollegiale Willensbildung ..................................... ......................

.............................................d) Beleihung .......................................................................................e) Ausgliederung/Privatisierung/PPP .................................................

.................................... .........................................................................

a) Weisung und Aufsicht .................................................................... ............................................

......................................................................................1. Die obersten Verwaltungsorgane des Bundes ......................................

a) Der Bundespräsident ......................................................................b) Die Bundesregierung .....................................................................c) Die Bundesminister ........................................................................

2. Die unmittelbare Bundesverwaltung ....................................................a) Allgemeines ....................................................................................

.......................................................... ........................................................

................................................................................1. Die obersten Verwaltungsorgane der Länder .......................................

a) Die Landesregierung ......................................................................b) Die Landesräte ...............................................................................c) Der Landeshauptmann ...................................................................


2. Das Amt der Landesregierung .............................................................. ........................................................

a) Die Bezirkshauptmannschaften .....................................................b) Städte mit eigenem Statut ..............................................................

.................................................................5. Die Sonderstellung Wiens ....................................................................

..............................................1. Die Organisation der Verwaltung auf Gemeindeebene ........................

a) Der Gemeinderat ............................................................................b) Der Gemeindevorstand ..................................................................c) Der Bürgermeister ..........................................................................

2. Die Aufgaben der Gemeinde ................................................................a) Aufgaben im eigenen Wirkungsbereich .........................................b) Aufgaben im übertragenen Wirkungsbereich ................................

V. Nicht-territoriale Selbstverwaltung ............................................................ .............................................................................................

................................................. .............................................................

2. Direkter Verwaltungsvollzug ................................................................ ..................................................

a) Vertikale Verwaltungskooperation .................................................b) Horizontale Verwaltungskooperation ............................................c) Netzwerke ......................................................................................d) Kooperative Verwaltungsakte .........................................................

D. Verwaltungshandeln ........................................................................................... ...................................................

......................................................................................1. Verordnung ...........................................................................................

a) Allgemeines ...................................................................................b) Arten von Verordnungen ................................................................

2. Weisung ................................................................................................a) Allgemeines ...................................................................................b) Verwaltungsverordnung – generelle Weisung ...............................

...............................................................................................a) Allgemeines ...................................................................................b) Merkmale des Bescheids ................................................................c) Mindesterfordernisse des Bescheids .............................................. 400d) Arten von Bescheiden .................................................................... 401e) Rechtswirkungen ...........................................................................

und Zwangsgewalt ................................................................................ 405a) Allgemeines .................................................................................... 406b) Elemente ......................................................................................... 406c) Rechtsschutz ..................................................................................

5. Verwaltungsrechtlicher Vertrag ............................................................a) Allgemeines ................................................................................... 410b) Ausgestaltung und Zielsetzung ...................................................... 410c) Voraussetzungen ............................................................................ 410d) Besonderheiten verwaltungsrechtlicher Verträge ........................... 411

6. Transnationale Verwaltungsakte ........................................................... 412 ................................................................ 412

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....................................................................... 4141. Allgemeines .......................................................................................... 4152. Abgrenzung – Hoheitsverwaltung/Privatwirtschafts verwaltung ......... 416

......................4. Privatwirtschaftsverwaltung und Legalitätsprinzip ..............................5. Selbstbindung und Fiskalgeltung .........................................................

.........................................1. Allgemeines ..........................................................................................

a) Durchführung und Vollzug .............................................................b) Direkter und indirekter Vollzug von Unionsrecht ..........................c) Unmittelbarer und mittelbarer Vollzug von Unionsrecht ............... 420

E. Rechte und Rechtsverhältnisse im Verwaltungsrecht ......................................... 422 ...................................................................... 422

1. Allgemeines .......................................................................................... ........................................................

im Verwaltungsverfahren ..................................................................... 424

........................................................ 426 ....................................................................

.......................................a) Amtsverschwiegenheit ...................................................................

.............................................................................2. Amtshilfe ..............................................................................................

F. Kontrolle der Verwaltung ................................................................................... ................................................................................................

.................................................................1. Rechtskontrolle der Hoheits- und Privatwirtschafts verwaltung ..........2. Primär- und Sekundärrechtsschutz .......................................................

