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AUDITOR DO ESTADO- RS ADMINISTRAO (ITENS 1 A 19)
PROFESSOR: MARCELO CAMACHO
Prof. Marcelo Camacho www.pontodosconcursos.com.br 1
Aula 2
Ol, pessoal!
Vamos nossa segunda aula. Espero que estejam focados neste final de ano
no concurso que vocs vo fazer!
AULA 2 16/12/2013 3. Relaes intergovernamentais entre os trs poderes federais, os trs poderes estaduais e os trs nveis de governo do Brasil (Unio, Estados e Municpios). 4. Formulao de polticas pblicas, planejamento pblico, planos, programas de governo e oramentos.
Sumrio
1. Pacto federativo e relaes intergovernamentais ...................................................................................... 2
1.2. Coordenao Executiva .......................................................................................................................... 7
1.3. Problemas de articulao versus fragmentao das aes governamentais. ........................................ 11
1.4. Dimenses da coordenao: intragovernamental, intergovernamental e na relao governo-sociedade.
..................................................................................................................................................................... 17
2. Formulao de Polticas Pblicas ............................................................................................................ 29
2.1. Modelos de Tomada de Deciso .......................................................................................................... 34
2.2 Ciclo de Polticas Pblicas .................................................................................................................... 40
3. Processo de Planejamento na Administrao Pblica ........................................................ 56 4. Lista de Questes .................................................................................................................................... 94
6. Gabarito ................................................................................................................................................. 103
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1. Pacto federativo e relaes intergovernamentais
Para abordarmos este tema, parto de um texto clssico de Fernando Luiz
Abrcio, Federalismo e Polticas Pblicas: O Impacto das Relaes
Intergovernamentais no Brasil.
Segundo este autor, a Federao uma forma de organizao poltico-
territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como das
decises coletivas entre mais de um nvel de governo. Distingue-se, assim,
do modelo clssico de nao, o chamado Estado unitrio. Neste ltimo, o
Governo Central anterior e superior s instncias subnacionais, e as
relaes de poder obedecem a uma lgica hierrquica e piramidal.
A Federao, ento, um acordo capaz de estabelecer um
compartilhamento da soberania territorial, fazendo com que coexistam,
dentro de uma mesma nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes
so mais contratuais do que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o
princpio de autonomia com o de interdependncia entre as partes,
resultando numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo.
Duas condies levam os pases a adotarem o modelo federativo quando h
uma situao federalista: A primeira a existncia de heterogeneidades
numa determinada nao, vinculadas questo territorial (grande extenso
e/ou enorme diversidade fsica), a diferenas tnicas e/ou lingsticas, a
disparidades socioeconmicas, ou ento a diversidades culturais e polticas
entre as regies de um pas. A segunda condio que leva escolha do
federalismo a ao poltica baseada no ideal da unidade na diversidade,
capaz de concomitantemente manter unidas e autnomas as partes de um
mesmo territrio.
O pacto poltico-territorial resultante da federao garantido pela
Constituio. No entanto esta garantia no se d apenas pela Constituio.
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Alm dela, h outras instituies federativas, que cumprem dois papis:
estabelecem freios e contrapesos entre os nveis de governo, bem como
formas de coordenao entre os entes. Procura-se, no primeiro aspecto,
evitar tanto a excessiva centralizao como a fragmentao oligrquica do
poder, criando um controle mtuo entre os pactuantes. Por exemplo, o
Senado e a Suprema Corte nosso STF so mecanismos que exercem
esta funo. Porm, o federalismo no somente uma estrutura de controle
mtuo. O sistema federativo depende da criao de incentivos cooperao
e de processos intergovernamentais de deciso conjunta.
Nosso modelo federativo foi baseado no modelo norte-americano. Contudo
nossos caminhos rumo federao foram bastante diversos. Os princpios
de autonomia e de interdependncia, bem como as noes de controle
mtuo e de coordenao intergovernamental, tiveram uma trajetria
tortuosa em nosso Pas, e ainda hoje tm problemas para realmente se
efetivar.
A criao do modelo federativo no Brasil no resultou de um pacto entre
unidades autnomas, mas de um processo de descentralizao de poder do
centro para os estados, uma vez que em suas primeiras dcadas quase 70
anos o Pas fora regido por um Imprio bastante centralizado. Segundo Rui
Barbosa, citado por Abrucio: tivemos Unio antes de ter estados, tivemos o
todo antes das partes.
As instituies adotadas no federalismo brasileiro forma semelhantes s
norte-americanas: Constituio Federal escrita, Senado Federal como espao
de representao nacional dos estados e um Tribunal Superior responsvel
por julgar conflitos federativos e zelar pelo cumprimento da Constituio
Federal.
No entanto, aponta Abrucio, diferentemente dos Estados Unidos, os estados
se fortaleceram e a Unio foi enfraquecida. Por esta razo, enquanto nos
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EUA o pacto federativo significou a criao de um Poder Central at ento
inexistente, no vocabulrio poltico brasileiro federalismo sinnimo de
descentralizao.
Alm disso, as instituies federativas brasileiras fortaleceram sobremaneira
o Executivo estadual, que exercia seu poder num jogo poltico basicamente
oligrquico novamente ao contrrio dos EUA, em que o poder local foi a
base do republicanismo. Soma-se a isso o fato de que os governadores se
tornaram grandes lderes nacionais. A definio da eleio presidencial
passava por um acordo entre os dois principais estados da Federao, So
Paulo e Minas Gerais, em aliana com outras unidades mdias, como o Rio
Grande do Sul, o Rio de Janeiro e a Bahia. A disputa presidencial, ademais,
repetia a histria antirrepublicana que vigorava no plano subnacional:
fraudes, voto de cabresto e inexistncia de qualquer fiscalizao
independente do processo eleitoral.
Este perodo se encerra com uma ciso entre So Paulo e Minas Gerais,
causada, tanto pela insistncia do primeiro em eleger sequencialmente um
segundo presidente paulista, quebrando o acordo entre os dois estados,
quanto pelo descontentamento dos demais estados e de alguns setores da
sociedade. Com o apoio de Minas Gerais, ocorre a Revoluo de 1930, que
conduz Getlio Vargas ao poder.
O grande legado da era Vargas para o federalismo brasileiro foi o
fortalecimento do Executivo e da burocracia federais, bem como a estrutura
de super-representao dos estados menores no Congresso Nacional. Cabe
ressaltar que este projeto de modernizao foi sustentado por um modelo
que no previa a democracia nem o aprimoramento das administraes
pblicas no plano subnacional.
Com a instalao de um novo regime, marcado pelas regras democrticas da
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Constituio de 1946, o federalismo voltava a ser o fundamento poltico-
territorial do Pas. Como uma das novidades, houve uma preocupao com a
distribuio horizontal de recursos por meio da destinao de receitas
federais a regies menos desenvolvidas notadamente Norte e Nordeste.
Em termos federativos, o cenrio era duplo: de um lado, a Unio continuava
sua expanso em prol do projeto nacional desenvolvimentista; de outro, as
elites regionais recuperaram poder, fortalecendo o Congresso Nacional e
principalmente os governadores de estado. Dos quatro presidentes eleitos
do perodo, dois tinham sido, um pouco antes, chefes de Executivos
estaduais.
No plano horizontal, a Federao tornara-se mais equnime. O medo da
volta do Caf com Leite fez com que as outras elites regionais reforassem
a sobre-representao dos estados menos desenvolvidos na distribuio de
cadeiras na Cmara Federal e, mais intensamente, a sub-representao do
Sudeste, particularmente de So Paulo. Tal medida corretiva escondia dois
vcios antidemocrticos: a perverso do princpio do one man, one vote e a
distribuio do poder exatamente aos estados menos republicanizados.
Com a falta de efetiva adeso das elites brasileiras ao processo democrtico,
tivemos como resultado a realizao de um golpe de estado, com apoio
de lderes civis particularmente os governadores de So Paulo, Guanabara
e Minas Gerais e capitaneado pelos militares. Instalou-se um regime
poltico que durou cerca de 20 anos e teve forte impacto na Federao
Ao final do perodo militar, seguiu-se um perodo de redemocratizao,
resultou em fortalecimento dos governadores e das unidades estaduais, mas
tambm no fortalecimento dos governos municipais. A Constituio Federal
de 1988 fez com que o Brasil se tornasse um caso peculiar de Federao
com trs entes considerados pactuantes originrios: Unio, estados e
municpios somente a Blgica e a ndia do ao poder local um status
semelhante. De fato, pode-se observar uma maior autonomia poltica,
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administrativa e financeira dos municpios em relao ao perodo anterior,
acompanhada de uma descentralizao de recursos e atribuies.
A Constituio Federal, no seu artigo 23, estabelece um modelo baseado
fortemente em competncias comuns. Em seus doze incisos, tal dispositivo
constitucional diz que de competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios (...) as seguintes reas de poltica pblica:
conservao do patrimnio pblico; sade e assistncia social; acesso
cultura e educao; proteo ao meio-ambiente; fomento produo
agropecuria e ao abastecimento alimentar; moradia e saneamento bsico;
combate s causas da pobreza; e poltica de educao para a segurana no
trnsito.
