Citation preview
Juni 2016.
1. Uvod
Javne nabavke imaju znaajan udio u BDP-u svake zemlje – u prosjeku
15 do 30% – i u ukupnoj javnoj potrošnji,i zbog ega je efikasno
provoenje javnih nabavki vano pitanje za svaku dravu. Javne nabavke
su takoer oblast naro- ito sklona korupciji i prevarama,ii što ima
direktne ekonomske efekte kao što su: skupa a nekvalitetna nabavka,
nabavka roba, usluga i radova koja nije ekonom- ski opravdana ili
zasnovana na stvarnim potrebama, te isporuka proizvoda koji
stvaraju sigurnosne i druge rizike za sta- novništvo.iii U Bosni i
Hercegovini (u dalj- njem tekstu: BiH), javne institucije na
razliitim nivoima vlasti takoer troše zna- ajne svote javnog novca
za ugovore o jav- noj nabavci.iv
Ekonomski i društveni znaaj javne nabavke, kao i rizik od
korupcijev, ine monitoring javnih nabavki naroito va-
nim za poboljšanje efikasnosti i transpa- rentnosti sistema.
Naprimjer, u Direk- tivi EU o javnoj nabavci, usvojenoj 2014.
godine, kae se da “drave lanice osigu- ravaju ispravnu primjenu ove
Direktive uinkovitim, dostupnim i transparentnim mehanizmima”vi. U
l. 121, ista Direktiva propisuje monitoring kao kljuni nain
stjecanja uvida u strukturne probleme nacionalnih politika javne
nabavke, te objavljivanje rezultata monitoringa. Na dravama
lanicama je da odlue koji vid monitoringa ele – ex-post zasnovane
na uzorku ili sistematske ex-ante kontrole cjelokupnog sistema.
Direktiva je nejasna u pogledu sankcija. Sugerira da se nepra-
vilnosti uoene u sklopu monitoringa ne moraju nuno iznijeti pred
sud, ve samo da bi “trebalo biti mogue odgovaraju- im tijelima
skrenuti panju na mogue probleme.”vii
Zakon o javnim nabavkama Bosne i Her- cegovine, usvojen 2014.
godine, daje
Monitoring Javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri,
prilike i prepreke
sa e
ta k
Ekonomski i društveni znaaj javnih nabavki, ali i rizik od
korupcije, ine monitoring javnih nabavki naroito vanim. Meutim,
sistem monitoringa javnih nabavki u Bosni i Hercegovini tek je
djelimino razvijen. Njegovo funkcioniranje ometa ogranien pristup
relevantnim informacijama, nedostatak resursa kod kljunih javnih
institucija u ijoj su nadlenosti zadaci monitoringa – Agencije za
javnu nabavku i uredi za reviziju – te ogranieni kapaciteti
organizacija civilnog društva za neovisni monitoring sistema javnih
nabavki.
Ova publikacija je uraena uz pomo Evropske unije. Sadraj ove
publikacije iskljuiva je odgovornost Analitike - Centra za
društvena istraivanja i ni u kom sluaju ne predstavlja stanovišta
Evropske unije.
Ovaj projekt finansira Evropska unija.
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri,
prilike i prepreke2
ovlaštenje dvjema institucijama – Agenciji za javne nabavke (u
daljnjem tekstu: AJN) i Uredu za razmatranje albi (u daljnjem
tekstu UR) – da prate provedbu zakona i podzakonskih akata o javnim
nabavkama u BiH. Pored ta dva tijela, monitoringom javne nabavke se
u BiH takoer bavi neko- liko drugih institucija, kao što su uredi
za reviziju i organi interne kontrole, te orga- nizacije civilnog
društva.
ovaj policy brief nastoji dati procjenu tre- nutnog sistema javne
nabavke u BiH, raz- motriti glavne funkcije, izazove i prepreke u
procesima javne nabavke, kao i istraiti uloge raznih aktera u ovom
polju, ukljuu- jui vladine institucije i nevladine organi-
zacije.
S tim ciljem, u tekstu je dat pregled rele- vantnih koncepata i
glavnih principa moni- toringa javne nabavke, kao i meunarod- nih
standarda i komparativnih praksi. U svrhu analize trenutnog pravnog
i insti- tucionalnog okvira za monitoring u BiH, korišteno je
nekoliko izvora, ukljuujui zakone i podzakonske akte koji
reguliraju monitoring javnih nabavki u BiH, izvje- štaje
relevantnih institucija u ovom polju, te opservacije i komentare
predstavnika javnih institucija i poslovnog sektora u BiH iznesene
na strunoj debati posveenoj temi monitoringa javnih nabavki odranoj
u maju 2016. Na kraju, date su konkretne preporuke za jaanja
trenutnog sistema monitoringa javnih nabavki.
2. MONitORiNg JAvNiH NABAvki: kONCEPt i NJEgOvA RElEvANtNOSt
U policy briefu o monitoringu javne nabavke, koji su zajedniki
objavili OECD i inicijativa SigMA (EU Support for Impro- vement in
Governance and Management), navodi se da je uloga monitoringa
proci- jeniti da li su ispunjeni ciljevi definirani politikama.viii
Monitoring ima preventivnu, edukativnu i disciplinarnu funkciju, a
naj-
eše je u nadlenosti agencija za javnu nabavku, koje nadgledaju
sistem javnih nabavki. Meutim, interne kontrole, uredi za reviziju,
civilno društvo i privatni sek- tor takoer imaju zaštitnu ulogu.
Sistem monitoringa slui kao kontrolni mehani- zam koji poboljšava
sistem javne nabavke i ini ga efikasnijim i transparentnijim. Na
kraju procesa monitoringa, rezultati se mogu predati uredu tuitelja
ili sudu na daljnje postupanje, što ini monitoring vanim alatom u
detektiranju i procesira- nju potencijalnih nepravilnosti i kršenja
zakona u javnoj nabavci.
