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Fabrizio Balassone
Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze “Ezio Vanoni” Roma, 17 febbraio 2010
Legge di contabilità e politica di bilancio:
le aree critiche prima e dopo la riforma
JIQ
introduzione
relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
le istituzioni di bilancio prima della riforma
la riforma della legge di contabilità pubblica (legge 31.12.09, 196)
conclusioni
Struttura della presentazione
JIQ
introduzione
relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
le istituzioni di bilancio prima della riforma
la riforma della legge di contabilità pubblica(legge 31.12.09, 196)
conclusioni
Struttura della presentazione
JIQ
INTRODUZIONE - 1
l’eredità della crisi: debito più elevato …
Tab. 1 – Debito pre-crisi e stima dell’impatto della crisi in un campione di paesidel G20 (in percentuale del PIL)
Fonte: IMF (2009a).
Italy Germany France Spain UK USA JapanChange in deficit 2007-09 3.9 4.2 3.5 9.7 7.2 10.7 7.4Support to financial sector in 2008-09 3.3 22.2 19.2 22.8 81.6 81 22.2Discretionary fiscal stimulus in 2008-09 0.2 1.6 0.7 4.2 1.7 3.1 2.7Debt in 2007 103.5 63.6 63.9 36.2 44.1 63.1 187.7Debt in 2014 129.4 91 89.7 69.2 87.8 106.7 234.2
JIQ
INTRODUZIONE - 2
… crescita più bassa …
Fig. 2 – Tasso di crescita reale del PIL - Italia
-
1,0
2,0
3,0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
BASELINE REBOUND LOST DECADE PERMANENT SHOCK
JIQ
INTRODUZIONE - 3
… disavanzo strutturale più elevato …
Fig. 1 – Previsioni della spesa pensionistica italiana pre e post-crisi [Fonte: RGS (2008), DPEF (2009)]
12,5
13,0
13,5
14,0
14,5
15,0
15,5
16,0
16,5
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
July 2009 projections (DPEF) December 2007 projections (RGS report) cumulative differential (right hand side)
JIQ
INTRODUZIONE - 4
con ovvie conseguenze per la dinamica del rapporto tra debito e prodotto
Fig. 3 – La dinamica del debito: confronto tra scenari alternativi di previsione
fonte: Balassone, Franco e Rizza (2009)
128,5
137,8
231,8
305,4
381,6
50,0
150,0
250,0
350,0
pre-crisis pre-crisis & higher debt high debt & GDP losslost decade permanent shock
JIQ
INTRODUZIONE - 5
un menù di operazioni straordinarie più ristretto che in passato … Fig. 4 – Il contibuto delle operazioni straordinarie alla riduzione del debito in Italia
tra il 1997 e il 2007 (in percentuale del PIL)
Fonte: Franco e Rizza (2009) – Le operazioni straordinarie includono la ristrutturazione del
debito e le vendite di attività finanziarie e immobiliari.
118.1118.1
104.0
114.3
102.5
105.0
107.5
110.0
112.5
115.0
117.5
120.0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Public debt Public debt excluding extraordinary operations (1)
JIQ
INTRODUZIONE - 6
Correggere il disavanzo e assicurare la sostenibilità del debito saranno di nuovo priorità nei prossimi anni
In passato: forti difficoltà nel conseguire gli obiettivi di finanza pubblica
Specie con riferimento al controllo della spesa
JIQ
INTRODUZIONE - 7
Fig. 5 – Saldo primario della PA: obiettivi e risultati (in percentuale del PIL)
(a) Primary balance(as a percentage of GDP)
0
1
2
3
4
5
6
7
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
0
1
2
3
4
5
6
7
difficoltà nel conseguire gli obiettivi per il saldo primario …
JIQ
INTRODUZIONE - 8
Fig. 6 – Debito della PA: obiettivi e risultati (in percentuale del PIL)
(b) Public debt(as a percentage of GDP)
90
95
100
105
110
115
120
125
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
90
95
100
105
110
115
120
125
DPEF for the year 1999-2001 (July 1998) DPEF for the year 2000-2003 (June 1999)
DPEF for the year 2001-2004 (July 2000) DPEF for the year 2002-2006 (July 2001)
DPEF for the year 2003-2006 (July 2002) DPEF for the year 2004-2007 (July 2003)
DPEF for the year 2005-2008 (July 2004) DPEF for the year 2006-2009 (July 2005)
DPEF for the year 2007-2011 (July 2006) Outturn
… per il debito …
JIQ
INTRODUZIONE - 9
Fig. 7 – Tasso di crescita reale delle spese correnti primarie della PA: obiettivi e risultati (1997-2008) - (percentuali)
-1
0
1
2
3
4
5
6
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
-1
0
1
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5
6
Target Outturn Difference
… e per la spesa
JIQ
INTRODUZIONE - 10
cresce l’incidenza della spesa sul prodotto
Spesa primaria corrente(% PIL)
30,0
32,0
34,0
36,0
38,0
40,0
42,0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
JIQ
INTRODUZIONE - 10
teoria + evidenza empirica: alcune istituzioni facilitano il consolidamento finanze pubbliche
per l’Italia, due specificità:
decentramento - opportunità di guadagni di efficienza: vantaggio informativo (ma attenzione
ai rischi di “elite capture”), pressione competitiva (“voting with one’s feet”, “yardstick competition”)- prerequisito: “accountability” informazione, chiare responsabilità e
vincolo di bilancio (no salvataggio)- riforma italiana ancora incompleta
(costituzione, 2001; legge delega 2009; patto interno “annuale”)
contesto europeo- compatibilità con regole e procedure UE (es. Germania)
JIQ
introduzione
