Faaliyet esaslı i̇ş yönetim modeli (feys)

Faaliyet Esaslı İş Yönetim Modeli Önerisi

Faaliyet Esaslı İş YönetimModeli Önerisi

Sürüm 2.0

Ocak 2015Ankara


i

“Faaliyet Esaslı İş Yönetim Modeli Önerisi” çalışması, Maliye Bakanlığı Strateji GeliştirmeBaşkanlığı tarafından yürütülen ve AB tarafından finanse edilenEuropeAid/129067/D/SER/TR “Kamu Maliyesinde Karar Alma ve Performans Yönetimi”projesinin bir çıktısı olarak hazırlanmıştır. Pilot uygulamalar, 2014 yılında da uygulamayazılımı desteği ile devam edecek olup, önerilen model temelinde ayrıca bir rehberhazırlanacaktır.

Çalışmanın yürütülmesinde görüş, öneri ve belge desteği ile katkı veren tüm yararlanıcıkurum çalışanlarına ve proje ekibine teşekkür ederiz.

Çalışmayı Hazırlayanlar:Ahmet İLHAN – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Maliye Bakanlığı

Atilla ÇAKIR – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Maliye Bakanlığı

Aydın Nusret GÜÇLÜ – Takım Lideri, Teknik Yardım Proje Ekibi

Fecir ŞENGÖZ ÇELİK – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Maliye Bakanlığı

Ferdinand POT – Asli Uzman, Teknik Yardım Proje Ekibi

Ferhan ERGÜN – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Maliye Bakanlığı

Ferhat EMİL – Siyasal Bilgiler Fakültesi, Ankara Üniversitesi

Hakkı Hakan YILMAZ – Siyasal Bilgiler Fakültesi, Ankara Üniversitesi

İslam İNCE – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Maliye Bakanlığı

İsmail ERASLAN – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Maliye Bakanlığı

Lale ÖZTOPCU – Proje Uzmanı, Teknik Yardım Proje Ekibi

Melek ERCAN DEDE – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Maliye Bakanlığı

Kıdemli Program Yöneticileri:Ahmet KESİK – Yönetim Hizmetleri Genel Müdürü, Kalkınma Bakanlığı (Eski StratejiGeliştirme Başkanı, Maliye Bakanlığı) (Kasım 2010-Aralık 2012)

Genç Osman YARAŞLI – Müsteşar Yardımcısı, Maliye Bakanlığı (Aralık 2012 - Kasım2013)

Ertan ERÜZ – Strateji Geliştirme Başkanı, Maliye Bakanlığı (Kasım 2013- )


ii

Katkı Verenler:Aydın ULUCAN – İşletme Bölümü, Hacettepe Üniversitesi

Baha KARAÇOLAK – Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı

Bilgen BAYGUT – Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı

Çiğdem EREN – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi

Gülistan SEVGİ – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Maliye Bakanlığı

Hasan GÖLCÜK – Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, Kalkınma Bakanlığı

Kamil KILINÇ – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi

Kenan DURAK – Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı

Kutluhan TAŞKIN – Kurumsal ve Stratejik Yönetim Dairesi Başkanlığı, Kalkınma Bakanlığı

Lale ERASLAN – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Başbakanlık

Melik ÖZSÖZ – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Başbakanlık

Muhammet Fatih YILDIRIM – Kurumsal ve Stratejik Yönetim Dairesi Başkanlığı, KalkınmaBakanlığı

Muhsin SEZGİ – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Başbakanlık

Mustafa AKMAZ – Paris Ekonomi Müşavirliği (SGDB), Hazine Müsteşarlığı

Mustafa KAYA – İşletme Bölümü, Hacettepe Üniversitesi

Naim ÇOBAN – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi

Ömer Faruk GÜLSOY – Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, Kalkınma Bakanlığı

Rasim ERYILMAZ – Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı

Salih AYDIN – Strateji Geliştirme Başkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi

Sinan HAZNEDAR – Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı

Tanju YAZGANARIKAN – Bilgi İşlem Başkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi

Umur TOSUN – Maliye Bölümü, Hacettepe Üniversitesi

Volkan ERKAN – Planlama Uzmanı, Kalkınma Bakanlığı


iii

İÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER .................................................................................................................... iii

KISALTMALAR ..................................................................................................................v

TABLOLAR DİZİNİ ............................................................................................................vi

ŞEKİLLER DİZİNİ ..............................................................................................................vi

1. YÖNETİCİ ÖZETİ ........................................................................................................... 1

2. KAMU MALİ YÖNETİM SİSTEMİNİN TEMEL ÖZELLİKLERİ VE PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİ.............................................................................................................................7

2.1. Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Temel Özellikleri................................................ 7

2.2. Program Bütçe Sistemi Neyi Öngörüyor? ....................................................................8

2.2.1. Tarihsel Temel ................................................................................................................. 8

2.2.2. Program Bütçe Yapısı.....................................................................................................10

2.2.3. Ülkemizde Program Bütçe: Çıkış Noktası ve Uygulanamama Nedenleri..................... 12

2.2.4. Program Bütçe Uygulaması Türkiye’de Niçin Önem Kazanıyor? Niye Yeniden GündemeGelmek Zorunda Kaldı? ..................................................................................................16

3. FAALİYET ESASLI İŞ YÖNETİM MODELİ ...................................................................20

3.1. Modelin Genel Hedefleri............................................................................................. 20

3.1.1. Bütçe/Muhasebe Odağından İş Odağına Yönelik Bir Bütçeleme Anlayışı .................. 20

3.1.2. İlişkiselliği Arttırmak...................................................................................................... 20

3.1.3. İzlenebilirliği Arttırmak .................................................................................................. 21

3.1.4. Ölçme Değerlendirme Yaklaşımını Yerleştirmek .......................................................... 21

3.1.5. İş Sonuçlarının ve Mali Sonuçların Bütünleştirilerek Hesap Verilmesi .........................22

3.1.6. Dil Birliği..........................................................................................................................22

3.2. Modelin Temel Yapısı.................................................................................................. 22

3.2.1. Modelin İlişkisellik Önerisi ve Varsayımları .................................................................. 24

4. PROGRAM YAPISININ OLUŞTURULMASI ................................................................28

4.1. Program....................................................................................................................... 28

4.1.1. Program Belirleme Sürecinde Dikkat Edilecek Hususlar ............................................. 28

4.1.2. Program Hazırlama ve Teklif Süreci ............................................................................. 30

4.1.3. Genel Yönetim Hizmetleri Programı ............................................................................ 33

4.1.4. Hizmet Programlarına Dağıtılamayan Giderler Programı............................................ 34

4.2. Altprogram..................................................................................................................36


iv

4.2.1. Altprogram Tanımı, Kapsamı ve Belirlenmesi.............................................................. 36

4.2.2. Altprogram Hazırlama ve Teklif Süreci ........................................................................ 37

4.3. Faaliyet ........................................................................................................................ 37

4.3.1. Faaliyet Tanımı ve Kapsamı .......................................................................................... 38

4.3.2. Faaliyet Hazırlama ve Teklif Süreci ............................................................................... 40

5. PROGRAM BÜTÇE SÜRECİ ........................................................................................42

5.1. Bütçe Hazırlama Süreci ............................................................................................... 42

5.2. Yıllık Hedef ve Göstergeleri ........................................................................................44

5.2.1. Performans Göstergeleri .............................................................................................. 45

5.3. Program ve Altprogramların Kurumsal Stratejik Planlar ile İlişkisi ........................... 47

5.4. Faaliyetlerin Maliyetlendirilmesi ................................................................................48

5.4.1. Kavramsal Çerçeve........................................................................................................48

5.4.2. Doğrudan ve Dolaylı Maliyetler .................................................................................... 49

5.4.3. Program Dağıtım Anahtarları ........................................................................................ 51

5.5. Bütçe Kodlaması ......................................................................................................... 54

6. BÜTÇE UYGULAMASI ................................................................................................62

7. İZLEME VE DEĞERLENDİRME SİSTEMİ.................................................................... 64

7.1. Program Bütçe Sisteminde İzleme.............................................................................64

7.2. Program Bütçe Sisteminde Değerlendirme...............................................................65

8. ÇALIŞILMASI GEREKEN ALANLAR ........................................................................... 66

9. YENİ STRATEJİK PLANLAMA KILAVUZU İLE İLİŞKİLER ...........................................67


v

KISALTMALAR

ABD Amerika Birleşik Devletleri

ABS Analitik Bütçe Sistemi

KBÖ Kesintili Başlangıç Ödeneği

KMYKK Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu

KP Kalkınma Planı

OVMP Orta Vadeli Mali Plan

OVP Orta Vadeli Program

PPBS Plan Program Bütçe Sistemi

SGB Strateji Geliştirme Birimi

SPDKK Sektörel Program Değerlendirme ve Koordinasyon Komitesi

TBMM Türkiye Büyük Millet Meclisi

YPK Yüksek Planlama Kurulu


vi

TABLOLAR DİZİNİ

TABLO 1. PROGRAM BÜTÇE YAPISI İLE İDARE STRATEJİLERİ BAĞLANTISI........................................................................... 26TABLO 2. PROGRAM BÜTÇE HAZIRLAMA SÜRECİ........................................................................................................... 44TABLO 3. PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİNDE MALİYET PROGRAM İLİŞKİSİ .............................................................................. 51TABLO 4. BİRDEN FAZLA PROGRAMDA GÖREVLİ PERSONEL MALİYETİNİN PROGRAMLAR ARASINDA DAĞITIMI ......................52TABLO 5. DOLAYSIZ GİDERLERİN PROGRAMLARA DAĞILIMI ............................................................................................53TABLO 6. ÜST YÖNETİM GİDERLERİNİN HİZMET PROGRAMLARINA DAĞITIMI.................................................................... 54TABLO 7. BÜTÇE SUNUMU - TBMM OYLAMA SEVİYESİ ................................................................................................. 58TABLO 8. BÜTÇE SUNUMU – KANUNLAŞMA DÜZEYİ ..................................................................................................... 59TABLO 9. BÜTÇE YILLIK HEDEFLERİ VE GÖSTERGELERİ ................................................................................................... 59TABLO 10. BÜTÇE YILI VE UYGULAMA PROGRAMI ........................................................................................................ 63TABLO 11. BÜTÇE YILI VE UYGULAMA PROGRAMI (FAALİYET İÇİN) .................................................................................. 63

ŞEKİLLER DİZİNİ

ŞEKİL 1. HİYERARŞİK PROGRAM YAPISI ..........................................................................................................................11ŞEKİL 2. PROGRAM BÜTÇE MODELİ TEMEL YAPISI .........................................................................................................23ŞEKİL 3. MAKRO DÜZEYDE PLAN-PROGRAM-BÜTÇE DOKÜMANLARI ............................................................................... 24ŞEKİL 4. PLAN-PROGRAM-BÜTÇE İLİŞKİSİ......................................................................................................................27ŞEKİL 5. İDARE DÜZEYİNDE PROGRAM HİYERARŞİSİ .......................................................................................................33ŞEKİL 6. FAALİYET - PROJE İLİŞKİSİ VE SORUMLULUK ALANLARI...................................................................................... 39ŞEKİL 7. PROGRAM YAPISI İLE MAKRO VE KURUMSAL PLANLAMA İLİŞKİSİ ....................................................................... 48ŞEKİL 8. PROGRAMLARIN MALİYETLENDİRİLMESİ........................................................................................................... 51ŞEKİL 9. FAALİYET ESASLI İŞ YÖNETİM MODELİ .............................................................................................................61


1

1. YÖNETİCİ ÖZETİ

Bütçe reformlarının temel amacı, makro disiplinin sağlanması, kaynakların stratejikönceliklere göre tahsisi ve kullanımı ile bütçe hakkından kaynaklanan hesap vermesorumluluğunun etkin kullanımı şeklinde özetlenebilir. Bunun için kamusal müdahaleye konuolan toplumsal talep ve ihtiyaçlar ile kaynaklar arasındaki denge, öncelikler temelindekurulmalıdır. Bu çerçevede, üst politika belgeleriyle uyumlu, stratejik yönetim anlayışınauygun, faaliyet esaslı iş yönetimi modeli önerilmektedir.

Mevcut uygulamada, üst politika belgelerinin çeşitliliği ve aralarındaki bağlantının sınırlıolması, politikaların bütçe sürecini izlenebilir bir şekilde yönlendirmesini ve kurumlarınstratejik planlarından beklenen başarının sağlanmasını engellemektedir. Bu durum,uygulamada stratejik yönetim anlayışının yerleşmesini sınırlamakta; plan, program ve bütçeilişkisini zayıflatmaktadır. Ayrıca, kurumun faaliyet ve projelerinin, amaç ve hedeflerleuyumlu bir şekilde belirlenmesinde; dolayısıyla öncelikler temelinde kaynak tahsisedilmesinde ciddi sorunlar yaşanmaktadır.

Bu çalışma kapsamında, makro politika ve programlarla uyumlu, iş programları temelindefaaliyet esaslı bir iş yönetim modeli ile bunu destekleyecek bir program bütçe modelinegeçiş önerilmektedir. Bu sayede,

• Üst politika belgeleri ile kurum hedeflerinin iç tutarlılıklarının artırılması ve maliyönetimle bağının güçlendirilmesi,

• İş programları temelinde faaliyet ve projelerin oluşturulması, kurumsal hizmetlerindaha etkin sunulması ve izleme değerlendirme süreçleriyle hesap vermesorumluluğunun daha etkin çalışması

beklenmektedir.

2003 sonunda kabul edilen ve 2006 yılında uygulanmaya başlanan 5018 sayılı Kamu MaliYönetimi ve Kontrol Kanunu (KMYKK) ile mali yönetim ve kontrol sistemimiz bütünüyleyeni bir anlayış çerçevesinde değiştirilmiş ve yeni sistem; bütçe hukukundan ziyade bütçesistemine ağırlık vererek etkinlik, verimlilik, saydamlık ve hesap verebilirlik kavramları üzerineinşa edilmiştir.

5018 sayılı Kanun’un 9. maddesinde, “Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı ve ilgili kamuidaresi tarafından birlikte tespit edilecek olan performans göstergelerinin, idarelerinbütçelerinde yer alacağı ve performans denetimlerinin bu göstergeler çerçevesindegerçekleştirileceği” ifade edilmektedir.

Ancak Kanun’un yürürlüğe girmesinden sonra geçen süre içinde, uygulamada, özelliklestratejik plan, performans programı ve bütçeleme süreci arasında yeterince bağ kurulamadığı,bu nedenle kaynakların “etkili, ekonomik, verimli olarak” kullanılıp kullanılmadığınındeğerlendirilemediği konusunda tartışmalar başlamıştır. Bu tartışmaların bir uzantısı olarak5018 sayılı Kanun öncesi uygulanan program bütçe anlayışının yeni bir yaklaşımla ele alınıpmevcut sisteme bazı değişiklikler ile entegre edilmesinin soruna çözüm olacağı şeklinde debazı yaklaşımlar gündeme gelmiştir. Nitekim böyle bir ihtiyacın da tetiklemesi ile TBMM’dekabul edilen 10. Kalkınma Planı metninde program bütçeye geçilmesi konusunda da bir iradeortaya konmuştur. Bu çalışmada, program bütçe anlayışının mevcut bütçe sistemi ilebütünleştirilmesi konusunda bir model önerilmektedir.


2

Program bütçeye geçiş konusundaki tespitler aşağıdaki şekilde özetlenebilir:

Program bütçe, Türk kamu mali yönetimi için yeni bir kavram değildir. 5018 sayılıKanunun yürürlüğe girmesinden önce, 1973 yılından itibaren, ismine program bütçesistemi denilen bir bütçe sistemi uygulanmıştır.

Program bütçe sistemi, geçmişte kalkınma planlarında öngörülen politika hedeflerineulaşılması amacıyla, her yıl gereken kaynak ihtiyacının sağlanması için bütçeninkalkınma planı ve yıllık programlar ile bağlantısının kurulması gerekliliği üzerineoturtulmuştur. Dolayısı ile aralarında hiyerarşik bir bağ vardır (plan-program-bütçe).

Ancak zaman içinde bu bağ çeşitli nedenlerle kopmuş ve program bütçe sistemi klasiködenek (harcama kalemi) bazlı sisteme dönüşmüştür. Program bütçenin geçmişteuygulanamamasının bazı nedenleri;

Aşağıdan yukarıya bütçeleme tekniği ile hazırlanan bütçeler ile programanlayışı arasında uyumsuzluklar,

Karar alıcıların kısa vadeli bakış açıları, plan program kavramı içinde işyapılmasının benimsenememesi ve kurumsal dirençler,

Program bütçe sistematiğine uygun ve geliştirilmeye açık bir bütçekodlama yapısının yerleştirilememesi,

Programların sonuçları ile etkilerini kurumsal düzeyde ölçmeye yönelikizleme ve değerlendirme sisteminin kurulamamış olması

olarak sıralanabilir.

Buna karşılık, eski bütçe sisteminin aksaklıklarını düzeltmek üzere 2006 yılında 5018 sayılıKanun ile getirilen yeni bütçe anlayışı, kamu mali yönetim sistemini tasarlarken dünyadageçerli olan yeni kamu mali yönetim anlayışını temel almaya çalışmıştır. Buna göre;

Mali disiplin (ödenek tavanlarının belirlenmesi esasına dayalı yukarıdan aşağıbütçeleme anlayışı),

Kaynakların stratejik önceliklere göre tahsis edilmesi (stratejik plan-stratejik yönetimanlayışı),

Kaynakların etkili, ekonomik, verimli kullanımının sağlanması (çıktı ve sonuçlarayönelik performans esaslı bütçe uygulaması),

Kullanılan kaynakların hesabının verilmesi (izleme ve değerlendirme sistemi, malidenetim, kontrol sistemleri ve raporlamanın buna göre tasarlandığı ve performansın dadeğerlendirildiği yeni bir denetim anlayışı)

esasları üzerine kurulacak bir bütçe sisteminin eski sistemin aksaklıklarını gidereceğibeklenmiştir. Dolayısıyla, sistem, bütçe uygulayıcılarının kendilerine verilen esneklikleriçinde bütçeyi, sadece uygulama (usulüne uygun harcama yapma) değil aynı zamanda birmali yönetim aracı olarak da kullanmaları beklentisi ile tasarlanmıştır. Bu süreçte, eskiprogram bütçe sistemi yasal olarak bir engel olmamasına rağmen uygulamada terk edilmiştir.Ancak, geçen süre içinde yeni sistemin de program bütçe sistemine benzer bir biçimdebeklentileri karşılayamadığı görülmüştür. Bunun nedenleri, özellikle;

Üst politika belgeleri olarak tanımlanan kalkınma planı, yıllık programlar, OrtaVadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP), bölgesel-sektörel


3

planlar ile kurumsal düzeyde stratejik plan, eylem planı ve performans programı gibibirçok doküman arasındaki bağın tesis edilemeyişi,

Stratejik plan dönemi ile idarelerin hizmet dönemlerinin çakışmaması sonucu plan-program-bütçe ilişkisinin yeterince kurulamaması, bir başka deyişle kısa vadecilikanlayışının eskiden olduğu gibi bu dönemde de terkedilemeyişi, dolayısı ile stratejikyönetim anlayışının yasal bir zorunluluk olmanın ötesinde benimsenip uygulamayayansıtılamaması, stratejik plan hazırlama sürecinin tasarımından kaynaklananeksiklikler,

Bununla bağlantılı bir biçimde, klasik bütçe anlayışının devam ettirilmesinin plan-program-bütçe ilişkisinin kurulması konusuna engel teşkil etmesi,

Kamu idareleri arasında ortak iş yapma kültürü olmayışından kaynaklanan işbirliği vekoordinasyon eksiklikleri bulunması; benzer şekilde, sistemin genel tasarımı vekoordinasyonundan sorumlu Kalkınma Bakanlığı ve Maliye Bakanlığının uyumluçalışamamaları, dış denetim kuruluşunun da (Sayıştay) bu süreçte yeterli desteğiverememesidir.

Bu nedenler bir bütün olarak kamu hizmetlerinin maliyetlendirilmesini, kullanılan girdiler ileulaşılan sonuçlar arasındaki ilişkilerin kurulmasını ve kamu parasının yerli yerinde kullanılıpkullanılmadığı hususunun sorgulanmasını engelleyen bir nitelik taşımaktadır.

Bahsedilen nedenlerle ortaya çıkan eksikliklerin giderilmesi amacıyla program bütçeanlayışının yeni baştan sisteme dahil edilmesi konusu yeniden önem kazanmıştır. Bütünbunların yanısıra 10. Kalkınma Planı ile getirilen 25 adet Öncelikli Dönüşüm Programınınbütçelenmesi ihtiyacı da program bütçe anlayışının mevcut sisteme eklenmesini bir gereklilikhaline getirmiştir. Böylece kamu hizmetlerinin sunumunda program anlayışının yeniden elealınması ile,

Tekil programların maliyetlendirilmesi ve performansının ölçülmesi,

Birden fazla idareyi kapsayan programların maliyetlendirilmesi, performansınınölçülmesi ve koordinasyonunun sağlanması,

Kamuoyu, Sivil Toplum Kuruluşları ve uluslararası kuruluşlarca da ilgi odağı olantematik (konu bazlı - kadın, engelli, çocuk programları gibi) programlarınmaliyetlendirilmesi ve performansının ölçülmesi gibi ortaya çıkan yeni gereksinimlereyanıt verilmiş olacaktır.

Bu çalışmanın amacı, program bütçe anlayışının performans bütçe ve stratejik yönetimanlayışının araçları ile bütünleştirilerek plan-program-bütçe arasındaki ilişkilerin yeniden tesisedilmesine dayalı bir model önermektir.

Önerilen program bütçe modelinin genel hedefleri aşağıdaki şekilde özetlenebilir:

Modelin ülkemize özgün olması hedeflenmiştir. Mevcut bilgi birikimi, mevzuat veuygulamalar dikkate alınmış, gerçekçi ve kademeli olarak uygulamaya alınabilecek birmodel geliştirilmiştir.

Model, iş yönetimi odaklı olarak tasarlanmıştır. Bir başka deyişle bütçenin bir maliyönetim aracı olarak yapılacak işlere ve ulaşılacak sonuçlara (etkili, ekonomik, verimlikuralı çerçevesinde) odaklanması amaçlanmıştır.


4

Model, muhtelif politika dokümanları arasındaki ilişkiselliği arttırmayıhedeflemektedir. Böylece uygulamada sıkıntısı çekilen çok sayıdaki dokümanarasındaki kopukluğun giderilmesine çalışılmıştır.

Model, planlama ile gerçekleşmeler arasındaki izlenebilirliği artırmaya yöneliktir.Sadece dönem sonunda iş sonuçlarının raporlanmasını değil, dönem içinde de işlerinyürütülmesinin izlenmesini sağlayacak takip mekanizmalarını içermektedir.

Model, ölçme ve değerlendirme odaklıdır. Bunun için önem taşıyan hizmetlerinmaliyetlendirilmesi, maliyetlerin belli dağıtım kuralları çerçevesinde hizmetprogramlarına bölüştürülmesi gibi yöntemlerin önerilmesine dikkat edilmiştir.

Bunun sonucunda, iş ve mali sonuçların bütünleştirilerek hesap verilmesine yönelikbir yol izlenmesi önerilmiştir.

Ayrıca, dil birliğini sağlamak için çalışmada, bütçe sisteminin “Program Bütçe”olarak adlandırılması önerilmiştir.

Bu ilkeler doğrultusunda program bütçe modelinin temel yapısı aşağıdaki şekildetasarlanmıştır:

Model, hiyerarşik bir yapı içinde program, altprogram ve faaliyet arasındaki ilişkilerikuracak bir biçimde tasarlanmıştır. Bu yönü ile indirgeme (şelale sistemi) esasınadayanmaktadır.

Model yukarıdan aşağıya ve aşağıdan yukarıya olmak üzere ikili bir yapı içindehiyerarşik bir bütünlük arz etmektedir. Yukarıdan aşağıya olan yaklaşımda, üstpolitika belgelerinde yer alan politika hedefleri, program ve altprogram alanlarınayansıtılarak; önerilecek programlar ve altprogramlar, sırası ile idarenin amaç vehedefleri haline gelmektedir.

Model, aşağıdan yukarıya yaklaşımda, idare düzeyinde faaliyetlerin tanımlanması,maliyetlendirilmesi, gruplandırılması suretiyle program ve altprogram hedeflerinigerçekleştirecek idare düzeyinde iş yönetimi sisteminin tasarlanmasını önermektedir.

Böylece iki yapının buluşma noktası “program amaçları doğrultusunda performanshedeflerinin gerçekleştirilmesi” olmaktadır.

Program bütçenin temel bileşenleri olarak program, altprogram ve faaliyet tanımları kapsamlıbir biçimde yapılmış ve programlar esas olarak “belli bir kamu hizmetinin üretilmesi amacınayönelik olarak birbirleri ile anlamlı bir bütün teşkil edecek şekilde bir araya getirilmiş faaliyetve projeler grubu” şeklinde tanımlanmıştır. Böylece idarelerin faaliyet tasarımlarının bir işyönetim modeli içindeki önemi ön plana çıkarılmıştır.

Programların sahibinin esas olarak hükümet olmasından hareketle program tanım ve kurallarıgetirilmiş ve sürecin yönetimi ile ilgili olarak aşağıdaki unsurlar ele alınmıştır:

Üst politika belgelerinde, OVP’nin program ve altprogram belirlemede ve kalkınmaplanlarında belirtilen genel hedeflerin somutlaştırılmasında ön plana çıkartılması(öncelikli dönüşüm programları ve tematik programların OVP’de hükümet düzeyindebelirtilmesi) önerilmektedir. Böylece OVP’nin daha kapsamlı ve yön gösterici birdoküman olması hususu vurgulanmaktadır.

Bunun dışında kalan program tekliflerinin idarelerce de önerilebilmesini ve OVP’yedahil edilmesini sağlayacak bir sistem tasarlanmıştır.


5

Program teklif süreçlerine ilişkin temel kurallar ve doldurulacak formlar (programteklif kartları gibi) tanımlanmıştır.

Benzer tanımlamalar altprogramlar için de hiyerarşik yapıya uygun bir şekildeyapılmıştır.

Program ve altprogram kabul ve onaylarından hükümet adına Yüksek PlanlamaKurulu (YPK) sorumludur.

YPK, OVP’de yayınlanmak üzere her program ve altprogram için bir sorumlu idarebelirler.

Program ve altprogramların izleme ve değerlendirmesinden de YPK sorumludur.

YPK, yukarıda tanımlanan sorumluluklarını, Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı,Hazine Müsteşarlığı ve sektörlerle ilgili Bakanlık temsilcilerinden oluşan “SektörelProgram Değerlendirme ve Koordinasyon Komiteleri” (SPDKK) aracılığıylayerine getirir.

Bütün program ve altprogram kataloglarının, OVP’de yayınlandıktan sonra, KalkınmaBakanlığınca Maliye Bakanlığı ile eşgüdüm halinde tutulması ve takibinin yapılmasıile ilgili bir düzenleme de önerilmiştir.

OVP’nin yayınlanması sonrasında da program kataloglarının mevzuat değişikliği gibimuhtelif nedenlerle değiştirilebilmesi için bir mekanizma önerilmiştir.

