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Capacidad Institucional en la Contratación Pública
Tendencias y Desafíos
Oscar Chinea
Seminario Internacional de Contrataciones Públicas
23-24 de agosto de 2011, Santo Domingo, República Dominicana
© IDEA International 2011
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1. Aproximación inicial a los conceptos de
Capacidad Institucional y Contratación
Pública.
2. Evolución de la Contratación Pública.
3. Contexto de Capacidad Institucional.
4. Tendencias en Capacidad Institucional
5. Desafíos de la Capacidad Institucional en CP.
6. Tendencias en Latinoamérica.
Estructura de la presentación
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1. Aproximación inicial
Capacidad Institucional:
?Contratación Pública:
?
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1. Aproximación inicial
Capacidad: Es la habilidad para desempeñar
tareas de una manera efectiva, eficiente y
sostenible (Hildebrand y Grindle).
La Capacidad Institucional se refiere a la
habilidad de las organizaciones para absorber
responsabilidades, producir los resultados
esperados, operar mas eficientemente y rendir
cuentas (Savitch).
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1. Aproximación inicial
Actividades
PreviasSelección
Administración
del ContratoContratación
Evaluación
Ex-post
Identificación
de NecesidadSatisfación
de Necesidad
Control y Seguimiento
Contratación Pública: Proceso complejo por el
que se satisfacen necesidades de bienes, obras y
servicios, a ser provistos mediante el empleo de
fondos públicos.
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2. Evolución de la Contratación Pública
Pre-Reformas:
Sistemas nacionales => Eficiencia.
Sistemas BMD => Eficiencia, Economía y Transparencia.
Primera Ola de Reformas:
Marcos Normativos
Organizaciones Rectoras de la CP.
Segunda Ola de Reformas:
Elementos estratégicos para mejorar a eficiencia y eficacia del Sector Público.
-> 80’s
90’s
00’s
00’s -10’s
RD 2006
RD 2010
RD 1966
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2. Evolución de la Contratación Pública
Reacción:•Regulación Especializada
•Reducción de la discrecionalidad de funcionarios
•Consecuencia:•Reducción de la Transparencia
•Aumento de la Ineficacia e Ineficiencia del Gobierno
Problemas:•Vulnerabilidad a la Corrupción
•Percepción de Corrupción•Falta de Ambiente de Control
Resultados:•Regulación Compleja y de Difícil Comprensión•Pérdida de Capacidad
Gerencial de funcionarios
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2. Evolución de la Contratación Pública
Diagrama preparado por Ing.Alfonso Sánchez.
Basado en Original del Dr. Paul Schapper
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2. Evolución de la Contratación Pública
Original: Dr. Paul Schapper
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2. Evolución de la Contratación Pública
Diagrama preparado por Ing. Alfonso Sánchez.
Basado en Original del Dr. Paul Schapper
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3. Contexto de Capacidad Institucional
•Entorno Económico, político y social en el que se enmarca el Sector Público
•Contexto Institucional del Sector Público
•Conjunto de Organizaciones relacionadas para funcionar
•Organización
•Recursos Humanos
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3. Contexto de Capacidad Institucional
Entorno Económico, político y social en el que se enmarca el
Sector Público
Contexto Institucional del Sector Público
Conjunto de Organizaciones relacionadas para funcionar
Organización
Recursos Humanos
Nivel MicroDesempeño de los empleados en el cumplimiento de la misión
Nivel MedioDesempeño de las Organizaciones públicas
Nivel Macro:Desempeño del Gobierno en la implementación de políticas públicas
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Función de Contrataciones
Funcionarios.
Organización
Conjunto de Organizaciones
Contexto del Sector Público
Otras Funciones de la Organización
Organización
Conjunto de Organizaciones
Contexto del Sector Público
Entorno económico, político y social
Posibles situaciones
3. Contexto de Capacidad Institucional
EsMejor
Que?IgualPeor
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3. Contexto de Capacidad Institucional
La creación de bolsones o “ghettos” de capacidad institucional en ambientes de falta de capacidad institucional es costoso, improbable y normalmente insostenible.
