View
216
Download
0
Category
Preview:
Citation preview
1
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO
PER LA LOMBARDIA
Relazione sulla
Gestione del bilancio regionale
Esercizio Finanziario 2002
Consigliere Mario Donno
Referto al Consiglio Regionale
(ai sensi dell’art. 3, legge 14 gennaio 1994 n. 20 e dell’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131)
2
Ha collaborato all’elaborazione del referto:
Dott.ssa Maria Grazia Mei
Ha collaborato alla redazione del referto:
Sig.ra Caterina Li Calsi
Supporto amministrativo:
Dott.ssa Daniela Parisini: Direttore della Segreteria
Dott. Tullio Pezzotta
Sig.ra Rosetta Azzinnari
3
PREMESSA 5
I - IL QUADRO NORMATIVO E ISTITUZIONALE GENERALE 8 1 - Il processo generale di potenziamento delle autonomie territoriali 8 2 - Il nuovo punto di equilibrio dei rapporti tra lo Stato e le autonomie territoriali 10 3 – Le ridefinite funzioni della Corte dei conti 12 4 – Il concorso delle regioni al Patto di stabilità interno 15 5 - I dati finanziari della Regione Lombardia relativi al Patto di stabilità interno. 16 6 – Il sistema istituzionale della Regione – Attivita’ svolta per la riscrittura dello Statuto 17 6 – Il sistema istituzionale della Regione – Attivita’ svolta per la riscrittura dello Statuto 18 7 – Il quadro dell’economia regionale 21 8 – L’incidente aereo del 18 aprile 2002 25
II - IL SISTEMA DEI CONTROLLI DELLA REGIONE 28 1. Gli strumenti della programmazione 28 2. Il sistema dei controlli interni 30
A) La disciplina normativa e gli organismi previsti 30 B) Operatività del Sistema dei Controlli Interni 33 C) Sistemi di monitoraggio e Rapporto di gestione 37
3. Il progetto “governance” 39 4. Il controllo di gestione nelle Pubbliche Amministrazioni 42
A) Il modello organizzativo delle strutture amministrative 42 B) Il budget 44 C) La pianificazione strategica 44 D) Il sistema organizzativo 45 E) Il controllo di gestione 47
5. I controlli interni previsti dal D.Lgs. 286/1999 e adeguamento agli stessi da parte della Regione 49 6. L’oggetto, l’ambito e le modalità dell’indagine conoscitiva svolta presso la Regione 51 7. Le risultanze della svolta indagine 53
III - L’ATTIVITÀ CONTRATTUALE 56 1. Riferimenti normativi 56
IV LE ENTRATE REGIONALI 60 1. La finanza regionale dopo la legge di riforma del titolo V della Costituzione 60 2. Le entrate proprie della Regione Lombardia 62
A) Quota regionale dell’accisa sulla benzina per autotrazioni 62 B) Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi 65 C) Addizionale all’imposta di consumo sul gas metano 66 D) Tassa automobilistica regionale 67 E) Addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche 68 F) Imposta regionale sulle concessioni statali di beni del demanio e del patrimonio indisponibile ed addizionale regionale sui canoni demaniali 70 G) Riscossioni canoni di concessione delle utenze di acqua pubblica 71 H) Tassa sulle concessioni regionali 72
4
I) Imposta regionale sulle attività produttive 72 L) Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili (IRESA) 74
3. La manovra fiscale decisa dalla Regione Lombardia per il 2002 77 4. Politica dei canoni per l’uso del demanio idrico 79 5. Provvedimento di sconto sulla vendita di benzine nelle zone di confine 81 6. Attività di accertamento e recupero crediti. 90
A) Attività di recupero crediti relativa alle tasse di concessione regionali 91 B) Attività di accertamento tassa automobilistica 92
7. Il Sistema Informativo Tributario Regionale (S.I.T.RE.) 94 V – LE SPESE REGIONALI 102
1. La gestione delle spese 102 A) La gestione dei residui passivi 102 B) La gestione delle spese di competenza 103
2. Il risultato di amministrazione 106 VI – EQUILIBRI DI BILANCIO RELATIVI ALLA GESTIONE FINANZIARIA DEL 2002 108
1. Le previsioni definitive di bilancio 108 2. Il rendiconto della gestione finanziaria 113
A) Entrate 113 B) Spese 118 C) Avanzo o disavanzo d’amministrazione 119
3. Il conto del patrimonio 122 4. Realizzazione da parte della Regione degli equilibri finanziari 129
A) Gestione autonoma 133 B) Gestione vincolata 134
5. Gli equilibri realizzati nella gestione relativa al 2002 136 VII – ANALISI FINANZIARIA DEI DATI DI CONSUNTIVO DELLA REGIONE LOMBARDIA 142
1. Le entrate 142 2. Le spese 144
VIII CONSIDERAZIONI E VALUTAZIONI CONCLUSIVE 147
5
PREMESSA
Nell’adunanza dello scorso 8 febbraio 2003 questa Sezione regionale ha
approvato il referto sulla gestione della Giunta regionale relativa al 2001 e ha
messo a disposizione del Consiglio regionale, mediante consegna al suo Presidente,
il relativo documento.
Istituita dal 1° gennaio 2001, la Sezione aveva già approvato e presentato
al Presidente del Consiglio regionale il referto sulla gestione della Giunta regionale
relativa al 2000.
Prima dell’istituzione della Sezione un uguale compito aveva assolto il
Collegio regionale di controllo per il triennio 1997/1999.
Proseguendo l’impegno già intrapreso, rivolto all’analisi della gestione
regionale a norma dell’art. 3 della legge 20/1994, questa Sezione ha deliberato il
presente referto sulla gestione relativa al 2002.
Anche per tale esercizio, come per i precedenti, le analisi gestionali sono
state effettuate sulla base del programma deliberato dalla Sezione: per il periodo
gestionale in esame è stato determinato con deliberazione n. 8/2002 del 20
novembre 2002.
Quest’ultimo provvedimento è stato tempestivamente inviato al Presidente
del Consiglio regionale, perché fosse data informazione all’organo rappresentativo
regionale delle materie oggetto di analisi.
Analoga comunicazione è stata fatta al Presidente della Giunta regionale.
Il presente referto si è posto la finalità di analizzare gli aspetti di maggior
rilievo della gestione regionale, individuati nella fondamentale impostazione
amministrativa e contabile e nei realizzati equilibri di bilancio; nella gestione della
sanità, dei trasporti, dei beni culturali e dei fondi di provenienza comunitaria.
Tali settori erano stati già oggetto di analisi nei referti relativi ai precedenti
esercizi e la presente analisi, lungi dal costituire una ripetizione di percorsi già
attraversati, ha lo scopo non solo di rappresentare un ulteriore approfondimento di
tematiche ampie e complesse, bensì anche il necessario aggiornamento di materie
in costante evoluzione.
Il documento finale sarà poi consegnato nelle mani del Presidente del
Consiglio regionale perché l’organo rappresentativo abbia conoscenza della gestione
del Governo regionale sulla base delle rilevazioni effettuate dalla Corte dei conti.
6
Il periodo gestionale cui fa riferimento il referto, cioè il 2002, costituisce il
periodo immediamente successivo alla introdotta riforma della seconda parte della
Costituzione, riguardante il titolo V, relativo agli enti locali, contenuta nella legge
costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001; e precede l’attuazione degli introdotti
principi, realizzata con la legge n. 131 del 5.6.2003 (c.d. legge La Loggia).
Testo normativo, il primo, che ha dato il massimo spazio e risalto sia alla
rivendicazione di autonomia, con introduzione del principio di equiordinazione di
tutte le comunità territoriali e di parità politica e giuridica delle stesse; che al
precetto di sussidiarietà, quale regola attributiva delle competenze amministrative
che riconosce nel Comune il fondamentale destinatario e protagonista delle stesse.