Faaliyetlerin oluşturulması ve maliyetlendirilmesine ilişkin temel kurallar ve süreçlertanımlanmıştır.

Faaliyetlerin maliyetlendirilmesi ve dağıtım esasları ile ilgili olarak da düzenlemelergetirilmiş; Maliye Bakanlığınca değişik maliyetlerin dağıtımı için genel bazı kurallargetirilmesi, ancak kamu idarelerince esnek bir biçimde yapılması önerilmiştir.Maliyetlendirmenin, “tam maliyetlendirme” esaslı olarak yapılmasındaki zorluklardikkate alınarak “safha maliyetlendirmesi” yerine birim maliyetlendirmenin esasalınması ve amortisman gibi konuların bu aşamada maliyet belirleme sistemi içinealınmaması da gerçekçi bir çözüm olarak önerilmiş bulunmaktadır. Bununla birliktekurumsal altyapının gelişmesiyle birlikte faaliyet maliyetlendirmesi esaslarının tamolarak uygulamaya geçirilmesi önerilmektedir.

Program bütçe sisteminin önemli bir sorun alanı olan hizmet programlarınıngruplandırması yapılmıştır. Buna göre tasarlanan programlar şunlardır:

Hizmet Programları,

Hizmet programları dışında kalan yönetim faaliyetleri için (üst yönetim, danışmadenetim, lojistik hizmetler gibi) Genel Yönetim Hizmetleri Programı

Birden fazla hizmet programı ile ilgili olup planlama sırasında hangi hizmetprogramına hangi oranda dağıtılacağı belirlenemeyen ortak giderler ile kurumdışına transferler için Hizmet Programlarına Dağıtılamayan Giderler ProgramıAncak her halükarda mali raporlama dönemleri (6 aylık veya yıllık) itibariylehizmet programı dışında kalan bütün kategorilerin dağıtım anahtarları yolu ilehizmet programlarına dağıtılarak sıfırlanması genel bir ilke olarak benimsenmiştir.


6

Böylece bir kamu idaresinin hizmetlerinin toplam maliyetinin (dolaysız ve dolaylımaliyetlerin toplamı olarak) ortaya konması amaçlanmıştır.

Maliyetler ile çıktılar arasındaki ilişkilerin oransal göstergeler yolu ile belirlenmesineyönelik performans gösterge ve hedefleri kullanılmış, böylece mümkün olduğuncahizmet programlarının maliyet sonuç ilişkisinin yansıtılması için de bazı düzenlemeleröngörülmüş ve bunlara ilişkin örnekler verilmiştir.

Mevcut Analitik Bütçe Sınıflandırması (ABS), istatistiki veri derlenebilmesiaçısından önemli görülmüş ve program bütçe kodlaması bu yapıya beşinci segmentolarak eklenmiştir. Ancak, ABS kodları, proje kapsamında geliştirilen yazılımın arkaplanında çalışarak kullanıcıyı kod ezberinden kurtarmıştır.

Model çerçevesinde, bütçe hazırlıklarının merkezi yönetim kuruluşları ile harcamacıkuruluşlar arasında karşılıklı bir diyalog içinde yürütülmesi için bütçe hazırlıksürecinin erkene alınması ve program/altprogram teklif süreçlerinin, birbiri ile ilişkilibir biçimde, Ocak ayında başlatılması ve iteratif bir süreç olarak kurgulanmasıönerilmiştir. Bu doğrultuda, idarelere gerekli zamanın kazandırılması açısından, OVPve OVMP’nin açıklanma zamanlarının en azından eskiden olduğu gibi Mayıs ayınakaydırılması, OVP ve OVMP’nin güncellenmesinin yine Eylül ayı içinde yapılması vebuna göre bütçe tekliflerinin nihai hale getirilmesi önerilmiştir.

Bütün bunların yanı sıra, idarelerce hazırlanan stratejik planların, program vealtprogram yapısını birebir yansıtacak şekilde yeniden tasarlanması gerekmektedir.Programlar amaçlara, altprogramlar ise hedeflere karşılık gelecek şekildeeşleştirilmelidir. Bu şekilde yeniden kurgulanan stratejik planda, hem faaliyet hem debütçe ilişkisi güçlendirilmiş olacaktır.

Önemli bir husus olarak, bütçe ile program arasındaki ilişkinin şimdiye kadarkurulamamasındaki önemli sorun alanı olan performans programının, bütçeden ayrıolarak hazırlanmasından vazgeçilmesi ve bütçe dokümanının bir parçası olarakTBMM’ye sunulması önerilmektedir.

Önerilen model çerçevesinde program yapısı tamamlandığında, idarelerin hem stratejik planlarıhem de performans programları kendiliğinden elde edilmiş olacaktır. Böylece, TBMM, idareninstratejik planı, performans programı ve bütçesini birlikte görmüş ve değerlendirmiş olacaktır.


7

2. KAMU MALİ YÖNETİM SİSTEMİNİN TEMEL ÖZELLİKLERİ VEPROGRAM BÜTÇE SİSTEMİ

2.1. Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Temel Özellikleri

Soğuk savaş sonrasında, dünyada, kamusal müdahale alanları genişlemiş, kamu sektörü hızlabüyümüştür. Yaşanan mali krizler ve kaynak kullanımında etkinlik arayışı, son 10-15 yıllıkdönemde, başta gelişmiş ülkeler olmak üzere birçok ülkenin, mali yönetim sistemini reforma tabitutarak yeniden yapılandırmasına neden olmuştur.

Kamu mali yönetim sistemi, üst politika belgelerinden kurumsal plan ve programlaradetaylandırılacak şekilde yeniden yapılandırılmıştır. Bu yapılanmada ana başlıklar; makroçerçeveyle uyumlu bir bütçe politikası, bütçe yoluyla üstlenilen kamusal politikaların amaç vehedeflerini hayata geçirmeye yönelik etkin bir kaynak tahsis süreci ve tahsis edilen kaynaklarınhizmet programları/hedefleri çerçevesinde kullanımı ve sistematik izlenmesi şeklindesıralanabilir. Bu çerçevede, politika oluşturma, planlama ve bütçeleme arasındaki ilişkininkurulması ve yeni yapının güçlü bir iç kontrol ve etkin bir dış denetim yapısına sahip olmasıdönemin temel reform başlıkları olmuştur.

Ülkemizde, 1994 ve 2001’de yaşanan ağır ekonomik krizlerden sonra kamu mali yönetimsistemine yönelik reformların en önemlisi, bütçe disiplininin sağlanması amacıyla Orta VadeliHarcama Sisteminin oluşturulmasına yönelik olarak 5018 sayılı KMYKK ile kamu maliyönetim sisteminin yeniden yapılandırılması olmuştur. 2003 yılı sonunda kabul edilen, 2006yılında uygulanmaya başlanan 5018 sayılı KMYKK ile mali yönetim ve kontrol sistemimizbütünüyle yeni bir anlayış çerçevesinde değiştirilmiş, bütçe süreci etkinlik, verimlilik,saydamlık ve hesap verebilirlik kavramları üzerine inşa edilmiştir. Kanun ile planlama vebütçeleme süreci yeniden tanımlanmış ve böylece, kamu politikalarının formüle edilmesiaşamasında, kamu kaynaklarının stratejik önceliklere göre tahsisi ve kullanımı ileharcamaların mali disiplin çerçevesinde gerçekleştirilmesi yaşanan krizlerin de etkisiyle önemkazanmıştır.

Yeni yaklaşım, yönetimsel etkinliğin sağlanmasında temel hedef olarak, başarılı bir plan vebütçe sürecine sahip olmayı ortaya koymuştur. 5018 sayılı KMYKK yeni kamu yönetimanlayışının bir uzantısı olarak ortaya çıkan yeni kamu mali yönetimi yaklaşımındanesinlenerek;

Mali disiplin (ödenek tavanları),

Kaynakların stratejik önceliklere göre tahsis edilmesi (stratejik plan),

Kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımının sağlanması (performans esaslıbütçe),

Kullanılan kaynakların hesabının verilmesi (izleme ve değerlendirme sistemi, malidenetime ek olarak performans denetimi ve raporlaması),

gibi dört ana eksen etrafında kurgulanmaya çalışılmıştır.

Aslında, yukarıda sayılan dört özelliğin, geçmişte hayata geçirilen çeşitli bütçe tasarımlarındaparça parça uygulamaya çalışılan bir içeriğe sahip olduğu ileri sürülebilir. Örneğin, klasikbütçe sistemi, bütçeyi bir mali disiplin aracı olarak ele alırken sıfır tabanlı bütçe sistemi, birölçüde kaynakların stratejik önceliklere göre tahsisi amacını içerecek şekilde idarelerin hizmetalanlarının her yıl yeniden sorgulanması ve performans hesapları yapmaya doğru idareleri


8

yönlendirebilme özelliği ile ön plana çıkmaktadır. Benzer şekilde, Plan Program BütçeSistemi (PPBS), yine aynı sorunu, daha uzun bir zaman boyutu (planlama) içinde çözmeyeçalışırken, genel olarak, sistemin önemli bir eksiği olan kaynakların etkili, ekonomik veverimli kullanılması konusunda nasıl bir yaklaşımın uygulanacağı ve idarelere bu konuda negibi bir esneklik sağlanacağı konusunda yoğunlaşmıştır.

Bu açıdan, ekonomiklik ilkesi diğer ilkelerin önüne geçmiş ve klasik bütçe anlayışındakitasarruf ilkesi (en düşük maliyetle girdi temin edilmesine yoğunlaşılması) ekonomiklik ilkesiolarak ele alınmış ancak bu girdilerin kullanılması ile ulaşılacak çıktı ve sonuç ilişkisi hepikinci planda kalmıştır. Bunun bir uzantısı olarak, denetim sistemi de girdilerin usulüne uygunkullanılıp kullanılmadığı hususunun ötesine geçememiştir.

Yeni kamu mali yönetim anlayışının, bu açıdan, kendisinden önceki bütçe sistemlerine oranladaha bütüncül ve entegre bir sistem oluşturmaya çalıştığını, bir başka deyişle, hem malidisiplini hem hizmet önceliklerini ve hem de kaynakların daha iyi kullanılması (performansadayalı bütçe anlamında) konularını bir arada çözmeyi amaçladığını söylemek mümkündür.

Konuya ülkemiz açısından bakılacak olursa, yeni kamu mali yönetim anlayışı doğrultusunda5018 sayılı Kanun’da getirilen yeni düzenlemelerin öncesinde ülkemizde uygulanan1 ve buçalışmanın da esas ilgi alanını teşkil eden program bütçe sisteminin, geçmiş yıllardakiuygulamasına ve niçin başarılı olamadığına bakmak gerekmektedir. Zira bu husus, 5018 sayılıKanun çerçevesinde öngörülen sistemin bugün niçin uygulanamadığı konusunda da kendiiçinde bazı ipuçlarını taşımaktadır.

2.2. Program Bütçe Sistemi Neyi Öngörüyor?

2.2.1. Tarihsel Temel

Bu bölümde, program bütçenin tarihsel arka planına ve program kavramına değinilerekprogram bütçe mantığının dayandığı uygulama ve kavramların kökenlerini kısmen de olsairdelemek sureti ile günümüzdeki uygulamaların ve ülkemiz için önerilen modelin mantığınınbiraz daha iyi anlaşılması hedeflenmiştir.

Program bütçenin kökenleri 20. yüzyılın başlarına kadar gitmekte olup, özellikle ABD’dekibazı sanayi kuruluşları (DuPont Corporation, General Motors) ile bazı kamu kuruluşlarında(Department of Agriculture) bu uygulamanın izlerine rastlamak mümkündür2. Ancak, kamukurumlarında program bütçe uygulamasını, daha sistematik bir çaba olarak, ABD’de, II.Dünya Savaşı başlarında ordunun savaş gereksinimi olan nihai ürün üretimi (uçak, gemi, tankvb.) ile bunların üretiminde kullanılacak olan demir, çelik, alüminyum, bakır gibihammaddelerin sağlanması hususundaki öncelikli sorunun giderilmesinde bir yöntem olarakdüşünüldüğü dönem ile başlatmak mümkündür. Zira aynı hammaddeler ile sivil ihtiyaçlar içinotomobil vb. tüketim malzemeleri mi üretileceği, hangisinin daha öncelikli olacağı konusundaverilmesi gereken kararların ve taleplerin yoğunluğu sonuçta kaynakların ihtiyaçların altındakalması gibi bir durum yaratmıştır. Bu ise hem askeri hem de sivil ihtiyaçlar ile bunlara tahsisedilecek kaynaklar arasındaki önceliklerin belirlenmesi yani “kaynaklar ile ihtiyaçlar arasındadenge kurma” zorunluluğunu getirmiştir 3 . Sonuç olarak, bu zorunluluk, hem ihtiyaçlarınplanlanmasını ve önceliklendirilmesini hem de buna uygun parasal kaynakların tahsisini

1 Bilindiği gibi ülkemizde 5018 sayılı KMYKK yürürlüğe girene kadar bütçe hazırlığı ve uygulaması aslındaülkemizde adına “program bütçe” denilen bir bütçe sisteminin esaslarına göre yürütülmekteydi2 John Hagen (1968), Program Budgeting, s 5-7.3 David Novick (1966), Origin and History of Program Budgeting, s 2-4.


9

gerektiren “Plan Program Bütçe Sistemine (PPBS)” gidişin başlangıcı olarak nitelendirilebilir.ABD’de savaş yıllarında program bütçeye geçişin önemli uzmanlarından birisi olan DavidNovick yukarıda kısaca açıklanan kaynak ihtiyaç dengesinin kurulması çabasına niçinProgram Bütçe adının verildiğini aşağıdaki örnekle açıklamaktadır (Kutu 1). 4

Kutu 1. Bir Sistem Analizi Yaklaşımı Girişimi Olarak Program Bütçe Mantığı

“…Sonuç olarak savaşın geri kalan kısmında (1943-1945) Amerika’da üretim sistemini ve bu sistemdensağlanan çıktıları ‘Kontrollü Malzeme Planı’ yöntemi ile etkin bir biçimde denetledik ki bu ilk federal programbütçeydi. Buna program bütçe adını veriyorum, çünkü aşağıdaki nitelikleri taşıyordu:

I . Önce temel amaçların tanımlanması (major goals) yapıldı.

- ABD ve müttefiklerinin savaş gereksinimlerini karşılamak

- Temel sivil ihtiyaçları karşılamak

- Diğer temel askeri ve sivil ihtiyaçları karşılamak

- Dost ülkelere yardım yapmak

- İktisadi savaşın gereklerini yerine getirmek

II. Her temel amacın daha sonra program hedefleri (program objectives) ile tanımlanması yapıldı.Örneğin,

A. ABD ordusunun Gereksinimlerinin karşılanması

1. Savaş bölgesindeki muharip birliklerinin malzeme ve teçhizatının karşılanması

2. Muharebe desteği

3. Cephe gerisi faaliyetler

III. Program hedefleri daha sonra program unsurları (program elements) ile daha detaylı bir biçimdetanımlandı.

1. Savaş bölgesindeki muharip birliklerin malzeme ve teçhizatının sağlanması

a. Savaş Uçakları

1. (Tip ve model olarak ayrıntılandırıldı)

b. Tanklar

1. (Büyüklük ve amaca göre ayrıntılandırıldı)

c. Otomobiller

1. (Kamyon, jip, personel taşıma vb. Kamyonlar daha sonra büyüklük ve kullanım amaçlarına göre ayrıldı)

IV. Programlar aynı zamanda belirlenen hedeflere göre yatay olarak kesişen hizmet birimlerininihtiyaçlarına göre de dikkate alındı.

(Kara, Deniz, Hava Kuvvetleri gibi)

V. Bütçe her üç aylık dönem için hazırlandı ve birisi cari dönem ve diğerleri takip eden 15 üç aylıkdönemlere ait olmak üzere 16 üç aylık bir bütçeleme yapıldı.

VI. Üretim alternatifleri incelendi ve sistematik analizler yapıldı. Örneğin, savaş zamanında altınüretimine gerek olmayacağı anlaşılınca bu alandaki işgücü ve malzeme diğer madencilik alanlarınakaydırıldı. Her durumda faaliyetler bir analiz sonucuna dayandırıldı.

Kanımca ister devlete isterse özel sektör sanayi kuruluşlarına uygulanmış olsun, Plan, Program ve BütçeSisteminde ortak olan husus; temel amaçların belirlenmesi, bu amaçları gerçekleştirecek programlarıntanımlanması ve bu programlarda yer alan spesifik amaçları yerine getirecek kaynakların tahsis edilmesidir.”

4 Novick, s 5-6.


10

Bu açıklamalardan da görüleceği üzere, o zamanlarda program bütçe sisteminin temellerininatıldığı bu anlayış tarzının günümüzde de geçerliliğini sürdürdüğü ve iktisadi planlama,programlama, stratejik plan ve performans bütçelemesi gibi birçok kavramın uygulamaya esinkaynağı teşkil ettiği söylenebilir.

2.2.2. Program Bütçe Yapısı

Program bütçe, ilk bakışta basit gibi gözüken bir yaklaşımdır. Bu bütçe anlayışı, kaynakların,girdi temelinde tahsis edildiği artırımsal klasik bütçe tekniğine oranla, hükümetlerinuygulayacakları plan ve programların sonucuna odaklanan, bunun için bütçe yapan veözellikle bu bütçenin maliyetlerine odaklanmak suretiyle sonuçları değerlendirmeye imkânsağlayan üstünlüklere sahiptir. Ancak, uygulayıcılar açısından, program bütçenin tam olarakne anlama geldiği ve program tanımından neyin anlaşılması gerektiği konusunda, aradanbunca yıl geçmiş olmasına rağmen tam bir mutabakat sağlandığını ifade etmek mümkündeğildir.5

Bunun yanısıra, ülkelerin uygulamalarına bakılacak olursa, program bütçe konusunda birçokbaşarısızlık hikâyesine rastlamak da mümkündür. Bu sorunların ve kavram karmaşasınıntemelinde, program tanımından ne anlaşıldığı kadar, kamu kurumlarının vermekte olduğuhizmetlerin çokluğu ve karmaşıklığının program tanımlamasında yarattığı güçlükler, programbütçede harcamaların sınıflandırılması ve kodlamasının nasıl yapılacağı gibi derine inildikçekarmaşıklaşan birçok teknik ayrıntının yattığı söylenebilir.

Bu karmaşık yapıdan çıkartılabilecek olabildiğince anlamlı ve formal program tanımı ise;“Program belli bir kamu hizmetinin üretilmesi amacına yönelik olarak birbirleri ileuyumlu ve anlamlı bir bütün teşkil edecek şekilde bir araya getirilmiş faaliyet ve projelergrubudur”6 olabilir. Bu tanımdan hareketle, program kavramının, belirli bir politika hedefinielde etmek amacıyla ilgili girdi ve çıktıların birleştirilerek tutarlı politika müdahalelerinedönüştürülmesi için bir çerçeve oluşturduğu söylenebilir. Sonuç olarak; program bir yandanbir politika alanını ifade ederken bir yandan da bu politika alanı için belirtilen hedeflereulaşılmasını sağlayacak şekilde gruplandırılmış faaliyet ve projeler bütününü ifadeetmektedir.

Programı bu şekilde tanımladıktan sonra ikinci adım, programın amacını ve hiyerarşisini(şelale sistemi) yani program yapısını tanımlamaktır. Uygulamada, genellikle program bütçemodeli iş, maliyet ve hedef öğelerini bir araya getiren, dolayısı ile iş ve mali sonuçlarınderlenmesi açısından kolaylık sağlayacak hiyerarşik bir model olarak ele alınmaktadır. Buhiyerarşik model, program, altprogram, proje/faaliyet öğelerinden oluşmaktadır. Herprogramın gerçekleştirilebilmesi, çeşitli altprogramların, faaliyet/projelerin ve harcamakalemlerinin düzenlenmesine bağlıdır.

5 DongYeon Kim, William Dorotinsky, Feridoun Sarraf, and Allen Schick “Budgeting-Paths Toward SuccessfulIntroduction of Program Budgeting in Korea” John Kim, From Line-item to Program Budgeting Global Lessonsand the Korean Case World Bank and Korean Institute of Finance, s44-45.6 Jack Diamond (2003), From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging MarketEconomies”, s.10 dan uyarlanmıştır.


11

Şekil 1. Hiyerarşik Program Yapısı

Program, belli bir kamu hizmetinin üretilmesi amacına yönelik olarak birbirleri ile uyumluve anlamlı bir bütün teşkil edecek şekilde bir araya getirilmiş faaliyet ve projeler grubudur.

Altprogram, belirli bir programın kapsamına giren hizmetlerin, daha dar kapsamlı ve geneldebir harcama yetkilisiyle doğrudan ilişkilendirilebilir bölümüdür.

Faaliyetler, en genel ifadeyle mal ve hizmet üretiminde girdileri çıktılara çevirmek içinyapılan ölçülebilir işler olarak tanımlanabilir.

Program bütçe sistematiği içinde, faaliyet kavramı, projeyi de içerecek şekilde geniştutulmaktadır. Faaliyetler, bir bütünlük oluşturması açısından, projeleri de içereceği gibi,özellikle, tematik konulara yönelik bir proje, faaliyet gibi de değerlendirilmektedir. Projeler,bir seferlik, rutin olmayan, başlangıç ve bitiş tarihleri ile süreleri belli olan faaliyetler olarakdüşünülmektedir. Faaliyet ve projelerin altında faaliyetler ve projeler tanımlanabilir.

Program yapısı, hiyerarşik bir model olarak program, altprogram, proje/faaliyet öğelerindenoluşmaktadır (Şekil 1). Bu konuyla ilgili hususlar bir sonraki bölümde detaylandırılmaktadır.

Program yapısının belirlenmesinde üzerinde durulması gereken önemli bir nokta da programve altprogram kavramlarının içine hangi tür proje ve faaliyetlerin alınacağı hususudur. Buradatemel kriter, yukarıdaki tanımda da belirtildiği gibi, “aynı amaca hizmet etme” kriteridir.Buna göre, her program, “tek, tanımlanabilir ve tercihen ölçülebilir bir amaç”tanımlamalı ve “aynı amaca hizmet eden bütün proje ve faaliyetler” aynı programbaşlığı altında yer almalıdır. Program kapsamının belirlenmesinde “temel kriter” buolmakla beraber, bu temel kritere yardımcı iki alt kriter, kapsam konusunun netleştirilmesinekatkıda bulunmaktadır. Bunlardan birincisi “ikame edilebilirlik”, diğeri ise“tamamlayıcılık” kriteridir7.

İkame edilebilirlik kriterine göre “iki veya daha fazla faaliyet/proje birbirlerine rakip yaniikame edilebilir ise bunları yerine getiren kamu idareleri, ayrı dahi olsalar, bu faaliyet veprojeler, aynı program başlığı altında yer almalıdır”. Örneğin, dar gelirli ailelerin çocuklarınıneğitime devam oranını artırmak için sağlanan nakdi destekler ile giysi, kırtasiye gibi aynidestekler aynı program altında yer almalıdır.

Tamamlayıcılık kriterine göre ise “eğer iki veya daha fazla faaliyet birbirlerini tamamlayarakaynı amaca hizmet ediyorsa” yine aynı program başlığı içinde gruplandırılmalıdır. Örneğin;

7 Don Yeon Kim ve ark. s48-49.


12

Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, zor durumdaki kadınlara yönelik olarak sığınma evleriaçarken, Emniyet Genel Müdürlüğü de kadına yönelik şiddeti önleme konusunda polisineğitilmesini gündeme getirebilir. Dolayısıyla, kadın sığınma evlerine kaynak aktarılırken,polis eğitimine de kaynak aktarmak gerekebilir. Bu durumda, kadının durumunu iyileştirmeprogramı altındaki sığınma evleri ile polis eğitimi, ayrı kamu idarelerine bağlı olsalar bileaynı program içinde yer alacaktır.

Böylece, ikame edilebilir veya tamamlayıcı faaliyet ve projelerin uygulama durumu vemaliyetleri aynı program başlığı altında izlenebilecektir.

Bu program yapısı, esas olarak, bir kamu hizmeti üretim sürecinin aşamalarını ifade eder.Buna göre, kamu hizmetinin, üretilmeye başladığı andan itibaren nihai amacı, ölçülebilençıktı (ürün/hizmet) üreten programların altındaki faaliyetler ve projelere kaynak tahsisedilmesidir. Bu ise, kamunun elindeki kaynakların (girdilerin) değişik program amaçlarınagöre dağıtılmasını, dolayısı ile her programın maliyetinin bilinmesini gerekli kılar. Bunedenle, program bütçe sisteminin en kritik alanlarından birisi maliyet tahmini ve dağıtımıyapmaktır. Zira nihai amaç, programların ürettiği ürün başına maliyetin bilinmesi ve böyleceprogramlar arasında karşılaştırma yapılarak geleceğe yönelik kararlar alınabilmesidir.

Sonuç olarak, her program bir maliyet içerir ve program bütçe, uygulanması kararlaştırılanprogramlara yapılacak harcamalar ile (girdi kullanımı) o programdan üretilen çıktılararasındaki ilişki (harcama – üretim ilişkisi) konusunda fikir sahibi olmayı sağlar.8 Daha öncede belirtildiği gibi, bu durum, bir programın kullandığı kaynaklar ile ulaştığı sonuçlararasındaki ilişkinin diğer boyutuna hesap verme sorumluluğuna götürmektedir. Bütçe,program bütçe olarak tasarlandığı andan itibaren program sorumluluğu devreye girecektir.Birden fazla idareyi ilgilendirse bile her bir programın YPK tarafından belirlenen birprogram sorumlusu olacaktır.

Program bütçenin koordinasyon gerekliliği, program bütçede harcamalarınsınıflandırılması kavramının da tartışılmasını gerektirmektedir. Program bütçenin, ilkortaya çıktığı yıllardaki en büyük tartışma ve karmaşa yaratan özelliklerinden birisi deharcamaların kurumsal bazda sınıflandırılmamasıdır. Bir başka deyişle, klasik bütçenin enönemli sınıflandırma tarzlarından birisi olan kurumsal sınıflandırma, program bütçede yeralmamakta ve harcamalar, program amaçlarına göre sınıflandırılmaya çalışılmakta idi. Ancak,zamanla, bütçe pratiğinde tek bir sınıflandırma tarzının yeterli olmayacağı anlaşılınca, karmasınıflandırmalar gündeme gelmiştir. Böylece, kurumsal, ekonomik, fonksiyonelsınıflandırmalar ile program sınıflandırması da bütçe harcamalarının kategorizasyonunda birarada kullanılmaya başlandı. Bugün de ülkemizde, program bütçeye geçiş aşamasında,üzerinde tartışılması gereken hususlardan birisi, program sınıflandırmasının tekrar ABSsistemi içine dercedilmesidir.