Una aproximación integral de desarrollo de Capacidad Institucional en amplios sectores del sector público es necesaria para posibilitar el éxito.
No obstante, resulta indispensable obtener victorias tempranas y ejemplos de casos exitosos que motiven el cambio a gran escala.
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4. Tendencias en Capacidad Institucional
La literatura especializada (Kettl, Cabrero, inter al) reconoce en la denominada Nueva Gestión Pública, los siguientes elementos:Productividad: Cómo pueden entregarse mejores
servicios con menores recursos públicos?
Orientación al mercado: Cómo pueden usarse incentivos al mercado en lugar de esquemas burocráticos tradicionales?
Orientación al servicio: Cómo pueden entregarse servicios conectados con las necesidades de los ciudadanos?
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4. Tendencias en Capacidad Institucional
La literatura especializada (…):Descentralización: Cómo puede acercarse la gestión
de los servicios a sus beneficiarios?
Política: Cómo puede mejorar la capacidad del gobierno de crear y monitorear políticas públicas?
Rendición de cuentas: Cómo puede mejorar la capacidad de cumplir lo que se ha prometido en términos de servicios y desempeño?
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4. Tendencias en Capacidad Institucional
Los elementos descritos apuntan a un mayor énfasis en la producción de resultados, que en los insumos y procesos para obtenerlos.
Siendo un elemento fundamental para la entrega de servicios por el Estado, la Contratación Pública no se sustrae de las mencionadas tendencias.
Se impone un modelo de desarrollo de Capacidad Institucional en la Contratación Pública que sin desatender la visión de procesos, haga énfasis en la gestión para resultados.
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5. Desafíos de la Capacidad Institucional en CP
Fuente: Gerencia para resultados en el desarrollo: la efectividad en el desarrollo social. INDES, 2001
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5. Desafíos de la Capacidad Institucional en CP
Componentes de la gestión basada en resultados
Planificación
Estratégica
Presupuesto
por Resultado
Gestión de
Prog. y Proy.
Gestión
Financiera
Monitoreo &
Evaluación Ciclo
de
Gestión
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5. Desafíos de la Capacidad Institucional en CP
Marco de análisis de la GpR: La Cadena de Resultados
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5. Desafíos de la Capacidad Institucional en CP
Cuál es el rol de adquisiciones en la orquesta?
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5. Desafíos de la Capacidad Institucional en CP
Conciliar el rol estratégico de la CP, con su
carácter instrumental de la función de
contratación y su subordinación a los intereses
de la planificación operativa, en un ambiente
ético de respeto a las regulaciones aplicables y
gestión eficiente de los recursos.
Conectar la función de adquisiciones con el
resto de las funciones de la organización es
indispensable para contar con adecuados niveles
de Capacidad Institucional en CP.
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Marco de análisis de la GpR: La Cadena de Resultados
5. Desafíos de la Capacidad Institucional en CP
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5. Desafíos de la Capacidad Institucional en CP
Además del clásico enfoque de maximizar eficiencia, la CP debe tender a la optimización de la eficacia en la provisión de bienes, obras y servicios necesarios para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo de los gobiernos.
Deben establecerse claramente relaciones causales entre la formulación y ejecución de la planificación de adquisiciones, la planificación operativa, el presupuesto, la toma de decisiones, la gestión financiera, los controles y el monitoreo y evaluación.
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5. Desafíos de la Capacidad Institucional en CP
Se debe dar seguimiento del desempeño con
respecto a sus metas y evaluar las causas por las
que las metas se alcanzan o no.
La organización de contrataciones debe ser
evaluada no tanto por la gestión de los procesos,
como por el desempeño de la función de
contrataciones, en relación con la producción de
resultados bajo su responsabilidad.
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6. Tendencias en Latinoamérica
Actualmente destacan 8 grandes tendencias
principales en materia de Capacidad
Institucional en la Contratación Estatal:
Reconocimiento (“Mainstreaming”).
Armonización.
Profesionalización.
Enfoque a Resultados.
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6. Tendencias en Latinoamérica
Actualmente destacan 8 grandes tendencias (…):
Reconocimiento (“Mainstreaming”).