Provvedimento, il secondo, che introduce nell’ordinamento le necessarie
disposizioni per l’attuazione dei principi costituzionali, con un ridisegnato ruolo della
Corte dei conti quale garante degli equilibri generali di finanza pubblica.
La nuova configurazione delle autonomie territoriali e il riconosciuto ruolo
di garanzia della Corte dei conti saranno approfonditi nei prossimi referti, allorché
sarà svolta l’attività gestionale sulla base della introdotta normativa.
Per il periodo gestionale preso in esame il referto ha proposto, con una
riflessione sul processo generale di potenziamento delle autonomie territoriali,
innanzitutto le necessarie rilevazioni attinenti al rispetto delle fondamentali regole
derivanti dal quadro normativo e istituzionale generale, prime fra tutte quelle
relative agli equilibri finanziari realizzati dal Governo regionale nel rispetto del Patto
di stabilità.
Ha svolto, quindi, una specifica disamina in ordine al sistema dei controlli
interni, quali delineati nella normativa e realizzati nella concreta ricaduta
gestionale.
E’ stata quindi esaminata l’impostazione data nel periodo considerato
all’attività contrattuale, con analisi degli aspetti più significativi riguardanti tale
settore.
Con la rassegna delle entrate è stata proposta la rappresentazione dei dati
relativi al periodo considerato, nonché di quelli relativi agli anni precedenti, per
evidenziarne l’andamento.
Vengono altresì effettuate le consuete analisi finanziarie ricavate dalla
gestione dei mezzi di bilancio.
7
Completano e chiudono il referto le necessarie riflessioni conclusive sugli
aspetti gestionali quali ricavabili dalla complessiva analisi dell’attività di governo
presa in esame.
8
I - IL QUADRO NORMATIVO E ISTITUZIONALE GENERALE
1 - Il processo generale di potenziamento delle autonomie territoriali
L’analisi dell’attività gestionale della Regione non può essere svolta senza
considerare preliminarmente la tematica generale relativa all’evoluzione dei
principi, compresi quelli di livello costituzionale, che ha interessato il sistema delle
autonomie sin dall’inizio dell’ultimo decennio del secolo scorso.
Il sistema dei rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali è stato infatti
interessato da un processo di riforma iniziato nel 1990 con la legge di riforma delle
autonomie locali, successivamente proseguito ed intensificatosi.
Lo stesso è stato graduale e ne ha riguardato tutti gli aspetti.
Vi rientra innanzitutto il conferimento alle amministrazioni locali di funzioni
amministrative connesse con lo sviluppo delle comunità locali, avvenuto con le
cosiddette leggi di decentramento e semplificazione.
Integra tale quadro il rafforzamento dell’autonomia impositiva, attraverso
l’aumento delle entrate proprie degli enti, quale l’IRAP, nonché attraverso la
possibilità riconosciuta agli stessi di modificare, sia pure entro limiti stabiliti, alcune
aliquote tributarie, quali quella dell’ICI e delle addizionali all’IRPEF. Va altresì
inclusa in tale sistema la normativa introdotta con il decreto legislativo n. 56/2000
con la quale è stato abolito il preesistente sistema di trasferimenti erariali alle
Regioni a statuto ordinario, con contestuale istituzione di una compartecipazione al
gettito dell’IVA riscossa a livello centrale, con l’aumento dell’addizionale regionale
all’IRPEF e la contemporanea riduzione delle aliquote erariali, nonché con l’aumento
della quota dell’accisa sulla benzina di competenza regionale.
Il processo di potenziamento delle autonomie ha trovato infine adeguato
riscontro, sia in ordine alla riconsiderazione della loro rilevanza nell’ordinamento
generale e dei rapporti con lo Stato, che sul versante delle materie di competenza e
delle regole finanziarie, con la riforma del titolo V della seconda parte della
Costituzione.
Il processo di decentramento ha portato alla eliminazione dei controlli
esterni preventivi di legittimità sugli atti degli enti autonomi, con rafforzamento
9
delle responsabilità gestionali, accompagnato dalla previsione di nuovi controlli
interni volti a verificare con la legittimità anche l’economicità, l’efficienza e
l’efficacia dell’attività amministrativa.
Tale processo ha dovuto tuttavia conciliarsi con le regole proprie
dell’Unione Monetaria Europea, particolarmente quelle rivolte al contenimento dei
disavanzi pubblici quali definite nel trattato di Maastricht e nel Patto di stabilità e
crescita.
Dispone infatti l’art. 104 del trattato europeo che “gli Stati membri devono
evitare disavanzi pubblici eccessivi”, mentre l’art. 2 del Protocollo sulla procedura
per i disavanzi eccessivi e l’art. 1 del Regolamento del Consiglio n. 3605/93 del
22.11.1993 chiariscono che il termine pubblico riguarda anche le amministrazioni
locali.
Pertanto il processo di decentramento in Italia si è dovuto accompagnare
con la necessità di monitorare i saldi di bilancio degli enti territoriali.
Nasce in tal modo la legislazione sul cosiddetto Patto di stabilità interno,
con la finalità di garantire la compatibilità tra l’avviato decentramento in ambito
nazionale e le regole di bilancio definite a livello europeo.
Nella sua versione iniziale ha trovato collocazione nella legge 23 dicembre
1998, n. 448, quale collegato alla legge finanziaria per il 1999; successivamente è
stata ridefinita con la legge 23 dicembre 1999, n. 488 (legge finanziaria per il
2000), con la legge 23 dicembre 2000, n. 388 (legge finanziaria per il 2001) e con
la legge 28 dicembre 2001, n. 448 (legge finanziaria per il 2002).
Mentre fino al 2001 i vincoli venivano calcolati sui saldi di bilancio, con la
finanziaria relativa al 2002 il vincolo viene spostato sul livello delle spese correnti,
impostazione che si riflette sulla discrezionalità degli enti locali, che subisce una
riduzione.
Anche la finanziaria per il 2003, approvata con legge 27 dicembre 2002, n.
289, comprende disposizioni che interessano tale tema. Di queste ultime comunque
si occuperà il referto relativo al prossimo esercizio
10
2 - Il nuovo punto di equilibrio dei rapporti tra lo Stato e le autonomie
territoriali
Con la modifica del titolo V della seconda parte della Costituzione è stato
instaurato non solo un nuovo ordine di rapporti e di competenze tra lo Stato e le
autonomie territoriali, ma l’ordinamento costituzionale ha altresì recepito una
nuova concezione di queste ultime.
Con tale provvedimento lo Stato repubblicano ha assunto una nuova
fisionomia ed è stato ridisegnato un nuovo assetto istituzionale, espressione della
nuova concezione dei rapporti tra Stato ed autonomie sintetizzata nella formula del
“federalismo politico-istituzionale”.
Il principio del pluralismo organizzativo dei vari livelli di competenze, già
fatto proprio nella legislazione che ha preceduto la riforma costituzionale, si è
ampliato in quest’ultima accogliendo anche il concetto di un diverso e più incisivo
pluralismo politico.
Nella nuova concezione trovano pertanto risalto sia il nuovo principio della
pari dignità ed equiordinazione delle comunità territoriali, che modifica il precedente
ordine di rapporti tra lo Stato e i soggetti di autonomia territoriale, basandolo sul
principio della parità giuridica; che quello di sussidiarietà, secondo il quale
l’attribuzione delle competenze nelle varie materie viene fondata sul riconoscimento
delle stesse a favore della comunità più elementare, cioè il comune, quale soggetto
pubblico più vicino al cittadino. Solo le competenze che non è possibile che siano
esercitate da quest’ultimo, in quanto esponenziali di livello territoriale successivo,
vanno attribuite agli altri soggetti di autonomia territoriale. Allo Stato vanno infine
attribuite le fondamentali e vitali funzioni della comunità, secondo il principio di
unità nazionale.