2.2.3. Ülkemizde Program Bütçe: Çıkış Noktası ve Uygulanamama Nedenleri

Ülkemizde, Program Bütçe kavramının, plan kavramından ayrı düşünülmesinin mümkünolamayacağı vurgulanmalıdır. Bilindiği gibi, ülkemizde, 1961 yılında Devlet PlanlamaTeşkilatının kurulması ile birlikte, “Beş Yıllık Plan” anlayışı ile ekonomik ve sosyalpolitikaların hayata geçirilmesi dönemi başlamıştır. Planlı Kalkınma Dönemi olarak

8 Raúl Calle and Marcos Makón, Cost estimation in public sector entities: a methodological proposal, s8.http://www. asip. org. ar/en/content/cost-estimation-public-sector-entitiesa-methodological-proposal, (ErişimTarihi: 19 Ağustos 2013)


13

adlandırılan ve esas olarak 1960-1980 arasında daha belirgin olarak uygulanan bu değişiminnedenlerinden birisi, 1950-1960 döneminde uygulanan kamu yatırım politikalarının kaotikyapısına bir çözüm bulunması arayışında yatmaktadır. O dönemde, idareler arasında eşgüdümsağlanmadan girişilen yatırımlar için gerekli kaynakların temin edilememesi, yatırımlarınsürekli olarak öngörülenin üstünde borçlanma ile finanse edilmesi sonucunda “yatırım-tasarruf dengesizliği” sorunu üst noktaya çıkmıştır. Ülke ekonomisinin krize girmesisonucunda, kamunun yatırımlarını koordine edecek, bu yatırımların finansman ihtiyacını belliöncelikler çerçevesinde sürdürülebilir bir biçimde karşılayabilecek ya da bilinen adı ile“kaynak-harcama dengesi”ni kuracak bir planlama anlayışı ihtiyacı 1950’li yılların sondöneminde kendisini göstermiş ve 1960 Anayasasında da planlı kalkınma için hukukidayanak sağlanarak bu yönde bir uygulamaya gidilmiştir.

Kuşkusuz planın öngördüğü hedeflere ulaşmanın olmazsa olmaz ilkesi bu hedefleringerçekleştirilmesine yönelik kamu kaynaklarının yeni bir anlayışla seferber edilmesidir.Aslında, Anayasanın 166. Maddesinde, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmanıngerçekleştirilmesi ve ülke kaynaklarının dökümünün yapılarak verimli şekilde kullanılmasınısağlamak üzere planlama yapılması öngörülürken üstü kapalı bir biçimde bu ilkevurgulanmaktadır. Bu planlamanın, aynı zamanda, PPBS adı ile II. Dünya Savaşı yıllarındaABD’de öncelikle savunma sektöründe uygulamaya başlanan ve bir önceki bölümdedeğinilen, ülkemizde uygulanmasına başlanan program bütçe sistemi için esin kaynağı olduğuda söylenebilir.9

Her ne kadar Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 1963 yılında uygulanmaya başlamışsa da“program bütçe” çalışmaları 1968 yılında başlamış ve 1973 yılında yayınlanan el kitabı ilehayata geçirilmiştir.

Program bütçe sistemi, mevcut ekonomik ve sosyal yapıda, devlet yükümlülüklerinin hizmetaçısından değerlendirilerek sınıflandırıldığı ve kaynakların ayrımında ve faaliyetlerin yerinegetirilmesinde hizmetleri (programları) esas alan bir bütçe sistemidir. Bu bütçe sisteminintemel öğeleri şunlardır:

Planlama; orta vadeli bir projeksiyon içinde amaçların ve politikaların saptanması,

Programlama; daha kısa bir dönemde planın uygulamaya geçirilmesi için ortakamaçlar çerçevesi içinde kümelendirilmiş faaliyet gruplarının (hizmet programlarının)belirlenmesi,

Bütçeleme; bu faaliyet gruplarına (programlar-altprogramlar-proje ve faaliyetlerhiyerarşisi içinde) kaynak ayrılması,

Yönetim; sistemin uygulanmasında birimlerin etkin bir şekilde yapılandırılması,kontrol edilmesi,

Öceliklendirme; sistem analizi, maliyet fayda analizi, gibi teknikler kullanılarakseçenekler arasında karşılaştırma yapılması ve ulaşılan sonuçların değerlendirilmesi.

1973 yılında uygulamaya konulan program bütçe sisteminden beklenen iyileştirme,hizmetlerin önceliklendirilmesine imkan sağlaması, hizmet-maliyet-fayda ilişkisinin açıklıkla

9 Yani program bütçe bir planlama aracı olarak ele alınmalıdır. Bu açıdan harcamalar bütçelenirken ikameedicilikleri, tamamlayıcılıkları, aynı amaca yönelik projelerin faydası maliyeti tartışılmalı veönceliklendirilmelidir. Bu nedenle Türk bütçe sisteminde de program bütçeye geçişin planlı dönemden sonra veaşağı yukarı Batı ile aynı zamanlara (PPBS) denk geldiğini söylemek anlamlı olacaktır.


14

ortaya konması ve böylelikle, devletin ekonomik, sosyal ve kültürel alanlarda öngördüğüpolitika hedeflerine ulaşılması için bir kaynak planlamasının yapılmasına olanak sağlamasıdır.Dolayısı ile program bütçe sisteminin kilit noktası “plan-program-bütçe ilişkisi”ninkurulmasıdır. Planlama ve programlama anlayışı olmadan bütçe; bütçe olmadan ise planlamave programlama yapılamayacağı program bütçenin ana felsefesidir.

Görüleceği üzere, bugün reform adı altında anılan bazı ilkeler daha 40 yıl önce düşünülmüşve bütçe hazırlıkları bu anlayış üzerine oturtulmuştur. Ancak, aradan yıllar geçtikten sonra,program bütçe sisteminin, gerçek hayatta, beklendiği gibi uygulanamadığı ve işlerliğinikaybettiği sıkça bahsedilen bir husus olarak ortaya çıkmıştır. Bu sistemin uygulanamamanedenleri konusunda belgelere ve bilgiye dayalı bir çalışmaya rastlanmamıştır. Bu nedenle,aşağıda yapılan saptamalar, daha çok uygulamada edinilen izlenim, gözlem ve tecrübelerdençıkarım yapılmasına dayanmaktadır.

1. Aşağıdan Yukarıya Bütçeleme Tekniğinin Etkisi: Türk bütçe sisteminde, programbütçe sisteminin işleyişine engel olabilecek önemli bir yapısal özellik, aşağıdanyukarıya doğru bütçeleme tekniği ile program bütçe arasındaki uyumsuzluktur. Yani,program bütçe uygulanırken aşağıdan yukarıya bütçeleme tekniğinin uygulanmasıdır.Bu bütçe tekniğine göre, harcamacı kuruluşlar ile Maliye Bakanlığı arasında ödenekleriçin önce pazarlıklar yapılır, daha sonra da bu pazarlık sürecinin bir sonucu olarakbütçenin üst tavanları (ödenek sınırları) belirlenirdi. Bu sistemde, idareler, bütçeleriniMaliye Bakanlığına sunarken nasıl olsa kesileceğini bildikleri için teklifleriniolabildiğince yüksek tutardı. Maliye Bakanlığı ise nasıl olsa teklifler yüksek gelmiştirdiyerek bütün teklifleri olabildiğince kesmek ister ve bu kısır döngü her bütçedöneminde devam ederdi. Böylece, Maliye Bakanının elinde, bütçeyi dağıtmasısırasında, ona rehber olacak bir ölçüt (önceden belirlenmiş ödenek tavanları) olmadığıiçin, pazarlık süreci, harcamacı kuruluşların Maliye Bakanına (ve gerektiğindeBaşbakana) yapacakları baskı ölçüsünde, “ne koparırsak kardır” şeklinde bir oyunadönüşürdü. Bu da, bütçenin, merkezi kontrol kuruluşları ile harcamacı kuruluşlararasında samimi olmayan bir “kesme-biçme” oyununa dönüşmesi anlamınagelmekteydi.

Özetle, Türk bütçe sistemi 1973’te, aslında bugün de geçilmesi arzu edilen bir sisteminaltyapısını kurmuş, ancak pazarlık ve aşağıdan yukarıya bütçe yapma sisteminideğiştirmediği için, zaman içinde, kaynakların belli sınırlar içinde programlaradağıtıldığı bir süreç olmaktan çıkmış ve program bütçe sistemi, sadece adı “programbütçe” olarak kalan, ama gerçekte kaynakların hizmetlerle tam ve yeterli olarakilişkilendirilmediği klasik bütçe (ödenek veya harcama kalemine dayalı - line-itembudgeting) sistemine dönüşmüştür.

2. Kısa Vadecilik ve Plan Program Kavramlarının Yeterince Benimsenmemesi:Yukarıdaki hususa ek olarak, hatta onu güçlendiren bir diğer husustan daha bahsetmekgerekmektedir. Program bütçe sisteminin zaman içinde etkinliğini kaybetmesinin birnedeni de, ülkemizde geleneksel olarak kaynak ile harcama arasında denge kurmaarzusunun, hiçbir iktidar döneminde (kriz dönemleri hariç) yeterince ciddiyealınmamasıdır. Planlı dönemde dahi, sık sık yapılan seçimlerin de etkisi ile ömrü pekkısa olan hükümetlerin, ekonomi politikalarına uzun vadeli bir plan perspektifi ilebakmaları söz konusu olmamış, kendileri de böyle bir endişe içinde olmadıklarındanplanla kaynak arasında bir ilişki kurma çabası içinde bulunmamışlardır. Hatta, plandaöngörülen birçok faaliyet ve proje yıl içinde sık sık revize edilmiş; böylece plan,


15

program bütünlüğü ve tutarlılığı kaybolmuştur. Böyle bir durumda, bütçe pazarlıksüreci, bütçe disiplinini bozan bir yapı göstermiştir. Çünkü ödenekler plan veprogramlarda öngörülen gerçek ihtiyaçlara göre değil de bu tür revizyonların etkisi ilekesme-biçme yöntemine göre belirlendiği için idarelerin harcama öncelikleri dikkatealınmamıştır. Bu durum dikkate alınmayınca, idareler, kısıtlı bir ödeneklegerçekleştirmek istediği birçok harcama kalemi ile baş başa kalmıştır. Bununsonucunda, yarım kalmış birçok yatırım ve bunlar için gelecek bütçelerde daha çoködenek talebi söz konusu olmuş ya da bütçe dışına çıkmak gibi yollar denenmiştir.1990-2000 arasında öngörülen bütçe ödenekleri ile gerçekleşenler arasında çok ciddisapmalar yaşanmış, sık sık ek bütçe ile ödenek temini yoluna gidilmiş, eski sisteminsamimiyeti kalmamış ve bütçenin inandırıcılığı, onu hazırlayan ve uygulayan idarelernezdinde dahi kaybolmuştur. Sonuçta, bütçenin kapsamı giderek daralmış, bütçekapsamı dışına kaçış eğilimi hızlanmıştır. Bu şekilde, plan ve programlarda ortayakonulan harcama önceliklerinin sorgulanıp tartışılamadığı bir bütçe hazırlık sürecikronik bir biçimde sürdürülegelmiştir.

3. Programların Sonuçlarını ve Etkilerini Kurumsal Düzeyde Ölçmeye Yönelik Birİzleme ve Değerlendirme Sisteminin Olmaması: Program bütçe sistemi, özündekaynakların programlara tahsis edilmesine dayandığı için, belirlenen programhedeflerine (altprogram hedefleri dahil olmak üzere) ne ölçüde ulaşıldığı,ulaşılmaması durumunda düzeltici ne gibi tedbirler alınması gerektiğini takip eden birsisteme ihtiyaç vardır. Program bütçe sistemi, program sorumluluklarının belirlenmesive değerlendirmesi, sonuçların raporlanması gibi birçok yönetim tekniklerininuygulanmasını gerektiren zorlu bir süreçtir. Bu sistemin plan hazırlıklarını yapan veuygulamayı takip eden merkezi yönetim kuruluşları (Türkiye örneğinde KalkınmaBakanlığı) ile Maliye Bakanlığının ve bütçenin finansmanını sağlayan Hazinenin hembirbirleri ile hem de harcamacı kuruluşlar (icracı kuruluşlar ya da hizmetprogramlarını fiiliyatta hayata geçiren kuruluşlar) ile yakın koordinasyonunu sağlayaniyi bir izleme ve değerlendirme sisteminin kurulması gerekirken bunun dagerçekleşmediği gözlemlenmiştir. Bunun sonucunda da, harcamacı kuruluşların planhedeflerine ne kadar yaklaştıkları, bu hedefleri gerçekleştirirken kullandıklarıkaynakları etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanıp kullanmadıkları (Value forMoney) yani bütçe kaynaklarının israf edilip edilmediği hep soru işareti olarakkalmıştır. Ayrıca gerek planlama, gerekse ölçme ve değerlendirme sistematiğininuygulanabilmesi için gerekli veri tutarlılığının olmamasının da bu soruna katkıyaptığından söz edilebilir. Kısaca, ülkemizdeki program bütçe sistemininuygulanması, kurumsal düzeyde performansın izlenip değerlendirildiği bir“performansa dayalı bütçe” anlayışı ile desteklenmemiştir. Bunun bir sonucu da,plan ve programlarda öngörülen amaç ve hedeflerin, idareler tarafından somutgöstergelere dökülmemesi, dolayısı ile plan ve program dokümanlarındaki politikabeyanlarının çoğu kez soyut temenniler düzeyinden somut, ölçülebilir göstergelerdüzeyine indirilememesi olmuştur. Böylece, harcamacı kuruluşlar kendilerine yön vehedef verebilecek bir rehberlikten uzak kalmışlardır. Bu da, planların önemi, ciddiyetive itibarını zaman içinde önemli ölçüde olumsuz bir biçimde etkilemiş ve programbütçe uygulamasının her yıl tekrarlanan, sahiplenme ve hesap verme duygusunun azolduğu bir bütçe egzersizi haline dönüşmesine neden olmuştur.

Kısaca, ülkemizde, yukarıda sayılan nedenlerin birbirlerini de etkilemesi ile birlikte (bunlaraayrıca kurumsal direnç faktörleri de eklenebilir) program bütçe sistemi, amaçlanan şekilde


16

uygulanamamıştır. Bir başka deyişle, 1973 yılından 2006 yılına kadar bir anlamda“uygulandığı varsayılan ancak gerçekte klasik bütçe sistemine dönüşmüş olan birprogram bütçe tecrübesi” yaşanmıştır.

2.2.4. Program Bütçe Uygulaması Türkiye’de Niçin Önem Kazanıyor? Niye YenidenGündeme Gelmek Zorunda Kaldı?

Fiilen, 2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kanunun tasarımı sırasında, Türk bütçesisteminin önemli bir zafiyetinin plan-program-bütçe bağlantısının kurulamamış olduğusaptaması yapılmıştır. Bu zayıflığın giderilmesi için bütçe sistemi, “kurumsal stratejikplanlar” ve “performansa dayalı bütçe” anlayışına dayalı olarak yeniden yapılandırılmayaçalışılmıştır. Ancak, aradan 7 yıl geçtikten sonra bile “plan, program ve bütçe sistemiarasındaki ilişki” hala tartışılmaktadır. Açıkça ifade etmek gerekirse, 5018 sayılı Kanunhazırlıkları sırasında performans esasına dayalı bütçe sistemine geçilirken, program bütçesistemi ile ilgili olarak 1973 yılında getirilen sistemin öngördüğü düzenlemelerin ortadankaldırılması gibi bir amaç ve niyet bulunmadığı için, performansa dayalı bütçe sistemi ileprogram bütçe sistemi arasındaki ilişkinin kopukluğunun nereden kaynaklandığı izaha muhtaçbir hal almıştır. Sonuçta, bugün, kurumsal stratejik planlara ve performansa dayalı bütçesistemi, çözmek için yola çıktığı plan-program-bütçe ilişkisini çözememek gibi bir sorunlakarşı karşıya kalmıştır. Bu soruna yol açan belli başlı bazı güncel nedenleri de aşağıdakişekilde özetlemek mümkündür.

2.2.4.1. Ulusal Üst Politika Belgelerinin Sayıca Fazla, Dağınık ve Bağlantısız OlmasıÜlkemizde, başta kalkınma planları olmak üzere yıllık programlar, OVP ve OVMPler, farklıalanlara yönelik olarak hazırlanan ulusal strateji belgeleri ve bölgesel-sektörel planlar gibibirçok üst politika belgesi mevcuttur.

5018 sayılı Kanun’a göre, kamu idarelerinin stratejik planlarını üst politika belgelerine uygunolarak hazırlamaları öngörülmüştür. Buna göre, kurumsal düzeyde hazırlanan stratejikplanlarda yer alan amaç ve hedeflerin, ulusal düzeyde hazırlanan politika belgelerinde yeralan politika ve önceliklere katkı sağlaması gerekmektedir. Zira kamu kaynaklarının ulusalöncelikler doğrultusunda etkili, ekonomik ve verimli yönetilmesi, kurumsal stratejik planların,ulusal politika belgelerini ne düzeyde içselleştirdiği ile yakından ilgilidir.

Ancak, üst politika belgeleri arasında tam bir uyum ve bağlantı olmaması, yön göstericiözelliklerinin kısıtlı olması, kamu idarelerini, stratejik plan hazırlarken söz konusu üst politikabelgelerinin tamamını dikkate alma ve kapsama noktasında sıkıntıya sokmaktadır. Ayrıca, butür dokümanlar, kullanıcılarına, net bir yol haritası çizmekten çok temenni niteliğindepolitikalar sıralamış; bu açıdan da ciddiye alınma sorunları yaşamışlardır.

Nitekim üst politika belgelerinin kurumsal planlara yön verebilecek bir yapıdahazırlanmaması ve idare özelinde dikkate alınması gereken öneri setleri geliştirilmemişolması, uyumu zayıflatmakta ve kurumsal stratejik planların başarısını da olumsuzetkilemektedir.

2.2.4.2. Stratejik Plan Dönemi ile İdarelerin Hizmet Döneminin Örtüşmemesi - ÜstDüzeyde Sahiplenme Sorunu

Stratejik planların uygulamadaki başarısı, yönetsel sürekliliğin kurumsal düzeyde sağlanmasıile paralellik göstermektedir. Kamu sektöründe politika yapıcılar ve uygulayıcılar, seçimler ve


17

politik ilişkiler sebebiyle sık sık değişmektedir. Bu durumda, yönetici devir hızının fazlalığıuzun vadeli planlamayı zorlaştırmaktadır.

Sonuç olarak, üst yönetimin sahipliği, liderlik gibi sürece yönelik bazı önemli etmenler kısavadede değişme riski taşıyabilmektedir. Örneğin, üst yönetimin desteği, stratejik plan veperformans hedeflerinin çalışıldığı hazırlık aşamasında var olsa bile, stratejik planlama sürecibaşladığında ve buna paralel bir bütçe uygulamasına geçildiğinde aynı yönetim görevisürdürmüyorsa üst yönetim desteğinden söz edilemez. Bu durum, son 7 yıllık uygulamada dasık sık yaşanmış olup nitelik itibarıyla önceki dönemde rastlanan kısa vadecilik sorunu ilebüyük ölçüde benzerlikler taşımaktadır.

2.2.4.3. Klasik Bütçeleme Anlayışının Terk EdilememesiStratejik yönetim anlayışı, bütçelerin geçmiş yılların rakamlarından hareketle hazırlanmasıyerine idarelerin vizyonu üzerine inşa edilmesini öngörmektedir. Stratejik yönetim anlayışıayrıca, stratejik planlama ile kurgulanmış geleceği, performans esaslı bütçelemeyleuygulamayı ve böylece girdi odaklı bütçelemeden çıktı odaklı bütçelemeye geçişiöngörmektedir. Dolayısıyla, stratejik yönetim, bütçenin, odak noktası olarak değil, sürecin birunsuru olarak değerlendirildiği bir anlayıştır.

Oysa ülkemizde bütçe süreci halen geleneksel anlayışla yürütülmektedir. Yani planlamanınyönlendirdiği bir kaynak tahsisi değil, mevcut kaynakların artırımsal yöntemle tahsis edildiğibir bütçeleme süreci mevcuttur. Aslında, bunun en önemli nedenini plan ve programkavramına ciddi bir biçimde sahip çıkılmamasında aramak gerekmektedir. Dolayısı ile eskisistemin uygulanamaması hakkında ileri sürülen nedenler yeni sistemde gözlemlenenaksaklıklar için de geçerli hale gelmektedir. Bunun sonucunda,

o Stratejik planların kaynak tahsisini yönlendirmesi, politika oluşturmada bir araç olarakkullanılması mümkün olamamaktadır,

o Kısa vadecilik geçerli olunca, daha önceden uzun vadeli olarak ele alınan plan veprogram (stratejik plan) yaklaşımı, sonradan ortaya çıkan yeni proje talepleri ileuyumlaştırılamamaktadır. Bu durum, örneğin Kanal İstanbul, Hızlı tren, Fatih Projesivb. büyük çaplı projelerin maliyet, çıktı, sonuç vb. açılardan mevcut bütçe yapısıiçinde izlenememesi gibi sorunlara yol açmaktadır. Plan-program-bütçe bağlantısınınidarelerin hedeflerini yansıtacak ve hedefe ulaşma maliyetini takip edebilecek şekildekurulamamış olması da bu yaklaşımı olumsuz anlamda destekler niteliktedir. Örneğin,birçok kez uluslararası kuruluş raporlarında değinilen birim aşılama maliyeti halabilinememektedir.

Kısa vadeye odaklanılması, sahiplenme sorunu, dolayısı ile ne amaçlandığı ve neyinyapıldığını sorabilecek bir üst yönetim desteğinin eksikliği, bütçenin, bir yönetim aracı değilde harcama aracı olarak algılanması sonucunu doğurduğu gibi aynı zamanda bütçesonuçlarının da hesaplanmasını ve raporlanmasını olumsuz olarak etkilemektedir. Bugün,bütçe ve kesin hesap belgeleri de karmaşık durumdadır. Odak noktası, politika hedeflerindendetaya ve şekil şartının yerine getirilmesine kaymıştır. Bu nedenle, faaliyet raporları dayetersiz kalmakta, iş hedefleri ile mali gerçekleşmeler bütünleştirilememektedir. Dolayısı ilemuhasebe ve mali istatistikler de kamu mali yönetimine ve karar destek sistemlerine yeterincekatkı sağlayamamaktadır.

2.2.4.4. Stratejik Yönetim Anlayışının Yerleşmemesi


18

Kamu idarelerinde stratejik yönetim uygulamalarının temel çıkış noktası, idarelerin kendigeleceklerini şekillendiren politikaları oluşturabilmeleri ve bu politikaları, kaynakları ileilişkilendirerek bütçelerine yansıtabilmeleridir. Kamu sektöründe katma değer yaratmayayönelik olarak yürütülen stratejik yönetim çalışmaları, sadece bir yasal zorunluluk olarakalgılanmış, asıl amaç etkinliğin artırılması iken amaç stratejik yönetim dokümanlarınınoluşturulması halini almıştır. Mevzuatın şekil şartlarını yerine getirmekten öteyegidememiştir. Mevzuatta belirlendiği şekliyle uyumlu ve teknik olarak başarılı dokümanlarhazırlanmaktadır; fakat bu dokümanları yapmak amaç değil araç olmalıdır. Söz konusudokümanlar hazırlanmakta ve kamuoyuyla paylaşılmakta, ancak uzun vadeli karar alınırkenbu dokümanlardan yararlanılmamaktadır. Stratejik yönetim, sırf mevzuata uymak içinyapılacak bir iş değil, kurumsal dönüşümdür.

Değişime direncin yüksek olduğu idarelerde, stratejik yönetim gibi yeni yaklaşımları gerekyöneticilere gerek çalışanlara benimsetmek zor ve zaman alıcıdır. Stratejik yönetimTürkiye’de kamu idarelerinin yönetiminde yeni bir yaklaşımdır. Yeni yaklaşımlar ise belirlibir benimseme sürecini gerektirirler. Bu nedenle, idare çalışanlarının değişime açıkolmamaları ve bu süreci yasal bir zorunluluk olarak algılamaları yukarıda sayılan diğernedenlerle birlikte stratejik yönetimin başarısı üzerinde olumsuz bir rol oynamaktadır.

Buna rağmen, kamu idarelerinde yapılan çalışmaları da göz ardı etmemek gerekir. Birçokkamu idaresi planlama çalışmalarında yoğun emek harcamıştır. Bu süreç, idarelere katkısağlayan bir süreç olmuş ve idarelere kendilerini geliştirme fırsatını sunmuştur.

İdare düzeyindeki stratejik planlar performans ölçümü için gerekli olmakla beraber ulusalplanlar ile program oluşturma aracılığıyla ilinti kurma görevini yerine getirememektedir. Onedenle, program bütçe anlayışı ile birlikte bu ilinti, şayet sistem iyi kurulursa, yeni baştaninşa edilebilecektir.

Buna paralel olarak eğer performans programları ve maliyetlendirme sistemleri ile iyi birentegrasyon sağlanırsa, program bütçeye yeniden geçmek aşağıdaki ihtiyaçlara da daha iyiyanıt verebilecektir.

1. Tekil programların performansının ölçülmesi: 10. Kalkınma Planı ile birlikteprogram bütçeye geçiş konusunda bir politika kararı alınmıştır. Program bütçe buanlamda yerine getirilmesi gereken bir uygulama haline gelmiştir. Stratejik planlar veperformans programları ile birlikte uygulanan program bütçe yaklaşımıyla, birprogramın girdi kullanım maliyetleri ile çıktıların ve sonuçların ölçülmesi suretiyle oprogramın maliyet etkinliği (girdi/çıktı) ve maliyet etkililiği (girdi/sonuç) hakkında birfikir sahibi olunacak, hükümetlerin kaynakları nasıl kullandığı konusunda çok yararlıbilgiler edinilecek ve hesap verilebilirlik sağlanacaktır.

2. Birden fazla kurumu kapsayan programların performansının ölçülmesi: Bugünaynı amaca hizmet eden, fakat birden fazla kurum tarafından yerine getirilenhizmetlerin maliyetinin ve genel performansının ölçülmesi imkanı bulunmamaktadır.Bir idare, aynı programda kendisine düşen bölümü gayet başarılı bir biçimde yerinegetirmiş olsa dahi diğer idarelerin performansı iyi değilse tüm hükümet politikasınınuygulaması başarısız olacaktır. Halbuki, program bütçe sisteminde, bu türprogramların maliyetinin ve performansının ölçümü bir bütünlük içindeyapılabileceğinden, bireysel kurum başarısı yerine programın başarısı hakkında fikiredinilmesi mümkün olacaktır. Nitekim 10. Kalkınma Planında öncelikli 25 programbelirlenmiş olup bunlar birden fazla idareyle ilişkilidir. Program bütçe, birden çok


19

idareyi kapsayan programların maliyeti ve performansı konusunda bugün uygulananperformansa dayalı bütçeye göre daha fazla bilgi sunma imkanına sahiptir.

3. Tematik programların takip edilmesi: Giderek artan bir biçimde konu bazlıprogramların izlenmesi konusunda kamuoyundan talepler gelmektedir. Cinsiyetedayalı bütçe, çocuk bütçesi, engelli bütçesi vb. konulara odaklanan ve birden fazlaidareyi kapsayan bütçelerin maliyeti ve performansının takibi de bu temalar bazındatasarlanmış programların bütçesi izlenerek mümkün olacaktır.

