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MARCO DE REFERENCIAPARA EL ASEGURAMIENTO
DE LA INTEGRIDAD Y LOSVALORES EN LAS
ADMINISTRACIONESTRIBUTARIAS
Elaborado por: Grupo de Trabajo sobre"Control Interno"
ComitéPermanente deÉtica del CIAT
22019
ISSN 2644-4127
MarcodeReferenciaparaelAseguramientodelaIntegridadylosValoresenlasAdministracionesTributarias
Serie: Papeles de Trabajo del Comité Permanente de Ética del CIAT
Marco de Referencia para el Aseguramiento de la Integridad y los Valores en las Administraciones Tributarias
PT-02-2019
© 2019 Centro Interamericano de Administraciones Tributarias - CIAT
Comité Permanente de Ética del CIAT
Grupo de Trabajo de Control Interno
Desarrollado por la Delegación Española ante el Comité Permanente de Ética del CIAT.
Diseño web y diagramación: Coordinación de Capacitación
Propiedad Intelectual: El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias -
CIAT, autoriza la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o
procedimiento, conocido o por conocer, siempre que se cite adecuadamente la fuente y
los titulares del Copyright. www.ciat.org
ISSN 2644-4127
1
ContenidoCONTENIDO----------------------------------------------------------------------------------------------------------------1
CONSIDERACIONESPRELIMINARES---------------------------------------------------------------------------------2
1.- INTRODUCCIÓN----------------------------------------------------------------------------------------------------4
2.- MARCOCONCEPTUAL--------------------------------------------------------------------------------------------9
2.1.- ENTORNODELAPOLÍTICADEINTEGRIDAD--------------------------------------------------------------------92.2.- VALORESYNORMASÉTICAS------------------------------------------------------------------------------------92.3.- ESTRATEGIASCENTRADASENLOSRIESGOS------------------------------------------------------------------10
3.- LEYESYREGLAMENTOS---------------------------------------------------------------------------------------14
4.- CREARCONFIANZAPÚBLICAMEDIANTELATRANSPARENCIAYENLASRELACIONESCONLOSCONTRIBUYENTES-----------------------------------------------------------------------------------------------------16
4.1.-OPINIONYPERCEPCIONCIUDADANA------------------------------------------------------------------------------16Barómetrosfiscalesysondeosdeopinión---------------------------------------------------------------------------17
4.2.-ELCONSEJOPARALADEFENSADELCONTRIBUYENTE------------------------------------------------------------174.3.-CARTASDESERVICIOS---------------------------------------------------------------------------------------------184.4.-SERVICIOSALCONTRIBUYENTE-----------------------------------------------------------------------------------18Programasdeinformaciónyasistenciatributaria----------------------------------------------------------------18Programadeeducacióncívico–tributaria-------------------------------------------------------------------------19Campañasinstitucionales-----------------------------------------------------------------------------------------------19Transparencia--------------------------------------------------------------------------------------------------------------19
4.5.- ALIANZAS CON LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO COMO GRUPOS DE INTERES EN LA PROMOCIÓN DE LA
INTEGRIDADENLASADMINISTRACIONESTRIBUTARIAS(VISIÓNDELAO.M.A)---------------------------------------20
5.- PROMOVERLAINTEGRIDADYREDUCIRELALCANCEDELACORRUPCIÓN--------------------26
5.1.- INSTITUCIONALIDADYCALIDADDEMOCRÁTICA-------------------------------------------------------------265.2.- GESTIÓNDELOSRECURSOSHUMANOSENLASADMINISTRACIONESTRIBUTARIAS-------------------------265.3.- DECLARACIÓNDEINTERESESDELOSFUNCIONARIOSPÚBLICOS---------------------------------------------28
6.- RESPONSABILIDADES,PROCESOSYCONTROLES-------------------------------------------------------30
6.1.- CAMBIOSENLAGESTIÓNDELOSPROCESOS------------------------------------------------------------------306.2.- DETECTARIRREGULARIDADESYGESTIONARLASDENUNCIAS-----------------------------------------------306.3.- INVESTIGACIÓNYSANCIONES---------------------------------------------------------------------------------31
7.- ALGUNASIDEASCLAVE----------------------------------------------------------------------------------------32
8.-SIETEACCIONESBÁSICASPARAUNPROGRAMADEINTEGRIDADCORPORATIVA--------------33
ANEXO1.SISTEMADEINTEGRIDADPÚBLICACORPORATIVA---------------------------------------------34
BIBLIOGRAFÍABÁSICAUTILIZADA--------------------------------------------------------------------------------35
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ConsideracionesPreliminares
En laoctavareunióndelComitédeÉticadelCIATcelebradoen laciudaddeOttawa
(Canadá) en abril de 2017, se convino replantear la estructura, composición y
metodología de trabajo con el fin de obtener resultados visibles y difundir
adecuadamentelosproductoselaboradosentrelospaísesintegrantesdelámbitoCIAT.
Alefecto,seconstituyerontresgruposdetrabajoque,lideradosrespectivamentepor
Canadá, España yBrasil, abordaron sendasmaterias relacionadas con sus objetivos
finales.
Unodelosgruposdetrabajo,sevinculaconeldesarrollodelaintegridadylosvalores
enlasAdministracionestributariasyelpapeldelcontrolinternoalrespecto.
Para iniciarel cumplimientodeesteobjetivo sehaelaboradounaprimera reflexión
titulada“Marcodereferenciaparaelaseguramientodelaintegridadylosvaloresenlas
AdministracionesTributarias”,quepropugnaunanálisis integraldeaspectos claves
para el reforzamiento de la ética y la lucha efectiva contra la corrupción en las
organizacionestributarias.Parasuelaboración,laDelegaciónEspañolaenelComitéde
Ética del CIAT, se ha inspirado en diferentes documentos de Organismos
Internacionales,UniónEuropea, y comentarios formuladospor lasadministraciones
tributariasdeChileyUruguay.
Noexisteunconceptodoctrinalclarodeltérminocorrupción,sibiensuelevincularse
conlosdelitosmásgravesporlatransgresióndenormasyprincipiosdeconductade
obligado cumplimiento por parte de los empleados públicos, y cuyos efectos son
devastadoresparaelcumplimientodelaMisióndelasadministracionestributariasy
delaconfianzaycredibilidaddeloscontribuyentes.
Pero esta acepción, con ser lamás grave y dañina, no es la única. También podría
calificarse como corrupción aquellas acciones desarrolladas individual o
colectivamente, que sin llegar a constituir ilícitos de carácter delictivo, suponen
transgresiones de las normas jurídicas y estatutarias que regulan la posición y
obligaciones de los empleados públicos, con unos efectos que sin alcanzar las
magnitudescualitativasdelasformasmásgravesyperniciosasdecorrupción,afectan
igualmentealosobjetivosdelaorganización.
Además,cabepreocuparseporaquelloscomportamientosque,apesardenoconstituir
unatransgresiónexplícitadelasnormas,suponenactitudescontrariasalaVisiónque
unaorganizaciónquieretrasladaralaciudadanía,yporlotantorechazablesporcuanto
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afectan a la reputaciónyobstaculizan la creacióndeun sentimientodepertenencia
corporativo.
Conesteenfoque,sepretendeestimulareimpulsareldebateenelsenodelComitéde
ÉticayenlospaísesdelámbitoCIAT,oenotrosinteresados,paralarealizaciónensu
casodeunaguíaprácticadeIntegridad,queincorporebuenasprácticasyayudealos
paísesenelejercicioresponsabledeunaculturayvaloresquedificultenlacorrupción
y las conductas irregulares y/o deshonestas que puedan pervivir en nuestras
administracionestributarias.
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1.- Introducción
La Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción y muchas otras
institucionesdereferencianoofrecenunadefiniciónexplícitadeltérminocorrupción.
Concaráctergeneralsereconocequeesungraveproblemaeconómico,socialpolítico
yético.Anivel económico reduce la eficienciadelusode losrecursos,desalienta la
inversión productiva, reduce la eficiencia del sistema impositivo, induce incentivos
perversos, distorsiona la competencia ymuchos efectosmás. Los efectos sociales, y
políticosnosonmenosperniciosos,aldeslegitimarelimperiodelaLeyylademocracia,
atentarcontralosderechoshumanos,incrementarladelincuenciaorganizada,destruir
elbuengobiernoylaconvivenciapacífica,entremuchosotrosfactores.
Eltérminocorrupción,nopuededesvincularsedeuninventariodeconductashumanas,
desucontextoydelentornolegal,culturalypolítico.Tampocodelentornodeéticacivil
ydemocrática,relacionadaconelEstadodeDerechoyelbuengobierno.Sevinculacon
el proceso por el que un elemento o situación pasa a un estado de pudrición o
perversión,alterándoselaspropiedadesbásicasypasandoasermuchomásturbiasy
negativas, perdiendo la esencia el objeto o su valor. Todo ello referido a conductas
humanasindividualesodegrupo.
