Download pdf - Ruang Lingkup IP_Prof.samugyo

5/10/2018 Ruang Lingkup IP_Prof.samugyo

1/24

STATE OF THE ARTILMU PEMERINTAHAN

(Sebagian materi disampaikan pada seminar jurusan IP tahun 1993, Revis! padaseminar Pasca Sarjana Unpad 12Maret 2001, Revisi untuk seminar jurusan IPtanggal 9 november 2011)

Oleh:Samugyo Ibnu Redjo

Pendahuluan.Perkembangan Ilmu Pemerintahan dimaksudkan sebagai

perkembangan dan perubahan ke arah kemandirian bidang kajiankeilmuan, walaupun pada dasarnya sangat sulit untuk memisahkanbidang ilmu pemerintahan dari perkembangan bidang-bidang "iImulainnya. Tak dapat dipungkiri bahwa perkembangan ilmu pemerintahanlebih disebabkan oleh berbagai pasokan kajian ilmu administrasi negara,ilmu hukum tata pemerintahan, ilmu politik serta masalah-masalahmengenai negara dan pemerintah yang tidak terjawab oleh kajian ilrnusosiallainnya.

Hal inimengakibatkan tumbuhnya kajian i1mu pemerintahan yanglebih spesifik dengan kemandirian keilmuan yang berorientasi padapemecahan masalah-masalah negara dan pemerintahan di luar batas-bataskajian ilmu adrninistrasi negara, ilmu hukum tata pemerintahan dan i1mupolitik. Jika iImu administrasi negara berorientasi pada teknisberpemerintahan (Moelyarto, 1993), sementara ilmu hukum tatapemerintahan berorientasi pad a kajian hukum atas pemerintahan, sertailmu politik berorientasi pada kekuasaan, maka ilmu pemerintahanberorientasi pada proses berpemerintahan. Hal itu setidaknyadikemukakan oleh Van Poelye yang menyatakan secara singkat bahwa:munculnya prakarsa untuk mengkhususkan studi mengenaipemerintahan yang kemudian menjadi gagasan mengenalkan ilmu

I


2/24

pemerintahan, bermula pada permasalahan yang timbul dari praktekpemerintahan pada tingkat daerah, seperti l oca l go v ernment di Inggris dandi Amerika Serikat, gemeenie di Nederland, hubungan prefectur dancommune di Perancis (Poelye, 1953).

Praktek-praktek pemerintahan yang dimaksud dalamhubungannya dengan proses berpemerintahan di tingkat lokal tersebut,

Perkembangan keiImuan ini semakin luas sebagai akibat tuntutanyang berkembang terhadap peran pemerintah, melalui pernyataan-pernyataan good governance seperti dikemukakan oleh Rogerio F. Pinto(1994) ; Barney and Oucki (1986);Deborah Brautigam (1991) dan Institutof Governance (1996) (Lihat Redjo, 1998: 110-112) kemudian juga

~sebagaimana dikemukakan oleh pakar lainnya tentang prinsip-prinsippemerintahan yang balk (Crince Le Roy, 1978). Disamping konsepre in ve ntin g g ov ern m en t yang dikemukakan oleh Osborne dan Gaebler(1992)serta konsep strategi pemerintahan Osborne dan Plastrik (1996).

Tuntutan terhadap peran pemerintah atas keberadaanpemerintahan juga dikemukakan oleh Anthony Giddens (2000:54) yangmenyebutkan bahwa : keberadaan pemerintahan adalah untuk, per tama:menyediakan sarana untuk perwakilan kepentingan-kepentingan yangberagam. Kedua, menawarkan sebuah forum untuk rekonsiliasikepentingan-kepentingan yang saling bersaing. Ket iga, mendptakan danmelindungi ruang publik yang terbuka dimana debat bebas mengenai isu-isu kebijakan dapat dilakukan. Keempai, menyediakan beragam hal untukmemenuhi kebutuhan warga negara termasuk bentuk-bentuk keamanandan kesejahteraan kolektif. Kel ima, mengatur pasar menurut kepentinganpublik dan menjaga persaingan pasar ketika rnonopoli rnengancam.Ke e n u m , rnenjaga keamanan sosial melalui kontrol sarana kekerasan danmelalui penetapan kebijakan. Ketujuh, rnendukung perkernbangansumberdaya manusia melalui peran utamanya dalam sistem pendidikan.

2


3/24

Kede lapan , menopang sistem hukum yang efektif. Kesembi lan , memainkanperan ekonomi secara langsung sebagai pemberi kerja dalam intervensimakro dan mikro serta menyediakan infrastruktur. Kesepu luh ,membudayakan masyarakat dan pemerintah serta merefleksikan nilai dannorma yang berlaku secara luas, tetapi juga bisa rnernbantu rnernbentuknilai dan norma tersebut dalam sistem pendidikan dan sistem-sistemlainnya. Kesebelas , mendorong aliansi regional dan transnasional sertameraih sasaran-saran global.

Tuntutan terhadap fungsi pemerintahan yang sepatutnya tersebutkemudian mengakumulasi pada perlunya kajian keilmuan yang semakinspesifik dan tumpuannya pada ilmu pemerintahan, Hal ini menjadi

" 'semaldn dibutuhkan tatkaia berbagai persoalan yang menyangkutpelaksanaan peran pemerintah dalam kenyataannya tidak mampudipecahkan oleh berbagai kajian lainnya. Namun disadari bahwa, hal itulebih kernbali kepada peran peJakuj pelaksana pemerintahannya sendiri,karena berbagai kajian yang telah dibuat membutuhkan aplikasidilapangan. Apalagi jika hal itu dihubungkan dengan kondisi ke-Indonesiaan dewasa ini. Hal ini penting untuik dikemukakan karena"perkembangan dan penerapan serta keanekaragaman konsepsi ilrnupemerintahan sedikit banyaknya dipengaruhi oleh ~. lingkungan budayadan Q . sejarah penerapannya" ( Ateng Syafrudin, 1993).