Monitoring moe imati razliite oblike, ukljuujui prikupljanje,
analizu i disemi- naciju podataka.ix S obzirom na visok udio javnih
nabavki u ukupnoj javnoj potroš- nji, uvid kakav prua monitoring
moe posluiti ne samo kao izvor kljunih infor- macija za izradu
politika ve i poveati transparentnost sistema javne nabavke u
cjelini. U tom smislu, monitoring promo- vira i meunarodno
prihvaene principe integriteta u javnoj nabavci, kao što su
transparentnost, odgovornost, nediskri- minacija, te ekonominost i
efikasnost (tj. troškovna uinkovitost).x kad se monito- ring
ponavlja, a rezultati porede s onima iz prethodnih godina, moe se
doi do vanih podataka o stanju sistema javne nabavke i o tome kako
bi se sistem mogao poboljšati.
SigMA identificira tri glavna tipa monito- ringa:
l Revizija usklaenosti, koja ima za cilj osigurati ispravnu
primjenu zakona i propisa o javnoj nabavci u procedu- ralnom
smislu; nju naješe provode agencije za javnu nabavku na dravnom
nivou.
l Evaluacija ili mjerenje uinka nastoji izmjeriti da li je sistem
javne nabavke ispunio svoje ciljeve u smislu efika- snosti,
efektivnosti, transparentnosti i ostalih zadanih kriterija u svim
fazama procesa – od predtenderske faze do faze implementacije. to
opet zahtijeva
3policy brief 25
Nermina voloder magistrirala je 2013. godine na Evropskom
regionalnom programu “Demokratija i ljudska prava u jugoistonoj
Evropi”, postdiplomskom studiju koji zajedniki provode Univerzitet
u Sarajevu i Univerzitet u Bolonji. Diplomirala je na Fakultetu
politikih nauka u Sarajevu, na Odsjeku za novinarstvo. Od 2007. do
2012. godine radila je kao novinarka za nekoliko printanih i online
medija u Bosni i Hercegovini. Od 2014. godine radi u Centru za
društvena istraivanja - Analitika na poziciji projektnoga
koordinatora i mlaeg istraivaa. Njeni istraivaki interesi ukljuuju
pitanja transparentnosti, odgovornosti i dobrog upravljanja u
javnim institucijama.
da se analizom zadanih indikatora bude u stanju evaluirati proces
nabavke. kao takva, ona se moe provesti na nivou cjelokupnog
sistema, na nivou ugovor- nog tijela ili pojedinanog ugovora.
l Monitoring usklaenosti s politikama nadgleda rezultate
proklamiranih ciljeva politika javnih institucija – napri- mjer, u
smislu konkretnih ciljeva kao što su okolišna ili društvena
odgovornost.xi
Meutim, kako bi se takav monitoring uope mogao provesti, mora biti
ispunjen odreeni broj preduvjeta, kao što su: kon- zistentnost
ciljeva politika u domenu jav- nih nabavki, što da se uporeuju
rezultati s rezultatima prethodnih monitoringa; dostupnost
pouzdanih podataka o javnoj nabavcixii; vještine i resursi
relevantni za monitoring; zvanina podrška vladinih institucija i
institucija zaduenih za javnu nabavku, koja monitoring moe uiniti
lakšim i efektivnijim.xiii
Pored usklaenosti i uinka, konkretan fokus monitoringa – naroito
kada ga pro- vode vanjski akteri – moe biti na otkriva- nju prevare
i korupcije. Naprimjer, iden- tificiranje znakova za uzbunu jedan
je od alata koji pomau institucijama i organiza- cijama da ukau na
nepravilnosti, prevaru, nepropisno upravljanje i korupciju u jav-
noj nabavci. Razliiti izvori navode razli- ite znakove za uzbunu u
javnoj nabavci koje smatraju jakim pokazateljima nepra- vilnosti
ili korupcijexiv. Naprimjer, prema Svjetskoj banci, naješi znakovi
koji uka- zuju na korupciju u javnoj nabavci su:
l albe ponuditelja, l dijeljenje ugovora u cilju izbjegavanja
konkurencije, l neobini obrasci u podnošenju ponuda
– znak da su ponuditelji u dosluhu s ugovornim tijelom,
l oigledno “prenapuhani” posredniki honorari,
l sumnjivi ponuditelji (npr. subjekti koji krše zakon),
l ne biraju se najnie ponude, što moe ukazivati na namještenje
tendera,
l ugovori se opetovano dodjeljuju istim izvoaima,
l mijenjanje uvjeta i vrijednosti ugovora, l višestruke promjene
narudbe nakon
potpisivanja ugovora, l loš kvalitet roba, usluga ili
radova.xv
3. glAvNi AktERi U MONitORiNgU JAvNE NABAvkE
Mnogi razliiti akteri, kao što su uredi za javnu nabavku, organi za
razmatranje albi, zavodi za statistiku, ugovorna tijela, privredni
subjekti, uredi za reviziju i nevla- dine organizacije mogu igrati
odreenu ulogu u monitoringu javne nabavke. xvi tabela 1 pokazuje
vrste moguih aktera u monitoringu javne nabavke i njihove
uloge.
4. MONitORiNg JAvNE NABAvkE U BOSNi i HERCEgOviNi: glAvNi AktERi i
NJiHOvE UlOgE
Sistem javne nabavke u BiH regulira Zakon o javnim nabavkama BiH
koji je usvojen 2014. godine u sklopu šire reforme javne nabavke i
usklaivanja domaeg zakono- davstva sa propisima EU (acquis commu-
nautaire). Ovaj zakon takoer definira nadlenosti dviju institucija
– Agencije za javne nabavke BiH i Ureda za razmatranje albi –
odgovornih za monitoring imple- mentacije zakona i podzakonskih
akata. U ovom odjeljku analizira se uloga i praksa ovih institucija
u monitoringu javnih nabavki, kao i uloga i praksa drugih aktera
kao što su uredi za reviziju, interne kon- trole i civilno
društvo.
4.1. agencija za javne nabavke
Agencija za javne nabavke (u daljnjem tekstu: Agencija) je
centralno admini- strativno tijelo za javne nabavke, ija je glavna
uloga osigurati propisnu imple- mentaciju zakona i podzakonskih
akata u ovom polju.xvii S tim ciljem, Agencija ima
4
nadlenosti u obavljanju odreenog broja zadataka, ukljuujui pisanje
zakona, pri- runika, uputstava, standardnih obrazaca i modela
implementacije javne nabavke, pruanje tehnike i savjetodavne pomoi
uesnicima u javnoj nabavci, organiziranje obuke i razvijanje
elektronskog sistema javne nabavke.