Bu sayılan nedenlerle program bütçenin performans bütçe araçları ile de desteklenerek tekrarTürk bütçe sisteminin ana ekseni haline getirilmesi gerekmektedir.

Bu çalışmada, şimdiye kadar plan–program-bütçe arasında bir türlü kurulamayan ilişkininyeniden tesis edilmesine yönelik bir “Faaliyet Esaslı İş Yönetim Modeli” sunulmaktadır.


20

3. FAALİYET ESASLI İŞ YÖNETİM MODELİ

3.1. Modelin Genel Hedefleri

Nüfusu, coğrafi yapısı, yaygın ve güçlü bürokrasisi, kamu mali yönetiminin çok sayıdaidareye dağıtılmış olması gibi nedenlerden dolayı Türkiye çok özgün koşullara sahip birülkedir. Dolayısıyla, “program bütçe” yapısı diğer ülkelerdeki uygulamalardankopyalanamayacak şekilde özgün olmalıdır. Yurt dışındaki başarılı program bütçe örnekleribizim için “en iyi uygulama” olmayabilir. Bu bakımdan “ülke koşullarına uygun bir uyarlamagereği” göz önünde bulundurulmalıdır.

Bu husus dikkate alınarak, önerilen sistemin hedefleri aşağıdaki şekilde belirlenmiştir.

3.1.1. Bütçe/Muhasebe Odağından İş Odağına Yönelik Bir Bütçeleme Anlayışı

Bilindiği üzere 5018 sayılı KMYKK; şeffaflık ve hesap verebilirlik, stratejik planlama veperformansa dayalı bir yönetim ile yatay organizasyon yapısı ve yetki devri gibi unsurlarınyer aldığı modern bir kamu mali yönetimi öngörmekte ve oldukça önemli görev ve yetkilerikamu idarelerine devretmektedir. Mezkûr Kanun, ifade edilen yetki devri çerçevesinde, ilgilikamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu gibi önemli sorumlulukları da düzenlemektedir.Önceki bölümlerde tartışıldığı gibi, 5018 sayılı Kanun’un yürürlüğe girdiği 2006 yılından buyana oldukça uzun bir zaman geçmiş olmasına rağmen, reformun kağıt üzerinde kaldığı veiçselleştirilememiş olduğu açıktır.

5108 sayılı Kanun hükümlerinin, kamu idareleri tarafından yerine getirilebilmesi için faaliyetesaslı iş yönetim modelinin en önemli desteği oluşturacağı düşünülmektedir. Mali yönetimsistemi, iş yönetim sistemi paralelinde yürütülmeli, işe ait planlama ve kontrol unsuruolmalıdır. Ancak, iş yapısı ile mali yapının gerek planlama döneminde gerekse gerçekleşmesonuçlarının hesabının verildiği dönemde birbiriyle ilişkilendirilememiş olması, izlenebilirlikve sürdürülebilirlik açısından önemli bir engel oluşturmaktadır. Öyle ki, bütçe ve muhasebeişlemleri, idareler tarafından sunulması gereken hizmetlerin önüne geçmektedir. Mali yapı(bütçe ve muhasebe) iş bazında olmayınca idareler, bu yapının geliştirilmesi ve sürdürülmesiiçin oldukça yüksek kamu kaynağı harcanan çözüm ve sistemlere ilgilerini kaybetmekte vekanunla ortaya konmuş olan sorumluluklarının farkına varamamaktadır.

Bu kapsamda, kamuda hesap verebilirlik temelinde bir iş yönetimi anlayışının oluşturulmasıgereklidir. Sıkça kullanılan, ancak her yöneticinin farklı şeyler anladığı; etkili, ekonomik veverimli olma kuralına uyum sağlanmasının temel koşulunun iş odaklı olunması gerektiği vebu çerçevede azami kamu faydasının üretilmesi olduğu düşünülmektedir.

Kaynakların gittikçe daraldığı ve kamuoyunun bilinçlendiği bir ortamda, gerek mevzuatgerekse stratejik hedefler nedeniyle ihtiyaç haline gelen işlerin planlanması ve planauygunluğunun izlenebilmesi için bir iş modeli geliştirilmesi gerekliliği ortadadır. “KamuMaliyesinde Karar Alma ve Performans Yönetimi” projesi, bu noktada uluslararası ve özelsektör deneyimlerinden de ders alan, karar vermenin ve performans yönetimininbütünleştirildiği bir model geliştirilmesi için kullanılan araçlardan biridir.

3.1.2. İlişkiselliği Arttırmak

Kamu mali yönetiminde halihazırda kullanılmakta olan araçlar;


21

• Orta vadeli ülke hedeflerinin ve önceliklerin ortaya konduğu, üst politika belgeleriolarak ifade edilebilecek Hükümet Programı, Kalkınma Planı, OVP ve OVMP,

• Makro düzeyde yıllık hedef ve tedbirlerin belirlendiği Yılı Programı ve yatırımlarınprogramlandığı Yılı Yatırım Programı,

• Orta vadeli idare hedeflerinin ve önceliklerin ortaya konduğu Stratejik Plan,

• Operasyonel seviyede hedef, faaliyet ve maliyetleri sunan Performans Programı,

• Hesap verebilirliği sağlaması amaçlanan, iş sonuçlarının yansıtıldığı Faaliyet Raporuve mali sonuçların açıklandığı Kesin Hesaptır.

Mantıksal kurgu olarak, bu araçlar, birbirini ve kamu mali yönetim sürecinin farklıaşamalarını desteklemelidir. Aynı zamanda, söz konusu araçlar, birbirlerini tamamlar vedetaylandırır nitelikte olmalıdır. Ülke bazında; orta vadeli planlama, kurumsal planlamayayansımalı, hedefler orta vadede ortaya konarak yıllık dönemlere yansıtılabilmelidir. Hedeflerile harcamalar arasındaki ilişkisellik görünür hale getirilebilmelidir. Diğer türlü, kamukurumları tarafından sunulan hizmetlerle, hizmetlerin üretim maliyeti arasındaki ilişkiplanlama ve sonuçların değerlendirilmesi aşamasında kurgulanmadan etkinlik veekonomiklikten söz edebilmek mümkün değildir.

Bunlardan hareketle; iş hedeflerinin ve mali hedeflerin bir arada planlandığı, iş sonuçlarınınve mali sonuçların bir arada yansıtıldığı; girdiler ve faaliyetler ile çıktılar ve sonuçlararasındaki ilişkinin açıkça kurulduğu, bunların koordinasyonu ve amaca ulaşmadaki başarıderecesinin denetlenebildiği ve elde edilmek istenen ürün/hizmet ile elde edileninkarşılaştırılabildiği bir modele ihtiyaç bulunmaktadır.

3.1.3. İzlenebilirliği Arttırmak

Hedef gerçekleşmelerinin, iş sonuçlarının ve mali sonuçların yalnızca iş tamamlandığındaortaya konması, faaliyetler sırasında ortaya çıkabilecek sorunların önceden görülerekdüzeltilmesini engeller. Model, izlenebilirlik zincirini oluşturarak “ne hedefliyoruz, bununiçin ne yapacağız, gerçekleştireceğimiz faaliyetler için ne kadar kaynak talep ediyoruz”sorularına cevap vermeyi amaçlamaktadır.

Mevcut mali yönetim araçları arasındaki ilişkisellik arttıkça izlenebilirlik de artacaktır.Faaliyetler ve projeler performans hedeflerine, performans hedefleri kurumsal hedeflere,kurumsal hedefler de ülke hedeflerine aktarılabilirse idarelerin faaliyetleri için talepedecekleri kamu kaynaklarının gerekçelendirilmesi de daha sağlıklı yapılabilecektir.

3.1.4. Ölçme Değerlendirme Yaklaşımını Yerleştirmek

Kamudaki en önemli eksikliklerden biri, kamu kaynağı tahsisatında sistematik bir yaklaşımeksikliğine ek olarak, tahsis edilen kaynakların amacına uygun kullanılıp kullanılamadığınıkontrol edebilmektir. Dünyadaki değişik uygulamalarda, iç kontrol yaklaşımının, hatta yenidenetim yaklaşımının sürekli kontrol/denetim modeli üzerine kurulması şaşırtıcı değildir.Böylece idarelerin, varsa hedef ve maliyet sapmalarını önceden fark ederek gerekli önlemlerialmaya çalışmaları beklenmektedir.

Ancak, 5018 sayılı Kanun’un uygulama eksiklikleri ele alınırken de altı çizildiği gibi faaliyetve projelerin, hedeflerine ne kadar ulaştığı, bu hedeflerin kurumsal hedefleri hangi ölçüdedesteklediği, iş hedeflerine ilişkin maliyetlerin gerçekleşme bilgilerini düzenli olarak takipedilebildiği bir model henüz kültürel ve sistematik olarak oluşturulamamıştır. Hedef


22

gerçekleşmeleri, fiziki gerçekleşmeler ve mali gerçekleşmeler birbirinden ayrık durumdadır,kamu idarelerinin beyanına bağlıdır.

Ölçme ve değerlendirme sistematiği kurgulanmadan performans yönetiminden söz etmekmümkün olamayacaktır. Bu bağlamda, modelden beklenen, kaynak tahsisatı, kaynakkullanımı ve performans yönetimini birlikte yürütebilmesidir.

3.1.5. İş Sonuçlarının ve Mali Sonuçların Bütünleştirilerek Hesap Verilmesi

5018 sayılı Kanun’un fiilen uygulamaya geçmesinin üzerinden 7 yıldan fazla bir zamangeçmiş olmasına rağmen, kamu hizmetlerinin miktarı, kalitesi ve maliyeti bilinmemektedir.Birim hizmet maliyetinin ölçülemediği bir ortamda, etkililiğin ve verimliliğin bilinmesimümkün değildir.

Politika seviyesinde de örneğin “teknoloji destek ve teşviklerinin miktarı ve nasıl bir katkısağladığı” sorusunun cevabı tatmin edici bir şekilde verilememektedir. Bu nedenle, yasamaerki ve yöneticiler, kararlarını bulguya dayalı olarak değil, teamüller gereği vermektedir.

Bu nedenle, geliştirilecek model, hedefler, sonuçlar, çıktılar ve maliyetleri ilişkilendirereksunabilmelidir. İş sonuçlarına ulaşmanın maliyeti gösterilebilmelidir. Faaliyet raporu ile kesinhesap birbirinden kopuk iki belge olarak düşünülmemelidir. Bütünleşik yönetim aracıoluşturabilmenin koşulu; muhasebe sisteminin, iş aşamalarını kayıt altına alarak onay,taahhüt, tahakkuk ve ödeme aşamalarında istenen yönetim sonuçlarını üretebilecek yeteneğekavuşması; bu amaçla, maliyet muhasebesi modelinin uygulamaya alınmasıdır. Bunun için dedüzgün işleyen bir izleme ve değerlendirme sistemine ihtiyaç bulunmaktadır.

3.1.6. Dil Birliği

Çözüm geliştirmenin başlangıç noktası, problemin doğru tanımlanmasıdır. Ne yazık ki, kamuyönetiminde kavramlara ilişkin bir dil birliği yoktur, her idare hatta her birim aynı kavramlafarklı şeyleri ifade edebilmektedir.

Örneğin, proje ve süreç kavramları, bütçe, muhasebe ve iç kontrol birimleri tarafından bilehala anlaşılamamıştır. İdareler, uluslararası standart tanımlamanın tersine, proje denilincesadece yılı yatırım programı içinde kod almış projeleri anlamaktadır. Bunun sonucu olarak daproje hedeflerine planlanan maliyet ve süre içinde ulaşmak Kalkınma Bakanlığına verilenbeyanlarla sınırlı kalmakta, idareler tarafından çıktıları ve sonuçları takip edenmekanizmaların oluşturulması gerekliliği algılanmamaktadır.

Dil birliğinin sağlanabilmesi amacıyla adına program bütçe, performans bütçe veya programtemelli performans bütçe de denebilecek, bu metin içinde kısaca program bütçe olarakadlandırılacak bu modelde, önemli olan, iş odaklı olmasıdır. İş yönetimi kavramı çerçevesindeayrıca ilişkisel bir sözlük de tanımlanmıştır.

Sonuç olarak model, bütçenin bir harcama sistemi olmaktan çok kamu parasınıharcayan yöneticilerin, idarelerin faaliyetlerini en iyi şekilde yönetebilecekleri bir maliyönetim aracı olmasına odaklanmıştır.

3.2. Modelin Temel Yapısı

Model, özü itibarıyla ikili bir yapıya sahiptir. Bu yapının ana unsurları ve birbirleri ileilişkileri Şekil 2’de gösterilmektedir. Birinci yapı, esas olarak, politika oluşturma süreciiçinde, programlar düzeyinde alınan kararların ve önceliklerin kamusal hizmeti üreten idare


23

seviyesine doğru indirgenmesine dayanmaktadır. İkinci yapı ise, idarelerin faaliyetlerininbütçe sürecinde alt birimlerden idare düzeyine doğru faaliyetler temelinde yukarıya taşınmasıüzerine kurulmuştur.

Şekil 2. Program Bütçe Modeli Temel Yapısı

Yukarıdan aşağıya olan politika oluşturma ve program belirleme sürecinde temel aktörlersiyasi sorumlular iken, aşağıdan yukarıya olan bütçeleme sürecinde temel belirleyiciler,kurumsal sorumluluk içinde idari sorumlulardır. Bu çerçevede, program bütçe sistemininmodeli, öncelikle, politika önceliklerini yansıtan programların ortaya konmasıylabaşlamaktadır.

Programlar, politika oluşturma süreci sonunda belirlenen nihai amaçlardır. OVP kapsamındaaçıklanan hizmet programlarının gözden geçirilmesi de yine OVP çerçevesinde olmaktadır.İdarelerce hazırlanan stratejik planlar, program ve altprogram yapısını birebir yansıtacakşekilde yeniden tasarlanacaktır. Programlar amaçlara, altprogramlar ise hedeflere karşılıkgelecek şekilde eşleştirilecektir.

İdare düzeyinde, faaliyetler ile altprogramlar arasındaki ilişki, yıllık programlama ile kurulur.Bu programlama sonucunda oluşan yılı hedefleri ve yılı bütçesi, performans programınakarşılık gelir. Yıllık hedefler, bir yandan orta vadeli altprogram hedeflerini, yıllık ve çıktıbazlı düzeye indirgerken diğer yandan faaliyetlerin hedeflerine yönelik çerçeveoluşturmaktadır. İdareler, program yapısına uygun yıllık hedeflerini bütçe sürecindebelirlemeli ve buna göre faaliyet ve projelerini önceliklendirmelidir.


24

Bu temel ilişkileri tamamlayan unsur ise “izleme-değerlendirme sistemi”dir. Böylece model,politika önerilerinin programlara dönüşümünü, bu programların altprogramlaraindirgenmesini, daha sonra, bu çerçevenin faaliyetler ile detaylandırılmasını (ilişkisellik) veyıllık hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik bir iş yönetim süreci ile bütünleştirilmesini vesonuçta bu sürecin izlenip değerlendirilmesini kapsamaktadır. İdarenin sorumluluğukapsamında olan altprogramlara ilişkin faaliyetlerin önceliklendirilmesi, yerine getirilipgetirilmediği, ödenek ve gerçekleşmeleri de izleme-değerlendirme sistemi kapsamı içindedir.

3.2.1. Modelin İlişkisellik Önerisi ve Varsayımları

Bütçenin en temel unsuru politika aracı olmasıdır. Bu çerçevede, kalkınma planındakiprogramlar, hükümetin temel amaçlarını ortaya koymaktadır. Dolayısı ile bütçe kapsamındakiher idare bu amaçların altında plan, program ve bütçe ilişkisini kuracaktır. Bu ilişki, geneldenözele ve makro düzeyden idare-birim düzeyine doğru yukarıdan aşağıya sağlanmaktadır. 5018sayılı Kanun ile Türkiye’de plan-program-bütçe ilişkisinde yer alan Makro Düzeyde Plan-Program-Bütçe belgeleri Şekil 3’de gösterilmektedir:

Şekil 3. Makro Düzeyde Plan-Program-Bütçe Dokümanları

Kalkınma Planı: Geçmişte kalkınma planları sektör yaklaşımlı, proje yaklaşımlı, eksenyaklaşımlı gibi pek çok değişik yöntemle hazırlanmıştır. 10. Kalkınma Planı ise ikili bir yapıgöstermektedir. Planın ilk bölümü, dört temel hedef üzerine kurulmuştur:

1. Nitelikli İnsan, Güçlü Toplum

2. Yenilikçi Üretim, İstikrarlı Yüksek Büyüme

3. Yaşanabilir Mekanlar, Sürdürülebilir Çevre

4. Kalkınma için Uluslar arası İşbirliği

Bu hedefler alt alanlara ayrılarak incelenmiş ve her alt alan için bir durum analizidoğrultusunda hedef ve politikalara yer verilmiştir. Bu bölümdeki hedef ve politikalarınprogramlara dönüştürülmesi için detaylı bir çalışma yapılmalıdır. Dolayısıyla, OVPkapsamında yapılabilecek bu çalışmada, program isimleri, gerekçeler ve göstergelerinoluşturulmasına ve sorumlu idarelerin belirlenmesine ihtiyaç bulunmaktadır.

Kalkınma Planı

Orta Vadeli Program

Orta Vadeli Mali Plan

Yılı Programı

Bütçe


25

10. Kalkınma Planının “öncelikli dönüşüm programları” bölümünde ise 25 dönüşüm programıoluşturulmuştur. Bu programlar altında;

Program adı,

Program amacı (gerekçesi),

Program hedefi,

Göstergeler,

Bileşenler

yer almaktadır. Programlar için koordinatör, bileşenler için ise sorumlu idare belirlenmiştir.

Orta Vadeli Program (OVP): 2013–2015 yılları için hazırlanan OVP, 9. Kalkınma Planındayer alan eksenleri baz almaktadır. Eksenler ve eksenlerin altında yer verilen öncelikler, çoğudurumda program olarak ele alınabilir nitelikte olmakla birlikte, gerekçe, gösterge, sorumluidare gibi program özelliklerini içermemektedir. Bu şekli ile idareler, OVP önceliklerinistratejik planlarına ve bütçelerine yansıtmakta zorluk yaşamışlardır.

Modelde, bundan sonra hazırlanacak OVP’lerin, 10. Kalkınma Planında uygulandığı gibiprogram bazlı olarak hazırlanması ve doğrudan Kalkınma Planını baz alması önerilmektedir.İdarelerle işbirliği içinde, kalkınma planının merkezi kamu kuruluşlarının sorumluluk alanınagiren program ve bileşenlerinin, bu belge içinde tanımlanan program ve altprogramformatında ifade edilmesi uygun olacaktır. Doğal olarak programlar, Öncelikli dönüşümprogramlarını kapsamakla birlikte idarelerin stratejik amaç ve hedeflerine uygun olarak ifadeedilmelidir. Özetle, OVP’nin kapsamının bundan sonra bu çerçeve içinde geliştirilmesive program önceliklerinin somutlaştırıldığı ve yön gösterici özelliğinin ön plana çıktığıbir doküman olması gereklidir.Orta Vadeli Mali Plan (OVMP): OVMP, idarelere, bütçelerini hazırlarken esas alacaklarıödenek tavanları ile OVP’de belirlenen makro göstergelerin bildiriminin yapıldığı birdoküman özelliği taşımaktadır. OVMP, OVP’nin uygulama yıllarına ait bütçe tavanlarınıidare bazında ve personel giderleri, sosyal güvenlik devlet primi giderleri, mal ve hizmet alımgiderleri, faiz giderleri, cari transferler sermaye giderleri, sermaye transferleri, borç verme veyedek ödenek ayrımında vermektedir. Program bütçe uygulamasına yön vermek üzerebütçe tavanları, kurumsal ve ekonomik sınıflandırma yerine kurumsal ve programsınıflandırması esas alınarak belirlenecektir. Böylece, kalkınma planlarında belirlenenpolitika önceliklerinin, kaynak tahsisine, program bazında yansıması sağlanmış olacaktır.

Yılı Programı: Yılı Programı ile OVP’de yer alan öncelikler için yıl içerisinde uygulanacaktedbirler belirlenmektedir. Geliştirilen tedbirler; sorumlu/işbirliği yapılacak idareler, süre,yapılacak işlem ve açıklama ile ayrıntılandırılmaktadır. Önerilen model çerçevesindeprogram yapısı tamamlandığında, idarelerin yıllık faaliyet ve projeleri de belirlenmişolacağı için yılı programı çıkmış olacaktır.Bütçe: Bütçe, OVMP’de belirlenen kurumsal ve birinci düzey ekonomik koda göre belirlenenbütçe tavanlarına göre analitik bütçe kod sistemi detayında hazırlanmaktadır. Dolayısı ileidare bütçeleri; kurumsal, fonksiyonel, finansman ve ekonomik kod yapısı esasına göre bütçetertiplerinden oluşturulmaktadır. Program bütçe yapısında analitik bütçe kodlamasıbütçeye ilişkin temel bilgileri üretmekle birlikte program yapısını yansıtan (öncelikliprogram, program, altprogram) kodlar da bu kodlama yapısına eklenmelidir. İdarelerbütçe tekliflerini oluştururken program yapısını esas almalıdır. Faaliyet ve projelerden


26

yukarıya doğru toplanarak gelen ödenek teklifleri, idarenin bütçe teklifinioluşturacaktır. Dolayısı ile bütçe kanunu, idare ve program/altprogram kırılımıdüzeyinde yayınlanacaktır.Bu makro çerçeve, idarenin Stratejik Plan ve Performans Programını oluşturmasınısağlayacaktır.

Stratejik Plan: İdarelerin misyon, vizyon, amaç ve hedeflerinin ortaya konduğu stratejikdokümanlar olarak tanımlanmıştır. Stratejik planların, 5 yıllık süreyle hazırlanması esastır.Mevcut düzenlemede, stratejik planların üst politika belgeleriyle bütçe arasında bağlantıkurması beklenmektedir.

Performans Programı: Stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerin yıllık uygulamaaşamasını göstermektedir. Performans programında performans hedefi, performansgöstergeleri, faaliyet/projeler ve kaynak ihtiyacı yer almaktadır. Bütçeleme sistematiğinindeğişmemesi nedeniyle performans programları uygulama aracı olmaktan ziyade yazılı birdoküman olarak kalmaktadır. Mevcut durumda, performans programının bütçeden ayrı birdoküman olarak yayınlanması, bütçe hazırlamasında ilişkilendirme problemi yaratmaktadır.

Model kapsamında, stratejik plan ve performans programı doğrudan program yapısıtemelinde ortaya çıkmış olacak, süreç içinde, faaliyet esaslı iş yönetimi modeli ilebütünleşmiş bir yapıya kavuşacaktır.Program bütçe yapısı ile idare stratejileri bağlantısı

Tablo 1’de gösterilmiştir.

Tablo 1. Program Bütçe Yapısı ile İdare Stratejileri Bağlantısı

Programlar İdarenin Amaçları

Altprogramlar İdarenin Hedefleri

Yıllık Hedefleri İdarenin Performans Hedefleri

Faaliyetler İdarenin Faaliyet/Projeleri

Bu ilişkilerin belirlenmesine yönelik genel çerçeve Şekil 4’te yer almaktadır.


27

Şekil 4. Plan-Program-Bütçe İlişkisi

Bu ön gerekliliklerden hareketle model, program bütçenin temel bileşenlerinin yani program,altprogram ve faaliyet/proje yapıları ile maliyetlendirme gibi hususların belirlenmesinde belliyaklaşımlar önermektedir.


28

4. PROGRAM YAPISININ OLUŞTURULMASI

4.1. Program

Program kavramı genel olarak “belli bir kamu hizmetinin üretilmesi amacına yönelik olarakbirbirleri ile uyumlu ve anlamlı bir bütün teşkil edecek şekilde bir araya getirilmiş faaliyet veprojeler grubu” olarak tanımlanmıştır. Dolayısı ile programlar kamu hizmetlerinin yerinegetirilmesi ile ilişkilidir.

4.1.1. Program Belirleme Sürecinde Dikkat Edilecek Hususlar

Belli bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi bazen tek bir kamu idaresinin varlığınıgerektirebileceği gibi birden fazla kamu idaresi de bir kamu hizmetini birlikte yerinegetirebilir. Bu açıdan bir programın kapsamını belirlerken;

Yerine getirilecek kamu hizmeti çerçevesinin (program çerçevesinin) iyi tanımlanmasıve program teklif etmeye yetkili idarelerin belirlenmesi,

Programları yerine getirecek kamu idaresinin veya idarelerinin belirlenmesi vearalarındaki koordinasyon kurallarının belirlenmesi,

Program altında yer alacak bütün faaliyet ve projelerin birbirleri ile anlamlı bir ilişkiiçinde olmasına dikkat edilmesi,

Kurumsal düzeydeki stratejik plan, eylem planı vb. dokümanların mutlak surette üstpolitika belgeleri temelinde oluşturulacak program, altprogram, faaliyet/projehiyerarşisini yansıtması (Şekil 1),

Programların bütçelendirilmesi ve maliyetlendirilmesi konusunda takip edilecekyöntemlerin genel çerçevesinin çizilmesi

ön gerekliliktir.

a. Programların Belirlenmesine Dayanak Teşkil Edecek Temel Politika DokümanlarıProgramların belirlenmesinde temel esas, bütün programların;

Kalkınma planlarında belirtilen gelişme eksenleri, açıklanan politikalar ve öncelikliprogramlar

OVP’de yer alan programlar ile belirtilen öncelikler, ilkeler, usul ve esaslar

İdarelere mevzuat ile verilmiş görevler

ile bağlantısının sağlanmasıdır.

Önceki bölümde açıklanan hususlar tekrarlanacak olursa; Kalkınma Planları genelolarak gelişme eksenleri, hedefler ve öncelikler konusunda yön çizen bir özellikgöstermektedir. Bu anlamda kalkınma planları hem kamu sektörü hem de özel sektör için yolgöstericidir. Buna karşılık OVP kalkınma planlarındaki politikaların somutlaştırılmasınayönelik ancak daha çok kamu sektörü için bir yol haritasının çizildiği metinler olma özelliğitaşımaktadır. Bu açıdan önceden de vurgulandığı gibi OVP metinlerinin kalkınmaplanlarına oranla program hazırlama ve teklif etme sürecinde belirleyici olmasıgerekmektedir. Sonuç olarak OVP hazırlama anlayışının da bu doğrultudadeğiştirilmesi gerekmektedir. İdarelerin mevzuatları idareler açısından bir iş tanımıniteliğinde olduğu için dikkate alınmalıdır.


29

b. Program Türleri ile Sorumlulukların Belirlenmesinde Takip Edilecek İlkeler1973 yılında yürürlüğe konulan program bütçe rehberi muhtemelen o günün koşullarıiçerisinde programların çerçevesini çizerken her bir idarenin amaçlarını program halinedönüştürmesi ilkesinden hareket etmiş, her bir idareyi amaçları doğrultusunda programbelirlemede serbest bırakmış ve “Programların kuruluşça yürütülen tüm hizmetleri kapsamasıve bir hizmetin sadece bir program içinde yer alması” esasını belirlemiştir.10 Bu ifadeden,üstü kapalı bir biçimde, birden fazla idarenin tek bir program uygulamasından ortak olaraksorumlu olmaması sonucunu çıkarmak mümkündür. Burada, muhtemelen, birden fazlaidarenin bir programdan sorumlu olması halinde doğacak koordinasyon sorunları ve programsorumluluğunun sahiplenilmemesi nedeniyle hesap verme ilkesinin zedeleneceği gibiendişeler de rol oynamıştır.