Mengacu pada pendapat tersebut, rnaka seyogyanya persoalandalam pemerintahan di Indonesia dewasa ini dapat dijawab oleh ilmupemerintahan, namun ternyata berbagai persoalan yang menimpa bangs aini relatif belum dapat dijawab oleh kajian ke-ilmupemerintahan.Walaupun sumbangan lingkungan budaya dan sejarah penerapannya diIndonesia terhadap perkembangan ilmu pemerintahan "cukup" ada (ataumemang belum ada ?).

3


4/24

Berbagai kasus di Indonesia yang sangat berkait dengan ilmupernerintahan, antara lain adalah: masalah sentralisasi dan desentralisasipernerintahan. [ika diteliti lebih lanjut pada Undang-undang No 22 tahun1948 politik desentralisasi yang dijalankan relatif telah mencerminkanpasal18 DUD 45, akan tetapi implementasinya masih dibingungkan olehtarikan kepentingan politik pusat. Pada undang-undang No.1 tahun 1957yang didasarkan pada politik otonomi UUDS 1950 mencerminkankehendak pusat untuk memberikan otonomi yang seluas-luasnya kepadadaerah, akan tetapi otonomi yang seluas-luasnya tersebut temyata tidakdiikuti dengan perimbangan keuangan Pusat dan Daerah yang wajarsebagaimana tuntutan UD No.1 tahun 1956. Kemudian UD No.1 tahun1957 ini mengkristaI kembali menjadi sentralistis sejalan dengan dekritPresiden 5 [uli 1959. Pad a UD No. 18 tahun 1965 yang mencobamelanjutkan otonorni Iuas sebagaimana UU. No.1 tahun 1957 dalamperjalanannya berubah menjadi sentralisasi sebagairnana tuntutan politikdemokrasi terpimpin.

Demikian pula halnya dengan UU no. 5 tahun 1974 yang semulabernuansa pembaharuan sebagairnana tuntutan politik Orde Barn diawaItahun 1966 dan tahun 1968 saat dimulainya program Repelita, dalamperja!anan selanjutnya cenderung sangat sentralistis. Dan pengaturantentang otonominya sendiri barn ada setelah 25 tahun DD No.5 tahun1974 diundangkan. Dewasa ini dengan diberlakukannya UD No. 22tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 tahun 1999tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, tampaknya kernbaliakan digugat, karena temyata ada kepentingan-kepentingan politik yangterabaikan yang disebabkan oleh adanya anggapan bahwa denganotonorni daerah di tingkat Kota dan Kabupaten akan menyebabkanbermunculannya raja-raja keeil di daerah. Hal itu berarti mengurangi

4


5/24

~\

peran Gubemur untuk mengatur, karen a dia hanya punya fungsikoordinasi lintas Kota dan Kabupaten.

Disamping itu adanya anggapan bahwa aparatur pemerintah diDaerah belum siap untuk melaksanakan otonomi di daerahnya, sehinggaperlu terus menerus dilaksanakan sosialisasi mengenai otonomi daerahkepada aparatur pemerintah di daerah, menyebabkan muncuInya indikasibahwa Otonomi Daerah telah menjadi komoditas dagang dan komoditaspolitik dan mengabaikan esensi dari otonomi daerah itu sendiri, yaitudemokrasi.

Fenomena-fenomena sentralisasi dan desentraiisasi di atasmerupakan salah satu kajian dari ilmu pemerintahan, karena pada

persoalan otonomi, maka ada tiga tataran kajian. Ketiga tataran kajiantersebut, adalah tataran Pusat, tataran Daerah dan tataran rakyat denganpola dan model relasionalnya.

Model Relasi Pemerintahan.Pola dan model relasional antar ketiga tataran Pusat, Daerah dan

rakyat di atas berada dalam konteks hubungan pemerintahan, yaituhubungan antara yang memerintah dengan yang diperintah. Dalamhubungan tersebut, kinerja pemerintah tidak akan dapat diketahui denganbenar, apabila rakyat sebagai subjek yang diperintah tidak merasakanhasil dari apa yang dilakukan oleh pemerintah, yaitu kesejahteraan bagimereka.

Sebagaimana diketahui bahwa pemerintahan dibangun diatas duastruktur politik utama yang satu dengan lainnya diatur oleh seperangkataturan dan pelembagaan politik, kedua struktur tersebut memilikiketergantungan sarna besar, terkecnali pada aspek-aspek tertentu, dimanastruktur politik yang satu jauh lebih dominan dari struktur yang lain.Kedua struktur tersebut dalam pandangan Marxian (Ebenstein, 1960: 693),

5


6/24

-___--.---.--.---- ---

adalah struktur yang memerintah dan struktur yang diperintah. Strukturyang memerintah ini disebut dengan Pemerintah dan struktur yangdiperintah adalah rakyat dan struktur pemerintah lebih dominan ataumendominasi struktur rakyat Hubungan ini menunjukkan hubungankekuasaan.

Hubungan kekuasaan ini kemudian dipertegas melalui konsep"raja yang tidak pernah salah" menurut Machiavelli (Ebenstein,1960:287)karena seni memerintah yang dilaksanakan oleh penguasaadalah kombinasikecerdikandan kekejaman,yang kurang lebih diartikansebagai "pengabdian nilai-nilaimoral yang dipunyai umum, tetapi selalumemperlihatkan bahwa ia selalu memperhatikan nilai-nilai moral

"tersebut" Dengan kata lain Pemerintah hams berkemampuanmemanipulasi nilai-nilaimoral umum, dalam hal inipemerintah sebagaiinstrumen kelasmengeksploitasirakyat bagikepentingan penguasa.