Dentrodeunenfoquesocialylegalpodríamoscontemplarlacomolaacciónhumana
quetrasgredegravementelasnormaslegalesylosprincipiosmoralesoéticosporel
queserigeunasociedaddemocráticamenteconstituida,orespectodelosprincipiosy
valoresquerigenlamisióndeunaorganización.
LacorrupciónysusefectoseshoyundilemaglobalqueseconsideradebilitaelEstado
deDerecho,vulneralosderechosciudadanos,reducelosrecursospúblicos,disuelvela
integridadeidentidad.
No obstante, resulta difícil establecer una definición concreta desvinculada de una
enumeración precisa de cuáles son las conductas, que pueden ser definidas como
corruptas,queprecisandeunconsensoamplio,yqueenbuenamedidaseencuentraen
lasnormas,asícomolasreglasyprincipiosporlasqueserigeelfuncionamientoético
deunasociedad.Frecuentemente,lasreferenciasalaintegridadenlasorganizaciones
públicasseidentificanconlaausenciadecorrupción,yponensuénfasisenlasacciones
aacometer,yaseandecarácterpreventivoodedetecciónsobreloscomportamientos
individualesdelaspersonasquelasintegran.
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Estoesasí,porquelacorrupciónimplicaunadesviacióndelcomportamientorespecto
depatronesdeconductaqueprovienendevalores,reglasyprincipiosestablecidosque
seconsideranimportantesyenconsecuenciadeobligatoriocumplimiento.
Laausenciadeintegridadenlasorganizaciones,admitediferentesgradossiendolamás
gravelaexistenciadecorrupción,quepuedellegarasersistémica.Peroaunsiendoel
exponente más grave no es el único. Así nos encontramos con infracciones de la
normativa e incluso otrasmanifestaciones que no constituyendo en simismas, una
infracción penal o administrativa pero que no constituyen actividades o conductas
deseablesconlamisiónyvaloresaquelasorganizacionespretendentrasladar.
En consecuencia la integridad transitadesde la conducta individual impropia, auna
corrupción sistémica organizada, que puede afectar a un número significativo de
personasyempresas,queseorganizannoparasalvaguardarelprincipiodeservicio
públicoalciudadano,sinoquepuedeninterferirenlaconformacióndepolíticasyleyes
paraobtenerventajasybeneficiosdecarácterpersonalocolectivo.
Lacorrupciónensentidoamplio,esenconsecuencia,unfenómenocomplejo,peroque
puede minimizarse. Siguiendo a Alina Mungiu (“The Quest for Good Gobernace”)
aunque sus causas pueden ser múltiples el riesgo de corrupción suele ser mayor,
cuando existen más oportunidades de ejercerla, que puede aumentar si losfuncionarios gozan de discrecionalidad, y acceso privilegiado a recursos públicos
deseadosporloscorruptorescomofondos,activosestatales,puestosdetrabajo,leyes,
contratos,tratamientos,nohacercolaoevitarpagos,sancionesyotros.Tambiénincide,
directamentecuandoexisteunaausenciaderestricciones,incluyendocódigoséticos,leyes y reglamentos aplicables, normas aceptadas, controles, auditorías, sanciones,
limitadaopiniónpúblicayescasasociedadcivil.
Paraprofundizarenlaintegridadpública,queincluyelaausenciadecorrupciónenlas
organizaciones,lasrecomendacionesdelaOCDEyotrosOrganismosInternacionales,
aconsejanquelosresponsablespolíticosofrezcanunavisiónestratégicaquetengaen
cuentaelcontextodondeseaplica,asícomounenfoquepráctico,degestiónderiesgos
y se esfuercen en promover una cultura de integridad con toda la sociedad. La
integridad como planteamiento sistémico en la Administración Tributaria, puede
analizarsedesdediversasperspectivas.
DesdeunpuntodevistacorporativointegrallasAdministracionesTributarias(AATT)
debeninterrogarsesobredeterminadascuestionesclavesdecarácterprácticoyutilizar
políticas,programasyherramientasadecuadasenelcontextodeunaculturaexplícita
deintegridad.
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Cuestionesclaves Instrumentosyherramientas
¿Cómo establecer las
administraciones tributarias un
marcoparapromover la integridady
combatirlacorrupción?
Ø LeyesyreglamentosØ Declaraciones claras de valores ynormaséticas
Ø Estrategias basadas en el riesgo(evaluación del riesgo, mapas de
riesgo)
Ø EldiseñodelcontrolinternoØ La existencia de un Servicio deAuditoríaInternaindependiente
¿Qué papel pueden jugar losDerechos del Contribuyente, latransparencia, la aplicación conequidad de los Impuestos, larendición de cuentas en la(re)construcción de la confianza delosciudadanos?
Ø Apoyo al cumplimiento Fiscal
Voluntario
Ø ProgramasdeluchacontraelFraudeØ ConsejodeDefensadelContribuyenteØ Gobierno abierto y acceso a lainformación
Ø GestióndelalitigiosidadØ Escrutinioexterno
¿Qué medidas preventivas puedentomar las administracionestributarias para fortalecer eldesempeñoéticoyreducirelalcancedelacorrupción?
Ø Selecciónbasadaenelméritoyotrastécnicas de gestión de recursos
humanos
Ø FormaciónenÉticaysusdilemasØ Declaración de intereses, bienes ypatrimonio
Ø RegulacióndelConflictodeinteresesØ Simplificación,AnálisisdeProcesosycontroles
Ø Automatizaciónadministrativa
¿Qué pueden hacer lasadministraciones tributarias paradetectaryactuarsobrelacorrupcióncuandoocurre?
Ø Regulación de denuncias, canales yprotección
Ø RégimendisciplinarioØ InvestigaciónysancionesØ Perfilesderiesgos
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Entodocaso,laAdministraciónTributariadebetenerestablecidounsistemadecontrol
internoqueasegureunrazonablegradodeseguridadencuantoalaconsecucióndelos
objetivos, y especialmente con los referidos a la integridad,prevención, detección y
sancióndelacorrupciónyotrasconductasirregulares.
Conviene no confundir la función de control interno con otras como la auditoríainterna,quéaunquepuedentenerpuntosdeconexión,sondiferenciables.
El sistema de control interno establecido por una organización, por sí mismo no
garantiza el éxito en el cumplimiento de sus fines, ya que en su desempeño final
intervienenotros factores tanto internos comoexternosquepueden tenerunagran
influencia sobre su misión. Los informes COSO son un referente esencial en la
actualidadparavincular“controlinterno”y“buengobiernocorporativo”.
Por su parte, el concepto de auditoría interna, se define como una actividad queproporciona servicios independientes y objetivos de aseguramiento y consulta,
concebidos para agregar valor y mejorar las operaciones de una organización. La
actividad de auditoría interna ayuda a una organización a cumplir sus objetivos,
aportandounenfoquesistemáticoydisciplinadoparaevaluarymejorarlaeficaciade
losprocesosdegestiónderiesgos,controlinternoygobiernocorporativo.
Relacionadoconelconceptodelafuncióndeauditoríainterna,ypudiendoestarono
integrada en la misma, surge el concepto de “compliance” como función. La“compliance” se orienta a las tareas de prevención, detección y gestión de riesgos
propiosvinculadosal incumplimientode leyesynormas, conespecial énfasis en las
conductas impropias y la corrupción, con el fin de desarrollar una cultura de
cumplimientoenlasorganizaciones.
Llegados a este punto cabría plantearse, si el aseguramiento de la función de
“compliance”puedeentendersecomounamásdelasfuncionesdeláreadeauditoriadelaorganización,osiporelcontrarioyteniendoencuentalascaracterísticaspropias
exigiblesparaeldesempeñoefectivodeestafunción,seríaconvenientecontartambién
conunaunidadseparadaeindependientedelafuncióndeauditoria.
La función de “compliance” forma parte también del alcance del control internoestablecidoenlaorganización.
El incremento en el volumen y complejidad de las obligaciones que afectan a una
organización como la AdministraciónTributaria, la globalización de la economía, el
desarrollo de las tecnologías de la información y los compromisos éticos y de
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transparencia pública que demandan actualmente la sociedad, hace que muchas
organizaciones aceleren las necesidades de compliance y que se considere comounfactorclavedebuengobiernocorporativo.
Considerandoestecontexto,sehandesarrolladodiferentesmodelosoprogramasde
“compliance”quesetraducenennormasconunrangoyalcancemuyvariados,enlasqueincidendeformaexplícitalasnormasISO19600delaño2014sobresistemasdegestiónydirectricesdecomplianceylanormaISO37001delaño2016sobregestióndemedidasanticorrupción.
Otrasexperienciasreseñablesenestesentido,sonelmodelodeevaluacióndelaeficacia
decomplianceaplicadoporlaAdministraciónTributariadeAustralia,olaguíapráctica
de autodiagnóstico en el cumplimiento normativo, buen gobierno corporativo y
prevencióndelacorrupción,editadoporTransparenciaInternacionaldeEspaña.