Um segundo ponto de inflexo no federalismo brasileiro iniciou-se em 1994,
com o Plano Real e a estabilizao da moeda. Esse impacto foi seguido de
uma srie de aes do Governo Federal durante os dois mandatos do
presidente Fernando Henrique Cardoso, que buscaram instituir um processo
de coordenao federativa em algumas reas de poltica pblica.
No que se refere s finanas intergovernamentais, houve fortes impactos.
Com a queda da inflao, trazido pelo Plano Real, as volumosas dvidas dos
estados e de alguns municpios, antes camufladas pelos altos ndices
inflacionrios, se mostrassem mais claramente. O caso dos governos
estaduais era mais grave, dado que seu crescente endividamento era
constantemente assumido pela Unio na redemocratizao. Para acabar com
esse mecanismo perverso de repasse de custos, o Governo Federal
coordenou um processo de privatizao dos bancos estaduais que, apesar de
no render recursos suficientes ao pagamento das dvidas, dificultou a
possibilidade de novos endividamentos.
Ainda como parte dessa poltica de ajuste das finanas intergovernamentais,
o Governo Federal conseguiu aprovar a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
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em maio de 2000, que passou a restringir ainda mais a possibilidade de
endividamento pblico, atingindo fundamentalmente os estados e
municpios, com a imposio de limites a uma srie de gastos, prevendo
graves penalidades ao gestor que no os cumprisse.
A lio de casa exigida dos governos subnacionais no teve como
contrapartida um ajuste estrutural das finanas federais. Em vez disso, a
Unio preferiu, sobretudo na dcada de 1990, aumentar sua arrecadao
elevando as contribuies sociais, uma vez que sobre elas no incide a
obrigao constitucional de partilha intergovernamental por meio dos Fundos
de Participao. Para se ter uma idia do impacto, a carga tributria passou
de 24,5% do PIB em 1993, para 35,6% do PIB em 2003.
1.2. Coordenao Executiva
A dcada de 1990 tambm foi marcada por outras aes federais que
buscaram mexer com o padro federativo ps-1988, embora isso no tenha
sido feito contra a descentralizao. Particularmente nas reas sociais houve
polticas cujo intuito era melhorar a coordenao federativa. Nesta linha, os
casos mais interessantes ocorreram nos setores de Sade e Educao.
Apesar das grandes diferenas de contexto e coalizes que envolvem ambas,
o processo de coordenao se deu basicamente por meio da vinculao do
repasse de recursos financeiros prestao mais controlada de servios
pelas esferas de governo subnacionais, seja pela fixao de metas, seja pela
adoo de padres nacionais de polticas pblicas.
OS governos estaduais admitiram o sucesso destas polticas nacionais ao
BID, afirmando que as polticas com melhor desempenho so exatamente
aquelas com maior coordenao federativa.
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Na rea da Educao, mais especificamente no ensino fundamental, o
Governo Federal assumiu um papel central no processo de municipalizao,
por meio da proposta, e posterior aprovao, da emenda constitucional que
instituiu o FUNDEF (Fundo nacional da Educao Fundamental), e mais tarde
o FUNDEB (Fundo Nacional da Educao Bsica).
A exposio de motivos encaminhada ao Congresso Nacional, juntamente
com o projeto de emenda constitucional, revela claramente a posio de
coordenao assumida pela Unio em face falta de uma maior
especificao das competncias federativa no campo da educao:
[a Constituio Federal de 1988] no explicita de forma coerente as
responsabilidades e competncias de cada uma das esferas, de forma que o cidado
comum saiba a quem cobrar o cumprimento das garantias constitucionais. [...] em
conseqncia dessa indefinio de papis, resulta um sistema na realidade uma
diversidade de sistemas de atendimento educacional que deixa muito a desejar,
sobretudo no que diz respeito qualidade da educao oferecida. [...] a disperso
dos esforos dos trs nveis de governo gerou grande heterogeneidade da qualidade
do atendimento escolar [porque] a distribuio de recursos no compatvel com as
efetivas responsabilidades na manuteno das redes de ensino.
O repasse de verbas por matrcula, de recursos do FUNDEF e agora do
FUNDEB, representou um incentivo para que os municpios assumissem a
responsabilidade pela oferta de um maior nmero de vagas no ensino
fundamental. Passados alguns anos de implementao, observa-se que a
municipalizao do ensino fundamental avanou no pas, tendo o FUNDEF,
sem dvida, colaborado com essa mudana. Isto demonstra o xito da
coordenao federativa exercida pela Unio, nesta poltica especfica.
Outra rea na qual a descentralizao avanou em razo da coordenao do
Governo Federal foi a da Sade. De acordo com a Constituio de 1988, esta
poltica de responsabilidade das trs esferas de governo, devendo seus
servios ser executados com colaborao intergovernamental, de acordo
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com o Sistema nico de Sade (SUS). Entretanto, apesar da agenda da
descentralizao, ainda havia o legado da centralizao, com muito pouca
participao do municpio na prestao desse servio. Dada a nova
autonomia municipal, a operacionalizao do SUS teve de passar por uma
articulao intergovernamental, que foi coordenada e, em parte, financiada,
pelo Governo Federal.
Pode-se dizer que houve dois incentivos para que os municpios decidissem
assumir os servios de sade. O primeiro veio do objetivo de universalizao
da poltica nacional, presente j em 1988, passando por um esforo de
ampliar a oferta dos servios de sade. A previso de um aumento na oferta
dos servios foi atraente aos municpios, considerando a visibilidade que tem
a rea e os crditos polticos que pode conceder. Entretanto, os incentivos
mais importantes vieram de normas federais, regulamentando as condies
de prestao e financiamento dos servios de sade as Normas
Operacionais Bsicas (NOBs).
Primeiro, foi oferecida aos municpios a possibilidade de aderir ao SUS,
subordinando-se s normas federais e capacitando-se para receber recursos
da Unio. Foram estabelecidos critrios de remunerao dos prestadores de
servio conforme a produo e criado um canal de relacionamento direto
entre a Unio e os municpios por meio de convnios. Essa regulamentao,
contida nas NOB/91 e NOB/92, obteve a adeso de 22% dos municpios. A
NOB/93, adotada no governo Itamar Franco, elevou a taxa de adeso a 63%
dos municpios brasileiros. Por meio desta nova regulamentao o Ministrio
da Sade facultou aos governos locais a escolha entre trs modalidades
distintas, de acordo com a capacidade administrativa de cada um, sendo o
repasse federal de recursos diferenciado para cada uma das modalidades,
proporcionalmente aos servios assumidos. O objetivo fazer com que os
municpios assumissem os servios e tivessem autonomia financeira e
gerencial para organiz-los, dentro das diretrizes gerais do Sistema nico de
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Sade. Condicionou-se estes incentivos necessidade de implementao
nos municpios dos Conselhos Municipais de Sade.
Neste processo observou-se um fortalecimento das relaes entre Unio e
municpios e uma omisso das secretarias estaduais na coordenao,
articulao, apoio tcnico e regulao dos servios de sade perante seus
municpios. Em 1998, foi implementada a NOB/96 trouxe condies para que
a adeso ao sistema atingisse 99% dos municpios brasileiros. As novas
regras acrescentavam recursos maioria dos municpios e o Ministrio da
Sade foi capaz de sinalizar que suas disposies seriam efetivamente
cumpridas.
Ainda no Governo Fernando Henrique, foi criado o Piso de Ateno Bsica
(PAB ), que, alm de vincular transferncia de recursos efetiva oferta de
servio pelos municpios, assumiu uma funo redistributiva por meio de um
critrio de repasse baseado tambm no nmero de habitantes de cada
cidade. O PAB composto de uma parte fixa determinada pelo critrio de
nmero de habitantes de cada municpio e uma parte varivel repassada
de acordo com os servios efetivamente oferecidos por cada municpio. O
valor fixo tem o objetivo de reduzir a desigualdade entre a capacidade de
financiamento dos diferentes municpios, atenuando em parte o critrio da
produtividade, segundo o qual se remunera os municpios pela produo de
procedimentos hospitalares realizados.
Nesse caso, municpios com uma rede incipiente, com capacidade de oferta
de poucos servios, passam a contar com algum recurso fixo, de
fundamental importncia para a estruturao de um atendimento preventivo
de responsabilidade municipal.
A parte varivel do PAB composta por recursos distribudos de acordo com
a adeso dos governos municipais a programas de sade nacionais
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prioritrios, tambm focados na sade preventiva. So eles: Sade da
Famlia/Agentes Comunitrios de Sade, Sade Bucal, Assistncia Financeira
Bsica, Combate s Carncias Nutricionais, Combate a Endemias e Vigilncia
Sanitria. O resultado foi uma efetiva municipalizao do atendimento por
meio da adeso a esses programas, melhorando a cobertura dos servios de
sade no pas. Outra dimenso a se destacar so os mecanismos de
accountability que acompanham os programas vinculados ao SUS, com a
incidncia tanto de fiscalizao do Governo Federal para o efetivo repasse de
recursos, quanto da necessidade de aprovao pelo Conselho Municipal de
Sade.