Pemerintahan dalam konteks di atas terjadi karena adanyapenaklukan atas sekelompok orang oleh kelompok orang Iainnya.Penaklukan tersebut menyebabkan terdapatnya dua kelompok daiammasyarakat, yaitu penguasa yang memerintah dan yang dikuasai sebagaiyang diperintah. Hubungan kekuasaan ini berakibat pada pemerintahatau negara hanya menjadi alat bagi penjagaankepentingan mereka yangberkuasa, yaitu guna lebih memperbesar hak pemilikan sumber dayapenguasa dan kepentingan lain hams dikalahkan. Hal ini menunjukkanfaktor kekuatanlah yang paling menentukan, sehingga aspek-aspek yangmenyangkut mekanisme pemerintahan harus disertai dengan pemaksaankekuataan. Pendapat ini untuk sebagian besar benar, tetapi secarakeseluruhan pemerintahan yang hanya mengandalkan kekuatan akanselalu berhadapan dengan kekuatan pula. Hal itu berarti bahwapemerintahan yang hanya didasarkan pada kekuatan somata, akanmenghadapi kekerasan revolusioneratau kudeta.

6


7/24

Rousseau (Ebenstein 1960:436) mengemukakan bahwa; kekerasan(kekuatan) tidak dapat menegakkan hak-hak dan kewajiban. Dan yangterkuat tidak akan pemah cukup kuat untuk selalu menjadi "tuan". Olehsebab itu Pemerintahan tidak dibangun atas dasar kekuatan kelompoksemata antara yang satu dengan lainnya, melainkan dibangun alas dasarkontrak sosial sebagaimana dikemukakan oleh Hobbes; Rousseau danJohn Locke (Ebenstein, 1960: 436; 394;395, 359). Kontrak sosial yangdimaksud merupakan perjanjian antara pihak yang memerintah denganyang diperintah, karena pada dasamya manusia sebagai individumemiliki hak kebebasan sebagai hak pribadinya, akan tetapi sehubunganpedunya ada individu lain untuk mengamankan harta bendanya, maka ia, .memberikan hak kepada individu atau kelompok lain untuk memerintahdengan tujuan utamanya mengamankan dan menjaga harta benda dari .pihak yang diperintah.

Kontrak sosial tersebut dalam perkembangan pemerintahanselanjutnya tidak cukup hanya diatur oleh saling pengertian semataantara pihak yang memerintah dengan pihjak yang diperintah, oleh sebabitu dalam perkembangan pemerintahan selanjutnya perlu disusun aturan-aturan yang memberikan kewenangan masing-masing pihak, sehinggakekuasaan yang dimiliki oleh pemerintah harus juga diimbangi denganotoritas yang dimilikinya. PerIu dipahami bahwa tanpa kejelasankewenangan, maka kekuasaan akan menjadi kekerasan yang merusak, takteratur, tak terarah dan sia-sia, Dan kewenangan yang dimilikipemerintah merupakan kewenangan yang responsif terhadap struktursosial dan politik yang ada; sementara kekuatan yang dimiliki pemerintahhanyalah instrumen dari kewenangan itu guna mempertahankan tuntutanakan ketertiban sebagaimana dikehendaki rakyat Oleh sebab itu Me Iver( 1983),berkesimpulan bahwa tidak satu raja pun, atau perwakilan rakyat

7


8/24

maupun diktator dapat memerintah suatu kelompok manusia tanpapengesahan dari kelompok manusia yang diperintahnya tersebut.

Memahami pemerintahan dalam konteks awal kejadiannya,menunjukkan bahwa hubungan yang ada antar struktur pemerintahdengan rakyat adalah hubungan yang saling menguatkan, yaitu bahwapemerintah disatu sisi berkewajiban untuk melindungi danmeningkatkan kesejahteraan rakyat dan disisi lain rakyat berkewajIbanmengikuti dan mentaati pemerintah berdasarkan kewenangan yangdimilikinya. Hubungan yang saling menguatkan ini antara lain dapatdilihat dari tulisannya Xenopone (430-354 SM) mengenai penghasilannegara, mobilisasi penduduk, hak pemakaian tanah, ternak, dan

~kewajiban penduduk terhadap negara (Van Poelye, 1953). Tulisan inipaling tidak mendasari keberadaan llmu Pemerintahan, karena didalamnya terdapat pedoman-pedoman praktis mengenai pengelolaannegara dan etika berpemerintahan (Van Poelye,1952). Sementara dalamtulisan LP.Spiegel (1793) dikemukakan bahwa: llmu Pemerintahantersebut adalah ilmu yang yang bertujuan untuk memimpin hidupbersama manusia ke arah kebahagiaan yang sebesar-besamya tanpamerugikan orang lain secara tidak sah. (Ateng Sjafrudin,. 1993). Dalampengertian itu, rakyat bukanlah menjadi obyek dari pemerintahan,melainkan ia menjadi subyek dari pemerintahan yang ia bentuk atas dasarperjanjian.

Perjanjian sebagaimana dimaksud di atas, pada saat ini dapatdilihat melalui terselenggaranya pemilihan umum yang diakui olehrakyat untuk menentukan siapa-siapa yang berhak dan dipercaya untukmemimpin pemerintahan. Dan siapapun yang dipercaya untukmemimpin pemerintahan berkewajiban mentaati peraturan danperundangan yang ada guna menciptakan harmoni dalam kehidupanberpemerintahan melalui pelaksanaan fungsi-fungsi pemrintahannya.

8


9/24

Fungsi Pemerintahan tersebut menurut konstitusi Athena, adalah pada :a. pelaksanaan peradilan, b. perencanaan anggaran belanja(permasalahan revenue and expenditure) ; c. perpajakan; d. aktifitasmiliter dan kepolisian serta tujuh belas (17) fungsi organ-organpernerintahan lainnya yang pada intinya rnembawa rakyat dalam menujukebahagiaan (Ateng Sjafrudin~1993). Fungsi pemerintahan ini kemudiandilaksanakan oleh tiga lembaga kekuasaan, yaitu eksekutif, legislatif danyudikatif sebagaimana dikemukakan oleh Montesquieu (Ebenstein,1960:420) yang masing-masing memiliki kewenangan dibidang pe1aksanakebijakan, penyusunan kebijakan serta pengawas kebijakan. Luasnyafungsi pemerintahan tersebut,menyebabkan pemerintahan tidak dapat

lepas dari konsep p o t o e r , fo rc e a nd a ou th ority yang merupakan kajian ilmupolitik, Oleh sebab itu ilmu pemerintahan dapatjuga dimasukkansebagaipengkhususan dari ilmu politik.