La nuova legge costituzionale realizza pertanto un nuovo equilibrio
ordinamentale tra lo Stato, la Regione e, più in generale, il sistema della autonomie
locali.
In particolare, la riscrittura dell’art. 114 Cost. va letta unitariamente alla
disposta abrogazione dell’art. 128 Cost.
Mentre la previgente formulazione di quella prima norma recitava che “la
Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni”, il nuovo testo dichiara che “la
11
Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle
Regioni e dallo Stato”.
Pur nella diversità dei ruoli, tutti gli enti territoriali menzionati nella norma
sono pertanto componenti essenziali, in posizione di parità, insieme allo Stato, della
Repubblica.
Nella sua originaria formulazione il testo costituzionale riconosceva agli
enti locali la natura di enti automi nell’ambito dei principi fissati dalle leggi dello
Stato; il nuovo testo dell’art. 114 stabilisce invece che gli enti locali e le Regioni
sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati
dalla Costituzione.
12
3 – Le ridefinite funzioni della Corte dei conti
Il nuovo testo costituzionale di riscrittura del titolo V sopprime i controlli
preventivi di legittimità già previsti dagli artt. 125 e 130, ma non incide su quella
parte dell’art. 100 che si occupa dei controlli sulla gestione.
L’autonomia organizzativa riconosciuta nel nuovo assetto costituzionale a
Comuni, Città metropolitane, Province e Regioni include certamente anche
l’istituzione di quei controlli che gli stessi enti ritengono sia necessario introdurre
all’interno della propria struttura, in ragione del proprio interesse al migliore
andamento dell’azione amministrativa.
Peraltro il D.Lgs 286/1999 prevede un sistema di controllo interno con una
impostazione strategica e gestionale utilizzabile autonomamente da ogni soggetto
pubblico.
Ma oltre tale tipologia di controlli interni, resta comunque ferma e
impregiudicata la necessità di analisi e valutazioni obiettive ed imparziali da parte di
un organo in posizione neutra, esterna agli enti interessati e da questi del tutto
indipendente, le cui funzioni obbediscano a fondamentali esigenze dell’ordinamento.
Tale organo è rappresentato dalla Corte dei conti.
La recente legge 5 giugno 2003, n. 131, ha dato corpo a tale bisogno
fondamentale dell’ordinamento assegnando a quest’ultima importanti compiti.
Trattasi di specificazione di una funzione già riconosciuta in via generale
dalla legge 20/1994.
Essendo entrata in vigore nel 2003, sulla stessa ogni analisi sarà fatta nel
referto che si occuperà di tale periodo gestionale.
Poiché, tuttavia, tradizionalmente la Corte dei conti è stato l’Istituto del
controllo, è necessario sia pur brevemente soffermarsi su tale tema, essendo il
presente referto espressione di tale funzione; la quale può evocare ancora
l’esercizio di una competenza contrassegnata da un carattere in qualche modo
autoritativo e sovraordinato. Ed in effetti per lunghissimo tempo il controllo per
antonomasia è stato quello a carattere impeditivo, di legittimità sugli atti.
Tale forma di controllo nei confronti della Pubblica Amministrazione e degli
enti territoriali riguarda ormai il passato, in quanto sopravvive in poche e ben
delimitate ipotesi espressamente previste nella legge.
13
Come peraltro è stato esposto, è stato introdotto con carattere di
generalità il c.d. controllo sulla gestione ed è stato affidato alla Corte dei conti; ma
ha una funzione e un contenuto nuovo e diverso rispetto alla logica propria dei
passati controlli.
L’ordinamento e le funzioni della Corte dei conti hanno avuto un profondo
ripensamento attuato con la legge 20/1994, che trova peraltro coordinamento con
la recente riforma costituzionale, successivamente attuata con la legge 131/2003.
Infatti, già prima di quest’ultimo provvedimento legislativo, l’Istituto si era
profondamente rinnovato sulla base di una riconsiderazione della funzione di
controllo, realizzata con la legge 14 gennaio 1994 n. 20, con la quale il controllo
preventivo di legittimità era stato limitato a poche tipologie di atti più significativi
ed era stata introdotta la nuova figura del controllo sulla gestione, generalmente
estesa nei confronti di tutte le amministrazioni pubbliche, nell’ambito di un ruolo di
imparzialità ed equidistanza rispetto ai vari livello di Governo: centrale, regionale,
locale.
Risultato che è stato reso possibile mediante il superamento del modello
formale della legittimità degli atti, al posto del quale è stato introdotto uno
totalmente nuovo e diverso, basato su una tipologia di valutazioni allineata alle
attuali necessità di snellezza, rapidità ed efficienza dei pubblici poteri, in cui il
servizio al cittadino e la immediatezza di risposte alle sue legittime aspettative è
stato elevato dal legislatore ad elemento centrale della funzione amministrativa.
Anche il controllo, pertanto, deve essere coordinato con tale necessità.
Nell’ambito della nuova funzione la Corte è stata officiata dell’obiettivo
primario di garantire gli equilibri economico-finanziari e di tutelare la finanza
pubblica nel suo complesso, ponendosi nella sua concreta attività di ausilio
all’efficienza, all’economicità e all’efficacia delle gestioni pubbliche.
Funzione che, nel corrente lessico, viene individuata quale controllo
successivo sulla gestione.
La giurisprudenza costituzionale e l’espletamento concreto dell’attività
hanno chiarito il contenuto e le modalità di esercizio, fissandone i principi che la
caratterizzano.
Innanzitutto che trattasi di funzione che deve essere svolta nei confronti di
tutte le Pubbliche Amministrazioni individuate ai sensi della legislazione vigente.
14
Inoltre che la stessa si connota per la sua finalità essenzialmente
collaborativa, dovendo essere indirizzata a stimolare nei confronti delle
amministrazioni processi di autocorrezione, sul piano delle decisioni, sul piano
dell’organizzazione e della gestione, nonché sul piano dei controlli interni.
Infine che i destinatari di tale funzione sono essenzialmente gli organi
rappresentativi delle comunità territoriali, allo scopo di giovarsene sia
nell’espletamento dei compiti di controllo degli organi di gestione, sia nella
elaborazione delle prescrizioni e delle regole a cui questi devono attenersi.
15
4 – Il concorso delle regioni al Patto di stabilità interno
L’art. 1 del decreto-legge 347/2001, recante interventi urgenti nel settore
della sanità, aveva disciplinato il concorso delle regioni al Patto di stabilità interno,
stabilendo per quelle a statuto ordinario che il complesso delle spese correnti per il
2002, al netto di quelle per interessi passivi, di quelle finanziate da programmi
comunitari e di quelle relative all’assistenza sanitaria, non avrebbe potuto superare
l’ammontare degli impegni relativi al 2000, incrementato del 4,5 per cento.
In ordine a tale tema bisogna considerare preliminarmente che la spesa
sanitaria rappresenta una quota molto rilevante dei bilanci regionali, circa i due
terzi.
Rivelatasi insufficiente nei fatti tale disciplina, l’assetto finanziario della
spesa sanitaria è stato regolato, fino al 2004, con l’accordo Stato-Regioni approvato
l’8 agosto 2001, il quale ha posto le basi per una definizione dei criteri di
attribuzione della responsabilità di eventuali sforamenti rispetto agli stanziamenti.
L’intesa è basata su tre fondamentali rilevazioni:
a) persistente divario tra costi previsti e spesa effettiva;
b) persistente incertezza riguardante l’individuazione dei livelli
essenziali di assistenza;
c) necessità di definire un quadro stabile di evoluzione delle risorse
pubbliche destinate al S.S.N. compatibile con gli impegni del Patto
di stabilità e crescita.