Ainda na rea da Sade, outra medida federal importante foi a aprovao da
Emenda Constitucional n 29, que instituiu uma vinculao de receitas
federais, estaduais e municipais com sade. Em razo deste novo dispositivo
constitucional municpios so obrigados a investir 15% e os estados 12% do
total de sua arrecadao (no caso dos estados, deduzido o montante
transferido aos municpios).
1.3. Problemas de articulao versus fragmentao das aes governamentais.
De acordo com Abrucio, a observao do processo de descentralizao que
ocorreu Brasil a partir a dcada de 1980 e os mecanismos de coordenao
federativa implementados nas reas de Educao e Sade no perodo ps
1994, evidenciam a relevncia que o desenho federativo exerceu na
implementao de polticas pblicas e, conseqentemente, na prestao de
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servios de bem-estar social populao. No entanto, inmeros problemas
so resultantes tambm do modelo federativo.
A autonomia dos entes federativos aliada, no caso brasileiro, a um vasto
rol de competncias compartilhadas, por determinao constitucional
possibilita que Unio, Estado e Municpios se omitam diante de uma questo,
a populao permanea sem uma ao governamental e no saiba,
efetivamente, de quem cobrar se do governo municipal, estadual e federal.
Isto , tem-se um processo no transparente e de responsabilizao difusa,
que possibilita que cada esfera de governo culpe a outra pelo problema, sem
que nenhuma ao efetiva seja tomada.
Sobre o financiamento das polticas pblicas, segundo Marta Arretche:
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes
para a maior parte das polticas sociais brasileiras. Na verdade, as propostas para
combinar descentralizao fiscal com descentralizao de competncias foram
estrategicamente derrotadas na ANC 1987-1988 (...).Decorre desse fato a
avaliao de que a Constituio de 1988 descentralizou receita, mas no encargos.
Outra possibilidade que as diferentes esferas de governo efetivem, ao
mesmo tempo, iniciativas de polticas pblicas sem nenhuma integrao, ou
at mesmo em direes opostas. Esta prtica faz com que os recursos
pblicos de cada ente federativo sejam aplicados isoladamente, atacando de
maneira sobreposta praticamente os mesmos problemas. Com isso, perde-
se uma oportunidade de potencializar recursos que so escassos e articular
aes de maneira a gerar melhores resultados.
No Brasil, conforme j mencionado acima, o processo descoordenado de
descentralizao que sucedeu a Constituio Federal de 1988 resultou, em
um primeiro momento, na falta de atuao dos nveis federal e estadual de
governo e, por outro lado, em uma exacerbao do municipalismo
autrquico. A municipalizao de polticas pblicas se deu de maneira
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bastante desigual no pas, tanto pela diversidade de situaes financeiras e
capacidade administrativa dos municpios brasileiros, quanto pela vontade
poltica de cada governo municipal de utilizar seus recursos na promoo de
polticas pblicas, ou continuar solicitando auxlio das esferas estadual e
federal para viabilizar aes de governo.
Pessoal, segundo Marta Arretche, no nosso sistema tributrio h
desigualdades tanto no aspecto vertical quanto horizontal.
No plano vertical, o atual sistema de transferncias fiscais permite que
quase todos os ganhos relativos sejam apropriados pelos municpios, uma
vez que seus resultados so neutros para os Estados. Em 2002, a receita
disponvel (arrecadao prpria + transferncias) da Unio foi de 60% do
total das receitas, ao passo que os municpios se apropriaram de 15%,
permanecendo os Estados no mesmo patamar que estavam anteriormente
redistribuio. Alm disso, este sistema favorece os municpios de pequeno
porte. Estima-se ser de 91% a participao das receitas de transferncia nos
municpios de menos de 5.000 habitantes. Em 22 Estados brasileiros, quanto
menor a populao do municpio, maior o seu ganho de receita derivado das
transferncias constitucionais, vale dizer, maior a disponibilidade de recursos
per capita com liberdade alocativa, uma vez realizadas as transferncias.
No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos Estados mais
desenvolvidos para os menos desenvolvidos. Entretanto, as regras que
acabaram por reger as transferncias constitucionais tm por conseqncia
recriar novas desigualdades entre as Unidades da Federao. enorme a
variao na receita disponvel entre os municpios e Estados brasileiros. A
razo entre a receita mdia per capita dos municpios com mais de um
milho de habitantes, na Regio Sudeste, e dos municpios com menos de
20 mil habitantes, nas Regies Norte e Nordeste, pode ser de at 46 vezes.
Uma vez realizadas as transferncias constitucionais, a receita disponvel per
capita do Estado de Roraima foi de duas vezes a de So Paulo, em 1997.
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Segundo Marta Arretche:
Na prtica, estas desigualdades limitam definitivamente a possibilidade de que se estabeleam constitucionalmente competncias exclusivas entre os nveis de governo para as aes sociais. Limitam tambm a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar o gasto social dos governos locais.
Ainda segundo Marta Arretche, falando das receitas tributrias e sua relao
com as relaes intergovernamentais:
O sistema brasileiro de repartio de receitas tributrias essencialmente um sistema legal, pelo qual receitas tributrias sem vinculao de gasto com exceo das obrigaes constitucionais de gasto em sade e educao so garantidas aos governos subnacionais, notadamente aos municpios de pequeno porte. Combinado a compromissos financeiros acumulados no passado, direitos assegurados em lei e vinculaes constitucionais do gasto federal, este sistema produz alta rigidez do oramento federal.
Falando de relaes intergovernamentais e concentrao de autoridade, diz
Marta Arretche:
Com exceo da poltica de educao fundamental, a concentrao de autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois Unio cabe o papel de principal financiador, bem como de normatizao e coordenao das relaes intergovernamentais...Ocorre que a Constituio Federal de 1988 no alterou a estrutura institucional de gesto das polticas sociais herdada do regime militar. Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos sucessivos presidentes posteriormente Constituio Federal de 1988 pouco ou nada alteraram esta estrutura prvia, que centralizada para as polticas de sade e desenvolvimento urbano e descentralizada para a poltica de educao fundamental.
A partir de 1994 observa-se a iniciativa da Unio em coordenar polticas de
Sade e Educao por meio de uma regulamentao que no s distribuiu
tarefas aos entes federativos, mas tambm estabeleceu incentivos
financeiros para facilitar a adeso dos governos subnacionais. Nesse caso, a
Unio assumiu uma funo mais de coordenao e regulao do que
propriamente de execuo dos servios. Esta ltima funo de execuo foi
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claramente assumida pelos municpios, hoje responsveis pela proviso da
maior parte dos servios pblicos. J nos estados, a redefinio de papis
a que nos parece mais incompleta. Atuando em alguns pontos na proviso
direta de servios e com um papel de coordenao regional pouco
desenvolvido, os governos estaduais parecem ser os que menos se
adaptaram uma forma articulada de proviso de polticas pblicas. Prova
disso que uma srie de programas e aes coordenadas so fruto de uma
relao direta entre Unio e municpios as polticas de transferncia de
renda so hoje o maior exemplo disso.
A coordenao regional intra-estadual tem ficado, muitas vezes, por conta
dos prprios municpios, que se articulam em torno de uma questo por
meio da formao de consrcios intermunicipais. Os consrcios formalizam a
cooperao intermunicipal com o objetivo de reunir esforos em torno de um
problema cuja soluo extrapola os limites de um municpio e atinge a
dimenso microrregional ou regional. O resultado dessa cooperao pode ser
a realizao de obras, servios ou at mesmo planejamento conjuntos.
No ano 2001, 1.969 municpios estavam em consrcios de sade, 669 em
consrcios de uso compartilhado de mquinas e equipamentos e 216 em
consrcios para tratamento e destinao final de resduos slidos13. Alm
dessas reas verificam-se consrcios atuando em educao, obras pblicas,
capacitao administrativa, meio ambiente, desenvolvimento econmico,
assistncia social, agricultura e esportes.
Em 2005, foi promulgada a Lei Federal n. 11.107 regulamentando os
consrcios pblicos. A principal novidade foi a atribuio de personalidade
jurdica de direito pblico aos consrcios, que passam a ser considerados
como entes da administrao indireta dos municpios-membro, a exemplo
das autarquias. Imagina-se que essa nova estrutura possa dar maior
estabilidade a esse tipo de cooperao intergovernamental, ficando sua
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continuidade menos suscetvel vontade de cada novo Prefeito eleito. Outra
forma possvel de cooperao intergovernamental so os convnios. Os
convnios tm como finalidade o alcance de objetivos institucionais comuns
por meio de uma mtua colaborao entre os partcipes no caso em
questo, governos. Essa mtua colaborao pode assumir vrias formas,
como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e
materiais, de imveis, de know how, entre outros.