la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
le istituzioni di bilancio prima della riforma
la riforma della legge di contabilità pubblica (legge 31.12.09, 196)
conclusioni
Struttura della presentazione
JIQ
ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO
Tre momenti chiave nella definizione delle politiche(Blondy et al. 2009)
comprensione dei problemi
definizione di una strategia credibile
attuazione della strategia
JIQ
ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO
Tre momenti chiave nella definizione delle politiche(Blondy et al. 2009)
comprensione dei problemi
definizione di una strategia credibile
attuazione della strategia
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 1
correlazione positiva tra cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Guichard et al. (2007), European Commission (2007), Ahrend et al. (2006)
“The larger the cyclically adjusted deficit, the larger was the size of the ensuing fiscal consolidation. This may reflect that large deficits made it more necessary to consolidate and, at the same time, raised publicraised public awareness of the extent of the problem, making it easier to actawareness of the extent of the problem, making it easier to act””
correlazione positiva tra trasparenza e condizioni delle finanze pubbliche Alt and Lassen (2003), Hameed (2005)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 2
cognizione della stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Guichard et al. (2007)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 3
cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti Ahrend et al. (2006)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 4
cognizione dello stato delle finanze pubbliche e successo del consolidamento dei conti European Commission (2007)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 5
correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della finanza pubblica Alt and Lassen (2003)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 6
correlazione positiva tra trasparenza e condizioni della finanza pubblica Hameed (2005)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 7
Cosa occorre?
rapporti esaurienti, credibili e tempestivi effetto diretto: tassi di interesse più bassi
Hameed (2005), Bernroth and Wolff (2006), Standard and Poor’s (2009) effetto indiretto: limiti alla contabilità creativa Koen e van den Noord (2005), Balassone, Franco e Zotteri (2007)
previsioni a medio/lungo termine affidabili contrasto alla tendenza a valutazioni “miopi” Puviani (1903), Buchanan and Wagner (1977), Persson e Svensson (1989), Tabellini e Alesina (1990) esercizi di previsione regolari sono sempre più comuni
(es.: Norvegia, Germania, UK, Australia – AWG UE) Balassone, Franco e Rizza (2009)
valutazione prudente dei rischi → analisi di sensibilità IMF (2007)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 8
rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Hameed (2005)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 9
rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Bernroth and Wolff (2006)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 10
rapporti esaurienti, credibili e tempestivi riducono il costo del debito Standard and Poor’s (2009)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 11
rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Koen e van den Noord (2005)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 12
rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 13
rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 14
rapporti esaurienti, credibili e tempestivi limitano margini per contabilità creativa Balassone, Franco e Zotteri (2007)
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 15
Previsioni a medio termine [(Fiscal Transparency Code, IMF (2007)]
Accountability: “A medium-term budget framework, if applied rigorously, provides:− a very clear statement of the revenue and expenditure effects of
maintaining current government policies, − a mechanism for controlling the introduction of new policies− a tool for tracking budget implementation beyond a single year.”
“Of crucial importance is a set of mutually consistent assumptions that are plausible, have a reasonable prospect of occurring, and are not prone to bias”
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 16
Previsioni a lungo termine - Skancke (2003)
“The comparison of projections of net cash flow from petroleum and pension expenditure had the greatest impact even though advocating fiscal restraint is not easy when the general government budget surplus is around 15 per cent of GDP”
JIQ
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI - 16
Analisi di sensibilità
“The main assumptions about economic developments and policies should be realistic and clearly specified, and sensitivity analysis should be presented.”
“It is important for policy makers to have a clear understanding of the extent to which plausible variations in macroeconomic variables could exert pressure for the budget to deviate from the envisaged path.”
