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1Separata Nº 68 / Mayo 2010 / Volumen Nº 25

/ ISSN 0718-1299

REVISTA INVI / INSTITUTO DE LA VIVIENDA / FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO / UNIVERSIDAD DE CHILE

SEPARATA REVISTA INVI Nº 68 VOLUMEN Nº 25 / MAYO DE 2010

Revista INVI recibe el apoyo fi nanciero de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile

68

REPRESENTANTE LEGAL:Rector Universidad de Chile, Sr. Víctor Pérez Vera

REPRESENTANTE ADJUNTO:Decano(s) Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Sr. Leopoldo Dominichetti Caroca

DIRECTOR:Director Instituto de la Vivienda, Sr. Jorge Larenas Salas

EDITOR:Académico Instituto de la Vivienda, Sr. Ricardo Tapia Zarricueta

COEDITORA:Académica Instituto de la Vivienda, Sra. Sandra Caquimbo Salazar

COMITÉ EDITOR:Gustavo Carrasco Pérez (académico INVI-FAU-UCH, Chile), Rubén Sepúlveda Ocampo (académico INVI-FAU-UCH, Chile), Orlando Sepúlveda Mellado (académico FAU-UCH, Chile), Joan Mac Donald Maier (Investigadora Corporación de Promoción Universitaria, CPU, Chile), Juan Carlos Skewes Vodanovic (Investigador Universidad Austral de Chile, Chile), Giulietta Fadda Cori (Investigadora Universidad de Valparaíso, Chile), Víctor Saúl Pelli (Universidad Nacional del Nordeste, Argentina), Jorge Di Paula (Universidad de la República Oriental del Uruguay, Uruguay), Ronaldo Ramírez (University College London, University of London, Inglaterra).

CONSEJO DE EVALUADORES:

Alberto Gúrovich (Chile), Alejandro Suárez (México), Alfonso Iracheta (México), Alfonso Raposo (Chile), Antonio Sahady (Chile), Aurelio Ferrero (Argentina), Carlos Lange (Chile), Carmen Paz Castro (Chile), Claudio Navarrete (Chile), Dania González (Cuba), Emilio Moyano (Chile), Francisco Ferrando (Chile), Giulietta Fadda (Chile), Gustavo Carrasco (Chile), Gustavo Romero (México), Hugo Romero (Chile), Jeannette Roldán (Chile), Joan Mac Donald (Chile), Jorge Di Paula (Uruguay), Jorge Larenas (Chile), Jorge Ortiz (Chile), Juan Carlos Skewes (Chile), Liliana Martínez (Chile), Luis Ramírez (Bolivia), Manuel Dannemann (Chile), Marcelo Huenchuñir (Chile), Marcelo Salgado (Argentina), Margarita Riffo (Chile), María del Huerto Delgado (Uruguay), María Isabel Pavez (Chile), Mariana Enet (Argentina), Mario Torres (Chile), Mercedes Lentini (Argentina), Miguel Ángel Barreto (Argentina), Morris Testa (Chile), Orlando Sepúlveda (Chile), Paola Jirón (Chile), Peter Kellett (Inglaterra), Reneé Dunowicz (Argentina), Ricardo Tapia (Chile), Ronaldo Ramírez (Inglaterra), Rubén Sepúlveda (Chile), Sandra Caquimbo (Chile), Silva de los Ríos (Perú), Sofía Letelier (Chile), Teolinda Bolívar (Venezuela), Víctor Pelli (Argentina).

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2 Separata Nº 68 / Mayo 2010 / Volumen Nº 25

Indexed / Abstracted in

- SCOPUS, Abstract and citation database of elsevier B. V.- SciELO, Scientifi c Electronic Library Online.- REDALYC, Red de Revistas Científi cas de América Latina, el

Caribe, España y Portugal.- HAPI, Hispanic American Periodicals Index.- DOAJ, Directory of Open Access Journals.- LATINDEX, Sistema Regional de Información en Línea para

Revistas Científi cas de América Latina, el Caribe, España y Portugal.

- PERIÓDICA, Índice de Revistas Latinoamericanas en Ciencias.

DEFINICIÓN DE REVISTA INVI

La Revista del Instituto de la Vivienda fue creada en octubre de 1986 con el nombre de Boletín INVI y el propósito de contribuir al desarrollo del conocimiento sobre el hábitat residencial. En diciembre de 2003 pasó a llamarse Revista INVI. Es una publicación orientada a los agentes y actores del proceso habitacional, tiene cobertura internacional y difunde el tema del hábitat residencial y la vivienda desde una perspectiva académica, de acuerdo con la misión del Instituto que le dio origen.

Revista INVI es una publicación periódica, editada por el Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile. Tiene salida regular en los meses de mayo, agosto y noviembre de cada año. Cada uno de sus números tiene una asignación temática, en función de los intereses y preocupaciones identifi cados en las diferentes áreas del conocimiento que se vinculan en torno al hábitat residencial y la vivienda.

El nombre Revista INVI, debe ser usado en notas a pie de página, citas, leyendas y referencias bibliográfi cas.

Revista INVI está incluida en

- SCOPUS, Abstract and citation database of elsevier B. V.- SciELO, Scientifi c Electronic Library Online.- REDALYC, Red de Revistas Científi cas de América Latina, el

Caribe, España y Portugal.- HAPI, Hispanic American Periodicals Index.- DOAJ, Directory of Open Access Journals.- LATINDEX, Sistema Regional de Información en Línea para

Revistas Científi cas de América Latina, el Caribe, España y Portugal.

- PERIÓDICA, Índice de Revistas Latinoamericanas en Ciencias.

DEFINITION OF REVISTA INVI

The Instituto de la Vivienda Journal, formerly known as Boletín INVI, was created in October 1986 as a contribution to the fi eld of residential habitat. In December 2003 it was renamed Revista INVI. This journal is an international publication aimed at people involved in the housing process. Based on the mission of the Instituto de la Vivienda, the periodical addresses the residential habitat issue from an academic perspective.

Revista INVI is a periodical publication of the Instituto de la Vivienda of the Facultad de Arquitectura y Urbanismo of the Universidad de Chile. It is published in May, August and November each year. Every issue is based on interests and concerns identifi ed in the different fi elds of knowledge related to residential habitat and housing.

Revista INVI name must be used in footnotes, quotes, notes and bibliographic references.


3Separata Nº 68 / Mayo 2010 / Volumen Nº 25: 3-4

PRESENTACIÓN /Jorge Larenas S.

Nuestra región está permanentemente expuesta a las consecuencias nefastas de desastres por fenómenos naturales muy diversos. Por una parte, el terremoto que azotó a la región centro-sur de Chile puso de manera brutal en el debate distintos temas asociados a la emer-gencia y la reconstrucción, a las políticas públicas asociadas y las estrategias ciudadanas requeridas. Por otra parte, las recientes lluvias e inundaciones que han afectado al Estado de Rio de Janeiro en Brasil, ponen en evidencia lo vulnerables de nuestras ciudades ante eventos de esta naturaleza.

Parece ser también, que la proliferación de efectos negativos de estos eventos naturales apunta a señalar que las catástrofes son de carácter social más que natural, principalmente por la precaria adaptación de nuestras prácticas de ocupación de suelo al comportamiento (estudiado y por tanto conocido y esperable) de la naturaleza, lo que indicaría -de paso- la escasa vinculación entre los centros académicos y los responsables del ordenamiento terri-torial, sin duda con responsabilidades compartidas.

Paradojalmente, esta lamentable coyuntura queremos transformarla en una oportunidad para, desde nuestro espacio editorial, contribuir a instalar en el debate público diversas


4 Separata Nº 68 / Mayo 2010 /Volumen Nº 25: 3-4

PRESENTACIÓN /Jorge Larenas S.

refl exiones que combinan quehacer académico con ejercicio profesional y que tienen el afán de aportar al diseño certero de iniciativas asociadas tanto a la prevención como al enfrenta-miento de situaciones de emergencia y reconstrucción. Se resalta la diversidad de enfoques disciplinarios que pueden coincidir en estas materias y rescatamos de ello el necesario de-bate interdisciplinario que debe cruzar la discusión.

Así tenemos, en primer lugar, el trabajo del arquitecto Ricardo Tapia, quien aporta una inte-resante refl exión en torno a las demandas habitacionales de sectores vulnerables en el marco de la reconstrucción. Se continúa con el aporte del arquitecto-urbanista Lisandro Silva, quien pone énfasis en que la reconstrucción debe sostenerse en los recursos comunitarios. Luego encontramos el trabajo del historiador Mauricio Onetto, que aborda la dimensión temporal -en perspectiva de tiempo largo- de una sociedad expuesta -pero desmemoriada e irrefl exiva- a fenómenos naturales. Por su parte, el arquitecto Aurelio Ferrero nos aporta con una discu-sión en torno a la gestión del riesgo. Las geógrafas Carmen Paz Castro y Vanessa Rugiero enfa-tizan la necesidad de poner en valor la planifi cación asociada a la gestión ambiental. El trabajo del médico salubrista Juan Pablo Sarmiento pone énfasis en las tareas pendientes del sistema institucional frente al riesgo. El geógrafo Hugo Romero pone especial atención en una mirada crítica a los planes reguladores de las comunas afectadas por el terremoto y posterior tsunami. Los geólogos Sofía Rebolledo y Sergio Sepúlveda contribuyen con una refl exión en torno a la prevención. En su texto, el sociólogo Fernando Campos hace hincapié en la necesidad de implementar políticas públicas con enfoque territorial. Finalmente, los aportes de los arqui-tectos Pablo Guzmán e Isabel Zapata en colaboración con la geógrafa Ximena Galleguillos, así como el trabajo de la arquitecta-urbanista Viviana Fernández, exponen ambos una mirada crítica respecto de las estrategias de instalación de viviendas de emergencia tras la catástrofe.

Como Revista INVI agradecemos a los investigadores que han contribuido en la producción de esta separata y les invitamos a seguir aportando en el necesario desafío de construir un hábitat residencial más sustentable, integrado e inclusivo.

Jorge Larenas S.Director



Las demandas habitacionales de sectores vulnerables que surgen en la etapa de reconstruc-ción, ante impactos producidos por sismos en Chile, están presentes en toda su historia en cuanto a que el país, por sus condiciones geográfi cas, tectónicas y de emplazamiento, ha estado y seguirá estando sometido a riesgos por este tipo de amenazas, sin desconocer que hay otras más, presentes y que forman parte de un universo mayor. Con el evento de febre-ro de 2010 se verifi ca, porfi adamente, un insufi ciente conocimiento público del riesgo y a pesar de la existencia de cuerpos normativos y la instalación de un sistema de estamentos que tienen el rol de responder a la emergencia, no existe todavía una educación pública para asumir la convivencia con un territorio y geografía afectos a amenazas por riesgos naturales.

El factor temporal es uno a tener en cuenta en la caracterización de las demandas habita-cionales, puesto que según el nivel y características del daño producido por un sismo a los habitantes serán las demandas que ello genere. Para el caso habrá que distinguir si las con-diciones del suelo en donde se asentaba la población se han develado como un área de riesgo

1 Chileno. Arquitecto. D.E.A., U. Politécnica de Madrid. Académico del Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile; editor Revista INVI. Correo electrónico: [email protected]

TERREMOTO EN CHILE, FEBRERO 2010. DEMANDAS Y EMERGENCIA HABITACIONAL

Ricardo Tapia Z.1



Terremoto en Chile, febrero 2010. Demandas y emergencia habitacional /Ricardo Tapia Z.

sísmico o de tsunami, en cuya situación habrá que reasentar a la población en otro lugar, seguro. Por lo tanto, variables tales como: tamaño y características de la población afectada, nivel de vulnerabilidad de ella, condiciones de la calidad del suelo, tenencia y propiedad de suelos potenciales para reasentar (en caso que ello sea la única condición), capacidad para alojar a la población damnifi cada en equipamientos públicos existentes y seguros, condicio-nes climáticas de la zona, capacidades técnicas y materiales del o los municipios afectados, grado de desarrollo y gestión de la planifi cación existente al momento de ocurrida la catás-trofe, son algunas que se evidencian en un análisis preliminar.

¿Cómo se diseña la etapa de emergencia en relación a la etapa de reconstrucción?

¿Cómo se diseña la etapa de reconstrucción en relación a la etapa de emergencia? Dos pre-guntas según cada caso y del cual se desprenderán factores de demandas habitacionales que tendrán a su vez demandas de planifi cación asociadas en las respuestas.

La experiencia chilena demuestra que históricamente ha resuelto la emergencia entregando “mediaguas” a los damnifi cados y que tal alternativa ha sido apropiada por los afectados, ¿institucionalizar de una vez esta alternativa válidamente probada?

Bajo un marco conceptual, referencial a la acción y ausente en el caso del terremoto pasado, están dadas las condiciones para experimentar con un enfoque innovativo el abordaje de la emergencia en donde la mediagua podría formar parte de él y la norma asumida como un instrumento preventivo de primera necesidad.

La mediagua, en catástrofes anteriores, en vista de la lentitud de respuesta por parte del Estado y su representación en el gobierno local, tiende a transformarse en una vivienda defi nitiva. Es usual encontrar a lo largo del territorio cientos de poblaciones que tuvieron su origen en un campamento o solución provisoria de emergencia y que a veces tienen más de 50 años de antigüedad. Viene el caso citar la experiencia del terremoto que afectó parte del valle de Aconcagua, cercano a Santiago, en 1971, en donde el gobierno de la época de-sarrolló un plan de construcción de 3.000 mediaguas en 3 meses de trabajo para atender



Terremoto en Chile, febrero 2010. Demandas y emergencia habitacional / Ricardo Tapia Z.

en forma provisoria a los damnifi cados del movimiento telúrico2. Los nuevos asentamientos que se formaron producto de esta acción del Estado, lograron posicionar en la cultura habi-tacional de la población, el hecho de la mediagua como vivienda de emergencia.

La citada acción, junto a la actividad de la Fundación de Viviendas Hogar de Cristo, la cual pro-vee de mediaguas desde hace más de 60 años al país y a través de una red de instituciones simi-lares en Latinoamérica, África y Asia (Servicio Latinoamericano, Africano y Asiático de Vivien-da Popular, SELAVIP), son dos acontecimientos que refuerzan este tipo de solución habitacional de emergencia, sea ella originada por la pobreza o una calamidad como lo son los terremotos. “Mejor cuatro tablas hoy que una casa buena en 5 años más”, es el lema de esta institución.

Reconociendo esta “apropiabilidad tipológica”, representada en la mediagua, por parte de los pobres afectados por terremotos y tomando en cuenta la comprensión de la vivienda popular como un proceso progresivo en el tiempo, se propone responder en la etapa de emergencia, mitigación - reconstrucción, ante terremotos con esta alternativa, bajo la triada: desastre – mediagua – vivienda defi nitiva. Visto que “lo provisional tiende a ser permanen-te” es mejor incorporar la vivienda transitoria, para el caso, la mediagua, a un proceso de transformación paulatino en el tiempo que bajo la gestión del riesgo en la etapa de mitiga-ción y reconstrucción, acelera el inicio de esta última.

El proceso de habitar para el caso de realidades pobres chilenas ha partido históricamente hace más de medio siglo, con un soporte inicial: un lote con servicio o pie de casa, pasando poste-riormente por la mediagua, para fi nalizar, al cabo de 5 a 10 años, en una vivienda defi nitiva, cuando este proceso es conducido informalmente por los habitantes, sin asesoría técnica ni apoyo fi nanciero alguno. Se propone, bajo una emergencia producida por un terremoto, utilizar esta alternativa, con apoyo técnico y fi nanciero, explorando tecnologías alternativas, de calidad y de bajo costo, aprobadas por la población afectada y con intensidad de uso de mano de obra.

Viene al caso el citar la experiencia exitosa en cuanto al tratamiento de una emergencia por desastres naturales que afectó y aplicó en respuesta, el municipio de La Florida, Región Metro-

2 Benado, 1971.




politana de Santiago en 1993. Fue interesante el tratamiento de la etapa de la mitigación, emer-gencia, rehabilitación y reconstrucción. En ese año más de 400 familias fueron damnifi cadas por un aluvión. El municipio tuvo que crear una “unidad operativa de emergencia” e inició un plan de emergencia en tres fases: el albergue, el campamento de emergencia y las viviendas defi nitivas. La etapa de albergue duró un mes, el campamento de emergencia duró dos años. Las familias fueron instaladas en un terreno de propiedad fi scal en donde se habilitaron me-diaguas mejoradas con un mínimo equipamiento interno, un mínimo equipamiento vecinal tal como un retén policial, un jardín infantil, una sede social, un consultorio médico e incluso, una capilla. Se procuró el que las familias entre ellas tuviesen dentro del campamento una ubicación similar a la que tenían antes del aluvión, de modo de no perder los lazos comuni-tarios de afecto y relaciones vecinales. Los servicios higiénicos y lavaderos eran comunitarios.

FOTO 1: Campamento “en tránsito” con mediaguas para albergados del aluvión de la comuna de La Florida. Santiago. Fuente: Municipalidad de La Florida, Santiago, Chile, 1993.

El ejemplo demuestra una combinación de acciones con cierto marco de concertación condu-cido por el gobierno local, en donde se resuelve una solución habitacional transitoria con una temporalidad adecuada a las circunstancias y en donde se complementó la resolución del pro-blema del albergue, la vivienda temporal –una mediagua mejorada– y la acción del gobierno central, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), que es conveniente tener en cuenta en el diseño de un programa habitacional para la emergencia y reconstrucción. La temporali-dad conveniente está presente en las tres fases de la acción en el tratamiento de la emergencia.



Terremoto en Chile, febrero 2010. Demandas y emergencia habitacional / Ricardo Tapia Z.

Tomando en cuenta ejemplos internacionales y nacionales, se distinguen múltiples actores que participan en la gestión del riesgo y en la etapa de emergencia y reconstrucción y con los cuales se relacionan las demandas habitacionales de los habitantes afectados. La evaluación de daños en las viviendas, la realizan los propios habitantes y voluntarios locales, los gobier-nos locales, ong s y profesionales locales. El suministro de alojamientos de emergencia, lo realizan voluntarios locales, la administración local, ong s y sector privado. La habilitación de tierras y suelos aptos para nuevas viviendas, lo realizan los gobiernos nacionales y loca-les. Finalmente, la reconstrucción de las viviendas destruidas y deterioradas, la realizan los sobrevivientes, voluntarios, el gobierno local, nacional, y el sector privado.

La consideración a las fortalezas y debilidades de los diversos actores participantes y los múltiples mapas relacionales entre ellos puede llegar a constituir otro subconjunto de facto-res a tener en cuenta en un diseño estratégico a partir de las demandas detectadas.

¿Es posible el diseño previo de planes de reconstrucción como consecuencia de impactos producidos por sismos muchas veces impredecibles en la magnitud de sus daños?