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2.- MarcoConceptual
2.1.- EntornodelaPolíticadeIntegridad
El reto para las administraciones tributarias, así como para el resto de las
administracionespúblicas,eslaconstruccióndeunentornoparaestaspolíticas,que
permita al mismo tiempo incentivar la integridad a la vez que que dificulta las
actividadescorruptas,yconsigadesmantelar,lacorrupciónsistémica,ensucaso,que
pueda existir. El impulso de las más exigentes normas y prácticas éticas requiere
invariablemente liderazgo: la disposición a buscar a largo plazo beneficiosampliamentecompartidosy,enelcasodelacorrupciónsistémica,elvalordedesafiar
losinteresescreados.
ComoseñalalaUniónEuropealosaltosdirectivosdebendesarrollarlosmarcoslegales
e institucionales necesarios, incentivar conductas adecuadas y mostrar altos
estándaresdedecoropersonal.
Ejercerun liderazgoefectivoes imprescindible, y tambiénexplicitar su compromiso
conlaagendadeintegridadysueficazcomunicaciónalaorganización.
2.2.- ValoresyNormasÉticas
El comportamiento ético comienza con actitudes y valores en el vértice de la
Administración Tributaria, incluyendo la sustracción a la captura del Estado, el
clientelismo,elnepotismo,elsobornoylabúsquedauofrecimientodefavores.
Cadavezmás,lasadministracionespúblicasestánrecurriendoalasdeclaracionesde
valoresparadirigirelejerciciodelasfuncionespúblicas,losuficientementeflexibles
para aplicarse en todos los sectores de política, contextos institucionales y
responsabilidades individuales.Loscódigosdeéticasonactualmentecadavezmáscomunesentodoelmundoytodoslosfuncionariospúblicosestánllamadosyobligados
a comprometerse con ellos. Tales códigos de ética a veces son supervisados pororganismosde control independientes, loquepermiteque sean revisadosde forma
ocasionalparagarantizarsuvalidezyparaconocerlaformaenqueseaplicanenlos
diferentesaspectosdelavidapúblicaparafinesoperativos.ElMarcodeReferenciade
Código Ético del CIAT y su guía de auto evaluación no han sido desplegados con
suficienteempeñoporlospaísesconalgunasexcepciones,apesardeserunelemento
dereferenciabásicoparaorientarbuenasprácticas.
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Elcódigodeconductaesunelementodereferenciamuyimportantedelquedisponen
lasorganizacionesparaestablecerestapolíticayorientarlasbuenasprácticasypara
prevenir,detectaryerradicarirregularidades.
Pero tampoco, por si sólo, el código es suficiente. Las organizaciones necesitan
asegurar, en la medida de lo posible, en todo caso, que el código sea conocido,
comprendido y cumplido por los empleados y que se está aplicando el principiode
debidadiligenciaparaprevenir,detectaryerradicarirregularidades.
2.3.- EstrategiasCentradasenlosRiesgos
Lasestrategiasdeactuacióndebenbasarseenunaevaluacióndel riesgodondeseconcentran los problemas de integridad o de corrupción, buscar sus causas raíz,
teniendotambiénencuentalacapacidaddecambiodelasorganizaciones.
Unadelasherramientasnormalesdeevaluaciónderiesgoseselmapaderiesgo.Éstepuedeadoptarvariasformas,peroelobjetivosubyacenteessiempreelmismo,estoes,
identificar losmayores riesgos de conductas impropias y de corrupción. La técnica
básicaresulta familiaracualquierauditor internooexterno,ya losresponsablesde
Compliance,yaqueseencuentraenmodeloscomoCOSOIII, lasnormasISO31.000,
INTOSAIyotrosmúltiples referentes. Seevalúa tanto laprobabilidaddeocurrencia
comoelimpactounavezacontecido,tambiénlavelocidadyelgradodepermanencia
delasconductasenunaescalaascendente(normalmentebaja,media,altayhastamuy
alta).
Yaseasectorialoinstitucional,elanálisissepuedeconvertirenun"mapadecalor"para
unmayorimpactovisual.Acadafuentederiesgodecorrupciónseleasignalacasilla
correspondiente (por ejemplo, baja probabilidad, de alto impacto). Las casillas
sombreadasenrojorepresentanelmayorriesgoypor lo tanto lamáximaprioridad
para adoptar medidas en la estrategia o programa. Las que están en amarillo
representanun riesgomoderadoypor lo tantounaprioridadmásbaja.Las casillas
sombreadasenverdegeneralmentenosonprioritariasparalaacción.Noobstante,la
evaluaciónderiesgosesunprocesodinámico.Deberevisarseperiódicamente,yaque
lascircunstanciaspuedencambiar.
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Transparencia Internacional(TI)siguiendoestosprincipioshapresentadotres fases
paralaelaboracióndeunamatrizderiesgoparapoderformularunaestrategiadelucha
contralacorrupciónylasconductasimpropiasque,entodocasonecesitaserobjetode
seguimientoyevaluación.Setratadela fasedediagnóstico,la fasedeevaluaciónde
riesgosylafasedegestiónderiesgos.
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Pero en última instancia, incluso las estrategiasmejor diseñadas sobre la basemás
sólidadeevidenciasyconlaevaluaciónderiesgosmáscompleta,sonsóloejerciciosen
papel,amenosquevayanacompañadasdeplanesdeacciónsólidosseguidosdeuna
implementación real. Es decir, de una política de integridad práctica, así como de
seguimientoycontrolcontinuo.
LaaplicacióndelMarcoIntegradodeControlInterno(COSOIII)dentrode,Componente
Evaluación deRiesgos dedica CUATROPRINCIPIOS (los números 6,7, 8 y 9) a este
componente:
Ø Elprincipioseisexigedefinirlosobjetivosdelasorganizacionesconsuficienteclaridad, para poder identificar y evaluar los riesgos relacionados. Tanto losobjetivos como los niveles de tolerancia deben estar alineados con lamisiónvisión,estrategiayplanesoperativos.Loscambiosdelentornodebenanalizarsecon cierta continuidad y los Planes de Contingencia deben ser operativos yeficaces.
Ø El principio siete señala que se identificarán y evaluarán los riesgos queamenazanatodoslosobjetivosyseelaboraráunMapadeRiesgosacordeconlaestrategiadelaorganización.
Ø El principio ocho vincula que entre los riesgos que deben gestionarse, seencuentran los que incrementan los diferentes tipos de fraude. Se sometenasimismoaevaluaciónlaeficaciadelaspolíticasantifraude.
Ø Elprincipionuevesepreocupadeloscambiostantodelentorno,comoenlosprocedimientosparadetectarnuevosriesgosvinculadosalagestión.
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La Guía práctica TADAT, herramienta para una evaluación de diagnóstico de la
Administración Tributaria, señala que las Administraciones Tributarias enfrenten
numerososriesgosquetienenelpotencialdeafectaradversamentelosingresosy/olas
operaciones.SeñalacomoRiesgosdeCumplimientolosquepuedengenerarpérdidade
ingresospor incumplimientode loscontribuyentesde la inscripciónenelregistroo
censo la no presentación de las declaraciones, la falta de pago de impuestos, o la
exactituddeladeclaración.TansolocuandonombraalgunosRiesgosInstitucionalesse
refiere parcialmente a acontecimientos extraordinarios como catástrofes naturales,
falla de los sistemas informáticos y algunos referidos a conductas: sabotajes,
destrucción de activos, huelgas, fugasde información “que da lugar a pérdida de la
confianzaciudadanaenlaAdministraciónTributaria”.Noobstante,alseñalarcriterios
positivos de gestión adecuados a la Administración Tributaria, induce a buenas
prácticas. La guía, no obstante, no se refiere a temas de conducta, equidad en la
aplicación de los impuestos, ni fenómenos de corrupción, infraestructura ética, o
fraudes,todosellosesencialesparaelbuengobierno.Noobstante,estefactornopuede
separarsedeldiagnósticodelasAdministracionesTributarias.
¿Qué otros elementos necesitamos, para afirmar que hacemos lo posible paraincentivar las buenas prácticas y prevenir, detectar y erradicar irregularidades y
corrupción?.
Acontinuaciónnosreferiremosaalgunasaccionesbásicasadicionalesdeformamás
detenida.
14
3.- LeyesyReglamentos
Losprincipioséticosestánnormalmenteincorporadosenlosfundamentoslegalesde
lospaíses,queprohíbenelsobornoyotrasformasdecorrupcióninternamediantela
adopcióndeleyesyreglamentos.Suelenreconocerquelacorrupciónesundelitograve
queamenudotieneimplicacionesatravésdelasfronteras.Elsobornoyotrasformas
de corrupción,puedenafectara la libre competenciaya los flujosde inversión.Las
organizacionesmultilaterales,enparticular,elConsejodeEuropa,lasNacionesUnidas
ylaOCDE,handesempeñadounpapelcatalizadorenlasúltimasdécadasestableciendo
convenios y principios internacionales susceptibles de ser adoptados por susmiembros.