................................................. ...........................................

a) Allgemeines ...................................................................................b) Organisation ...................................................................................c) Zuständigkeitsabgrenzung Bundesverwaltungsgerichte –

Landesverwaltungsgerichte ............................................................d) Kompetenzen .................................................................................e) Verfahren ........................................................................................f) Entscheidungen der Verwaltungsgerichte ...................................... 441

2. Verwaltungsgerichtshof ........................................................................ 441a) Allgemeines ................................................................................... 441b) Rechtsgrundlagen ........................................................................... 442c) Kompetenzen ................................................................................. 442d) Verfahren ........................................................................................

...................................... 445

.................................................................................

.................................................................................


1. Teil: Einleitung und Grundlagen

A. Staatsbegriff und Staatsformen

Gamper Öhlinger, Braucht Europa eine Verfassung? JRP

Fall: Staatsqualität der EU

Ausgangspunkt für die Beschäftigung mit dem Verfassungs- und Verwaltungs-recht ist der Staat. Trotz vielfacher Beziehungen und Vernetzungen im europäi-schen und im internationalen Zusammenhang ist der Staat, der in aller Regel über eine Verfassung verfügt (verfasster Staat, Verfassungsstaat), diejenige politische

-gung mit Rechtsfragen von Verfassung und Verwaltung bildet.

--

dene Staatsbegriffe: man versucht, das Wesen des Staates in staatsrechtswissen-

erfassen. Auch innerhalb der (Teil-)Disziplinen werden unterschiedliche Aspekte des Staates hervorgehoben.

Nach dem auf Georg Jellinek zurückgehenden Staatsbegriff der allgemeinen

ein Staat durch drei Merkmale gekennzeichnet: durch Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt (sog Drei-Elemente-Lehre). Eine Einheit, die durch eine dauerhafte Verbindung eines Volkes auf einem bestimmten Gebiet besteht und Herrschafts-

Rz 115).

Neben dem Staatsbegriff Jellineks sei der von Kelsen geprägte rechtswissen-schaftliche Staatsbegriff erwähnt, der Staat und Rechtsordnung gleichsetzt. Das

-liche Geltungsbereich der Rechtsordnung angesehen. Hinzu kommt ein zeitliches Element, der zeitliche Geltungsbereich der Rechtsordnung. Die Staatsgewalt ist die

-Kelsen geforderten Trennung zwi-

schen Recht und außerrechtlichen Faktoren Rechnung.

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1. Staatsgebiet

Der moderne Territorialstaat beruht auf der Ausübung von Herrschaftsgewalt -

tenzen zur Setzung von Hoheitsakten sind auf das eigene Territorium beschränkt. Das Staatsgebiet

Staatsvolk lebt und auf das sich die Staatsgewalt bezieht.

-

Lehenssysteme. Diese erfüllen das Kriterium eines Staatsgebiets als Grundlage für die Annahme eines Staates nicht.

Das Staatsgebiet wird begrenzt durch die Grenzen eines Landes, die in vie-len Fällen geographisch beschreibbar sind (Grenzen entlang der Mittellinie von Flüssen, von Binnengewässern, von Bergen, Pässen oder der Meeresküste) oder

-

eines Gebietes zu einem staatlichen Territorium die faktische Beherrschbarkeit als Mindestvoraussetzung voraus, da die Staatsgewalt bedingt und begrenzt ist durch

von einem Staat beanspruchte Territorium unangefochten von ihm beherrscht wird.

Als weiteres konstitutives Element des Staates kommt das hinzu. Das Staatsvolk lässt sich nach dem faktischen Kriterium des dauerhaften Auf-enthalts bzw der Sesshaftigkeit auf dem Gebiet eines Staates bestimmen. Unter Zugrundelegung eines solchen Verständnisses zählen auch auf dem Staatsgebiet lebende Ausländer zum Staatsvolk, andererseits sind dauerhaft im Ausland leben-

Das faktische Kriterium des Aufenthalts im Staatsgebiet korreliert mit dem Unter-worfensein unter die Herrschaftsgewalt eines Staates: Alle Personen, die sich auf dem Territorium aufhalten, unterfallen regelmäßig seiner Rechtsordnung. Teilwei-

-liches Abgrenzungskriterium zur Bestimmung des Staatsvolks ist. Diese Annahme führt jedoch zu einem Zirkelschluss, da nur ein Herrschaftsverband, der bereits ein

ist in einem demokratischen Staat von besonderer Bedeutung, weil er in der Regel Vor aussetzung für die Beteiligung an der demokratischen Willensbildung und da-mit an der Bildung des staatlichen Herrschaftswillens ist.