Jedan od glavnih zadataka Agencije je monitoring postupaka javne
nabavke i
prikupljanje, analiziranje i objavljivanje podataka o procedurama i
ugovorima o javnoj nabavci.xviii Cilj monitoringa, kako ga definira
Zakon o javnim nabavkama, jest edukacija uesnika u postupcima javne
nabavke i otklanjanje nepravilnosti uoe- nih u procesu
monitoringaxix.
Agencija vrši monitoring na osnovu pra- vila i procedura
definiranih Pravilnikom o monitoringu postupaka javnih
nabavki,
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri,
prilike i prepreke
tabela 1. Mogui akteri u monitoringu javne nabavke
tip aktera uloga u monitoringu javne nabavke
Agencije za javnu nabavku (uredi, tijela)
Agencija za javnu nabavku je javno tijelo zadueno za nadgledanje
koliko ugovorni organi poštuju zakone o javnoj nabavci. Agencije
takoer mogu prikupljati i analizirati podatke o usaglašenosti s
politikama i provoditi procjene uinka.
Organi za razmatranje albi
Organi za razmatranje albi ne vrše sistematski monitoring – njihova
je uloga razmatranje albi ponuditelja vezano za navodne
nepravilnosti u procesu nabavke. Meutim, odluke o albama moan su
alat za prepoznavanje kršenja zakona, potencijalnih sluajeva
korupcije te trendova i dogaanja u sistemu javne nabavke.
Dravni uredi za reviziju
Revizije dravnih organa trebale bi ii dalje od pukih procjena
finansijske tanosti i usklaenosti sa zakonom te ispitati rad javnih
institucija u smislu efektivnosti, efikasnosti i integriteta u
upravljanju javnim fondovima.
Ugovorna tijela Javne institucije takoer provode interne revizije i
kontrole kako bi osigurale odgovornost i sprijeile loše upravljanje
javnim novcem. interne kontrole imaju cilj da osiguraju da se
budetski novac troši u skladu s namjenama i stvarnim
potrebama.
Zavodi za statistiku Zavodi za statistiku prikupljaju podatke koji
mogu biti od koristi u promatranju i identificiranju trendova u
javnoj nabavci.
Privredni subjekti kompanije, i to naroito potencijalni ponuditelji
ili izvoai na javnim tenderima, takoer igraju odreenu ulogu u
monitoringu, obino tako što podnose albe relevantnim organima za
razmatranje albi.
Civilno društvo (nevladine organizacije, akademska zajednica,
mediji, graani)
Organizacije civilnog društva mogu vršiti vanjsku kontrolu procesa
javne nabavke. Monitoring vrše na razne naine, bilo kroz sporazume
o integritetu (sporazumi o monitoringu izmeu organizacija civilnog
društva i ugovornih tijela), neovisni monitoring na inicijativu
organizacija civilnog društva, ukljuivanje aktera iz civilnog
društva u vladine postupke praenja javne nabavke itd.
izvori: SigMA, Monitoring of Public Procurement, Public Procurement
Brief 27 (OECD, 2013); Maxime Agator, “Overview of Principles of
Monitoring and Challenging Public Procurement Contracts”, u
Transparency International Anti-Corruption Helpdesk (transparency
international, 2013).
5policy brief 25
koji je usvojen 2008. a dopunjen 2010. Prema tom dokumentu,
Agencija vrši monitoring zakonske usklaenosti postu- paka javne
nabavkexx koje vode ugovorna tijela u BiH. Aktuelni Pravilnik
navodi sedam izvora informacija za monitoring:
a. obavijesti o javnim nabavkama objav- ljene u Slubenom listu i
dnevnim novi- nama,
b. izvještaji o javnim nabavkama koje, u skladu sa zakonom,
ugovorna tijela dostavljaju Agenciji,
c. odluke Ureda za razmatranje albi, d. izvještaji Ureda za
reviziju BiH, e. dopise koje ugovorna tijela i ponuditelji
upuuju Agenciji, f. dopise od strane drugih nadlenih
organa (inspekcije, policije, sudovi, tuiteljstva itd.),
g. informacije iz medija.xxi
Na osnovu navedenih izvora, Agencija bira uzorak za monitoring po
sljedeim kriteri- jima: procjena vrijednosti nabavke, teina
nepravilnosti (tj. da li su prekršena pravila korištenja javnih
fondova, konkurentskog nadmetanja, jednakog tretmana i transpa-
rentnosti), te eventualno postojanje veza trenutnog postupka
nabavke s prethodnim postupcima, te ponavljanje nepravilnosti kod
datog ugovornog tijela.xxii takoer vrši monitoring na zahtjev
ponuditelja ili drugih aktera u sluaju uoenih nepravilnosti.
Ukoliko Agencija u toku monitoringa pronae nepravilnosti u postupku
javne nabavke, odmah o tome izvještava ugo- vorno tijelo, koje ima
obavezu postupiti u skladu s preporukama Agencije te otklo- niti
nepravilnost i uskladiti postupak sa zakonom. Ako ugovorno tijelo
ne otkloni nepravilnosti, sluaj se prosljeuje Uredu za reviziju.
Rezultati monitoringa se obje- dinjuju i objavljuju u godišnjem
izvještaju o monitoringu, koji se podnosi vijeu ministara BiH.
Agencija takoer priprema godišnji izvještaj o ugovorima o javnoj
nabavci na osnovu izvještaja zaprimljenih od ugovornih tijela koja
su sklopila ugo- vore.xxiii
Monitoring koji provodi Agencija u znat- noj je mjeri doprinio
unapreenju praksi u domenu javnih nabavki u BiHxxiv, ali on takoer
pokazuje manjkavosti u brojnim aspektima.
