Game Theory and the Structure of Administrative Law. - Yehonatan Givati

GAME THEORY AND THE STRUCTURE OF

ADMINISTRATIVE LAWYehonatan Givati

Provee una teoría general sobre cómo las agencias administrativas escogen entre diferentes instrumentos de formulación de políticas a su disposición.

Utiliza un nuevo marco de teoría de juegos, centrado en dos dimensiones: la sincronización y la amplitud.

AGENCIA ADMINISTRATIVA Es un organismo oficial gubernamental facultado con la autoridad para dirigir y supervisar la ejecución de determinados actos legislativos. Además de la agencia, los órganos gubernamentales pueden ser llamados comisiones, corporaciones, departamentos o divisiones.

Son creadas por la Constitución federal y los Congresos para gestionar las crisis, corregir graves problemas sociales, o supervisar los asuntos complejos de preocupación gubernamental más allá de la experiencia de los legisladores.

Instrumentos importantes:

Clásicos: Adjudicación (adjudication) Elaboración de normas (rule making)

Nuevas: Resolución anticipada (advance ruling) Concesión de licencias (lisensing)

Retos administrativos clave: los problemas de atraco y clemencia (subvalorados por la literatura)

EJEMPLO EN EL DERECHO FISCAL Decisiones de autoridades fiscales

Elaboración de normas: para determinar cuándo una inversión en una empresa extranjera se

utiliza para aplazar artificialmente los pagos de impuestos

Adjudicación: para determinar qué operaciones carecen de sustancia económica y

por lo tanto no se reconocen para efectos fiscales.

Resolución anticipada: para determinar qué distribuciones de acciones califican como un

spin-off libres de impuesto.

Concesión de licencias: para determinar qué organizaciones se dedican a actividades de

caridad y por lo tanto tienen derecho a una exención fiscal.

Marco de trabajo de teoría de juegos Interacción estratégica entre las agencias administrativas y las firmas.

Principal problema de las agencias: INCERTIDUMBRE Carecen de información sobre las circunstancias de las firmas y sus reacciones

DIMENSIONES PARA LOS INSTRUMENTOS

El tiempo de la elaboración de políticas, es decir, si la política se adopta antes de que las firmas actúan (ex ante) o después (ex post), y quien escoge este momento.

La amplitud de la formulación de políticas, es decir, si la política tomada se adapta a las circunstancias de cada empresa.

La adjudicación se lleva a cabo después de que las firmas han actuado

Se presentan dos problemas: Atraco. Las firmas no pueden deshacer fácilmente sus acciones

Clemencia. A las firmas les puede resultar imposible o demasiado costoso cumplir con una imposición jurídica estricta de adjudicación.

Si las firmas son homogéneas Elaboración de normas Previniendo los problemas de atraco y clemencia

Si las firmas son heterogéneas Adjudicación Aunque se presente el atraco y clemencia

RESOLUCIÓN ANTICIPADA

Permite a las agencias administrativas cometer ex ante a una política que se adapte estrictamente a las circunstancias de cada firma.

Sin embargo, ya que las firmas son las que deciden si se debe solicitar una resolución anticipada, solo lo harán cuando les convenga.

CONCESIÓN DE LICENCIAS

Hace que sea obligatorio para las empresas tener la ley pre aprobada y por lo tanto permite a las agencias, en todos los casos, cometer ex ante a una política que se adapte estrictamente a las circunstancias de cada empresa, eliminando de este modo tanto el atraco como los problemas de clemencia.

TRES IMPLICACIONES DE LA TEORÍA DE JUEGOS

1. Las agencias deben complementar la adjudicación con la resolución anticipada.

2. Las agencias deben utilizar la concesión de en mayor medida que en la actualidad.

3. Las agencias deben considerar la heterogeneidad de las firmas como un factor importante.

PARTE 1Marco de análisis

Las agencias tienen eligen sus políticas de entre un conjunto de políticas permitidas por la ley. Las agencias no tienen certeza de que esta política funcionará, ( no poseen información específica sobre las circunstancias de las firmas) y no saben cómo éstas reaccionaran (favorablemente o no favorablemente)

Las firmas tienen incertidumbre sobre la elección de políticas de las agencias.