(IMF, 2007)
JIQ
ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO
Tre momenti chiave nella definizione delle politiche(Blondy et al. 2009)
comprensione dei problemi
definizione di una strategia credibile
attuazione della strategia
JIQ
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 1
strategia di medio termine (credibile) policy meno volatile economia meno volatile più crescita
-1% policy volatility (deviazione standard della spesa pubblica) -1% volatilità del prodotto (Fatás e Mihov, 2003)
15% dell’eccesso di volatilità del prodotto in America Latina rispetto paesi industrialli e sud-est asiatico è dovuta alla volatilità della politica di bilancio (De Ferranti et al., 2000)
volatilità prodotto avversione rischio investimenti crescita (Bernanke, 1983)
volatilità peso short-term allocazione subottimale crescita (Serven, 1998)
volatilità perdite di capitale umano crescita (Martin and Rogers, 1997)
[evidenza empirica: IMF (2005); Aizenman e Pinto (2005), Kose et al. (2005)]
JIQ
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 2
la credibilità orienta le aspettative: meno incertezza meno interessi
“Greece’s debt dynamics are particularly daunting at present, given the high starting point for debt and the large deficit. Lack of credibility, on the back of past revisions to the data and unreliable statistics, has led to sharp re-pricing of the risk, with higher rates now complicating the picture for the Greek authorities” – (Credit Suisse, 2010)
JIQ
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 3
la credibilità orienta le aspettative: meno incertezza meno interessi
La “tolleranza” al debito dipende dalla storia di un paese in termini di default e inflazione, è tipicamente più bassa per i paesi emergenti (Reinhart et al., 2003)
JIQ
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 4
la credibilità orienta le aspettative: meno incertezza meno interessi
Gli spread si allargano durante la crisi(Sgherri e Zoli, 2009)
JIQ
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 5
elementi chiave:
adozione di obiettivi/regole di condotta chiari- sempre più diffuso (IMF, 2009)
- correlazione regole/risultati (OECD, 2007; European Commission, 2007)
in un contesto decentrato, vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra livelli di governoIMF (2009c), Balassone e Franco (2002)
programmazione di medio periodo della spesa (Ljungman, 2008)
- consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Alesina e Perotti (1996), von Hagen et al. (2002), Ahrend et al. (2006)
- incapacità controllo spesa fallimento consolidamento European Commission (2007), OECD (2007), Alt and Lassen (2003)
valutazione indipendente- tendenza a utilizzare previsioni ottimistiche Öller e Barot (2000), Jounung e Larch (2004), Milesi-Ferretti e Moryama (2004)
JIQ
adozione di regole di condotta: sempre più comune (IMF, 2009)
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 6
JIQ
correlazione regole/risultati (European Commission, 2007)
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 7
JIQ
correlazione regole/risultati (OECD, 2007)
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE – 8
JIQ
vincoli di bilancio per governi locali e regole per coordinamento tra livelli di governo
IMF (2009c)
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 9
JIQ
consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Ahrend et al. (2006)
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 10
JIQ
consolidamenti basati sulla spesa hanno più successo Von Hagen et al. (2002)
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 11
JIQ
incapacità controllo spesa fallimento consolidamento European Commission (2007)
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 12
JIQ
tendenza a utilizzare previsioni macroeconomiche ottimistiche Milesi-Ferretti e Moryama (2004)
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 13
JIQ
i previsori indipendenti mostrano un bias minore (Jonung e Larch, 2004)
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE - 14
JIQ
ISTITUZIONI E RISULTATI DI BILANCIO
Tre momenti chiave nella definizione delle politiche(Blondy et al. 2009)
comprensione dei problemi
definizione di una strategia credibile
attuazione della strategia
JIQ
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 1
attuazione = preparazione, approvazione, esecuzione del bilancio
le “buone pratiche” internazionali Ljungman (2009) :
- buon collegamento tra bilancio e “fiscal rule” (macro-obiettivi)
- preparazione “top-down”
- approvazione “top-down”
- esecuzione “disciplinata” (poche modifiche)
JIQ
Fiscal rule Requisiti Rischi
Golden rule Investimenti netti e separazione bilancio corrente/conto capitale
Valutazione ammortamenti ed errata classificazione delle spese
Tetti di spesa Spesa totale Tax expenditures
Limiti al disavanzo strutturale
Correzione per gli effetti del ciclo economico e valutazione misure
temporanee
Sovrastima prodotto potenziale, identificazione misure temporanee
Limiti al debito Censimento delle passività Identificazione debitore, contingent liabilities e valutazione attività
Net worth Competenza economica Valuazioni “opportunistiche”
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 2
collegamento tra bilancio e “fiscal rule” (macro-obiettivi)
JIQ
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 3
preparazione “top-down”
a) previsioni macro e delle entrate [regole/policy]
b) obiettivi (saldo, debito) [regole/policy]
c) pressione fiscale e tetto spesa aggregata [policy]
d) ripartizione risorse per grandi aggregati (ministeri) [policy]
e) assegnazioni di bilancio dettagliate
motivazione: contrasta “deficit-bias” da “common-pool” (Weingast et al., 1981) se decisioni su obiettivi sono separate da decisioni su allocazione (Perotti ,1998)
JIQ