Monitoring Agencije se uglavnom zasniva na zakonskoj usklaenosti
postupaka javne nabavke. Nedostaju odreeni aspekti monitoringa koji
bi omoguili širu procjenu sistema javne nabavke.xxv dru- gim
rijeima, Agencija promatra potenci- jalne nepravilnosti u
konkretnim postup- cima javne nabavke, ali ne ukazuje na trendove
koji bi bili relevantni za izradu politika.xxvi Ovim je znaajno
limitirana mogunost Agencije da postavlja ciljeve politika i nudi
alternative postojeim prak- sama.xxvii
kako trenutni sistem monitoringa ne stav- lja akcent na mjerenje
uinka, ne postoje unaprijed definirani indikatori utvreni u
spomenutom Pravilniku ili u godišnjim izvještajima, a koji bi
omoguili evaluaciju uinka na nivou sistema, ugovornog tijela ili
pojedinanog ugovora. Agencija stoga nije u mogunosti ocijeniti u
kojoj mjeri postupci javne nabavke odgovaraju prin- cipima
transparentnosti, nediskriminacije, poštenog konkurentskog
nadmetanja i efi- kasnog korištenja javnog novca, kako pro- pisuje
Zakon o javnim nabavkama.xxviii
Jedan od razloga zbog kojih monitoring javne nabavke u BiH ne
obavlja svoju funk- ciju u potpunosti jest nedostatak predu- vjeta
za uspješan monitoring.xxix Agencija esto navodi nedostatak kadra
kao glavni razlog izostanka šireg i detaljnijeg moni- toringa
sistema javne nabavke u BiH. xxx Prema informacijama Agencije, samo
devet osoba u Agenciji obavlja cijeli niz zadataka, ukljuujui
monitoring, izradu zakona i amandmana, kao i podzakonskih akata te
modela dokumenata, sastavlja- nje godišnjih izvještaja o javnoj
nabavci, pruanje tehnike i savjetodavne podrške zainteresiranim
stranama u procesu javne nabavke i organiziranje obuke.xxxi kapa-
citeti Agencije dodatno su ogranieni
tea Hadiristi je mlai istraiva u Centru za društvena istraivanja
Analitika. Magistrirala je meunarodne odnose na london School of
Economics (lSE), a osnovne studije je završila u politikim naukama
na Univerzitetu u torontu. Piše i objavljuje radove na teme
memorije i pomirenja, politike roda i politike na Balkanu.
6
zabranom zapošljavanja novog kadra.xxxii i u izvještaju Evropske
unije o napretku BiH iz 2015. godine ukazuje se na potrebu jaanja
monitoringa nabavke koji vrši Agencija.xxxiii izvještaj upozorava
na to da je monitoring “ogranien, te ga treba oja- ati i omoguiti
mu da identificira potenci- jalne slabosti i
nepravilnosti”.xxxiv
konkretno govorei, Agencija je dosad pratila samo jednu fazu javne
nabavke, a to je faza koja obuhvata objavu poziva o javnoj nabavci,
evaluaciju ponuda i dodjelu ugovora. Predtenderska faza, u koju
spada planiranje i izrada budeta za javnu nabavku, kao i
posttenderska faza, u kojoj se ugovori o javnoj nabavci
implementiraju, nisu podlone monito- ringu Agencije. Dakle, ne vrši
se monito- ring cjelokupnog postupka javne nabavke (predtenderska,
tenderska i posttender- ska faza).
Sveobuhvatniji monitoring je otean usljed nedostupnosti podataka.
iako bi po zakonu ugovorna tijela trebala godišnje objavljivati
planove nabavke za svaki pokrenuti postupak nabavke, ona nemaju
obavezu objavljivati te planove na glavnom portalu za javne
nabavke. SigMA upozorava na to da je pristup informacijama o
planovima nabavke ugovornih tijela u praksi otean zbog nedostatka
centralizirane baze planova nabavke.xxxv isto tako, informacije o
reali- zaciji ugovora o javnoj nabavci ne objav- ljuju se na
portalu za javne nabavke, ve se te informacije po zakonu objavljuju
na internetskim stranicama preko 2.000 ugovornih tijela, što u
znaajnoj mjeri ograniava pristup.xxxvi
Nedostatak podataka takoer se ogleda u godišnjem izvještaju o
dodjeli ugovora. Agencija se pouzdaje da e ugovorna tijela
dostavljati izvještaje u svrhu moni- toringa, što ona ne ine
uvijek. Nadalje, u izvještaju o monitoringu Agencije iz 2014.
godine kae se da se veliki broj ugovor- nih tijela još uvijek nije
registrirao u apli- kaciji WisPPA, putem koje se šalju izvje-
štaji o postupcima javne nabavke: godine 2014, oko 78% ugovornih
tijela bilo je registrirano na WisPPA platformi, što je otealo
pribavljanje preciznih statistikih podataka o cjelokupnom procesu
javne nabavke u BiH.xxxvii
Neki od nedostataka procesa monitoringa ispravljeni su u novom
Pravilniku o moni- toringu javne nabavke, koji je auriran u skladu
s novim ZJN.xxxviii Novi Pravilnik uzima u obzir preporuke Evropske
komi- sije iz izvještaja o napretku BiH za 2015. godinu, kao i
jedan izvještaj Centralne jedinice za internu reviziju u
institucijama BiH pri Ministarstvu finansija. U potonjem se
preporuuje da Agencija precizno defi- nira nadlenosti za pripremu,
obradu i arhiviranje podataka vezanih za monito- ring, da definira
proceduru izvještavanja, pravila vezana za dokumentiranje i izvje-
štavanje o monitoringu, te da uspostavi sistematsko voenje
dokumentacije o svim injenicama vezanim za monitoring, što bi
analizu uinilo znatno lakšom.xxxix
Novi Pravilnik takoer istie preventivnu i edukativnu funkciju
Agencije i propisuje podnošenje godišnjeg izvještaja o naje- šim
greškama i nepravilnostima zasno- vanog na vlastitom izvještaju
Agencije i izvještajima revizora, kao i povezivanje monitoringa i
sistema obuka o javnim nabavkama. U Pravilniku se predlae for-
miranje grupe za monitoring pri Agenciji, što bi znailo otvaranje
tri nove pozicije – voa grupe, ekspert i pomonik – koja bi bila
nadlena za monitoring javne nabavke. Na kraju, Pravilnik prua osnov
za sveobuhvatniji monitoring cijelog pro- cesa javne nabavke, od
faze planiranja do faze implementacije ugovora. Za razliku od
prethodnog Pravilnika, novopredlo- eni uvodi planove javne nabavke
i izvje- štaje o implementaciji ugovora kao nove izvore
monitoringa. Meutim, monitoring predtenderske i posttenderske faze
vrši se samo po zahtjevu ponuditelja, ugovornog tijela ili koje
druge zainteresirane strane, kao što su mediji ili organizacije
civilnog društva.xl
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri,
prilike i prepreke
7policy brief 25
iako novi Pravilnik predvia vana pobolj- šanja prakse monitoringa,
kao što su vei kapaciteti za monitoring pri Agenciji te novi izvori
za monitoring, on još uvijek nije usvojen. Usljed toga, još uvijek
se koristi stari Pravilnik o monitoringu iz 2008, koji je usvojen
za praenje starog i sada ve nevaeeg Zakona o javnim nabavkama. 4.2.