Luasnya masalah pemerintahan membuka cakrawala berbagaikajian keilmuan sehingga seringkali terjadi benturan antar berbagaikajian. Hal inilah yang kemudian melahirkan berbagai kajian yang lebihspesifik Iainnya, sehingga pengayaan teori keilmuan yang berasal daripasokan ilmu lainnya merupakan hal yang lazim dan wajar. Kajian ilmupemerintahan lahir, juga karena pasokan berbagai teori dan konsepberbagai ilmu yang telah mendahuluinya, seperti ilmu politik. Oleh sebabitu, maka ia harns memiliki batas-batas sistemik keilmuannya sendiri.

limn Pemerintahan.Ilmu Pernerintahan sebagaimana telah dikemukakan di atas,

keberadaannya diakibatkan oleh terjadinya pengayaan keilmuan lainnya,sebagaimana dikernukakan oleh Mc.Iver (1983) bahwa: tatkalamembicarakan ilmu pemerintahan, maka bukan berarti meragukan ilmupolitik, melainkan karena dalam ilmu pemerintahan terdapat suatu

9


10/24

kumpulan pengetahuan yang sistematis tentang kondisi dan tipe-tipepemerintahan, karakter tipe-tipe tersebut, tentang hubunganpemerintahan dalam sejaralmya, tentang pelaksanaan fungsi-fungsipemerintahan masing-masing dan aktifitas-aktifitas pemerintahan dalammewujudkan tuntutan dari yang diperintah (Me.Iver, 1983: 123).

Demikian pula halnya apabila dihubungkan dengan ilmuadministrasi negan; yang disebutkan oleh Siagian bahwa Ilmu inimembahas tentang keseluruhan kegiatan yang dilakukan oleh aparaturpemerintah dari suatu negara dalam usaha mencapai tujuan negara(Siagian, 1989:8).J i k a diamati, maka ada kesamaan tinier diantara ketigabidang ilmu tersebut, yaitu c a re s ub je ck ilmu politik pada kekuasaan. .(power), c o re s ubj ec k ilmu administrasi negara pada teknis administratifpernerintahan, sementara c are su bje ck ilmu pemerintahan sendiri padaproses hubungan pemerintahan,. yaitu proses antara pemerintah denganyang diperintah. C ore su bjeck ilmu pemerintahan demikian, padadasarnya merupakan hasil membangun jembatan untuk menghubungkandisiplin-disiplin keilmuan antara ilmu politik, ilmu administrasi dan danilmu hukum (G.H.Scholten ,1988 sebagaimana dikutip oleh Soewargono,1993). Membangun jembatan ke-ilmu pemerintahan yangmenghubungkan antar disiplin-disiplin ilmu inilah yang kemudianmenjadikan ilmu pemerintahan banyak mempergunakan teori-teoridisiplin ilmu lainnya guna menunjang ilmu pemerintahan sendiri yangmandiri dengan wilayah kajian yang spesifik.

Pada awal abad ke 20 di Belanda, kelompok ilmu yang memilikiwilayah studi pada pemerintahan disebut "bes iuursu ie ienschappen" , yangmeliputi ilmu politik, ilmu hukum.dan ilmu administrasi negara.Sementara ilmu pemerintahan sendiri disebut Hbes tuurkunde"yangdikembangkan melalui pendekatan inter dan multi disrplin dengan objek

10


11/24

utamanya adalah : keuangan negara dalam hubungannya dengankeuangan pemerintahan lokal; hukum administrasi; sosiologipemerintahan dan politik pemerintahan (bes tuurspoli t iek) . (Ten Berge,Philipus Hadjon, Van Buren, dan Stroink sebagaimana dikutip AtengSjafruddin, 1993).Dari objek utama kajian di atas, maka dapat dimengertibahwa keberadaan ilmu pemerintahan banyak disumbang oleh berbagaidisiplin lainnya, walaupun berbeda pendekatannya.

llmu Pemerintahan sendiri menurut U. Rosenthal (1986) adalah :llmu yang secara otonom mempelajari bekerjanya struktur-struktur danproses-proses dari pemerintahan umum, baik bekerjanya struktur-struktur dan proses-proses tersebut secara internal maupun secara

eksternal. Adapun yang dimaksud dengan pemerintahan umum adaIah;keseluruhan struktur dan proses-proses di dalam mana terlibat kebijakan-kebijakan dan keputusan-keputusan yang bersifat mengikat untuk danatas nama kehidupan bersama (Pemerintah dan yang diperintah).Sementara H.A.Brasz (1978) menyebutkan bahwa ilmu pemerintahanadalah ilmu yang mempelajari tentang cara bagaimana lembaga-Iembagapemerintahan umum itu disusun dan difungsikan baik secara internalmaupun secara ekstemal, yaitu terhadap warga negara.

Kedua definisi di atas mewacanakan bahwa dalam ilmupemerintahan tidak semata-mata struktur dan fungsi lembaga-lembagapemerintahan yang menjadi bahan kajian, me1ainkan jauh lebih mengarahkepada bagaimana struktur dan fungsi lembaga tersebut berproses dalamhubungannya dengan rakyat Dalam pengertian ini ada keterlibatan emosirakyat sebagai subjek dari aktifitas-aktifitas pemerintahan, oleh sebab itokajian ilmu pemerintahan tidak berhenti pad a bekerjanya struktur danfungsi lembaga-Iembaga pemerintahan, melainkan terns berlanjut sampaikepada pemahaman rakyat tentang apa yang dilakukan oleh lembaga-Iembaga pemerintahan tersebut terhadap kepentingan mereka.