evidenza (Von Hagen, 1992; Von Hagen e Harde, 1994, European Commission, 2007)
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 4
JIQ
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 5
approvazione “top-down”, due punti di vista:
problema del “common pool” più grave in parlamento che nel governo decide tutto il governo, parlamento accetta o respinge
parlamento è la fonte di autorità: deve avere un ruolo attivo nel fissare gli obiettivi e nel decidere l’allocazione risorse
una possibile riconciliazione:
discussione e approvazione parlamentare (con limitati poteri di emendamento) degli obiettivi generali (es.: DPEF)
preparazione del bilancio: ruolo attivo del parlamento (con limiti?) entro il perimetro tracciato dagli obiettivi generali
JIQ
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 6
esecuzione disciplinata appropriato sistema gestione rischi Cebotari (2008), Cebotari et al. (2008), IMF (2009b)
riallocazione di risorse all’interno del bilancio (cd. “virement”)
fondi di riserva soggetti a regole chiare di utilizzo
JIQ
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA - 7
esecuzione disciplinata: esempi
“fondi” di riserva (nell’ambito delle risorse allocate ai vari programmi):
• Paesi Bassi: 0.25%
• UK: 0.75 – 1%
• Canada: 1.5 – 2%
• Svezia: 1.5 – 2%
• Australia: 1.5 – 5%
Componenti bilancio « Virement »
Set-tori
Pro-gram-
mi
“capi-toli”
TO-TALE
Pro- grammi “capitoli”
UK 25 3 6 450caso per
caso
100% (no
capitale)
SWE 27 20 1 540 No No
FRA 32 4 7 950 2%100% (no.
salari)
AUS 20 13 8 2,080 fino a 5m A$
100%
JIQ
introduzione
la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
le istituzioni di bilancio prima della riforma
la riforma della legge di contabilità pubblica (legge 31.12.09, 196)
conclusioni
Struttura della presentazione
JIQ
LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 1
per la valutazione riprendiamo le tre categorie:
comprensione dei problemi definizione di una strategia credibile attuazione della strategia
NB: nel confronto internazionale l’Italia occupaverosimilmente una posizione intermedia
JIQ
LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 2
comprensione dei problemireporting incompleto, eccessivamente complessoprevisioni di finanza pubblica poco trasparentidisponibilità previsioni di lungo periodo (impatto sulle policy?)scarsa attenzione alla gestione dei rischi
definizione di una strategia credibileregole sufficientemente chiare (UE)no coordinamento formalizzato gov. centrale-gov. localeno “valutatore nazionale indipendente” (previsioni e/o politiche)no programmazione di medio periodo della spesa
attuazione della strategialegame debole bilancio stato/macro-obiettivi (disavanzo e debito
PA)approccio top-down in preparazione e approvazione bilancio esecuzione bilancio poco disciplinata
JIQ
LE ISTITUZIONI PRIMA DELLA RIFORMA - 3
una rappresentazione sintetica
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA
Qualità del reporting
Trasp. prev.
fin.pub.
Prev. lungo
periodo
Attenzio-ne ai rischi
Chiarezza regole
Coordi-namento GC-GL
Valuta-zioni
indipen-denti
Program-mazione spesa
Legame bilancio-obiettivi
Prepa-razione bilancio
Appro-vazione bilancio
Esecu-zione
bilancio
PRE-RIFORMA
Incompleto, complesso
BassaDisponi-
biliScarsa
Sufficiente (UE)
No No No DeboleTop-down
Top-down
Poco disci-
plinata
JIQ
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 1
statistiche di finanza pubblica (PA) produzione indipendente (Istat e BI) informazioni incomplete in alcune aree (transazioni in
attività finanziarie; stato patrimoniale)
macchinoso raccordo tra cassa e competenza (debito e saldo)
complesso raccordo tra bilancio stato e indebitamento netto PA (manca omogeneità basi contabili)
previsioni finanza pubblica basso grado di dettaglio poche info su ipotesi tecniche, analisi sensibilità, analisi
rischi distinzione poco chiara legislazione corrente/politiche
correnti
JIQ
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 2
il raccordo tra i saldi: dal saldo netto da finanziare (BS) al fabbisogno di SS e SP… Balassone , Mazzotta e Monacelli (2008)
JIQ
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 3
… all’indebitamento netto della PA …
JIQ
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 4
JIQ
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 5
le previsioni nel DPEF 2010-2013Quadro macroeconomico
- Dettaglio sufficiente (esogene internazionali, conto impieghi, deflatori, costo del lavoro e occupazione)- Mancano: confronto con altre previsioni;
analisi di sensibilità; discussione concisa variazione rispetto a previsioni precedenti(focus sul 1° anno di previsione)
Finanza pubblica- Dettaglio insufficiente (conto economico PA per grandi aggregati;
composizione redditi da lavoro, pensioni, sanità?)- Confronto con previsioni precedenti presente ma poco articolato- Mancano: previsioni a politiche invariate;
analisi di sensibilità; raccordo BS – indebitamento PA
JIQ
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 7 DPEF:
il quadro macro
JIQ
PRE-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 8
DPEF: la finanza pubblica
JIQ
PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 1
coordinamento gov. centrale - gov. locale: insoddisfacente Banca d’Italia, 2003; Balassone, Franco e Zotteri, 2001; Patrizii, Rapallini and Zito (2005); Balassone et al., 2008
patto di stabilità interno: una “regola” che fissa obiettivi annuali di miglioramento del saldo di bilancio delle singole amm.ni locali sentito il parere delle conferenze
- frequenti cambiamenti alla normativa (ridefinizione delle variabili di riferimento, anche retroattiva; tra il 2002 e il 2006 il patto mira al controllo della spesa, non del saldo)
- il saldo di riferimento non è l’indebitamento netto di contabilità nazionale (come si raccorda il patto con gli obiettivi di finanza pubblica?)