Ured za razmatranje albi
Ured za razmatranje albi (u daljnjem tek- stu: UR) je neovisna
institucija iji je zada- tak razmatranje albi uesnika u postup-
cima javne nabavke. kako je navedeno ranije u ovom tekstu, tijela
za razmatranje albi openito ne igraju zapaenu ulogu u sistemu javne
nabavke, ve odluuju o albama ponuditelja. No, albe ponudite- lja i
odluke po navedenim albama mogu pruiti dragocjene podatke o
trenutnom stanju sistema javne nabavke. Na osnovu njih moe se doi
do vrijednih podataka o moguim problemima vezanim za legisla- tivu
koja regulira javne nabavke ili imple- mentaciju pravila o javnoj
nabavci. Stoga je vano da se odluke tijela koja se bave javnom
nabavkom objavljuju i ine dostu- pnim javnosti kako bi se
kontrolori javne nabavke mogli njima sluiti. Ovo je naro- ito
potrebno u BiH, gdje se biljei zapri- manje velikog broja
albi.xli
Organizacije civilnog društva esto kritizi- raju nedostatak
transparentnosti u radu Ureda za razmatranje albi u BiH.xlii UR je
poeo objavljivati odluke po albama ponuaa u decembru 2010. godine,
ali je nedugo potom, u aprilu 2011, objav- ljivanje odluka
obustavljeno zbog nedo- statka finansijskih sredstava.xliii Nakon
što je novim ZJN propisano obavezno objav- ljivanje, te potpisan
Sporazum o saradnji izmeu Ureda za razmatranje albi i Agen- cije za
javne nabavke, odluke po albama se objavljuju od januara 2015.
godine na portalu za javnu nabavku.xliv Meutim, objavljivanje
odluka Ureda ponovo je obu- stavljeno 2016, što ne samo da umanjuje
transparentnost procesa razmatranja albi, ve predstavlja i direktno
kršenje zakona.
4.3. uredi za reviziju
Revizije vrši Ured za reviziju institucija BiH, tijelo osnovano na
dravnom nivou, kao i uredi za reviziju Federacije Bosne i
Hercegovine, Republike Srpske i Distrikta Brko. te institucije
uglavnom nadgledaju finansijsku disciplinu vladinih institucija,
ali i provode revizije uinka, što bi teoret- ski trebala biti
posljednja provjera cjelo- kupnog sistema javne nabavke. Meutim,
uredi za reviziju na dravnom i na entitet- skim nivoima primjenjuju
“pristup zasno- van na riziku u sklopu godišnjih planova revizije
jer su nivoi kadrovske popunje- nosti ispod odobrenih minimuma, što
za posljedicu ima smanjen obim obaveznih revizija”.xlv U 2013.
godini, uredi za revi- ziju ukupno su podnijeli 203 izvještaja, od
ega se 195 odnosilo na finansijske nepra- vilnosti, uglavnom
neefikasnost, pogo- dovanje u tenderskoj dokumentaciji, izo- stanak
propisne evaluacije tendera, loše upravljanje ugovorom itd.xlvi
Pored toga, uredi za reviziju suoavaju se s proble- mom niskog
nivoa implementacije njiho- vih preporuka – naprimjer, 2013. godine
usvojeno je samo 32% njihovih preporuka vezanih za razne
nepravilnosti.xlvii
4.4. interne kontrole
Ugovorna tijela igraju ulogu u monito- ringu javne nabavke putem
internih kon- trola i albenih procedura, koje imaju za cilj
osigurati ispravno upravljanje javnim novcem. U Bosni i
Hercegovini, nekoliko zakona nalae uspostavu valjanog meha- nizma
interne kontrole u javnim institu- cijama.xlviii Meutim, interne
kontrole u nekim javnim institucijama još uvijek nisu
ustanovljene.xlix Ali ak i u sluaje- vima kad su uspostavljeni
mehanizmi interne kontrole, njihova uloga u monito- ringu procesa
javne nabavke je minornal u pogledu nadgledanja implementacije
ugovora o javnoj nabavci, usljed ega je sistem podloan raznim
nepravilnostima koje se mogu pojaviti u posttenderskoj fazi (npr.
nezakonite modifikacije ori- ginalnog ugovora, promjena cijena
ili
8 Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri,
prilike i prepreke
rokova za isporuku robe, odnosno završe- tak radova).
4.5. civilno društvo i drugi akteri
BiH ima relativno nizak nivo ukljueno- sti organizacija civilnog
društva u javne nabavke. kada je u pitanju monitoring javne nabavke
u BiH, organizacije civilnog društva primarno se fokusiraju na
moni- toring korupcije u konkretnim postup- cima javne nabavkeli te
na prikupljanje i objavljivanje informacija o javnoj nabav- cilii.
Openito govorei, monitoring javne nabavke koji vrše organizacije
civilnog društva projektnog je tipa, ogranien nedostatkom podataka,
i openito mu nedostaje zvanina dravna podrška.
BiH nije poduzela konkretne korake da ukljui civilno društvo u
procese javne nabavke. Zanimljivo je da predloeni novi Pravilnik o
monitoringu uvodi tri nova izvora informacija, ali izvještaji o
monito- ringu koje objavljuju organizacije civilnog društva nisu
uzeti u obzir kao izvori infor- macija koje bi Agencija trebala
uvaiti pri- likom pravljenja vlastitih izvještaja.