L’intesa ha previsto il concorso dello Stato al finanziamento del S.S.N. per il
2001 fino a 138.000 miliardi, che è diventato il nuovo “anno zero” nel rapporto tra
Stato e Regioni per la predeterminazione dell’entità complessiva dei finanziamenti a
carico dello Stato. In caso di emersione di disavanzi rispetto al nuovo tetto le
regioni saranno tenute ad assumere a proprio carico la copertura delle eccedenze,
secondo le modalità indicate nella legge finanziaria per il 2001.
Quest’ultima legge all’art. 83, commi da 4 a 7, ha previsto che i Ministri
della Sanità e dell’Economia, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni,
procedano sulla base delle risultanze delle gestioni sanitarie: ad accertare i
disavanzi delle singole regioni, le basi imponibili dei rispettivi tributi regionali e le
necessarie variazioni in aumento dei tributi, ai fini della copertura del disavanzo; e
che entro il 31 ottobre di ciascun anno le Regioni deliberino, con decorrenza dal 1°
16
gennaio successivo, gli incrementi di aliquote fissati, stabilendo in caso di inerzia
che il Governo, previa diffida alle Regioni inadempienti, attivi entro 30 giorni forme
di intervento sostitutivo.
Con tali premesse e sulla base delle intese raggiunte è stato previsto che,
compatibilmente con le condizioni di finanza pubblica e con il miglioramento
quantitativo e qualitativo del servizio, il rapporto tra il finanziamento del S.S.N.
(comprese le entrate proprie) e il P.I.L debba attestarsi, entro un arco di tempo
ragionevole, ad un valore del 6 per cento.
Per consentire alle Regioni di rispettare i tetti prefissati di spesa sono state
indicate una serie di misure, da attuare con specifici provvedimenti, attinenti: al
monitoraggio delle prescrizioni; alla potestà di autorizzare sperimentazioni
gestionali; alla regolamentazione della spesa farmaceutica.
E’ stata altresì prevista la ridefinizione dei livelli di contrattazione (centrale
e regionale/aziendale), al fine di una più efficace ed efficiente programmazione e
gestione delle risorse umane.
5 - I dati finanziari della Regione Lombardia relativi al Patto di stabilità
interno.
Il metodo di calcolo per il contenimento della spesa corrente delle Regioni
in osservanza del Patto di stabilità interno è attualmente regolato dall’art. 1 della
legge 405/2001, che ha introdotto il principio di rilevazione dei dati riferiti agli
impegni e ai pagamenti, sostitutivo di quello fondato in precedenza sui saldi
finanziari. In particolare, gli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2002-2004
fissano il complesso della spesa corrente – al netto degli interessi passivi, delle
spese finanziate da programmi comunitari, delle spese relative all'assistenza
sanitaria e delle spese per l'esercizio di funzioni trasferite - all'ammontare degli
impegni assunti a tale titolo nell'esercizio 2000 aumentati del 4,5%.
La legge finanziaria 2003 (art. 29, comma 2) ha successivamente
confermato le disposizioni sul Patto della legge 405/2001, da valere fino al 2005.
La Regione Lombardia ha governato il processo di spesa finalizzato al
soddisfacimento delle suddette esigenze in primo luogo attraverso la
predisposizione del bilancio di previsione 2002 (l.r. 27 dicembre 2001, n. 29) e,
successivamente, con la legge di assestamento di bilancio (l.r. 23 dicembre 2002,
n. 33).
17
Già negli anni precedenti al 2002 con tale impostazione contabile aveva
realizzato il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica previsti dal Patto di
stabilità interno.
Per quanto riguarda in particolare il 2002, il complesso dei pagamenti sulla
spesa corrente sottoposta a vincolo è stato di Euro 1.959 milioni e, quindi,
pienamente nei limiti dell’obiettivo programmatico calcolato secondo le modalità di
legge (Euro 4.227 milioni). Anche sotto il profilo degli impegni di spesa è stato
rispettato l’obiettivo del patto: si sono infatti attestati a Euro 1.976 milioni rispetto
all’obiettivo programmatico di Euro 2.496 milioni, come risulta dal seguente
prospetto.
Fonte: Direzione Generale bilancio
(migliaia di euro)
SPESA RIFERIMENTI NORMATIVI
2000 2002 2000 2002 S01 TOTALE TITOLO I - Spese correnti 14.366.260,65
14.262.103,48 12.607.906,47
14.423.012,62 a detrarre: -
- -
-
S02 Interessi passivi Art. 1 - c. 1 - legge n. 405/2001 96.917,80
82.244,36 78.854,91
82.244,36
S03 Spese correnti finanziate da programmi comunitari Art. 1 - c. 1 - legge n. 405/2001 103.090,91
248.373,97 3.227,94
454.056,23
S04 Spese correnti relative alla spesa sanitaria Art. 1 - c. 1 - legge n. 405/2001 10.105.907,00
11.592.984,34 10.121.459,94
11.601.030,76
S05 Spese correnti necessarie per l'esercizio delle funzioni statali trasferite nei limiti dei corrispondenti finanziamenti statali Art. 1 - c. 1 - legge n.
405/2001 14.892,33 379.360,44
14.892,33 309.461,71
S10 SPESE CORRENTI soggette al vincolo del 4,5% (S01-S0 2-S03-
S04-S05) 4.045.452,62 1.959.140,38 2.389.471,35 1.976.219,57
pagamenti impegni Spese correnti soggette al vincolo 4,5% - anno 2000
4.045.452,62 2.389.471,35 obiettivo programmatico anno 2002 (spese 2000 + 4,5%) 4.227.497,99 2.496.997,57 Spese correnti soggette al vincolo anno 2002 1.959.140,38 1.976.219,57 scostamento 2.268.357,61 520.778,00
DATI TRIMESTRALI CUMULATI PER GLI ANNI 2000 e 2002 IMPEGNI
A tutto il 4° trimestre PAGAMENTI
A tutto il 4° trimestre
18
6 – Il sistema istituzionale della Regione – Attivita’ svolta per la riscrittura
dello Statuto
a) Leggi regionali
Nel corso dell’anno 2002 il Consiglio regionale ha approvato trentaquattro
leggi, sei delle quali rivestono carattere finanziario (rendiconto generale per
l’esercizio finanziario 2001; assestamento al bilancio per l’esercizio finanziario 2002
ed al bilancio pluriennale 2002-2004 a legislazione vigente e programmatico; un
provvedimento di variazione del bilancio con modifiche di leggi regionali;
disposizioni legislative per l’attuazione del DPEFR collegato 2003; legge finanziaria
2003; bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2003 e bilancio pluriennale
2003/2005 a legislazione vigente e programmatico).
Una legge, in particolare, è diretta conseguenza dell’entrata in vigore della
legge costituzionale n. 3/2001: si tratta della l.r. 9 maggio 2002, n. 8, recante
“Abolizione dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali in
attuazione dell’art. 9, secondo comma, della legge costituzionale n. 3/2001”.
b) Statuto
La Commissione speciale per la riforma dello Statuto, istituita con D.C.R. n.
VII/20 del 27 luglio 2000 ed insediatasi il 2 novembre successivo, ha proseguito i
lavori già avviati prima del 2002.
Come è stato già riferito nei precedenti referti, sin dall’inizio della propria
attività la stessa ha svolto articolate “audizioni tecniche” aventi per oggetto l’ambito
della revisione statutaria ed i temi da trattare alla luce della legge costituzionale
1/1999, con argomenti specifici concordati di volta in volta con i relatori;
promuovendo altresì consultazioni di rappresentanti della società lombarda, quali le
autonomie locali e il c.d. terzo settore, allo scopo di predisporre uno schema di
Statuto che tenga conto di una visione globale dei temi istituzionali, compresi quelli
emergenti dalla “Società civile”.