Todavia, observa-se que na maior parte das vezes, os termos so definidos
pela esfera de governo superior, assemelhando-se mais a uma adeso por
uma das partes, do que de fato uma negociao. Apesar disso, esse o
instrumento de cooperao mais largamente utilizado pelos entes
federativos, abrangendo praticamente todas as reas de poltica pblica. Boa
parte desses termos regulamenta repasses de verba de um nvel de governo
para realizao de obras, eventos ou programas pelo outro; outra parte, que
no pactua recursos financeiros, constitui na verdade uma forma de
transferir a implementao de uma poltica, ou mesmo seu custeio, esfera
de governo mais prxima da populao, normalmente os municpios.
Vejamos a questo abaixo: ITEM 1. (ESAF/2009/MPOG/EPPGG) Ao avaliar o fato de que a Constituio Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o municpio como ente federado, incorreto afirmar que: a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralizao de polticas pblicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relao vertical e horizontal entre os entes federativos.
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b) assuntos que at ento eram tratados apenas em nvel nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municpios. c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competncias concorrentes para a maior parte das polticas sociais brasileiras, combinando descentralizao fiscal com descentralizao de competncias. d) ao par da descentralizao, a ausncia de polticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no pas. e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos municpios.
Analisemos as alternativas
a) CERTO. A falta de coordenao um dos pontos mais criticados no atual
desenho do Estado brasileiro.
b) CERTO. Como exemplo podemos citar a questo da educao.
c) ERRADO. O erro foi dizer que combinou-se descentralizao fiscal com
descentralizao de competncias. Segundo Marta Arretche, uma vez que as
competncias so concorrentes, os municpios no so obrigados a
implement-las. Assim, tiveram uma grande descentralizao fiscal, sem a
correspondente descentralizao de obrigaes.
d) CERTO. Uma das causas dessa ausncia de polticas pblicas a falta de
integrao entre os entes federados.
e) CERTO. Um exemplo foi a educao bsica, que precisou ser
reorganizada pela unio atravs do FUNDEB.
Portanto, o gabarito a alternativa C. 1.4. Dimenses da coordenao: intragovernamental, intergovernamental e na
relao governo-sociedade.
Estudamos nos tpicos 2 e 3 a dimenso das relao intergovernamental ,
entre esferas de governo. Veremos agora os problemas relacionados
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coordenao intragovernamental, ou seja, dentro de determinada esfera de
governo.
Maria das Graas Rua afirma que um dos aspectos que primeiro chamam a
ateno nas polticas pblicas brasileiras a fragmentao. Embora as
demandas da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma
articulada, em que diferentes agncias setoriais atuem de forma
coordenada, na prtica o que ocorre a existncia de linhas rgidas mas
nem sempre consensuais e respeitadas de demarcao das reas de
atuao de cada uma delas.
Como conseqncia da fragmentao, as polticas muito freqentemente
emperram devido competio interburocrtica. Segundo a autora:
As polticas ou so fragmentadas em reas de controle de cada agncia, na busca de uma convivncia pacfica; ou estabelecem-se superposies que levam baixa racionalidade e ao desperdcio de recursos.
Observao semelhante foi realizada por Snia Maria Fleury Teixeira:
Apesar de que com a descentralizao os servios se dirigem aos mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espao geogrfico, sua execuo se realiza de forma isolada por meio de cada poltica setorial. Se bem os problemas sociais se manifestam setorialmente, sua soluo depende da ao de mais de uma poltica, de uma ao que considere a populao de forma integral. S atravs da intersetorialidade possvel uma ao integradas das polticas sociais que garanta a universalidade, integridade e equidade.
Humberto Falco Martins traz alguns conceitos referentes a coordenao nas
polticas pblicas:
A integrao nas polticas pblicas implica que elas devem apoiar umas
s outras, ou pelo menos no devem ser contraditrias.
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A coerncia nas polticas envolve a promoo sistemtica de aes que
se reforcem mutuamente nos diferentes rgos do governo, criando
sinergias para a realizao dos objetivos comuns.
A coordenao nas polticas significa fazer com que os diversos
sistemas institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem
juntos de forma congruente.
A consistncia nas polticas significa assegurar que as polticas
individuais no sejam internamente contraditrias e que as polticas
que se opem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas
ou integradas.
Para o autor, a integrao nas polticas tem uma dimenso horizontal, uma
vertical e uma temporal. A integrao horizontal busca assegurar que os
objetivos individuais e as polticas desenvolvidas por vrias entidades se
reforcem mutuamente. A integrao vertical busca assegurar que as prticas
das agncias, autoridades e rgos autnomos, bem como o comportamento
dos nveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os
compromissos polticos mais amplos. A integrao temporal busca assegurar
que as polticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as
decises de curto prazo no se oponham aos compromissos de longo prazo.
A integrao horizontal consiste na ao articulada entre rgos
governamentais do mesmo ente federativo (por exemplo, quando
ministrios atuam combinadamente para formular uma poltica de
juventude). J a integrao vertical consiste nas aes articuladas entre
rgos de entes federativos e organismos diferentes (por exemplo, quando
um ministrio coordena suas aes para cima com o Mercosul e para baixo
com os governos locais).
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H tambm a integrao transversal e setorial. A primeira aplica-se s
questes transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente
tratadas de forma coerente devido ao tratamento especializado na legislao
e em diferentes reas de governo. J a integrao setorial est associada ao
grau de consistncia lgica e operacional entre aes de diversos atores
envolvidos numa mesma arena de polticas pblicas.
A teoria da fragmentao de polticas pblicas prope que h uma correlao
entre fatores de convergncia estrutural e o grau de fragmentao de
polticas, dentro de um mesmo domnio temtico (fragmentao
intrasetorial) ou entre vrios domnios (fragmentao extra-setorial). Os
fatores de convergncia estrutural so:
a) Liderana executiva, mediante uma viso do Presidente para implementar
seu programa de governo e sua superviso direta ou indireta sobre os
ministros em questes-chave;
b) Uma estratgia governamental que promova convergncia de propsitos
e o casamento do planejamento (apontando resultados) com a gesto
(apontando como alcan-los);
c) Incentivos cooperao lateral entre os ministrios para busca de
solues integradoras, mediante estratgias de construo de confiana e
modelagem de solues ganha-ganha entre distintos segmentos;
d) Estruturas que facilitam ou dificultam a coordenao macro-
governamental e as integraes verticais e horizontais entre rgos e
entidades na estrutura de governo;
e) Processos de trabalho com maior ou menor grau autonomia;
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f) Intercmbio de ideias, valores e vises entre distintas comunidades
epistmicas no mbito do estado, portadoras de distintas posies e opinies
arraigadas sobre as polticas de gesto.
O quadro abaixo apresenta o significado de cada um destes fatores em
termos de propenso integrao ou fragmentao a partir de um modelo
de anlise qualitativa da fragmentao.
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Uma das solues para a fragmentao o PPA. Segundo o IPEA:
Por um lado, se parece claro que o PPA pode transformar-se em poderoso
instrumento de gesto pblica que amplia a visibilidade e a racionalidade das aes de governo, evidenciando possveis inconsistncias e gerando informaes capazes de averiguar os resultados finais obtidos em cada programa, por outro, parece ainda incompleta a tarefa de tornar-se mais orgnica a integrao entre diversos programas supostamente voltados ao enfrentamento de um mesmo problema-chave. Esse descasamento faz que a maioria dos programas necessite, ainda, de profunda reviso de concepo em vrios aspectos, tais como a
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consistncia interna e a pertinncia e suficincia de aes para que se alcancem os seus objetivos diretos.
Como vimos acima, os programas so instrumentos da integrao das
diversas aes governamentais que tem objetivos comuns. Eles mudam a
lgica do planejamento governamental, privilegiando uma viso integrada
das aes necessrias para resolver determinado problema da sociedade.
Mangabeira Unger e Jorge Gerdau Johannpeter , apresentaram um
documento chamado Agenda Nacional de Gesto Pblica. Neste documento
os autores apresentam alguns temas que devem ser tratados na agenda
pblica e dividem a apresentao de cada tema em dois blocos: problemas e
solues. Um dos temas tratados a repactuao federativa das polticas
pblicas. Vejamos os problemas e solues apresentados.
Repactuao Federativa nas Polticas Pblicas 1. Problemas: Compartimentalizao de competncias A repartio rgida de
competncias constitucionais dos entes federados promove a fragmentao
e a baixa qualidade dos servios prestados.
Responsabilizao Dificuldade em responsabilizar os entes federados pelo
desempenho e resultados obtidos pelas polticas pblicas.
Centralizao na elaborao de polticas pblicas Excesso de centralizao
na elaborao de polticas pblicas em larga escala, desconsiderando as
diferentes demandas locais.
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Descentralizao na execuo de polticas pblicas Excesso de
descentralizao na execuo das polticas pblicas que eximem da
responsabilidade o Governo Federal pela qualidade dos servios prestados.
