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América Latina y el América Latina y el Caribe: Caribe:
En busca de un nuevo En busca de un nuevo pacto fiscalpacto fiscal
José Luis MachineaSecretario Ejecutivo
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Santiago, 28 de enero de 2008
1. Una rápida mirada a las últimas décadas
Desde la macro a la equidad pasando por las reformas
AMÉRICA LATINA: INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL, 1975-1991(Promedio simple, en porcentajes del PIB)
El ajuste de los 80: La ruptura del Pacto Fiscal
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Ingreso Total Gasto Total Intereses (Argentina y México)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
El ajuste y la desarticulación del Pacto Fiscal
El Estado deja de invertir en infraestructura Disminución de alrededor del 40% del gasto
social por habitante Las políticas sociales comienzan a dejar de
ser universales, dando paso a la focalización. Se desarticula el servicio civil
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
AMÉRICA LATINA: INGRESOS Y GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL,1990-2002(Promedio simple, en porcentajes del PIB)
La década del noventa: aumento del gasto, reformas y
endeudamiento
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1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Ingreso Total Gasto Total
La década de los noventa: La década de los noventa: políticas fiscales pro-cíclicaspolíticas fiscales pro-cíclicas
Los escasos períodos de crecimiento no fueron aprovechados para ahorrar y, en parte como consecuencia de ello, en los años de escasez se acentuaron las políticas pro-cíclicas.
Contribuyeron a la política procíclica: La miopía de los mercados ( comportamiento
procíclico) Las presiones de ajuste por parte de los
organismos internacionales en las recesiones.
La década del noventa: reformas, aumento del gasto público y
endeudamiento Aumento del gasto social (crecientemente focalizado y
no siempre eficiente)
Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.
28,7
22,0
19,418,6
17,7 17,5
13,4 13,1
10,2 9,9 9,4 8,98,0 7,9
7,1 6,3 6,3 5,6
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1990-1991 2004-2005
El gasto público social en América Latina
Promedio regional 1990-1991: 12,9%
Promedio regional 2004-2005: 15,9%
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO SOCIAL TOTAL(Porcentajes del PIB)
La década del noventa: reformas, aumento del gasto público y
endeudamiento Aumento del gasto social (crecientemente focalizado y
no siempre eficiente)
Reformas a los sistemas de pensiones (reducción de
ingresos fiscales y de la solidaridad)
Privatizaciones (ingresos fiscales transitorios e
inadecuada regulación)
Fuerte impulso a la descentralización (con escasa
capacitación e inadecuada institucionalidad)
Aumento de la deuda pública (moneda extranjera)
Infraestructura: reemplazo parcial de la inversión
pública por la inversión privada
La inversión privada sólo compensa a mediados de los noventa la caída
de la inversión pública en infraestructura
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2006
Inversión pública Inversión privada
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES,1991-1994, 1994-1998, 2002-2007
(Variaciones en puntos del PIB)
Un nuevo siglo: un quiebre con el pasado?
En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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1990-1994 1994-1998 2002-2007
Ingreso Gasto Resultado global
Fuerte aumento de los ingresos fiscales
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIÓN DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007(En puntos del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES,2002-2004, 2004-2006, 2006-2007
(Variaciones en puntos del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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2002-2004 2004-2006 2006-2007
Ingreso Gasto Resultado global
En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar , con algunas notas de alerta
… especialmente en algunos países
AMÉRICA LATINA: VARIACIÓN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2007(En puntos del PIB)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
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Un nuevo siglo: una historia repetida con respecto a la
equidad
Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)
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México
Chile
Brasil
Argentina
Italia
Dinamarca
OECD
Gini después de impuestos y transferencias
Gini después de transferencias
Gini antes de impuestos y transferencias
Efectos sobre la distribución del ingreso
ÍNDICES DE CONCENTRACIÓN PARA EL PROMEDIO DE AMÉRICA LATINA(Deciles de hogares de ingreso familiar equivalente)
Fuente: Sabaini (2006)
0,558
0,560
0,562
0,564
0,566
0,568
Gini post Impuestorenta
Gini post Generalsobre consumos
Gini postSelectivos sobre
consumos
Gini postComercio Exterior
Gini postSeguridad Social
Gini PreImpuestos
Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE
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Directos (Renta yPatrimonio)
Consumo general
EspecíficosOtros indirectos
Seguridad Social
1990 2006
44.843.5
12.911.3
17.418.9
1.71.4
22.325.6
(Porcentaje del total)
Estructura Ingresos Tributarios AL
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Directos (Renta yPatrimonio)
IVA
Selectivos y otrosComercio y transacciones
internacionales
Seguridad Social
1990 2006
22.227.9
22.633.7
21.514.9
15.7 7.0
18.316.7
AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS(Porcentaje del total)
La estructura del impuesto a la renta
Sociedades/Personas Físicas = 1.5 veces
América Latina
Sociedades61%
Personas Físicas
39%
1,8% del PIB 2,8% del PIB
Sociedades/Personas Físicas = 0.4
OCDE
Personas Físicas
73%
Sociedades27%
9,0% del PIB3,4% del PIB
En síntesis, en los sistemas tributarios de América Latina:
1. El nivel de ingresos es insuficiente.2. La estructura está muy sesgada a los impuestos al
consumo.3. La región sigue siendo “alérgica” al impuesto a la
renta.4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente
(al menos en el IVA).5. El gasto tributario es elevado, alterando la equidad
vertical, y con efectos poco claros sobre la inversión (La efectividad del IVA es 43% en la región y más del 60% en países desarrollados).