accordi governo-regioni per la sanità (e procedure per la gestione dei debordi)
JIQ
PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 2
manca un “valutatore nazionale”
l’esperienza internazionale
grande varietà di soluzioni
In Svezia il Fiscal Policy Council - un’agenzie governativa – ha il compito di condurre una valutazione indipendente della politica di bilancio.Pubblica un rapporto annuale (Swedish Fiscal Policy) su cui il Parlamento basa la sua valutazione delle scelte governative.Organizza conferenze e seminari in materia di finanza pubblica.Pubblica studi monografici (Studies in Fiscal Policy)
In Ungheria il Fiscal Council è un ente statale indipendente che ha il compito di sostenere una gestione responsabile delle finanze pubbliche, che ne assicuri la trasparenza e la sostenibilitàSvolge funzioni di analisi e sorveglianza. Effettua previsioni autonome. Valuta la coerenza delle proposte governative e parlamentari con le regole di condotta definite per legge. Pubblica le sue conclusioni (ultima uscita: analisi dei rischi sottostanti le previsioni di bilancio)
JIQ
PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 4
il rapporto 2009 del FPC svedese riguarda due questioni:1. How well has the Government succeeded in adjusting fiscal policy to the dramatic
cyclical weakening?
2. How should the economic policy frameworks be further developed?
alcune delle principali conclusioni:1. Government measures to handle the financial crisis itself have generally been
adequate
2. Additional stimulus measures should be taken in 2010, including […] a temporary increase in unemployment benefits.
3. Unemployment insurance should be made cyclically dependent, so that the benefit level is higher in a recession than in a boom.
4. Reporting of the total worth of the general government sector is still inadequate
5. The review of the fiscal framework now under way must clarify the overall objectives behind the surplus target
6. A gradual rise in lifetime working hours should be part of the strategy for meeting the demographic strains.
JIQ
PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 5
manca una programmazione di medio periodo della spesa
in altri paesi:
COUNTRY
COVERAGELEVEL OF
DETAILTIME
HORIZON
DISCIPLINE
Soc SecDebt
InterestLocal Gov’t
% of public spending
Rolling or Fixed
Frequency of Revision
AGGREGATE EXPENDITURE CEILINGS
Finland Some No No 36% Total Spending 4 4 fixed Every 4 years
Netherlands Yes No T’fers 80% 4 Sectors 4 4 fixed Every 4 years
Sweden Yes No T’fers 64% Total Spending 3 2 fixed + 1 rolling Every year
FIXED MINISTERIAL PLANS
United Kingdom No No T’fers 59% 25 Depts 3 2 fixed + 1 rolling Every 3 years
France No Yes No 31% 35 Missions 3 2 fixed + 1 rolling Every 2 years
JIQ
PRE-RIFORMA: DEFINIZIONE STRATEGIA - 6
in Italia la spesa non contribuisce al risanamento
Fig. 1.4 – Contributi alla riduzione del disavanzo della PA (% PIL)
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PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 1
l’esecuzione del bilancio
tre (quattro?) sistemi contabili complicano il monitoraggio (legame debole tra bilancio e obiettivi di “policy”)
convivono eccessi di rigidità e di flessibilitàpochi margini di riallocazione nel bilancio (“virement”) molti fondi “speciali” con dotazioni ampie e regole d’uso
poco stringenti programmi “open-ended” (sanità, previdenza)
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PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 2
saldo netto da finanziare e indebitamento netto della PA(miliardi di euro)
0
10
20
30
40
50
60
70
2003 2004 2005 2006 2007 2008
snf BS ind. netto PA
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PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 3
il “costo” di una contabilità complessa …
“In the best Gladstonian tradition …. On the expenditure side, what mattered was expenditure above the famous ‘line’ in the Exchequer accounts, dating from the Sinking Fund Act of 1875… Only an old Treasury hand could be expected to know the difference within this hybrid accounting framework therefore, the simple moral imperative of balancing the budget was in practice wrapped in the esoteric conventions of the public accounts”
Clarke, P. (1998), “Keynes, Buchanan and the Balanced Budget doctrine”, in J. Maloney (1998) , Cheltenham, Edward Elgar, p. 64
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PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 4
l’entità dei fondi di riserva Seminario RGS su riforma legge di contabilità, SSEF, 18-12-2009
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PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 5
anche la Ragioneria Generale guarda ai fondi con preoccupazione…
“Il meccanismo di utilizzo dei fondi rappresenta uno strumento di flessibilità importante per la gestione del bilancio, rende disponibili una parte delle risorse in corso d’esercizio
ma non c’è piena trasparenza del legame esistente tra l’allocazione iniziale degli stanziamenti e l’effettivo impiego delle risorse, che tiene conto anche della ripartizione dei fondi
e si riduce l’incentivo a una più consapevole programmazione delle attività e delle risorse”
Seminario RGS sulla riforma della legge di contabilità
SSEF, 18 dicembre 2009
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PRE-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 7
i programmi “open-ended”
Art. 81 Costituzione: “Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.”