A impotncia do setor privado Dificuldades impostas ao setor produtivo
pelas imperfeies e disfuncionalidades do setor pblico so imensurveis. O
setor privado obrigado a lidar com os diversos nveis do setor pblico
federal, estadual e municipal sem que essas reas dialoguem entre si ou
sem que tenham seus procedimentos compatibilizados ou integrados.
2. Solues: Corresponsabilizao e colaborao Rearranjo mais flexvel, com incentivos institucionais que se prestassem ao aprofundamento da colaborao e da corresponsabilizao entre a Unio, os estados e os municpios. Subsidiariedade Subsidiariedade entre os entes federados com o estabelecimento de processos simplificados, acesso informaes e promoo da transparncia para gerar competitividade e melhoria dos servios pblicos. Federalismo contratual Fortalecimento do federalismo contratual por intermdio do estabelecimento de parmetros nacionais mnimos que garantem o desenvolvimento equitativo entre as regies, alm da criao de metas, mecanismos de monitoramento e implementao. Agenda legislativa Produo de uma agenda legislativa integrada entre os entes federados, a ser apresentada anualmente ao Congresso, contendo as prioridades de polticas pblicas dos estados e municpios. Reforma Tributria Execuo da Reforma Tributria e simplificao de impostos federais para dirimir as externalidades da guerra fiscal. Agora vejam esta questo da CESPE, cobrada no ltimo concurso do MCTI
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ITEM 2. (CESPE/MCTI/2012/ANALISTA DE CINCIA &TECNOLOGIA) O fortalecimento do federalismo contratual, por meio do estabelecimento de parmetros nacionais mnimos que garantam o desenvolvimento equitativo entre as regies, alm da criao de metas e mecanismos de monitoramento e implementao, pode solucionar o problema gerado pelo excesso de descentralizao na execuo de polticas pblicas.
Perfeito, PESSOAL! exatamente a afirmao do documento citado acima.
Conceitualmente federalismo contratual a associao de estados
autnomos que se renem para fortalecer os seus laos polticos e
econmicos. No o caso dos estados brasileiros, que fazem parte de um
arranjo institucional. Mas, como veremos mais abaixo, Fernando Abrucio
tambm defende esta perspectiva de contratualismo. Portanto, a afirmativa
est CERTA.
Vejam esta outra questo ITEM 3. (CESPE/MCTI/2012/ANALISTA DE CINCIA &TECNOLOGIA) O federalismo, forma de organizao poltico-territorial do Estado brasileiro, tem por objetivo o princpio de independncia e autonomia de cada estado-membro, sem a necessidade de coordenao de aes inter e intragovernamentais.
A afirmativa est ERRADA! Segundo Fernando Abrucio em Federalismo e
Polticas Pblicas: O Impacto das Relaes Intergovernamentais no Brasil, a
Federao um acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da
soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma
nao, diferentes entes autnomos, interdependentes. Diz o autor em seu
texto:
A Federao uma forma de organizao poltico-territorial baseada no compartilhamento tanto da legitimidade como das decises coletivas entre mais de um nvel de governo. Distingue-se, assim, do modelo clssico de nao, o chamado Estado unitrio. Neste ltimo, o Governo Central anterior e superior s instncias subnacionais, e as relaes de poder obedecem a uma lgica hierrquica e piramidal. A essncia da definio de federalismo aparece na prpria constituio da palavra, derivada do latim foedus, que significa pacto (ELAZAR, 1987). Trata-se de um acordo capaz de estabelecer um compartilhamento da soberania territorial, fazendo com que coexistam, dentro de uma mesma nao, diferentes entes autnomos e cujas relaes so mais contratuais do que hierrquicas. O objetivo compatibilizar o princpio de autonomia com o de interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo. O objetivo compatibilizar o princpio
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de autonomia com o de interdependncia entre as partes, resultando numa diviso de funes e poderes entre os nveis de governo.
Vejamos mais uma questo da ESAF ITEM 4. (ESAF/2009/MPOG/EPPGG) No atual contexto, uma coordenao adequada de aes intergovernamentais implica reconhecer os seguintes pressupostos como verdadeiros, exceto: a) a efetividade das polticas pblicas depende do entrosamento entre os nveis de governo, uma vez que, para o sucesso de suas aes, os entes locais precisam de colaborao horizontal e vertical. b) a existncia de recursos financeiros e de normas para a sua descentralizao, aliada a uma boa gesto financeira e a um controle formal, suficiente para a coordenao e a promoo do equilbrio nas relaes entre nveis de governo. c) no mais das vezes, a cooperao federativa frgil e h poucos incentivos institucionais a seu favor. Por conta disso, nas reas em que as relaes intergovernamentais so mais azeitadas, as polticas geralmente so mais bem-sucedidas, e vice-versa. d) a autonomia dos entes federativos, aliada a um vasto rol de competncias compartilhadas, possibilita que, frente a uma omisso do poder pblico, a populao permanea sem uma ao governamental e no saiba de quem cobrar: se do governo municipal, estadual ou federal. e) instrumento de cooperao mais usado pelos entes federativos, os convnios, por terem seus termos estabelecidos pela esfera de governo superior, mais se assemelham a um contrato de adeso e menos a um acordo negociado entre as partes.
Pessoal, vamos analisar as alternativas:
A) CERTO. Perfeito pessoal! O sucesso das polticas pblicas depende do
entrosamento dos entes federativos. Como vimos uma poltica pblica
depende da integrao entre os entes federativos(integrao
horizontal) e da integrao entre os rgos que compem o governo
local (integrao horizontal).
B) ERRADO. Pessoal, a existncia de recursos financeiros condio
necessria para a integrao dos nveis de governos em torno da
execuo de uma poltica pblica, mas no suficiente para seu
sucesso.
C) CERTO. absolutamente verdadeiro pessoal! H poucos incentivos
institucionais para a integrao vertical (intergovernamental). Quando
esta integrao existe, as polticas pblicas tendem ao sucesso.
D) CERTO. Isto pode ser exemplificado por alguns problemas do SUS.
Quando h problemas a prefeitura diz que no recebeu os recursos do
Estado e da Unio, que por sua vez acusam os entes sub-nacionais de
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gerirem mal os recursos. E quem paga o pato so os cidados que
necessitam dos servios pblicos.
E) CERTO. Pessoal, o instrumento de convnio, regra geral, um
instrumento que prev obrigaes para ambas as partes, com
contrapartidas. Acontece que o governo federal, afim de assegurar a
execuo de algumas polticas, oferta recursos aos entes sub-nacionais
que aderirem a determinadas aes. Por exemplo, as aes de
incentivos aos consrcios intermunicipais e aos municpios que
assumirem a gesto plena da sade. O convnio assim, se transforma
em contrato de adeso, porque a outra parte no pode alterar os
termos do contrato. tambm chamado de federalismo contratual.
Portanto, o gabarito a alternativa B.
Vejam esta outra questo para encerrarmos: ITEM 5. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos so vistos como propensos a terem dificuldades com a coordenao dos objetivos das polticas, gerando superposio de competncias e competio entre os diferentes nveis de governo. Considerando as caractersticas do pacto federativo e das relaes intergovernamentais no Brasil, possvel afirmar que: a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre os governos subnacionais pelo atual sistema de transferncias constitucionais estimulam a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses governos. b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas no obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua prpria agenda e a implementar polticas pblicas, especialmente na rea social. c) estados e municpios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade poltica ou de adeso a polticas federais, porm condicionados ao seu esforo tributrio. d) a desconcentrao da autoridade no governo federal caracteriza as relaes federativas na gesto das polticas, pois somente restaram Unio os papis de financiador e de coordenador das relaes intergovernamentais. e) para induzir a adeso dos governos locais sua agenda de polticas pblicas em geral, o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferncias de recursos adoo do comportamento considerado desejvel pelo governo federal.
Analisemos as alternativas
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A) ERRADO. Vimos na aula que , segundo Marta Arretche, que as
desigualdades tributrias verticais e horizontais limitam a
possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia
aos governos locais, deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de
elevar o gasto social dos governos locais. A afirmativa est invertida.
B) CERTO. Vimos na aula que qualquer ente federativo est
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas reas
de sade, educao, assistncia social, habitao e saneamento, por
exemplo. Simetricamente, nenhum ente federativo est
constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas reas.
C) ERRADO. Os recursos esto garantidos, independentemente do
esforo tributrio, conforme perspectiva de Marta Arretche, vista em
aula.
D) ERRADO. Vimos que, segundo Marta Arretche, ainda h forte
concentrao de autoridade na esfera federal.
E) ERRADO. Para fazer face desobrigao dos entes na
implementao de polticas pblicas, como vimos, o governo federal
vem condicionando a transferncia de recursos execuo de
programas especficos. Um exemplo so as normas operacionais da
sade e o PAB.
Portanto, o gabarito a alternativa B.