Cada sistemanacional esespecífico según las tradicionesyestructuras jurídicasdel
país, pero la mayoría de los Estados tienen un derecho penal que se alinea con la
ConvencióndelaONUcontralaCorrupciónyconlasnormasdelConsejodeEuropa.
AlgunosEstadosmiembrosreconocenquetienenlaobligacióndeprohibirelsobornotanto en el ámbito nacional como en el extranjero. Esto requiere no sólo unalegislaciónadecuada,sino,sobretodo,unaaplicaciónrigurosadecaraasupersecución
y sanción.Otras previsiones legales pertinentes incluyen leyes paraproteger a losdenunciantes.AlgunosEstados tambiénhan legisladopara regular losconflictosde interésen latomadedecisionesylaasignacióndelosfondospúblicos,incluyendolacontratación
públicaylosFondosySubvenciones.
ElConsejodeEuropahadefinidoelconflictodeinteresescomounasituación"enlaqueelfuncionariopúblicotieneuninterésprivado,quepuedeinfluiroparecerqueinfluyeeneldesempeñoimparcialyobjetivodesusfuncionesoficiales".Porinterésprivado se entiende "cualquier ventaja para sí mismo, su familia, parientescercanos,amigosypersonasuorganizacionesconlasqueéloellatieneohatenidonegociosorelacionespolíticas".Incluyetambiéncualquierresponsabilidad,yaseacontableocivil,relacionadaconello.Losconflictospuedenadoptarmuchas formas, incluyendoa los funcionariosoasus
familiaresquetenganinteresescomercialesexternos,talescomounaparticipaciónen
unaempresasolicitanteoconcursanteparafinanciaciónolaexpectativadeunfuturo
empleoporpartedeunbeneficiariodecontratospúblicos.Elmovimientodepersonas
entre los sectores público y privado nunca podrá ser ilegal y es necesario para la
flexibilidaddeunaeconomía.Hayventajasparaambossectoresporlatransferenciade
conocimientos técnicos, pero también riesgos por la divulgación de información
privilegiada cuando los funcionarios públicos, ya sean políticos o profesionales, se
15
incorporanaempresasprivadasdentrodesuantiguaesferaderesponsabilidad.Parte
delasoluciónpuedeserlaexistenciadecláusulasrestrictivasoperiodosdeabstención
en los nombramientos y las condiciones laborales de los funcionarios, tendentes a
ralentizarla"puertagiratoria"delosfuncionariosquesedesplazanentrelossectores
públicoyprivadoencamposrelacionados.
16
4.- Crear Confianza Pública mediante la Transparencia y en lasRelacionesconlosContribuyentes
El contribuyente, sea persona física o jurídica y los ciudadanos en general, son los
destinatariosdelosserviciospúblicosprestadosporlaAdministraciónTributaria.
La principal obligación que se exige tanto a los ciudadanos como a las entidades
jurídicas es la contribuciónmediante el pago de impuestos al sostenimiento de los
gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica y con sujeción a aquellos
principioslegalescuyoaseguramientocorrespondealaAdministraciónTributaria.
En correlación con estas obligaciones, los contribuyentes y responsables de
obligaciones tributarias, tienen toda una serie de derechos en sus relaciones con la
administración,quepuedenversesocavadossiexisteunfuncionamientoanormalen
losserviciosprestadosporlaAdministraciónTributaria,ymuyespecialmentecuando
hacesuapariciónel fenómenode lacorrupción,queafectaa los ingresosnecesarios
para financiar las políticas públicas y también a la confianza ciudadana y a la
predisposiciónalpagovoluntariodesusobligacionestributarias.
AnteestassituacionesdepérdidadeconfianzalaAdministraciónTributariatieneque
responder facilitando al ciudadano el cumplimiento formal y material de sus
obligaciones,informandoadecuadamentedeldestinoentérminosdeserviciospúblicos
delpagodesusimpuestos,yhaciendolomásclarayprecisaposiblelaaplicacióndelas
normastributarias,paradeestamaneraevitarquelaaplicacióndelasnormas(conel
ciertomargenexistentedediscrecionalidadensuinterpretación),puedadarcobertura
aactuacionesirregularesdedistintamagnitudygravedad.
Desdeestaperspectiva,secitanacontinuaciónunconjuntodeaccionesdesarrolladas
enlaAgenciaTributariadeEspañayquejuntoalaexperienciadeotrospaísesdelCIAT,
puedenplantearsecomobuenasprácticaseincorporarseaunaguíadeintegridad.
4.1.-OpinionyPercepcionCiudadana
AlserlosciudadanoslosprincipalesdestinatariosdelosserviciosqueprestalaAgencia
Tributaria,laopiniónypercepcióndelosmismosesdelamayorrelevanciatantopara
lamejoracontinuaensuprestación,comoparamejorarsuniveldesatisfacción.
Tambiénloes,cuidarunarelacióncontinuadecomunicaciónytransparenciaconlos
creadoresdeopinión,escuchandodemaneraactivasuspropuestas.
Paraquedichaspercepcionesyopinionespuedanserconocidasporlaadministración,
esnecesarioarticularmediosquepermitanatravésdediversosanálisis,estadísticas,
17
estudiosyforos,conocerenquémedidaelcontribuyentepercibeelniveldecalidady
eficaciaconqueseestánprestandolosserviciostributarios.
Barómetrosfiscalesysondeosdeopinión
El Instituto de Estudios Fiscales elabora anualmente un estudio denominado
“opiniones y actitudes fiscales de los españoles”. El estudio se basa en una
encuesta anual a una muestra aleatoria nacional de 1.500 contribuyentes
distribuidos en cinco segmentos (empresarios, agricultores, profesionales,
asalariadoseinactivos).
Esteestudioanalizalaevolucióndedeterminadasvariablesqueconfiguranel
núcleo básico de las ideas fiscales de la población española. Una de estas
variables es la imagen corporativa que ofrece la Hacienda Pública a los
ciudadanosasícomosuniveldetransparencia.
Adicionalmente se han efectuado seguimientos respecto de los creadores de
opiniónylapresenciaeimagenenlosmedios,delaAgenciaTributaria,como
fuentedeconocimientoymejora.
El Centro de Investigaciones Sociológicas realiza anualmente un estudio
demoscópicodenominado“OpiniónPúblicayPolíticaFiscal”,ycontienealgunaspreguntasrelacionadasconlaactividaddelaAgenciaTributaria.Esteestudiose
confeccionasobreunamuestrade2.500entrevistasanivelnacional.
Porsuparte,laAgenciaTributariadesdesupáginawebsondealaopiniónde
quieneshanutilizadoelserviciodepresentacióntelemáticadedeclaracionesdel
ImpuestosobrelaRentadelaspersonasfísicas.
4.2.-ElConsejoparalaDefensadelContribuyente
ElConsejoparalaDefensadelContribuyente(CDC)esunórganocolegiadoqueactúa
comogarantede losderechosde los ciudadanosen susrelaciones tributariasdesde
hacemásdeveinteaños.
Nos encontramos ante un órgano de la Administración del Estado integrado
orgánicamente en el Ministerio de Hacienda y Función Pública, con funciones de
garantedelosderechosdelcontribuyente,perotambiénconsultivasyasesoras,yalque
se le reconoce expresamente independencia en el ejercicio de sus funciones. Dicha
independencia se trata de garantizar a través de una representación paritaria en el
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mismodemiembrosdelaAdministraciónTributariayderepresentantesdesectores
profesionalesdelmundotributarioyacadémico.
Toda la logística y apoyo para su adecuado funcionamiento lo presta la Agencia
Tributaria a través del Servicio de Auditoría Interna y, en concreto, mediante una
unidad operativa que, si bien integrada orgánicamente en el servicio de Auditoría
Interna,dependefuncionalmentedelaPresidenciadelConsejo.
Conrelaciónalanormativa,elCDCefectúapropuestasqueresponden,exclusivamente,
aproblemasdefondorelacionadosconinsuficienciasodefectosdetectadosconcierta
reiteraciónatravésdequejaspresentadasysepuedeincluirasímismopropuestasde
revocacióndeactos.
4.3.-CartasdeServicios
Las Cartas de Servicios, dentro de los modelos de Excelencia, y los Programas de
Calidad, son documentos de comunicación e información al ciudadano acerca del
catálogodeserviciosqueprestalaorganizaciónylosderechosqueleasisten.
Muchas administraciones tributarias cuentan con este instrumento que, si no se
burocratiza,permiteunacomunicaciónconlosdistintostiposdecontribuyenteyuna
plataforma de mejora continua de gran interés si se integra con redes y foros
informáticos.