Ancak aradan geçen zaman zarfında kamu hizmetlerinde görülen çeşitlilik, aynı konudabirden fazla idarenin birbirleri ile işbirliği yapmasını zorlaştırmış ve aynı hizmete kaynakayırmasını gerektirecek boyutlara ulaşmıştır. Bu nedenle, programları amaçlarına göre tek biridarenin altında izleme imkanı kalmamıştır. Ayrıca bazı kamu hizmetlerinin içerdikleriözellikler nedeni ile ayrıca takip edilmeleri, bu hizmetlerin doğası gereği genellikle birdenfazla idarece yerine getirilmeleri, bunlara ne kadar kaynak ayrıldığı (program maliyetleri)hususunun da kamuoyunca takip edilmek istenmesi gibi ihtiyaçlar sonucunda programbelirleme hususunun yeni bir anlayışla ele alınması gerekmektedir. Bu doğrultuda programbütçe uygulamasında üç tür program sınıflandırması yapılmasının ve buna göreprogram sorumluluğunun belirlenmesinin uygun olacağı değerlendirilmiştir.

i. Öncelikli Dönüşüm Programları: 10. Kalkınma Planı “Öncelikli DönüşümProgramları” adı altında “genellikle birden fazla bakanlığın sorumluluğu altınagiren” 25 adet program tanımlanmış bulunmaktadır.11 Her bir programın içeriği,hangi kamu idarelerini kapsadığı ve sorumlularının kimler olacağı, genelkoordinatörleri, göstergeleri dönüşüm programları bazında belirtilmişbulunmaktadır. Dolayısı ile öncelikli dönüşüm programları açısından programbelirleme yetkisi hükümete ait bulunmaktadır. Ancak öncelikli dönüşümprogramlarının OVP’de detaylandırılması önerilmekte olup programsorumluluğunda karışıklık olmaması için her bir programa bir programsorumlusu belirlenmesi esastır.

ii. Konu Esaslı (Tematik) Programlar: Yukarıda sözü edildiği üzere bazı kamuhizmetleri nitelikleri gereği ayrı takip edilmek istenebilir. Günümüzde özellikle“toplumsal cinsiyete dayalı bütçeleme”, “engellilere yönelik bütçeleme”, “çocukbütçesi” olarak adlandırılan konulara ne kadar bütçe ayrıldığı artık hemuluslararası kurumlar hem de kamuoyu tarafından takip edilmekte ve bu konudabilgi talebi artmaktadır. Bu tür kamu hizmetleri, genellikle birden fazla idareninsorumluluk alanına girmekte olup, birer tematik program başlığı altındabelirlenmesi gerekmektedir. Bu programların sorumlularının ve koordinatörlerininöncelikli dönüşüm programlarında olduğu gibi “hükümet düzeyinde” tanımlanmasıgerekmektedir. Bunların da detaylarının belirleneceği doküman esas olarakOVP’dir.

10 Maliye Bakanlığı (1973), 1973 Mali Yılı Program Bütçe Uygulama Rehberi, s10.11 10.Kalkınma Planı, s170.


30

iii. Diğer Programlar: Yukarıda sayılan programların dışında yer alan, esas olarakbir kamu idaresinin (örneğin mevzuatı gereği) sorumluluğu altında yerinegetirilecek olan programlar ise ilgili kamu idaresi tarafından teklif edilebilmelidir.Kamu idareleri bütçelerini hazırlarken bu tür programları kalkınma planları veOVP’de belirtilen esaslar dahilinde ve program yapısından üretilen stratejikplanları doğrultusunda tasarlamalıdır. Bu program türü içinde aşağıda dahaayrıntılı olarak ele alınacak olan bütün idarelerde ortak olarak bulunması gerekli“Genel Yönetim Hizmetleri Programı” ile “Hizmet Programlarına DağıtılamayanGiderler Programı” yer almaktadır. Bu programların program teklif sürecindengeçerek OVP dokümanında yer alması gerekmektedir.

4.1.2. Program Hazırlama ve Teklif Süreci

Programların belirlenmesinde ve teklif edilmesinde her bir kamu idaresinin takip edeceğiilkeleri iki grup halinde incelemek mümkündür.12 Bunlardan birincisi daha genel niteliktekiilkeler, ikincisi ise idare düzeyinde ele alınabilecek ilkelerdir.

4.1.2.1. Genel İlkelerBütün programların teklif edilmesi süreci ile ilgili bazı genel ilkeler aşağıda özetlenmiştir:

İdarenin bütün faaliyetleri, görevleri ve birimleri programlarda yer alabilmelidir.

Bütçe teklifleri, program, altprogram, faaliyet/proje temelinde hazırlanmalıdır.

Program, altprogram, faaliyet/proje gerçekleşmeleri bütçe uygulaması bakımındanizlenebilir olmalıdır.

Tek bir kamu idaresini ilgilendiren programın sorumlusu, idarenin üst yöneticisidir.Altprogramlarda ise altprogram sorumlusu, ilgili birimin harcama yetkilisidir.

Birden fazla uygulayıcısı olan programlarda da bir program sorumlusu belirlenmeli veprogramın altında her bir kamu idaresinin sorumluluğuna düşen alanlar, o kamuidaresi tarafından “altprogram” başlığı altında tanımlanmalıdır. Bu durumdafaaliyet/proje sorumluluğu ile harcama yetkililiği örtüşecektir.

Programların politika hedefleriyle ilişkilendirilen sonuç göstergeleri olmalıdır.

Program hazırlığında ve program tekliflerinin oluşturulmasında dikkate alınması gerekengenel kurallar aşağıda sıralanmaktadır:

Önceden de belirtildiği gibi öncelikli dönüşüm programları ile tematik programlarhükümet tarafından belirlenmeli ve OVP ile ilan edilmelidir. Bütün idareler kendileriniilgilendiren öncelikli dönüşüm ve tematik programları bütçelerine dahil etmekleyükümlüdür.

Bunların dışında kalan ancak kalkınma planları ile OVP hedef ve politikaları ileilişkilendirilebilecek olan programlar kamu idareleri tarafından OVP’de yer almaküzere teklif edilebilir. Bu anlamda tüm programların sahibi hükümettir.

12 Plan metinlerinde yer alan öncelikli dönüşüm programları ve tematik programlar esas olarak hükümetdüzeyinde belirleneceği için bu sayılan ilkelerin daha çok kamu idarelerinin kendi görev alanları çerçevesindebelirleyeceği programlara ilişkin olması beklenmektedir. Ancak bu ilkeler yerine göre diğer program türü için degeçerlidir.


31

Teklif edilen programlar ve değişiklik önerilen programlar ile ilgili süreçlerinkoordinasyonu YPK’da olacaktır. YPK, programlara ilişkin değerlendirmelerin veonaylama sürecinin yürütülmesinde Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, HazineMüsteşarlığı ve sektörlerle ilgili Bakanlık temsilcilerinden oluşan SPDKK’den destekalır.

Program ve Altprogram Kataloğu, merkezi olarak YPK adına Maliye Bakanlığı ileistişare halinde Kalkınma Bakanlığı tarafından koordine edilir.

Programlar “Program Teklif Kartları” ile hazırlanır ve teklif edilir.

Her bir programın sorumlu idaresi (ayrıca birden fazla kurumu kesen programlarda isealtprogram sorumlu idareleri), hedefleri, çıktıları ve göstergeleri OVP’de belirlenmişolmalıdır.

Program yapısının yıllık olarak değişmemesi, orta ve uzun vadeli olarak ele alınmasıbeklenir. Prensip olarak programların ömrünün en az OVP’nin süresi kadarolması uygun olacaktır. Bir yıl içinde tamamlanacak olan ana işler altprogram,tercihan proje veya faaliyet olarak tanımlanmalıdır.

OVP’de belirlenen öncelikli ve tematik programlar ile idarelerce teklif edilen ve kabuledilen programların kodları OVP’de yer almalıdır.

İdarelerin program yapısı çok parçalı olmamalıdır. Çok sayıda istisnai küçükprogramlardan (idarenin toplam harcamasının %1-%3’ünden az) ya da istisnai genişprogramlardan (idarenin toplam harcamasının %50’sinin üzerinde) kaçınılmalıdır. Çokparçalı program ve birçok istisnai küçük program olması durumunda, bu programlarıdiğerleri ile birleştirme yoluna gidilmelidir. Programların çok geniş olması durumundaise program içerisinde harcama kalemlerinin özel hedefleri üzerine odaklanarakprogramları daha küçük programlara bölme yoluna gidilmelidir.

Yıl içinde tamamlanacak programlara ilişkin düzenlemeler ile kanunlaşmış programyapısı içindeki aktarma kurallarına ilişkin esaslar Maliye Bakanlığınca her yıl bütçekanunları ve uygulama tedbirleri ile belirlenir.

Zorunlu durumlarda yıl içinde program değişiklikleri (yeni program ekleme, programsonlandırma, program birleştirme-ayırma) önerilebilir. Bu durum, bir ihtiyaç, politikaönceliklerindeki değişim ya da mevzuat değişikliği gibi nedenlerle ortaya çıkmışolabilir. TBMM Bütçe Kanunu ile yetki vermiş ise bu sürecin koordinasyonu vekontrolü, Maliye Bakanlığı ile istişare içinde Kalkınma Bakanlığı tarafından yapılır.Prensip olarak önerilecek yeni programların finansman kaynağının gösterilmesive/veya mevcut programlardan vazgeçilecek olanların belirtilmesiönerilmektedir.

Aynı şekilde TBMM’nin vereceği yetki dahilinde, program değişiklikleri sonucuyapılması gereken ödeneklendirme ve bütçe uygulama işlemleri, Kalkınma Bakanlığıile istişare içinde Maliye Bakanlığı tarafından gerçekleştirilir.

TBMM’nin Bütçe Kanunu ile yetki vermediği durumlarda bu işlemler TBMM’ninonayı ile gerçekleşir.

Programların izlenmesine ilişkin genel ilkeler ise bu çalışmanın “F-İzleme ve DeğerlendirmeSistemi Bölümü”nde ele alınmıştır.


32

Bu doğrultuda programların bütçe hazırlık ve görüşme süreci içinde teklif edilmesi sırasındaprogramın içeriği, hedefleri, göstergeleri, teklif gerekçelerine dair bilgilerin yer aldığı birProgram Teklif Kartı hazırlanacaktır. Program kartlarında program maliyetleri de yeralmalıdır.

Bu kapsamda Program Teklif Kartı;

Programın adı

Program kodu

Finansman kaynağı

Programın yürütüldüğü kamu idaresi

Programın gerekçesi (Kalkınma Planı ve/veya OVP de yer alan programlar için birkaçkelime ile belirtilecek, yeni teklif edilecekler için ayrıntılı olarak programa nedengerek duyulduğu, yararları, varsa uluslararası kuruluşlar (AB-TİKA-Dünya Bankası-BM) veya politikalarla ilintisi gibi bilgiler

Programın sorumlusu

Programın yürütülmesi ile ilgili idareler

Programın amaçları, hedefleri, sonuç göstergeleri

Programın maliyeti ile ilgili temel bilgiler (program maliyetleri Program TeklifKartının ekini oluşturan Altprogram Kartlarında yer alan maliyetlerden ve dahaaşağısında faaliyet ve proje maliyetlerinin toplamı ile yukarı doğru taşınmış tutarlarıntoplamından oluşmalıdır)

Öngörülen altprogramlar

Programın yararlanıcıları

gibi bilgiler içermelidir.

4.1.2.2. Program Belirlenirken Dikkate Alınacak İlkelerİdare düzeyinde program hazırlanırken birkaç hususun dikkate alınması gerekmektedir.Bunlardan birincisi idarelerin kendi teşkilat ve kuruluş amaçlarına bağlı olarak hizmet üretimineyönelik bir biçimde geliştirecekleri ve yukarıda da değinilen “Hizmet Programları”, ikincisiise bu programlara destek olabilecek mahiyetteki “Genel Yönetim Hizmetleri Programı”dır.Bu ayrım, önceki program bütçe uygulamasında da benimsenmiş bulunmaktadır. 1973 tarihliprogram bütçe rehberinde “her kurumun bütün hizmetlerine destek olabilecek olan yardımcınitelikteki danışma, denetim, idari işler vb. türü” hizmetlerden bahsedilmektedir.13 İdarelerinana hizmetlerinden biri veya bir kaçı ile açık bir biçimde ilişkilendirilemeyen ama tümüne katkısunan, idari niteliği ağır basan bu tür hizmetlerin maliyeti de bir şekilde hizmet programlarınınmaliyeti ile birlikte değerlendirilmeli yani hizmet programlarına dağıtılabilmelidir. Çünkü birhizmet programının maliyeti o programla ilintili “doğrudan maliyetleri” ve o programladolaylı olarak ilintilendirilebilecek “dolaylı maliyetleri” içermektedir.14

13 Maliye Bakanlığı (1973) , s10.14 Doğrudan ve dolaylı maliyetler ve bunların dağıtımlarındaki genel kural ve yöntemler ileride maliyetlendirmeve kodlama bölümünde ayrıntılı olarak yer almaktadır. Okuyucuların kendi bütçelerine ilişkin programkurallarını belirlerken bu bölümü ilerideki bölümle birlikte okumaları tavsiye edilmektedir.


33

Şekil 5. İdare Düzeyinde Program Hiyerarşisi

Genel Yönetim Hizmetleri Programı olarak da bilinen bu tür dolaylı maliyet içerenhizmetlerin dışında, birden fazla hizmet programı ile ilgili olup planlama sırasında hangihizmet programına hangi oranda dağıtılacağı belirlenemeyen ortak giderler ile idare dışınatransferler için “Hizmet Programlarına Dağıtılamayan Giderler Programı”tanımlanmıştır.

4.1.3. Genel Yönetim Hizmetleri Programı

Bu program adı altında belli başlı üç altprogram tanımlanmıştır:

Üst Yönetim Altprogramı

Danışma ve Denetim Hizmetleri Altprogramı

Destek Hizmetleri Altprogramı

Genel Yönetim Hizmetleri Programının temel noktası, idarenin genel işleyişine yönelik olanyönetsel faaliyetlerin bu program altındaki altprogramlara dahil edilmesi, buna karşılık kurumiçine yönelik genel yönetim faaliyetlerinin dışında kalan, örneğin idare dışına verilenhizmetlerin yer aldığı faaliyetlerin bu program ve altprogramlara dahil edilmemesidir.

Örnek olarak;

Müsteşar, müsteşar yardımcıları, il emniyet müdürleri gibi üst yöneticiler vesekretaryaları ile ilgili giderler bu programın altında yer alırken, hizmet

Programlar

Hizmet Programı 1 Hizmet Programı 2 Genel YönetimHizmetleri Programı

Üst YönetimAltprogramı

Danışma ve DenetimHizmetleri Altprogramı

Destek HizmetleriAltprogramı

Hizmet ProgramlarınaDağıtılamayan

Giderler Programı

Ortak Hizmet GiderleriAltprogramı

Kurum Dışına YönelikTransferler

Altprogramı


34

programlarından sorumlu olan genel müdürlerin maaş ve özlük hakları, yolluk gibiharcamaları harcama yetkilisi sıfatı ile yönettikleri hizmet programının maliyetleriiçine dağıtılacaktır. Aynı genel müdür, birimi içinde birden fazla program yönetiyorsao zaman maliyeti bu programlar arasında dağıtılacaktır.

Benzer şekilde danışma ve denetim birimlerinin idare içine yönelik danışma vedenetim faaliyetleri bu başlık altında yer alırken dışarıya verdikleri hizmetlere aitgiderler bu programa dahil edilmeyecektir. Bunlar uygun olan altprogramlarınkapsamında düşünülmelidir. Mesela Başbakanlık Teftiş Kurulunun idare dışındayaptığı teftiş ve denetim faaliyetleri için ayrı bir hizmet programı tanımı yapılabilir.

Destek hizmetleri olarak bilinen personel/insan kaynakları, genel bilişim hizmetleri(idarenin hizmetlerine yönelik genel bilgisayar, ortak ağ kullanımı, internet vb.hizmetler) gibi faaliyetler de idare içine yönelik ise destek hizmetleri altprogramındayer alacaktır. Aynı şekilde kurumun merkezi idare binası inşaatı da bu altprogrambaşlığı altında izlenebilir. Buna karşılık, idare dışına benzer bir hizmet verilmişse buhizmet, idarenin destek hizmetleri altprogramında yer almayacak, bunun yerinesunulan hizmetle ilişkilendirilecek başka bir hizmet programı varsa onun altında yeralacaktır. Hizmet içi eğitimler, yurt içi ve yurt dışı lisansüstü eğitimleri, seminerler vb.Genel Yönetim Hizmetleri Programının Destek Hizmetleri Altprogramı içinde yeralacaktır. Buna karşılık, bir idare diğer bir idareye eğitim hizmeti veriyorsa bualtprogramda yer almayacaktır. Onun yerine yukarıdaki örnekte olduğu gibi bu türhizmetler için de ayrı bir hizmet programı tanımlanabilir.

Kurumsal kapasitenin geliştirilmesine yönelik faaliyetler niteliğine bağlı olarak, DestekHizmetleri Altprogramı ya da Danışma ve Denetim Hizmetleri Altprogramı altındatanımlanır. Kurumsal kapasite geliştirmeye yönelik hedeflerin, Genel Yönetim HizmetleriProgramı hedefleri arasında tanımlanması gerekir.

Genel kural olarak, bu şekilde toplanan genel yönetim hizmetleri maliyeti, yıl sonuitibarıyla, yukarıdaki ilkelere göre ve önceden belirlenmiş maliyet dağıtım anahtarlarıkullanılarak hizmet programlarına dağıtılmış olmalıdır. Maliyet dağıtımının, tercihanaltışar aylık bir mali raporlama dönemi ile yapılması da önerilmektedir. Maliyet dağıtımanahtarlarının genel ilkeleri ve anahtarların hazırlanmasından sorumlu idare ile ilgili detaylıaçıklamalar hizmet maliyetlendirmesi bölümünde ele alınmıştır.

4.1.4. Hizmet Programlarına Dağıtılamayan Giderler Programı

Genel Yönetim Hizmetleri Programı dışında kalan, idarenin yönettiği birden fazla(alt)programa hizmet eder. Buna ek olarak; idarenin bütçesinden başka idarelere ekonomiksınıflandırma anlamında ayrıca “transfer” olarak nitelendirilen aktarmalar yapılabilir. Bu türgiderler de bu başlık altında iki altprograma ayrılarak tanımlanabilir.

Ortak Hizmet Giderleri Altprogramı: Birden fazla hizmet programı ile doğrudanilişkili olan, ancak dağıtım anahtarlarının baştan netleştirilememesi nedeniyleplanlama esnasında maliyetleri ilgili hizmet programlarına dağıtılamayanfaaliyet/projeler bu altprogramda yer alacaktır. Örneğin; inşa edilen bir okul binasındahem ilköğretim hem orta öğretim hizmetinin sunulması durumunda; inşaat planlamasısırasında, ilgili eğitim kademelerinde kaç öğrenci olacağı bilinemiyorsa hizmet binasıinşaat maliyetinin ilgili (alt)programlara dağıtım oranları bilinemeyecektir. Aynışekilde, faaliyette olan bir hastanede hem tedavi edici hem de koruyucu sağlık hizmeti


35

veriliyorsa hizmet sunulacak olan hasta sayısı baştan belli olmayacağı için hastanemaliyetleri, planlama dönemi başında dağıtılamayacaktır. Keza, MEB’de geliştirilmişolan e-Okul yazılımı, her eğitim kademesi tarafından kullanılmakta olup, ilgilimaliyetin hizmet program/altprogramlarına planlama dönemi başında dağıtılmasımümkün olmayacaktır. Bu örneklerde açıklanan ve birden fazla hizmet programınındoğrudan gideri sayılabilecek maliyetler, Ortak Hizmet Giderleri Altprogramı içindetakip edilecektir. Bu altprogram başlığı altında maliyeti izlenecek giderler, yıl sonundailgili oldukları diğer hizmet programlarına, hizmet alanı bazında oluşturulacak dağıtımanahtarları kullanılarak dağıtılmalıdır. Önerilen modelin (yazılım ile birlikte)kullanımı yaygınlaştıkça ve geçmiş yıllara ait veri biriktikçe, daha sağlıklı tahminlemeyapılabileceği için, kademeli olarak tüm ortak maliyetler ilgili hizmet programlarıaltına alınabilecek; böylece zaman içinde bu altprograma ihtiyaç kalmayacaktır.

Kurum Dışına Yönelik Transferler Altprogramı: Transferler bazı durumlarda bellisektörlere yönelik olabilir. Bu durumda bu transferlerin en azından fonksiyonelsınıflandırma bazında ilgili fonksiyonla ilişkilendirilmesi ve/veya şayet bu transferinilişkilendirilebileceği bir program veya altprogram varsa (Örneğin; HazineMüsteşarlığı Bütçesinde KİT’lere yapılan sermaye transferlerinin ekonomi ve maliyepolitikası ile ilgili Hizmetler Programı ile ilişkilendirilebilmesi gibi) o başlığın altındayer alması uygun olacaktır.

Bu tür programlarda bütçe uygulaması ve kesin hesabın çıkarılması sürecinde aşağıdaki temelilkelere uyulması beklenir:

Mali raporlama dönemi itibarıyla (en azından yıl sonu veya tercihan altışar aylıkdönemler itibarıyla) bu altprogramlardaki tutarların da sıfırlanmış olması yani hizmetprogramlarına dağıtılmış olması gerekir.

Hizmet Programlarına Dağıtılamayan Giderler Programı,“torba” bir kavram olarakkullanılamaz. Bir başka deyişle, ilgili programın altına yerleştirilmesinde tereddütgösterilen hallerde, herhangi bir giderin burada saklanmasına izin verilemez.

Ancak idarenin, transferlerin aktarılmasında aracılık görevi üstlendiği ve geçmişyıllara ilişkin giderlere karşı yapılan ödemeler gibi kalemler bu program başlığıaltında takip edilir.

Tereddüt durumunda gider, ilgili SPDKK’den görüş alınarak ilgili olduğu programkodu altında takip edilecektir.

Bunların dışında özellikle personelin birden fazla programda görevlendirilmesi gibidurumlar olabilir. Bu durumda o personelin maliyetinin maliyet dağıtım anahtarları ilegörev aldığı programlara dağıtılması, buna karşılık özellikle o personelin maaşınınödenmesinde harcama sorumlusunun kim olacağı konusu tartışma yaratabilir. Faaliyetmaliyetlendirmesinin ve dağıtım anahtarlarının tartışıldığı 5.4. FaaliyetlerinMaliyetlendirilmesi bölümünde bu konuda bazı önerilerde bulunulmuştur.

Program hazırlama sürecinin, bu ilkeler çerçevesi içinde tanımlanarak mevcut bütçehazırlama sürecine entegre edilmesi de özellikle önem taşımaktadır.


36

4.2. Altprogram

4.2.1. Altprogram Tanımı, Kapsamı ve Belirlenmesi

Altprogram, belirli bir programın kapsamına giren hizmetlerin daha dar kapsamlı ve harcamayetkilisiyle doğrudan ilişkilendirilebilir bölümüdür. Altprogramlar bir programın amacınaulaşmasını sağlayarak ona destek olmak üzere esas itibarıyla kamu idareleri tarafındantasarlanırlar. Bir başka deyişle altprogramlar programın bir parçasıdır. Üst politika belgeleriile takip edilmesi istenen bazı özel konular, idareler tarafından, programların altında yeralacak (tematik program) şekilde planlarına ve bütçelerine eklenir. Programlar için öngörülensüreç genel olarak altprogramlar için de geçerli olmaktadır. Programlar, harcama birimiyetkilisi ile ilişkilendirildiği için altprogramlar da aynı harcama birimi yetkilisininsorumluluğunda olacaktır.

Altprogramların belirlenmesindeki temel ilkeler aşağıda sıralanmaktadır:

Altprogramlar, programın bir parçası oldukları için o programın amacına ulaşmasınısağlayacak, birbirleri ile anlamlı bir bütün oluşturan faaliyet ve projelerdenoluşmalıdır.

Altprogramlarda yer alacak faaliyet ve projelerin birbirlerini tamamlayan ve/veyaikame eden faaliyet veya projeler olmasına dikkat edilecektir.

Altprogramların hazırlanmasında yetkili birim, programdan sorumlu idare/birimdir.

Program sorumlusu, altprogramların uygulamasından sorumlu olabileceği gibi her biraltprogram için (altprogram sayısı fazla ise iki veya üç tanesi için) bir altprogramsorumlusu atayabilir.

Altprogramlar, program yapısı tamamlanınca ortaya çıkacak olan idarenin stratejikplanındaki hedeflere karşılık gelecektir.

Altprogramlar, mümkün olduğunca idarenin teşkilat yapısına dayanmalıdır.

10. Kalkınma Planında öncelikli dönüşüm programları kapsamında yer alan bileşenlertemel olarak altprogramlara karşılık gelmektedir.

Eğer üst politika belgelerinde, birden fazla idareyi ilgilendiren bir programtanımlanmışsa o programın altprogramlarından her biri için bir sorumlu idarebelirlenmelidir. Bu durumda, sorumlu idarenin üst yöneticisi, altprogramınsorumluluğunu, idaresi içindeki bir harcama yetkilisine verebilir.

Benzer şekilde, üst politika metinlerine göre programın sorumlusu bir idare ise her biraltprogram, sorumlu idare içinde harcama yetkilileri ile eşleşecek şekilde idarenin üstyöneticisi tarafından belirlenecektir.

Birden fazla birimi ilgilendiren (özellikle Genel Yönetim Hizmetleri Programıaltındaki) altprogramlarda, altprogram birim sorumlusu üst yönetici tarafındanatanacaktır. Her bir harcama yetkilisine ait ödenekler, teklif sırasında harcama birimibazında sunulmakla birlikte bütçe kanunu metni içinde ayrı ayrı gözükmezler. Budurumda, yılın başında idare tarafından hazırlanacak Ayrıntılı Harcama Programı iledağıtımı yapılır.

Altprogramların sayıca aşırıya kaçması önlenmelidir. Hizmetin niteliğine göredeğişmekle birlikte altprogram sayısının 2 - 10 olması önerilmektedir.


37

Altprogramlar, kendisini oluşturan faaliyet ve projeleri tanımlayabilecek özel bir adtaşımalıdır.

İdare içindeki bir birim kendi altprogramının bir parçası olarak, bir diğer birime, obirime ait bir program veya altprograma katkı vermek üzere spesifik bir hizmetsağlıyorsa (örneğin özel bir bilgisayar teknolojisi hizmeti gibi) bunun maliyetleri ilebirlikte diğer birime sağlanan bir hizmet olduğu altprogram içinde ayrıcagösterilmelidir.

Hizmet programlarına dağıtılamayan giderler ile ilgili olarak oluşturulacakaltprogramlar için program bölümünde ifade edilen ilkeler geçerlidir.