¿Cómo debe ser un proceso de gestión general y sus características para la etapa de recons-trucción como consecuencia de impactos producidos por sismos?

Son dos nuevas preguntas que se pueden desprender de este análisis.

Una de las fortalezas que presenta el sistema de provisión habitacional chileno, es el sistema de postulación al abanico de programas habitacionales diseñados según estratifi cación de ingre-sos. La pobreza es medida a través de instrumentos que permiten una adecuada focalización de los subsidios a la demanda. Sin embargo, el subsidio individual entra en crisis cuando los pro-blemas de centros poblados afectados por riesgos, también son colectivos. Se propone entonces, avanzar en el diseño e implementación de nuevos instrumentos que focalicen recursos dirigidos a localidades vulnerables bajo una política de gestión de riesgos para asentamientos humanos.

Más bien es la oportunidad para actuar sobre proyectos, ya listos con legislaciones de emer-gencia y reconstrucción, nuevos trazados urbanos, innovando o conservando según opcio-nes y conveniencias, introduciendo nuevos sistemas de construcción y reglamentos, preci-sando acertadamente los actores y sus roles.




BibliografíaBENADO, Boris; KLAVER, Isaac; PORTALES,

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VARGAS, Jorge E. Políticas públicas para la re-ducción de la vulnerabilidad frente a los desastres naturales y socionaturales. CE-PAL/ECLAC. N.U. Serie Medio Ambiente y Desarrollo. Santiago. 2002.



Pr esentaciónEl concepto de resiliencia ha surgido con fuerza en distintas disciplinas sociales, expan-diéndose desde la psicología infantil hacia campos como la economía, las ciencias de los materiales, el urbanismo, la sociología y la antropología. Teniendo un origen en la psico-logía infantil y en contextos de poblaciones vulnerables producto de guerras y situaciones de confl icto étnico y pobreza, el motivo de su actual vigencia en nuestro país, se relaciona con los fuertes impactos en numerosos asentamientos humanos y centros urbanos mayores, del terremoto y posterior maremoto del pasado 27 de febrero del presente año, que afectó al centro sur de nuestro territorio.

La resiliencia es el atributo que muestran personas y grupos sociales, que han sido capaces de superar una situación traumática y crecer en dicho proceso. Considerada actualmente por los organismos de cooperación internacional como eje de las estrategias o políticas

1 Chile. Arquitecto, Magíster en Urbanismo, U. de Chile. Encargado de Estudios SECPLAN, Municipalidad de Santiago, Académico, Magíster en Hábitat Residencial, INVI. Correo electrónico: [email protected].

RESILIENCIA, HÁBITAT RESIDENCIAL Y RECONSTRUCCIÓN

Lisandro Silva A.1



12 Resiliencia, hábitat residencial y reconstrucción / Lisandro Silva A.

FOTO 1. Resiliencia, superar el trauma y reconstruirse. Fuente: L. Silva.



13Resiliencia, hábitat residencial y reconstrucción / Lisandro Silva A.

orientadas a mitigar los efectos negativos del cambio climático, la sustentabilidad ambiental y la pobreza, la resiliencia viene a constituir la componente explicativa humana esencial de la sustentabilidad ambiental en la gestión y habitación del territorio.

Además, permite aproximarnos a la experiencia cotidiana y el habitar arraigado a los con-textos naturales y socioculturales por parte de los distintos grupos humanos. Revela la importancia que juegan en la formación de conductas resilientes, los contextos físicos y sociales de vida, y las prácticas sociales compartidas que conforman las maneras cotidianas de ser y habitar por parte de los distintos grupos sociales en diversas situaciones geográfi cas y urbanas.

Frente a un evento catastrófi co como el terremoto ocurrido en Chile, el comportamiento de los sistemas socioculturales y económicos se pone “lejos del equilibrio”. Tanto el comporta-miento de los mercados o de las prácticas sociales, se enfrentan a situaciones en las cuales los actores sociales “piensan” y se ven obligados a “tomar opciones”. De esta forma, el pensa-miento resiliente trata con los sistemas de no equilibrio y genera el tipo de comportamiento proactivo y vitalmente ligado a los contextos de acción y prácticas sociales compartidas. El hábitat residencial aparece como el “mundo de la vida” de Habermas2; el “claro en el bosque” de Heidegger3. Es la estructura que Bourdieu identifi ca como el trasfondo de las prácticas sociales compartidas desde las cuales se gatillan los procesos cognitivos y las relaciones de cooperación y de identidad de los grupos sociales y su relación con el territorio que habitan.

Este trasfondo de la existencia cotidiana, mientras no es problemático, frente a la acción so-cial, aparece “transparente” pues no entorpece la ocupación cotidiana. El terremoto abrup-tamente rompe la “transparencia del territorio”; lo hizo violentamente visible a la vida coti-diana: concreto. Disolvió los símiles virtuales de topografías digitales inmateriales propias del análisis geográfi co y la sistemática omisión que ha tenido en las políticas sectoriales modernas. A punta de destrucción, el territorio ha mostrado su importancia y vigencia vital

2 Concepto que se refi ere al contexto de la acción social cotidiana, ver en: Habermas, 1989.3 Se refi ere al mundo circundante, de los entes “a la mano”, trasfondo de prácticas sociales compartidas de la existencia

humana cotidiana, ver en: Heidegger, 1991.




en la deriva de la experiencia cotidiana del hábitat por parte de los grupos sociales, en con-cordancia con la diversidad de situaciones de éstos en relación con el territorio.

Lo importante es que el impacto de la catástrofe se experimenta en estos diversos espacios vivenciales y no en el territorio como una totalidad por parte de los afectados, y por eso los satisfactores frente a la demanda de soluciones son diversos también y de diferente ponde-ración. No hay soluciones generales.

Concepto de resiliencia y su importancia para identifi car satisfactores de demanda habitacionalEn la literatura científi ca, la resiliencia es un concepto que no tiene consenso aún, pero su emergencia se relaciona con la necesidad de innovar en los enfoques tradicionales, relacio-nados con políticas públicas, pues la resiliencia implica desplegar una nueva forma de mirar la realidad para mejorar los diseños de estrategias de intervención, a partir de dos aspectos que constituyen las caras de una misma moneda: la resistencia al trauma y las dinámicas existenciales4, que permiten a individuos y comunidades, superar dicha situación, crecien-do en el proceso.

Para algunos autores, la resiliencia en la literatura ambiental se ha transformado en una pieza faltante fundamental del puzzle del cambio climático, asegurando que es un concepto más útil que el de sustentabilidad, en particular en la aplicación del contradictorio término de “desarrollo sustentable”, el cual se confi gura en las estrategias y políticas públicas, como una respuesta básica frente al cambio climático que enfrentamos5.

Este cambio de enfoque también parece necesario en las políticas habitacionales, urbanas y del territorio. Pero aún no existe consenso frente al tema, porque las disciplinas que tratan con la resiliencia, la defi nen de acuerdo a sus programas de investigación-acción particu-

4 Manciaux, (Compilador), 2005. 5 Hopkins, 2010.




lares con diferentes áreas de interés, y objetos de estudio. La defi nición más recurrente de resiliencia es la que incorpora elementos de subjetividad y experiencia de los individuos y comunidades al sufrir situaciones traumáticas6, así, existen dos defi niciones de resiliencia que interesa incorporar en este pequeño marco conceptual:

“Capacidad emocional, cognitiva y sociocultural de las personas/grupos que les permite recono-cer, enfrentar y modifi car constructivamente aquellas situaciones que causan daño, sufrimiento y amenaza el desarrollo humano”7.

“La resiliencia es un continuo que refuerza las opciones y oportunidades de las personas me-diante la aplicación de sus capacidades y recursos internos para enfrentarse a situaciones de ries-go, o que pongan en peligro su desarrollo, superarlas, mejorar su calidad de vida y hacer posible sus proyectos de futuro”8.

La resiliencia se construye en un proceso interactivo, entre las comunidades y su medio vital o social. Introduce al análisis además elementos de azar y complejidad propios de sistemas lejos del equilibrio (situaciones traumáticas), en los cuales los individuos y comu-nidades se ven en la obligación de tomar opciones, y visualizar los recursos sociales e indi-viduales para superar el trauma y crecer en el proceso. Los aspectos claves de la resiliencia son entonces:

Situaciones traumáticas o de confl icto que quiebran la experiencia cotidiana.Capacidades para visualizar en los contextos o recursos sociales emergentes detonantes de resiliencia.Capacidad de desplegar Soluciones Constructivas sobre la adversidad.Despliega una actitud proactiva antes que pasiva.

6 Melillo, Suárez y Rodríguez, (Compiladores), 2004.7 Zarquís y Zacañino, 2004.8 Garrido y Sotelo, 2005.




Hábitat residencial resiliente¿Puede un contexto de habitación ser resiliente?, y ¿Qué signifi ca esta condición?

El pensamiento resiliente propone nuevas miradas a la realidad, y en consecuencia, de los fenómenos relacionados con el hábitat residencial. Las situaciones en las que se conjugan la resistencia al trauma y las dinámicas existenciales que permiten superarlo y crecer en la construcción de un nuevo futuro, proponen una nueva mirada sobre la estructura del hábitat residencial, desde el punto de vista de estos fenómenos, y por otro lado, desde el territorio como elemento físico-geográfi co incorporado en las dinámicas existenciales co-munitarias, que conforman recursos resilientes.

Los efectos del terremoto y posterior maremoto ocurrido en Chile el 27 de febrero pasa-do, revelaron la relación evidente y vital entre comunidades y territorio, que el acontecer cotidiano en situación de equilibrio, tiende a “obviar”. Las respuestas frente al trauma y la incertidumbre, de los efectos de un fenómeno de este tipo, revelan y establecen la diferencia entre comunidades resilientes y aquellas con menos recursos de este tipo dependiendo de su integración social y arraigo territorial. En los sectores rurales, por ejemplo, las comunidades están más arraigadas a sus entornos territoriales y sociales, de los cuales emergen recursos de resiliencia (cooperación, solidaridad y proactividad) con mayor facilidad que en las zonas urbanas, y los saqueos no son alternativas de sobrevivencia.

Como recurso de resiliencia, el contexto (físico y sociocultural) tiene una importancia muy relevante. En estas dinámicas socio-territoriales cotidianas, el territorio aparece o se mues-tra en tres dominios, de los cuales el hábitat residencial, aparece como el “entorno vivencial o infl uyente”9, como se ve en la fi gura siguiente.

9 Anderson, 1981.




FIGURA 1. Relación entre Hábitat Residencial (Entorno Infl uyente) y Territorio (Entornos potencial y latente). Fuente: Lisandro Silva, Políticas Territoriales y de Vivienda, Magíster en Hábitat Residencial, primer semestre de 2009.

Según este esquema, Hábitat Residencial y Territorio forman parte de una sola estructura, que surge de la experiencia humana cotidiana, más allá del paradigma sujeto-objeto10 que los considera como entidades independientes y en relaciones escalares jerarquizadas.

10 Silva, 1998.




La recomposición constructiva que establece la resiliencia, tratada en la fi losofía contem-poránea11 y por antropólogos como Pierre Bourdieu12, se despliega a partir de un trasfondo de prácticas sociales compartidas, como una serie de respuestas penetrantes y moldeadas a través de experiencias que son historias personales, sociales e incluso biológicas. La recons-trucción debe tender a recomponer dichas historias de existencia.

De esta forma, el hábitat residencial constituye el entorno vivencial o infl uyente, en el cual las comunidades o individuos construyen sus historias sociales y personales en su trato cotidiano con el territorio. Los límites de dicho entorno son difusos y relativos pues dependen de la interpretación que hace el colectivo, de su situación, en el trato interesado y diario con los recursos del territorio y las redes sociales, en su ocupación cotidiana. Los efectos del terremoto son experimentados en dicho entorno vivencial, y por esta razón, las comunidades experimentan “territorios catastrófi cos distintos”, de acuerdo con su locali-zación geográfi ca, formas de vida, redes sociales, movilidad y fuentes de trabajo. Requieren en consecuencia, para su reconstrucción, soluciones acorde con dicha diversidad.

El territorio que no infl uye en la acción social directamente, constituye sólo un “trasfondo potencial”, y el problema de la políticas públicas pensadas desde una situación “no invo-lucrada”, es decir, pensada para un benefi ciario o asentamiento humano tipo y abstracto (promedio), tiende a poner recursos en este entorno “genérico y potencial”, el cual no nece-sariamente es interpretado por las comunidades como una fuente de recursos y solución a sus problemas.

La reconstrucción debe hacerse desde la experiencia de las propias comunidades. El hábitat residencial resiliente, exhibe pautas de diseño sobre condiciones que lo transforman en “recurso efectivo de reconstrucción” para quienes lo habiten (vivencian), y debería fomentar en sus espacios privados y públicos:

11 Ver por ejemplo: Heidegger, Op. Cit.; Foucault, 2006 y 2007.12 Citado en: Dreyfus, 1996.




La autoestima colectiva: Espacios que fomenten las actividades comunitarias, la cele-bración de fechas importantes, y lugares para fomentar la identidad del barrio.La identidad cultural: Espacios de interacción social, que permitan la preservación y desarrollo compartido de costumbres, valores, historias de vida, canciones, danzas, etc., e incentiven el sentido de pertenencia a una comunidad.El Humor y Disposición Afectiva: Calidad del diseño urbano, colores, materialidad, control climático, percepción del paisaje, disposición de material vegetal, sentido de bienestar, etc., son todos elementos que infl uyen en el estado de ánimo o disposición afectiva de las comunidades respecto de su entorno.La Solidaridad: Espacios públicos que permitan a la comunidad encontrarse en la vida diaria, que pueda establecer espacios de cooperación y comunicación entre ellos, un control presencial o visual desde los espacios privados hacia los espacios públicos y comunitarios.

Pautas para la reconstrucciónDesde esta perspectiva, podemos trazar 4 ejes de diseño de estrategias de reconstrucción del hábitat humano afectado.

Las estrategias, instrumentos y políticas de reconstrucción deben ser diseñados e im-plementados en forma descentralizada y en una lógica desde abajo hacia arriba. Los recursos deben llegar al espacio vivencial y apoyar los recursos existentes en dichos entornos vivenciales afectados.Transformar la catástrofe y la necesidad de actuar efectivamente, en una oportunidad para descentralizar el país y mejorar las formas de habitar y asentarse en el territorio, considerando los entornos vulnerables y de riesgo.No diseñar soluciones de habitación de emergencia, iguales y de producción masiva, pues la capacidad de producción centralizada en una o pocas entidades (como Techo




para Chile), nunca es más efi ciente que establecer numerosos puntos de producción en las mismas localidades afectadas. La solución de emergencia centralizada llegará tarde, y no todos tienen ni desean una mediagua como solución.Diversifi car y descentralizar la solución, ocupar las capacidades de mano de obra de los mismos afectados, entregándoles materiales, herramientas y apoyo técnico para salir de la emergencia pero en un proceso con visión de futuro de reconstrucción de su hábitat residencial. El estado debe fomentar el suministro de materiales y herramientas, a nivel local y descentralizado, para activar el comercio, las industrias y el empleo locales.

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“La historia de Chile es la historia de su devenir espacial…”3

Tras el terremoto del 27 de febrero del presente año, una de las frases más repetitivas que se escuchaba en Chile era la de “falta de tiempo”, pero sobre todo la de “tiempo perdido”. Diversos factores explican esta utilización, la cual fue ocupada de manera transversal en la sociedad. Desde las autoridades que se acusaban unas con otras por la lentitud o falta de precisión en la información, hasta el señor que había construido una pared y la había dejado a la mitad disparaban al viento estas frases. Ciertamente, todas apuntaban a señalar que en caso de haber tenido un poco más de tiempo se hubiera actuado o prevenido a la población de mejor forma. Es cierto, el tener un poco más de tiempo, en muchos casos, es sinónimo de tener la posibilidad de hacer mejor las cosas, de ampliar la posibilidad del éxito, sin embargo,

1 El contenido de esta breve refl exión está inscrita dentro de nuestra actual línea de estudio que trata sobre catástrofes, memorias y construcción del espacio en Chile.

2 Chile. Doctorante en « Histoire et Civilisations » de L’École des Hautes Études en Sciences Sociales de París (EHESS), Centre GGH-TERRES. Nuestro trabajo es dirigido por Alain Musset. Master en « Histoire » de l’EHESS de París. Licenciado en « Historia » Pontifi cia Universidad Católica de Chile. Correo electrónico: [email protected]

3 Jocelyn-Holt, 2008, p 16.

EN BUSCA DEL TIEMPO PERDIDO, EN BUSCA DE UNA DISPOSICIÓN ESPACIAL1

Mauricio Onetto P.2


24 Separata / Nº 68 / Mayo 2010 /Volumen Nº 25: 23-30

En busca del tiempo perdido, en busca de una disposición espacial / Mauricio Onetto P.

no de asegurarlo. Y ahí está el primer gran error: culpar al tiempo de no haber otorgado más posibilidades y “espacios” para haber actuado mejor, es decir, invertir la relación de responsa-bilidad, dejar que las culpas sean arrastradas por el viento –algo común en Chile– y esconder con ello esas posibilidades que sí pudieron ser consideradas. En este sentido, pensamos que nuestro “tiempo perdido” no pasa por una falta de atención con la actualidad o únicamente por haber actuado tarde, sino por no haber leído con atención las posibilidades que pudieron ser y se dejaron a un lado. Nuestro “tiempo perdido” es haber elegido lo más simple y rápido, lo que se vislumbra bellamente, lo que resulta heroico y a la vez superfi cial, no duradero; en el fondo, de haber pospuesto una y otra vez nuestro único gran punto en común histórico: esa eterna relación de amor y odio con nuestra geografía diversa, exuberante y sorpresiva.

En otras palabras, nuestro “tiempo perdido” ha sido nuestra incapacidad de reconocer y refl exio-nar sobre nuestro espacio, sobre dónde nos situamos, o sea, sobre nuestra disposición espacial.

De una “falsa alarma” a una “falta de alarma”El día 16 de enero del año 2005 fue un día distinto en la región del Bío-Bío4. El ambiente de tranquilidad y “normalidad” que se apreció durante el día, cambió repentinamente a eso de las diez de la noche en la mayoría de las comunas que conforman la región. A esa hora comenzaron a sonar las alarmas de los bomberos en las distintas localidades –Concepción, Lebu, San Pedro de la Paz, Penco, Tomé y Coronel–, pero no era una alarma cualquiera, de incendio o accidente, sino la que advertía que venía un tsunami. Nadie cuestionó esta alar-ma, sino que por el contrario, se hizo lo que como comunidad se había estipulado ante estas situaciones de emergencias, es decir, correr hacia los cerros más próximos con tal de “salvar las vidas”. Los habitantes corrían despavoridos, los gritos abundaban, mientras diversos medios de transporte como “carretas”, autos y camionetas se llenaban de personas; todo con tal de escapar de aquel “teatro de muerte” que imaginaban en esos momentos5. Pese a esta

4 La región se encuentra ubicada a 450 km al sur de la capital Santiago. 5 Una mujer de 62 años murió mientras escapaba.



25En busca del tiempo perdido, en busca de una disposición espacial / Mauricio Onetto P.

suerte de caos que invadía a la localidad, de igual modo, algunos reporteros gráfi cos se las ingeniaron para captar parte de las escenas que se vivían en aquellos minutos.