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2. Formulao de Polticas Pblicas
Entende-se que as polticas sociais so as aes do Estado nas reas de
educao, sade, previdncia, habitao, saneamento, etc.
Para compreendermos o que sejam Polticas sociais importante estabelecer
a diferena entre Estado e governo. Estado o conjunto de instituies
permanentes como rgos legislativos, tribunais, exrcito e outras que no
formam um bloco nico necessariamente que possibilitam a ao do
governo; e Governo o conjunto de programas e projetos que uma parte da
sociedade (polticos, tcnicos, organismos da sociedade civil e outros)
prope para a sociedade como um todo, configurando-se como a orientao
poltica de um determinado governo que assume e desempenha as funes
de Estado por um determinado perodo.
Polticas pblicas so, neste sentido, o Estado em ao; o Estado
implantando um projeto de governo, atravs de programas, de aes
voltadas para setores especficos da sociedade.
As polticas pblicas so assim compreendidas como as de responsabilidade
do Estado quanto implementao e manuteno a partir de um processo
de tomada de decises que envolve rgos pblicos e diferentes organismos
e agentes da sociedade relacionados poltica implementada. Neste sentido,
polticas pblicas no podem ser reduzidas a polticas estatais.
Polticas sociais se referem a aes que determinam o padro de proteo
social implementado pelo Estado, voltadas, em princpio, para a
redistribuio dos benefcios sociais visando a diminuio das desigualdades
estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconmico.
Em todas as reas do conhecimento humano o conceito de Polticas Pblicas
discutido. , entretanto, no mbito da Cincia Poltica que este ganha um
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grande destaque nas discusses tericas. Diversos autores (SECCHI, 2010;
SARAVIA & FERRRAREZZI, 2006; DENHARDT, 2011) mostram uma viso
geral de como a poltica publica vista pela academia: (1) como um
equilbrio no oramento entre receita e despesa, (2) como uma nova viso
do estado onde deixa de ser uma poltica kenynesiana, para ser uma poltica
restrita aos gastos, e (2) a relao que existe entre os pases desenvolvidos
e os que iniciaram a sua caminhada democrtica recentemente, de um modo
particular os pases da Amrica Latina que ainda no conseguem administrar
bem os seus recursos pblicos e equacionar os bens em beneficio de sua
populao, de modo incluir os excludos.
Conforme escreveu Souza (2006), em sua essncia as polticas pblicas
esto ligadas fortemente ao Estado este que determina como os recursos
so usados para o beneficio de seus cidados, onde faz uma sntese dos
principais tericos que trabalham o tema das polticas pblicas relacionadas
s instituies que do a ultima ordem, de como o dinheiro sob forma de
impostos deve ser acumulado e de como este deve ser investido, e no final
fazer prestao de conta pblica do dinheiro gasto em favor da sociedade.
Com uma viso mais prxima de Souza (2006), Fernandes (2007) em seu
artigo Polticas Pblicas: Definio, evoluo e o caso brasileiro na poltica
social defende a idia de que as polticas pblicas se manifestam atravs de
duas dimenses que se complementam entre si que o administrativo
tcnico e o aspecto poltico como pode ser observado na citao a seguir.
... costuma-se pensar o campo das polticas pblicas unicamente
caracterizado como administrativo ou tcnico, e assim livre, portanto do
aspecto poltico propriamente dito, que mais evidenciado na atividade
partidria eleitoral. Este uma meia verdade, dado que apesar de se tratar
de uma rea tcnico-administrativa, a esfera das polticas pblicas tambm
possui uma dimenso poltica uma vez que est relacionado ao processo
decisrio. (FERNANDES, 2007).
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Vejamos uma questo:
ITEM 6. (FGV/FNDE/2007) Assinale a alternativa que melhor descreva o conceito de poltica pblica. a) Um programa de governo.
b) O Plano Plurianual do governo.
c) Um conjunto de decises interativas de governo com objetivos prefixados.
d) Um conjunto de marcos jurdicos.
e) Um projeto de lei.
Pessoal, Como vimos polticas pblicas referem-se ao Estado em ao, no
se trata simplesmente de programas de governo, mas sim das decises e
aes efetivas na realidade concreta. Portanto, o gabarito a alternativa
C.
Klaus Frey (2000) diferencia a poltica em trs dimenses. Para isso,
optaremos por usar os conceitos empregados em ingls. Ele refere-se a
polity para denominar as instituies polticas; politics para os processos
polticos e policy para os contedos da poltica:
a dimenso institucional polity se refere ordem do sistema poltico,
delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema
poltico-administrativo;
no quadro da dimenso processual politics tem se em vista o
processo poltico, frequentemente de carter conflituoso, no que diz respeito
imposio de objetivos, aos contedos e decises de distribuio; e,
a dimenso material policy, refere-se aos contedos concretos, isto ,
configurao dos programas polticos, aos problemas tcnicos ao contedo
material das decises polticas.
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Diante dessa diferenciao, faz-se necessrio compreender o grau de
influncia das estruturas polticas (polity) e dos processos de negociao
poltica (politics) sobre o resultado material concreto (policy) das polticas.
Klauss (2000) discorda desse pressuposto de concatenao de efeitos
lineares e argumenta que, na prtica, especialmente entre as dimenses
processual (politics) e material (policy). Para ele, embora o sistema poltico-
administrativo permanea estvel e independente as disputas polticas e as
relaes de fora e poder sempre deixaro suas marcas nos programas e
projetos desenvolvidos e implementados. Klaus discorda, inclusive, da
suposio de Lowi (1972) - que veremos mais adiante - onde a dimenso
material determina a dimenso processual.
De acordo com Maria das Graas Ruas, As polticas pblicas (policies),
por sua vez, so outputs, resultantes da atividades poltica (politics) :
compreendem o conjunto das decises e aes relativas alocao
imperativa de valores. Nesse sentido necessrio distinguir entre poltica
pblica e deciso poltica. Uma poltica pblica geralmente envolve mais do
que uma deciso e requer diversas aes estrategicamente selecionadas
para implementar as decises tomadas. J uma deciso poltica corresponde
a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das
preferncias dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor grau
- uma certa adequao entre os fins pretendidos e os meios disponveis.
Assim, embora uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda
deciso poltica chega a constituir uma poltica pblica. Um exemplo
encontra-se na emenda constitucional para reeleio presidencial. Trata-se
de uma deciso, mas no de uma poltica pblica. J a privatizao de
estatais ou a reforma agrria so polticas pblicas.
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Dagnino (2002) prope um declogo necessrio para entender o conceito
de poltica: (1) a distino entre poltica e deciso: a poltica gerada por
uma srie de interaes entre decises mais ou menos conscientes de
diversos atores sociais (e no somente dos tomadores de deciso); (2) a
distino entre poltica e administrao; (3) que poltica envolve tanto
intenes quanto comportamentos; (4) tanto ao como no-ao; (5) que
pode determinar impactos no esperados; (6) que os propsitos podem ser
definidos ex post: racionalizao; (7) que ela um processo que se
estabelece ao longo do tempo; (8) que envolve relaes intra e inter
organizaes; (9) que estabelecida no mbito governamental, mas envolve
mltiplos atores; e, (10) que definida subjetivamente segundo as vises
conceituais adotadas.
Embora Bucci (2002) defina polticas pblicas como programas de ao
governamental que visam coordenar os meios disposio do estado e as
atividades privadas para a realizao de objetivos relevantes e politicamente
determinados, Secchi (2010), defende que qualquer definio de poltica
pblica arbitrria, pois na literatura especializada no h consenso quanto
definio por conta da disparidade de respostas e de alguns
questionamentos. Secchi chamou esses questionamentos de ns
conceituais.
Vejam esta questo
ITEM 7. (CEPERJ/ SEPLAG-RJ/2010) A literatura sobre anlise de polticas pblicas diferencia trs dimenses da poltica. Sobre essas dimenses, avalie as afirmativas. I. A dimenso institucional (polity) cuida dos contedos materiais concretos, da configurao dos programas polticos, dos problemas tcnicos e do contedo material das decises polticas. II. A dimenso processual (politics) concentra-se no processo poltico, frequentemente de carter conflituoso, no que diz respeito imposio de objetivos, aos contedos e s decises de distribuio. III. A dimenso material (policy) diz respeito ordem do sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional do sistema poltico-administrativo.
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As afirmaes I, II e III so: a) verdadeira, verdadeira, verdadeira. b) falsa, falsa, falsa. c) falsa, verdadeira, verdadeira. d) verdadeira, falsa, falsa. e) falsa, verdadeira, falsa.
Pessoal, analisemos as afirmativas:
I. ERRADO. A dimenso institucional polity se refere ordem do
sistema poltico, delineada pelo sistema jurdico, e estrutura institucional
do sistema poltico-administrativo. A definio dada de Policy.
II. CERTO. Conforme visto na aula acima.
III. ERRADO. A dimenso material (policy)refere-se aos contedos
concretos, isto , configurao dos programas polticos, aos problemas
tcnicos ao contedo material das decises polticas. A definio dada de
polity.