11


12/24

Definisi lainnya sebagaimana dikemukakan oleh Mc.Iver (1983),menyebutkan bahwa : periama, ilmu pemerintahan tersebut merupakansistem pengetahuan yang mempelajari perumusan peraturan-peraturandengan sempuma, yang secara ilmiah dapat dipertanggungjawabkan.Kedua , ilmu pemerintahan tersebut merupakan suatu sistempengetahuanyang dapat dipergunakan untuk membimbing si pembuat undang-undang atau untuk membuat koneksi-koneksi/ acuan-acuan memerintahyang secara tepat dapat ditentukan antara ukuran-ukuran yangdikemukakan dan perubahan-perubahan responsif dalam lingkungansosial. Ketiga, ilmu pemerintahan tersebut merupakan suatu sistempengetahuan yang mempelajari tentang organisasi sekelompokmanusia

dibawah otorita dan mitos mereka yang selalu berubah-ubah yang padadasamya berdaulat sama atas yang memerintah, maupun yangdiperintah.

Ketiga batasan di atas menunjukkan bahwa bidang kajian ilmupemerintahan adalah juga bidang kajian kebijakanpublik, yang dimulaidari penyusunan secara akademis yang dapat dipertanggungjawabkan (definisi 1), pelaksanaan yang mengikuti perubahan- perubahanlingkungan (definisi 2) dan evaluasi dampaknya pada rakyat (definisi3).Pernyataan diatas menunjukkan pada materi "analisis kebijakanpublik".Hal ini juga dikemukakan dalam 18tulisan pakar kebijakanpublik yangdiberi judul "overheidsbeleid" dan di Indonesiakan menjadi llmuPemerintahan (A.Hoogerwerf,1978).

12

Ilmu Pemerintahan di Indonesia.Perkembangan llmu Pemerintahan dapat dikatakan barn seumur

jagung, karena baru sekitar tahun tujuh puluhan, otonomi keilmuannyadiakui di dunia ilmu pengetahuan ( A.F.A.Korsten dan Th.A.J.Toonen,1988sebagaimana dikutip Soewargcno, 1993).Di Indonesia sendiri, ilmu

.!H


13/24

pernerintahan diajarkan di Universitas Gajah Mada sekitar akhir tahunlima puluhan, kemudian dikalangan Departemen Dalam Negeripengajaran ilmu pemerintahan ini baru dikonkretkan pada tahun 1967melalui pendidikan kader-kader pemerintahan, walaupun pemikirannyadimulai tahun 1956, se:menjakdiperlukannya peradilan tata usaha negarasebagai peradilan administratif. (Ateng Sjafruddin, 1993).

Sementara di Universitas Padjadjaran pengajaran IlmuPemerintahan dimulai pada tahun 1973 dengan dibukanya Iurusan IlmuPemerintahan yang bemaung di bawah payung Fakultas Sosial PolitikUNPAD yang sebelumnya bemama jurusan Politikoiogi (1968). Hamsdiakui bahwa perkembangan ilmu pemerlntahan di Indonesia merupakan

'"sumbangan dari ilmu administrasi negara, ilmu hukum dan ilmupolitik.adapun sosiologi dan antropologi lebih banyak menunjangkeberadaan ilmu pemerintahan melalui sumbangan teori-teorinya,

Dengan pembatasan c o re s ubj ek sebagaimana telah dikemukakan illatas, maka saya ingin mengemukakan bahwa dalam memahami ilmupemerintahan di Indonesia dan mencoba mengembangkannya, makapendekatan politik pemerintahan hams dilakukan, hal itu disebabkankarena pemerintahan di Indonesia dibangun di atas tataran kepolitikanyang berbeda dengan tataran kepolitikan di negara lain. Tataran politiktersebut dapat dilihat dari pluralisme politik dan geo politik Indonesiayang menyebar yang menyebabkan terjadinya pembelahan-pembelahanmasyarakat di Indonesia baik secara vertikal rnaupun horizontal.Adapun pembelahan vertikal bersumber pada perbedaan elit yangberpandangan modem dan massa yang berpandangan tradisional yangmenyebabkan patronage politik. Sementara pembelahan horisontal berakarpada perbedaan suku, ras, agama dan geografis.

Selain berlatarbelakang pada pembelahan masyarakat, prosesberpemerintahan di Indonesia juga dihadapkan pada persaingan

13


14/24

kepentingan secara geografis, sehingga berbagai pendekatan yangdipergunakan menjembatani kepentingan itu perIu dilakukan, yaitu apayang dikenal dengan konsep konsentrasi-dekonsentrasi, sentralisasi-desentralisasi, devolusi serta tugas-tugas pembantuan (medebewind).Konsep-konsep tersebut dilakukan melalui perimbangan kepentinganantar pusat-daerah, baik menyangkut kepentingan politik, keuanganmaupun kebijakan.

Pentingnya perimbangan kepentingan antar Pusat dan Daerahtersebut diakibatkan oleh adanya tarikan-tarikan politik yang bersumberpada penguasaan Sumber Daya Alam dan pemaksaan kepentingan pusatdi Daerah dengan alasan pemerataan, dan persatuan, di stnilah. .pentingnya teori dan analisa mengenai Hubungan Pusat dan Daerah. Teoridan praktek dalam hubungan Pusat dan Daerah ini merupakan kajianyang menarik, hal itu paling tidak disebabkan karena selain orientasikepentingan pusat-daerah, juga berorientasi pada keseimbangankepentingan dan posisi tawar menawar (bargain position) yang bersumberpada kepemilikan sumber daya. Kepemilikan sumber daya merupakanpendorong utama persaingan berbagai kepentingan yang Iebih besar,sehingga faktor keadilan dalam pembagian hasil eksplorasi SDAmerupakan faktor pemicu bagi ketidakpercayaan Daerah kepada Pusat,hal ini dapat dilihat dalam kasus Aceh, Irian Iaya dan bisa jadi KalimantanTimur.

Pola struktur geografis dan pola pembelahan masyarakatmenunjukkan adanya berbagai struktur nilai didalamnya. Disebutstruktur nilai, karena dalam suatu komunitas rnasyarakat, berkembangberbagai nilai yang tersosialisasi turun temurun secara tradisional sebagaiakibat tuntutan geografis dan pembelahan masyarakat. Adanyapembelahan masyarakat dengan berbagai struktur nilai didalamnya

14


15/24

inilah yang menyebabkan seringnya terjadi friksi politik, sebagai akibatkonflik-konfIik nilai dan keyakinan.