El decisor de la política debe asumir el costo de la emisión de una norma cuando el problema de la incertidumbre de las empresas es significativo.

INSTRUMENTOS DE FORMULACIÓN DE POLÍTICAS ¿Qué los distingue?La sincronización1

Ex ante2: la política es adoptada antes de que la empresa actúe

Ex post:3 la política es adoptada después de que la empresa actúa

La amplitud

1 “timing”2 “antes del suceso” 3“después del suceso”

SINCRONIZACIÓN

Formulación de reglas: ex ante

Adjudicación: ex post

Concesión de licencias*: ex ante

* “licensing”

AMPLITUD

Adjudicación: estrictamente ajustada

Formulación de reglas: amplia

Concesión de licencias: estrictamente ajustada

Resolución anticipada: estrictamente ajustada

FORMULACIÓN DE POLÍTICAS VS ADJUDICACIÓN

Las agencias administrativas deben decidir si emiten una regla amplia que prohíba o permita cierto acto, o dejarlo para una posterior adjudicación.

POLÍTICA ESTRICTAMENTE AJUSTADA

La adjudicación es una manera de que las agencias le informen a las empresas que la política de las cuestiones legales relevantes será decidida en un futuro, cuando la agencia tenga más información acerca de las circunstancias de cada empresa.

FORMULACIÓN DE POLÍTICA EX POST

Las empresas pueden reaccionar de manera distinta ante una política que es adoptada ex post luego de que ya hayan actuado, que ante una política que es adoptada ex ante, antes de que lo hayan hecho.

PROBLEMAS DE LA ADJUDICACIÓN COMO INSTRUMENTO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICA

Atranco: Luego de que las empresas han construido plantas que utilizan la

tecnología de producción ya no pueden simplemente trasladarlas a otro país. El problema de atranco consiste en que las agencias podrían perder su capacidad de atracción de empresas si las adjudicaciones aplicadas son restrictivas.

Clemencia: Luego de que las firmas han construido plantas que utilizan la

tecnología de producción, puede volverse imposible (o demasiado costoso) volver a hacerlas a fin de cumplir con una prohibición de su uso.

ESCOGIENDO ENTRE FORMULACIÓN DE REGLAS Y ADJUDICACIÓN La adjudicación utiliza la información de las empresas para ajustar estrictamente la política.

La homogeneidad de la situación de las empresas propiciará que las agencias administrativas escojan la formulación de reglas como instrumento de formulación de política.

Aunque sea costoso, previene problemas de atranco y de clemencia

Si las empresas son heterogéneas, entonces la agencia deberá elegir la adjudicación como instrumento de formulación de política.

ELECCIÓN DEL INSTRUMENTO DE FORMULACIÓN DE POLÍTICA DE LAS AGENCIAS ADMINISTRATIVAS

Heterogeneidad de las empresas

for agenciesfor agencies

CONCESIÓN DE LICENCIAS VS ADJUDICACIÓN

En los problemas de la adjudicación como instrumento de formulación de política, la resolución anticipadaPermite que las agencias formulen políticas ex ante estrictamente ajustadas a las situaciones de cada empresa

Las empresas solamente acudirán a la resolución anticipada cuando surjan problemas de sostenimiento, pero no de lenidad.

CONCESIÓN DE LICENCIAS VS RESOLUCIÓN ANTICIPADA

La concesión de licencias como instrumento de formulación de política Le quita a las empresas la posibilidad de solicitar una resolución anticipada, volviendo obligatorio que sus acciones estén pre aprobadas.

Permite que las agencias formulen políticas ex ante estrictamente ajustadas a las situaciones de las empresas

Elimina el problema de sostenimiento y de lenidad

IMPLICACIONES DE POLÍTICA

Complementar la adjudicación con la resolución anticipada.

Concesión de licencias como instrumento en la elaboración de políticas.

Heterogeneidad vs. homogeneidad en las empresas.

COMPLEMENTAR LA ADJUDICACIÓN CON LA

RESOLUCIÓN ANTICIPADA

•Previene los problemas te atraco.•Muchas agencias no contemplan este procedimiento.