4.4.-ServiciosalContribuyente
ProgramasdeinformaciónyasistenciatributariaCon el fin de favorecer el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales, y
tambiéndelastareasdecontroltributario,lasadministracionestributariasdespliegan
unamplioconjuntodeserviciosdeinformaciónyayudaalcontribuyente,muchosde
ellosporinternet,através(enelcasodeEspaña)delportalwebdelaAgenciatributaria
ysusedeelectrónica.
Dentrodeestosserviciosseincluyenaquellosquepermitenponeradisposicióndelos
ciudadanosatravésdelPrograma“Informa”unabasededatosquecontiene,enformato
pregunta–respuesta,losprincipalescriteriosdeaplicacióndelanormativatributaria.
Otrodelosprogramasespecíficosdeasistenciayprestacióndeserviciosyqueafectaa
lainmensamayoríadecontribuyentespersonasfísicas,eslarentaWeb,quepermite
19
añadiraladeclaraciónderentaconfeccionadaapartirdelosdatosdisponiblesenla
agenciatributaria,cualquierdatoorenta,oefectuarmodificacionesenlosexistentes.
Esteprogramatambiénpermiteunseguimientodelostrámitesdesudevolución.
El registro electrónico permite al ciudadano la presentación de documentación sin
necesidaddedesplazamientoaoficinas.
La presentación telemática de declaraciones y las notificaciones electrónicas
constituyenotrasdelaslíneasdeavanceenlaprestacióndeservicioselectrónicos.
Recientemente, se ha iniciado para grandes empresas el sistema de Suministro
InmediatodeInformación(SII)paralagestióndelIVA.
Programadeeducacióncívico–tributaria
Encolaboraciónconlacomunidadeducativa,serealizandiversasactuacionesdirigidas
a niños y adolescentes para fomentar una conciencia fiscal en los futuros
contribuyentesdemodoqueasimilenlaresponsabilidadfiscalcomounodelosvalores
sobrelosqueseorganizaunasociedaddemocrática.
Campañasinstitucionales
Seefectúancampañasdesensibilizacióncontraelfraudequepretendenconcienciaral
ciudadano para el correcto cumplimiento de sus obligaciones, promoviendo la
responsabilidadcívica,destacandolarelaciónexistenteentrelosingresosrecibidospor
losimpuestosyelgastopúblico.
Transparencia
LaLeydeTransparencia,hasupuestounaampliaciónyrefuerzodelasobligacionesde
publicidadactiva.Enconcreto,haimplantadolaobligatoriedaddelapublicacióndela
informaciónrelativaa las funcionesquedesarrollan lossujetoscomprendidosensu
ámbito de aplicación y su estructura organizativa, además de sus instrumentos de
planificaciónylaevolucióndesugradodecumplimiento.
Encumplimientodeloprevistoenlaley,sehacreadolaunidadgestoradelderechode
accesoalainformaciónpública,queeslaresponsablededartrámiteyresoluciónalas
solicitudesdeinformaciónquesepresentenporlosciudadanos.
ElServiciodeAuditoríaInternadeaAEATeselresponsabledepresentarInformesde
Evaluación sobreel contenidode la informaciónquepresenta laAgenciaTributaria
Española.
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4.5.-AlianzasconlosSectoresPúblicoyPrivadocomoGruposdeInteresenlaPromocióndelaIntegridadenlasAdministracionesTributarias(VisióndelaO.M.A)
La Organización Mundial de Aduanas aprobó en junio de 2008 un documento que
establecíalaslíneasestratégicasdeactuacióndelasorganizacionesaduanerasconel
fin de adaptarlas a las demandasdel comercio exterior yde la efectiva seguridad y
controlenelsigloXXI.
Estedocumentoidentificadiezpuntosclavedirigidosaasegurarlaeficaciayeficiencia
de las aduanas. Uno de ellos, es la integridad, que se define comoun concepto que
trasciendeelmeroabusodepoderycorrupciónalincluirestándaresenlaprestación
de servicios públicos, derechos de los contribuyentes y cumplimiento tanto de sus
expectativascomolasdelosgruposdeinterés.
Elpuntonúmerodiezdelaestrategiadeintegridadaludealas“relacionescon
elsectorprivado”,conunareferenciaexplícitaalarevisióndeladeclaraciónde
Arushaenlossiguientestérminos:
“Lasorganizacionestributariasdebenfomentarunarelaciónconelsectorprivadodecarácterabierto,transparenteyproductivo.Lasasociacionesdecontribuyentesyempresasdeberíanseranimadosaasumirunnivelapropiadoderesponsabilidady transparencia de cara a la identificación de problemas de corrupción y laadopcióndesolucionesprácticas.Elestablecimientodeacuerdosconempresasyorganizacionesrepresentativasdeinteresesdelsectorprivadoyconlasociedadcivil,resultanmuyeficacesenlapráctica.Porotraparte,elestablecimientodecódigosdeconductaenelsectorprivado,queseñalenclaramentelosestándaresdeunejercicioprofesionalcorrecto,puedensertambiéndemuchautilidad.Las sanciones asociadas a comportamientos corruptos, han de definirse de talformaqueseansuficientesparafrenarconductascorruptas.
En consecuencia, consideran que hay que reivindicar y defender también “accionescolectivas”conelsectorprivadocomofórmulaeficazydiferenciadaenlaluchacontralacorrupción.
“Unamayorinformaciónpuedeencontrarseenhttps://www.baselgovernance.org/theme/icca”
Aunque las acciones colectivas ofrecen muchas ventajas en la lucha contra la
corrupción, lo cierto es que pueden también entrar en colisión y encontrarse con
21
obstáculos a los que conviene anticiparse para asegurar de esta forma mejores
resultados.
Losobstáculosmásimportantes,puedenreferirsesegúnlaOMAa:
a) Voluntadpolítica.-Laausenciadevoluntadpolíticaalosmásaltosniveles,puedeentreotrasrazonesdebersealhechodequelasinstitucionespúblicas
puedanserreaciasaasumirestetipoderesponsabilidadesantelasociedad
civil,yenconsecuenciaperderinterésenformarpartedeéstasaccionespor
temoragenerarunaciertainestabilidad.
b) Coste en medios.- Frecuentemente, estas iniciativas pueden implicarinversionesenmediosmateriales,recursosfinancierosytiempo.
c) Laoportunidaddelmomentoparallevaracaboestasaccionesesunfactoratener en cuenta, ya que si no se hace en el momento oportuno, sus
posibilidadesybeneficiospuedenverselimitados.
d) Elección equivocada de los grupos de interés llamados a formar parte deestasacciones(aparentementepodíanestarinteresados,perorealmenteno
loestán,oporelcontrario,seeligecomopartnersaquellosquenotienenun
interésreal).
En cualquier caso, conobstáculos o sin ellos, las ventajas de las acciones colectivas
residenenquepermitenreuniravariaspartesinteresadas,sentarlasanegociaryponer
de manifiesto muchos aspectos comunes que favorezcan la comunicación y la
generacióndeconfianza.
CatálogodeBuenasPrácticas.(SusceptibledeundesarrollomásamplioenloquealaAgenciaTributariaserefiere)
Sedescribenacontinuación,unaseriedeejemplosdeaccionescolectivas,quepodrían
ser consideradas buenas prácticas en lamateria. Se distinguen las buenas prácticas
citadasenelcomitédeéticadelaOMA,ylasdelaAgenciaTributariadeEspaña.
(En este punto habría que añadir experiencias y buenas prácticas en otrasadministracionestributarias)
Ø ComitédeÉticadelaWCO- Enelaño2007,elGobiernodeCamerúnestablecióelproyectoCHOC(Chan
ge Habits-Oppose Corruption) como asociación de donantes dirigido a
reforzarelbuengobierno.
La decisión política para lanzar este proyecto surgió, de una parte en
respuesta a las múltiples oportunidades de mejora de la gobernanza en
Camerún, y de otra, de la voluntad gubernamental de luchar contra la
corrupción.
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Elproyectoen cuestión, formapartedeunprogramagubernamentalque
tiene por objeto conseguir una significativa reducción de la corrupción,
aunquenoserefiereexpresamentealaAdministraciónTributaria.
En la primera parte de la aplicación de este proyecto se obtuvo apoyo
financieroytécnicoparaeldiseñodeunaestrategiaylegislaciónrelativaa
la lucha contra la corrupción, que fue dada a conocer a diferentes
asociacionesenlasociedadcivil.
Graciasaesta estrategia,Camerún tieneahoraunaestrategiayunmarco
legalcoherenteyapropiadoparacombatirlacorrupción.
La necesidad de reforzar el marco legal para hacer frente a los delitos
económicos y financieros ha sido asumida, y gradualmente va tomando
consistencia una cooperación entre las instituciones públicas y
determinadasasociacionesdelasociedadcivil.
(Se puede obtener una mayor información sobre este proyecto enhttp://www.cm.undp.org/content/cameroon/fr/home/operations/project.html).