Objek Ilmu Pemerintahan.Dari berbagai pandangan tersebut di atas, ,maka dapat dikatakan

bahwa tatkala membicarakan ilmu pemerintahan, maka yang palingutama adalah mempersamakan persepsi mengenai objek ilmu itu sendiri,yaitu pemerintahan. Pemahaman terhadap objek ilmu pemerintahantersebut dapat dikemukakan sebagai berikut:

Per tama; apabila kita berbicara tentang pemerintahan, maka kitamembicarakan tentang berbagai kepentingan yang tidak terbatas padakepentingan pemerintah semata, melainkan juga pada kepentingan pihakyang diperintah.

Kedua, berbicara tentang pemerintahan, berarti berbicara tentangbagaimana suatu mekanisme dan komunike kesepakatan berbagaikelompok di masyarakat diselenggarakan dengan mempergunakanlembaga-Iembaga formal yang memiliki kewenangan, dalam hal manakewenangan tersebut telah disepakati oleh pihak yang memerintahdengan pihak yang diperintah.

Ketiga, berbicara tentang pemerintahan, berarti berbicara tentangbagaimana suatu kesepakatan dirumuskan dalam aturan-aturan bersama,dimana semua pihak yang berada dalam negara tunduk pada peraturantersebut.

Keempat , berbicara tentang pemerintahan, berarti berbicara tentangproses berpemerintahan, yaitu proses yang perIu dilakukan dalamhubungan pemerintahan.

Kel ima, pemerintahan juga berkaitan dengan infrastruktur politikpemerintahan dan hubungan diantara infrastruktur - suprastruktur

15


16/24

pemerintahan, hal ini juga berkaitan dengan pola dan jenis hubunganantaranya.

Keettam, berbicara pemerintahan, hal itu juga berkait dengan"pasar". Perlu dipahami bahwa konglomerasi telah melanda dunia,sehingga menggambarkan tidak ada sekat-sekat antar negara, hal inimenandakan bahwa kebijakan pemerintah harus pula berakibat pad apemerintahan, misalnya keberadaan Ucarrefour, lotte mart, giant, dll haruspula mencerminkan pemerintah tsb.

Ketu iuh , keberadaan pemerintah menunjuk pada "kepercayaan,kemampuan dan legalitas". Hal itu menunjuk pada ideologi, power danpemilihan umum .. . Di atas telah dikemukakan bahwa dalam pemerintahan terdapatdua kepentingan utama yang besar, yang mempakan induk bagikepentingan-kepentingan lainnya. Kedua kepentingan besar inidilaksanakan oleh supra struktur politik (struktur politik pemerintahan)dan infra struktur politik (struktur politik rakyat). Kepentingan suprastuktur, walau idealnya adalah menjaga ketertiban umum, memberikankemakmuran sebesar-besarnya kepada rakyat, dan lain sebagainya, tetapipada umumnya berlatarbelakang pada bagaimana mempertahanJ.


17/24

dibandingkan dengan stuktur politik pemerintah. Biasnya struktur politikrakyat ini membawa konsekuensi pada permainan elit-elit politik yangmengatasnamakan kepentingan rakyat yang lebih besar untukkepentingan pribadinya,

Kedua struktur politik mi seringkali berbenturan atau dalamkondisi konflik, batk konflik tersebut terbuka maupun tidak terang-terangan. Konflik tersebut dapat terjadi apabila dalam proses

. .

berpemerintahan tidak tercapai kesepakatan, demikian pula apabiladalam pelaksanaan kebijakan pemerintah tidak mendapatkan persetujuanrakyat Walaupun pemerintah/ negara memiliki hak untuk memaksakan,akan tetapi hal itu harus terlebih dahulu mendapatkan persetujuan rakyatdalam lingkungan tersebut, karena rakyat di lingkungan tersebutlah yangpaling dikenai dampak akibat suatu keputusan yang diambil olehpemerintah.

Harus dipahami bahwa bergeraknya rakyat dengan segala atributyang mengikutinya jauh lebih cepat dari bergeraknya pemerintahan,rakyat sudah saling membunuh, sementara pemerintah hams menungguPejabat Pusat datang dahulu. Dan setelah orang Pusat ini pulang aktifitassaling membunuh kembati terjadi (kasus Palangkaraya, 2001). Disinilahmuncul statement bahwa : "p em er in ta ha n ya ng b aik a da la h p em er in ta ha n ya ngd eka t d engan rakya t". Inti pemyataan tersehut adalah: "s= pal ingmenge iahu i apa yang d iin g in i o leh rakya t sua tu daerah a d a la h r a ky a t daerab itusend ir i d an pemer in tah daerahmp", OIeh sebab itu selayaknya hirarkhibirokrasi yang panjang dipangkas, melalui diberikannya kewenanganyang ntuh kepada daerah, sehingga daerah dapat mengambilkeputusannya sendiri dan memberikan pelayanan terbaik bagi rakyatdaerahnya sendiri dengan tanpa harns selalu menunggu Pusat. Dalamkerangka itu, sebaiknya terlebih dahulu dipahami tentang keberadaansuatu pemerintahan yang ditunjang oleh tiga faktor utama, yaitu: faktor

17


18/24

pengakuan (legali ty)f faktor kepercayaan (bel ieveness) dan faktorkemampuan (capabil i ty).

Faktor pengakuan atau legalitas berhubungan dengan hukurn danperaturan perundang-undangan atau konstitusi yang mengakuikeberadaan suatu rezim pemerintah. Hal ini umumnya dilaksanakanmelalui pro se s pem ilih an um um (pe milu ) yang diakui oleh rakyat selakupemegang kedaulatan. Proses pemilu ya~g diakui merupakan justifikasibagi pemerintah untuk melangsungkan pemerintahannya, sehinggakarenanya pemerintah memiliki kewenangan untuk membentukperangkat-perangkat pelaksana baik itu berupa aparatur birokrasi,lembaga-Iembaga pemerintah, kebijakan-kebijakan pemerintah maupunproses pelembagaan lainnya. Adanya perangkat pelaksana dalam suatupemerintahan, berarti merupakan sarana pengaliran kekuasaan daritingkat yang lebih atas kepada tingkat dibawahnya dan sampai kepadawarganegara yang terkena aturannya. Pengaliran kekuasaan ini akanberproses pada dua kegiatan utama, yaitu : yang berkaitan dengan teknisberpemerintahan dan dengan prosesberpemerintahan.