Lo interesante y “conmovedor” se produjo cuando empezaron a pasar los minutos y el mar no avanzaba desde la orilla de la playa. Las autoridades, en medio del caos que cundía, comenzaron a deducir que todo se trataba de una falsa alarma, pero por más que quisieron claudicar el asunto esa misma noche por diversos medios de comunicación, radio, TV, in-ternet, teléfono, ninguno de éstos fue lo sufi cientemente convincente para indicar que no pasaría nada. La gente pernoctó en los cerros y muchos de ellos no quisieron bajar hasta el atardecer del otro día. A la mañana siguiente, la noticia corrió por todo el país; todos bus-caban a los culpables, pero éstos no aparecieron. El problema llegó a ser nacional, lo que provocó que el propio gobierno de turno saliera a tranquilizar a sus “ciudadanos”.

Luego del caos y para informar al “país” un periodista de televisión que estaba en el lugar relató lo acontecido de la siguiente forma:

“La verdad es que ha sido una larga y complicada noche acá en la octava región luego del aviso, todavía no sabemos su origen de un tsunami que ocurriría frente a nuestras costas; menos mal y gracias a Dios todo se trataba, eso sí, de una falsa alarma, pero tenemos imágenes realmente impactantes del miedo y del pánico de miles de personas que ante este rumor salieron con lo puesto de sus casas y corrieron hasta un lugar más seguro… situación que se repitió en Coronel, Lota, Arauco, San Pedro de la Paz, Concepción, Penco, Tomé, en fi n, en todas las comunas que tienen sus hogares frente a las costas”.6

Hacia el año 1751, una situación similar se vivió en la misma región. Sin embargo, aquella vez sí se produjo un tsunami que ameritó que el pueblo entero corriera hacia un destino se-guro y que posteriormente se decidiera cambiar el sitio de la ciudad lo más lejos posible del mar. Lo interesante se da cuando se yuxtaponen ambas descripciones y notamos que tanto la escenografía como intensidad de las situaciones es realmente parecida:

6 Este relato y las imágenes sobre lo acontecido se encuentra en el archivo electrónico de canal 13: http://teletrece.ca-nal13.cl/html/Regiones/Sur/208384.html




“(…) se hallaban cercados entre ellas y los más en los patios de las casas queriendo con grandes fatigas unos saltar las exteriores paredes que aún no estaban caídas, otros a derribar sus puer-tas de la calle que con el peso de la ruina de las casas que cargaba sobre ellas era imposible el abrirlas y otros imposibilitados de hacer alguna diligencia pues su cortedad de espíritu los tenía enteramente sorprendidos e imposibilitados de huir del gran peligro que se experimentaba, el que se hallaba en la calle ya recobrado de huir al monte, gritaba al paso que corría diciendo el mar sale de su centro”7.

Más allá de la descripción “anecdótica” o de las continuidades, ruptura o similitud entre ambos casos, a lo cual podríamos dedicar un artículo entero, lo cierto es que estas descrip-ciones nos sumergen en un verdadero mundo de preguntas e inquietudes sobre cómo los habitantes de Chile se han relacionado con su espacio. Decimos “espacio” y no catástrofes puesto que pensamos que los “confl ictos” y “tensiones” suceden con respecto a la relación con el punto de origen de donde ocurren las cosas, en tanto lo demás, entre ellos los desas-tres que se den, vienen a ser parte de este mismo proceso un poco inconexo.

En este sentido, más allá de catalogar como “torpeza” o “falta de lectura” al ejemplo presenta-do –lo cual no creemos fuera así8–, o únicamente quedarse con que el hecho no fue más que una suerte de “continuidad histórica” ante la falta de conocimiento sobre cómo enfrentar un fenómeno natural, nos parece una explicación algo limitada. Pensamos, que hay que exten-der las refl exiones hacia campos que generen preguntas más sofi sticadas que vinculen este tipo de situaciones puntuales con otras de mayor envergadura. Preguntarse sobre el nivel de alarma en los que vive esa población, los niveles de seguridad que les genera un paisaje de-terminado –como los cerros aledaños y sus circuitos–, la infl uencia del tipo de construcción y vivienda en la zona o, simplemente, develar los recuerdos que alimentan estas sorpresivas respuestas podrían convertirse en parte de los ejes de investigación para este caso.

7 Tosca narración de lo acaecido en la ciudad de la Concepción de Chile el 24 de mayo de 1751. Gay, 1852.8 Considerando que unos días antes en Indonesia hubo un maremoto que descolocó a gran parte del mundo por sus imáge-

nes, nos parece comprensible parte de la respuesta que tuvieron los ciudadanos, lo que complejiza totalmente el estudio sobre el caso.




Con lo anterior no estamos señalando que el tema del espacio no haya sido considerado por los habitantes y sus autoridades. De hecho, se puede asegurar con certeza que al territorio chileno, de una manera u otra, se le ha reconocido como algo importante y muchas veces determinante –sobre todo ante la regularidad de los eventos catastrófi cos– dentro de su población. Es más, creemos que hasta la actualidad –en términos culturales– se ha super-puesto y otorgado al “espacio” una categoría cuyas propiedades se asimilan a las de un “ente” –eso sí, algo en desórbita–, posicionándolo tan en lo alto que sólo se le ha podido apreciar o ver desde la lejanía. Quizás, esto podría explicar esa incapacidad histórica de no poder aprehenderlo como conjunto, es decir, que no se haya podido establecer una intensidad lo sufi cientemente certera para construir una relación íntima o de complicidad con él. Es pro-pio, pero no íntimo y dentro de esta dialéctica o, quizás para otros, contradicción es donde se han fundado los márgenes, relaciones y contenidos entre el espacio y los habitantes, los cuales pensamos marcan una parte relevante de su historia. Tanto en lo “popular” como en lo “ofi cial” se registra esta misma suerte de propiedad.

Sin duda, hay una serie de elementos que han ayudado a sacralizar esta relación con el espacio. En efecto, desde el periodo colonial hubo esta necesidad de elevar la geografía del territorio chileno a un espacio sideral que lo transformara en algo exclusivo. No obstante, esto se consagró con diferentes personajes y estudiosos de Chile y el mundo que fueron destacando este aspecto y no ayudando a generar cuestionamientos que hicieran pensar al espacio de una manera diferente. Gran parte de estas consideraciones se han producido a partir de la observación de que Chile gozaría de una geográfi ca algo dispar o “loca” como han llamado algunos9, que lo convertiría, según aquellos autores, en un país único en el mundo lo cual es bastante explotado en los argumentos de los autores. A esto se suman los eventos de tipo catastrófi co que se viven de forma periódica en el territorio –terremotos, erupciones e inundaciones–, lo que da como resultado que esta concepción se haya mante-nido con el tiempo. Desde el nacimiento de la república en el siglo XIX, habría comenzado esta operación mediante una serie de “slogans” que vinculaban esta exclusividad espacial y

9 Subercaseaux, 1999.




“eventual” con una posible identidad de los habitantes10. Conceptos como el de “exclusivi-dad territorial”, “pueblo sufrido” o que el poblador chileno tiene un “carácter telúrico” han sido desarrollados y explotados en la cultura oral, el folclore y también en la academia bajo un gran consenso11.

De hecho, esto ha sido también creído y explotado por autores extranjeros como Ortega y Gasset12 y, en su momento, por personajes destacados en la historia americana como Simón Bolívar. Este último indicaba lo siguiente en referencia a cómo la naturaleza y aquellos espa-cios de carácter “histórico-naturales” afectaban el “espíritu” de la población:

“El reino de Chile está llamado por la naturaleza de su situación, por las costumbres inocentes y virtuosas de sus moradores, por el ejemplo de sus vecinos, los fi eros republicanos de Arauco, a gozar de las bendiciones que derraman las justas y dulces leyes de una república. Si alguna permanece largo tiempo en América, me inclino a pensar que será la Chilena. Jamás se ha extin-guido allí el espíritu de libertad; los vicios de Europa y Asia llegarán tarde o nunca a corromper las costumbres de aquel extremo del universo. Su territorio es limitado; estará siempre fuera del contacto infi cionado del resto de los hombres; no alterará sus leyes, usos y prácticas; preservará la uniformidad en opiniones políticas y religiosas en una palabra: Chile puede ser libre”13.

Sin embargo, lo cierto es que las grandes refl exiones surgidas, a las cuales no quitamos mérito e, incluso, compartimos en algunos casos, no poseen un sustento histórico mayor, es decir, ninguno de los análisis se basa en estudios históricos que se hayan dedicado exclusi-

10 Uno de los artículos del dossier estudia cómo los historiadores liberales del siglo XIX han fomentado una memoria de tipo telúrica para la nación.

11 Subercaseaux, 1999; Roa y Tellier (eds.), 1993; Keller, 1931; Oyarzún, 1967; Castillo Fadic, 2003; Cf Jocelyn- Holt, 2004, 1997.

12 Ver Ortega y Gasset en “Discurso en el Parlamento Chileno”, en Obras Completas, Tomo VIII, Madrid, Revista de Occi-dente, 1965; “Porque tiene este Chile fl orido algo de Sísifo, ya que como él vive junto a una alta serranía y, como él, parece condenado a que éste se le venga abajo cien veces lo que con su esfuerzo cien veces elevó”, Citado por Castillo Fadic, 2003, p 9.

13 Simón Bolívar, Carta de Jamaica (1815). Citado en Castillo Fadic, 2003, p 29.




vamente al tema y es en este escenario que deseamos contribuir14. Ahora bien, también sería sugerente verifi car desde dónde nace todo esto. Suponer que aquellas impresiones vienen mediatizadas y generadas exclusivamente desde un foco central, como lo puede ser un dis-curso construido por una elite –autoridades e intelectuales–, lo cual compartimos de una u otra forma, sería injusto desde el punto de vista del ejercicio de la comprensión. Quitar importancia a manifestaciones culturales espontáneas o de mayor alcance popular, como la que vimos más arriba, sería claramente un error. En el fondo, un primer paso de este proceso de recuperar el “tiempo perdido” sería reconocer quiénes eran y son los personajes que se ven involucrados en estas apreciaciones, ¿son los habitantes de cada localidad, son los pobladores de Chile en su conjunto o son las autoridades, historiadores y académicos quienes se encargan realmente de construir un discurso sobre el territorio? En el fondo, es dentro de esta mixtura de posibilidades y preguntas donde pensamos hay que irrumpir para poder penetrar en aquellas tensiones y disputas que han ayudado a construir la noción espacial del territorio, lo que involucra al mismo tiempo prestar atención a las diferentes narrativas, relaciones y/o vínculos sociales, prácticas y divergencias que se han desarrollado o utilizado con respecto al espacio, ya que es probable que todos los grupos hayan ayudado a forjar esta visión.

Asimismo, habría que preguntarse por qué ese apego de los habitantes de Chile y sus au-toridades de pensar que el territorio es especial y exclusivo por los acontecimientos que presenta. Serán este tipo de enunciados y discursos –de pueblo elegido– los que nublan las decisiones y generan esa distancia que tenemos hacia el territorio. Efectivamente, somos un país que debe hacer frente a una gama de sorpresas de la naturaleza, pero la pregunta sería ¿somos más “especiales” o “exclusivos” que Japón, Italia, Perú o espacios amplios como Centroamérica, quienes se asemejan o nos superan en cantidad de catástrofes?

14 En cuanto a la historiografía, uno de los estudiosos que refl exionó sobre estos problemas fue Rolando Mellafe, pero sólo alcanzó a establecer una serie de premisas históricas metafísicas con respecto al territorio, lo cual no respaldó en un tra-bajo historiográfi co de alcance científi co. De hecho, el autor mediante una suerte de retórica más bien holística señalaba que Chile tendría dentro de su “ser” un acontecer infausto, es decir, una identidad desastrosa por “naturaleza”, cayendo casi en un determinismo histórico-geográfi co. Ver Mellafe, 1981, p 127.




Para fi nalizar, nos parece relevante destacar la necesidad urgente de pensar estos temas desde una mirada amplia. Una mirada que sea capaz de leer no sólo el presente, sino que también el pasado y los devenires en el tiempo. Con esto apuntamos a lo obligatorio que se vuelve reunir a diferentes estudiosos, diversas áreas, desde técnicos a historiadores para que juntos puedan forjar un cuerpo de conocimiento que permita buscar los caminos más coherentes ante un tema tan complejo como es el del espacio y sus catástrofes.

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Desde la segunda mitad del siglo XX, la infl uencia de la psicología primero y la sociología después, como disciplinas de análisis del comportamiento humano han superado el campo de lo personal y llegado a los grupos e instituciones. La búsqueda de una mejor compren-sión del fenómeno de la interactuación institucional, ha llevado desde entonces a intentar explicar mejor el papel que a cada organización le toca asumir en un escenario determinado, utilizando para ello la referencia específi ca del teatro al establecer los actores y sus roles, en un escenario ubicado en un tiempo y un espacio dados.

Esta analogía con el teatro puede servir tanto para analizar los hechos pasados, como para ensayar un escenario aproximado frente a los acontecimientos que eventualmente pudieran suceder. He aquí la riqueza que encierra este método como recurso del conocimiento y del aprendizaje, sobre un contexto posible previamente considerado. Posteriormente, las disci-plinas sociales incorporaron el concepto de interacción en los comportamientos y respues-

1 Argentina. Arquitecto, Investigador y Vicedirector del CEVE, Centro Experimental de la Vivienda Económica (AVE-CONICET), Córdoba, Argentina. Profesor Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseño, Universidad Nacional de Córdoba. Correo electrónico: [email protected]

EL RIESGO COMO CATALIZADOR: APUNTES SOBRE REALIDADES Y DESAFÍOS

Aurelio Ferrero1



32 El riesgo como catalizador: apuntes sobre realidades y desafíos / Aurelio Ferrero

tas, desde una visión sistémica que no consideraba cada funcionamiento por separado, sino como un complejo interconectado.

Hablar de actores y roles cobra particulares características dentro del análisis multidimen-sional del tema de la Gestión del Riesgo2, debido a que sobre ella estarán actuando fuer-temente los atributos temporales que conllevan la amenaza como estado, la urgencia, y frecuentemente, el colapso.

Los encuentros y seminarios sobre Gestión del Riesgo suenan a veces demasiado acartona-dos al momento de describir genéricamente los actores y sus roles. Los problemas institucio-nales y humanos no están sufi cientemente expuestos sobre la superfi cie para denunciarlos cuando fuere necesario, o para construir cuando menos estrategias que incorporen esta compleja realidad en instancias superadoras.

Los eventuales roles pueden caracterizarse formalmente, de hecho así se presentan los es-quemas ideales, aunque en la práctica es inevitable que la naturaleza de los diversos actores responda a patrones inherentes a su naturaleza y al contexto temporal donde se desenvuel-ven. Al igual que lo hacen los individuos, los desempeños institucionales serán expresión de impulsos de difícil identifi cación inicial y previsibilidad. Estudiar objetivamente la naturale-za de estos impulsos, bucear sus causas e interrelación es un tema pendiente para investigar, un desafío para colaborar en la búsqueda de una planifi cación más efi caz, incorporando con realismo y sustento científi co este conocimiento. Identifi car, nombrar y defi nir los intereses y las tensiones generadas permitirá hacerlos visibles y acercarlos a la superfi cie del sistema operativo y decisional.

Este encuentro crítico entre modelos de desarrollo y sociedad, está mucho más avanzado en otros campos, con más años y confrontaciones teóricas (por ejemplo en Hábitat social, salud, trabajo y otros). Probablemente, la poca edad de la gestión del riesgo como tema de

2 “Proceso social complejo que conduce al planeamiento y aplicación de políticas, estrategias, instrumentos y medidas orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos sobre la población, los bienes y servicios y el ambiente. Acciones integradas de reducción de riesgos a través de actividades de prevención, miti-gación, preparación para, y atención de emergencias y recuperación post impacto” (SNET, 2002).



33El riesgo como catalizador: apuntes sobre realidades y desafíos / Aurelio Ferrero

las agendas públicas, hace que aún esté teñida de cierta ingenuidad en sus formulaciones ofi ciales. No es casual que los más críticos a esta ingenuidad provengan de quienes han intervenido en experiencias sociales ligadas a sectores vulnerables en otros campos (por ejemplo, el desarrollo social), donde han enfrentado que debajo de los discursos ofi ciales hay un mundo no mostrado de intereses que deforma los esquemas ideales.

Las amenazas irrumpen, y de esta manera, las prioridades de una gestión de gobierno y sus valores subyacentes en cada lógica de actuación, quedarán expuestos descarnadamente. Esta coyuntura vertiginosa despojará los hechos de posibles atenuaciones o disimulos, com-probándose si hay solidez institucional, consistencia en los planteles técnicos, revelando la fuerza y la direccionalidad del compromiso que cada actor posea.

En ocasiones hemos usado el término “segundo desastre” para nombrar intervenciones que han sido defi cientes, cuando no agravantes, frente a un acontecimiento como los terremo-tos, las inundaciones, los huracanes o los deslizamientos (por nombrar los más frecuentes en América Latina). No es que falten ejemplos de actuaciones institucionales, algunas muy buenas, pero en términos generales, las lecciones aprendidas no parecen evidenciar todavía las claves para los correctivos a implementar. Prueba de ello es que muchos de los grandes problemas interactorales que se vieron antes, se repiten ante el asombro de la población afectada y de la opinión pública mundial. Aún no encontramos el punto de encuentro, como instancia transformadora, entre la abundante literatura de la Gestión del Riesgo, vista desde los procedimientos sugeridos, y los informes post-catástrofes que evidencian los desencuen-tros institucionales surgidos. O a veces hay demasiadas críticas en comparación con pocas propuestas o compromisos para arriesgar responsabilidades directas.

Parece necesario evaluar con palabras no gratas los sucesos acaecidos, con términos tales como corrupción, voracidad política, impericia técnica, clientelismo, desconocimiento o desprecio por las organizaciones naturales, etc., para incluirlos como insumos en el análisis que proponemos ahondar.