- Implementacióndela“RedMarítimaanti-corrupción”(MACM).MACM es una plataforma que contribuye a eliminar las prácticas de
corrupción en la industriamarítima. Está constituida por asociacionesde
armadores con los principales sectores de la industria marítima, y otras
compañías que incluyen a propietarios de la carga y servicios auxiliares.
Tambiéncolaboranenestaacción,la industriamarítimaylasautoridades
tributarias.
Estaaccióncolectivabrindaasusasociadoslaoportunidaddeevaluar los
desafíosyencontrar solucionesde formaconjunta.Unaevaluaciónde los
riesgos centrados en los procedimientos de importación y exportación,
sienta las bases para que sean identificadas diferentes soluciones e
identificadoslosmiembroscapacesdeproporcionarlas.
Lasaccionesaacometersonpriorizadaseincorporadasaunplandeacción.
Aunque esta iniciativa tuvo en sus inicios el origen en una iniciativa del
sector privado, ha involucrado a las Administraciones Tributarias de
diferentespaísesquehanmanifestadosuvoluntaddeadherirse.
(Información adicional sobre esta iniciativa, puede obtenerseconsultandoBSR-MACNImpactReport2016)
Ø AgenciaTributariadeEspaña- ForodeGrandesEmpresasyCódigodeBuenasPrácticasTributarias.
La Agencia Tributaria ha puesto en marcha nuevas formas de relación
cooperativacon lasgrandesempresasmediante lacreacióndeun forode
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discusiónenelqueseanalizan,mediantereunionesconjuntasosectoriales,
losprincipalesproblemasqueseplanteanenlarelaciónentrelasgrandes
empresasylaAdministraciónTributaria.
ElForodeGrandesEmpresasseconstituyóenelaño2010comounórgano
derelacióncooperativaentrelaAgenciaTributariayungrupode27grandes
empresasespañolaseleccionadasenfuncióndefactorestalescomovolumen
de facturación, deuda tributaria ingresada, información suministrada a la
Agencia Tributaria, número de trabajadores, sector de actividad y
distribucióngeográfica.
En el seno del Foro se han creado variosgrupos de trabajo, uno de ellos
dedicadoa la elaboracióndeunCódigodeBuenasPrácticasTributarias.AesteCódigosepuedenadherirtodaslasempresasquelodeseen,participen
onoenél,asícomodifundirlibrementeestaadhesión.Suobjetivoconsiste
enmejorarentretodos(empresasyAdministraciónTributaria)laaplicación
delsistematributario,ycontieneunaseriederecomendacionesdebuenas
prácticasfiscalestantoparalasempresascomoparalaAdministración.
Otrosgruposdetrabajohantenidoporobjeto:
- Elfomentodelarelacióncooperativa,quehafinalizadoconlaspropuestas
para el reforzamiento de las buenas prácticas de transparencia fiscal
empresarial de las empresas adheridas al Código de Buenas Prácticas
Tributarias.
- Análisisyracionalizacióndecargasfiscalesindirectas.
- Análisisdepreciosdetransferencia.
- Análisisdelanormativatributariayreduccióndelaconflictividad.
- SuministroInmediatodeInformación.
Tanto empresas como Administración asumen como un objetivo
fundamental en sus relacionesevitar los conflictosen la aplicaciónde las
normas tributarias y, por tanto, evitar los elevados costes que de la
resolución de dichos conflictos se derivan para ambas partes. Para las
empresas, el Código supone un escenario demayor seguridad enmateria
tributariaquefacilitalatomadedecisionesempresariales;paralasAgencia
Tributaria,unincrementodelaeficaciayeficienciadelcontroltributario.
ElForohacontribuidoaladifusióndeestoscriterios,queaunquenotienen
uncaráctervinculante,hasidoasumidocomocompromiso.
- ColaboraciónconIntermediariosFiscales
Losintermediariosfiscales,encuantorepresentantesdeloscontribuyentes
ensusrelacionesconlaAdministraciónTributaria,colaboranconlaAgencia
Tributariaenlagestióndelostributos,yaquefacilitanaloscontribuyentes
24
elconocimientoycomprensióndesusobligacionesfiscalesylesayudana
cumplirlas.
Estacolaboraciónhavenidoinstrumentándosepormediodelapresentación
telemática de declaraciones y otros documentos tributarios en
representación de tercerosmediante convenios de colaboración suscritos
tanto con otras Administraciones Públicas, con entidades privadas y con
instituciones y organizaciones representativas de sectores o intereses
sociales,laborales,empresarialesyprofesionales.
A la vista del importante papel desempeñado por los profesionales
tributarioscomocolaboradoressocialesenlapresentacióntelemáticayen
declaraciones y otros documentos tributarios, la Agencia Tributaria
consideró conveniente establecer un marco de relación con estos
intermediariosfiscales.Paraello,sehapuestoenfuncionamientoelForode
Asociaciones y Colegios de Profesionales Tributarios como órgano de
relacióncooperativabasadaen la transparenciay laconfianzamutua,que
redundaenúltima instanciaenbeneficiodelcontribuyente,reduciendo la
relación directa con los funcionarios, al tiempo que se facilita el
cumplimientovoluntariodesusobligaciones.
- Colaboraciónconlosórganosjurisdiccionales
LaAgenciaTributariadesarrollaeldeberdecolaboracióncon losórganos
jurisdiccionales, a través de diversas funciones, entre las que destacan el
auxiliojudicialyelperitajeenprocesosdedelitocontralaHaciendaPública,
elsuministrode informacióntributaria, telemáticae individualizada,a los
órganosjurisdiccionalesyalMinisterioFiscalyelejerciciodelafunciónde
policíajudicialporlosfuncionariosdeVigilanciaAduanera.
Enestesentido,lacolaboraciónseinstrumenta,básicamente,atravésdela
UnidaddeApoyodelaFiscalíaEspecialcontralacorrupciónylacriminalidad
organizada y la colaboración Judicial en el ámbito de delitos contra la
HaciendaPública.
TambiénenrelaciónconelSuministrodeInformaciónmedianteConvenios
de colaboración, la Agencia Tributaria tiene establecido un Convenio de
colaboración con el ConsejoGeneral del Poder Judicial, y elMinisterio de
Justicia,pormediodelcualsepermitealosórganosjurisdiccionalesacceder
directamente a las bases de datos de la Agencia Tributaria, mediante
conexióntelemáticaatravésdelPuntoNeutroJudicialquegestionaelCGPJ
enelmarcodefinidoporlaAgencia.
Paraaquellossupuestosnoincluidosenelacuerdo,setramitansolicitudes
individualesdeinformación.
25
Otrosámbitosdecolaboracióndentrodelmarcopúblico:
- intercambiosrecíprocosde informacióncon trascendencia tributariay
cooperacióngeneralparaaumentarlaeficaciaenlagestión,lamejorade
laasistenciaaloscontribuyentesreduciendolascargasadministrativas,
y la intensificaciónde la lucha contrael fraude,que seefectúa con las
administracionestributariasdelasComunidadesAutónomas.
- Convenio entre la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la
Agencia Estatal de SeguridadAérea para intercambiar información en
relaciónconlosprogramasdeOperadorEconómicoAutorizadoyAgente
AcreditadoyExpedidorConocido.
- Convenio de colaboración entre la Agencia Tributaria y el Consejo
General del Notariado para concretar el suministro periódico de
información y recibir información específica para el ejercicio de las
funcionestributarias.
- Convenio con los Colegios Oficiales de Agentes de la Propiedad
Inmobiliaria para fomentar la participación de los Agentes de la
PropiedadInmobiliariaenlosprocedimientosdeenajenaciónforzosade
laAgenciaTributariaatravésdeinternet.
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5.- PromoverlaIntegridadyReducirelAlcancedelaCorrupción
5.1.- InstitucionalidadyCalidadDemocrática
Delamismamaneraqueexisteunacorrelaciónentrelaseconomíasdealtorendimiento
o productividad y la baja corrupción denunciada, el hecho de que los funcionarios
actúenporelinterésdesusorganizacioneseselfundamentodelasinstitucionesque
funcionanbien.Enel libro “pensar institucionalmente”.HughHecloapreciaelpapel
esencial de las instituciones en las sociedades democráticas. Así como pone en
evidencia que la instrumentalización que de ellas hacen aquellos que deben
representarlasogestionarlassonelorigen,enparte,deladesconfianzaquesepuede
extenderenlaciudadanía.Porsímismo,estodeberíaserunincentivosuficientepara
quelasautoridadespúblicaspromovieranlainfraestructuraéticaylaintegridadensu
actividad.Almismotiempo,tambiénsereconocequeesmejorfrenarelcáncerdela
corrupciónantesdequeseinstale,queintentardetenersupropagación,loquesitúaa
la prevención en la más alta prioridad dentro de las posibles medidas contra la
corrupción.Estoponederelieveeldelicadoequilibrioquedebealcanzarse,destacando
laimportanciadelaéticaalmismotiempoqueseenvíaelmensajedequenosetolerará
la corrupción. Las autoridades públicas deben avanzar cuidadosamente en la
introduccióndemedidascontralacorrupción,yaquelasospechaimplícitapuedecrear
unclimatóxico,socavandolasrelaciones,eldesempeñoindividualylaproductividad
general.Sibienunobjetivogeneralnopuedeserotroquelograrquelasempresasylos
ciudadanos puedan confiar en los servicios públicos, esta confianza también debe
construirse dentro de la propia administración. Y esta confianza en elmarco de la
AdministraciónTributariasetornaenmásfundamentalsicabe,alserunfactorclaveal
actuarenunodeloscamposdelaAdministraciónTributariaenqueconmayornitidez
es posible detectar los conflictos y contradicciones sociales. La Administración
Tributariaapareceasícomounáreamuysensibledeconflictosocialypor idénticas
razones como campo estratégico de búsqueda de consenso y legitimidad social en
democracia.