Legge 468/1978: clausola di salvaguardia per la copertura di oneri imprevisti per nuove leggi che comportano “nuovi o maggiori oneri”
Non ci sono obblighi di “copertura” per le spese derivanti da provvedimenti approvati in passato
Esempio: se la spesa pensionistica eccede le previsioni pensioni
- in Svezia, c’è un meccanismo automatico di correzione dei trattamenti (indicizzazione)
- in Germania, c’è un meccanismo automatico di adeguamento delle aliquote contributive
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introduzione
la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
le istituzioni di bilancio prima della riforma
la riforma della legge di contabilità pubblica(legge 31.12.09, 196)
conclusioni
Struttura della presentazione
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LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 1
la riforma riconosce molte delle carenze e interviene su: completezza reporting e armonizzazione contabile trasparenza delle previsioni [definizione obiettivi] e coordinamento governo centrale-governo locale programmazione della spesa legame bilancio-obiettivi di policy struttura/preparazione/approvazione/esecuzione del bilancio
ma spesso rinvia la soluzione a successiva legislazione delegata armonizzazione contabile coordinamento governo centrale-governo locale programmazione della spesa legame bilancio-obiettivi di policy struttura/esecuzione del bilancio
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LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 2
alcune soluzioni presentano profili di particolare problematicità armonizzazione contabile programmazione della spesa
altre questioni non vengono affrontate rapporto tra previsioni di lungo periodo e policy attenzione ai rischi valutazioni indipendenti programmi “open-ended”
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LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 3
una rappresentazione sintetica
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA
Qualità del reporting
Trasp.
prev.
fin. pub.
Prev. lungo
periodo
Atten-zione
ai rischi
Chiarezza regole
Coordi-namento GC-GL
Valutazioni indipendenti
Program-mazione spesa
Legame bilancio-obiettivi
Prepa-razione bilancio
Appro-vazione bilancio
Esecu-zione
bilancio
PRE-RIFORMA
Incompleto, complesso
BassaDispo-nibili Scarsa
Sufficiente (UE)
No No No Debole Top-down
Top-down
Poco disci-
plinata
RIFORMASi,
delegaSi ... ... ...
Si, delega
....In parte, delega
Si, delega
Si SiIn
parte, delega
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LE ISTITUZIONI DOPO LA RIFORMA - 3
una rappresentazione sintetica
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA
Qualità del reporting
Trasp.
prev.
fin. pub.
Prev. lungo
periodo
Atten-zione
ai rischi
Chiarezza regole
Coordi-namento GC-GL
Valutazioni indipendenti
Program-mazione spesa
Legame bilancio-obiettivi
Prepa-razione bilancio
Appro-vazione bilancio
Esecu-zione
bilancio
PRE-RIFORMA
Incompleto, complesso
BassaDispo-nibili Scarsa
Sufficiente (UE)
No No No Debole Top-down
Top-down
Poco disci-
plinata
RIFORMASi,
delegaSi ... ... ...
Si, delega
...In parte, delega
Si, delega
Si SiIn
parte, delega
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POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 1
qualità del reporting: armonizzazione contabile
Art. 2: [entro 1 anno]: armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle AP, ad esclusione delle regioni e degli enti locali
- schemi raccordabili con quelli adottati in ambito europeo
- affiancamento, ai fini conoscitivi, di contabilità economico-patrimoniale
- riclassificazione dei dati contabili delle amministrazioni tenute al regime di
contabilità civilistica
- bilancio consolidato amministrazioni/aziende
problemi coordinamento con commissione tecnica paritetica legge delega sul
federalismo fiscale [tempi: maggio 2010?] coerenza con art. 40 (delega - 2 anni - riforma struttura del bilancio) coerenza con art. 42 (delega - 3 anni - per passaggio a BS di cassa) un ulteriore sistema contabile?