Es oportuno citar al experto Allan Lavell, cuando refl exiona diciendo que desastre es sólo una materialización -no la única- del riesgo:




“Resulta más y más claro a nuestro modo de ver, que un desastre representa el punto culminante, la crisis desatada por un proceso continuo de desajuste del ser humano, de sus formas de asenta-miento, construcción, producción y convivencia con el medio ambiente natural. En consecuencia, representa una manifestación del inadecuado manejo del medio ambiente y de la ausencia de prin-cipios duraderos de sustentabilidad. De ahí que el problema de los desastres no resida tanto en lo que son los extremos de la naturaleza, sino más bien en lo que son los extremos de la sociedad: la continua despreocupación por encontrar, por parte del ser humano y la sociedad, mecanismos de ajuste al medio ambiente que le da sustento y asentamiento3”.

Es notable la diferencia entre los avances logrados de tecnologías “duras” para predecir amenazas, construir artefactos, reconstruir edifi cios dañados, por ejemplo, respecto a las tecnologías “blandas” que identifi quen, propongan y mejoren procedimientos para estos desencuentros. Sería una limitación que no suscribimos quedarse sólo en un diagnóstico del divorcio entre la teoría y la práctica; tendremos que ver de qué modo pueden acercarse elementos apropiados para que los roles desempeñados puedan enlazarse en una construc-ción positiva, reconociendo todos los componentes.

Refl exionaremos a continuación considerando dos maneras de fragmentar los temas antedi-chos: Una, en lo temporal, a partir de los momentos en la gestión del riesgo. Otra, conside-rando los actores sociales y sus tendencias.

En la Gestión del Riesgo, algunos autores clasifi can los momentos en: prevención, mitiga-ción, contingencia, rehabilitación y reconstrucción, pudiendo abrirse aún más componentes específi cos o detallados en cada una de estas instancias. La recurrencia de los desastres ha instalado en la sociedad, a nivel mundial, el tema de la Gestión del Riesgo no hace mucho tiempo. Su atributo de temporalidad es la característica que tonaliza cada momento del proceso. Así como las lógicas de actuación de cada sector contienen una carga determinada, cada momento trae su impronta en términos dinámicos (períodos dispares: alerta, acelera-ción, urgencia, tiempos críticos, etc.).

3 Lavell , 1996. En: Ministerio de Educación, República del Perú, 2001, p. 5.




En la prevención, por ejemplo, el tiempo es más calmo, es un período que tiene más chance de esperar, y por lo mismo, de postergar. Sólo cuando hay convencimiento gradual de las instituciones se puede incorporar el tema más claramente dentro de la agendas, darle un lugar para el análisis, asignar presupuestos y prever funcionamientos operativos. Los acadé-micos, estudiosos del tema y las instituciones ad-hoc como los organismos del clima y de la tierra, los centros académicos y educativos, los de defensa civil y otros, hacen sus aportes. Sin embargo, todos coinciden que no son sufi cientemente recibidos.

El problema central para radicar la Gestión del Riesgo es que la temática sea aceptada e incorporada en cada espacio institucional y en cada ámbito interactoral. Frecuentemente, es la recurrencia de las amenazas lo que sensibiliza en mayor medida esta radicación en el seno de la sociedad y sus instituciones, pero aún así, el distanciamiento entre sucesos, desafortunadamente enfría las facilidades para efectuar cambios. La mitigación, en cambio, acelera el “tempo” sustancialmente, cuando la amenaza permite una alerta temprana y los mecanismos preparados -cuando existen- echan a andar.

En la contingencia, el otro de los momentos, la tensión es altísima y obviamente emergerán con fuerza los acuerdos y los desacuerdos, los estilos diferentes con crudeza: la presión in-mediata hace casi inexistentes las formas diplomáticas que pueden funcionar en otras oca-siones. En esta tensión los hechos resultarán de la combinación de poder, de la autoridad, del manejo de recursos y de la capacidad de la que pueda disponer cada uno de los distintos actores.

Por eso la importancia de trabajar estos temas del mejor modo posible, allanando caminos, limando asperezas, en una gimnasia de articulación previa a la llegada de las amenazas, para que los resultados sean los mejores. Las reiteradas lecciones dicen una y otra vez: un “antes” no preparado, siempre será un “durante” improvisado y un “después” catastrófi co.

En la reconstrucción la presión de la emergencia será menos fuerte, pero las apetencias sec-toriales tendrán mayor tiempo y ocasión de surgir en busca de hacer valer sus intereses. Los fondos económicos suelen acudir con presteza de distintos sectores sensibilizados –con las




consiguientes tentaciones– y se logrará planifi car, pero nuevamente esto ocurrirá a partir de los poderes, valores e instrumentos que tenga la sociedad, y de cómo interactúan entre sí.

Este aluvión de ayuda es una oportunidad y un gran riesgo al mismo tiempo. Si existían impulsos latentes para el cambio, la ocasión los destrabará y podrán darse importantes sal-tos cualitativos en el desarrollo de los modelos socio-económicos, espaciales, pero seamos claros: en una o en otra dirección.

La otra manera de refl exionar es considerar la modalidad de funcionamiento o, en otras palabras, la cultura previa de los actores según de donde provengan y su labor cotidiana. En este sentido, permítaseme hacer una propuesta muy elemental, suponiendo grupos desde lo sectorial: El estado, los científi cos y académicos, los previsores, los socorristas, los recons-tructores y la población afectada (obviamente, sin contemplar diversas combinaciones que los subdividen, cruzan o mezclan).

Digamos que esta simplifi cación viene a cuenta de agrupar personas y entidades que, desde su perspectiva estructural hasta su impronta cotidiana, establecen algunas particularida-des relevadas en diversos congresos en Latinoamérica a los que asistimos. Una perspecti-va sectorial diferenciada, que intentaremos compartir, admitiendo que la experiencia más concreta la hemos tenido en la fase de reconstrucción4. No podemos decir que estos secto-res sean inamovibles o estancos, ya que la mayoría de las personas que los integran y sus conocimientos forman parte de diversos sectores, de manera sucesiva y/o simultánea. Son desplazamientos humanos que modifi can la masa crítica y los enfoques en el seno mismo de esas instituciones, debido al trasvasamiento de ideas e individuos que ocurre con frecuencia entre ellas. O por el contrario, intereses corporativos que “coptan” intencionalmente funcio-narios en benefi cio propio.

El estado, por presencia o por ausencia, es un actor infaltable. Debe serlo como pro-motor, ejecutor, fi nanciador, soporte, referencia o como espacio de enlace. Una discu-

4 Dirección del Programa de Trabajo, Vivienda y Desarrollo local llevado a cabo por AVE CEVE para 315 familias en seis ciudades afectadas por las Inundaciones del Río Paraná (Argentina) en 1998-2000.




sión inconclusa ha girado reiteradamente en torno al Estado después de las catástrofes. Todos se preguntan ¿dónde estaba el Estado?, ¿dónde se encuentra ahora? ¿por qué no hizo tal o cual cosa? En todo caso, el Estado no será más de lo que las personas que lo administran consideren su función, y del poder que tengan para representarlo y ac-tuar dentro de su basamento normativo. En consecuencia, su papel es ineludible, y la incorporación de la Gestión del Riesgo como un concepto total es necesaria para llevar permanentemente conciencia, capacidad y poder transformador.

Los investigadores científi cos, quienes se acercan a los fenómenos desde la observación. Junto al sector académico -dentro de los intelectuales- tratan de incorporar el tema a la formación, desde su inclusión en las currículas hasta la realización de estudios espe-ciales y proyectos de investigación. Son los que manejan la información del clima, de la tierra, del ambiente. Su labor hace que se encuentren conectados con lo que sucede y puede suceder, dando información imprescindible y sistematizando los avances del conocimiento. El aporte requiere al mismo tiempo del investigador tecnológico, no sólo para proponer artefactos, sino para ir ampliando sus propuestas al campo de las tecno-logías socio-organizativas, de gestión interactoral.

Los que planifi can para prever, los que procuran instalar en las instituciones la nece-sidad de preparar escenarios ante las amenazas. La recurrencia es condición de facili-tadora en la medida que abre la percepción a esta necesidad desde los mismos hechos y coadyuda a la reducción de vulnerabilidades como factor atenuante de los desastres. Y al profundizar las motivaciones de la vulnerabilidad, es inevitable ir a las causas que originan la pobreza, por ejemplo, encontrando más razones o cuestionamientos sociales que los buscados originalmente. Es por ello quizás que éste es el sector que más advierte que los resultados de los desastres no son naturales, y procura la defensa de los sectores más pobres de la sociedad.

Los organismos de actuación directa, que son los órganos de defensa civil, bomberos, etc., poseen una forma de actuación más decidida. Son organismos a los que más acude la población en general, exigiendo liderazgo en los momentos de una contingencia. A




éstos se agregan las instituciones de socorro, tales como la Cruz Roja, la Iglesia y los organismos de cooperación internacional, siendo estos últimos un capítulo aparte por la importancia de sus presupuestos y condicionamientos. Este sector tiende a una mayor verticalidad operativa, pero con un mayor compromiso ante las formas más inmediatas de actuación y solidaridad. Frecuentemente existen quejas por la aplicación de ese ver-ticalismo; sin embargo, una gestión participativa para la defi nición de criterios puede requerir necesariamente más verticalidad en su aplicación en el momento de la contin-gencia, con resultados positivos. Lo que resulta difícil es instalar la participación en un momento traumático si no hubo antes experiencias facilitadoras.

Los reconstructores. En la fase de recomponer lo material, generalmente ligados a la obra pública, reproducirán esta etapa según su visión sectorial. Hecho por demás pe-ligroso, cuando se transforma en oportunidades descaradas de empresas interesadas únicamente en ejecutar obra de cualquier manera. La reconstrucción –por hacer una analogía– se parece a una película en cámara rápida, de procesos que habitualmente suelen darse paulatinamente, como ya hemos dicho, tanto en una versión del desarrollo como en otra. Esta aceleración precipita enfoques preexistentes, con la diferencia de que las inversiones son de mayor envergadura y velocidad operativa. El riesgo es que la solidaridad ceda lugar –cuando pasó la contingencia– a los protagonistas más empode-rados. De allí la importancia de que los poderes en juego estén más equilibrados, que los distintos sectores hayan tenido la posibilidad de ser empoderados mucho antes de las urgencias.

La población afectada: en este caso es la más pobre y por tanto la más vulnerable. Ésta conserva una capacidad milenaria de comportamiento, padeciendo y permaneciendo como el actor más desvalido, más afectado por defi nición. Pero en su resiliencia está el mayor recurso. Basta con mirar la historia de los desastres cuando pueblos enteros persisten a pesar de las mayores contingencias, sostenidos por esta sustancia consti-tutiva que el pensamiento positivista occidental aún no termina de entender. Cuando contrarrestaron sus pérdidas con la obstinación de resistir, superando diagnósticos y pronósticos.




Para la reconstrucción hace falta reconocer y ayudar a consolidar esta sustancia de la que en defi nitiva está hecha la vida.

En una sociedad que construye estructuras sociales por impulsos originados en los acon-tecimientos que la impactan, la Gestión del Riesgo ha avanzado a partir de los desastres. Como conocimiento en construcción, como tecnologías por desarrollar, hay algunos pro-gresos comparado con lo que había tres décadas atrás. La visión tecnicista del riesgo pro-clive a considerar los problemas como si toda la sociedad tuviera las mismas defensas, ha quedado al menos relativizada. Pero para quienes estamos en tema, aún faltan encontrar mayores éxitos en las capacidades políticas y técnicas instaladas.

Todos los sectores tienen su historia y construcción de posiciones, y escuchándolos ex-poner, son notables las diferencias con que cada uno defi ende o enfatiza los temas de su especialidad. Como suele suceder, con frecuentes relativizaciones de otros puntos de vista, razón por demás importante para el desafío pendiente de conciliar diferentes enfoques com-plementarios.

Es el llamado más elemental de la condición humana: alcanzar una estatura superior dentro del reino animal a partir de construir y fortalecer esa complementariedad. Sumamos esfuer-zos al fortalecimiento del sector más vulnerable para con sus capacidades protagónicas en el conjunto de los problemas que lo afectan, impulsando nuevas formas del desarrollo local, de carácter inclusivo y equitativo. Compartir con los que deciden el antiguo problema de las causas de la pobreza aceptando que a partir del fenómeno de los desastres, hay mucho para revisar en las estructuras sociales que les anteceden.

Que los desastres no son naturales, ya es una visión compartida por muchos. Son una re-sultante de la combinación entre amenaza y vulnerabilidad, y lo vulnerable de una pobla-ción es un factor que depende de sus avances como un sistema equilibrado en lo social, lo económico y lo ambiental. Que si hay un planeta feroz, es la desigualdad más feroz aún la verdadera causante de los desastres.




Finalizamos recordando la importancia de la integración como factor del desarrollo, cuando un líder poblacional (Juan Alderete, de Argentina) dijo cierta vez en una locución al men-cionar datos de afectados por inundaciones: “nosotros somos la cifra, y nosotros somos la esperanza”.

BibliografíaSNET. Servicio Nacional de Estudios Territoria-

les. Conceptos y defi niciones de relevancia en la gestión del riesgo. [En línea]. San Sal-vador, El Salvador. Marzo 2002. [Fecha de consulta: 05 de abril de 2010]. Disponible en:

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http://www.ciberdocencia.gob.pe/archi-vos/fasciculo%201.2%20desastres01.pdf



Poco se ha discutido, a raíz del enorme impacto para el país que ha dejado el terremoto del 27 de febrero del presente año, sobre el rol preponderante que debería asignársele a la pla-nifi cación territorial, en la disminución de la vulnerabilidad, y como instrumento que per-mite reducir las fragilidades y estimular las fortalezas del territorio3. Los últimos enfoques en Gestión del Riesgo (GR) ponen especial atención en los factores políticos e institucionales como responsables principales de la reducción de la vulnerabilidad a través de la prevención de eventos de amenazas, no sólo examinando los organismos encargados del manejo de catástrofes, sino a partir de dinámicas políticas y sociales.

Luego de los últimos grandes eventos de desastre ocurridos, que corresponden al terremoto de Tocopilla, el tsunami de Aysén y la erupción del volcán Chaitén, se observó la urgente

1 Chile. Geógrafa Universidad de Chile, Doctor (c) y Magíster. Profesora Asociada Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad de Chile. Correo electrónico: [email protected]

2 Chile. Geógrafa Universidad de Chile, Doctor (c). Académica Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad de Chile. Correo electrónico: [email protected] Vargas, 2002.

CHILE: EVENTOS PASADOS, OPORTUNIDADES PRESENTES. ABANDONANDO EL CICLO DE LOS

DESASTRES Carmen Paz Castro C.1

Vanessa Rugiero2



42 Chile: eventos pasados, oportunidades presentes. Abandonando el ciclo de los desastres / Carmen Paz Castro C., Vanessa Rugiero

necesidad de complementar los esquemas de intervención de cada una de las instituciones que juegan un rol en la gestión de riesgo en Chile, con la concatenación de políticas a distin-tas escalas y con la creación de un organismo coordinador de nivel inter ministerial.

Estos eventos podrían haber generado importantes “ventanas de oportunidades” para mo-difi caciones de fondo en la gestión del manejo de la emergencia y de la institucionalidad encargada, debido a la enorme experiencia adquirida, sin embargo, luego del terremoto del 27 de febrero, se constata que persiste esta importante defi ciencia, siendo una prioridad su superación a partir del mejoramiento de los procesos y etapas de la gestión de riesgo, así como el fortalecimiento de los gobiernos locales, avanzando hacia un sistema estructurado y descentralizado.

De eventos como los de Tocopilla y Chaitén, el país pudo reponerse rápidamente por dispo-ner de recursos fi nancieros para esto, condición que pudo haber enmascarado las debilida-des propias de la gestión efectuada. Estos eventos, aunque localizados, provocaron pérdidas signifi cativas en términos sociales y económicos para el país, y sus efectos aún están latentes.

Se considera que no obstante la magnitud del último sismo y sus impactos, distraen la atención y recursos actualmente, se debería próximamente realizar exhaustivas evaluacio-nes de los mecanismos de gestión institucional en ambos eventos, sistematizando toda la información generada para permitir un mejoramiento sustancial en el actuar futuro. Si se revisa muy rápidamente esta gestión en los tres últimos eventos, ya se puede percibir que no hubo estrategias comunes y que las actuaciones en la emergencia parecieran no mejorar con la experiencia acumulada.

Un punto relevante a evaluar es la acción excesivamente centralizada de la gestión, en la que los actores locales han tenido escasa injerencia en el manejo de la emergencia y la re-construcción, lo que ha causado confl ictos con la población afectada. En cambio, el ejemplo de la planifi cación de la nueva urbanización destinada a los chaiteninos en Santa Bárbara, a través de cabildos abiertos con la plena participación de la comunidad afectada, ha logrado uno de los objetivos relevantes de un proceso de reconstrucción, que es entregarle identidad a los lugares intervenidos.



43Chile: eventos pasados, oportunidades presentes. Abandonando el ciclo de los desastres / Carmen Paz Castro C., Vanessa Rugiero

En este escenario, es urgente un cambio de enfoque de la gestión hacia la reducción del riesgo, disminuyendo la vulnerabilidad de las regiones afectadas, fomentando su desarrollo económico y social. La modalidad de operación de dicho enfoque, con medidas centradas en la normativa y planifi cación territorial, ha sido escasa y difi cultosamente implementada, por lo cual, la debilidad en la gestión del riesgo sigue estando fuertemente asociada a un componente de vulnerabilidad institucional.

En este sentido, Chile había sido relativamente bien evaluado en función de los índices de gestión del riesgo (IGR) de la Región de América Latina y El Caribe, que aplica el BID cada dos años, mejorando sus indicadores desde 1980 al 2008. Al año 2000, el BID señalaba que Chile, junto con Bolivia, Ecuador y Perú, presentaban la mayor concentración relativa a pér-didas económicas a causa de fenómenos recurrentes. Para el año 2008, el país presentó un IGR que lo posicionó como muy bien evaluado en su desempeño en el manejo del desastre y la reducción del riesgo, y con un bajo desempeño en la Protección Financiera4.

Los desastres ocurridos en los últimos años junto con el mega desastre del 27 de febrero, nos lleva a pensar en acciones que deberían ser claves para el futuro, acciones que van desde el manejo y la gestión de la emergencia, y que tienen que ver con la descentralización de la planifi cación territorial con normativa asociada de gestión del riesgo, la mejora en la arti-culación entre actores políticos y técnicos, defi niendo roles, protocolos y criterios y mejoras sustantivas en los sistemas de alerta temprana y comunicaciones.

La fase de reconstrucción es la que permitirá o no, que un evento como el vivido no se vuel-va a repetir, a través del nuevo modelo de desarrollo que se diseñe para la zona afectada. El énfasis, por lo tanto, no sólo debe enfocarse en el diseño y construcción de las viviendas de-fi nitivas, sino que debe hacer hincapié en generar una urbanización producto de instrumen-tos renovados de planifi cación territorial, donde la restricción de la construcción en áreas de riesgo pase del plano indicativo al normativo, guiando el habitar seguro de la población, acorde con las condiciones físico naturales del país.