Organizacije civilnog društva koje vrše monitoring javne nabavke u
BiH jedinu podršku primaju putem projekata koje finansiraju
meunarodni donatori. te aktivnosti monitoringa esto su kratko-
rone, bazirane na projektima i nisu ade- kvatno povezane sa
zvaninim sistemom monitoringa javne nabavke.
Uinak monitoringa javne nabavke koji vrše organizacije civilnog
društva dodatno je ogranien teškoama u pristupu rele- vantnim
podacima i informacijama. kako je ve objašnjeno, teško je doi do
odre- enih vrsta informacija, jer te informacije nisu objavljene na
centralnom portalu za javne nabavke, a esto se ne nau ni na
internetskim stranicama pojedinanih javnih institucija. Naprimjer,
dobar dio javnog ugovaranja u BiH obavlja se bez obavještavanja
javnosti (ako je vrijednost ugovora ispod odreenog
vrijednosnog
praga), pa se podaci o tim ugovorima ne objavljuju.liii Nadalje,
Ured za razmatranje albi ne objavljuju redovno svoje odluke po
albama. tako ogranien pristup rele- vantnim informacijama znaajno
ograni- ava organizacije civilnog društva u prae- nju sistema javne
nabavke u zemlji.
Openito uzevši, sposobnost organizacija civilnog društva da djeluju
kao moan vanjski mehanizam provjere odgovorno- sti u javnoj nabavci
je ograniena, mada odreene organizacije pokazuju potenci- jal da
postanu aktivniji partneri u monito- ringu javne nabavke na široj
osnovi.
Osim organizacija civilnog društva, akteri iz privatnog sektora,
tj. kompanije i ponu- ai koji uestvuju u procesima javne nabavke
takoer mogu igrati odreenu ulogu u monitoringu. Naprimjer, 2014.
godine, firme su uloile 11 albi Agenciji, uglavnom vezano za
pretjerano visoke administrativne troškove apliciranja na tendere,
preširoke ili preuske tehnike specifikacije i druge
nepravilnosti.liv Meu- tim, mnogi akteri iz privatnog sektora nisu
motivirani da ulau albe ili prijavljuju nepravilnosti zbog visokih
troškova i per- cepcije da e posljedice izostati.lv
5. ZAklJUAk i PREPORUkE
Sposobnost kako bosanskohercegova- kih dravnih institucija tako i
drugih orga- nizacija da efikasno prate procese javne nabavke je
ograniena. Moe se rei da je u ovom trenutku monitoring nekompletan
i optereen brojnim problemima, koji one- moguuju i Agenciju i
vanjske monitore u adekvatnom obavljanju svoje funkcije.
Agencija, koja bi trebala biti primarni akter u uspostavljanju
funkcionalnog sistema monitoringa, optereena je ogranie- njima kao
što su ogranieni kapaciteti za obavljanje monitoringa, fokus na
zakon- sku usklaenost u procesu monitoringa, nedostatak podataka i
novih propisa koji bi pratili novi Zakon o javnoj nabavci.
9policy brief 25
injenica da se Ured za razmatranje albi ne pridrava zakona pa ne
objavljuje redovno odluke po albama, kao i ograni- eni kapaciteti
Ureda za reviziju, dodatno podrivaju nastojanja na uspostavljanju
efikasnog sistema monitoringa.
glavna prepreka rigoroznijim vanjskim kontrolama koje bi vršile
organizacije civilnog društva jesu ogranieni resursi koji ovise o
ad-hoc donatorskoj podršci, nemogunost pristupa podacima, ali i
izo- stanak adekvatne podrške drave i tijela nadlenih za javnu
nabavku i ukljuenja u sistem monitoringa javne nabavke.
Dakle, potrebno je više institucionalne i politike podrške kako bi
se ojaala uloga Agencije i kako bi organizacije civil- nog društva
i privatni sektor imali aktiv- niju ulogu u popunjavanju praznina
koje ostavlja Agencija te u “pokrivanju” slije- pih taaka
monitoringa.
Sa ciljem jaanja i širenja kapaciteta monitoringa sistema javne
nabavke u BiH, preporuujemo sljedee:
l Novi Pravilnik o monitoringu treba usvojiti, ali i unijeti u
njega odredbe koje stavljaju akcent na upotrebu izvje- štaja i
nalaza organizacija civilnog druš- tva u zvaninim aktivnostima
Agencije i njenim izvještajima o monitoringu.
l Novi Pravilnik takoer bi trebao ukljui- vati usklaenost s
politikama te mjere- nje i evaluaciju uinka kao ciljeve moni-
toringa javnih nabavki.
l Moraju se poduzeti svi neophodni koraci kako bi se omoguio lakši
pri- stup informacijama i podacima neop- hodnim za efektivan
monitoring. tu, izmeu ostalog, spada uvoenje oba- veze
objavljivanja svih planova javne nabavke i izvještaja o
implementaciji
ugovora na portalu za javnu nabavku, redovno objavljivanje odluka
po al- bama Ureda za razmatranje albi, te obavezno objavljivanje
obavijesti o dodjeli ugovora manje vrijednosti na portalu za javnu
nabavku.
l Od najvee je mogue vanosti da institucije kao što su Agencija za
javne nabavke, Ured za razmatranje albi i uredi za reviziju, koje
su stubovi sistema monitoringa javne nabavke, dobiju adekvatne
resurse kako bi mogle funk- cionirati kako treba. Korist od toga
više- struko bi nadmašila troškove osigurava- nja tih prijeko
potrebnih resursa. to se naroito odnosi na kadrovsku popunu ureda
za revizije, te osnivanje specijali- ziranog tima za monitoring pri
Agenciji.
l Potrebno je, u skladu s postojeim zako- nima, uspostaviti interne
kontrole u javnim institucijama u kojima ti meha- nizmi ne postoje,
te ojaati njihovu ulogu u monitoringu javne nabavke, naroito u
posttenderskoj fazi, u kojoj se odvija implementacija
ugovora.
l Na kraju, vlasti bi trebale nai nain za integraciju organizacija
civilnog društva u sistem monitoringa javnih nabavki. To bi moglo
zahtijevati dava- nje bespovratnih sredstava i drugih vidova
finansiranja organizacijama civilnog društva koje vrše monitoring
javne nabavke.xlvi takav bi korak omo- guio robusniji sistem
monitoringa, te bi osnaio organizacije civilnog društva koje vrše
monitoring stalno, a ne od projekta do projekta. U druge mogue
mjere spada vei akcent na ukljuenost organizacija civilnog društva
u praenje konkretnih ugovora o javnoj nabavci, naprimjer
populariziranjem sporazuma o integritetu, tj. sporazuma o monito-
ringu izmeu ugovornih tijela i organi- zacija civilnog
društva.