LaAdministraciónTributariaejerce,portanto,enuncampodeacciónesencialmente
complejotantoenrelaciónconelcontribuyenteindividualcomoenelcontextodelas
relacionessociales.
5.2.- Gestión de los Recursos Humanos en las AdministracionesTributarias
LosempleadospúblicosestánsujetosaunarelaciónestatutariaconlaAdministración
queseconcretaenuncatálogodederechosyobligacionesdeobligadocumplimiento
paraambaspartes.
27
Lasnormasdeactuacióndelosempleadospúblicosseñalanloslímitesdelocorrectoo
incorrecto. Pero además de estos límites, la Administración puede, por razones
reputacionalesode imagen,señalarpautasdeactuacióno comportamientoque, sin
teneruncarácterobligatorio,sondeseablesparareforzarlavisióndelaorganización
frentealciudadano,ylasociedad.
En la medida en que los empleados públicos actúen por el mejor interés de sus
organizaciones,sealcanzaránmayoresymejorescotasdeintegridad.
Laadecuadacombinaciónyequilibrioentrelasmedidasdecontrolysancionadores,a
fin de evitar incumplimientos y desviaciones respecto de los patrones de conducta
establecidos,alavezquesegeneraunaculturacorporativaconsentidodepertenencia,
desusempleados.
Constituyeun factoresencialpara reforzar la integridadde lasorganizaciones.Pero
también las condiciones de empleo tienen una gran incidencia en el contexto del
comportamiento ético y contra la corrupción. Los salarios bajos, los contratos
inestables,lapolitizaciónylafaltadeprofesionalidadcontribuyentodasaunambiente
quepuedefavorecerlabúsquedadefinesegoístasylosconflictosdeinterés.
Sisedaporsupuestounascondicionesdeempleojustas,lasaccionesquedebeadoptar
la Administración consisten en asegurar que la política de gestión de los recursos
humanosintegralosvaloreséticosenlaspolíticasdepersonalyproporcionaclaridad,
especialmenteparaaquellospuestosdemayorriesgo.
LaAdministración debe, en este sentido identificar y ser consciente de las distintas
fuentesyriesgosdecorrupción,adaptandosuspolíticasaestascircunstancias.
Entrelosposiblesaspectosquepuedenserobjetodedesarrollobajoestaperspectiva,
sepuedenmencionarlossiguientes:
Ø Seleccióndepersonalbasadaenlosprincipiosdeméritoycapacidad.Ø Catálogo de puestos de trabajo que identifique las características,
responsabilidades,ycompetencias.
Ø Una carrera profesional y administrativa congruente con el nivel deresponsabilidad,formación,méritosytrayectoriaprofesional.
Ø Valoraraspectosdecomportamientoéticoparaeldesempeñodedeterminadospuestosdetrabajo.
Ø Evaluacionesdedesempeñoquetenganencuentanosólofactorestécnicosydeequipo,sinotambiénlosantecedentesfrentealasnormaséticas.
28
Ø Gestióncontinuadeldesarrolloprofesionalydelacarreraquepremielaética,incluyendomejorasenlossistemasparaprevenirycontrolarlacorrupción.
Ø Restricciones a las actividades secundarias y a los intereses externos delpersonal y a la acumulación de diferentes puestos que puestos que puedan
presentarconflictosdeintereses.
Ø Cláusulas restrictivas en los nombramientos o contratos atinentes a futurostrabajosenelsectorprivadoenloscamposrelacionadosdondepodríantener
ventajas por información pública privilegiada para obtener beneficios
personales.
Ø Políticasdisciplinariaseficaces,encasodemalasprácticas.Ø ProcesosdeFormaciónyTalleresdetrabajoadecuados.
Enlasestrategiasparacombatirlacorrupción,esnecesarioidentificarlasfuentesylos riesgos posibles de corrupción antes de ensamblar un paquete de medidas degestiónderecursoshumanos.Tambiénordenarlascausas-raízdeloscomportamientos
másindeseados.
Porunlado,losfuncionariosdebensentirsecapacesdehablarlibrementeydeplantear
losproblemascuandosurjanpero,porelotro,lasadministracionestributariasdeben
construirsuespíritudeequipoysuculturacorporativa.Losfuncionariostambiénse
enfrentan a conflictos éticos y ambigüedades, en torno a la lealtad respecto a los
colegas,laorganización,laspolíticas,loscontribuyentesylacomunicación,quepueden
abordarsemediantelaformaciónenéticayresolucióndeconflictos,atravésdelosComitésdeÉticaylosTalleres.Unaformaespecíficaqueesmuyútilenlasáreasdondeelriesgodecorrupciónesaltoconsisteenunaformaciónporlaquelosfuncionarios
son capacitados y se analizan las respuestas a casos prácticos. Como técnica de
aprendizajessesugierenpequeñosgruposdediscusióneficacesjuntoconunaamplia
coleccióndeescenariosproblemáticos,bienentendidoquelaseleccióndebeadaptarse
a audiencias específicas. Dependiendo de los resultados del análisis de riesgos, las
instituciones podrían personalizar sus programas de formación, desarrollando
módulosparalasentidadesounidadesdemásaltoriesgo(comocompras,contratación,
o el personal de contacto) o para ciertos puestos (por ejemplo, directivos y
supervisores).Tambiénpodríaconsiderarsedeclaracionesexplícitasdecumplimiento
de normas y comportamientos adecuados en personal directivo o por parte de los
empleadosdenuevoingreso.
5.3.- DeclaracióndeInteresesdelosFuncionariosPúblicos
Comomedida preventiva, algunas instituciones públicas obligan a los funcionarios
públicos a presentar una declaración firmada de sus ingresos, bienes e intereses
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empresariales.Estamedidapuedeaplicarseaaquellosqueocupenpuestosdirectivos
osensiblesydealtoriesgo,talescomolosquegestionanlaslicitacionespúblicasyla
adjudicacióndecontratos.
Elinteréspúblicoenpoderaccederalosdatosdelosfuncionariosdebeequilibrarse
con suderechoa laprivacidadya la seguridadpersonal.Por lo tanto, estapráctica
mereceunenfoquemuyselectivo.
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6.- Responsabilidades,ProcesosyControles
6.1.- CambiosenlaGestióndelosProcesos
En ocasiones se precisará cambiar la gestióndel propio proceso administrativo, las
aplicacionesinformáticas,olaformaenquelaadministraciónprestalosservicios,para
que exista menos oportunidades para involucrarse en la conducta deshonesta o la
corrupción.Elcambiodereglas,asícomoelcontrapesocondecisionesdistintaspuede
minimizarladiscrecionalidad,atravésdelaregulacióndeprocedimientosyprocesos,
laintroduccióndecontrolesylaactuacióndeunServiciodeAuditoríaInternaeficaz.
6.2.- DetectarIrregularidadesyGestionarlasDenuncias
Siendo realistas, las conductas irregulares y la corrupción nunca será totalmente
erradicada, ni siquiera por los mejores sistemas de prevención. Las estrategias
integralespueden teneréxitoen eldesmantelamientode corrupción sistémicapero
siemprehabráincidentesdemalaconductaqueatentencontralabuenagobernanza.
Esto conlleva la necesidad de un marco normativo y de información, incluyendo
sistemasdedetecciónypersecuciónintachables,deacuerdoconlasnormas.Cuandola
actividadilegaloantiéticaescapadelalcancedelaauditoríayloscontrolesinternos,la
denunciadeirregularidadeshademostradoserlaformamáseficazdedesenmascarar
lasmalasprácticasy,segúnalgunosinvestigadores,escausantedecasilamitaddela
deteccióndefraudesenelsectorpúblico.Comolaproteccióndelosdenunciantessigue
siendorelativamentedébilyelpropioactodedenunciaraúnnohacaladoplenamente
enlaculturaadministrativacomocontribuciónaunamejorgobernanza,todavíatiene
quedesarrollartodosupotencial.LosServiciosdeAuditoríaInternadebendesplegar
entodocaso,lascompetenciasquelesatribuyelasnormativascorrespondientesdela
AdministraciónTributaria.