Altprogramlar belirlenirken mevzuatta idare için tarif edilmiş görevlerden açıkta kalanolmamalıdır. Aynı şekilde, organizasyonel şemada açıkta kalan harcama birimininolmaması, her bir birimin en az bir altprogram ile ilişkilendirilmesi sağlanmalıdır.Harcama birimi ile ilişkilendirme, harcama imza sorumluluğunun ayrıştırılmasınısağlayacaktır. Harcama, taahhüt sorumluluğu ve yetkisi altprogram seviyesindeişletilecektir.

Her bir hizmet programı içinde hizmet yönetimine ilişkin bir altprogram tanımlanmasıgerekmektedir. Bu altprogram, programın çıktı ve sonuçlarını izlemeye yönelik değil,maliyetinin izlenmesine ilişkindir.

Altprogramlar da Program Kataloğunun bir parçası olarak izlenir.

Altprogram uygulama kuralları (altprogramlara ait muhtelif ödenek aktarma yetkileri) bütçekanununda ve uygulama talimatlarında belirtilir.

4.2.2. Altprogram Hazırlama ve Teklif Süreci

Altprogramlar, üst politika belgeleri dikkate alınarak ve bu amaçla hazırlanmış olanAltprogram Teklif Kartı kullanılarak hazırlanır.

Altprogram Teklif Kartı;

Program adı

Altprogram adı

Sorumlu harcama birimi

Süresi

Altprogram gerekçesi

o Altprogramın faydaları-maliyeti

o Dayandığı varsayımlar ve riskler ile risklerin giderilme yolları

Altprogram hedef/çıktı ve göstergeleri

Altprogramın içerdiği temel faaliyet ve projelerin listesi ve tahmini maliyetleri

gibi bilgi alanlarını içerecektir.

Altprogram hazırlama sürecinin bu ilkeler çerçevesi içinde tanımlanarak mevcut bütçehazırlama sürecine entegre edilmesi özellikle önem taşımaktadır.

4.3. Faaliyet


38

4.3.1. Faaliyet Tanımı ve Kapsamı

Faaliyetler, en genel ifadeyle mal ve hizmet üretiminde girdileri çıktılara çevirmek içinyapılan, ölçülebilir işler grubu olarak tanımlanabilir. Faaliyetler, esas itibarıyla idare vebirime teşkilat kanunu ile verilmiş görevlerden ve kurum dışına sunulan ana hizmetlerden veadımlarından oluşur. Bütçe sistematiği içinde faaliyetler, idarenin programlar düzeyindeüstlendiği kamusal hizmetleri yerine getirmeye yönelik olarak yönetilebilir vemaliyetlendirilebilir üretim ve hizmetlerdir. Bu çerçevede, temel kriter faaliyetin, kamusalhizmetle ilişkili olarak önceden belirlenmiş amaç ve hedefe yönelik olmasıdır.

Proje, bir seferlik, özgün bir hizmet veya ürün ile sonuçlanan, organize ve planlanmış işlemlerbütünüdür. Bir proje aşağıdaki özelliklerin hepsini taşımalıdır:15

1. Özel bir amaç,2. Açıkça tanımlanmış yararlanıcılar, paydaşlar ve hedef grubu,3. Açıkça tanımlanmış koordinasyon, yönetim ve mali düzenlemeler,4. İzleme ve değerlendirme sistemi,5. Tahmini tamamlanma maliyeti; faydaların maliyetinin üzerinde olduğunu ifade eden

mali ve ekonomik analiz,16

6. Başlangıç ve bitiş tarihi, hedeflere ulaşmak için bir plan,7. İşe başlamadan önce planlanmış başlangıç, adımlar ve kontrollü bir sonlandırma.

Uygulamada faaliyet ve proje çoğu zaman bütçe içinde cari ve sermaye nitelikli olmalarısebebiyle ayrı kavramlar olarak kullanılmaktadır. Faaliyet belli bir hedefi gerçekleştirmeyeyönelik homojen ve tekrarlayan yapıdaki eylemler olarak tanımlanırken proje ise sahip olduğuamaç, süre ve kaynak şeklinde sıralanan üç temel unsurdan hedeflenmiş sonuçları elde etmeyeyönelik olarak organize edilmiş bir seferlik eylemler bütünü olarak tanımlanmaktadır.

Model kapsamında, proje, bir seferlik yapılan, başlangıç ve bitiş tarihleri belli bir faaliyetolarak düşünülmekte, dolayısı ile faaliyet kavramı hem faaliyetleri hem de projelerikapsayacak şekilde kullanılmaktadır. Faaliyetler bir bütünlük oluşturması açısından projeleride içereceği gibi özellikle tematik konulara yönelik doğrudan bir proje de faaliyet gibideğerlendirilmektedir. Faaliyetler, idarenin iş yönetimi seviyesinde uygun göreceği seviyeyekadar alt faaliyetlere ayrıştırılabilir. Modelde, faaliyet ve altfaaliyet, proje ve altproje gibikavramları kullanmak yerine “faaliyetler, altındaki faaliyetlerden oluşmaktadır” yaklaşımıbenimsenmiştir. Faaliyet (Teklif) Kartı hem faaliyet hem de proje teklifi için kullanılacaktır.Kart içinde, faaliyetin tipi, “proje” olarak seçilmişse ek bilgi alanlarının doldurulması talepedilecektir.

Faaliyetler, altprogramları gerçekleştirecek şekilde düşünülmelidir. Altprogramlarınöngördüğü hedeflerin hayata geçmesi faaliyetler aracılığıyla olacaktır.

Faaliyetlerin öngördüğü çıktıların elde edilmesi, girdi olarak tanımlanabilecek kurumsaldüzeyde beşeri ve fiziki kaynakların kullanılmasını gerektirmektedir. Bu anlamda,faaliyetlerin hangi bütçe kaynaklarıyla, ne düzeyde finanse edildiği maliyetlendirme suretiyleortaya konacaktır.

15 Technical Assistance for Decision Making and Performance Management in Public FinanceEuropeAid/129067/D/SER/TR, Preliminary Analysis Report, Annex 3. Key Terms, 26/09/2013.16 Technical Assistance for Decision Making and Performance Management in Public FinanceEuropeAid/129067/D/SER/TR, Program Bütçe – İş Yönetim Modeli. E2. COST-BENEFIT ANALYSISGUIDE, 31/07/2013.


39

Sonuç olarak, faaliyetleri belirleyen temel unsurlar aşağıdaki şekilde sıralanabilir:

Belli bir altprogram hedefine yönelik olması,

Altprogramları gerçekleştirecek şekilde tanımlanması,

Benzer yapıdaki organize işlerden oluşması,

Girdi kullanılması suretiyle çıktıların elde edilmesi,

Birim ve çıktı bazında maliyetlendirilebilir olması,

Proje niteliğinde ise yukarıdaki unsurların yanısıra bir seferlik olması, başlangıç vebitiş tarihleri ile sürenin belli olması.

Faaliyetler arasındaki ilişkiler ve yönetim sorumluluk alanları Şekil 6’daki gibigösterilebilir:

Şekil 6. Faaliyet - Proje İlişkisi ve Sorumluluk Alanları


40

4.3.2. Faaliyet Hazırlama ve Teklif Süreci

Faaliyetler, esas olarak Maliye Bakanlığının belirlediği kriterler çerçevesinde idarelertarafından tespit edilecektir. Bununla birlikte, uygulamada bir standardizasyonunsağlanabilmesi için, önce idare sonra Maliye Bakanlığının koordinasyonunda ortak faaliyethavuzu geliştirilmelidir. Bu havuzda yer alan faaliyetler iki alt başlıkta toplanmalıdır:

Birincisi, bütün idarelerin kullanabileceği genel faaliyetleri içeren bir liste (genelyönetim, danışmanlık ve denetim, güvenlik, temizlik, hizmet içi eğitim, sivil savunmagibi).

İkincisi ise, idarelerin hizmet alanlarına göre gruplandırılması ve gruplandırılanalanlara ilişkin ana faaliyetlerin yer aldığı liste (sağlık, ulaştırma, enerji, eğitim, çocuksuçluluğu, yoksulluk, sosyal yardımlar gibi).

Faaliyetlerin belirlenmesinde idare, faaliyet tekliflerinde bulunup bu faaliyetleri kendihavuzuna ekleyecektir. Bu durumda idare, Maliye Bakanlığına başvurmak suretiyle, kendiidare adı altında faaliyetin onaylanmasıyla yeni kod alacaktır. Bu süreçte, mümkünolduğunca, bakanlık ve idarenin bir araya gelip, birlikte faaliyetleri standardize etmeyeçalışması önerilmektedir.

Projeler, yatırım niteliğinde ise yılı Yatırım Programına yansıtılır. Yatırım türündekiharcamaları gerektiren projelere ilişkin gerekçelerde, projenin önemi dışında büyüklüğü,tamamlanma süresi, yıllık harcama ihtiyacı, yaratacağı istihdam kapasitesi, projetamamlandıktan sonra izleyen üç yıl boyunca gerektireceği cari harcamalar ile tasarruflar vesağlayacağı diğer faydalar hakkında bilgi verilmelidir. Eğer proje devam eden bir proje isegeçmiş yıllarda planlanan ve yapılan harcama ile elde edilmesi öngörülen ve ulaşılan fizikisonuçları açıklayıcı sayısal bilgilerin gerekçelerde yer alması önemlidir.

Her hizmet altprogramının altında, birden fazla faaliyetle ilgili olup bu faaliyetlere doğrudandağıtılamayan gider kalemleri “Dağıtılamayan Faaliyet Giderleri” başlığı altındagösterilecektir. Yıl içinde bütçe uygulamasında ödenek kullanımları çerçevesindedağıtılamayan faaliyet giderleri, ilgili altprogram altında yer alan diğer faaliyetlere dağıtılmaksuretiyle sıfırlanacaktır.

Bütçe hazırlık sürecinde her bir faaliyet için proje ile ortak olarak kullanılacak Faaliyet Kartıhazırlanacaktır. Faaliyet Kartı, aynı zamanda, hiyerarşik olarak faaliyetin, altprogramla çıktısonuç düzeyinde ilişkisinin kurulmasını sağladığından, hizmet maliyetinin hesaplanmasıaçısından da önem taşımaktadır.

Faaliyet Kartı;

Program adı

Altprogram adı

Faaliyetin adı

Sorumlu harcama birimi

Faaliyet hedef/çıktı ve göstergeleri

Faaliyete ilişkin kaynak yapısı


41

Kullanılan girdilerin maliyeti ve ekonomik düzeyde gerekçesi (ilave artışlar, maliyetietkileyen unsurlardaki değişmeler gibi)

Açıklamalar (tanımı, amacı, gerekçesi, yasal dayanağı, beklenen çıktılar vb.)

Proje tipinde ise başlangıç ve bitiş tarihleri

Yatırım projesi tipinde ise Kalkınma Bakanlığının belirlediği diğer öznitelikler

gibi bilgileri içerecek şekilde hazırlanmalıdır.


42

5. PROGRAM BÜTÇE SÜRECİ

5.1. Bütçe Hazırlama Süreci

Program bütçe uygulamasında, bütçenin hazırlanması ve TBMM’ye sunum aşamaları, mevcutbütçe hazırlık sürecinden farklı bir biçimde ele alınmaktadır. Bu süreç, idarelerin program,müteakiben altprogram ve faaliyet/proje tekliflerini hazırladıkları bir süreçtir. Bu süreç, aynızamanda üst politika belgelerinin (KP, OVP, OVMP) hazırlanması sürecini hem destekleyenhem de onlardan gelen parametreler ışığında bütçe tahminlerini hazırlamaya yönelik bir biçimdetasarlanmalıdır. Bu açıdan, sürecin, merkezi idareler (Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı veHazine Müsteşarlığı) ile harcamacı kurumlar arasında iteratif olarak ele alınması ve bunun içinde idarelere bütçelerini hazırlayıp savunmaları için yeterli zamanın verilmesi temel bir yaklaşımolmalıdır.

1. Programların Teklif Edilme Süreci: Program bütçe hazırlama süreci, idarelerinProgram Teklif Listelerini, Program ve Altprogram Teklif Kartlarını, KP ve OVPçerçevesinde, kurum stratejilerini de düşünerek, çok yıllı bütçe anlayışı içinde, yani“gelecek mali yıl + 2 yıl” perspektifi ile Ocak-Mart döneminde hazırlayıp YPK’yagöndermesiyle başlamaktadır. Sürecin temel adımlarının aşağıdaki şekilde atılmasıönerilmektedir.

a. Her bir harcama birimi, sorumlu olduğu veya olacağı programlara ilişkin tekliflistesini, bu programları kendi içlerinde gerekli sorgulamaları yapmak suretiylerevize ederek, yeni programlar ekleyerek veya kaldırmaları gerekenprogramları kaldırarak Strateji Geliştirme Birimine (SGB) gönderir. Bu süreçteProgram Teklif Kartları kullanılır (Ocak–15 Şubat).

b. SGB, program tekliflerini Kontrol Listesine göre kontrol ettikten sonrakonsolide ettiği program önerilerini üst yönetim onayına sunar. Üst yönetiminnihai olarak onayladığı İdarenin Program Teklifi Listesini YPK’ya gönderir(Şubat sonu).

c. YPK, idarelerin yolladıkları Program Teklif Listesini, sektörüne ve teklif edenidareye göre ilgili SPDKK’ya yönlendirir.

d. SPDKK teklifleri değerlendirerek, görüş ve önerilerini, konsolide programlistesi (Genel Yönetim Program Listesi) olarak 15 Mart’a kadar YPK’ya iletir.

e. Bakanlar Kurulu, YPK tarafından onaylanmış programları içeren GenelYönetim Program Listesini 31 Mart’a kadar onaylayıp Resmi Gazetedeyayınlamak suretiyle açıklar.

2. Altprogramların Teklif Süreci: İdareler, 1 Nisan tarihinden itibaren Bakanlar KuruluKararında yer alan ve kendilerini ilgilendiren programlar için yine SGBkoordinasyonunda altprogram tekliflerini hazırlayacaklardır. Burada da sürecin Nisanayı içinde tamamlanması önerilmektedir. Buna göre,

a. Her bir idarede; harcama birimleri, Altprogram Teklif Kartlarını doldurarakSGB’ye gönderir. SGB, Kontrol Listesine göre gerekli kontrolleri yaptıktansonra altprogramları konsolide ederek üst yönetimin onayına sunar (15 Nisan).

b. SGB, üst yönetim tarafından onaylanan Altprogram Listesini YPK’ya gönderir(30 Nisan).


43

c. YPK, altprogram listelerini, değerlendirilmek üzere SPDKK’ya gönderir.

d. YPK, SPDKK’dan gelen yorum ve öneriler ışığında altprogramları onaylar;böylece OVP’de yayınlanacak olan Program/Altprogram Kataloğu hazırlanmışolur.

3. Bütçe Süreci: Program ve altprogram teklif süreçleri bu şekilde tamamlandıktan sonraOVP ve OVMP’nin yayınlanması suretiyle bütçe süreci başlar. Model kapsamında,mevcut sürece göre bazı değişiklikler önerilmektedir. Öncelikle OVP, eskisine oranlahem programların hem de altprogramların detaylı şekilde yer aldığı, bunlara ilişkinpolitikaların daha net belirtildiği, daha kapsamlı bir doküman olma özelliğitaşıyacaktır. OVMP de buna paralel bir biçimde bütçe tahminlerine esas olacak makrodeğişkenlerin ve program bazında ödenek tavanlarının belirleneceği bir dokümanolacaktır.

Buna göre bütçe sürecinin aşağıdaki şekilde tasarlanması önerilmektedir (1 Haziran -17 Ekim).

a. Kalkınma Bakanlığı, içinde programların ve altprogramların yer aldığı OVP’yiYPK kararı ile en geç 30 Mayıs tarihine kadar yayınlar,

b. Maliye Bakanlığı da aynı tarihe kadar (30 Mayıs) OVMP’yi yayınlar,

c. Maliye Bakanlığı bütçe çağrısını yayınlar (15 Haziran),

d. Harcama birimleri faaliyet/proje teklif süreçlerini işletmeye başlar (15 Haziran- 30 Temmuz). Bu süreçte, öncelikle, altprogramlarda belirlenmiş hedeflerinbütçe yılına karşılık gelen Yıllık Hedefleri belirlenir (Başlık 5.2). YıllıkHedefler, ödenek tavanlarına göre belirlenmiş gösterge değerlerini ifade eder.Burada önemli olan faaliyet kartlarının altprogramlara; faaliyetlerin göstergedeğerleri ve ödenek tekliflerinin de Yıllık Hedeflere uygun bir şekildehazırlanmasıdır. Bu yaklaşım, performans programlarının da bu süre içindeüretilmesini sağlayacaktır,

e. İdareler, bütçe tekliflerini (dolayısıyla program yapısından elde edilenperformans programını) Maliye Bakanlığına gönderir (1 Ağustos),

f. İdareler ile iteratif biçimde bütçe müzakereleri başlar ve sonuçlandırılır (1Ağustos - 30 Eylül). Burada önemli olan husus, program/altprogramhedeflerine ulaşma sürecinin eldeki ödenek tavanları ile karşılanıpkarşılanamayacağı ve ilave ödeneğe gerek duyulup duyulmayacağı konusununbir kere de Maliye Bakanlığı ile müzakere edilmesidir. Buna göre, ilaveödenek verilememesi durumunda, program hedeflerinde bir değişikliğegidilmesi gerekliliği varsa bu aşamada ele alınmalıdır,

g. Maliye Bakanlığı, idarelerin teklif ettiği bütçeleri program ve altprogrambazında konsolide edip TBMM Plan ve Bütçe Komisyonuna sunar (17 Ekim).Faaliyet kartları, bu belgenin ekinde bilgi mahiyetinde yer alır.

Bu konudaki özet süreç tablosu (Tablo 2) aşağıda yer almaktadır.


44

Tablo 2. Program Bütçe Hazırlama Süreci

Ocak Şubat Mart Nisan Mayıs Haziran Temmuz Ağustos Eylül Ekim

Program Hazırlama Süreci

Altprogram Hazırlama Süreci

Bütçe Hazırlama Süreci

Bakanlar Kurulunda onaylananProgram Listesi idarelere bildirilir.

31

Mart

YPK'da onaylanan program vealtprogram listelerini de içerenOVP ilan edilir.

Mayıs

Sonu

Maliye Bakanlığı OVMP'yiyayınlar.

Mayıs

Sonu

Maliye Bakanlığı bütçe çağrısıyapar.

15

Haziran

İdareler faaliyet/proje teklifsürecine başlar.

15

Haziran

30

Temmuz

İdareler bütçe tekliflerini MaliyeBakanlığına gönderir.

1

Ağustos

Bütçe teklifleri müzakere edilir.1

Ağustos

30

Eylül

Maliye Bakanlığı bütçe teklifleriniprogram ve altprogram bazındakonsolide eder ve Plan BütçeKomisyonuna sunar.

17

Ekim

5.2. Yıllık Hedef ve Göstergeleri

Yıllık hedef, bütçe süreci ile planlama/programlama sürecini birleştiren temel unsurdur. Yıllıkhedefler bir yandan program/altprogram hedeflerine ulaşmak için program dönemindegerçekleştirilmesi planlanan çıktıları, diğer yandan faaliyetlerin sonucunda elde edilecekçıktıları ifade ederek iki süreci birleştirir.

Yıllık hedefler, belirlenen öncelikler çerçevesinde, SGB koordinasyonunda, kamu idarelerininüst yöneticileri ve harcama yetkilileri tarafından birlikte oluşturulur. Bu süreçte, idarenin,yıllık hedefleriyle ilgili harcama birimleri de belirlenir. Yıllık hedeflerinin belirlenmesiaşamasında temel kısıt, idarenin program döneminde sahip olabileceği kaynaklardır. Merkeziyönetim kapsamındaki kamu idareleri açısından kaynakların sınırını, OVMP ile belirlenenödenek teklif tavanları ve idarelerin bütçe dışından sağlayabileceği diğer kaynaklaroluşturmaktadır.

Genel yönetim kapsamındaki diğer kamu idareleri de sahip oldukları bütçe içi ve dışıkaynaklar ölçüsünde yıllık hedeflerini belirler. Yıllık hedefler, idare düzeyinde belirlenen vebir veya birden fazla harcama birimini ilgilendiren hedeflerdir. Altprogramda yer alanhedefler çıktı bazlı olmaları durumunda yıllık hedef olarak kullanılabilir.

Bu kapsamda idarenin yıllık hedefleri ile ilgili koşullar şunlardır:


45

Faaliyetlerle gerçekleştirilebilir olmalıdır,

Kaynakların sınırlılığı göz önünde bulundurularak belirlenmelidir,

Belirli, ulaşılabilir, gerçekçi ve performans göstergeleri ile ölçülebilir olmalıdır,

Çıktı odaklı olmalıdır,

Az sayıda belirlenmelidir.

Yıllık hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını ölçmek ve değerlendirmek üzere performansgöstergeleri belirlenir. Performans göstergeleri;

Yıllık hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını ölçebilmelidir,

Ölçülebilir, ulaşılabilir, güvenilir veri sunacak nitelikte olmalıdır,

Hem geçmiş dönemlerin hem de diğer idarelerin benzer göstergeleriylekarşılaştırılabilir olmalıdır,

Verilerinin elde edilme ve değerlendirme maliyetleri makul ve kabul edilebilir birseviyede olmalıdır.

5.2.1. Performans Göstergeleri

Performans ölçümünde değer boyutu, aslında, girdi, çıktı ve sonuç göstergelerinin “oransalperformans göstergeleri” olarak formüle edilmesi demektir. Bu formülasyon bize kullanılangirdilerle edinilen çıktı ve sonuçlar arasındaki bazı sayısal ilişkileri gösterir ki bununölçülebilmesi girdi ve çıktıların maliyetini bilmemizi gerektirir. Dolayısıyla hizmetprogramlarının maliyeti hakkında sağlanacak bilgi, kaynakların “ekonomik, verimli veetkin kullanılıp kullanılmadığı” hakkında fikir sahibi olmamızı bu oransal göstergelerüzerinden sağlayabilir. Bu göstergelerin neler olabileceği konusunda da aşağıdakiaçıklamalarımız bir fikir verebilir. Harcamacı kuruluşlar, program, altprogram ve faaliyet veprojelerinin maliyetlerini çıktı ve sonuçları ile bu temel üzerinden hesaplayabilir vekendilerinin geçmiş sonuçları ve/veya benzer idarelerin performansları ile karşılaştırarakkaynakları nasıl kullandıkları hakkında bilgi sahibi olabilirler.

Elde edilen çıktılar, miktar ve kalite olarak yansıtılmalıdır. Örneğin, çıktı tanımı “eğitilenişsizlerin sayısı” olarak geçiyorsa göstergeler kısmı bu işin kesin sayısını göstermelidir. Eğersomut planlar yoksa idareler, daha önceki yılların eğilim ve deneyim analizlerini baz alarakbir tahmini rakam sunmalıdır. Miktar (nicel) ve Kalite (nitel) göstergeleri olmak üzere iki ayrıtip gösterge uygulanabilir.

Nicel göstergeler, iş yükü, üretim miktarı, işlem sayısı, kayıt sayısı, kullanılma oranı, tüketim,sıklık gibi doğrudan operasyonel sistemlerden derlenebilecek veriler üzerine odaklanırkennitel göstergeler; zamanındalık, servis dışı kalma, hata oranları, stok doluluğu, vatandaşmemnuniyeti gibi anket benzeri kalitatif analiz yöntemleriyle elde edilebilecek değerlerüzerine odaklanır.

Göstergeler:

1. Basit, açıkça ifade edilmiş ve özel olmalıdır: Politika üreticiler, karar vericiler vekamuoyu tarafından anlaşılabilecek şekilde bir mesaj vermelidir.

2. Güvenilir: Seçilmiş olan gösterge, ölçülmek istenen hedefle güçlü bir şekilde ilgiliolmalıdır. Örneğin; uyuşturucu bağlantılı suç faaliyetlerinin azaltılması hedefleniyorsauyuşturucu bağlantılı vaka sayısı; yaşam standardının artırılması hedefleniyorsa


46

20.000 TL’den fazla harcanabilir geliri olan kişi yüzdesi; doğrudan yabancı yatırımınıartırmak hedefleniyorsa ülkemizde Türk Lirası ile yatırım yapılan doğrudan yabancısermaye yatırım hacmi gibi göstergeler kullanılabilir17.

3. Kolay ölçülebilen: Gösterge için kullanılan verinin düzenli olarak güncellenmesi vekolayca erişilebilir olması gerekir.

4. Kontrol edilebilir: Çok sayıda gösterge seçmektense birkaç izlenebilir göstergeyiseçmek izleme açısından daha iyi olur.

5. Hesap verebilir: Hangi altprogram veya idarenin hangi biriminin, çıktının eldeedilmesi ve belirlenen hedeflere karşı raporlama için sorumlu olduğu açık olmalıdır.

Göstergeler, hizmet üretim sürecine bağlı olarak da sınıflanabilir:

- GİRDİ GÖSTERGELERİ: Bir hizmeti sunabilmek için tahsis olunan kaynaklarhakkında bilgi sahibi olmamızı sağlar. Bunlar Ekonomiklik ile ilgili göstergelerdir.Örneğin, çalışan sayısı, kullanılan mal ve hizmet, ısıtma, aydınlatma, kullanılan emlakveya arazinin yüz ölçümü, kullanılan makine sayısı (aşılama faaliyeti için), aşı,enjektör sayısı gibi göstergeler girdi göstergeleridir.

- ÇIKTI GÖSTERGELERİ: Bir süreç sonucu üretilen ürün/hizmetin performansıhakkında hizmet düzeyi, çıkarılan iş açısından bilgi verir. Bir anlamda nicelikseldir vefiziki iş üretim düzeyi hakkında bilgi edinmemizi sağlar. Bir hizmetin verildiği saatsayısı, ulaştırma hizmetlerinde bakımı yapılan yol uzunluğu, kütüphanedeki kitapsayısı, eğitim verilen kişi sayısı ve aşılama yapılan çocuk sayısı çıktı göstergelerineörnek olarak verilebilir.

Operasyonel açıdan denetlenen kuruluşlar, teslim edilen posta; Ara Çıktılar açısındanimzalanan sözleşmeler, işleme konan talepler; Destek Hizmetleri açısındangüncellenen hesaplar, bakımı yapılan cihazlar çıktı göstergelerine örnek teşkil eder.

- SONUÇ GÖSTERGELERİ; Verilen hizmetin, hizmetten yararlananlar ve hatta dahageniş toplum katmanları üzerindeki etkisi hakkında fikir edinmemizi sağlar. Sonuçgöstergeleri zaman boyutuna bağlı olarak ara sonuç, nihai sonuç olarak dakategorileştirilebilir. Ulaşılmak istenen sonuçlar, yürütülen faaliyetler ile birliktebüyük oranda diğer dışsal unsurlardan da etkileniyorsa bunlar etki olarak adlandırılır.Gençlerin işlediği suç sayısında azalma, uzun dönemli işsizlik oranında azalma,okuma yazma seviyesindeki artış, çocuk hastalıklarındaki azalış, bebek ölümoranlarında iyileşme gibi göstergeler sonuç göstergeleridir.