4 Cardona, 2008.



44 Chile: eventos pasados, oportunidades presentes. Abandonando el ciclo de los desastres / Carmen Paz Castro C., Vanessa Rugiero

Es urgente salir del ciclo de los desastres, para lo cual es básico una planifi cación y ordena-miento territorial íntimamente asociados a la gestión del riesgo y la gestión ambiental.

BibliografíaCARDONA ARBOLEDA, Omar Darío. Indicado-

res de Riesgo de Desastre y de Gestión de Riesgos. Programa para América Latina y El Caribe. [En línea]. Julio de 2005. [Fe-cha de consulta: 02 de diciembre de 2009. Disponible en: http://www.iadb.org/sds/doc/InformeResultadosResumenBIDfi-nal.2.8.05.pdf

VARGAS BADILLO, Jorge. Políticas Públicas para la Reducción de la Vulnerabilidad frente a los Desastres Naturales y Socio naturales. CEPAL. Serie Medio Ambiente. Serie 50, abril 2002. ISBN: 92-1-322013-8. ISSN: 1564-4189.



Hasta fi nales de los 70s las ciencias naturales aportaron mayormente el conocimiento sobre las amenazas, en la entonces llamada dimensión de los desastres “naturales”. En los 80s y 90s surge un interés por el tema de vulnerabilidad, por el estudio de las comunidades y sistemas expuestos a las amenazas, logrando balancear el énfasis sostenido en el estudio de las amenazas. El resultado, se retoma el concepto de riesgo, determinado por la amenaza y la vulnerabilidad y descrito en términos probabilísticos o estocásticos. Los desastres dejan de ser vistos como “naturales” y el concepto de desastre o concreción de la probabilidad o riesgo adquiere una argumentación de carácter social, ambiental, económica y política.

En la primera década de este siglo se profundiza en el conocimiento del riesgo y en su ges-tión, sin descuidar la importancia del manejo de los desastres.

Hechos como la exposición a amenaza en países en desarrollo, ha sido la principal causa para registrar las 165,768 muertes en el tsunami del océano índico en 2004. Circunstancias asociadas a la pobreza, la falta de acceso a educación, la ausencia de procesos de planifi -

1 M.D. Master Public Health. Co-Director del Programa de Reducción de Riesgos de Florida International University, Estados Unidos. Correo electrónico: Juan-Pablo.Sarmiento@fi u.edu

LEGADO INSTITUCIONAL DEL TERREMOTO DE CHILE DEL 27 DE FEBRERO DE 2010

Juan Pablo Sarmiento P.1



46 Legado institucional del terremoto de Chile del 27 de febrero de 2010 /Juan Pablo Sarmiento P.

cación urbana y normas de construcción, el deterioro del medio ambiente y los problemas de gobernabilidad en lo que va corrido del siglo XXI han contribuido indudablemente a la ocurrencia de desastres con cientos de miles de muertes, como en el terremoto de 2003 en Bahn (26,796 muertes), el ciclón en Myanmar en 2008 (138,366 muertes), o el terremoto de Haití en 2010 (230,000 muertes).

Pero el escenario no se limita al tema de pobreza y demás problemas conexos, no está conte-nido en países en desarrollo sino que incluye estados industrializados donde las defi ciencias de los diferentes modelos de desarrollo prevalecen, demostrando que aún subsisten niveles de riesgo importante como ha quedado evidenciado con las muertes por la ola de calor en el 2003 en Alemania (9,355 muertes) y en Francia (19,490), el impacto del Huracán Katrina en el 2005 en los Estados Unidos (1,833 muertes), o el terremoto del 2008 en China (87,476 muertes), para mencionar algunos.

El terremoto y los tsunamis del 27 de febrero de 2010 en Chile, develaron profundos contras-tes, mostrando en simultáneo las fortalezas y debilidades existentes, que conviven en el país de América Latina que más se ha distanciado del llamado tercer mundo, gracias a una próspera economía, apoyada en un sistema democrático, con un sólido aparato institucional.

Los registros y estudios iniciales indican que el sismo del 27 de febrero fue de intensidad 8.8 M, (USGS2), segundo evento en intensidad registrado a nivel mundial, con epicentro en el océano a la altura de la región del Maule, a 335 Km de Santiago y una profundidad de 35 Km. Para comprender el por qué del impacto observado, es necesario ir más allá de las características del fenómeno natural, analizando los factores de vulnerabilidad previos al evento: exposición, susceptibilidad y resiliencia.

Exposición. Dadas las características físicas de Chile, el territorio se extiende de norte a sur en forma paralela a la línea de subducción donde las placas de Nazca y Antártica convergen y se hunden bajo la placa continental. Este hecho contribuye a las características geológicas, morfológicas y a la geodinámica de Chile. De esta forma el ambiente construido del país está

2 Servicio Geológico de los Estados Unidos / U.S. Geological Survey.



47Legado institucional del terremoto de Chile del 27 de febrero de 2010 /Juan Pablo Sarmiento P.

entonces expuesto, sin excepción, a eventos sísmicos de origen tectónico o volcánico. Esta es mucho mayor que en cualquier otro país de Latinoamérica.

Susceptibilidad. Para refl ejar la condición socio-económica de Chile antes del sismo, basta con observar el Índice de Desarrollo Humano IDH y el índice de Percepción de Corrup-ción IPC. El primero reúne tres componentes básicos, expectativa de vida, educación y producto interno bruto por habitante, refl ejando el “proceso de ampliación de las opciones de las personas, mediante el fortalecimiento de sus capacidades y la consolidación de sus libertades. Las capacidades incluyen desde disfrutar de una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, hasta la libertad política, económica y social, participar en la vida de la sociedad, tener la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a sí mismo, vivir con dignidad y disfrutar de la garantía de los derechos humanos”3. El reporte del 2009 sobre el IDH ubica a Chile en el puesto número 44 (de un total de 182 países), siendo superado en el continente sólo por Canadá (4) y Estados Unidos (13). Ya en el 2005 el Banco Mundial había empleado el producto interno bruto para estimar vulnerabilidad en su estudio titulado “Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis”4, sin embargo, el IDH es más completo, ya que integra el producto interno bruto pero agrega otros dos indicadores que le dan más especifi cidad y alcance al componente de susceptibilidad.

El segundo, el IPC, refl eja la estabilidad política, la existencia y aplicación de un marco nor-mativo sobre confl ictos de intereses arraigados. Esencial para comprender la institucionali-dad y la aplicación del entorno legal, circunstancia asociada a los procesos de regulación del uso del suelo y códigos de construcción, entre muchos otros, indispensables en la gestión del riesgo. De acuerdo al estudio del 2009 de Transparencia Internacional, Chile se ubica en el puesto 25 en el índice de Percepción de Corrupción (de un total de 180 países), precedido por Canadá (8), Estados Unidos (19), Barbados (20) y Santa Lucía (22).

3 UNICEF, 2010.4 Dilley, 2005.




Estos indicadores, IDH e IPC, ubican a Chile en una condición socio-económica privi-legiada en el periodo anterior al sismo. Estudios anteriores del Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia situaban en el año 2005 a Chile igualmente en una posición de liderazgo en la región, con el índice de vulnerabilidad prevalente más bajo de los países seleccionados en Latinoamérica y el Caribe para el estudio. Éstos, sin embargo, subestimaron ciertos riesgos extremos como los terremotos, sugiriendo la necesidad de enfocarse en los eventos de media y pequeña intensidad por tener éstos un gran impacto acumulativo.

Resiliencia. Defi nida por las Naciones Unidas como “la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y efi caz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas”5. La resiliencia puede observarse en los procesos de pros-pectiva de desarrollo, y pragmáticamente en sus componentes de planifi cación y uso del territorio, en los códigos de construcción, en los mecanismos fi nancieros y de transferencia de riesgo, en los programas educativos a todo nivel, para citar algunos. En este trabajo se hará referencia a los códigos de construcción y su aplicación en Chile, así como a los aspec-tos relacionados con el ordenamiento territorial.

Es interesante observar el proceso evolutivo de la normatividad chilena en cuanto a los códigos de construcción, donde se demuestra una madurez técnico-científi ca a más de una consciencia colectiva, de la sociedad en su conjunto, para aprender de lo ocurrido y enfren-tar en mejores circunstancias eventos futuros, independiente del régimen político reinante. Conforme a Cruz6, el primer código de construcción entra en vigor en 1972 (gobierno de Salvador Allende), incluye paulatinamente estándares relativos a cargas de vientos, nieve y carga muerta, en los 70s y 80s (gobierno de Augusto Pinochet); incorpora diseños en acero (1977), mampostería reforzada y confi nada en el 2003 (gobierno de Ricardo Lagos), diseños de madera en 2006 y concreto reforzado en 2008 (gobierno de Michelle Bachelet). Desde

5 UNISDR, 2009.6 Cruz, 2009.




el 2003 se instauró una normativa de aplicación local orientada a la sismoresistencia, con estrecha colaboración de la Asociación Chilena de Ingeniería Estructural.

En 2009 se calculó7 que un 25% de la infraestructura, incluyendo vivienda y edifi cios pú-blicos en Chile, tenía una alta vulnerabilidad ya que fueron construidos con versiones an-teriores de los códigos y regulaciones de construcción. El mismo autor estimó que tan sólo un 2-3% de las nuevas edifi caciones no cumplían a ese momento con los códigos de cons-trucción y que éstas corresponden a viviendas de zonas rurales, donde tradicionalmente la ingeniería no está presente.

En el tema de ordenamiento territorial, la situación es diferente en Chile. Existe sí una norma que aborda la problemática urbana, la Ley general de Urbanismo y Construcciones, y una serie de instrumentos regulatorios que buscan intervenir el territorio generando una acción planifi cadora, pero éstos se encuentran dispersos y bajo diferentes instancias del go-bierno. Hay sobreposición en las normas y no hay claridad en las competencias.

¿Qué sucedió entonces en febrero 27 de 2010? Los daños observados mayormente en el nor-te de la ciudad de Santiago han sido preliminarmente atribuidos al factor suelos. Un estudio de la Universidad de Chile del 20058 había ya señalado las características de los suelos de esa zona de la ciudad y la importancia de revisar los nuevos desarrollos en las zonas periur-banas de la capital del país. Ahora, al mirar el panorama general del sismo del 27 de febrero en Chile, más allá de Santiago, el impacto se concentra especialmente en los efectos directos del sismo sobre edifi caciones de adobe o de construcción que obedece a periodos de los 80s o anteriores y muy especialmente en los efectos devastadores observados en la línea de cos-ta, atribuidos al tsunami posterior. Es en este último, donde se presenta la mayor cantidad de muertes y el arrasamiento de la infraestructura existente en la costa expuesta.

7 Ibíd.8 Castro, 2005.




Las cifras generales muestran un impacto económico en los sectores productivos del país calculado por el gobierno en 30.000 millones de dólares9 y la respuesta del gobierno no se ha hecho esperar, anunciando el 12 de marzo un Plan de Reconstrucción Nacional, respal-dado en el fondo de reconstrucción cuyos “recursos se utilizarán… en los próximos cuatro años y se nutrirá por diversas vías, siendo la más destacada de ellas la austeridad en el gasto público”10. El propio Presidente de la República, Sebastián Piñera, indicó que “eso va a ser un recorte que va a afectar a todos y cada uno de los ministerios. Y vamos a predicar con el ejemplo, porque el mayor recorte lo va a tener la propia Presidencia de la República”11.

A título de síntesis, podríamos afi rmar que el terremoto del 27 de febrero fue generado por un evento de gran magnitud, cuyo impacto fue atenuado gracias a la existencia de una normativa de construcción amplia y cabalmente implementada. La capacidad del país para absorber el impacto (resiliencia) ha sido demostrada, pero han quedado de manifi esto varios temas que demandan un cambio en el abordaje de la temática de riesgos y desastres en el país.

Debe fortalecerse una verdadera gestión del riesgo que trascienda la visión de manejo de emergencias y desastres. El cambio no es un cambio de nombre o una modifi cación en el texto de la misión de una institución. Es la defi nición de una política pública que aborde la temática integralmente y en forma transversal, incluyéndola sectorial y terri-torialmente. La instancia central articuladora debe tener capacidad de convocación e interlocución con las más altas instancias de la planifi cación del país.

Una política pública en gestión de riesgos debe apoyarse en un esquema explícito en los procesos de inversión pública así como en las previsiones necesarias para el mane-jo contingente de las fi nanzas del Estado. Esto permitiría una intervención del riesgo (enfoque multiamenaza) en todos los proyectos de inversión pública y establecería un manejo de las fi nanzas públicas que contemple mecanismos de retención, transferencia

9 Gobierno de Chile, 2010.10 Ibíd.11 Ibíd.




y fi nanciación del riesgo en forma consistente y permanente. Futuros eventos no gene-rarían un trastorno tan severo en los planes de desarrollo del país, dejarían de ser una casualidad del destino para convertirse en una eventualidad previsible y para la cual puede y debe disponerse de las medidas correspondientes.

Hay necesidad de contar con una legislación específi ca, articulada y coherente que aborde integralmente el Ordenamiento Territorial que integre el concepto de gestión de riesgos con un enfoque multiamenaza. En particular, el tema del Tsunami no debe verse exclusivamente desde el punto de vista de científi co técnico y de sistemas de alerta, sino que debe verse desde una prospectiva, a largo plazo, que regule mediante una estricta zonifi cación el uso del suelo a lo largo del litoral.

Debe revisarse la normativa, organización y funcionamiento de los mecanismos dis-puestos para el manejo de emergencias, cuya estructura fue hace unos años modelo para el resto de los países de América Latina, de forma que se ajuste a las nuevas realidades del país y de su población, y que articule efi cientemente los procesos de preparación, alerta y respuesta ante emergencias y desastres. No debe pretenderse abarcar desde esta instancia los aspectos de gestión del riesgo, ya que estos últimos involucran actores y grupos de interés diferentes y demandan, por ende, capacidades, recursos y niveles de coordinación a otros niveles. La institucionalidad que se disponga para el manejo de emergencias debe incluir una clara defi nición de competencias que vaya desde las pequeñas emergencias, pasando por los desastres hasta llegar a las grandes catástrofes, evitando la improvisación de estructuras paralelas que desvirtúan y duplican el aparato estatal.




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IntroducciónEl estudio de los riesgos naturales, sociales, políticos e institucionales constituye una im-portante especialización de la geografía contemporánea3, que los analiza en sus fases pre-dictivas, en sus materializaciones como catástrofes y en las etapas posteriores o de manejo de las restauraciones y reconstrucciones. Mientras los riesgos refl ejan las probabilidades de que ocurran desastres en un determinado lugar, las catástrofes registran su ocurrencia y manifestación a través de daños y pérdidas de vidas humanas y de bienes y servicios económicos, materiales, culturales y simbólicos, así como de importantes alteraciones en el comportamiento de las estructuras sociales y de las instituciones encargadas de mantener la normalidad y resiliencia de los grupos humanos que habitan los asentamientos rurales y urbanos.

1 Las presentes refl exiones incluyen evidencias levantadas, recopiladas e interpretadas por los integrantes del Laboratorio de Medio Ambiente y Territorio del Departamento de Geografía de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile: Luisa Guerra, Pamela Smith, Claudio Fuentes, Gino Sandoval, Felipe Irarrázaval y Dustyn Opazo.

2 Chile. Profesor de historia y geografía, Universidad de Chile; M.Sc. Universidad de Cranfi eld (Inglaterra), Dr. Universidad de Zaragoza (España). Profesor Asociado Laboratorio de Medio Ambiente y Territorio, Departamento de Geografía, Fa-cultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile. Correo electrónico: [email protected]

3 Dauphiné, 2005; Pigeon, 2005.

LA GEOGRAFÍA DE LOS RIESGOS Y CATÁSTROFES Y ALGUNOS DE SUS APORTES PARA SU INCLUSIÓN EN

LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL1

Hugo Romero2



54 La geografía de los riesgos y catástrofes y algunos de sus aportes para su inclusión en los planes de ordenamiento territorial / Hugo Romero

Existe acuerdo en que los llamados riesgos naturales, tales como terremotos, inundaciones, aluviones, ondas de calor, sequías o heladas, están compuestos por dos sistemas relevantes: las amenazas naturales o peligros derivados de las fl uctuaciones anómalas de los procesos de la naturaleza que debe enfrentar la población que habita en los diversos lugares de la superfi cie terrestre, y las vulnerabilidades o efectos de dichas amenazas sobre la sociedad. Las vulnera-bilidades se relacionan con el comportamiento de los grupos sociales y con los medios de que disponen para enfrentar las amenazas naturales e incluyen no sólo a las redes e instituciones sociales, sino también a las instituciones públicas, informaciones y aprendizajes destinados a aumentar los niveles de seguridad de la población ante los riesgos, es decir, evitar en lo posible la ocurrencia de catástrofes y daños sobre las personas y los bienes privados y públicos.

El ordenamiento territorial es uno de los instrumentos de que disponen las sociedades moder-nas para considerar la dimensión espacial de los riesgos y predecir, enfrentar y reconstruir la geografía cotidiana de los habitantes locales. Las amenazas y las vulnerabilidades se localizan y relacionan espacialmente en el territorio y se puede advertir que las catástrofes tienen lugar en aquellos lugares donde los niveles o magnitudes de las primeras se superponen con las más altas vulnerabilidades sociales e institucionales. El ordenamiento espacial de los hechos y eventos sobre el territorio es un hecho de largo plazo, que se asocia a la historia de ocupación de los lugares y que genera relaciones culturales expresadas como arraigamiento y topofi lia. Estos valores y sentimientos por el lugar forman parte de la identidad cultural y de la necesaria pertenencia que desarrollan los grupos humanos como rasgo principal de las vinculaciones entre la sociedad y la naturaleza o “sentido de lugar”, base principal de lo que se denomina territorio. Ordenar el territorio es ofrecer la mayor seguridad posible a los habitantes de los lugares y por ello, se entiende que se trata de una función pública, que realiza las negociacio-nes entre los diversos actores que tienen intereses en los recursos y localizaciones de dichos lugares, persiguiendo como objetivos al bien común y al elevamiento de la calidad de vida.

En Chile no existe una Ley de Ordenamiento Territorial y su ejercicio se reduce sólo a ins-trumentos claramente precarios, tanto desde el punto de vista de la naturaleza, como de la sociedad y de las instituciones. Se trata de los Planes Reguladores Comunales e Intercomu-



55La geografía de los riesgos y catástrofes y algunos de sus aportes para su inclusión en los planes de ordenamiento territorial / Hugo Romero

nales, que son los que poseen jerarquía normativa y por lo tanto pueden obligar a destinar los terrenos a determinados usos del suelo. Estos instrumentos están restringidos a las áreas urbanas y muchas veces no existen o se encuentran superados por las ocupaciones humanas más recientes, en particular en aquellos lugares que han sido impactados por desarrollos industriales, agrícolas, urbanos, inmobiliarios o turísticos en forma acelerada. Si bien la consideración de los riesgos es obligatoria en los antecedentes de estos planes comunales, la importancia que se les asigna en las decisiones de localización de los usos del suelo suele ser mínima, especialmente cuando excluir determinadas zonas o restringir las intervenciones que se pueden realizar sobre los terrenos privados, afectan su plusvalía, dañan los intereses económicos de los sectores más poderosos o pueden generar confl ictos con la población que reside en los hábitats ya construidos.