Masalah-masalah yang menyangkut teknis pemerintahanmerupakan masalah yang sifatnya administratif; yaitu yang berkaitandengan strategi manajerial negara tanpa pertimbangan perilaku publik,tetapi lebih mendasarkan pacta peraturan-peraturan teknis yang berlaku(Dalam pemahaman saya, maka hal ini merupakan kajian ilmuAdministrasi negara). Sementara masalah yang berkaitan dengan prosesberpemerintahan lebih berorientasi pada pelaksanaan asas demokrasi,yaitu antara lain melalui mempertemukan kepentingan pemerintah dankepentingan rakyat, dalam pengertian ini demokratisasi kebijakan perIumendasarkan pada kepentingan privat atau kelompok-kelompok yangada dalam masyarakat Dengan kata lain proses berpemerintahan harusdidekatimelalui pelaksanaan demokrasi.

18


19/24

Selain legalitas, kepen: :ayaan (be/ieveness) merupakan faktor keduapenyangga pemerinlahan. Kepercayaan yang diberikan rnasyarakatkepada pemerintah pada umumnya disebabkan oleh tiga hal, periam a :kepercayaan yang dipaksakan, yaitu kepercayaan yang diterima olehsuatu rezim pemerintah sebagai akibat mobilisasi kekerasan yangdilakukannya yang berakibat tidak ada pilihan lain bagi rakyat sehinggamempercayainya. Kepercayaan model ini, memiliki kekuatan sangatrapuh, hal ini disebabkan karena pada saat rakyat merasa mobilisasikekerasan tersebut tak dapat ditoleransi dan rakyat merasa cukup kuatuntuk menentangnya, maka rakyat pun akan melakukan kekerasan yangsama. (ha l in i sed ikit ban ya k te lah d igam barkan pad a proses terjad in ya re jorm asip a li tik d i I nd o ne sia ).

Kedua , kepercayaan yang dibangun atas dasar partisipasimayoritas-mmontas, yaitu kepercayaan yang diterima oleh pemerintahdisebabkan oleh kepercayaan yang diberikan oleh mayoritas warganegaramelalui peransertanya dalam aktifitas-aktifitas yang diselenggarakan olehpemerintah. Keikutsertaan rakyat dalam aktifitas pemerintah merupakanpencerminan bahwa rakyat mengerti akan makna peran pemerintah yangberupaya memberikan pencerahan kepada rakyat.

Keikutsertaan terse but antara lain dapat dilihat dari kegiatanmembayar pajak. Seperti diketahui bahwa kegiatan membayar pajak padadasamya membutuhkan kepercayaan rakyat, yaitu: bahwa pajak yangdibayarkan kepada pemerintah tidak akan di korupsi oleh pemerintah,dan adanya anggapan rakyat bahwa pemerintah bukanlah modelpemerintahan kleptokrasi, yaitu model pemerintahan yang mencuriuangnya sendiri, sehingga rakyat percaya bahwa pajak yang diberikannyakepada negara merupakan sumber penerimaan keuangan negara yangakan dipergunakan untuk membiayai belanja rutin maupun belanjapembangunan untuk sebanyak-banyaknya kemakmuran dan

19


20/24

kesejahteraan rakyat (disini perlu dipaharni rnakna korupsi sebagaitindakan yang I I l E ! I D I S U k negara).

Ket iga , kepercayaan yang ditumbuhkan karen a proses turuntemurun atau karena nilai-nilai tradisional. Kepercayaan ini turnbuhbukan lagi karena mobilisasi kekuatan atau partisipasi mayoritas-minoritas, melainkan tumbuh turun ternurun dan menjadi tradisi.

Faktor ketiga dari keberadaan suatu pemerintahan adalahkemampuannya ( capabi l i ty ) untuk menyelenggarakan dan mewujudkanvisi dan misi pemerintahannya. PerIu dipahami bahwa kapabilitas suatupemerintahan ditentukan oleh keberhasilannya melembagakan institusi-institusi yang ada yang tidak hanya secara fisik semata, melainkan jugameliputi kemampuannya merekayasa berbagai kepentingan yang ada kedalam kepentingan bersama antara pemerintah dengan rakyat.Kapabilitas pemerintahan ini juga berkaitan dengan proses pembangunanlembaga pemerintahan yang ditunjukkan melalui kemampuannyamengadaptasi perubahan sosial yang ada dan merealisasikannya sebagaibentuk dari dinamika pemerintahan. Oleh sebab itu dinamikapemerintahan sebagai proses pembangunan lembaga pemerintahanmerupakan upaya rekayasa pemerintahan (g o ve rnme n t e n gi ne er in g ) untukmencari keseimbangan (harmonisasi) guna pelayanan yang baik. Hal itudapat diaplikasikan pada berbagai aspek, antara lain melalui pengadaanmaupun peniadaan lembaga-Iembaga pemerintah, peningkatan modelpemerintah, perampingan atau pembesaran struktur organisasi dan tatakerja pemerintah serta pembentukan maupun pembubaran strukturpemerintahan.

Dinamika pemerintahan sebagai bentuk lain dari kapabilitaspemerintahan ini merupakan salah satu model proses berpemerintahanyang berorientasi pada pelaksanaan politik pemerintahan (poli t iekebes tuur ) , yaitu kemampuan pemerintah untuk menanggapi,

20


21/24

menyesuaikan dan mencarikan solusi terhadap berbagai permasalahanyang ada di rakyat sebagai akibat tindakan-tindakan pemerintah. Dengandemikian kapabilitas pemerintah yang direalisasikan dalam bentukdinamika pemerintahan merupakan juga input-output proses yang sesuaidengan pola pikir dia1ektika pemerintahan. Hal itu berdam pak pada polapendekatan sistemik (holistik), ienomenologis dan prilaku lembaga.