Sonuç göstergeleri, verilen bir hizmetin belirlenen standartlara ve amaçlara ne kadarulaştıklarını ölçmek için kullanılır. Bir başka deyişle, hizmetin istenen sonuçlaraulaşıp ulaşmadığını test eder. Bu göstergeler içinde tüketici memnuniyeti ve vatandaşkatılımı ile ilgili göstergeler de yer alır. Çünkü algılamanın ölçülmesi söz konusudur.Bunlar daha çok anketler ile belirlenebilir. Kalite göstergeleri kalite standartları esasalınarak da belirlenebilir. Sonuç göstergeleri Etkililik ile ilgilidir.

Ayrıca, girdi ile çıktı arasındaki ilişkiyi, göreceli işlem veya üretim maliyetini tarif edenVerimlilik (veya Üretkenlik) göstergelerinden de söz edilebilir. Bunlara örnek olarak;

17 Örnekler farazi olup kullanıcılara program bütçede maliyet kavramının performans değerlendirme sistemi ilenasıl birlikte kullanılabileceği konusunda genel bir fikir vermesi amacı ile hazırlanmıştır.


47

- Memur başına hız kontrolü yapılan araç sayısı (Emniyet Genel Müdürlüğünün TrafikKazalarını Azaltma Altprogramı kapsamında),

- Teftiş başına denetlenen işletme sayısı (Sağlıklı Gıda Altprogramı kapsamında),

- Doktor başına kabul edilen hasta sayısı (500 hasta/10 doktor = Doktor başına 50 hasta- Sağlık Bakanlığının Hastanelerde Tedavi Sürelerini Optimum Kılma Altprogramıkapsamında),

- Taburcu olan hasta başına hastane masrafları,

- Denetim başına maliyet,

- Vergi mükellefi başına vergi idaresinin maliyeti.

Burada önemli olan maliyetin sağlıklı bir biçimde çıkarılması için idarenin iyi bir muhasebeve finansman sistemine sahip olmasıdır.

Verimlilik artışı için şundan da söz edilebilir:

- Hedeflenen çıktı için girdiyi azaltmak (mevcut personel rejimi dolayısıyla kamuda pekde olası görünmemektedir) veya

- Mevcut girdi ile hedeflenen çıktıyı arttırmak.

Çıktı ve gösterge belirleme ile ilgili detaylı bilgi, Technical Assistance for Decision Makingand Performance Management in Public Finance EuropeAid/129067/D/SER/TR, ModelReport, Annex 03. Sonuç, Çıktı ve Gösterge Belirleme (31/07/2013) belgesi içindebulunmaktadır.

Görüldüğü gibi bütçe harcamaları ile sunulan hizmetlerin maliyeti; sunulan hizmetlerin zamaniçin verimliliği, kalitesi, ekonomikliği gibi hususlarda yönetimin alacağı kararlar üzerindeetkili olacağı gibi uygulanan programların da gözden geçirilmesi, sonlandırılması ya dadeğiştirilmesi açısından çok faydalı bilgiler sunar. Ayrıca, program bütçede hedef/performansgöstergeleri ile birlikte maliyetlerin bilinmesi ve bunların ilgili program ve altprogramlaradağıtılması suretiyle ulaşılan sonuçlar ile ilgili olarak yapılacak raporlamalar, aynı anda hesapverme sorumluluğu açısından da önemli bir işlevi yerine getirmiş olur.

5.3. Program ve Altprogramların Kurumsal Stratejik Planlar ile İlişkisi

KMYKK’de Stratejik Plan “kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amaçlarını, temel ilke vepolitikalarını, hedef ve önceliklerini, performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecekyöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren plan” olarak tanımlanmaktadır.

Önerilen modelde, hizmet program yapısının oluşması ile birlikte yapıda yer alan programlarstratejik amaçlara, altprogramlar ise stratejik hedeflere karşılık gelmektedir. Bu yaklaşımda,stratejik planın oluşum süreci, program ve altprogram belirleme süreci ile örtüşmüş olacaktır(Şekil 7).

Ayrıca, mevcut yapıları iyileştirmek ya da yeni yapılar geliştirerek hizmet programlarınınverimli ve etkili bir biçimde yürütülmesine yardımcı olmak üzere idarelerin kurumsal gelişimhedefi de bulunabilir. Söz konusu kurumsal gelişim (kapasite geliştirme) faaliyetleri, modeldetartışılan Destek Hizmetleri Altprogramı altında yer almalıdır.


48

Şekil 7. Program Yapısı ile Makro ve Kurumsal Planlama İlişkisi

5.4. Faaliyetlerin Maliyetlendirilmesi

5.4.1. Kavramsal Çerçeve

Bundan önceki bölümlerde ve özellikle program belirleme esasları ele alınırkenmaliyetlendirme konusuna bir ölçüde değinilmiş ve değişik maliyet kavramlarının idareninfaaliyetleri ile nasıl ilişkilendirilebileceği ve dağıtılabileceği hususunda bazı ön açıklamalardabulunulmuştu.

Bir işletmede “maliyet” kavramının üretilen mal ve hizmetin üretiminde kullanılan girdilereyapılan harcamalar ile tanımlanabileceği ifade edilmişti. Kamu idarelerinde de benzer birmantıkla maliyet, bir kamu hizmetinin üretiminde kullanılan değişik girdiler üzerine yapılanharcamaları ifade eder. Bu anlamda maliyet, ABS’de gösterilen “ekonomiksınıflandırma”daki harcama kalemleri içinde özellikle cari harcamalar ile önemli ölçüdeilişkilidir.

Kamu sektöründe üretilen hizmetlerin imkanlar ölçüsünde maliyetlendirilmesi, uygunperformans hedefleri ile bir arada ele alındığında, hem yöneticilere hem TBMM’ye hemde kamuoyuna yararlı bilgiler sunar. Performans sistemi, belirlenen hedeflere ulaşılıpulaşılmadığının değerlendirilmesi kadar, bu hedeflere ulaşılırken kamu kaynaklarının yerindekullanılıp kullanılmadığının da sorgulanması için yararlıdır. Çok sık yinelenen “kamukaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli kullanımı” ifadesinin hayata geçirilmesi ancak

KurumsalPlanlama

(Stratejik Planve Performans

Programı)

MakroPlanlama

(KalkınmaPlanı veOVP +

OVMP)

Program

Altprogram

Faaliyet 1 Faaliyet 2 Faaliyet 3(Proje) Faaliyet 4

Faaliyet 2.2Faaliyet 1.1(Proje)

Faaliyet 1.1.1

Faaliyet 1.2

Faaliyet 1.1.2

Faaliyet 2.1 Faaliyet 5.1(Proje)

Faaliyet 5(Proje)

Faaliyet 5.2(Proje)


49

yapılan işin ve ulaşılan sonuçların maliyetler ile ilişkisinin kurulması ile mümkündür. Ancakbu durumda, hem TBMM hem kamuoyu hem de harcamacı kuruluşun yöneticileri harcananparanın bir işe yarayıp yaramadığı (harcanan kamu kaynaklarının karşılığı elde edilecek kamuyararı hakkında fikir sahibi olur.

Program bütçe ile ilgili önemli bir durum, maliyet hesaplamasının hangi esas ile yapılacağıdır.Tam maliyet muhasebesi özel bir işletmede olduğu gibi kamu hesaplarında da tahakkukmuhasebesinin geçerli olması ve bir programın maliyetinin detaylı ve bütün maliyetunsurlarının dikkate alınarak hesaplanması ve dağıtılması anlamına gelir. Bu açıdan, aşağıdayer alan ilkeler bu tür bir maliyet anlayışını yansıtmaktadır. Maliyetlendirmede aşağıdakihususlara dikkat edilmesi gerekmektedir. Maliyetler bütçe yılı itibarıyla hesaplanır. Geçmişyılın üretilmiş bir hizmetinin bu yıl ödenmiş bedeli bu yılın maliyeti içinde yer almaz.

Her bütçe harcaması maliyet değildir.o Örneğin, yasal zorunluluklar veya kamu politikaları nedeni ile bütçeden

yapılan transferler bir bütçe harcaması olarak sınıflandırılırken o idareninüreteceği kamu hizmetinin maliyetinde yer almaz.

o Genel amaçlı (bütçe finansmanı) olarak alınan borç faizleri için yapılanödemeler bütçe harcaması olduğu halde üretilen hizmetin maliyeti içinde yeralmaz.

Her maliyet de bütçe harcaması değildir.o Örneğin, alınan bir gayrimenkulün veya makinenin bedeli, alındığı yılın

bütçesinde gözüktüğü halde, bu gayrimenkulün veya makinenin faydalı ömrüboyunca kullanımından doğan yıllık yıpranma bedeli (amortisman) hizmetüretiminin maliyeti içine girer. Halbuki amortisman bütçede harcama olarakgözükmez.

o Benzer şekilde, büyük inşaat türü yatırım harcamaları bitene kadar idareninprogramlarının üretim maliyetleri içine girmez. Yatırım faaliyete geçtiktensonra yıllık amortisman değeri maliyet unsuru olarak değerlendirilir.

Alındığı halde henüz üretim sürecine sokulmamış (kullanılmamış) sarf malzemesiancak kullanılmaya başladıktan sonra maliyetlere dahil edilir.

Bir programın veya altprogramın uygulanmasında kullanılan kredilerin faizleri, ödemezamanında ilgili programın maliyetine dahil edilir.

Ancak bilindiği gibi ülkemizdeki mevcut muhasebe sistemi, mali hesapların tahakkuk bazlı;bütçe hesaplarının ise nakit bazlı tutulması nedeni ile bu tür bir maliyetlendirmeye uygundeğildir. Bu nedenle, bu ilkelerden, ülkemizde henüz uygulanamayacak olanlarınınmaliyetlendirmede dikkate alınmaması (örneğin amortisman ayrılması gibi) tavsiye olunur.Bunun yerine, mevcut maliyet kalemleri kullanılarak hizmet maliyetlerinin çıkarılması dahapratik bir yaklaşım olarak önerilmektedir.

5.4.2. Doğrudan ve Dolaylı Maliyetler

Bir harcamacı birimin bütçe harcamalarının hangisinin maliyetler içine dahil olabileceğini buşekilde belirledikten sonra ikinci aşamada çözülmesi gereken sorun, bu maliyetlerdenhangilerinin doğrudan ilgilenilen programlara-altprogramlara ve/veya faaliyet ve projelere aitolduğunu belirlemektir. Zira bu maliyetlerin bir kısmı doğrudan yürütülen programlarla


50

ilişkilendirilebilirken bir kısmı da tek bir programa atfedilemez ve birden fazla programtarafından ortak kullanılabilirler. Bu durumda, belli kurallara göre bu maliyetlerin bütünprogramlara dağıtılması gerekir. Buna göre maliyetlerin doğrudan ve dolaylı maliyetler olarakikiye ayrılabileceğine daha önce değinilmişti.

Doğrudan Maliyetler: Bu maliyetler isminden de anlaşılacağı gibi bir hizmet programına, birfaaliyete doğrudan atfedilebilen yani o programın yürütülmesinde ve ilgili hizmetinüretilmesinde üretim sürecine doğrudan giren maliyetlerdir. Bu maliyetlere örnek olarak;

Maaş ve ücretler,

İlgili program veya faaliyetler için doğrudan kullanılan mal ve hizmet alımları (sarfmalzemeleri),

Belli bir faaliyet için kiralanan araç, makine, teçhizat ve benzeri kalemlerin kiralamabedelleri,

Harcırahlar, yolluklar,

Makine, teçhizat amortismanları

gibi kalemler gösterilebilir.

Dolaylı Maliyetler: Bu maliyetler, birden fazla hizmet programına yardımcı olan faaliyetlerinmaliyetidir. Modelde, Genel Yönetim Hizmetleri Programı kapsamında yer alan maliyetlerdolaylı maliyetlere karşılık gelmektedir. Bu maliyetlerin, programlara, belli kurallara göre enazından yılsonunda, tercihan altı ayda bir dağıtılması ve sıfırlanmasının temel ilke olarakbenimsenmesi önerilmektedir. Bu maliyetlerin belli başlıları;

Üst yönetim giderleri (özel kalem dahil),

Ortak kullanılan telefon, faks, internet hizmetleri,

Denetim masrafları,

Sigorta masrafları,

Birden fazla departmanın kullandığı (Bakanlık binaları gibi) binalardaki genel işletmegiderleri (ısınma, yakıt, elektrik, temizlik vb.),

Ülkemizde henüz uygulama olanağı olmamakla beraber sabit varlık amortismanları.Program yapısı ile ilgili açıklamalardan da anlaşılacağı üzere dolaylı maliyetlerin kendi içindede ayrıştırılması mümkündür. Kamu mali yönetiminde program yapısı içinde bu maliyetlerinnasıl ayrıştırılabileceği konusu önemli bir sorun alanıdır. Özellikle daha önceki bölümlerdeüzerinde durulduğu gibi bazı faaliyetler hizmet programlarına doğrudan ayrıştırılamaz veuygulamada birçok maliyet işin kolayına kaçılmak suretiyle bu kalemler altına yazılarakhizmetlerin gerçek maliyetinin tüm boyutları ile görülmesi engellenebilir. Bunun yanısıramaliyetlerin ayrıştırılması idarelerde harcama sorumlularının da belirlenmesi açısından önemtaşır. Buraya kadar yapılan açıklamalar aşağıdaki tabloda net bir şekilde görülmektedir.


51

Tablo 3. Program Bütçe Sisteminde Maliyet Program İlişkisi

Program

Türü

Maliyet

Türü

HizmetProgramları

Genel YönetimHizmetleriProgramları

Hizmet ProgramlarınaDağıtılamayan Giderler

(Ortak Hizmet GiderleriAltprogramı)

HizmetProgramlarınaDağıtılamayanGiderler

(Kurum DışınaYönelik TransferlerAltprogramı)

DoğrudanMaliyetler

Evet. Birden çokprograma hizmetveren personelmaaşları dahildir.

Hayır Evet. Söz konusugiderler, planlamadönemindedağıtılamamakta olup yıliçi veya sonunda diğerhizmet programlarınadağıtılacağındandoğrudan maliyetkapsamındadır.

Hayır. Herhangi birhizmet maliyetiunsuru içermezler.

DolaylıMaliyetler

Evet Hayır. Dolaylı maliyetunsuru da değildir.

Aşağıda ise şimdiye kadar genel hatları ile değinilen maliyetlendirme konusunda dağıtımanahtarları sisteminin fonksiyonuna değinilmektedir.

5.4.3. Program Dağıtım Anahtarları

Genel bir ilke olarak farklı maliyet unsurlarının değişik faaliyetlere oradan da altprogram veprogramlara doğru aşağıdan yukarı bir hiyerarşi izlemesi önerilmektedir. Yani maliyetlerfaaliyet ve projelerden başlamalı, onların oluşturduğu altprogramlara doğru alt toplamlaroluşturulmalı daha sonra da altprogram maliyetleri toplamından program maliyeti toplamınaulaşılmalıdır.

Doğrudan maliyetlerin hesaplanması sırasında, Şekil 8’deki yöntemin izlenmesi yararlıolacaktır.

Şekil 8. Programların Maliyetlendirilmesi

Buna karşılık; dolaylı maliyetler için yukarıda sıralanan kalemlerin bütçede ekonomiksınıflandırmada karşılık gelen rakamlarının hizmet programlarına belli dağıtım anahtarlarıkullanılarak dağıtılması gerekir.

Programların Maliyetlendirilmesi

Altprogramların Maliyetlendirilmesi

Faaliyet ve ProjelerinMaliyetlendirilmesi


52

İlke olarak değişik maliyet kalemlerinin hizmet programlarına nasıl dağıtılacağı konusunda“genel esasların belirlenmesinde” Maliye Bakanlığı yetkili olacak ve dağıtım anahtarları genelilkelere uygun bir şekilde oluşturulacaktır. Bununla birlikte her bir idarenin hizmet sunumözelliklerini dikkate alarak bu genel ilkeleri kullanmak suretiyle kendi kriterlerini geliştirmesibeklenmektedir. Zira idare, kendi içyapısı içinde bu maliyet dağılımını yapabilecek bilgiyeherkesten daha çok sahiptir.

Bu noktalardan hareketle; aşağıda yer alan maliyet dağıtım esasları sadece bir göstergeniteliğinde olup, idareler bunları kendi ihtiyaçlarına göre geliştirebilirler.

Önce bazı genel dağıtım ilkelerinin belirtilmesinde fayda bulunur.

Tek bir faaliyeti ilgilendiren maliyetler o faaliyet ve onun ilgili olduğu altprogram veprograma tahsis edilmelidir.

Birden fazla programı ilgilendiren doğrudan maliyetler (örneğin bir GenelMüdürlüğün birden fazla program yönetmesi halinde o programlarda görevlipersonelin maaşı gibi) eğer çalışma zamanları bir çizelge ile takip edilebiliyorsaçalışma zamanları oranında, çizelge ile takip edilemiyorsa çalışan personele anketyaparak ve buna göre oransal olarak, bunların hiç biri mümkün olmuyorsa eşitbiçimde dağıtılmalıdır. Böyle bir durumda anket uygulama ve zaman çizelgesigeliştirme ve takip işi için kurumların strateji geliştirme birimleri sorumlu tutulabilir.

Bunun dışında kalan ve tek bir programa atfedilemeyen genel yönetim giderleri gibidolaylı maliyetler ise bazı temel dağıtım kriterleri kullanılarak programlar arasındahakkaniyetli bir biçimde dağıtılmalıdır. Aşağıdaki örnekler bu dağıtım kriterlerininneler olabileceği konusunda bir fikir verebilir.

o Telefon hat sayısının toplam hat sayısına oranı

o Bilgisayar sayısının toplam bilgisayar sayısına oranı

o İşgal edilen ofis alanının toplam ofis alanına oranı

o Personel sayısının toplam personel sayısına oranı (Ödenen maaşların oranı)

o Programların dolaysız maliyetlerinin, toplam maliyetlere oranı (Örnek 1)

Bu konunun biraz daha iyi anlaşılabilmesi için aşağıdaki örneklere bakmak gerekir.

Örnek 1. Birden Fazla Programda Görevli Personelin Maliyetinin Programlar ArasındaDağıtımıÖrneğin Maliye Bakanlığının Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünde görevli 2 personeliBakanlığın iki programında aynı anda görev yapmışlardır. Yılsonunda programlara maliyetdağılımı yapılacaktır. SGB’nin görevlilerle yapılan mülakatta kendileri yıl boyunca ayırdıklarızamanın oranlarını % olarak ifade etmişlerdir. Maliyet dağılımının buna göre aşağıdakişekilde hesaplanması mümkündür.Tablo 4. Birden Fazla Programda Görevli Personel Maliyetinin Programlar Arasında Dağıtımı

PersonelinAdı

Aylık BrütMaaş

+

DiğerÖdemeler

Çalışılan AySayısı

Toplam MaaşTahsis Edilen

Zaman Maliyet Dağılımı


53

Prog 1 Prog 2 Prog 1 Prog 2

A 3000 12 36000 0, 60 0, 40 21600 14400

B 5000 8 40000 0, 35 0, 65 14000 26000

Toplam 76000 35600 40400

Örnek 2. Doğalgaz Isınma Masraflarının Programlara DağılımıEnerji Bakanlığının bütün programlarını üç Genel Müdürlük yürütmekte olup programsayısı 6’dır. İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığının yıl içinde kendi bütçesinden ödediğidoğalgaz aidatı 100.000 TL’dir. Bunun programlara dağıtım anahtarı olarak işgal edilenhacim (m³) olarak önceden belirtilmiş olup bütün dairelerin ne kadarlık hacim işgal ettiğibilinmektedir. Buna göre ısınma masrafları dağıtılırken sadece 6 programla uğraşan üçGenel Müdürlüğün değil herhangi bir programla uğraşmayan yardımcı hizmet birimlerininde (İdari Mali İşler, personel vb.) ısınma maliyeti bu programlara dağıtılacaktır. Buradahizmeti yürüten birimler üst yönetim ve destek hizmetlerinin işgal ettiği hacmi kendi işgalettikleri hacim oranında üstlenecekler ve buna göre oluşan yeni hacim oranlarına göredoğalgaz maliyeti programlar arasında paylaştırılacaktır.Tablo 5. Dolaysız Giderlerin Programlara Dağılımı

Doğalgaz Faturası 200000 TL Dağıtım Anahtarı Hacim (m3)

ProgramGenelMüdürlük/Daire Hacim Bütün Birimler %

% Hizm.PrgOlmayanlarHariç

Hizm.ProgOlmayanlarınHacimDağılımı m3

ToplamHacimDağılımı

Toplam%Dağılım

MaliyetinHizmetPrgDağılımı

1 ABC/1 300 17,14 25,00 137,50 437,50 25,00 50000

2 ABC/2 200 11,43 16,67 91,67 291,67 16,67 33333

3 XYZ/1 250 14,29 20,83 114,58 364,58 20,83 41667

4 XYZ/2 150 8,57 12,50 68,75 218,75 12,50 25000

5 MNO/1 150 8,57 12,50 68,75 218,75 12,50 25000

6 MNO/2 150 8, 57 12,50 68,75 218,75 12,50 25000

Toplam 1200 100,00 550,00 1750,00 100,00 200000

Hizmet Prg.Olmayan Birimler

Personel/ÜstYönetim/Denetimvb 550 31,43

Toplam 1750 100,00

Örnek 3. Üst Yönetim Personel vb. Giderlerinin Hizmet Programlarına DağıtımıAynı Bakanlığın üst yönetim, özel kalem ve danışma ve denetim birimlerinin yıllık personel,diğer cari mal ve hizmet alımı toplamı 300000 TL’dir. Bakanlığın yürüttüğü 6 programbulunmaktadır. Dağıtım anahtarı, programların dolaysız maliyetlerinin toplam programmaliyeti içindeki oranı olarak belirlenmiştir. Alternatif bir yöntem eşit olarak dağıtmakolabilir.


54

Tablo 6. Üst Yönetim Giderlerinin Hizmet Programlarına Dağıtımı

Üst Yönetim Gideri

Dağıtım AnahtarıProgramların DolaysızMaliyetlerinin Payına

Göre

Miktar

Program Genel Müdürlük/DaireProgramların Dolaysız

Maliyetleri % Pay Maliyetin Dağılımı

1 ABC/1 150000 6,59 19780

2 ABC/2 325000 14,29 42857

3 XYZ/1 250000 10,99 32967

4 XYZ/2 450000 19,78 59341

5 MNO/1 600000 26,37 79121

6 MNO/2 500000 21,98 65934

Toplam 2275000 100,00 300000

Burada dikkat edildiği gibi hesaplamalar daha çok yılsonunda kesin hesap verileri çıktıktansonra faaliyet raporuna esas olacak şekilde ve buna göre o yıla ait bütçenin ekinde yayınlananperformans göstergeleri ile maliyetlerin ilişkilendirilmesi varsayımından yapılmıştır. Aynıyöntem, bütçe ilk başta hazırlanırken de kullanılabilir ve maliyetler dağıtılabilirse de özelliklehizmet programlarına dağıtılamayan giderlerin başlangıçta bütçede bu esaslara göre yeralması yanıltıcı olabilir. Onun yerine, hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını ve programların gerçekmaliyetlerini ancak hizmet üretim süreci sonunda görmek daha gerçekçi olacağı için hizmetprogramlarının maliyetini (doğrudan + dağıtım anahtarları ile dağıtılmış dolaylı/doğrudanmaliyetler olarak) yılsonunda veya altışar aylık dönemler ile (gerçekleşme verileri eldeedildikçe) yapmak daha anlamlı olacaktır. VE DEĞERLENDİRME

5.5. Bütçe Kodlaması

Maliyetlendirme kadar önem taşıyan bir diğer husus da program bütçe hazırlık veuygulamasında bütçe kod sisteminin, maliyet bilgisini program yapısına yansıtacak birbiçimde yeniden tanımlanmasıdır. Yani ülkemiz uygulaması açısından bakıldığında ABS’ninprogram yapısını da yansıtacak bir biçimde genişletilmesi hususudur. Bu bölümde iki önemlikonuda temel olarak uyulması beklenen ilkeler ele alınacaktır.

Bütçelerde bulunan değişik işlemlerin çeşitli amaçlara göre sınıflandırılması bir gerekliliktir.Çünkü bütçe hem TBMM’ye sunulan hem kamuoyunu bilgilendiren hem de uygulayıcılarınharcama sorumluluk ve yetkileri ile ne kadar kaynak ile ne kadar hizmet ürettikleri hakkındabilgi sahibi olmalarını ve ona göre politika geliştirmelerini sağlayan bir doküman olarak bütçebilgilerinin sınıflandırmasını gerektirir.

Bugün genel kabul gören yönteme göre bütçe harcama sınıflandırmaları Analitik BütçeSınıflaması başlığı altında değişik kategorilere ayrılmıştır. Analitik Bütçe Sınıflandırması birbütçeleme tekniği, daha doğru bir ifade ile bütçe türü değildir. Bütçe türü ne olursa olsun(klasik, sıfır tabanlı, program, performans esaslı bütçeleme vb.) bu sınıflandırmaları içermekdurumundadır.


55

Halen bütçe sisteminde dört türlü sınıflandırma uygulanmaktadır.

Ekonomik Sınıflandırma: Bu sınıflandırma bütçeden ne kadar kaynak kullanıldığınıgösterir. Ekonomik sınıflandırma denmesinin nedeni ekonomiye olan etkilerininbilinmesi ihtiyacından kaynaklanır. Personel, cari yatırım ve transfer harcamaları busınıflandırmanın belli başlı alt başlıklarını oluşturur. Ekonomik sınıflandırma aynızamanda kamu idarelerinin hizmet üretirken kullandıkları “girdiler” hakkında bilgiverir. “Ne kadar maaş ödendi? Ne kadar temizlik malzemesi alındı? Elektrik, sufaturası ne oldu?” gibi soruların yanıtını verir.

Kurumsal Sınıflandırma: Bu sınıflandırma harcamayı yapmaktan sorumlu idarebazında harcamaların sınıflandırılmasıdır. Örneğin bütçe, muhtelif bakanlık veidarelere göre sınıflandırılabilir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Karayolları GenelMüdürlüğü, Milli Savunma Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı bütçesi gibi. Yenikurumsal sınıflandırmada harcama esnekliği bağlamında temel amaç yöneticileresağlanan esneklik karşılığında ortaya çıkacak idari ve performans sorumluluğunukurumun idari yapısı ve hiyerarşisi içinde görmeye yardımcı olmaktır.

Fonksiyonel Sınıflandırma: Bütçe sistemimize analitik bütçe sınıflandırması ilegetirilen asıl yenilik fonksiyonel sınıflandırma ile olmuştur. Fonksiyonel sınıflandırmadevletin ekonomiye müdahalesinin yönü ve sonuçları hakkında bilgi verir. Örneğindevlet gelir dağılımını düzeltmek, toplumda yoksulluğun azaltılması konusundapolitikalar uygulamak niyetinde ise bunu, bütçe tablolarında fonksiyonel sınıflandırmaiçinde sağlık, eğitim ve sosyal güvenlik harcamalarının toplam içindeki payınabakarak ve/veya aynı durumdaki başka ülkelerin tabloları ile karşılaştırmalar yaparakbulunabilir. Fonksiyonel sınıflandırma uluslararası uygulamalar da dikkate alınarak 10temel kategoride ele alınmıştır.