10 Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri,
prilike i prepreke
i United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Guidebook on
Anti-Corrup- tion in Public Procurement and the Manage- ment of
Public Finances (Be: UNODC, 2013), str. 1; Organisation for
Economic Cooperation and Development (OECD), OECD Principles for
Integrity in Public Procurement (Pariz: OECD, 2009), str. 9. ii Ase
Berit grodeland i Aadne Aasland, “Fighting Corruption in Public
Procurement in Post-Communist States: Obstacles and Soluti- ons”,
Communist and Post-Communist Studies 44, br. 1 (2011), str. 17. iii
UNODC, Guidebook on Anti-Corruption in Public Procurement and the
Management of Public Finances, str. 9. Nermina voloder,
Transparentnost javnih nabavki u Bosni i Her- cegovini: izmeu
teorije i prakse (Sarajevo: Analitika – Centar za društvena
istraivanja, 2015), str. 8. iv vrijednost ugovora o javnim nabav-
kama u 2013. i 2014. godini iznosila je 2,7 milijardi BAM, a u
2012. 3,5 milijardi BAM. Agencija za javne nabavke BiH, godišnji
izvje- štaj o zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u
2013. godini (Mostar: Agen- cija za javne nabavke BiH, 2014), str.
15; Agen- cija za javne nabavke BiH, godišnji izvještaj o
zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2014. godini
(Sarajevo: Agencija za javne nabavke BiH, 2015), str. 25. v više u:
United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Business,
Corruption and Crime in the Western Balkans: The Impact of Bribery
and Other Crime on Private Enterprise (Be: UNODC, 2013); Nermina
voloder, Mapi- ranje kljunih prepreka za ravnopravno ueše
privrednih subjekata u javnim nabavkama u Bosni i Hercegovini
(Sarajevo: Analitika – Cen- tar za društvena istraivanja, 2015). vi
“Directive 2014/24/EU of the Euro- pean Parliament and of the
Council of 26 February 2014 on Public Procurement and Repealing
Directive 2004/18/EC,” Official Journal of the European Union l
94/65, 28. 3. 2014, lan 81. http://eur-lex.europa.eu/
legal-content/EN/tXt/PDF/?uri=CElEX:3201 4l0024&from=EN
(stranica posjeena 28. 5. 2016). vii ibid., lan 121.
viii Support for improvement in gover- nance and Management
(SigMA), Monitoring of Public Procurement, Public Procurement Brief
27 (OECD, 2013), str. 2. http://www.
oecd-ilibrary.org/governance/monitoring-of-
public-procurement_5js4vmn81lhb-en (stra- nica posjeena 29. 5.
2016). ix ibid., str. 2–3. x Maxime Agator, “Overview of Prin-
ciples of Monitoring and Challenging Public Procurement Contracts”,
u Transparency International Anti-Corruption Helpdesk (tran-
sparency international, 2013), str. 4. xi ibid., str. 5–9. xii
Naprimjer, evaluacija uinka javne nabavke (koliko je efikasna,
efektivna, poštena ili transparentna) moe zahtijevati ogromne
koliine informacija, ukljuujui informacije o uestalosti
(objavljenih) postupaka nabavke, novanoj vrijednosti ugovora,
uestalosti albi u odnosu na ukupan broj postupaka nabavke itd. xiii
SigMA, Monitoring of Public Procure- ment, str. 5. xiv vidjeti,
naprimjer: transparency inter- national Hungary, k-Monitor Public
Benefit Organization i PetaByte Nonprofit Research, Red Flags
Project: New Warning System for the Identification of Red Flags in
Public Pro- curements (Budimpešta: transparency inter- national
Hungary, k-Monitor, 2015), http://
www.redflags.eu/files/redflags-summary-en. pdf (stranica posjeena
16. 5. 2016); takoer vidjeti: PwC EU Services i Ecorys, Public Pro-
curement: Costs We Pay for Corruption: Iden- tifying and Reducing
Corruption in Public Pro- curement in the EU (European Commission,
2013), https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/
antifraud/files/docs/body/pwc_olaf_study_ en.pdf (stranica posjeena
16. 5. 2016). xv World Bank, “Most Common Red Flags of Fraud and
Corruption in Procurement”,
http://siteresources.worldbank.org/EXtgO-
vANtiCORR/Resources/3035863-12816 27136986/Most_Common_Red_Flag.pdf
(stra- nica posjeena 14. 5. 2016). xvi SigMA, Monitoring of Public
Procure- ment, str. 10–11. xvii “Zakon o javnim nabavkama”, Slubeni
glasnik BiH 39/14, lan 92.
reference
11policy brief 25
xviii ibid. xix ibid. xx “Pravilnik o monitoringu postupaka javnih
nabavki”, Slubeni glasnik 48/08, lan 2. xxi ibid., lanovi 8–11.
xxii ibid. xxiii Agencija za javne nabavke BiH, godiš- nji
izvještaj o zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u
2013. godini; Agencija za javne nabavke BiH, godišnji izvje- štaj o
zakljuenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2014. godini.
xxiv Prema rijeima Agencije, u primjere uinka monitoringa na prakse
javne nabavke ubraja se spuštanje cijene tenderske doku- mentacije
na minimum, eliminacija nekih diskriminatornih kriterija u pozivima
na ten- der kao što je “prethodni rad s javnim tije- lom”,
reference ponuditelja rijetko se kori- ste pri evaluaciji ponuda,
ime se izbjegava mogunost albe ponuditelja. Admir ebi, zamjenik
direktora Agencije za javne nabavke, ekspertska debata na temu
“Znaaj i svrha monitoringa javnih nabavki u BiH”, Mostar, 30. 5.