-ligen nach faktischen Kriterien bestimmten Staatsvolks jedenfalls drei Gruppen

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-

Auch die Grundrechte des innerstaatlichen Verfassungsrechts unterscheiden zwi--

rung wiederum durch das Unionsrecht für Unionsbürger relativiert ist.

Der Begriff des Staatsvolks im Sinne der Drei-Elemente-Lehre knüpft nicht an einen soziologischen Begriff des Volkes an. Gemeint ist nicht ein Volk, das durch

-dere durch Kultur (Sprache, Religion), Rasse oder Abstammung oder ein historisch begründetes Verständnis einer politischen Schicksalsgemeinschaft – gekennzeich-net ist. Allerdings kann durch einen Staat oder eine politische Gruppe unter Beru-

dass Staatsvolk und Nation eine Einheit bilden.

Viele Staaten sind mit dem Anspruch entstanden, in einem Nationalstaat eine durch gemeinsame Kultur, durch gemeinsame Herkunft oder Vergangenheit ge-prägte Gemeinschaft von Personen, die sich dieser Gemeinsamkeiten bewusst war,

Staates dann einer Nation im dargestellten Sinn. Typischerweise entsteht in einem solchen Staat die Frage, wie man mit Minderheiten, die nicht zu der die Mehr-

Eigenart gewährleistet.

3. Staatsgewalt

Als organisiertes Machtgefüge hat der Staat die Funktion, ein geordnetes Zu-sammenleben von Menschen zu organisieren und zu garantieren. Er hat vor allem Rechtsfrieden und Rechtssicherheit zu gewährleisten. Unter der Staatsgewalt, dem dritten konstitutiven Element eines Staates, versteht man die Befugnis, das Verhal-ten der Menschen in der Gemeinschaft verbindlich zu regeln und mit Machtmitteln das vorgeschriebene Verhalten zu erzwingen, notfalls auch mit physischer Gewalt. Kennzeichnend für den modernen Verfassungsstaat ist die Monopolisierung der Gewalt beim Staat (staatliches Gewaltmonopol

Befehls- und Zwangsgewalt. Die Aufgabe, Rechtsfrieden und Rechtssicherheit

ihrer Kompetenzen das Monopol staatlicher Gewalt gegen Gewalttätigkeiten wirk-sam behaupten. Wenn die Ausgestaltung oder die Ausübung der staatlichen Kom-petenzen diese Aufgabe nicht (mehr) erfüllen kann, ist eines der grundlegenden Kriterien des Staates nicht gegeben. Der Bestand eines Staates ist daher auf eine effektive Staatsgewalt angewiesen. Dabei wird staatliche Lenkung und Ordnung des menschlichen Verhaltens nicht allein durch zwangsbewehrte Verhaltensgebo-

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-währung von Steuervorteilen und gezielten Prämien, Subventionierung). Für die Ausübung effektiver Staatsgewalt ist nur wesentlich, dass sie nach Bedarf Mittel der Befehls- und Zwangsgewalt zur Verfügung hat.

Eine effektive Staatsgewalt stellt sich für den Bürger ambivalent dar: ein Staat, der die Macht hat, seine Bürger wirksam zu schützen, ist auch in der Lage, die Bürger zu unterdrücken. Mit der Notwendigkeit einer effektiven Staatsgewalt ist daher die Forderung der Begrenzung und Kontrolle staatlicher Macht verbunden.

-rolle staatlicher Machtausübung, insbesondere am Maßstab der Grundrechte, einen Schutz vor Missbrauch staatlicher Gewalt.

Eng verbunden mit dem Begriff der Staatsgewalt ist der Begriff der -

nität, der in unterschiedlichen Zusammenhängen und in unterschiedlichen Bedeu-tungsnuancen verwendet wird. Nach innen gerichtet versteht man unter Souve-ränität die unabhängige und effektive Ausübung der obersten Herrschaftsgewalt. Entscheidend ist, dass keine Konkurrenz zu anderen Gewalten in Bezug auf das gleiche Staatsgebiet und das gleiche Staatsvolk besteht. Nach außen gerichtet wird

Das heißt, dass ein Staat von den anderen als oberster Herrschaftsträger auf einem bestimmten Gebiet anerkannt wird.