No obstante, el éxito alcanzando por los planes de ordenamiento territorial o los daños provocados por su no consideración o sencillamente por su no acatamiento, son especial y dramáticamente evidentes cuando ocurren las catástrofes, como en el caso del terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010. Los primeros análisis científi cos de los daños sobre el or-denamiento territorial del país indican severas falencias institucionales que han ocurrido en la preparación y formulación de los planes reguladores comunales de las áreas mayormente afectadas por el tsunami, tales como Talcahuano, Dichato y Constitución. En los casos de Talcahuano y Constitución, existían mapas de riesgo, de público conocimiento, preparados los años 2000 y 2002 por el Servicio Hidrográfi co y Oceanográfi co (SHOA), dependiente de la Armada de Chile, considerando las condiciones batimétricas, topográfi cas y los registros históricos de eventos anteriores. El SHOA es la institución encargada legalmente de pro-porcionar la información ofi cial de la geografía marítima del país, a la sociedad nacional en representación del Estado de Chile y el no cumplimiento de sus obligaciones o los errores que ello implique son materias de acusación judicial.

En el caso de Dichato, aunque no se dispone de un mapa ofi cial preparado por el SHOA, los estudios del Plan Regulador Comunal, habían determinado con claridad las zonas de amenaza o peligro de tsunami.




Sin embargo y a pesar de la disposición y libre acceso a la información preparada por un ser-vicio público, para el conocimiento del público y para asegurar la protección de los bienes pú-blicos (incluida la seguridad de los habitantes de los lugares), no fue considerada en la prepara-ción de los planes reguladores, o lo fue tan sólo en el caso de Pingueral, una playa de residencia secundaria para población de altos ingresos, ubicada inmediatamente al norte de Dichato.

Planes Reguladores y Riesgos de tsunamisLa fi gura 1 presenta en primer lugar las zonas de riesgo de tsunami, sobre un mapa que contempla las principales coberturas y usos urbanos del suelo de la ciudad de Talcahuano. Se observa que el área bajo amenaza ocupa una estrecha franja litoral en el sector norte de la ciudad (al occidente de la Península de Tumbes), pero que se extiende substancialmente sobre las planicies litorales que se vinculan al Humedal de Rocuant-Andalién, cuyo borde occidental ha sido ocupado por las residencias e instalaciones urbanas. La totalidad de las tierras planas cercanas al mar se encuentran bajo la zona de amenaza de tsunamis y en el momento de dar a conocer el mapa, estaba cubierta por la ciudad, que además ha crecido la última década sobre esa zona y sobre el centro del humedal, aumentando las áreas de riesgo y afectando severamente sus cualidades ecológicas4. Un humedal que debe actuar como buffer de protección ante los riesgos de tsunami y de ecosistemas valiosos ha sido ignorado permanente y crecientemente por los servicios públicos encargados de administrar el territorio.

Al comparar las áreas de amenaza con los límites que alcanzaron las aguas del mar durante el tsunami del 27 de febrero de 2010, se aprecia la alta coincidencia entre ambas fi guras. Aparte de pequeñas diferencias espaciales -especialmente debido a que el mapa del SHOA no incluía la totalidad del humedal Rocuant-Andalién-, es posible concluir que las áreas estimadas fueron realmente las ocupadas por el mar durante la catástrofe.

4 Smith y Romero, 2009.




La fi gura 1 presenta las áreas de protección incluidas en el Plan Regulador Comunal de la Comuna de Talcahuano, actualizado al año 2006, es decir varios años después de la difu-sión de las cartas del SHOA. Las áreas de protección en las cuales se restringió el uso urbano de los suelos en forma legal, normativa y obligatoria, insólitamente, no consideraron las áreas de protección de la ciudad ante los tsunamis.

FIGURA 1: Ciudad de Talcahuano. Fuente: Elaboración propia en base a PRC Talcahuano (2006), Cartas de riesgo de Tsunami del SHOA (2000) e imágenes Google Earth (2010).




La fi gura 2 presenta las áreas de riesgo de tsunami preparadas por el SHOA para la ciudad de Constitución. Las playas expuestas al NW y la totalidad de las riberas e islas que se localizan en la desembocadura del río Maule, fueron identifi cadas como riesgosas hace una década. La interpretación de las imágenes satelitales obtenidas después del tsunami permite apreciar la total coincidencia entre las áreas predichas y las realmente afectadas por la catástrofe, que causó decenas de víctimas. La fi gura además presenta el Plan Regulador Comunal formulado en 1987 y modifi cado en 1990. En el mapa se

FIGURA 2: Ciudad de Constitución.Fuente: Elaboración propia en base a PRC de Constitución (1987); Cartas de riesgo de Tsunami del SHOA (2002) e imágenes Google Earth (2010).




señalan también las Áreas Especiales, o zonas de protección en virtud de su “naturaleza o destino”, en las cuales se debe restringir la urbanización. Se trata de aeropuertos, ins-talaciones de almacenamiento de combustible, márgenes de río, orillas de mar, grandes parques, zonas de protección ecológica, pantanos, etc. El discurso escrito que acompaña el mapa no se refi ere en ninguna parte al riesgo explícito de tsunami. Si bien se podría argumentar que cuando se preparó el plan regulador comunal no existía el mapa del SHOA, no es menos cierto que dada la extensa zona de riesgo de tsunami, a lo menos habría cabido esperar una modifi cación en el PRC después de conocida en forma pública dicha información.

La fi gura 3 presenta el mapa que acompaña los estudios de diagnóstico del Plan Regulador Comunal de Tomé, a cuyo territorio administrativo pertenece Dichato, otra de las zonas des-truidas por el tsunami del 27 de febrero de 2010. El mapa demuestra que la zona de riesgo de tsunami cubre la totalidad de las playas de Dichato y Pingueral y cómo el mar alcanzó un área mucho mayor, que incluyó la totalidad de las planicies litorales y, especialmente, la penetración del mar hacia el interior a través del Estero de Dichato.

Esta fi gura muestra la forma en que el PRC no se hizo cargo de los estudios que tomaron parte en su elaboración. La fi gura demuestra que el instrumento de ordenamiento territorial redujo las zonas de protección ante el riesgo de tsunami a una delgada franja que consideró sólo a las playas, manteniendo los usos urbanos en la mayor parte de la zona realmente afectada por la catástrofe.

Llama la atención igualmente la diferencia existente entre los usos del suelo y los diseños de los planes urbanos de la localidad de Dichato y de su vecina Pingueral. Mientras en la primera no sólo se redujo la zona de riesgo sino que además se permitió una urbanización carente de medidas de mitigación, en el caso de Pingueral, se respetó la zona de riesgo, se consideraron barreras vegetales de protección y se ocupó urbanamente las terrazas de mayor altura a través de un diseño urbano mucho más amistoso con la naturaleza. El hecho de que este último caso corresponda a una urbanización de población de nivel




FIGURA 3: Dichato y Pingueral.Fuente: Elaboración propia en base a PRC Tomé (2008) e imáge-nes Google Earth (2010).




socioeconómico alto, introduce el componente de injusticia ambiental, que diferencia cla-ramente los hábitats construidos de los sectores de mayores ingresos respecto al resto de la sociedad y que constituye una constante de la segregación socio espacial chilena5.

ConclusionesLos casos presentados permiten concluir la existencia de signifi cativos errores y omisiones en la formulación e implementación de los planes reguladores comunales de tres de las áreas urbanas más afectadas por el tsunami del 27 de febrero de 2010. Se puede sugerir a modo de hipótesis que ello demuestra la falta de prolijidad de los instrumentos de ordenamiento territorial, así como la falta de preparación de los profesionales que participaron en su ela-boración, el desconocimiento sistemático de las informaciones preparadas por organismos ofi ciales en representación del Estado nacional, la falta de coordinación y comunicación entre quienes producen información científi ca y quienes tienen el deber de aplicar los cono-cimientos a la toma de decisiones, y, fi nalmente, la ignorancia con que la sociedad ocupa los territorios, sin que exista autoridad reconocible que permita asumir que representa el bien común, dentro del cual, la seguridad de las vidas humanas constituye el objetivo de mayor importancia. En varios de estos aspectos las universidades públicas (que producen conoci-mientos con fondos públicos, para el bien público) deberían asumir también sus responsa-bilidades en la formación de profesionales que al parecer desconocen completamente el fun-cionamiento de la naturaleza y la sociedad en los territorios en que se ubican las ciudades.

5 Romero et al., 2009.




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IntroducciónUna vez más el país ha sido azotado por un evento natural con consecuencias catastrófi cas. Esta vez, un terremoto de gran magnitud (Mw 8.8) y posterior tsunami afectaron el 27 de febrero de 2010 la zona más poblada del país, con efectos devastadores en la zona costera y daños humanos, materiales y productivos de gran envergadura en las regiones entre Valpa-raíso y la Araucanía.

Un desastre natural se defi ne como la materialización de un riesgo natural con impacto sobre la comunidad. Ese riesgo, a su vez, se compone de dos elementos: la amenaza dada por la probabilidad de ocurrencia del fenómeno natural y la vulnerabilidad que presenta la comunidad ante esa amenaza. En otras palabras, el nivel de desastre no está ligado sólo a la magnitud del evento natural sino también a la capacidad de prevención y reacción de la sociedad.

1 Chile. Geólogo, M.S., Ph.D. Profesor Asistente, Departamento de Geología, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Universidad de Chile. Plaza Ercilla 803, Santiago. Correo electrónico: [email protected]

2 Chile. Geóloga, M.Sc. Profesor Adjunto, Departamento de Geología, Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas, Univer-sidad de Chile. Plaza Ercilla 803, Santiago. Correo electrónico: [email protected]

PREVENCIÓN DE DESASTRES NATURALES EN CHILE: UNA PROPUESTA DESDE LA PERSPECTIVA DE LAS

GEOCIENCIASSergio A. Sepúlveda1

Sofía Rebolledo2



64 Prevención de desastres naturales en Chile: Una propuesta desde la perspectiva de las geociencias / Sergio A. Sepúlveda, Sofía Rebolledo

Si bien este evento es el de mayor magnitud en décadas, no hay que olvidar otros desastres del último tiempo, todos con víctimas fatales: el terremoto de Tarapacá de 2005, desliza-mientos de tierra en la zona de Concepción en 2005 y 2006, el terremoto y tsunami gene-rado por deslizamientos en Aysén en 2007, el terremoto de Tocopilla de 2007, inundaciones en la zona central en 2008, los aluviones del camino a Farellones en 2009, y ahora el gran terremoto y tsunami de la zona centro-sur en 2010. A eso se debe sumar la erupción del volcán Chaitén en 2008, en la cual una oportuna evacuación masiva salvó muchas vidas. Esto demuestra el gran nivel de exposición del país frente a desastres naturales de distinto tipo. Desgraciadamente, éstos cobran vidas humanas y resultan en grandes costos sobre la economía.

Este terremoto era esperado por la comunidad nacional de las ciencias de la tierra, integrada fundamentalmente por geólogos, geofísicos y oceanógrafos en sus distintas especialidades. Si bien no es posible predecir con precisión cuándo ocurrirá un sismo, habían estudios que reconocían que esta zona tenía una alta probabilidad de sufrir un sismo mayor (magnitud superior a 8) en los próximos años o décadas3. Además, todos los terremotos históricos de la misma zona (1570, 1657, 1751 y 1835) produjeron tsunamis, el último de ellos descrito por el mismo Darwin con claras similitudes al actual. ¿Se tomaron sufi cientes medidas? Los daños materiales y las pérdidas de vidas, así como la sorpresa en la población y las autoridades ante el sismo, muestran que estos conocimientos no fueron recogidos adecua-damente para la elaboración de medidas de prevención. Igualmente, la poca comprensión de las autoridades a cargo sobre el fenómeno natural que enfrentaban, provocó lamentables descoordinaciones en los sistemas de alerta de tsunami.

En la actualidad, las diversas dimensiones de la prevención y atención de desastres están dispersas en varias instituciones públicas. El uso de la gestión territorial como un instru-mento preventivo no está normado claramente, lo que genera notorios vacíos, como por ejemplo la gran escasez de mapas de riesgos naturales que apoyen una adecuada toma de decisiones. Es necesario hacer una revisión profunda de la institucionalidad y marco le-

3 E.g. Barrientos, 1994; Campos et al., 2002; Ruegg et al., 2009.



65Prevención de desastres naturales en Chile: Una propuesta desde la perspectiva de las geociencias / Sergio A. Sepúlveda, Sofía Rebolledo

gal relativo a los desastres naturales, no sólo respecto a la atención de la emergencia, sino también tendiente a reforzar los aspectos preventivos. La total ausencia de profesionales especialistas en ciencias de la tierra en un organismo como la Ofi cina Nacional de Emer-gencia (Onemi), es refl ejo de la poca relevancia que se da al conocimiento de la amenaza en la gestión del riesgo. Paradojalmente, Onemi cuenta hace años con una unidad “geológica” o ahora llamada de “riesgos geológicos”, sin tener en ella geólogos. Estos profesionales sólo son llamados a los comités técnicos en caso de una emergencia, sin tener una contraparte adecuada en el organismo a cargo de la coordinación y recomendación de las decisiones a la autoridad política. Este evento dejó al descubierto para la opinión pública una falencia que para la comunidad de las geociencias era evidente hace mucho tiempo, pero que era difícil contrarrestar por su poca o nula infl uencia a nivel político.

Propuesta: La Agencia Nacional de Prevención de Desastres NaturalesEs indispensable crear una instancia multidisciplinaria que recoja todas las dimensiones de la gestión del riesgo que incorpore, desde la discusión de su creación, a la comunidad de las geociencias. Proponemos la creación de una Agencia Nacional de Prevención de De-sastres Naturales, que integre científi cos y profesionales en ciencias de la tierra e ingeniería civil con diversas especialidades, como sismología, oceanografía, volcanología, ingeniería geológica, hidrología, meteorología, ingeniería sísmica y geotécnica, etc. Estos estarían en-cargados de comprender e incorporar el conocimiento científi co y técnico generado sobre la evaluación de las amenazas naturales, en la formulación de políticas públicas de prevención, incluyendo la educación de la población, la generación de sistemas de alerta y la defi nición de procedimientos de emergencia, entre otros. Esta Agencia debiera manejar distintos esce-narios de mayor probabilidad de acuerdo al conocimiento existente. Conjuntamente, debe integrar a profesionales que trabajen en las áreas de vulnerabilidad, riesgo y gestión territo-rial, incluyendo arquitectos, geógrafos e ingenieros estructurales, entre otros, conformando




así un ente técnico multidisciplinario que, en coordinación por otras instituciones del Esta-do, genere las políticas públicas necesarias para estar preparados adecuadamente en futuras situaciones de catástrofe por eventos naturales. Esta nueva institución debería formarse sobre la base de la actual Onemi, la cual cuenta con elementos rescatables, como algunas prácticas en materia de prevención y el Centro de Alerta Temprana, además de múltiples experiencias en la atención de emergencias. El manejo de la emergencia una vez ocurrido un episodio puede quedar a cargo de una unidad que sea parte de la misma Agencia o bien actúe muy coordinadamente con ésta, en la cual se disponga de protocolos preestablecidos, sistemas de comunicación efi cientes y una orgánica de funcionamiento durante la crisis que involucre al poder político y las fuerzas armadas, de manera similar a los actuales comités de emergencia.

Un aspecto esencial de la prevención de desastres es la adecuada gestión territorial, la cual hasta ahora omite o deja en un plano muy secundario los riesgos naturales. De acuerdo a un reciente estudio realizado en la Universidad de Chile4, las mayores atribuciones en esta materia recaen en el Ministerio de Vivienda, pero un gran número de otros organismos del Estado tiene responsabilidades, en general, vagamente especifi cadas o acotadas, lo que genera en la práctica omisiones en la incorporación de los riesgos en las políticas de ordena-miento territorial. El caso es más palpable a escalas locales, donde los estudios de peligros o riesgos naturales son más la excepción que la regla.

Es materia de discusión si la elaboración de la cartografía de amenazas sea parte de las funciones de la mencionada Agencia, o bien sea, como hasta ahora, encargada a otros orga-nismos como el Servicio Hidrográfi co y Oceanográfi co de la Armada (SHOA) o el Servicio Nacional de Geología y Minería (Sernageomin), universidades o empresas consultoras. En tal caso, la nueva Agencia debe tener atribuciones para solicitar estudios de peligros, y di-chas instituciones tendrían que ser fuertemente reforzadas. Cualquiera de las dos alternati-vas implica la formación de un importante número de profesionales especialistas que pue-dan elaborar y mantener actualizada una cartografía apropiada para la gestión territorial.

4 Báez, 2009.



67Prevención de desastres naturales en Chile: Una propuesta desde la perspectiva de las geociencias / Sergio A. Sepúlveda, Sofía Rebolledo

Similar disyuntiva sobre las funciones del organismo aquí propuesto tiene que ver con los sistemas de monitoreo y recolección de datos instrumentales, actualmente a cargo del Siste-ma Nacional de Alarma de Maremotos, con base en el SHOA, el Servicio Sismológico de la Universidad de Chile, en proceso de convertirse en el Centro Sismológico Nacional y la Red Nacional de Vigilancia Volcánica de Sernageomin. Estos dos últimos han sido formulados como parte de los proyectos Bicentenario, a raíz de los episodios de Aysén y Chaitén, res-pectivamente. La falta de coordinación gubernamental demostrada en la reciente catástrofe, sugiere a muchos que todos estos sistemas debieran estar reunidos bajo un solo alero. Sin embargo, el formar un organismo demasiado grande y con muchas tareas distintas puede disminuir la efi ciencia en las tareas de prevención y sistemas de alerta.

ConclusionesLas geociencias en Chile han estado en general disociadas de las políticas públicas de pre-vención y alerta de desastres naturales. Sus funciones han estado en planos secundarios, ya sea como apoyo técnico de carácter consultivo, o enfocadas a la investigación científi ca. Se propone la integración de especialistas en ciencias de la tierra en un organismo técnico y multidisciplinario a cargo de la prevención de los desastres naturales y la gestión del riesgo.