Undenuncianteesalguienqueinformaohacepúblicainformaciónsobreunaamenaza
odañoparaelinteréspúblico.Enelcontextodelabuenagobernanza,unfuncionario
de la Administración Tributaria podría desvelar una actividad ilegal o antiética
informandointernamenteenlaorganización(porejemplo,aundirectivodelíneaoa
un auditor interno) o externamente a un tercero como un fiscal o juez. También
cualquier ciudadano contribuyente puede dirigirse a la AdministraciónTributaria a
travésdedenunciasdeacuerdoconlanormativadecadapaís.
Haymuchosejemplos,segúnlaUniónEuropea,dequeladenunciadeirregularidades
podría haber jugado un papel vital para evitar daños potenciales, antes de que se
produzcaundañomásserio.Laexperienciasobreloscasosdedenunciamuestraque
en ocasiones los denunciantes pueden sufrir represalias. Estas consecuencias
31
comprenden el cese, ladegradación, la sanción disciplinaria, el acosoo el vacío por
partedeloscompañerosolapérdidadeperspectivasdecarrera.
Es claramente en interés de la buena gobernanza por la que los funcionarios y
ciudadanosdebensentirsesegurosparaplantearinquietudesdeinteréspúblico.
UnapolíticadeintegridaddebealentaralpersonaldelasAdministracionesTributarias
paraquediscutaasuntosabiertamentedentrodesusdepartamentosyentidades,ya
queelloesunasalvaguardacontraelcomportamientoantiético.Sinembargo,según
recomienda la propia Unión Europea, si un funcionario observa una mala práctica
grave,puedeprotegersupropio interésllamando laatenciónsobreelproblemapor
canalesconfidenciales,anónimaoinclusoasegurandosuanonimato.
Lasdenunciasdelosciudadanospodríanserigualmenteanónimas.Yentodosloscasos
la Administración Tributaria deberá tener órganos de investigación especializados.
(InspectoresdeServicios,AuditoríaInterna)responsablesdeproponeralaDirección,
informes confidenciales,que contengan tantoelementos indiciarios comoelementos
probatorios,quesirvanparalosprocedimientosdisciplinariosadecuadosoladenuncia
alfiscalnecesaria.
6.3.- InvestigaciónySanciones
Minimizarlasconductasirregulares,implicaunapercepción,ampliamentecompartida,
dequelasposibilidadesdeserdescubiertoylaprobabilidaddesersancionadoporuna
conducta impropia,sonambasaltas.Porotraparteponerel focoenáreasoscurasy
diseñarsancionesefectivasesesencialparaerradicarlacorrupciónpero,amenosque
setraduzcaenacciones,esprobablequesologenerecinismoydecepción.
Unavezmás,siguiendo ladocumentaciónde laUniónEuropea,enarasa lamáxima
disuasión,unaaltaprobabilidaddeserdescubiertodebeiracompañadadesanciones
efectivas,loquerequierepolíticasyprocedimientosdisciplinarioseficacesdentrode
lasorganizaciones,queconllevensancionesincluyendomultas,pérdidadeempleo,y
querellas.Lainvestigaciónyaplicacióndesancionesnosólosirvenparadisuadiraotros
funcionariospúblicos, sinoque tambiénponendemanifiestoa los contribuyentesy
ciudadanos,querealmenteseexigeresponsabilidadalosfuncionariosporsusacciones
uomisionesenmateriadeconductasirregularesocorruptas.
32
7.- AlgunasIdeasClave
Ø Es muy necesario acordar y adoptar una normativa y un conjunto de valores
declarados(códigoséticoseinstrucciones),dentrodelmarcogeneraldeprincipios
yvaloresdelbuengobierno,paraorientarelcomportamientoylasaccionesenel
campodelaintegridad,quetienenquecontarconelcompromisoexplícitodela
AltaDirección.
Ø Seprecisaelaboraryaplicarpolíticasyestrategiasamedida,diseñadasentornoa
las fuentes de riesgo de conductas deshonestas y de corrupción más críticas,
identificandolasoportunidadespotencialesylaausenciadecontroles,evaluando
laprobabilidadyelimpactodequesehagarealidadeseriesgoylascausas-raízque
loproduce.
Ø Asegurarqueestaspolíticasyestrategiasseanintegralesyconstituyanunmodelo
sistémico,yaquelosinstrumentosaisladossuelenserineficaces.
Ø Adoptarunenfoqueequilibrado(fomentarelcomportamientoético,ladisuasióny
la detección de la corrupción) que cree confianza dentro de la propia
AdministraciónTributaria,asícomoentreloscontribuyentesyciudadanos.
El objetivo final debe ser alcanzar un punto donde se internalicen los valores, las
normasseanexplícitas, y el recursoa la aplicación forzosa seaelúltimo resorte.La
buenagobernanzaessinónimodeadministraciónética.
33
8.-SieteAccionesBásicasparaunProgramadeIntegridadCorporativa
NORMASYESTÁNDARES
RESPONSBILIDADES INTEGRIDAD COMUNICAR MONITORIZAR ALINEAR RESPONDER
La organizacióndebe establecerformalmente lasconductasesperadasdesusempleados enaquellascuestiones deética eintegridad quesean relevantessirviéndose delas normas yestándares CIATy de losOrganismosInternacionales.
La Dirección debesupervisar laefectividad delprograma decumplimiento de laintegridad.Lasresponsabilidades degestión de losprocesos debenefectuar elseguimiento/LaAuditoría Internaasumir suresponsabilidad deControl.
Lasadministracionestributariasdebenevitar asignarposiciones deresponsabilidada personas quehayan incurridoen malasprácticas o enconductasincompatiblesconunprogramaefectivo decumplimiento yética.
Comunicar deformaperiódicay práctica yformar con elobjetivo deasegurar quelos empleadosconocen ycomprenden loque se esperadeellos.
Evaluación yauditoríaperiódicasdeloselementosimplantados enmateria de éticaycumplimiento.Evaluaciónperiódica de laefectividad delprogramaimplantado.Definir unsistemaconfidencialpara lanotificación demalasprácticas.
Evaluarriesgosyalinear elprograma enconsecuencia.Establecerincentivos yasegurar laadopción demedidasdisciplinarias,desincentivandoen caso deincumplimiento.
Una vezdetectada unamalapráctica,laorganizacióndebe hacer loposible porerradicarla yevitar que serepita en elfuturoasegurandoqueel programa deética ycumplimientopermaneceactualizado.
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Anexo1.SistemadeIntegridadPúblicaCorporativa
Misión, Visión, Valores, Cultura, Estrategia (Compromiso Alta Dirección y Liderazgo con el
Sistema de Integridad)
Políticas de RRHH
Responsabilidades y Procesos
Relación con los Contribuyentes y
Rendición de Cuentas
Análisis, Valoración y Gestión de Riesgos
Seguimiento, Monitoreo, Evaluación y Auditoría
Interna
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Bibliografíabásicautilizada
1. ComisiónEuropea.CalidaddelaAdministraciónPública.Unacajadeherramientasparagestores.Guía“Incorporacióndeprácticaséticasyanticorrupción”.AgenciadeEvaluaciónyCalidad.2016
2. ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS. SUBCOMISIÓN DE INTEGRIDAD. 16Sesión.Enero2017
3. RecomendacióndelConsejodelaOCDEsobreIntegridadPública.4. ModeloCódigodeConductadelCIAT.20055. GuíadeAutoevaluaciónparalasAdministracionesTributarias.20086. Guía práctica de autodiagnóstico y reporting en cumplimiento normativo, buen
gobiernocorporativoyprevencióndelacorrupción.TransparencyInternacional.España.2017
7. Control Interno. Marco Integrado. Herramientas Ilustrativas para evaluar laefectividad de un Sistema de Control Interno. Instituto de Auditores Internos(IAI)/PWC.Mayo2013
8. Aplicación delMarco Integrado de Control Interno (COSO) en el Sector PúblicoEspañol.InstitutodeAuditoresInternos(IAI).2016
9. NormasISO:- 19600SobreSistemasdeGestiónydirectricesdecompliance.- 37001Año2016SobreGestióndemedidasanticorrupción.- 31001Año2009SistemadeGestióndeRiesgos.
10. KPMGDiseñandoMarcosdeIntegridadEficiente.201211. MemoriasAEAT.Años2015y2016.AEATEspaña.12. TADAT. Guía Práctica. Herramientas para una evaluación de diagnóstico de la
AdministraciónTributaria.Noviembre201513. Marco de Procesos para la elaboración del Mapa de Riesgos 2018-2020. AEAT
España.14. LecturasdeGerenciadesdelaAdministraciónFinanciera.IEF1996
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