Lösung: Staatsqualität der EU

Die Beantwortung der Frage nach der Staatsqualität der EU hängt ab von dem Staats-begriff, den man seinen Überlegungen zugrunde legt. Unter Berücksichtigung der Drei-Elemente-Lehre kann man als „Staatsgebiet“ das Gebiet der Mitgliedstaaten an-

-gebiet trifft). „Staatsvolk“ sind die Bürger der Mitgliedstaaten, die gleichzeitig zu

AEUV). Zweifelhaft ist, ob die EU „Staatsgewalt“ besitzt. Zwar kommen der Union -

recht durchzusetzen. Jedoch fehlt der EU die für Staaten wesentliche Allzuständigkeit. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung ist die EU nur dann zuständig, wenn die Mitgliedstaaten ihr diese Zuständigkeit verliehen haben. Eine Kompetenz-Kompetenz hat sie hingegen nicht. Dieser Aspekt spricht gegen die Annahme einer effektiven „Staatsgewalt“ und damit gegen die Staatsqualität der EU im Sinne der Drei-Elemente-Lehre.

Die Organisation staatlicher Herrschaftsgewalt kann in unterschiedlicher Weise erfolgen. Bereits in der Antike wurden Typen der Organisationsweise staatlicher Herrschaftsgewalt entwickelt, die Grundstrukturen von Staatsformen aufzeigen.

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Daneben lassen sich verschiedene als Grundtypen der Art und Weise der Machtverteilung und -ausübung innerhalb eines politischen Systems aufzeigen. Die Unterscheidung zwischen Staatsformen und Regierungsformen wird nicht immer trennscharf gezogen.

1. Staatsformen

a) Monarchie und Republik

-lik einerseits und jener der Monarchie andererseits zu unterscheiden. Wesentliches Kennzeichen der Monarchie ist ein auf Lebenszeit amtierendes Staatsoberhaupt,

Monarchie ist noch keine Aussage über die Verteilung der Staatsgewalt zwischen dem monarchischen Staatsoberhaupt und anderen Staatsorganen gesagt.

Auch die Regierungsform in einer Monarchie kann variieren:

• absoluten Monarchie ist der Monarch alleiniger Träger der Staats-gewalt. Er übt diese ohne Bindung an eine Verfassung oder anderes Recht aus (Kombination einer monarchischen Staatsform mit einer monokratischen Re-gierungsform).

• konstitutionellen Monarchie ist der Monarch durch eine Verfassung in seiner Herrschaftsausübung beschränkt. Die Herrschaftsgewalt ist auf meh-rere Staatsorgane aufgeteilt. Die Regierungsform kann eine Demokratie oder eine Zwischenform einer monokratischen Regierungsform mit demokratischen Elementen sein.

• parlamentarischen Monarchie, die regelmäßig auch eine konstituti-onelle Monarchie ist, ist die Herrschaftsgewalt des Monarchen beschränkt und im Wesentlichen dem Parlament, aber auch weiteren Trägern der Staatsgewalt übertragen. Typischerweise verbleiben dem Monarchen vor allem repräsenta-tive Aufgaben. Die Regierungsform in einer parlamentarischen Monarchie ist zumeist die Demokratie.

durch ein Staatsoberhaupt aus, das durch Wahl bestimmt wird und eine beschränkte Amts-dauer hat. Auch die Staatsform Republik sagt noch nichts über die Regierungsform

-publiken unterschieden werden.

b) Bundesstaat und Einheitsstaat

Bundesstaat und Einheitsstaat gegenüberstellen. Ein Bundesstaat ist eine auf den Föderalismus wird ein

Prinzip der Vielfalt in der Einheit bezeichnet, in dem mehrere Gliedeinheiten unter

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sondern auch in anderen Einheiten – wie Staatenverbänden oder internationalen Organisationen – verwirklichen kann.