Portanto, o gabarito a alternativa E.
2.1. Modelos de Tomada de Deciso
O processo decisrio ou da formulao de polticas, ou ainda, o momento de
definio preliminar de objetivos e estratgias um tema importante da
Anlise de Polticas. A posio aparentemente predominante no debate entre
a viso racional e a incremental aquela que atribui a esta ltima um
maior peso aos fatores de ordem poltica (politics) nas escolhas que so
efetivamente realizadas no decorrer do processo decisrio.
A literatura sobre o tema apresenta diversas abordagens que buscam
verificar os limites e relaes entre racionalidade, poder e deciso e desta
forma fazer com que a Anlise de Poltica possa de fato ser um suporte s
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decises e uma ferramenta para a melhoria do processo de elaborao de
polticas.
Os dois modelos - incremental e racional - so lentes conceituais
inconciliveis. Enquanto tais, o objetivo chegar a uma viso adaptvel s
diferentes situaes encontradas na realidade. Assim, optamos pela
definio de cada modelo.
O modelo incremental um modelo interpretativo sobre a tomada de
decises que considera as decises presentes dependentes das decises
tomadas no passado, e que os limites impostos por instituies formais e
informais so barreiras tomada de deciso livre por parte do policymakers.
Neste modelo, problemas e solues so definidos, revisados e redefinidos
simultaneamente e em vrios momentos, e deciso depende de um processo
de construo de consensos e ajuste mtuo de interesses. Segundo esse
modelo, grandes saltos ou rupturas de polticas pblicas so raridade
(Lindblom: 1959).
O modelo racional, por sua vez, desdobra-se em dois. O primeiro, modelo
de racionalidade absoluta, o modelo interpretativo de tomada de
decises em que estas so consideradas atividades puramente racionais, nas
quais o melhor meio escolhido para alcanar um fim. O segundo, o
modelo de racionalidade limitada, coloca igualmente a tomada de
decises como atividade racional, porm restringidas pelas limitaes
cognitivas e informativas dos tomadores de deciso. A tomada de deciso,
portanto, torna-se um esforo de escolha de uma opo satisfatria no
necessariamente tima
A viso incremental coloca que a ao de partidrios de posies
distintas interessados em influenciar as decises no mbito do processo
poltico, ao provocarem um ajuste mtuo e contnuo entre suas posies,
asseguraria o ideal democrtico do pluralismo. Coloca, por outro lado, que o
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racionalismo, por no considerar os interesses polticos existentes na
sociedade, conduziria engenharia social e ao autoritarismo.
As duas devem, de fato, ser interpretadas como modelos idealizados do
processo de tomada de deciso que se baseiam em posies no limite
antagnicas acerca da estrutura de poder na sociedade capitalista, da
concepo do Estado e do papel da burocracia.
Simon, em O comportamento administrativo (1945), ao concentrar a
nfase na busca por eficcia administrativa no interior das organizaes
para a anlise do processo de deciso avana na caracterizao das duas
vises. Segundo ele, a viso racional envolve comparar (e escolher) as
alternativas que melhor sirvam obteno de um dado resultado. Ela
envolve listar todas as estratgias alternativas para (1) determinar todas
as conseqncias que decorrem de cada estratgia alternativa e (2) avaliar
comparativamente cada um dos conjuntos de conseqncias.
Simon reconhece, entretanto, que seu enfoque possui limitaes. Isto
porque, pergunta questiona: os valores que devem ser usados para guiar o
processo de escolha e o modo como se deve identificar os valores das
organizaes. Ele considera, ainda, que as organizaes no so
homogneas e os valores a elas imputados terminam sendo aqueles dos
indivduos dominantes. Considera que a tomada de deciso no se processa
da forma lgica, abrangente e objetiva inerente ao procedimento racional e
o modo utilizado para separar fatos e valores, e meios e fins no processo
decisrio se os meios para tanto tambm supem valores.
Simon evolui, em 1957, para um conceito mais realista de bounded
rationality: a alternativa escolhida no precisa ser a que maximiza os
valores do tomador de deciso; s precisa ser boa o suficiente. Portanto,
no todos os cursos alternativos de ao precisam ser ponderados.
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Lindblon (1959) parte da viso de racionalidade restrita de Simon para
formular seu enfoque de comparaes limitadas sucessivas. Ao invs de
partir de questes bsicas e construir a anlise de baixo para cima
(mtodo da raiz), parte da situao existente buscando alter-la
incrementalmente (mtodo dos galhos).
Contrapondo-se a posies da abordagem racionalista, ele tem como
preocupao central produzir uma anlise ampla sobre as caractersticas do
processo de tomada de decises. O processo decisrio percebido como
algo bem mais complexo do que prope a abordagem racional, sem
princpio ou fim e com limites um tanto incertos. A democracia vista como
determinando um processo contnuo de tomada de decises relacionadas
s polticas pblicas que sero definidas, formuladas e implementadas e
sobre problemas ou demandas sociais e polticas que sero ou no includas
na agenda de decises governamentais. Nesta configurao, o governo e a
poltica so tambm vistos pelo autor como processos contnuos de
deciso.
Ele aponta para o fato de que a preocupao da cincia poltica em produzir
estudos sobre o processo decisrio, ento incipiente, havia-se iniciado
devido a necessidade de uma maior racionalidade, controle e criao de
possibilidades para a avaliao dos resultados obtidos na atividade pblica
(de governo). A preocupao com a racionalidade , por isto, muito
influente nos estudos sobre Anlise de Polticas desde a sua origem.
Segundo ele, a reflexo sobre o tema da racionalidade exige a resposta s
seguintes perguntas (1) as decises dos dirigentes pblicos so, em
alguma medida, sustentadas por um comportamento de carter racional?
(2) os analistas podem oferecer formas de trabalho cientfico que venham a
garantir algum apoio contra a incerteza que caracteriza os processos de
deciso em mbito governamental?
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Respondendo a estas perguntas, Lindblon afirma que, nos sistemas
polticos, as pessoas buscam apropriar-se de informaes, estudos e
resultados de investigaes ou anlises cientficas para fortalecer suas
prprias posies, ou de seus grupos de interesse, e justificar suas
decises. Este seria o principal obstculo ao uso das ferramentas de Anlise
de Polticas ou mtodos de trabalho de base racional no processo de
elaborao de polticas. Este seria tambm o ponto desde onde se
instauram os conflitos entre a anlise e a poltica. Ainda que os estudos
especializados, baseados em informaes bem fundamentadas, sejam
aceitos como componentes importantes nos processos decisrios, sua
influncia limitada. Na viso do autor estes limites seriam: (1) a prpria
Anlise de Poltica, e as pessoas que a realizam, podem cometer erros; (2)
os processos de investigao baseada na cincia ou em mtodos racionais
so muito mais lentos e custosos do que o permitem os prazos e
capacidade de financiamento na esfera pblica; (3) a anlise por si s no
capaz de avaliar a importncia social e poltica e selecionar os problemas
que necessitam ser enfrentados prioritariamente, isto , no se pode
decidir os conflitos a respeito de valores e interesses apenas com estudos
ou investigaes que se apresentam como racionais, cientficos ou
metodologicamente corretos.
Outro autor que contribuiu significativamente ao tema FORESTER (1989).
A partir dos estudos de LINDBLOM e MARCH (1978 e 1982), ele apresenta
uma sistematizao que explicita as diferenas entre a posio racional-
compreensiva e a vertente analtica que percebe limites racionalidade no
processo decisrio.
Em sntese, a posio racional-compreensiva trabalharia com: problemas
bem definidos, uma lista completa de alternativas para sua considerao,
uma base completa de informao sobre contexto e ambiente, viso
adequada sobre os impactos de cada alternativa, informao completa
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sobre os valores e interesses dos cidados e grupos de interesse,
competncias, recursos e tempo suficientes
J a viso baseada em uma racionalidade limitada: os problemas so
ambguos e pouco determinados, a informao para identificao de
alternativas precria e muitas alternativas so desconhecidas, a
informao sobre o contexto ou ambiente problemtica incompleta, os
impactos das possveis alternativas levantadas desconhecido, os
interesses, valores e preferncias no so bem estabelecidos e o tempo, as
competncias e os recursos so limitados.
A posio de Forrester que, dado a conscincia dos limites da utilizao
de mtodos inteiramente racionais para a tomada de deciso, o que se
acaba fazendo em termos prticos adotar esquemas simplificados para a
busca de compreenso sobre cada situao. Em situaes em que
prevalecem os juzos e preconceitos estabelecidos, as tradies e prticas
anteriores, e quando nem todas as alternativas para cursos de ao so
examinadas, sendo escolhida a primeira que se apresenta como satisfatria
e no a que seria tima so a regra e no a exceo.
A opo por adotar uma postura racional-comprensiva na formulao de
polticas pode ser irrealista e incua. Alternativamente, conceber a
formulao como baseada na racionalidade limitada ou pior, na postura
meramente incremental pode deixar o fazedor de polticas de mos atadas
e simplesmente reproduzir o passado.