Berdasarkan ketiga faktor bagi keberadaan pemerintahan tersebutdi atas, maka dapat disimpulkan bahwa persoalan pemerintahansesunguhnya selalu akan mengkerucut ke rakyat. Berarti bahwa objekilmu pemerintahan juga akan selalu mengkrucut ke rakyat serta tidakberhenti pada hanya terselenggaranya fungsi-fungsi pemerintahan,melainkan pada dampak pelaksanaan fungsi pemerintahan tersebut kerakyat.

Penutup,Dari pemaparan di atas, maka dapat disimpulkan bahwa bidang

kajian ilmu pemerintahan adalah pad a proses berpemerintahan yangdidalamnya terdapat per tama, kajian hubungan pemerintahan yangmeliputi : Analisa hubungan Pusat dan Daerah, Analisa PolitikPemerintahan, Studi Manajemen Pemerintahan, Studi Politik KeuanganPusat dan Daerah, Studi Konstitusi dan Kelembagaan Pemerintahan.Kedua , kajian dinamika pemerintahan yang meliputi Etika pemerintahan,Studi Sistem Kepartaian dan Sistem Pemilu, Studi Politik danPemerintahan Lokal, Studi Kawasan Indonesia, Studi RekayasaPemerintahan, Studi Pembangunan dan Ekologi Pemerintahan serta StudiKomunikasi Pemerintahan. Ketiga, kajian kebijakan publik, yang meliputiTeori dan Analisa Kebijakan Publik, Studi Pelayanan Publik dan Teori danAnalisa Birokrasi, Dan kajian pendukung keilmuan lainnya, seperti,

21


22/24

Filsafat Ilmu, Metodologi llmu Pemerintahan dan Metode PenelitianKualitatif-Kuantilatif. Keempa i , kajian ekonomi politik dankecendrungan pasar,

Adapun pendekatan keilmuannya adalah : pendekatan kualitatifkarena ke ilmu pemerintahan merupakan suatu proses system alan input-output proses. Atau karena masalah pemerintahan umumnyafenomenologis, maka pendekatan kualitatif terhadap gejala-gejalapemerintahan serta pendekatan kualitatif terhadap prilaku lembaga yangmenyangkut analisis menejemen pemerintahan dan kelembagaanDengan demildan pendekatan penelitian dalam skripsi, tesis dandisertasi selayaknya pendekatan kualitatif.

Demikian disampaikan makalah ini dengan harapan mendapattanggapan dan pendalaman guna kemajuan betfikir akademis dalamkajian ilmu pemerintahan. Disamping tentunya secara pribadi maupunlembaga Ilmu Pemerintahan, saya berharap ada pematangan dalammenuju kemandirian ilmu pemerintahan.

Panyawangan, 9 November 2011

22


23/24

....tPUSTAKAAN

1. Almond, Gabriel and Bingham Powel1., Com para tive P o litic s adeve lopmen ta l approach , Little, Brown and Company, 1966.

2. Budiardjo, Miriam, Ma sa la h -Ma sa la h K en e ga ra a n, Gramedia : Jakarta,1975.

3. Blondel, Jean, Compara t i ve Gove r nmen t (2 nd ed ) Prentice hall,Harvester Wheatsheap,1994.

4. Cheema Shabbir G., Rondinelli Dennis A" Decentralization andDevelopment, P olicy im plem en ta tio n in D eo elo pin g C ou ntr ies, SagePublications, 1983.

5. Dahl, A Robert, Modern Political Analys is , Prentice Hall of India,1977.

6. Ebenstein, William, Gr ea t P o litic a l T h in ke rs , N. Y ., Holt Rinehart andWinston, 1960.

7. Giddens, Anthony (tetjemahan Ktut Arya Mardhika), The Third Way,Ja la n K etig a P em ba ha ru an D em o kr asi S osia l, Gramedia; Jakarta, 2000.8. Hoogerwerf A., Ed., I lm u P em e ri nt ah a n, Erlangga: Iakarta, 1983.9. Ingraham, Patricia W ., Romzek, Barbara 5 and Associate., New

Parad i gms far G ov ern me nt, Issu es fo r th e Chang ing P u blic S er oic e.,[ossey-Bass Publisher: San Francisco, 1994.

10. Liddle, "'Villiam., Ethn ic ity , P ar ty -and Na tiona l In teg ra tio n , NewHaven: London, 1970.

11. Me. Iver, Ja nn g-ja rin g P em erin ta ha n (terjemahan Laila Hasyim),Aksara Baru :Jakarta, 1983.

12. Osborne, David and Gaebler, Ted., R einve nting G overn men t, H aw theE ntre pre ne ur ia l S pir it is T ra nsfo rm in g th e P u blic S ec to r, William PatrickBook, 1992.

23


24/24

,"

13. Osborne, David and Plastrik, Peter., Ba nish in g B u re au cr ac y, TIle FiveStrategies J a r Re inven t ing Gooemment., Addison Wesley PublishingCompany Inc, 199'7.

14. Poelye, G.A Van (terjemahan B.Mang Reng Say); P engantar U mumI lm u Pe :m e ri nt ll Jum , Soeroengan: Jakarta, 1953.

15. Redjo,SamugyoIbnu (ed)., V isi d an M isi M etro po litia n B an du ng 2020,Pemerintah Kotamadya Daerah Tingkat ITBand ung, 1998.

16. Siagian, Sondang P, F i ls a fa t A dm i n is tr a si , CV Haji Mas Agung :Jakarta, 1980.

Makalah :1. Ateng Sjafruddin .1 P erkem ba ng an Sa la h Sa tu P en deka ta n U ta ma D ala m

Ilmu Pemerintahan (makaIah) disampaikan pada Lokakarya AlPl,. Juti1993.

2. Soewargono Prawirohardjo, State of the Art dar i llmu Pemer in tahan(ma1