Ein Bundesstaat ist von einem Einheitsstaat abzugrenzen, wobei maßgebend für diese Unterscheidung die Binnenstruktur eines Staates ist. Kennzeichnend für einen Bundesstaat ist eine staatliche Binnenstruktur, die mindestens zwei territoria-le Ebenen aufweist, denen jeweils Aufgaben und Zuständigkeiten zugewiesen sind, wobei der Umfang und die Art der Aufgaben- und Zuständigkeitszuweisung auf die einzelnen Ebenen durchaus unterschiedlich sein kann. Typisch für den Bundesstaat

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gewalt ist keine von der zentralen Einheit abgeleitete, sondern eine eigene. Daher werden sie allgemein als Gliedstaaten bezeichnet. Die konkrete Bezeichnung in den einzelnen Verfassungsordnungen divergiert (zB Länder, Kantone, Provinzen). Auch die konkrete Ausgestaltung des Bundesstaats kann von Verfassung zu Verfassung

Der Einheitsstaat hat hingegen eine einheitliche Staatsgewalt. Auch Einheits--

digkeiten aufweisen, man unterscheidet zentralisierte und dezentralisierte Einheits-staaten. Diese Untergliederungen sind jedoch nur Verwaltungseinheiten und keine in ihrer Aufgabenwahrnehmung selbständige Staaten.

Abzugrenzen ist der Bundesstaat auch vom Staatenbund. Bei einem Staaten-bund handelt es sich um einen Zusammenschluss von Staaten, dh eine internati-onale oder supranationale Organisation von Staaten, die mit diesem Zusammen-schluss Teile ihrer Souveränität aufgegeben und auf den Staatenbund übertragen haben. Dieser weist eigene Organe auf, denen gemeinsame Aufgaben übertragen wurden, hat aber selbst keine Staatsqualität. Die in dem Bund zusammengeschlos-senen Staaten bleiben die Herren der Verträge und unabhängige Staaten im Sinne

Die unterschiedlichen Regierungsformen lassen sich danach unterscheiden, wie die politische Herrschaftsmacht in einem Staat verteilt ist und wie sie ausgeübt wird. Die aufgeführten Regierungsformen sind Grundtypen, die in unterschiedli-

Autokratie und Demokratie als Grund--

schaftsgewalt durch einen oder mehrere Herrscher erzeugt. Die Rechtsunterworfe-

dazu erfolgt die Ausübung der Staatsgewalt in einer Demokratie durch das Volk. Dieses legitimiert insbesondere durch Abstimmungen und Wahlen die Ausübung

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der staatlichen Macht und ist an der Erzeugung der Rechtsordnung beteiligt. Die Rechtsunterworfenen sind damit an der Ausübung der Herrschaftsgewalt beteiligt. Wesentliches Merkmal einer demokratischen Regierungsform ist die Geltung des Mehrheitsprinzips, das allerdings nicht unbeschränkt gilt, sondern durch Minder-heitenrechte unterschiedlicher Ausprägung ergänzt wird. Eng damit verbunden ist das Merkmal der grundsätzlichen Gleichheit der Staatsbürger.

-treten. Erscheinungsformen einer Autokratie sind die Monokratie, die Oligarchie

Monokratie wird die Herrschaft durch einen Ein-zelnen – sei es durch einen Monarchen oder durch ein (ehemals) gewähltes Staats-oberhaupt als Diktator einer Republik – ausgeübt. Eine solche Regierungsform ist durch das Fehlen jeder Form von Gewaltenteilung gekennzeichnet, wodurch

ausgeliefert. Mit älteren Begriffen werden Monokratien daher auch als Tyrannis oder Despotie bezeichnet. Als Oligarchie bezeichnet man die Ausübung der Herr-schaftsgewalt durch eine herrschende Schicht oder Gruppe. Anders als bei einer Demokratie handelt es sich bei der herrschenden Gruppe jedoch um eine Minder-

Die Herrschergruppe kann aufgrund wirtschaftlicher Potenz (Plutokratie) oder

Macht für sich beanspruchen. Die Form der Oligarchie, in der der Adel die Herr-schaftsgewalt innehat, nennt man Aristokratie.

Die Regierungsform der Oligarchie widerspricht dem Konzept eines modernen, demo--

gentlich oligarchische Elemente festgestellt werden. So stellt das britische Oberhaus

Element innerhalb eines demokratischen Staates dar.

Auch die Demokratie kommt in verschiedenen Erscheinungsformen vor. So lassen sich insbesondere demokratische Regierungsformen, in denen Elemente unmittelbarer und mittelbarer Demokratie unterschiedlich stark vorgesehen sind, feststellen. Moderne Staaten sind in der Regel mit mehr oder weniger stark ausgeprägten direkt demokratischen Elementen. Ein par-

lamentarisches charakterisiert sich insbesondere durch die Abhängigkeit der Verwaltungsorgane vom Parlament und regelmäßig durch die organisatorische Trennung von Regierung und Staatsoberhaupt, wobei dessen Stel-

Regierung und Parlamentsmehrheit, sodass die parlamentarische Kontrolle fak-tisch insbesondere durch die oppositionellen Abgeordneten ausgeübt wird.