Ruptura del “Cerco Fiduciario”
Diagnóstico estandarizado de sistemas de
adquisiciones (vgr. OCED-CAD).
Informatización.
Empleo de nuevas formas de contratación (vgr.
Convenios marco).
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6. Tendencias en Latinoamérica
Además de las reformas normativas y de
creación de órganos rectores típicas de la
“primera ola”, en LAC los principales avances se
han logrado en:
Diagnóstico estandarizado de sistemas nacionales de
adquisiciones.
Informatización.
Armonización.
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6. Tendencias en Latinoamérica
Comienzan a observarse esfuerzos importantes
en:
Empleo de nuevas formas de contratación.
Profesionalización.
Enfoque a Resultados.
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6. Tendencias en Latinoamerica
Además de las reformas normativas y de
creación de órganos rectores típicas de la
“primera ola”, los principales avances se han
logrado en:
Diagnóstico estandarizado de sistemas nacionales de
adquisiciones.
Informatización.
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6. Nuevas tendencias en la Contratación Pública.
Reconocimiento:
El carácter prioritario de la Contratación Estatal
no está claramente identificado.
Es necesario generar la comprensión y el
reconocimiento de que la contratación eficiente
es esencial para el desarrollo.
Sacar a la contratación del “ghetto” y llevarla a la
corriente principal.
Tratar con mayor profesionalismo el tema.
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6. Nuevas tendencias en la Contratación Pública.
Armonización:
Múltiples fuentes de recursos con reglas de
contratación diferentes.
Necesidad de contar con normativas menos
disímiles.
Necesidad de integrar procedimientos de fuentes
de recursos con normativa nacional.
Creación de instancias de armonización de
regulaciones.
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6. Nuevas tendencias en la Contratación Pública.
Profesionalización:
Las auditorías de proyecto apuntan al pobre
desempeño de la contratación como la causa
principal de retrasos en los proyectos,
sobrecostos y corrupción.
Los esfuerzos de fortalecimiento institucional
previos sólo han sido exitosos en raras
oportunidades en el desarrollo de capacidad
sustentable.
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6. Nuevas tendencias en la Contratación Pública.
Profesionalización:
La necesidad de un cambio fundamental
comienza a ser reconocida.
La contratación es vista como rutinaria y
administrativa (burocrática).
Los procesos de contratación tienen el riesgo de
ser altamente politizados.
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6. Nuevas tendencias en la Contratación Pública.
Profesionalización:
Las remuneraciones son muy bajas para atraer y
mantener apoyo calificado.
Existe un alto riesgo profesional para quienes
cumplen funciones de contratación estatal.
El espectro de habilidades requeridas para
gestionar exitosamente las contrataciones es muy
amplio.
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6. Nuevas tendencias en la Contratación Pública.
Profesionalización:
Medicina:
Bien definido y riguroso
cuerpo de conocimientos.
Alta especialización.
Cuenta con un sistema
para mantener las normas
profesionales.
Un código de ética.
Contratación:
No hay un cuerpo de
conocimientos estándar.
No hay especialidades
comunmente aceptadas.
No hay un código de ética
específico para la
contratación.
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6. Nuevas tendencias en la Contratación Pública.
Profesionalización:
Es necesario:
Enfocar a los gobiernos al uso de apoyo
especializado en contrataciones.
Generar programas de capacitación específicos en
contratación.
Desarrollar un rango de especialidades en
contratación.
Desarrollar un código de ética de contratación
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6. Nuevas tendencias en la Contratación Pública.
Enfoque a Resultados:
Se refiere a la necesidad de un modelo de
gestión de la CP, mas cercano a los dictados
generales de la gerencia de proyectos, y mas
vinculados con la planificación y gestión de
operaciones.
Implica la aplicación de las modernas tendencias
de Gestión por Resultados al campo de la
Contratación Pública.
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Quebec
PanamaDakar
Nairobi
Chaing Mai
Instituto IDEA Internationalochinea@idea-international.org
www.idea-international.org
GRACIAS !
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