CONCESIÓN DE LICENCIAS COMO INSTRUMENTO EN LA ELABORACIÓN DE

POLÍTICAS

•No es un instrumento muy utilizado.•Pre-aprobación.

HETEROGENEIDAD VS. HOMOGENEIDAD EN LAS

EMPRESAS

Rule making

Licensing AdjudicationAdvance ruling

Em

pre

sas

Hom

og

én

eas

Em

pre

sas

Hete

rog

en

ias

PARTE II

a) Apelaciones.

b) Precedentes.

c) Costes no procedentales.

d) Incertidumbre de las firmas sobre la

política.

e) Formulación de políticas ex post e

Interacciones reiteradas.

APELACIONES

1. Este instrumento facilita una revisión inmediata si las empresas comprueban que la política les afecta.

2. Como la política será visible, se facilita el control de las políticas de las agencias.

3. Cuando utilizan este instrumento asumen la responsabilidad total de la política.

PRECEDENTES

Sentar un precedente: se ponga a disposición del público.

• Rule Making: publicadas

• Licensing: usualmente conocidas, pero las agencias no ahondan en el razonamiento detrás.

• Advance ruling: algunas veces disponible al público

La publicación de las políticas pueden presentar un precedente de facto, porque las agencias

administrativas deberán mantener una coherencia entre todas sus empresas.

COSTES NO PROCEDENTALES

Son los costos que tienen las agencias para saber si las empresas han cumplido con las políticas y para aprender las situaciones particulares de cada empresa

INCERTIDUMBRE DE LAS FIRMAS SOBRE LA

POLÍTICA•Cuando las empresas no están seguras del proceso

de las agencias, la adjudicación se hace menos deseable.

•Rule making tiene la ventaja de resolver todas las incertidumbres de las empresas con respecto a la elección de las agencias previéndoles de una guía

clara.

• Licensing: tiene el mismo beneficio del rule making, pero habrá algunas solicitudes

rechazadas.

•Advance Ruling: las empresas acudirán a las agencias antes de actuar.

FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EX POST E INTERACCIONES

REITERADAS

La formulación de políticas ex post es toda política que se emita después de que las firmas actuaron.

Relación existente entre las interacciones reiteradas y los instrumentos expost.

Los problemas (Holdup y Leniency) que se presentan en esos instrumentos pueden desaparecer al incluir el factor de "interacciones reiteradas”.

CASO Empresa: BMW en San Luis Potosí

Agencia Administrativa: Secretaría de Desarrollo Económico, Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector

Hidrocarburos (ASEA)

La planta armadora de la empresa alemana de maquila de automóviles BMW pretende instalar una planta en la ciudad de San Luis Potosí.

Elaboración de reglas: la Agencia elabora reglas de instalación y operación industrial (ex ante)

Resolución anticipada: BMW se asesora con la ASEA para verificar la compatibilidad de su tecnología con la normatividad industrial vigente.

Concesión de licencias: BMW tramita los permisos correspondientes para poder instalarse.

Adjudicación: una vez instalada la planta, BMW infringe la normatividad industrial y ambiental de ASEA; sin embargo, como ya no puede costear la desinstalación tiene que esperar a que la Agencia emita una adjudicación, ya sea que sea clemente y modifique la normatividad para que pueda seguir operando, o adjudique más bien una restricción.

CONCLUSIONES

Elementos ignorados:

advance ruling y licensing

Dimensiones centrales:

temporalidad y amplitud.

Problema de atraco y

problema de clemencia

Provee el primer análisis

comprensivo de las elecciones de las agencias entre los

cuatro instrumentos disponibles.

Se argumenta que las agencias

deberían utilizar más los

instrumentos de advance ruling y

licensing.

CONCLUSIONES

CONCLUSIONES

Teoría de juegos: dinámica entre las agencias administrativas y las empresas Lo que hace una repercute a la otra y viceversa

Las agencias administrativas tienen incertidumbre sobre el actuar de las empresas

El autor, sin embargo, asume que las empresas sí tienen capacidad de anticipar la reacción ex post de la Agencia

Cada herramienta tiene una consecuencia distinta en cada empresa.