Dopo aver svolto una prima fase di audizioni tecniche, la Commissione ha
costituito un collegio di esperti esterni allo scopo di predisporre un testo idoneo a
recepire le conclusioni emerse dalle varie consultazioni.
L’Ufficio di Presidenza della Commissione, in collaborazione con il collegio
degli esperti, ha predisposto per successive valutazioni e rielaborazioni un articolato
19
contenente una prima serie di disposizioni su principi e diritti, in prospettiva di un
loro possibile inserimento nel redigendo Statuto.
Nel corso del 2002 e del primo semestre del 2003 (si riferisce anche su tale
ultimo periodo per continuità del tema) sono proseguite le consultazioni e le riunioni
della Commissione speciale come segue.
Il 2002 si apre con la consultazione di rappresentanti della società
lombarda: proseguono le iniziative e le attività avviate nel corso dell’anno 2001
dalla Commissione Speciale Statuto del Consiglio regionale lombardo.
A seguire, fino alla metà di luglio, la Commissione Statuto affronta e
dibatte, in plenaria, svariati temi, in presenza del Collegio degli esperti.
Questi gli argomenti trattati nel corso delle sedute:
- Principi e diritti di libertà da inserire in Statuto: viene presentata ai
Commissari (in maggio) una prima bozza (provvisoria) di articolato
sui principi fondamentali (9 articoli in tutto), predisposta dall’Ufficio
di Presidenza della Commissione in collaborazione con gli esperti,
sulla base di un mandato precedentemente conferito dalla stessa
Commissione.
In occasione di una sessione di lavoro organizzata (in ottobre) dalla
Commissione Statuto, sul tema “Quali principi a sostegno della
parità tra uomini e donne nel suo Statuto regionale?”, si è avuto un
primo confronto su una disposizione della bozza, relativa al
principio delle c.d. “pari opportunità” (principali interlocutrici:
parlamentari elette in Lombardia, amministratrici locali e
rappresentanti di associazioni femminili).
- Politiche regionali e sussidiarietà.
- Organo di garanzia statutaria, Difensore civico, risorse e autonomia
finanziaria.
- Lombardia regione d’Europa e rapporti internazionali.
- Partecipazione, iniziativa popolare e referendum; Autonomia.
- Consiglio delle Autonomie locali; parità tra uomini e donne.
- Forma di governo (la seduta del 17 luglio è l’ultima in plenaria del
2002): la Commissione vi tratta la delicata questione della
definizione dei rapporti Giunta-Consiglio dopo la l. cost. n. 1/1999,
anche alla luce delle prime sentenze della Corte Costituzionale in
20
materia di autonomia statutaria regionale (sentenze Corte
Costituzionale nn. 304 e 306 del 20 giugno 2003).
Dopo la sessione di lavoro in tema di parità tra donne (ottobre 2002), nel
corso della successiva seduta in plenaria della Commissione Statuto (giugno 2003)
è stata presentata ai Commissari la 1^ bozza provvisoria contenente formulazioni
preparatorie per la redazione dello Statuto della Regione Lombardia: si tratta del
testo rassegnato dal Collegio degli esperti il 30 gennaio 2003, sulla base delle
discussioni svoltesi in Commissione sulle singole tematiche.
E’ un elaborato con valenza esclusivamente tecnica, a partire dal quale
avviare il dibattito politico e pervenire alla fase deliberativa.
Il termine dell’attività della Commissione Statuto è stato nel frattempo
prorogato fino al 21 novembre 2004 (DCR 17 dicembre 2003, deliberazione n.
VII/941).
21
7 – Il quadro dell’economia regionale
A) Settori con gli ultimi dati disponibili sino a tutto il 2001.
Il Prodotto interno lordo lombardo nell’anno 2001 è risultato pari a 210.608
milioni di Euro (valori a prezzi costanti 1995), quota che rappresenta il 20,4% del
totale nazionale, risultando addirittura superiore al doppio del contributo fornito
dalla regione italiana posizionata collocatasi al secondo posto.
Il tasso di incremento del PIL nel 2001 è risultato pari a circa il 2%.
La scomposizione del PIL regionale lombardo per l’anno 2001 risulta la
seguente (a prezzi costanti):
Miliardi di Euro 1 PIL 210,6 2 Importazioni nette 30,1 3 Totale risorse disponibili per il consumo ( 1 – 2) 180,5 4 Consumi delle famiglie 111,7 5 Consumi delle istituzioni sociali private 0,88 6 Consumi delle amministrazioni pubbliche 25,7 7 Totale consumi interni (4 + 5 + 6) 138,2 8 Investimenti fissi lordi 42,5 9 Totale (7 + 8) 180,5
Fonte: Istat
La seguente tabella mostra invece la scomposizione del PIL regionale
lombardo a prezzi correnti:
Miliardi di Euro 1 PIL 247,7 2 Importazioni nette 31,4 3 Totale risorse disponibili per il consumo (1 – 2) 216,3 4 Consumi delle famiglie 135,0 5 Consumi delle istituzioni sociali private 0,95 6 Consumi delle amministrazioni pubbliche 33,0 7 Totale consumi interni (4 + 5 + 6) 169,0 8 Investimenti fissi lordi 47,6 9 Totale (7 + 8) 216,3
Fonte: Istat
22
La tabella seguente illustra il contributo di ogni settore al valore aggiunto,
a prezzi correnti, per la Regione Lombardia nell’anno 2001, espresso in milioni di
euro.
1 Servizi 151.378 64,1% 2 Industria 80.849 34,3% 3 Settore primario 3.753 1,6% 4 Totale valore aggiunto al lordo servizi bancari imputati
(1 + 2 + 3) 235.980 100,0% 5 Servizi bancari imputati 12.482 6 Totale valore aggiunto al netto servizi bancari imputati
(4 – 5) 223.498
7 Imposte indirette 24.211 8 Prodotto interno lordo a prezzi di mercato (6 + 7) 247.709
Fonte: Istat
La tabella seguente illustra il contributo di ogni
settore al Valore Aggiunto, a prezzi costanti 1995, per
Regione Lombardia nell’anno 2001, espresso in milioni di
euro.
1 Servizi 125.166 62,3% 2 Industria 71.957
35,8%
3 Settore primario 3.705 1,8% 4 Totale Valore aggiunto al lordo servizi bancari imputati
(1 + 2 + 3) 200.828 100,0 5 Servizi bancari imputati 12.456 6 Totale Valore aggiunto al netto servizi bancari imputati
(4 – 5) 188.372
7 Imposte indirette 22.235 8 Prodotto interno lordo a prezzi di mercato
(6 + 7) 210.607
Fonte: Istat
Settore dei servizi
La Lombardia è la Regione italiana che maggiormente contribuisce al Valore
aggiunto nazionale del settore servizi (18,8% nel 2001; valori a prezzi costanti).
23
Il contributo di tale settore al valore aggiunto lombardo mostra, negli ultimi
anni, un trend crescente dovuto principalmente alla forte crescita dei servizi
finanziari (42,4% del totale) e del settore trasporti e comunicazioni.
Nel 2001 il settore dei servizi in Lombardia ha assorbito occupazione in
misura pari a circa il 62% del numero totale degli occupati lombardi, e in misura
pari al 17,4% del totale nazionale degli occupati di tale settore.
Settore industriale
La Lombardia risulta essere la regione maggiormente industrializzata in
Italia, mostrando (nell’anno 2001) un contributo al Valore aggiunto nazionale del
settore industriale (valori a prezzi costanti 1995) pari a circa il 25,7% e una
percentuale di assorbimento dell’occupazione industriale nazionale pari a circa il
23%. Il tasso di assorbimento degli occupati lombardi in tale settore è risultato pari
al 36,6%.