Vejam esta questo
ITEM 8. (ESAF/ CE-RS/2011) Para o incrementalismo os recursos governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do zero e sim, de decises marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. Assim, as decises dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas.
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Perfeito pessoal! No modelo incremental problemas e solues so
definidos, revisados e redefinidos simultaneamente e em vrios momentos,
e deciso depende de um processo de construo de consensos e ajuste
mtuo de interesses. No h, grandes saltos ou rupturas de polticas
pblicas. Portanto, a afirmativa est CERTA.
2.2 Ciclo de Polticas Pblicas
O ciclo de polticas pblicas um esquema de visualizao e interpretao
que organiza a vida de uma poltica pblica em fases seqenciais e
interdependentes. Raramente reflete a real dinmica ou vida de uma poltica
pblica. As fazes geralmente apresentam-se misturadas e as sequncias se
alternam.
Alguns autores afirmam que no h um ponto de incio e de finalizao.
Trata-se de um processo incerto e as fronteiras entre as fases da poltica
pblica no so ntidas. Ajuda a organizar ideias e simplifica a complexidade.
No obstante as vrias verses, os principais autores, entre eles Sechi
(2010), apresenta sete fases:
1. Identificao do problema
2. Formao de agenda
3. Formulao de alternativas
4. Tomada de deciso
5. Implementao
6. Avaliao
7. Extino
Agora vejamos esta questo
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ITEM 9. (ESAF/ CE-RS/2011) O modelo do ciclo da poltica pblica v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. constitudo dos seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao.
Vejam que as fases so muito parecidas e quase coincidentes com a
perspectiva de Sechi. Estas fases podem mudar com perspectivas de
diferentes autores. Precisamos ficar atentos apenas coerncia
apresentada. Os estgios apresentados no enunciado, neste sentido, so
absolutamente coerentes. Portanto, a afirmativa est CERTA.
IDENTIFICAO DO PROBLEMA
Um problema pblico pode ser definido entre o que e aquilo que se
gostaria que fosse a realidade pblica. Pode aparecer subitamente
(catstrofe, por exemplo) ou aos poucos (o problema do trnsito). Pode
estar presente, mas no receber ateno por que a coletividade aprendeu a
conviver com ele (favelizao).
Nem sempre um problema pblico reflexo da deteriorao de uma
situao de determinado contexto, mas a melhora da situao de outro
contexto. Exemplo: a falta de acesso a um determinado lugarejo s passa a
ser percebido como problema quando um lugarejo vizinho recebe
asfaltamento. S percebo que meu carro est velho, quando meu vizinho
adquiri um carro novo
Para Sjnlon (1984), (1) a identificao do problema envolve: A percepo
do problema: um problema pblico no existe seno na cabea das pessoas
(conceito intersubjetivo). A situao pblica passa a ser insatisfatria
quando afeta a percepo de muitos atores relevantes. (2) a definio ou
delimitao do problema: envolve sintetizar a essncia do mesmo e seus
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respectivos norteadores (causas, solues, culpados, obstculos e
avaliaes). (3) a avaliao da possibilidade de resoluo: nem sempre se
elabora polticas pblicas para se eliminar um problema, mas apenas para
mitig-lo o diminuir suas consequncias negativas.
Alguns atores partidos polticos, agentes polticos e Ongs, por exemplo -
preocupam-se constantemente em identificar problemas pblicos. Esses
atores encontram, do ponto de vista racional, o problema pblico como
matria prima de trabalho e como razo de sua existncia. Ex: Insatisfao
coletiva, Fauna ameaada de extino ou produtos importados atrapalhando
determinado setor industrial. Identificado o problema, o ator precisa inclu-lo
na lista de prioridades de atuao.
FORMAO DE AGENDA
De acordo com Secchi (2006), o conjunto de problemas ou temas
entendidos como relevantes includos numa lista de prioridades o que se
denomina agenda. Uma agenda ganha forma ao se tornar 1) um programa
de governo, 2) um planejamento oramentrio, 3) um estatuto partidrio,
ou ainda, 4) uma simples lista de assuntos do comit editorial de um jornal.
Cobb e Elder (1983), classificam dois tipos de agenda: (1) Agenda poltica:
conjunto de problema sou temas que a comunidade poltica percebe como
merecedor de interveno; (2) Agenda formal ou institucional: que so os
problemas ou temas que o poder pblico j decidiu enfrentar. H ainda, a
agenda da mdia, ou seja, a lista problemas que os meios de comunicao
impem condicionando assim as agendas poltica e formal.
Do mesmo modo que entram, os problemas saem das agendas, em geral,
por limitao de recursos, humanos, financeiros e materiais, a falta de
tempo, a falta de vontade poltica e, por fim, a falta de presso popular
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(Subiratis, 1989). A maior dificuldade para o poltico no estabelecer quais
so as prioridades, mas orden-las de modo a satisfazer a coletividade.
Ainda segundo Cobb e Elder (1983), existem trs condies para que um
problema entre na agenda poltica: 1) Ateno: os diferentes atores devem
entender a situao como merecedora de interveno. 2) Resolubilidade: as
possveis aes devem ser consideradas necessrias e factveis. 3)
Competncia: o problema deve tocar responsabilidades pblicas.
Vamos outra questo
ITEM 10. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em polticas pblicas, agenda governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, so alvo de sria ateno tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo mas estreitamente associadas s autoridades. Sobre a formao ou construo da agenda de polticas pblicas, pode-se afirmar que: a) consiste em um processo de identificao e reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulao, que consiste na especificao das alternativas de ao governamental. b) consiste em uma lista de temas que so objeto das preocupaes de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes nveis e setores de governo. c) depende de uma diferenciao entre o que uma situao e o que um problema, com base em valores, na anlise de dados empricos, em presses polticas, em eventos crticos e at no fluxo da poltica. d) no envolve a excluso de problemas, que naturalmente causada pela mudana da realidade ou do foco de ateno das autoridades, pela banalizao das situaes ou pela dinmica dos ciclos sociais. e) determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento das situaes, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, crticas severas do Congresso ou da mdia.
Pessoal, devemos gravar que a formao da agenda depende da presso
sofrida pelo elemento poltico. Depende de uma dada situao virar
problema para os agentes polticos. A sim esta situao merecer entrar
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na agenda governamental. No basta que as autoridades tomem
conhecimento da situao ou que reconheam aquilo como problema. S
entra na agenda se a situao virar um problema para o agente poltico, seja
por presso da populao ou da mdia. Desta forma o gabarito a
alternativa C.
FORMULAO DE ALTERNATIVAS
Para Schattschneider (1960), a definio de alternativas o instrumento
supremo do poder, por que a definio de alternativas a escolha dos
conflitos, e a escolha dos conflitos aloca o poder.
Secchi (2010) afirma que a formulao de alternativas de soluo se
desenvolve por meio de escrutnios formais e informais das consequncias
do problema, e dos potenciais custos e benefcios de cada alternativa
disponvel.
Ao estabelecer objetivos, os atores (polticos, analistas, etc) resumem o que
esperam que sejam os resultados da poltica pblica. Os objetivos podem ser
estabelecidos de maneira mais frouxa (por exemplo, melhorar a assistncia
a sade no municpio Y) ou de modo mais concreto (aumentar em 30% as
vagas em creches no municpio). Quanto mais concreto, mais fcil ser
verificar a eficcia da poltica pblica. Em alguns casos, o estabelecimento
de metas pode ser dificultoso e politicamente indesejado.
Um objetivo pode ser alcanado de diversas formas e por muitos caminhos.
Na etapa de construo de alternativas deve-se estabelecer mtodos,
programas, estratgias ou aes para se alcanar os objetivos estabelecidos.
Exemplo: O caso da pichao nas grande cidades.
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Situao 1 A pichao um problema que deve ser resolvido. Situao 2
A pichao uma arte e o problema est na falta de sensibilidade artstica
da populao. No caso especfico das pichaes, se a situao considerada
for a situao 1, o objetivo precisa ser a reduo das mesmas e o
consequente desconforto visual. Para isso: 1) criar leis mais severas, 2)
garantir rigor ao cumprimento das leis, 3) Instalar cmeras, 4) fazer
campanhas de conscientizao, 5) estimular denncias, 6) criar espaos
para expresso, 7) criar escolas de arte, 8) destinar verbas pblicas
contnuas para reparo, e, 9) revestimentos especiais.
No caso especfico das pichaes, se a situao considerada for a situao 2,
o objetivo precisaria ser o contrrio. Para isso, seria importante fazer
campanhas para que a populao veja as pichaes de modo diferente;
Para cada alternativa escolhida para que o objetivo da poltica se cumpra,
faz-se mister esforos de inspirao e imaginao dos contornos e detalhes
prticos.
Cada alternativa ir requerer recursos humanos, materiais, e financeiros e,
portanto, chances diferentes de ser eficaz.
O policymaker tem disposio quatro mecanismos (p
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