2016. xxv SigMA, Monitoring of Public Procure- ment, str. 4–5. xxvi
Agencija za javne nabavke, izvještaj o monitoringu postupaka javnih
nabavki u 2013. godini (Agencija za javne nabavke, 2014); Agencija
za javne nabavke, izvještaj o monitoringu postupaka javnih nabavki
u 2014. godini (Agencija za javne nabavke, 2015)
https://www.javnenabavke.gov.ba/index.
php?id=11izv&izv=28&jezik=bs (stranica posjeena 15. 5.
2016). xxvii ibid. xxviii “Zakon o javnim nabavkama”, lan 3. xxix
Ekspertska debata na temu “Znaaj i svrha monitoringa javnih nabavki
u BiH”, Mostar, 30. 5. 2016. xxx ibid. xxxi ibid. xxxii ibid.
xxxiii European Commission, Bosnia and Herzegovina 2015 Report
(Brussels: Euro- pean Commission, 10. 11. 2015), http://
ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_docu-
ments/2015/20151110_report_bosnia_and_ herzegovina.pdf (stranica
posjeena 16. 5. 2016). xxxiv ibid., str. 43.
xxxv Support for improvement in gover- nance and Management
(SigMA), Baseline Measurement Report: The Principles of Public
Administration: Bosnia and Herzegovina (Paris: OECD, april 2015),
http://www.sigmaweb. org/publications/Baseline-Measurement-
2015-BiH.pdf (stranica posjeena 20. 5. 2016). xxxvi voloder,
Transparentnost javnih nabavki u BiH. xxxvii Agencija za javne
nabavke, izvještaj o monitoringu postupaka javnih nabavki u 2014.
godini. xxxviii Agencija za javne nabavke Bosne i Her- cegovine,
“Obrazloenje Pravilnika o monito- ringu postupaka javnih nabavki”,
23. 2. 2016. https://www.javnenabavke.gov.ba/index.
php?id=03vij&vij=110&jezik=bs (stranica posjeena 20. 5.
2016). xxxix Obrazloenje za novi Pravilnik o moni- toringu
postupaka javnih nabavki, str. 1. Agen- cija za javne nabavke Bosne
i Hercegovine, “Nacrt Pravilnika o monitoringu postupaka javnih
nabavki” 23. 2. 2016. https://www.jav-
nenabavke.gov.ba/index.php?id=03vij&vij= 110&jezik=bs
(stranica posjeena 20. 5. 2016). xl Agencija za javne nabavke Bosne
i Her- cegovine, “Nacrt Pravilnika o monitoringu postupaka javnih
nabavki”, lan 2. xli Radi ilustracije, u 2013. godini, 10%
objavljenih obavijesti bilo je predmet albi. SigMA, Baseline
Measurement Report. xlii transparency international BiH, Moni-
toring implementacije Zakona o javnim nabavkama BiH (Banja luka:
transparency international BiH, 2012); Mervan Mirašija, Analiza
zakonskog okvira javnih nabavki – Bosna i Hercegovina (Sarajevo:
Fond otvoreno društvo BiH, 2013). xliii Objašnjenje Ureda za
razmatranje albi. transparency international BiH, Monito- ring
implementacije Zakona o javnim nabav- kama BiH. xliv ibid. xlv
ibid. xlvi ibid. xlvii SigMA, Baseline Measurement Report. xlviii
“Zakon o internoj reviziji institucija BiH”, Slubeni glasnik BiH
27/08; “Zakon o internoj reviziji u javnom sektoru u Federaciji
BiH”, Slubene novine Federacije BiH 47/08; “Zakon o internoj
reviziji u javnom sektoru Republike Srpske”, Slubeni glasnik
Republike Srpske 17/08.
Monitoring javnih nabavki u bosni i hercegovini: glavni akteri,
prilike i prepreke12
Analiti ka – Centar za društvena istraivanja je nezavisna, neprofi
tna, nevladina organizacija koja se bavi istraivanjem i razvojem
javnih politi ka u širem smislu. Misija Analiti ke je da na osnovu
kvalitetnih istraivanja i odgovarajue eksperti ze ponudi
relevantne, inovati vne i prakti ne preporuke usmjerene na
promoviranje inkluzivnih i boljih javnih politi ka, kao i na
sveukupno unaprijeenje procesa njihovog donošenja.an
al iti
Analiti ka – Centar za društvena istraivanja
www.analiti ka.ba info@analiti ka.ba
društvena istraivanja, sva prava pridrana.
Policy brief je objavljen u okviru projekta “Otvorene javne nabavke
u Bosni i Hercegovini”, koji zajedniki implementi raju Centar za
istraivako novinarstvo (CiN), Analiti ka - Centar za društvena
istraivanja i Centar za zastupanje graanskih interesa (CPi).
ANALITIKA
xlix Ured za reviziju insti tucija BiH, izvještaj o reviziji
izvještaja o izvršenju budeta insti - tucija Bosne i Hercegovine za
2012. godinu (Sarajevo: Ured za reviziju insti tucija BiH, 2013);
Ured za reviziju insti tucija BiH, izvještaj o reviziji izvještaja
o izvršenju budeta insti - tucija Bosne i Hercegovine za 2013.
godinu (Sarajevo: Ured za reviziju insti tucija BiH, 2014); Ured za
reviziju insti tucija BiH, izvještaj o reviziji izvještaja o
izvršenju budeta insti tu- cija Bosne i Hercegovine za 2014. godinu
(Sara- jevo: Ured za reviziju insti tucija BiH, 2015). l ibid. li
Npr., neke organizacije lanice anti ko- rupcijske mree organizacija
civilnog društva u BiH ACCOUNt su direktno ukljuene u moni- toring
javne nabavke. vidjeti , primjera radi, izvještaj: “veliko
istraivanje: ko, kako i koliko krade na javnim nabavkama”,
Account.ba, 29. 3. 2013. htt p://account.ba/novost/9672/
veliko-istrazivanje-ko-kako-i-koliko-krade-na- javnim-nabavkama
(stranica posjeena 2. 6. 2016). Nadalje, Udruenje graana tENDER iz
Banje luke stavilo je sebi u zadatak monito- ring javne nabavke i
objavljivanje nalaza jav- nosti i nadlenim dravnim organima zadue-
nim za inspekciju i provoenje zakona (vidjeti : Ug tender, htt
p://www.tender.ba stranica