Peso sempre crescente ha assunto negli anni il contributo del settore
manifatturiero, ed in particolar modo delle categorie del tessile, dell’abbigliamento e
dell’ editoria.
Settore primario
Come nella maggior parte dei paesi sviluppati, l’importanza del settore
agricolo è diminuita negli ultimi anni, contribuendo al valore aggiunto regionale
(valori a prezzi costanti 1995) in misura pari a circa l’1,8% (anno 2001), e
assorbendo occupazione per circa l’1,4% della forza lavoro lombarda.
B) Settori con gli ultimi dati disponibili a tutto il 2002
Inflazione
L’inflazione per la provincia di Milano, misurata dall’indice dei prezzi al
consumo, si è riconfermata nell’anno 2002 inferiore alla media nazionale,
attestandosi all’1,9%.
31/12/1999 31/12/2000 31/12/2001 31/12/2002
Milano 1,8 2,3 2,3 1,9
Italia 1,6 2,6 2,7 2,4
Fonte: Istat, Annuario statistico regionale della Lombardia 2002 (ASRL)
24
Occupazione
Alla data del 31 dicembre 2002 il tasso di disoccupazione lombardo si
conferma ben al di sotto dello stesso tasso calcolato a livello nazionale. 31/12/1999 31/12/2000 31/12/2001 31/12/2002
Lombardia 4,8% 4,4% 3,7% 3,8%
Italia 11,4% 10,6% 9,5% 9,0%
Fonte: Istat, Asrl
La tabella sottostante fornisce ulteriori informazioni in merito
all’occupazione lombarda nell’anno 2002:
migliaia di unità
Popolazione 9.082 Forze di lavoro 4.182 Tasso di attività 53,1% Numero occupati 4.023 Numero disoccupati 159 Tasso di disoccupazione 3,8%
Fonte: Istat, Asrl
Esportazioni ed importazioni
La tabella sottostante mostra la bilancia commerciale lombarda, al netto
dei movimenti da altre regioni italiane (anno 2002):
milioni di euro
Importazioni 94.932 Esportazioni 74.827 Saldo (20.105) Fonte: Istat, Asrl
25
8 – L’incidente aereo del 18 aprile 2002
Il 18 aprile del 2002 il pilota di un aeromobile si schiantava contro il
grattacielo Pirelli, sede storica degli uffici della Regione Lombardia, tra il 26° e il
27° piano.
L’impatto ha determinato, oltre alla morte di due funzionarie e al ferimento
di molti dipendenti, gravi lesioni allo stabile, con distruzione e dispersione di
documenti.
Superato l’iniziale momento di sconforto, l’impegno immediato più concreto
e gravoso è apparso quello della restituzione dello stabile alla normale destinazione,
mediante un minuzioso intervento di eliminazione delle lesioni e recupero della
funzionalità.
Dapprima sono stati evacuati i piani più alti, quelli direttamente colpiti,
quindi tutti gli altri piani con trasferimento degli uffici in uno stabile di via Taramelli
in Milano.
L’obiettivo dichiarato è stato quello di rientrare nel grattacielo Pirelli il 18
aprile 2004, a due anni esatti dall’incidente.
Gli organi governativi nazionali hanno adottato i necessari provvedimenti
atti a fronteggiare la sopravvenuta necessità.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con decreto del 3 maggio 2002, ha
dichiarato lo stato di emergenza nella città di Milano a seguito dell’evento del 18
aprile 2002, ai sensi e per gli effetti dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992 n. 225, fino al 31 dicembre 2002.
Con decreto-legge 6 maggio 2002 n. 81, convertito nella legge n. 131 del 2
luglio 2002, è stata disposta la sospensione dei termini processuali, amministrativi
e legali concernenti la regione Lombardia.
Il Ministro dell’Interno, quale delegato per il coordinamento della
protezione civile, ha adottato in data 7 giugno 2002 l’ordinanza n. 3219 con la
quale ha nominato l’Assessore agli affari generali della Regione Commissario
delegato per la realizzazione degli interventi urgenti ed indifferibili finalizzati a
fronteggiare l’emergenza nella città di Milano a seguito dell’evento del 18 aprile
2002.
Il provvedimento ha previsto che il Commissario delegato provveda, “anche
in deroga alla legge di contabilità generale dello Stato ed al relativo regolamento,
26
nonché in deroga alla normativa specificamente elencata all’articolo 3, all’attuazione
degli interventi di messa in sicurezza, di restauro e di recupero funzionale del
palazzo Pirelli, delle relative pertinenze e dei luoghi adiacenti, allo svuotamento
completo degli uffici regionali della torre ed al completamento della ricollocazione
degli stessi presso altre sedi, nonché all’attività di recupero, individuazione e
catalogazione della documentazione inerente alle pratiche amministrative e legali,
ed al riacquisto di beni ed attrezzature danneggiate a seguito dell’evento”.
L’ordinanza ministeriale ha stabilito inoltre che il Commissario provveda
“alla realizzazione degli interventi previsti utilizzando le risorse finanziarie statali
trasferite al bilancio della regione Lombardia, anche avvalendosi dei fondi già
destinati ed in deroga alle disposizioni normative regionali di finalizzazione dei fondi
medesimi”.
Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 29 novembre 2002
lo stato di emergenza è stato prorogato al 31 dicembre 2003.
Il Commissario straordinario ha già provveduto ad affidare gli incarichi per
le necessarie progettazioni ed avviato le procedure per l’affidamento dei lavori.
Queste ultime sono ancora in corso e sulle stesse sarà riferito con i
prossimi referti.
In ordine agli aspetti giudiziari dell’accaduto, allo stato attuale può essere
rappresentato quanto segue.
La Procura della Repubblica presso il tribunale di Milano ha svolto le
necessarie indagini volte ad accertare eventuali responsabilità connesse con
l’evento; ad ultimazione delle quali alla Regione, quale parte offesa nel
procedimento, sono stati comunicati gli esiti unitamente alla richiesta di
archiviazione del procedimento.
La Giunta regionale, con atto del 28 aprile 2003, anche alla luce degli
elementi emersi dalle indagini, ha deliberato di non opporsi a tale richiesta.
Risulta invece che si siano opposti i familiari ed eredi di una delle due
funzionarie decedute.
Per quanto riguarda gli aspetti risarcitori, va segnalato che la S.p.A.
Assitalia, presso la quale la Regione era assicurata, ha già riconosciuto e liquidato
l’indennizzo di 17.500.000,00 € per i danni subiti dallo stabile, nonché un ulteriore
indennizzo di 105.646,54 € per i danni subiti dalle auto dei consiglieri regionali.
27
La Regione ha effettuato comunque una rilevazione di danni complessivi
subiti per effetto dell’incidente e il relativo importo ha costituito oggetto di una
richiesta nei confronti della Società Winterthur Assicurazioni S.p.A., assicuratrice
del velivolo.
Sulla base di tale rilevazione ha inoltre depositato in data 2.6.2003, presso
l’Ufficio fallimenti del Tribunale di Lugano, richiesta di insinuazione nella
successione aperta per la morte del pilota responsabile dell’incidente, corredata
della necessaria documentazione amministrativo-contabile.
Per quanto riguarda gli indennizzi a favore del personale, la S.p.A. Assitalia
ha riconosciuto un rimborso sulla polizza infortuni di € 116.203,00 a favore delle
famiglie di ciascuna delle due dipendenti decedute; nonché di € 43.216,00 per
danni subiti dal personale.
Poiché si tratta di procedure che non sono ancora state tutte definite, si fa
riserva di svolgere una più completa informazione in occasione dei prossimi referti.