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POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 2
reporting standardizzato su archivio centralizzato
Art. 13: le AP inseriscono in una banca dati unitaria presso il MEF i dati concernenti i bilanci di previsione, le relative variazioni, i conti consuntivi, quelli relativi alle operazioni gestionali, nonché tutte le informazioni necessarie all'attuazione della presente legge
La banca dati contiene tutte le informazioni necessarie a dare attuazione al federalismo fiscale
L’acquisizione dei dati avviene secondo schemi, tempi e modalità definiti con decreto del Ministro, sentiti ISTAT, CNIPA e Conf. Perm. Coord.
problemi tempi? coordinamento con armonizzazione contabile possibili duplicazioni con strumenti già esistenti (SIOPE)
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POST-RIFORMA: COMPRENSIONE PROBLEMI - 3
trasparenza delle previsioni
Art. 10: la Decisione di finanza pubblica (DFP ex DPEF) definisce obiettivi e previsioni per almeno i tre anni successivi (aggiorna anno corrente) e illustra:
- scostamenti rispetto a obiettivi precedenti
- previsioni tendenziali a legislazione vigente (per la spesa discrezionale ipotesi invarianza prestazioni)
* al netto e al lordo misure una tantum
* “indicazione di massima” risorse per impegni da anni precedenti
- (in una nota metodologica) i criteri di formulazione delle previsioni
problemi:- livello di dettaglio (e di analisi)
- resta “confusione” legislazione vigente-politiche correnti (“di massima”)
- analisi di sensibilità, analisi rischi, analisi lungo periodo?
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coordinamento governo centrale - governi locali artt. 7,8,10: - 15 luglio: linee guida ripartizione obiettivi per sottosettore
(da Governo a Conferenza Permanente Coordinamento e Parlamento)
- 10 settembre: parere Conferenza Permanente Coordinamento (ripartizione interventi tra regioni, province e comuni per PSI;
indicazioni per tradurre obiettivi di settore in regole per singolo ente)
- 15 settembre: schema di Decisione di finanza pubblica
- 15 ottobre: ddl stabilità (ex ddl finanziaria – incluso PSI) e ddl bilancio
problemi- tempi per l’attuazione della legge delega sul federalismo fiscale
- condivisione obiettivi amm.ni locali: tempi stretti (esercizio annuale?)
- disciplina separata per regioni e province autonome
- obiettivi + golden rule = regola debito amm.ni locali: coerenza con altre norme?
POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 1
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La normativa sul debito delle AL (Bardozzetti, Franco, Vadalà, 2008)
• limiti al debito:
- RSO: ammortamento < 25% entrate tributarie (quasi 4% del PIL)
- Enti locali: interessi < 15% entrate correnti (oltre 10% del PIL)
implicazioni a politiche correnti:
- RSO devono ridurre di circa 1/3 il ricorso al debito
- Enti locali possono raddoppiare il ricorso al debito
serve un adeguato sistema contabile:
- definizione investimenti e debito
- trattamento società controllate
- rapporto con il mercato (delegazione di pagamento)
POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 2
JIQ
POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 3
valutazioni indipendentiArt. 4: i Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica … adottano intese volte a promuovere le attività delle due Camere [e delle rispettive strutture di supporto tecnico], con particolare riferimento a:
- monitoraggio andamenti della finanza pubblica
- verifica dello stato di attuazione della riforma
- analisi del contenuto informativo dei documenti del Governo
- verifica metodologie per la valutazione degli effetti dei provvedimenti e della relativa copertura finanziaria
- analisi delle metodologie per la costruzione dei tendenziali
problemi- novità?- risorse? - comunicazione?- indipendenza?
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POST-RIFORMA: STRATEGIA CREDIBILE - 4
programmazione della spesa Artt. [21, 40]
Definizione spese non rimodulabili (oneri inderogabili)(spese obbligatorie: stipendi, pensioni e altre spese fisse; interessi passivi; spese da obblighi internazionali; spese così identificate per disposizione normativa).
Delega (2 anni) per introduzione di criteri e modalità per la fissazione di limiti triennali per le spese rimodulabili
Attività sistematica di “spending review” - Rapporto triennale sulla spesa
problemi limitata entità della spesa soggetta ai tetti pluriennali (7%)
regole di “roll-over”?
definizione indicatori per la spending review(art. 2: delega armonizzazione 1 anno; art. 4: servizi parlamentari; art. 7: note integrative [PCM e MEF]; art. 40: delega bilancio 2 anni; art. 41: rapporto triennale sulla spesa)
JIQ
POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 1
legame tra bilancio e obiettivi di policy
Art. 42: delega [3 anni] per passaggio al bilancio di cassa con:- sistemi di controllo degli impegni- rilevazione informazioni necessarie al raccordo con conti PA- previsione della graduale estensione alle altre PA.