6. La administración tributaria sigue siendo una restricción para el diseño de la política tributaria.
Una mirada al efecto redistributivo del gasto público
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004a
(En porcentajes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.
a Promedio ponderado por la significación de cada partida de gasto en el ingreso primario de cada país.b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.
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Porcentaje acumulado de población
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Salud
Educación
Gasto público
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social
Ingreso primario
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Porcentaje acumulado de población
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Entre los gastos de mayor progresividad destacan los destinados a los programas de lucha contra la
pobreza, en particular los de transferencias condicionadas.
AMÉRICA LATINA (11 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004a
(En porcentajes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.
ProgramaChile Solidario (Chile, 2003)
ProgramaBono de Desarrollo Humano (Ecuador, 1999)
ProgramaOportunidades (México, 2002)
Programa Jefes de Hogar
(Argentina, 2003)
Ingreso primario
A pesar de no ser progresivo, el gasto público social incrementa
notablemente el nivel de bienestar de los más pobres AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): EFECTO REDISTRIBUTIVO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL
EN EL INGRESO, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 1997-2004a
(En porcentajes, Ingreso total del Quintil V = 100)
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.
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Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
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Gasto social
Ingreso primario
2. Los desafíos de un nuevo Pacto Fiscal
A diez años de la publicación del Pacto Fiscal, los principales desafíos no han variado, aunque sí el contexto externo
Cuatro desafíos para un Pacto fiscal
Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica
Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción
fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática
La estabilidad macroeconómica y la solvencia fiscal
Aplicar políticas contracíclicas (Más allá de gastos e ingresos, Haavelmo mediante, implica poner énfasis en el déficit fiscal estructural. Sin embargo, si los ingresos están asociados a las
variaciones de los precios de exportación (windfall gains or losses) el carácter procíclico debiera considerar la variación del gasto público, por su impacto en la absorción.
Necesidad de definir el carácter transitorio o permanente de los ingresos públicos
Generar una institucionalidad fiscal contracíclica (ayuda al control fiscal y aumenta la transparencia)
Reducir la dolarización del sistema financiero y la deuda en moneda extranjera del sector público (y privado)
La calidad del gasto público
Aumentar la inversión pública en infraestructura (diferenciar del gasto corriente)
Mejorar la calidad de la educación pública Aumentar recursos destinados a la innovación y
crear una asociación con el sector privado Crear un servicio civil eficiente Favorecer la descentralización pero con
instituciones, capacitación y equidad Aumentar la transparencia y evaluación
Mejorar la equidad
Sistema tributario Recursos: mejorar la calidad de los sistemas tributarios
(ampliar bases y equiparar tasas, con excepciones respecto a canastas básicas cuando la pobreza es elevada)
Estructura: prioridad en la imposición a la renta de las personas
Administración: mejorar el cumplimiento (reducir la evasión, en especial en impuesto directos)
Protección social universal (con fuerte solidaridad en las contribuciones, en especial en salud)
Eliminar subsidios generalizados y “permanentes” a los combustibles y servicios públicos (focalizar)
Transparencia y fortalecimiento de las instituciones
Para evitar un exceso de discrecionalidad en la política fiscal, la tendencia al “caudillismo fiscal”, es preciso privilegiar normas consensuadas:
Fortaleciendo el papel del Congreso de manera de asegurar un adecuado balance de responsabilidades entre el ejecutivo y el legislativo.
Creando “Consejos de Política fiscal” Generando instancias de coordinación entre distintos
niveles de Gobierno Estimulando la presupuestación participativa al nivel
local Aumentando la transparencia y evaluación de las
políticas públicas
América Latina y el América Latina y el Caribe: Caribe:
En busca de un nuevo En busca de un nuevo pacto fiscalpacto fiscal
José Luis MachineaSecretario Ejecutivo
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Santiago, 28 de enero de 2008
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