28
II - IL SISTEMA DEI CONTROLLI DELLA REGIONE
1. Gli strumenti della programmazione
Nei referti relativi agli anni precedenti è stata proposta la rassegna degli
strumenti utilizzati dalla Regione per programmare la propria attività.
Trattandosi di tema già sviluppano, vengono ripresi in questa sede gli
essenziali elementi di riferimento.
Si ribadisce quanto già rappresentato, cioè che la programmazione
costituisce il costante riferimento dell’attività amministrativa regionale, attuata
mediante una molteplicità di strumenti strettamente collegati tra loro.
La stessa trova completamento in appropriati strumenti di controllo, volti a
verificare la realizzazione degli obiettivi programmatici.
Il complessivo sistema di programmazione e controllo è attualmente
costituito da cinque fondamentali strumenti:
• Il Programma regionale di sviluppo della VII Legislatura, approvato
dal Consiglio regionale con deliberazione n. 39 del 10 ottobre 2000;
• Il Documento di programmazione economico-finanziaria regionale per
gli anni 2002-2004, approvato dal Consiglio regionale con
deliberazione n. 312 del 16 ottobre 2001;
29
• Il Bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2002 e bilancio
pluriennale 2002/2004, approvati con la legge regionale 27 dicembre
2001, n. 29;
• Il Rendiconto generale dell’esercizio finanziario 2002, approvato con
legge regionale nella seduta consiliare del 28.7.2003 e pubblicata il 5
agosto 2003 con il n. 15;
• Il Rapporto di gestione, trasmesso al Consiglio regionale dalla Giunta
con deliberazione n. 14021 dell’8 agosto 2003.
Riassuntivamente si può affermare che con gli indicati strumenti la Regione
Lombardia ha inteso impostare ex ante e verificare ex post l’attività complessiva,
ponendo a sé stessa i seguenti obiettivi fondamentali:
1. essere protagonista nell’ideazione e nella realizzazione delle riforme
che investono la vita pubblica, provenienti dalla sede centrale
nazionale, da quella comunitaria e dal comparto delle autonomie;
2. individuare le concrete priorità ed i bisogni complessivi dell’intero
sistema regionale.
Nel referto relativo all’esercizio 1999 è stata svolta una dettagliata analisi
dei singoli documenti di programmazione, in quello relativo all’esercizio 2000 sono
stati proposti e analizzati gli obiettivi individuati quali scelte programmatiche ed
elementi qualificanti di scenario per l’azione di governo, mentre in quello relativo al
2001 è stata proposta un’ articolata rassegna del sistema organizzativo e funzionale
della Regione.
Nel rinviare, pertanto, per una più ampia informazione ai richiamati
documenti, ritiene la Sezione di operare un completamento dell’analisi relativa al
sistema funzionale della Regione con la prospettazione del sistema e dell’
articolazione dei controlli.
30
2. Il sistema dei controlli interni
A) La disciplina normativa e gli organismi previsti
La Lombardia è stata la prima regione italiana ad introdurre all’interno della
propria struttura il controllo di gestione sin dai primi anni ’80. Da allora le
metodologie di controllo sono andate continuamente evolvendo in funzione delle
esigenze che, di volta in volta, hanno caratterizzato i diversi periodi. Tuttora
risultano essere in fase di evoluzione.
In particolare, nelle due ultime legislature, coerentemente con il rilancio
della programmazione, i vincoli al contenimento della spesa e la
responsabilizzazione della dirigenza sui risultati e sull’utilizzo delle risorse, si è
passati da un controllo amministrativo e finanziario ad un controllo anche di
risultato.
La Regione, inoltre, non solo ha anticipato già nella scorsa legislatura la
specializzazione delle funzioni di controllo interno, successivamente prevista dal
Dlgs 286/99, distinguendo, concettualmente ed organizzativamente, le singole
funzioni di controllo (controllo di gestione, controlli di regolarità amministrativa e
contabile, valutazione della dirigenza, verifica interna con l’istituzione di un
comitato ispettivo), ma ha anche riordinato il sistema dei controlli prevedendo, in
anticipo rispetto alle altre regioni e al citato decreto, due strutture distinte dedicate
rispettivamente al controllo strategico e al controllo di gestione.
Infatti, già la legge regionale 23 luglio 1996, n. 16, concernente
“Ordinamento della struttura organizzativa e della dirigenza della giunta regionale”,
che ha definito i principi ed i criteri di organizzazione delle strutture della giunta
regionale a seguito del processo di riforma della pubblica amministrazione attivato
con la L. 142/90, la L. 241/90 e il D.Lgs 29/93, ha previsto che il Presidente della
Giunta e gli assessori si avvalgano (art. 20) di uno specifico comitato per il corretto
funzionamento delle strutture sottoposte, in particolare allo scopo di procedere alla
verifica:
a) dei costi di funzionamento e dei rendimenti;
b) della corretta gestione delle risorse assegnate;
c) dell’imparzialità e dell’efficienza dei procedimenti di competenza.
31
Il comitato è stato altresì chiamato a svolgere le verifiche sulla rispondenza
dell’attività gestionale e dei risultati raggiunti agli obiettivi e agli indirizzi stabiliti in
sede di programmazione.
La stessa legge ha introdotto inoltre il processo di valutazione annuale delle
prestazioni dei dirigenti (art. 29), prevedendo che nella definizione dei criteri e dei
parametri di valutazione si debba tener conto:
a) dei risultati raggiunti e della loro rispondenza agli indirizzi definiti
dagli organi di governo;
b) della realizzazione dei programmi e dei progetti affidati;
c) della efficace gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali
assegnate e della connessa capacità di innovazione.
La valutazione delle prestazioni è stata effettuata da un apposito nucleo
nominato dalla Giunta regionale.
Il modello organizzativo si è andato evolvendo secondo le direttrici segnate
anche dal D.Lgs. 286/99, indirizzandosi verso un sistema di controlli interni che
risponde alle seguenti “idee guida”.
a) La capacità di governo, in tutti i suoi aspetti, è impostata in modo
funzionale innanzitutto all’attuazione del programma di mandato.
Tutti gli aspetti decisionali della vita della Regione sono orientati al
raggiungimento degli obiettivi, dei programmi e delle attività che
sono funzionali all’attuazione del programma di mandato dell’attuale
governo regionale. Per favorire tali scelte i programmi sono esplicitati
in modo particolareggiato e coprono tutti gli ambiti di attività della
Regione: il Bilancio viene articolato in funzione dei programmi (allo
scopo le UPB rappresentano gli “obiettivi specifici” della legislatura);
la struttura organizzativa della Regione viene articolata in funzione
dell’attuazione dei programmi.
b) I programmi e gli obiettivi sono formalizzati esplicitamente ai diversi
livelli di responsabilità.
Tale adempimento favorisce la responsabilizzazione e la delega ai
diversi livelli gestionali, salvaguardando altresì la coerenza degli
obiettivi e degli indirizzi alle diverse articolazioni della struttura
32
amministrativa, sia in senso “orizzontale” (sinergia dei diversi attori),
che “verticale” (gli obiettivi dei singoli attori coerenti con gli sviluppi
del programma di mandato).
c) I diversi ruoli di responsabilità sono supportati in una logica di
autocontrollo.
L’idea è quella di dare adeguato supporto di informazione, di
previsione (e ove possibile di simulazione) alle tipologie di decisori
rilevati nel sistema di governance della Regione come segue:
• gli organi politici, con compiti di indirizzo, guida strategica,
governo e controllo sui risultati (ruolo strategico);
• gli organi di gestione centrale, cioè il Segretario generale e
il Comitato dei direttori generali (CO.DI.GE) con compiti di
coordinamento trasversale per l’attuazione del piano
strategico;
• gli organi di gestione direzionali ai vari livelli, con compiti
di realizzazione degli obiettivi assegnati e gestione
ottimale delle risorse, in una logica di valorizzazione del
ruolo gestionale e manageriale, in modo mirato alla
specificità di ciascun ruolo.