1. Genel Kamu Hizmetleri (ekonomi politikası, yasama, borç yönetimi, gümrük)

2. Savunma Hizmetleri (TSK, sivil savunma)

3. Kamu Düzeni ve Güvenlik (polis, sahil koruma, mahkeme, adalet)

4. Ekonomik iş ve hizmetler (tarım, enerji, dış ticaret, ulaşım)

5. Çevre Koruma

6. İskân Toplum Refahı

7. Sağlık

8. Dinlenme, Kültür

9. Eğitim

10. Sosyal Güvenlik

Bu sınıflandırma, ne yazık ki, içinde kurumsal ve ekonomik kodlar da olduğu için birbirinegirmiş durumdadır. Bu da, program tasnifi için neden fonksiyonel sınıflandırmakullanılamıyor sorusunun ilk yanıtıdır. Bir diğer neden ise birden fazla fonksiyona hizmetedecek program tanımlama olanağının ortadan kaldırılmasıdır.

Finansman Tipi Sınıflandırma: Bu sınıflandırma ülkemize özgü bir sınıflandırmaşeklidir. Tek haneli tek bir koddan oluşur ve 8 kategoriye ayrılır. Bunlar:

1. Genel Bütçeli İdareler


56

2. Özel Bütçeli İdareler

3. Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar

4. Sosyal Güvenlik Kuruluşları

5. Mahalli İdareler

6. Özel Ödenekler

7. Dış Proje Kredileri

8. Şartlı Bağış ve Yardımlar

olarak ayrılmıştır. Burada amaç, ülkemizde çok karmaşık olan kurumlararası fon aktarmalarıyolu ile yapılan harcamaların kaynağının nereden geldiğini yani finansmanını görmektir.Bunun faydası, öncelikle, genel devlet hesaplarının konsolidasyonu sırasında çift saymayıönlemektir. İkincisi, bir idarenin faaliyetlerinin kendi bütçesinden mi yoksa başka bir idareninkatkısı ile mi yapıldığının görülmesine yardımcı olmasıdır.

Program Bütçe Sınıflandırması: Ülkemizde, ekonomik sınıflandırma eskiden buyana program bütçe anlayışı ile beraber uygulanmıştır. Burada aslında esas olan, idarebazında plan ve programlara göre ulaşılması gereken hedefler için bir sınıflandırmayapmaktır. Ancak, daha önce de belirtildiği gibi, bu hedefler ülkemizde performansbağlantılı olarak konulmadığı için ve diğer birçok nedenle program bütçe başarısızolmuş ve sınıflandırma sistemi de ekonomik ayrım bazında ödenek tabanlı bütçeyedönüşmüştür. Aşağıda bu sistemin uygulamada olduğu dönemden bir örnek, kodayrımı hakkında fikir vermek üzere kabaca gösterilmektedir.

Kurum Kodu: 82 …Hazine Müsteşarlığı101. Program Kodu: Devlet Borçları Bilgi Sistemi

101. xxx 01.99 Altprogram: İç Borç Bilgi Sistemi

1…Ekonomik Sınıflandırma: Cari Harcamalar (Ödenek türü)

001 Faaliyet Kodu: Eğitim Projesi

100 Harcama Kodu: Personel Harcamaları-Maaşlar

200 Harcama Kodu: Personel Harcamaları -Yolluklar

300 Harcama Kodu: Hizmet Alımı

102…Program Kodu: Tarımsal Faaliyetlere Destek

…02. 05. Altprogram: Doğrudan Gelir Desteği

2…Ödenek Türü: Yatırım Harcaması

001 Faaliyet Kodu: Çiftçi Kayıt Sistemi

600 Bilgisayar Alımı

Bu sistem, diğer sınıflandırmalarla birlikte detaylı bütçe bilgisi sağlayacak olmasına rağmenbaşta da belirtildiği gibi hem kurumsal dirençlerden hem de özünde sistemin zaman içindesadece girdi kullanımına odaklanması ve hedeflerin ne kadar gerçekleştirildiğine dair birsorgulama sistemini içermemesi nedeniyle zamanla uygulanamaz hale gelmiştir. Merkezibütçe ve muhasebe sistemleri de böylesi bir bilgiyi derleyebilmek üzere tasarlanmamıştır.


57

Burada akla özellikle fonksiyonel sınıflandırmanın bir ölçüde program bütçe kod sisteminegerek kalmadan aynı işlevi görebileceği hususu gelebilir. Ancak aşağıda sayılacak nedenlerleprogram bütçe kod sisteminin beşinci bir sınıflandırma olarak ABS’ye dahil edilmesininprogram bütçe sisteminden beklenen amacın yerine getirilmesine katkı sağlayacağıdüşünülmüştür.

10. Kalkınma Planında “Öncelikli Dönüşüm Programları” adı altında yeni bir diziprogram belirlenmiştir. Bunların fonksiyonel sınıflandırmada tanımlanmasınınprogram maliyetlerinin takibi açısından zorluk yaratması söz konusu olabilir.

Benzer şekilde birden fazla idareyi kapsayan tematik nitelikteki programların birbakışta görülebilmesi açısından program sınıflandırması altında ayrı başlıkta izlenmesidaha pratik bir yöntem olabilir.

Programlar, kurumsal sınıflandırma ile paralellik arz etmesine karşın aynı değildir.İdarenin teşkilat şeması fonksiyonel bazda oluşturulmuşsa programlar ile harcamabirimleri arasında paralellik görülür, örneğin, Milli Eğitim Bakanlığında Özel ÖğretimGenel Müdürlüğü Özel Öğretim Programı gibi. Ancak Temel Öğretim GenelMüdürlüğü hem Okul Öncesi hem de İlköğretim Programı’ndan sorumludur.Dolayısıyla ayrı bir program kodlaması yapılması aynı birimin iki ayrı programının datakip edilmesinde kolaylık sağlayabilir.

Mevcut ABS fonksiyonel 4. seviyede ekonomik kodlara rastlanması, fonksiyonlarınüst seviyede tüm kamu açısından belirlenmiş olması ve dolayısı ile kurumsalihtiyaçların yakalanması için daha alt seviyelere inme gerekliliği, ayrıca bir programveya altprogramın birden fazla fonksiyon ile ilişkilendirilebilecek esnekliğe sahipolması (örneğin, eğitim hastanesi) da ayrı bir program kod sistemine duyulan ihtiyacıarttırmaktadır.

Sonuç olarak, program bütçe sisteminin ABS kapsamındaki kurumsal, fonksiyonel, finansmantipi ve ekonomik sınıflandırmaya ek olarak Program Sınıflandırması şeklinde ve xxx. xxx.xxx. xxx kodlama yapısı olarak düzenlenmesi daha faydalı olacaktır. Burada dikkat edilmesigereken nokta OVP’de öncelikli dönüşüm programları ve tematik program kodlarınınbelirlenmesi ve bu programların bileşenlerinden sorumlu idarelerin bu program kodlarınıortak olarak kullanabilmesi, bu sayede bir yandan harcama sorumluluğu ayrıştırılırken aynızamanda program hedef ve maliyetlerine ilişkin bütünleşik sonuçların elde edilebilmesineimkan sağlanmasıdır.

Pilot çalışmalardan ve 10. Kalkınma Planındaki öncelikli transfer programlarının isimlerindende yararlanarak; yukarıdaki örnekte verilen 102 numaralı program, model yapısına göre,programların OVP’de detaylı olarak kodlanması ortaya çıktığında aşağıdaki şekildetasarlanacaktır:

015. Kamu Harcamalarının Rasyonelleştirilmesi Programı 18

015.002. Tarımsal Desteklerde Etkinliğin Sağlanması 19

015.002.001. Doğrudan Gelir Desteği

18 Kalkınma Planı 1.5 Öncelikli Dönüşüm Programı19 Kalkınma Planı 1.5. Öncelikli Dönüşüm Programı, 2. Bileşen


58

Program Sınıflandırması, mevcut dörtlü sınıflandırma (ekonomik, fonksiyonel, kurumsal vefinansman) listelerine ek olarak yeni bir sınıflandırma listesi olarak tanımlanacaktır. İlk 2seviye (Program ve Altprogram) merkezi olarak yönetilecek ve ülke bazında ortak olacaktır.Faaliyet/Proje seviyesi ise idarenin iradesine bağlı olarak detaylandırılabilecektir. İdare, bütçeteklifini, en alt seviyede dolduracağı faaliyet kartları ile hazırlayacak, ancak,

Maliye Bakanlığı ile bütçe görüşmelerini 3. seviyedeki (rutin faaliyet ve cari projeniteliğinde olan) faaliyet kartları,

Kalkınma Bakanlığı ile olan yatırım görüşmelerini ise hangi seviyede olursa olsun yatırımprojesi niteliğinde doldurduğu faaliyet kartları üzerinden yapacaktır.

Yukarıda anlatılanlar çerçevesinde bütçe tasarısı, idarenin faydalandığı programlarseviyesinde ve bütünleştirilmiş olarak TBMM’ye sunulacaktır. Bilgilendirme amacıyla,Altprogram ve ilk seviye Faaliyet Kartları da bütçe sunumuna eklenecektir. Sunulan programbütçe içinde idareye ilişkin faaliyet ve projeler ile hedeflerin yanında temel fiziki veriler deyer alacaktır.

Üç yıllık çerçevede sunulan bütçe tasarısının ilk yılı TBMM’de oylanacaktır. Bütçeformatında sunulma aşamasında, içinde bulunulan yıl da dahil olmak üzere bütçe dönemiönceki iki yıl ve izleyen iki yıl olmak üzere beş yıllık bir çerçevede sunulacaktır.

TBMM oylama seviyesi program itibarıyla gerçekleştirilecektir. Her program bir ya da dahafazla program hedefine sahip olmalıdır. Her program hedefi için bir ya da daha fazla gösterge,beklenen değerleri ile birlikte sunulmalıdır.

Tablo 7. Bütçe Sunumu - TBMM Oylama Seviyesi

Kodu Program(P)

Hedef(H)

Gösterge(G)

T-1 T T+1 T+2 T+3

KBÖ Harcama KBÖ AğustosSonuHarcama

Yıl SonuHarcamaTahmini

Teklif Tahmin Tahmin

xxx P1 P1H1 P1H1G1

P1H1G2

xxx P2 P2H1 P2H1G1

P2H1G2

P2H2 P2H2G1

P2H2G2

TBMM bütçeyi oylarken B cetvelini ve ilgili idareler için net finansman tablolarını da görerekonaylayacaktır. Dolayısıyla TBMM oylamayı ana kalem olan programlar düzeyinde yaparkengelir ve finansmanı da onaylamış olacaktır.

Bütçe, program düzeyinde onaylandığında, kanunlaşma aşamasında onaylanan metinaltprogramlarını da içerecektir. Bütçe, program ve altprogram düzeyinde kanunlaşacaktır. Buşekilde, TBMM, program, altprogram hedefleriyle birlikte performans göstergelerini de bütçeile onaylamış olacaktır.


59

Tablo 8. Bütçe Sunumu – Kanunlaşma Düzeyi

Kodu Program(P)

Altprogram(AP)

Hedef(H)

Gösterge(G)

T-1 T T+1 T+2 T+3

KBÖ Hrc. KBÖ Ağus.SonuHrc.

Teklif Tahmin Tahmin

xxx

P 1

P1H1 P1H1G1

P1H1G2

P1AP1

P1AP1H1 P1AP1H1G1

P1AP1H1G2

P1AP1H2 P1AP1H2G1

P1AP1H2G2

xxx P2

P2H1 P2H1G1

P2H1G2

P2H2 P2H2G1

P2H2G2

P2AP1 P2AP1H1 P2AP1H1G1

P2AP1H1G2

P2AP2 P2AP2H1 P2AP2H1G1

P2AP2H2 P2AP2H1G2

Bütçe, TBMM’ye paket halinde sunulurken performans programı ile bütçenin birleştirildiğidikkate alındığında, bütçe tasarısında yıllık hedefler ile yıllık performans göstergeleri detaybilgi tablolarında yer alacaktır.Tablo 9. Bütçe Yıllık Hedefleri ve Göstergeleri

Kodu Program(P)

Altprogram(AP)

Hedef

(H)

Yıllık

Hedef

(YH)

Yıllık Performans

Göstergesi

(YPG)

xxx P 1

P1H1

P1AP1

P1AP1H1 P1AP1H1YH1 P1AP1H1YH1YPG1

P1AP1H1YH2 P1AP1H1YH2YPG1



xxx P 2

P2H1

P2H2

P2AP1


P2AP1H1YH1YPG2

P2AP2




60

Yukarıda anlatılanlar çerçevesinde, Faaliyet Esaslı İş Yönetim Modeli, makroplanlama/programlama – kurumsal planlama/programlama, performans – bütçe ilişkisiniyansıtacaktır. Bu model belgesinde tartışılan ilişkiler ve seviyeler, Şekil 9’de özetlenmektedir.


61

Şekil 9. Faaliyet Esaslı İş Yönetim Modeli

KurumsalPlanlama(StratejikPlan ve

PerformansProgramı)

Kurum İşlem Seviyesi

Kurum İş Yönetimi Seviyesi

Teklif ve Görüşme Seviyesi(Kalkınma Bakanlığı

Maliye Bakanlığı)

Kanunlaşma Seviyesi

Oylama Seviyesi(TBMM)

MakroPlanlama

(KalkınmaPlanı veOVP +

OVMP)

BÜTÇE

PlanlamaKanun

MaliyeBakanlığıKalkınmaBakanlığı

Kurum İşPlanı veBütçesi

MUHASEBE

Kontrol

ÜlkeMuhasebe

Kayıtları

KurumKayıtları

RAPORLAMA

TBMM

MaliyeBakanlığıKalkınmaBakanlığı

Kurum/BirimMaliye

BakanlığıKalkınmaBakanlığı

Birim

Faaliyet Esaslı İş Yönetim Sistemi - FEYS

Program

Altprogram

Faaliyet 1

Faaliyet 1.1(Proje)

Faaliyet 1.1.1

Faaliyet 1.2

Faaliyet 1.1.2


62

6. BÜTÇE UYGULAMASI

Bütçe, TBMM’ye program, altprogram, hedefler, göstergeler ve ödenekler düzeyindesunulacaktır. TBMM’ye sunulmadan önce Kalkınma Bakanlığı, program ve yatırımbütçelerini, Maliye Bakanlığı ise bütçenin bütününü, değerlendirecektir. Bu nedenle, İdarelerbütçe tekliflerini faaliyetler detayında ve bütçe gerçekleşmeleriyle ilişkilendirerek sunacaktır.Bu şekilde sunulan bütçenin, hedef ve göstergeler bazında program amaçlarıyla tutarlılığıdeğerlendirildikten sonra bütçenin detay görüşmeleri merkezi kurumlar ile harcamacıbakanlıklar arasında gerçekleştirilecektir.

Bütçenin TBMM’de onaylanması sonrasında Ocak ayı başında idareler, bütçelerininuygulamaya yönelik operasyonel nitelikli programlarını hazırlayıp Maliye Bakanlığınagönderecektir. Uygulama programında bütçeler, faaliyetler düzeyinde, yıllık performansgöstergeleri, altprogram ve program göstergeleriyle ilişkili olarak belirlenmiş AyrıntılıHarcama Programı çerçevesinde çeyrek dönemler itibarıyla dönemlere dağıtılmış olacaktır.

Bu dağıtım Maliye Bakanlığının çıkaracağı Uygulama Tebliğinde öngörülen ilkeler vehesaplama yöntemi üzerine kurulacaktır. Bakanlık, Hazine Müsteşarlığı ile bütçeninfinansmanına ilişkin toplantılarla temel bütçe büyüklüklerinin tahmini bir dağılımını yapmışve buna göre dönemlere ilişkin harcama ve finansman büyüklüklerini Hazine Müsteşarlığı ilebelirlemiş olmalıdır.

Yıl içinde tamamlanacak programlara ilişkin düzenlemeler ile kanunlaşmış program yapısıiçindeki aktarma kurallarına ilişkin esaslar Maliye Bakanlığınca her yıl bütçe kanunları veuygulama tedbirleri ile belirlenir. Temel prensip olarak, programlar arasındaki aktarma TBMM,altprogramlar arasındaki aktarma Maliye Bakanlığı, faaliyetler arasındaki aktarma ise idareniniradesine tabi olacaktır. Farklı idarelere ait programlar arasındaki aktarma yetkisinin, TBMM veyayetki devri ile belirlenmiş bir bedele kadar Maliye Bakanlığı yetkisinde olması öngörülmektedir.Aynı idareye ait programlar arasındaki aktarma yetkisi, idare teklifi ile Maliye Bakanlığının onayıile uygulamaya girecektir.

Zorunlu durumlarda yıl içinde program değişiklikleri (yeni program ekleme, programsonlandırma, program birleştirme-ayırma) önerilebilir. Bu durum, bir ihtiyaç, politikaönceliklerindeki değişim ya da mevzuat değişikliği gibi nedenlerle ortaya çıkmış olabilir. TBMMBütçe Kanunu ile yetki vermiş ise bu sürecin koordinasyonu ve kontrolü, Maliye Bakanlığı ileistişare içinde Kalkınma Bakanlığı tarafından yapılır. Prensip olarak önerilecek yeni programlarınfinansman kaynağının gösterilmesi ve/veya mevcut programlardan vazgeçilecek olanlarınbelirtilmesi önerilmektedir.

Aynı şekilde TBMM’nin vereceği yetki dahilinde, program değişiklikleri sonucu yapılmasıgereken ödeneklendirme ve bütçe uygulama işlemleri, Kalkınma Bakanlığı ile istişare içindeMaliye Bakanlığı tarafından gerçekleştirilir.

TBMM’nin Bütçe Kanunu ile yetki vermediği durumlarda bu işlemler TBMM’nin onayı ilegerçekleşir.

63

Tablo 10. Bütçe Yılı ve Uygulama Programı

Program(P)

Altprogram(AP)

YıllıkHedef(YH)

YıllıkPerformansGöstergesi

(YPG)

Yılı Ödeneği 1. Ç 2. Ç 3. Ç 4. Ç

P 1 P1AP1





…

Ç: Çeyrek

Tablo 11. Bütçe Yılı ve Uygulama Programı (Faaliyet için)

Altprogram(AP)

Faaliyet (F) YıllıkHedef(YH)

Yıllık PerformansGöstergesi

(YPG)

YılıÖdeneği

1. Ç 2. Ç 3. Ç 4. Ç

P1AP1 P1AP1F1

P1AP1F1H1YH1 P1AP1F1H1YH1YPG1




…

Ç: Çeyrek

64

7. İZLEME VE DEĞERLENDİRME SİSTEMİ

Program bütçe uygulamasının temel amaçlarından biri kamu hizmet programlarının başarısınıbelirleyebilmektir. Programların başarısını gösterebilmek için bir yandan hedeflerine ulaşıpulaşmadığını tespit edilmesi, diğer yandan bu hedeflere ulaşmak için kullanılan kaynaklarlailişkilendirilmesi gereklidir. Kamu kaynaklarının toplumsal sonuçlara ne ölçüdedönüştüğünün gösterilebilmesi için izleme ve değerlendirme yapısının oluşturulmasıgereklidir.

İzleme; bir proje, program ya da politikanın beklenen sonuçlara kıyasla ne şekilde ilerlediğinigörebilmek için sürekli bir bilgi toplama ve analiz etme sürecidir. İdareye ve paydaşlara,ilerlemenin derecesi, hedeflere ulaşma ve kaynakların kullanımına ilişkin bulgularla müdahaleetme imkanı sağlayan, belirli göstergelere ilişkin sistematik veri toplanmasına dayanan süreklibir fonksiyondur. 20 Diğer yandan değerlendirme; planlanmış, devam eden ya datamamlanmış bir programın uygunluğunun, etkililiğinin, etkinliğinin, etkisinin vesürdürülebilirliğinin incelenmesidir. İzleme, sürekli bir faaliyet özelliği taşırkendeğerlendirme belli zamanlarda yapılan “proje” nitelikli çalışmalardır. Değerlendirmeçalışmaları izleme faaliyeti çıktılarından da yararlanarak programların etkisi, etkililiği,etkinliği, sürdürülebilirliği ve ilişkililiği açısından sonuç çıkarmaya yardımcı olur.

Program bütçe sisteminde izleme ve değerlendirme sisteminin temel yapıtaşını göstergeleroluşturmaktadır. Önceki bölümlerde de söz edildiği gibi program ve altprogram düzeyindesonuç bazlı göstergeler oluşturulması gereklidir. Faaliyet düzeyinde ise yıllık olarak üretilençıktıları gösterecek performans göstergeleri belirlenmelidir.

7.1. Program Bütçe Sisteminde İzleme

İzleme önceden belirlenmiş göstergeler üzerinden yapılır,

Program, altprogram ve faaliyetlerin izlenmesi bunların sorumlusu idareler tarafındanyapılır,

İdareler bütün program ve altprogramlar için Şekil 8 ve 9’da yer alan raporlarıhazırlar,

Birden fazla idarenin görev alanına giren programlarda, program ve altprogramlarprogram sorumlusu idare/birimler tarafından, faaliyetler ise faaliyeti yürütenidare/birim tarafından izlenir,

Sorumlu idare/birim tarafından izleme verisinin varlığı, sürekliliği, geçerliliği vegüvenilirliği gözetilir ve bu amaçla gerekli veri sistemi tesis edilir,

İzleme sonuçları sorumlu idarelerin/birimlerin faaliyet raporlarında yıllık olarakyayınlanır ve Kalkınma ve Maliye Bakanlığına raporlanır,

Faaliyet raporlarında belirlenen göstergeler bazında hedef değerler ile gerçekleşendeğerler gösterilir, varsa sapmaların nedenleri açıklanır ve gerekli düzeltmelertanımlanır,

20 OECD/DAC Glossary of Key Terms in Evaluation and Results-Based Management, 2002.

65

SPDKK izleme sonuçlarını program ve altprogram düzeyinde konsolide ederekyayınlar.

7.2. Program Bütçe Sisteminde Değerlendirme

Programların yıllık olarak değerlendirilmesi esastır. Aynı zamanda programtamamlandığında da değerlendirme yapılması önerilmektedir.

Yapılan değerlendirmeler analitik, sistematik, güvenilir, konuya ve yararlanıcıyaodaklı olmalıdır.

Değerlendirme sorumlu idare tarafından yapılır ya da bağımsız uzmanlara yaptırılır.

Değerlendirme raporları Kalkınma ve Maliye Bakanlığına, Sayıştaya ve SPDKK’yegönderilir ve kamuoyuna açıklanır.

SPDDK, programlara ve altprogramlara ilişkin değerlendirme yapılmasını sorumluidareden isteyebilir, kendisi değerlendirme yapabilir ya da bağımsız uzmanlarayaptırabilir.

66

8. ÇALIŞILMASI GEREKEN ALANLAR

Bu çalışmada ortaya konan modelin ve modeli belirleyen bütün alt süreçlerin aşağıdakihususlar çerçevesinde değerlendirilmesi ve ön uygulamalarla pilot kurumlarda test edilmesiönem taşımaktadır. Bu kapsamda aşağıdaki çalışmaların yapılması önerilmektedir:

Makro planlama süreci ile kurumsal planlama süreci açısından önerilen modelinBakanlıklarla birlikte bir değerlendirmesinin yapılması ve uygulanabilirliğinintartışılması,

Farklı özelliklere sahip üç temel kurumda modelin, Kalkınma Bakanlığı ve MaliyeBakanlığı ortak çalışması temelinde, 10. Kalkınma Planı dönemi içinde pilotuygulamasına geçilmesi,

Pilot kurumlarda önerilen yapı ve bütçe hazırlık, uygulama ve izleme-değerlendirmesüreçlerinin detaylarla birlikte ön uygulamasının gerçekleştirilmesi,

o Bütçe formlarının daha fazla yapısal bilgi üretecek şekilde revizyonu vesadeleştirilmesi,

o Teklif sırasında toplanan iş, fiziki ve mali envanter verilerinin sistematik halegetirilmesi, gerekçelerin metin yapısından olabildiğince yapısal formatataşınması,

o Maliyetlendirme ve maliyet muhasebesi modeline ilişkin çalışmaların busüreçte yürütülmesi,

• Maliyet (ve gelir) birimlerinin belirlenmesi,

• Her program, altprogram ve faaliyet/proje için maliyet kartıyaklaşımının geliştirilmesi,

• Özellikle ortak programlara ilişkin dağıtım anahtarlarınınstandardizasyonu,

Pilot uygulama sürecinde önerilen süreçlerin mevcut mevzuat açısından gözdengeçirilmesi ve yapılacak düzenlemelerin belirlenmesi,

İç kontrol sistemiyle ne düzeyde entegre edileceğine dair çalışmaların tamamlanması,

Pilot çalışmalar ve yapılan değerlendirmeler sonrasında modelin ilk bulgularla birlikteicracı bakanlıklar ile paylaşılarak, geri bildirimler doğrultusunda özellikle uygulamayayönelik revizyonların yapılması,

Modelin genel çerçevesi ve kritik konularda yoğun bir bilgilendirme ve eğitimçalışmalarının gerçekleştirilmesi.

67

9. YENİ STRATEJİK PLANLAMA KILAVUZU İLE İLİŞKİLER

Kalkınma Bakanlığı’nda yürütülen TR2010/0136.01-01/001-Stratejik Yönetim KapasitesininGüçlendirilmesi Teknik Yardım Projesi kapsamında geliştirilen Stratejik Plan HazırlamaKılavuzunda da önerildiği gibi, kurumlar, Stratejik Planlarını hazırlarken, üst düzey politikadokümanı olarak 10. Kalkınma Planı ve Öncelikli Dönüşüm Programlarını esas almalıdır.Diğer bir deyişle, kurumlar, Stratejik Planlarını hazırlarken yalnızca stratejik hedeflerini vefaaliyetlerini ortaya koyacaklardır. Ayrıca kurumlar, mevzuat gereği yapmaları gereken rutinişleri ile ilgili amaç, hedef ve faaliyetlerini ise Performans Programına yansıtacaklardır.

Bu bakımdan, bu modelde önerilen “Yeni Faaliyetler”in de stratejik amaçlı faaliyetler olması;yani, kurumun Stratejik Planında yer alan stratejik amaçlar ve Performans Programıylaparalellik içerecek şekilde bütçeye yansıtılması önerilmektedir.

Yeni tasarlanan Stratejik Planlama Kılavuzunda “genel idari harcamalar” FEYS modelinde“Genel Yönetim Giderleri”ne, “Tahsis Edilmemiş Harcamalar” da “Dağıtılamayan Giderler”ekarşılık gelmektedir. Karar verilmesi gereken hususlardan biri, Stratejik Plan’da tüm proje vefaaliyetlerin mi, yoksa sadece stratejik hedeflerle ilişkili proje ve faaliyetlerin mi yer almasıgerektiğidir.

Government & Nonprofit

Faaliyet esaslı i̇ş yönetim modeli (feys)