El detalle de los alcances operativos de un organismo como el propuesto debe ser discutido en profundidad, con participación de todos aquellos involucrados de alguna manera en la temática de los desastres naturales, en conjunto con las autoridades políticas. El compromi-so de éstas en una reforma de este tipo es esencial. La efectividad de las medidas tomadas dependerá de que las voluntades políticas y recursos aportados se mantengan en el largo plazo, considerando que la recurrencia de los desastres naturales usualmente supera el ciclo político.

Estos cambios llevarían al país a un nuevo nivel de preparación, que permitiría reducir los efectos perjudiciales de la naturaleza, que no podemos evitar, pero sí mitigar.




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En los países de habla alemana existe un refrán bastante famoso que dice “Der April macht was er will”, la traducción sería algo así como “Abril hace lo que quiere”. Esta frase la ocupan de manera indiferente suizos, alemanes y austriacos para denotar cómo a principios de la primavera, cuando se supone debiera empezar el buen tiempo, repentinamente vienen días de mucho frio, lluvia, incluso nevazones, justo cuando las personas están empezando a des-abrigarse y dejan olvidado en el closet el gorro de lana, los guantes y el paraguas.

Desde que escuché por primera vez esta frase se me ha quedado grabada, tal vez por el tono de resignación con que las personas la repiten, dando a entender que por mucho que uno quiera primavera, ésta llega cuando ella quiere y no cuando nosotros nos preparamos para recibirla. Pensando en esta frase y salvando las proporciones de los eventos, podríamos ocuparla para dar cuenta de nuestra frágil situación nacional en materia sísmica, diciendo algo así como “Febrero y Marzo hacen lo que quieren”. De este modo, recordarnos la fatídica

1 Chile. Sociólogo, Master en Vivienda y Urbanismo, Candidato a Doctor en Urbanismo Bauhaus Unviersität Weimar. Correo electrónico: [email protected]

FEBRERO Y MARZO HACEN LO QUE QUIEREN. POSIBLES RÉPLICAS PARA LA PLANIFICACIÓN

TERRITORIAL DEL EVENTO SÍSMICO DE CONCEPCIÓN 27 DE FEBRERO DE 2010

Fernando Campos M.2



70 Febrero y Marzo hacen lo que quieren. Posibles réplicas para la planifi cación territorial del evento sísmico de Concepción 27 de Febrero de 2010 /

Fernando Campos M.

semejanza de fechas entre el terremoto de Santiago del 3 de Marzo de 1985 y el que ocurrió este año en Concepción el 27 de Febrero de 2010, un cuarto de siglo después.

La opinión que escribiré en las siguientes líneas se centra en lo que puede ser un análisis de las consecuencias para la planifi cación territorial que debiera tener el evento sísmico del que conversamos. Repito “debiera tener” porque a mi parecer con posterioridad al terre-moto, nuestra manera de comprender la prevención en materia sísmica y en muchas otras materias territoriales, debiera transitar desde la dimensión arquitectónica a una dimensión geográfi ca, donde se entrecrucen de una manera inteligente distintos tipos de información territorial existente a nivel nacional. Repito “existente a nivel nacional” porque según mu-cha de la información que circula con posterioridad al sismo, habría existido un conjunto de información sobre sectores altamente riesgosos en términos de catástrofes naturales que no ha sido incorporada en la planifi cación territorial actual.

Respecto del argumento pretendo dar cuenta de dos temas: i) al parecer en la experiencia chilena, la calidad constructiva de viviendas, edifi cios e infraestructura no sería el elemen-to más confl ictivo en términos de seguridad sísmica o ante tsunamis; ii) por el contrario, el foco de atención en términos de la catástrofe vivida, se ha empezado a mover hacia los elementos de planifi cación territorial, donde no sólo se necesitan instrumentos, sino que es urgente pensar en estrategias de implementación.

En más de alguna columna de opinión o noticia, se ha comparado el terremoto de Con-cepción con el vivido por Haití y a partir de dicha comparación, se constata que la efi cacia constructiva de nuestras edifi caciones habría respondido de manera adecuada a un sismo que sin lugar a dudas se encuentra entre los más violentos de nuestra historia y de los que se conocen.

No obstante lo anterior, resultan necesarias dos consideraciones: primero, no todos los pro-fesionales parecen estar de acuerdo con este diagnóstico; segundo, en cualquier caso, mu-chas de estas consideraciones involucran en mayor o menor medida un elemento de análisis territorial.



71Febrero y Marzo hacen lo que quieren. Posibles réplicas para la planifi cación territorial del evento sísmico de Concepción 27 de Febrero de 2010 / Fernando Campos M.

El día 28 de Febrero se publicó la columna de opinión de Pablo Allard en el diario La Tercera2, donde bajo el título de “resiliencia”, argumentó que dadas las características del terremoto los grandes daños se localizarían principalmente en edifi cios e infraestructuras históricas. Las nuevas edifi caciones habrían respondido de manera adecuada y de manera específi ca, las autopistas concesionadas y las torres de departamentos de Maipú y Concep-ción, presentarían problemas en elementos prefabricados y no estructurales.

Ese mismo día, el director del colegio de arquitectos Patricio Gross y el académico de la Universidad de Talca Julio Alegría, señalaban en el mismo diario lo contrario. Gross destaca que es alarmante el colapso de edifi caciones nuevas en sus elementos estructurales con un terremoto grado ocho –justamente con la imagen del colapso de un edifi cio nuevo de vivien-das construido en Maipú– y agrega, si se comparan las viviendas dañadas por el sismo del año 1985 y del año 2010 en Santiago, se llega a la lamentable conclusión de que existiría un aumento considerable, pasando de 142,489 a más de 500,0003.

En la explicación de estos dos últimos profesionales –Gross y Alegría–, la causa de esto sería un relajamiento en la aplicación de la norma de prevención sísmica que se explica por la eliminación de su carácter de obligatoriedad –en algunos tipos de construcciones– y por la falta de un control adecuado, en tanto, el Estado habría perdido su rol fi scalizador y éste estaría en manos privadas.

Ahora, lo que resulta más relevante –a mi modo de ver– es un segundo argumento señalado en el reportaje y que dice relación con la eliminación del límite urbano para Santiago del año 1979, lo que habría permitido la construcción en comunas cuyos suelos no son del todo aptos para la edifi cación de viviendas.

En este sentido, al hablar de temas arquitectónicos y más allá de las diferencias de opiniones entre los profesionales, indefectiblemente se estaría pasando a elementos de planifi cación te-rritorial. Lo que queda de manifi esto en la última columna de Allard del 4 de Abril de 2010,

2 Allard, 2010.3 Ramírez y de Panson, 2010, pág. 23.




Fernando Campos M.

donde bajo el título de “La delgada línea roja”, el autor señala elementos de planifi cación territorial indispensables para la reconstrucción de las zonas afectadas 4.

En esa línea, el arquitecto Pablo Guzmán en un comentario en Plataforma Urbana5 se hace la pregunta: ¿cómo se comportaron nuestras ciudades frente al terremoto? En un primer ni-vel, el profesional destaca que no es correcto, en términos de Política Pública, señalar como un fracaso el que hayan edifi caciones dañadas o severamente dañadas, dando a entender, si no me equivoco, que lo relevante de la normativa sísmica no es evitar el daño, sino salvar vidas. Por tanto, lo importante es que las edifi caciones colapsen de manera previsible, man-teniendo sus estructuras, permitiendo el rápido desalojo y la búsqueda de sobrevivientes en los casos menos afortunados.

Cuando Guzmán avanza hacia temas de ordenamiento, su argumento resulta aún más inte-resante. Partiendo de la base que es posible construir en zonas de riesgo físico –aludiendo fundamentalmente al tsunami–, señala que lo cuestionable es que el Estado no haga caso de sus propios instrumentos de ordenación y construya en dichas zonas, sobre todo porque los servicios sociales deben estar operativos para enfrentar emergencias y no para ser parte de los damnifi cados. Al mismo tiempo, destaca otro elemento de justicia territorial, el que dice relación con la localización de la vivienda social, que “debe garantizar el adecuado cumpli-miento de condiciones mínimas de localización”6.

De esta manera, el argumento continúa y la pregunta se amplía para dar cuenta de los ins-trumentos de ordenamiento que, según el profesional, no han cumplido su cometido. Según Guzmán los estudios han sido realizados y la información sobre las zonas de riesgos está disponible, lo que parece ser el problema es la implementación en una verdadera política de Estado, que no titubee respecto de intereses políticos o económicos.

4 Allard, 2010.5 Guzmán, 2010.6 Ibíd.




En este sentido, el investigador del Instituto de la Vivienda de la Universidad de Chile (INVI), Ricardo Tapia Zarricueta, ha participado activamente en diversos proyectos de in-vestigación, los que al menos desde los años noventa se centran en temas de hábitat y riesgo7 a nivel Iberoamericano. Si bien los estudios de Tapia se centran en la política de vivienda y reconstrucción, la dimensión territorial y social no está exenta de su trabajo. El autor obser-va que la vulnerabilidad de localidades depende del binomio “emplazamiento” y “tecnología constructiva”, donde, lamentablemente para el caso de Latinoamérica, son los grupos socia-les más vulnerables los que se localizan en territorios más riesgosos y desarrollan soluciones habitacionales más precarias8.

Otro foco relevante de la investigación llevada a cabo por Tapia, son las características que deben tener las políticas públicas para hacer frente a la catástrofe y promover una recons-trucción rápida de las zonas afectadas. Donde destacan criterios de integralidad de las respuestas para el hábitat residencial dando cuenta de las variables sociales, económicas, políticas y medio ambientales. Segundo, legitimidad de las respuestas para todos los ac-tores involucrados respecto de objetivos y prioridades, y por último movilización, donde el esfuerzo de todos los actores se debe mover hacia la prevención de los desastres, lo que involucra la articulación de políticas de desarrollo a planes y políticas claras de ordenamien-to territorial, compartidas y aceptadas tanto por las autoridades como por la comunidad9.

En mi opinión podemos constatar que no es un tema de conocimiento el que está detrás de los mayores daños producidos por el terremoto de Concepción. Efectivamente es un tema de implementación de dicho conocimiento. Ahora, a mi parecer los problemas de implemen-tación del conocimiento técnico en nuestras políticas públicas no son nada nuevo, y lo im-portante entonces es discutir sobre cuáles son los modos en que dichas implementaciones resultan más efectivas y rápidas.

7 Ver red CYTED XIV-G Hábitat en Riesgo 2002-2006, Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo, España.

8 Tapia Z., 2003, págs. 91-105.9 Ibíd.




Fernando Campos M.

Si deseamos avanzar en los temas de implementación de políticas territoriales, debemos analizar que el escenario actual de “defi ciente implementación” o derechamente “no imple-mentación” responde a un acuerdo social, a un equilibrio de fuerzas en que ciertos grupos sociales son capaces de mantener de manera “explícita” o “implícita” un status quo conve-niente. Para combatir esto o siquiera, para avanzar, no sólo basta con apelar a la construc-ción de “políticas nacionales de Estado” o culpar a grupos “fácticos de poder”, es hora de hacer análisis sociales realistas. Entiendo aquí por análisis social, observar a los actores so-ciales y los escenarios donde ellos reproducen su capital, al mismo tiempo que se compren-den las estrategias que ellos despliegan para esta reproducción, donde por cierto la política pública juega un rol fundamental.

En este sentido, puede resultar relevante recurrir a la que se conoce como la corriente cog-nitivista francesa en políticas públicas, que debe ser entendida como un análisis sociológico de la acción del Estado. Lo que podemos ganar adoptando este punto de vista es observar la política pública como un complejo aparato cognitivo y normativo donde se entrecruzan las visiones de determinados actores sociales y donde cada acuerdo –por inestable que re-sulte– deviene del estado actual de la lucha de intereses al interior de los gobiernos o entre niveles de éste.

“En esta medida [el análisis cognitivista] considera que el objetivo de las políticas públi-cas ha dejado de ser sólo resolver problemas, sino construir marcos de interpretación del mundo”10 (traducción propia).

En el caso de las dinámicas territoriales, esto es extremamente complejo, ya que la norma-tiva misma es la que en último término genera valor. En el caso de lograr una defi nición abierta y transparente de zonas de riesgo para Chile, ello involucrará el empobrecimiento o enriquecimiento aleatorio del conjunto de los actores con propiedad sobre el territorio. Cualquier defi nición en este sentido involucra un ejercicio de política pública territorial tan fuerte como el evento que sacudió al país, ya que se haría explícita la necesidad de generar

10 Muller, 2000, págs. 189-208.




herramientas efectivas –a nivel de gobierno– para controlar las distorsiones que por infor-mación se generarán a nivel de precio de suelo y de otras variables urbanas. Ahora, el precio de suelo no es lo único relevante, un análisis de este tipo pondrá en evidencia pública injus-ticias territoriales vinculadas con la localización de los grupos más vulnerables de nuestra sociedad. Con los costos políticos que ello pueda signifi car.

Al fi nal de esta opinión no me resulta claro aventurar dónde se deben hacer los cambios para lograr aplicaciones más efi ciente de nuestra normativa, tampoco me resulta claro aven-turar consecuencias de transformaciones sustantivas a nivel de ordenamiento territorial, menos si están dadas las condiciones a nivel nacional para que nuestra normativa y política pública le den al análisis del territorio el rol central que le compete en la construcción y mantención de las diferencias sociales –todavía abrumantes para un país que busca ser un modelo a seguir a nivel latinoamericano–.

Sólo quiero terminar poniendo énfasis en la necesidad de hacernos preguntas sociológicas para comprender la frágil situación de nuestra política pública territorial. Esperar que en conjunto podamos formularlas no es una utopía, la utopía debiera estar en ser capaces de responderlas. Ahora, como dicen muchos, es mejor intentar solucionar sólo un problema a la vez.




Fernando Campos M.

BibliografíaALLARD, Pablo. La delgada línea roja. [en lí-

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MULLER, Pierre. L’analyse cognitive des politi-ques publiques: vers une sociologie politi-que de l’action publique. Revue française de science politique. Año 2000, Volumen 50, Número 2, pp. 189-208.

RAMÍREZ, Luis y DE PONSON, Alexis. Expertos explican por qué algunos edifi cios nuevos no resistieron el impacto [en línea]. Diario La Tercera, Edición Impresa. Febrero 2010 [Fecha de consulta: 31 marzo 2010] Disponible en: http://papeldigital.info/lt/?2010022801#

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En el marco de las actividades desarrolladas por estudiantes y académicos de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, FAU, se elaboró un Manual que contiene recomendaciones iniciales para la localización y construcción de mediaguas (considerando que ésta es sólo una solución residencial provisoria).2

La intención de la preparación de este documento preliminar respondió fundamentalmente a tratar de apoyar a los estudiantes de la Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile, FECH, quienes estaban por partir con la construcción de mediaguas en las zonas afectadas por el terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010.

Se trataba de intentar de alguna forma revertir o minimizar el hecho de lo que hemos escuchado en otras ocasiones, “la experiencia demuestra que en el apuro por levantar las viviendas de emergencia, suelen olvidarse o dejarse de lado algunas consideracio-nes que no necesariamente retrasan o encarecen la tarea, pero que ciertamente pueden

1 Chile. Arquitecta, MSc en Vivienda, University College London. Académica Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile, Correo electrónico: [email protected]. Correo Postal, Portugal 84, Santiago.

2 FAU, Manual Recomendaciones para la localización y construcción de viviendas de emergencia, Marzo 2010.

REFLEXIONES EN TORNO A LA CONSTRUCCIÓN DE CAMPAMENTOS DE MEDIAGUAS

Viviana Fernández P.1



78 Refl exiones en torno a la construcción de campamentos de mediaguas /Viviana Fernández P.

mejorar la calidad de vida de los damnifi cados durante el período en que habiten en las soluciones provisorias, que como también sabemos, suelen tardar más de lo planifi cado inicialmente”3.

Para colaborar con la iniciativa de la FECH, que moviliza a tantos jóvenes de nuestro país, la FAU elaboró este Manual, con el propósito de entregar algunas orientaciones generales que contribuyeran a lograr un mejor resultado. Asímismo, dichas recomendaciones fueron expuestas en tres sesiones de capacitación a voluntarios interesados.

Consideraciones generalesEn primer lugar se indicó en el Manual que “el trabajo a enfrentar en la emergencia se debe hacer siempre en coordinación con la comunidad afectada, independiente de su grado de organización. Respetar la estructura organizacional, los liderazgos locales y conservar las redes sociales existentes en el lugar es muy importante y ciertamente contribuiría a generar la mejor solución posible y a mejorar la calidad de vida de personas damnifi cadas que están, además, muy afectadas”.4

Trabaje CON la comunidad, no sólo PARA la comunidadFrente a esto nos surge una primera inquietud, ¿quién coordina el trabajo con la comunidad? Es posible que sean las autoridades locales quienes se han encargado de hacer un catastro de las necesidades y las canalizan hacia quién corresponda para lograr la construcción de las mediaguas, aportadas en su gran mayoría por un Techo para Chile, pero ¿qué tanto par-

3 FAU, Manual de Recomendaciones, página 3.4 Ibíd.



79Refl exiones en torno a la construcción de campamentos de mediaguas /Viviana Fernández P.

ticipa la comunidad en las decisiones respecto a su localización provisoria o a la cantidad y organización de mediaguas que constituirán uno de estos campamentos provisorios?.

Se planteaba que idealmente debiera concurrir al lugar primero un equipo interdiscipli-nario que pudiera verifi car en terreno los aspectos técnicos (referidos al terreno) y sociales (necesidades, nº y perfi les de las familias), sin embargo, creemos que en la práctica esto no ha sucedido y los equipos de voluntarios llegan a la localidad sólo como mano de obra para colaborar en el proceso de construcción de las mediaguas.

En el Manual también se señalaba que antes de la instalación de un conjunto de mediaguas en un terreno, se debe priorizar que las mediaguas se instalen en los terrenos de residencia de las familias. Esto les permite continuar en sus sitios, cuidar sus pertenencias y supervisar la reparación o reconstrucción de su vivienda defi nitiva.

Al no ser posible construir la mediagua en el sitio del residente, se sugiere revisar las al-ternativas de terrenos disponibles, considerando al menos los siguientes aspectos: que el terreno no esté en zona de riesgos naturales, que no esté en un espacio público vial o reserva de equipamiento, etc., y verifi car la propiedad del suelo, de preferencia ubicar el campamento en terrenos SERVIU (Servicio de Vivienda y Urbanización), fi scales o mu-nicipales. Si son privados, que se autorice por escrito para evitar problemas posteriores. En relación a este aspecto, también interesaría conocer cómo ha sido la experiencia de las distintas localidades donde se han construido campamentos.

Por último, se formularon una serie de recomendaciones, tanto para la construcción de mediaguas en sitio de residente como para la organización de campamentos. Sería extre-madamente útil poder chequear y evaluar cómo se han aplicado en la realidad, pero sobre todo cómo extraer lecciones a partir de las experiencias realizadas que sirvan para seguir perfeccionando futuras recomendaciones que nos preparen para futuras emergencias, ya que como todos sabemos surgirán nuevamente como lo demuestran las innumerables catás-trofes que hemos experimentado como país.