problemi cassa bilancio vs. cassa “fabbisogno” coordinamento con deleghe per l’armonizzazione dei bilanci
soluzione “rinviata”Art 50: delega [4 anni] per testo unico con:
- integrazione BS – Tesoreria- razionalizzazione tesoreria unica- “adeguamento della disciplina prevista dalla presente legge […] in considerazione dell'adozione del bilancio di cassa”
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POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 2
preparazione e approvazione del bilancio
Art. 23: responsabilizzazione ministeri / “virement” - i Ministri indicano obiettivi e risorse necessarie raggiungimento anche mediante proposte di rimodulazione delle stesse risorse tra programmi- proposte fondate su legislazione vigente, no spesa storica
- MEF valuta tenendo conto dei risultati conseguiti
Art. 21: completamento ristrutturazione bilancio- unità di voto = programmi- realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità
amministrativa
soluzione interlocutoria?
- art. 40 delega [2 anni] – revisione struttura programmi/missioni (ribadisce principi ex art. 21: programma = unico centro responsabilità; autorizzazioni spesa = programma)
- resta il “nodo” degli indicatori
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POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 3
esecuzione del bilancio: fondi speciali e “virement”
no modifiche sostanziali alla disciplina dei fondi speciali
art. 40: delega [2 anni]: revisione e accorpamento fondi senza specificazioni ulteriori
“virement”, art. 33 (solo spese rimodulabili): - variazioni compensative all’interno dei programmi su proposta
Ministro competente (decreto MEF)- variazioni compensative tra programmi di una stessa missione
con il bilancio di assestamento
JIQ
POST-RIFORMA: ATTUAZIONE STRATEGIA - 4
esecuzione del bilancio: ddl collegati alla manovra di FP
vengono presentati entro il mese di febbraio (art. 7)
sono anticipati nella DFP e concorrono al perseguimento degli obiettivi di FP (art. 10)
i regolamenti parlamentari determinano le procedure e i termini per l'esame dei disegni di legge collegati (art. 10)
problemi
copertura: si utilizzano fondi speciali e/o di riserva indicati nella LB? si apportano variazioni al bilancio appena votato?
ritardi nell’attuazione degli interventi?
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UNA RAPPRESENTAZIONE DI SINTESI
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA
Qualità del reporting
Trasp. prev.
fin. pub.
Previs. lungo
periodo
Atten-zione ai rischi
Chiarezza regole
Coordi-namento GC-GL
Valuta-zioni
indipen-denti
Program-mazione spesa
Legame bilancio-obiettivi
Prepara-zione
bilancio
Approva-zione
bilancio
Esecu-zione
bilancio
PRE-RIFORMA
Incompleto, complesso
BassaDisponi-
biliScarsa
Sufficiente (UE)
No No No DeboleTop-down
Top-down
Poco disci-
plinata
POST-RIFORMA ? migliora ... ... ... ? ... ? ? migliora migliora ?
JIQ
UNA RAPPRESENTAZIONE DI SINTESI
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI
DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE
ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA
Qualità del reporting
Trasp. prev.
fin. pub.
Previs. lungo
periodo
Atten-zione ai rischi
Chiarezza regole
Coordi-namento GC-GL
Valuta-zioni
indipen-denti
Program-mazione spesa
Legame bilancio-obiettivi
Prepara-zione
bilancio
Approva-zione
bilancio
Esecu-zione
bilancio
PRE-RIFORMA
Incompleto, complesso
BassaDisponi-
biliScarsa
Sufficiente (UE)
No No No DeboleTop-down
Top-down
Poco disci-
plinata
POST-RIFORMA ? migliora ... ... ... ? ... ? ? migliora migliora ?
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introduzione
la relazione tra istituzioni di bilancio e consolidamento delle finanze pubbliche
le istituzioni di bilancio prima della riforma
la riforma della legge di contabilità pubblica
conclusioni
Struttura della presentazione
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CONCLUSIONI - 1 aree di attenzione
armonizzazione contabilecoordinamento governo centrale - governo localelegame bilancio/macro-obiettividisciplina fondi speciali
cosa mancaanalisi dei rischi legame previsioni di lungo periodo/policyvalutazioni indipendentitetti pluriennali di spesa
esperienze utiliSveziaUKFrancia
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CONCLUSIONI - 2
“big-bang” vs. sequencing (impatto sul “capitale amministrativo”)
Personale amministrativo
Economisti
Personale esterno
COMPRENSIONE DEI PROBLEMI DEFINIZIONE DI UNA STRATEGIA CREDIBILE ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA
Qualità reporting
Trasp. prev. fin. pub.
Prev. lungo
periodo
Att.ne rischi
Chiarezza
regole
Coord. gov.centrale gov. locale
Valutaz. indip.
Programm. Spesa
Legame bilancio-obiettivi
Prep. bilancio
Approv. bilancio
Esecuzione bilancio
1 ... ... … 3 /4 … 2 1 3 3 3
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