Demgegenüber liegt in einem präsidentiellen Regierungssystem, wie es Frank-reich oder die Vereinigten Staaten aufweisen, das politische Schwergewicht auf dem Präsidenten, der die Minister ernennt und entlässt. Die Regierung unterliegt in solchen Systemen keiner politischen Verantwortung gegenüber dem Parlament.

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B. Verfassung und Verfassungsrecht

Adamovich Brauneder, Was ist die Verfassung? Kirchhof, Begriff und Kultur der Verfassung, in Depenheuer/

Der Begriff der Verfassung

Rechtsvorschriften verstanden werden, der eine Einheit grundlegend organisiert

Staat grundlegend organisiert und Rahmenbedingungen für sein Handeln setzt. Diese Rechtsvorschriften sind durch besondere Merkmale von den übrigen Vor-schriften der Rechtsordnung unterschieden. Mit diesem engeren Verfassungsbe-griff der Rechtswissenschaften, der im Folgenden zugrunde gelegt wird, ist somit zugleich das Verfassungsrecht gemeint.

Die Verfassung eines Staates ist zunächst einmal nichts anderes als ein Teil sei-ner Rechtsordnung, der allerdings durch bestimmte Merkmale von anderen Teilen der Rechtsordnung hervorgehoben ist. Man unterscheidet Verfassung im formellen Sinn und Verfassung im materiellen Sinn. Der formelle Verfassungsbegriff stellt auf die Rechtsform eines Rechtssatzes ab. Recht, das in einem besonderen, für Verfassungsrecht vorgesehenen Verfahren erzeugt wird, ist formelles Verfassungs-recht. Dabei kann es sich um eine einheitliche Verfassungsurkunde handeln oder

gegenüber (einfachen) Gesetzen erschwerten Erzeugungsbedingungen erfüllen. Der materielle Verfassungsbegriff

ab. Unabhängig vom formellen Rang einer Rechtsnorm zählt diese zum materi-ellen Verfassungsrecht, wenn sie verfassungstypische Gegenstände regelt. Was verfassungstypisch ist, steht nicht unabänderlich und undiskutierbar fest, sondern wird durch die Wissenschaft unter Berücksichtigung des Vergleichs verschiedener Rechtsordnungen ermittelt. Verfassungsrecht im materiellen Sinn sind grundlegen-de Rechtsnormen über Ziele, Aufgaben und die Organisation des Staates. Typi-

Staatsorgane, über die Kompetenzverteilung im Bundesstaat, über das Verfahren der Rechtserzeugung und Grundrechte.

Verfassungsrecht im formellen Sinn ist meist auch Verfassungsrecht im materi--

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zählt nicht zu den typischerweise in Verfassungen geregelten Gegenständen und ist daher kein Verfassungsrecht im materiellen Sinn (wohl aber im formellen). Nicht alle Regelungen, die materielles Verfassungsrecht enthalten, sind auch Verfas-sungsrecht im formellen Sinn. Bspw enthält die NRWO, ein einfaches Gesetz, Re-gelungen über die Wahl zum Nationalrat, also über die Bildung eines Staatsorgans,

Machtausübung durch eine geschriebene Verfassung konstituiert und gleichzei-tig begrenzt wird. Die Verfassung bildet in diesem Sinne die Grundordnung der

staatlichen Gemeinschaft.

• Die Verfassung enthält die -re Bestandskraft der verfassungsrechtlichen Normen entzieht diese dem politi-schen Alltagsgeschäft und verhindert, dass die (derzeitige) Mehrheit die Spiel-regeln nach ihren Vorstellungen abändert („Spielregelverfassung“). Die Ver-fassung gibt damit der demokratischen Willensbildung einen organisatorischen und verfahrensrechtlichen Rahmen vor und stellt so einen freien und fairen Prozess der Willensbildung sicher, der den für die Demokratie essentiellen

• Die Verfassung zielt auf eine zur Sicherung

. Sie konstituiert verschiedene Organe mit einem je un-terschiedlichen und begrenzten Aufgabengebiet, wodurch eine Beschränkung der Befugnisse des einzelnen Organs und eine gegenseitige Kontrolle der