Recomendaciones para la localización y organización de mediaguas en campamento provisorioA continuación se presenta una síntesis de las recomendaciones contenidas en el Manual.

Evaluar los riesgos asociados al terreno: riesgo de tsunami, riesgo de aluviones, verifi car las características del suelo, etc. 5

Verifi que que la pendiente del terreno no supere el 5% y que permita la evacuación de las aguas lluvias: que no tenga “bajos” que se puedan anegar.

Independiente de la superfi cie total del terreno disponible, verifi que que su geometría permita una habilitación razonable del campamento. Terrenos muy irregulares o en extremo angostos y largos pueden difi cultar y encarecer su habilitación.

Verifi que la cabida: deben caber la cantidad de mediaguas a instalar con el sufi cien-te espacio para las circulaciones y ampliaciones (en general, considerar al menos una superfi cie de 6 x 12 mts, 60 mts2 por cada mediagua), lo que le permitirá resolver la estructura general del campamento.

Evalúe la distancia a las viviendas de las personas damnifi cadas que habitarán en el campamento: recuerde que en general es preferible la menor distancia a ellas, para efec-tos del control, rescate de pertenencias, uso de instalaciones eventualmente operativas, etc.

Considere distanciamientos entre mediaguas que permitan una adecuada seguridad, privacidad, fl exibilidad y posibilidad de ampliación o uso de bodegaje apoyando un nuevo techo sobre ambas mediaguas, circulaciones y espacios comunes.

Considere el espacio para baños, lavaderos, bodegas, a lo menos, 1 mediagua adicional para cada uno de los servicios.

5 Ver Cartilla: está listo para un terremoto, preparada por Francisco Ferrando, Director del Dpto. de Geografía, FAU.




Evalúe el lugar más adecuado para el o los depósitos y acumulación de basuras (analizar también la posibilidad de reciclaje, separación de basuras, etc.).

Considere eventualmente la necesidad de espacio para otros servicios como: bodegas comunes, centros de acopio de materiales, centro de información y organización comu-nitaria, espacios para esparcimiento, etc.

Considere la menor distancia posible a instalaciones de servicio: Alcantarillado, Agua y Electricidad. En relación a esto, piense que lo más caro y difícil de instalar es la instala-ción del alcantarillado público. Es más fácil conseguir que la autoridad o las empresas distribuidoras le entreguen agua y luz.

Si no tiene abastecimiento directo de agua en el terreno del campamento, debe conside-rar que tenga una accesibilidad que le permita la llegada de camiones aljibe.

La vía de evacuación principal no debe ser menor a 5 metros para el paso adecuado de ambulancias, bomberos, carabineros, extracción de basura, etc., y la salida expedita del campamento en caso de catástrofe.

No se recomienda agrupar más de 20 campamentos de un máximo de 14 mediaguas c/u, por tanto 280 mediaguas en total, de modo de no superar las 1.000 personas. 6

Se sugiere el uso de pallets7 de madera para crear un patio seco, procurando siempre no obstaculizar las vías de escape.

A fi n de evitar la propagación del fuego, se debe contar con un pilón de agua y mangue-ra que alcance la vivienda más lejana. Se recomienda contar con al menos 2 extintores de 6 kilos.

Al igual que en el caso de las consideraciones generales para la selección del terreno, frente a estas recomendaciones que hicimos tan de buena fe, nos preguntamos realmente cómo se ejecutan en la práctica.

6 Ver Elemental y MINVU.7 “Pallets” corresponde a un entablado de madera para colocar como piso.




¿Cómo se verifi ca que el terreno no esté expuesto a riesgos?, ¿cómo se descartan terrenos con geometrías inadecuadas?, ¿quién y cómo se hace el estudio de cabida?, la sugerencia de 60 mts.2 proviene de Elemental8 y MINVU (Ministerio de Vivienda y Urbanismo), pero no sabemos qué tan aplicable es a la realidad, lo mismo la recomendación de la cantidad máxi-ma de mediaguas por campamento y la cantidad de campamentos a agrupar.

¿Quién y cómo se evalúa la distancia a servicios básicos o la posibilidad de contactarse a ellos?, ¿qué otras opciones se están usando para resolver el tema sanitario en los campamen-tos?, ¿qué problemas se han suscitado con ellos?

También sería interesante saber ¿qué otras instalaciones se le entregan a las familias aparte de las mediaguas?, se sugieren “pallets” de madera para armar los patios entre mediaguas, ¿están contemplados?, ¿se han hecho en algún campamento?, ¿cómo se entrega el patio co-mún al cual dan las mediaguas?, ¿con tierra apisonada?, ¿con una capa de ripio?, ¿hay un área de circulación peatonal para acceder a las mediaguas?

En síntesis creemos que aún cuando no podemos desconocer la urgencia de responder a las necesidades de muchas familias que lo han perdido todo, como Universidad nos cabe un importante rol en la refl exión de cómo aportar a la construcción de un hábitat adecuado, por muy provisorio que éste sea. Construcción en la cual la participación de las familias es fundamental, se trata de encontrar tipologías de organizaciones que se puedan ir adecuando a diversas situaciones.

En ese contexto, y sumándonos al esfuerzo compartido de la Universidad de Chile por apor-tar en la reconstrucción del país, propusimos a los estudiantes del Curso Avanzado de Ur-banismo 2, la Transformación de la Ciudad, el ejercicio de desarrollar en la primera semana una propuesta de organización de un campamento de mediaguas, a partir de lo avanzado hasta la fecha y bajo el lema que habitar no es sólo un techo.

8 Elemental S.A. es una empresa asociada a la Compañía de Petróleos de Chile COPEC y la Pontifi ca Universidad Católica de Chile.




FIGURA 1. Propuesta estudiantes Arancibia; Greve y Lehmann.




FIGURA 2. Propuesta estudiantes Cuello; Mayorga y Tetzner.




FIGURA 3. Propuesta estudiantes Galleguillos; Pino y Schaub




Aquí se presentan algunas ideas desarrolladas por los alumnos, como por ejemplo un in-tento de cuantifi car la superfi cie de los distintos usos, propuestas modulares combinables, propuesta de reciclaje de mediaguas o propuesta de mediaguas para 2 tipologías de familias. Esperamos que ellas contribuyan a que en el futuro seamos capaces de responder de una forma más sistemática a nuevas emergencias.

BibliografíaELEMENTAL, Recomendaciones para la Instala-

ción de VIVIENDAS de EMERGENCIA en Campamentos provisorios, Marzo 2010, [En línea] Plataforma Arquitectura [fecha de consulta: 12 de Marzo de 2010]. Dis-ponible en http://plataformaarquitectura.cl/page/8/

MINISTERIO DE VIVIENDA Y URBANISMO, MINVU, Lineamientos básicos para Asen-tamientos de Emergencia, Marzo 2010 [En línea] Plataforma Arquitectura [fecha de consulta: 12 de Marzo de 2010]. Dispo-nible en http://plataformaarquitectura.cl/page/6/

FACULTAD DE ARQUITECTURA Y URBANISMO, FAU, Equipo de Coordinación y Respues-ta a Catástrofes, FAU por Chile, Manual, Recomendaciones para la localización y Construcción de Viviendas de Emergen-cia, Marzo 2010 [en línea] [fecha de con-sulta: 19 de Marzo de 2010] Disponible en http://lafauporchile.wordpress.com, en Documentos.



La historia reciente de los desastres naturales ha demostrado que en muchos casos lo que podría ser catalogado como una solución de emergencia, fi nalmente ha terminado por con-solidarse. Numerosos son los ejemplos a nivel nacional en los cuales, por falta de una visión estratégica de mediano plazo, se han adoptado soluciones que fi nalmente han terminado por prolongar innecesariamente condiciones de habitabilidad más allá de un tiempo pru-dente.

Según lo señalado, este trabajo discute las soluciones habitacionales de emergencia, al mis-mo tiempo que propone una propuesta de localización factible, en un esquema que con-sidera factores de progresividad e integración urbana. Episodios como el terremoto vivido

¿DE LA EMERGENCIA A LA PRECARIEDAD? Pablo Guzmán1

Ximena Galleguillos2

Isabel Zapata3

1 Chile. Arquitecto, MA Urbanismo Universidad de Chile. Gerente General Habiterra S.A. Consultores. Correo electrónico: [email protected] 2 Chile. Geógrafa, MA Desarrollo Urbano, Pontifi cia Universidad Católica de Chile, Doctora en Urbanismo, Universidad de

Kiel Alemania. Académica, CAU Kiel Alemania y asesora de Habiterra S.A. Consultores. Correo electrónico: [email protected] - [email protected] Chile. Arquitecta, MA Geografía, Universidad de Chile. Socia Directora Habiterra S.A. Consultores. Correo electrónico: [email protected]



88 ¿De la emergencia a la precariedad? /Pablo Guzmán,Ximena Galleguillos, Isabel Zapata

recientemente, con una secuela de cientos de miles de viviendas afectadas, vistos en la perspectiva de un escenario de cambio y transformación, determinan una enorme posibili-dad de poner en marcha una estrategia que permita construir ciudades seguras en atención a los factores de riesgo, integración social y efi ciencia urbana, atendiendo a la experiencia recabada en los últimos decenios.

Transcurrido un mes del terremoto que afectó a gran parte del territorio centro sur con pro-fundas secuelas en la infraestructura pública y vivienda, es posible constatar por una parte que afortunadamente, las pérdidas de vidas humanas no están en correlación directa con el volumen alcanzado por los daños materiales, siendo éstos a su vez objetivamente reducidos, si se considera la magnitud del fenómeno sísmico. Numerosas son las variables que pueden explicar este hecho, entre ellas una normativa antisísmica que posibilitó impedir el colapso estructural y que sumada al consecuente sentido común, más allá del lamentable compor-tamiento que tuvieron los sistemas de alerta temprana que no lograron dar una respuesta efi caz frente al evento del tsunami, logró salvar muchas vidas.

Desafortunadamente, a esta catástrofe se suma una tercera que se ha denominado “terremo-to social”, de larga tradición en el país y que determinó los lamentables hechos que sucedie-ron a los saqueos y los problemas de seguridad pública en algunas de las ciudades afectadas.

En la actualidad, las agencias públicas se encuentran concentradas en un acelerado proceso de dar respuesta a las urgentes necesidades de vivienda para las miles de familias damni-fi cadas, siendo las tradicionales mediaguas (con estándares aún más modestos que los que les vieron nacer) la respuesta más conocida e inmediata. Una mirada retrospectiva de este accionar permite constatar que en muchos casos estas soluciones habitacionales que pueden cumplir objetivos muy loables en tiempos de emergencia, fi nalmente se han transformado sin pensarlo en sujeto de localización permanente, consolidando territorios desventajados e incluso en condiciones de riesgo. Territorialmente, esto constituye un mapa de concentra-ción de pobreza y marginalidad. Así ocurre, por ejemplo, con la localización de viviendas precarias en fajas de ferrocarriles, en áreas expuestas a remoción en masa, en zonas de inun-dación de cauces naturales, o en zonas expuestas a efectos de tsunamis, tales como planicies



89¿De la emergencia a la precariedad? /Pablo Guzmán,Ximena Galleguillos, Isabel Zapata

litorales localizadas a menores alturas que la cota de 12 metros. No son pocos los casos en los cuales los terrenos fi scales han terminado por consolidar asentamientos en zonas de alto riesgo de inundación.

Sin lugar a dudas, la gestión de suelo ha sido uno de los ausentes en esta materia, hecho que ha redundado en una muy reducida disposición por parte de los profesionales que partici-pan en la construcción para incorporar un concepto de localización efi ciente, que incluya factores de seguridad, integración y factibilidad.

Lo anterior es aún más grave, si observamos que la localización de equipamientos públicos ha seguido la misma dinámica, emplazando construcciones que son esenciales para garan-tizar la respuesta post desastre precisamente en los mismos lugares expuestos a los desas-tres naturales. Por ejemplo, establecimientos de salud, de educación, ofi cinas municipales o instalaciones de bomberos que han quedado prácticamente inutilizados como resultado del desastre natural. Probablemente, muchos de los problemas suscitados con posterioridad a los lamentables eventos acaecidos se pudieron haber coordinado mejor a nivel local, si gran parte de estos equipamientos hubiesen tenido una respuesta adecuada sin las pérdidas ma-teriales y de mobiliario que tuvieron.

En este punto se plantea la necesidad de desarrollar un amplio debate respecto a las limi-tantes al libre ejercicio del derecho de propiedad, el cual como es sabido sólo admite restric-ciones o condiciones a partir de los instrumentos de planifi cación o legislación ambiental. Más allá de estas consideraciones legales, es claro que la gestión pública de viviendas y equipamientos está obligada a dar una respuesta efi caz, sobre todo si la inversión proviene de las arcas fi scales.

Probablemente, no se podrá evitar en el futuro que equipamientos comerciales, servicios u otros usos privados se sigan localizando en zonas de riesgo. Es más, previendo las solucio-nes constructivas apropiadas y de acuerdo a lo que estipula la legislación urbana podría ser acertado que viviendas privadas sigan ocupando los bordes costeros.




No obstante, no es aceptable bajo ningún criterio que se localicen equipamientos básicos de carácter público en zonas que presentan algunas condiciones de riesgo de origen físico natural (Ver Foto 1: Ofi cinas Municipales Licantén en Iloca). Como tampoco es aceptable que se señale majaderamente que no existía previsión de estos fenómenos cuando el esfuer-zo realizado en los últimos años por actualización de los instrumentos de planifi cación, los que fi nalmente por razones variadas no han sido aprobados y por cuanto no tienen vigencia legal, constituya un factor de abandono de responsabilidad política.

FOTO 1: Ofi cinas Municipales Licantén en Iloca.




Gran parte de los antecedentes recopilados para su ejecución y fi nalmente presentados a las autoridades, confi rman que instrumentos tales como Planes Reguladores son necesarios para apoyar la gestión pública relativa a las intervenciones en estas áreas. Muchos de estos planes reguladores se han diluido en discusiones sempiternas respecto a problemáticas inmobiliarias, que poca importancia tienen a la luz de los acontecimientos.

No habiendo operado un marco de planifi cación efi caz en dicho evento catastrófi co para prevenir los altos costos que en materia de desarrollo urbano ha signifi cado tanto en pér-didas materiales de daños en edifi caciones, así como en los usos inadecuados por equipa-mientos mal emplazados en las zonas amagadas; se requiere de una revisión profunda de los instrumentos que orienten a una oportuna y efi caz decisión pública en estos casos, tanto de relocalización, identifi cando en forma inmediata la disponibilidad de suelos con mayor ap-titud habitacional y equipamientos básicos, como de dinámicas de ocupación para integrar en forma adecuada nuevas áreas al desarrollo urbano.

A la luz de la experiencia de otros países en el mundo, un desastre natural de tal envergadu-ra en muchos casos ha signifi cado una oportunidad signifi cativa para el desarrollo urbano, toda vez que las actuaciones públicas-privadas hacia la reconstrucción, han traído un valor agregado a los nuevos desarrollos. Esto implica replantearse las formas urbanas, incorporar nuevas tecnologías constructivas sismo resistentes y con materialidad apropiada, dar cabi-da a la gestación de grandes proyectos urbanos y la recuperación del paisaje como marco geográfi co que le otorga valor al desarrollo urbano. Este contexto de oportunidad para el desarrollo urbano, debe contemplar también directrices para la actuación pública de carác-ter estratégico a mediano y largo plazo, con el imperativo de considerar atender la situación de emergencia. En consecuencia, se trata de encadenar acciones de emergencia en forma inmediata con medidas de desarrollo estratégico.

La propuesta que se presenta se ha diseñado basándose en el enfoque de planifi cación integra-tiva, el que considera medidas encadenadas en un esquema de acción común. En este sentido, se plantea como propuesta de intervención en el marco de la planifi cación urbana un patrón de asentamiento progresivo o incremental, entregando soluciones de vivienda de emergencia en loteos defi nitivos localizados en zonas seguras, estas últimas previstas por los estudios de diag-




nóstico de base de los instrumentos de planifi cación territorial (zonas de extensión urbana o zonas de desarrollo urbano con aptitud habitacional o condicionado, entre otras).

Esto signifi ca concebir una unidad base inicial de agrupación de viviendas de emergencia (mediaguas) de carácter temporal organizadas en torno a un pasaje, a través de cuyo espacio se proveen los servicios básicos y se localizan las instalaciones comunes en una primera etapa. Estas viviendas de emergencia dispuestas en un loteo defi nitivo posibilitan el em-plazamiento conjunto de albergues comunitarios en predios con destino de equipamientos, todo lo que permite programar la construcción de viviendas en una segunda etapa post emergencia en vías de conformar barrios (Ver Figura 1: Vivienda de emergencia en una propuesta de lotes defi nitivos: Progresividad en la conformación del hábitat).

FIGURA 1: Vivienda de emergencia en una propuesta de lotes defi nitivos: Progresividad en la conformación del hábitat.




FIGURA 2: Lo defi nitivo, la consolidación del barrio.

En la traza inicial se contemplan espacios con adecuada confi guración según un esquema de ordenamiento tal, que queda contemplado el espacio para que alojen en una segunda eta-pa la vivienda defi nitiva, además de la instalación de equipamientos de carácter fl exible por cuanto consulta múltiples posibilidades de uso, ya sea de tipo social, educacional, recrea-cional, deportivo, comercial o mixto, con vivienda como alternativa de mayor optimización del terreno. Esta propuesta contempla la entrega defi nitiva de vecindarios con esquemas de accesos a través de las nuevas viviendas defi nitivas y a posterior cerrando los pasajes de emergencia iniciales, los que quedan dispuestos en los fondos prediales (Ver Figura 2: Lo defi nitivo, la consolidación del barrio). Una vez resuelta la situación de emergencia, en una tercera etapa, es posible la reutilización de la mediagua inicial, dispuesta en el fondo del sitio de la vivienda unifamiliar, para funciones de recintos complementarios como bodegas, talleres laborales, núcleos de hogares allegados, entre otros.




La presente propuesta de intervención urbana planifi cada incluye en la decisión inicial, la clave de transformación de la localización de soluciones de emergencia en soluciones de-fi nitivas. Esto, en la perspectiva de consolidar barrios con estándares de calidad urbana y habitacional, abordando desafíos para el desarrollo de nuestras ciudades en la actualidad. Esta propuesta demuestra cómo a partir de un enfoque estratégico de actuación pública para atender la emergencia con planifi cación, se evita la consolidación de la precariedad en los márgenes o intersticios de nuestras ciudades y se aprovechan las oportunidades que estos eventos entregan para el desarrollo urbano de nuestros territorios.


Editor: Ricardo Tapia Zarricueta

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