-rechte als ein Essential einer Verfassung sichern dem Einzelnen einen indivi-duellen Freiraum vor staatlichen Eingriffen und setzen staatlichen Regelungen

• Die Verfassung hat gerade in einem pluralistischen Staat die Funktion, gemein-same Werte und Grundüberzeugungen festzuhalten, die als gesellschaftlicher Basiskonsens in der täglichen politischen Auseinandersetzung vorausgesetzt

eine einheitsstiftende Funktion innerhalb des staatlichen Gemeinwesens zuge-Rudolf Smend kann diese Eigenschaft mit

dem Begriff der der Verfassung bezeichnet werden.

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Korinek Öhlinger, Schäffer, Verfassungsinterpretation in

Winkler

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Rechtsordnung geschuldet sind.

-heit nicht postulieren. Vielmehr ist der Vorgang mit der Wahrnehmung eines Bil-

den Wahrnehmungsvorgang einbezogen werden. Dabei kann man zwei Schritte voneinander trennen: erstens die Ermittlung verschiedener „Normhypothesen“ und zweitens die Auswahl einer Hypothese als „Auslegungsergebnis“.

Umstritten ist in diesem Zusammenhang, ob es Aufgabe rechtswissenschaft-

Vertretern der Reinen Rechtslehre ist es nicht Aufgabe der Rechtswissenschaft, -

tation zu treffen, vielmehr müsse die Entscheidung beim Organ liegen, das nach der Rechtsordnung für die Entscheidung zuständig ist – dies sei aber nicht mehr ein Erkenntnisakt, sondern ein Willensakt (Kelsen). Nach der hier vertretenen Auf-

-

treffen und diese Auswahl mit rationalen Agrumenten zu begründen. Dieses Po-sition zur Auslegung ist dem Gegenstand „Recht“ adäquat: Das allgemeine und

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bestimmten Lebens- oder Sachlage eine richtige Antwort zu geben (Winklerzu ermitteln ist Aufgabe der Rechtswissenschaft.

einheitlicher, der verschiedene Aspekte umfasst, die in der juristischen Argumen-tation (auch von Gerichten) regelmäßig voneinander getrennt werden, um den Be-gründungsweg transparenter und nachvollziehbarer zu machen. Man spricht meist

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-tation, die hier als „Canones“ bezeichnet werden.

• Wortlautinterpretation oder : -

meinen Sprachgebrauch bzw. im sprachlichen Zusammenhang im Lichte der

Sprachgebrauch vor.

soweit die Bestockung mindestens eine Fläche von 1000 m² und eine durchschnittliche Breite von 10 m erreicht.

• :

Worte oder Sätze bzw Absätze einer Rechtsvorschrift unter Berücksichtigung des Zusammenhangs in einem Gesetz, in einem Teilbereich der Rechtsordnung oder in der Rechtsordnung insgesamt.

es, wenn im Rahmen der sogenannten „Versteinerungstheorie“ nach der Bedeutung eines Begriffs in den Kompetenzartikeln des B-VG gefragt wird, die dieser Begriff in der übrigen (insbesondere unterverfassungsgesetzlichen) Rechtsordnung im Versteine-

• :

des Gesetzgebers“ gerichtet. Dabei ist nicht gemeint, was sich die einzelnen Abgeordneten bei der Beschlussfassung gedacht haben, sondern es wird viel-mehr nach Anhaltspunkten in der Entstehungsgeschichte gesucht, die Auf-

-kenntnisquelle sind hierfür die sogenannten „Gesetzesmaterialien“, das sind im Wesentlichen die Erläuterungen zur Regierungsvorlage (RV) sowie die Ausfüh-rungen im Bericht des jeweiligen Ausschusses des Nationalrates (AB).

der Asylgerichtshof grundsätzlich in Senaten zu entscheiden haben soll, „die aus zwei

dass der Verfassungsgesetzgeber einen weiteren – auch Besetzungen mit bloß zwei Rich-

• :

Rechtsvorschrift gefragt. Dabei ist nicht bloß ein ausdrücklich in den Mate-rialien geäußerter Zweck gemeint, sondern auch ein (objektiv erkennbarer) Zweck, den der Gesetzgeber nicht berücksichtigt hat, im Einzelfall gar nicht

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