Nel processo evolutivo quale attualmente stabilizzato, le funzioni di
controllo interno sono svolte sul piano organizzativo dai seguenti organismi:
a) il Nucleo di valutazione delle prestazioni dei dirigenti;
b) il Comitato ispettivo, che svolge attività di verifica dell’adeguatezza
della macchina amministrativa (internal auditing secondo le modalità
previste dal citato art. 20 della l.r. 16/96), orientato prevalentemente
a svolgere la verifica di casi o gruppi di fattispecie giuridiche in
ambito amministrativo (in questo senso il servizio lavora
prevalentemente su indirizzo e segnalazione del Segretariato
generale); nonché la valutazione delle ricadute organizzativo-
gestionali delle nuove norme di modifica degli assetti amministrativi,
proponendo eventualmente delle possibili soluzioni;
c) l’Unità organizzativa sistema dei controlli (incardinata
gerarchicamente nella Direzione generale risorse finanziarie, ma
funzionalmente dipendente dal Segretario generale) che vede riunite
33
le funzioni di Controllo di gestione, Controllo strategico e Controllo di
secondo livello della spesa dei Fondi strutturali U.E.
B) Operatività del Sistema dei Controlli Interni
Il sistema di programmazione avviato con l’attuale legislatura prevede
l’articolazione delle indicazioni contenute nel Documento politico programmatico di
legislatura in puntuali e concreti obiettivi di lavoro.
Il PRS (Programma regionale di sviluppo), con i suoi aggiornamenti
annuali, realizzati con il DPEFR (Documento di programmazione economico-
finanziaria), dettaglia infatti progressivamente gli obiettivi strategici del Documento
in obiettivi programmatici ed obiettivi specifici. Una delibera di Giunta individua,
infine, annualmente gli obiettivi gestionali prioritari.
L’attività di controllo si è, conseguentemente, commisurata a tale schema
di programmazione, identificando una serie di indicatori finalizzati al monitoraggio
dello stato di attuazione degli obiettivi previsti dalla programmazione stessa, come
segue:
a) Gli indicatori di realizzazione materiale e di risultato degli obiettivi
gestionali
In particolare, per ciascun risultato annuale correlato ad ogni obiettivo
gestionale definito nel PRS/DPEFR vengono annualmente definiti uno o più indicatori
di realizzazione materiale (riferiti all’espletamento dell’attività regionale) e, in taluni
casi, di risultato (riferiti all’effetto diretto ed immediato prodotto da un’attività
regionale). Per ogni indicatore risulta anche quantificato il tendenziale valore
annuale di realizzazione.
Ad ogni obiettivo risultano collegate le risorse finanziarie assegnate, con
l’indicazione delle relative UPB e dei capitoli di bilancio.
Periodicamente, durante il corso dell’anno, si procede alla verifica relativa
allo stato di avanzamento dei risultati rispetto agli obiettivi (target) individuati, al
fine di approntare le eventuali manovre correttive o di procedere ad un
“riorientamento” delle attività.
Vengono allo scopo prodotti dei rapporti (report) di sintesi, con
approfondimenti specifici su singoli obiettivi che analizzano lo stato di avanzamento
finanziario e procedurale degli stessi.
34
b) Gli indicatori di risultato e di impatto degli obiettivi specifici.
A partire dal 2002, è stato inoltre avviato, da parte della struttura del
Controllo strategico, il processo di definizione degli indicatori di risultato e di
impatto relativi ai risultati degli obiettivi specifici del PRS/DPEFR, sviluppando un
ampio approfondimento, anche mediante confronti con le altre Regioni e con le
Amministrazioni dello Stato, sulle metodologie e le tecniche del controllo strategico.
Il processo descritto è gestito attraverso il sistema informativo SIPeC
(Sistema Informativo della Programmazione e del Controllo), disponibile sulla rete
intranet regionale. La modalità di consultazione è differenziata per profili di utenza
e permette diverse verifiche (obiettivi/programmazione, risorse/bilancio),
consentendo il periodico monitoraggio sull’andamento degli obiettivi e l’utilizzo delle
risorse collegate.
c) Monitoraggio sulla gestione del bilancio regionale e dei bilanci di
direzione.
La struttura del Controllo di gestione effettua un monitoraggio sulla
gestione del bilancio regionale e dei bilanci di direzione, tramite la produzione
mensile di rapporti (report), che vengono trasmessi ai Direttori generali, riportanti,
oltre ai dati di sintesi, una serie di indicatori di efficienza:
� capacità di spesa: totale pagamenti / (residui passivi iniziali +
stanziamento finale di competenza);
� velocità di cassa: totale pagamenti / (residui passivi iniziali +
impegni);
� capacità di impegno: impegni/stanziamento finale di competenza;
� indice di economia: economie sullo stanziamento di
competenza/stanziamento finale di competenza;
� indice di smaltimento residui passivi: (pagamenti sui residui +
residui perenti)/ residui passivi;
� indice di accumulazione dei residui passivi: (residui passivi
complessivi - residui passivi iniziali) / residui passivi iniziali;
� indice di consistenza dei residui passivi: residui complessivi /
(impegni + residui effettivi da riportare).
Inoltre, considerando che la struttura del bilancio riproduce la struttura
del PRS, vengono rilevati, a cadenza mensile, sia la capacità di impegno (rapporto
35
impegni/stanziamenti), che la capacità di pagamento (rapporto
pagamenti/impegni) su ogni singolo obiettivo di programmazione, per monitorare
il consumo delle risorse finanziarie legate al suo avanzamento.
La lettura del valore raggiunto nel mese viene confrontata con l’analogo
valore registrato nell’anno precedente, nonché rilevati gli scostamenti ed analizzati
i fattori più critici, elementi tutti che vengono confrontati con il grado di
avanzamento degli obiettivi e segnalati in un rapporto (report) specifico al
Segretariato generale, nel quale vengono indicate le eventuali necessità di
intervento per un miglioramento degli adempimenti (performance).
Sin dal 2001 la Giunta ha cercato di indurre nei dirigenti comportamenti
virtuosi in termini di gestione finanziaria, prevedendo, tra i parametri di
valutazione, alcuni attinenti alla gestione finanziaria e che sono specifici per i
diversi tipi di spesa:
• spese correnti operative: % impegni/stanziamenti
% pagamenti/impegni
• spese di investimento % impegni/stanziamenti
% pagamenti/impegni
• residui passivi e perenti % (pagamenti + economie)/
residui iniziali
• spese vincolate % economie/stanziamenti
d) Indicatori finanziari per Direzione
Dal 2002, per rafforzare il recupero di efficienza nella gestione finanziaria,
sono stati previsti indicatori finanziari per Direzione, individuati sulla base delle
criticità (capacità di impegno o pagamento, formazione economie o smaltimento
residui etc..) e delle peculiarità finanziarie (risorse autonome o vincolate, spese
correnti o in conto capitale etc.) delle singole Direzioni generali.
L’andamento dei parametri viene monitorato mensilmente dal settore del
controllo di gestione, all’interno del processo di reportistica e segnalazione sopra
descritto.
e) Il bilancio di Direzione
36
In termini di complessiva ricerca di economicità, l’Amministrazione
regionale presta notevole attenzione alla razionalizzazione e all’utilizzo efficiente
delle risorse destinate al funzionamento dell’ente (risorse umane e strumentali).
Una serie di voci relative ai costi di funzionamento viene, nell’ambito del bilancio di
direzione, allocata per quote ai singoli Direttori generali, che assumono la
responsabilità del rispetto del budget loro assegnato e promuovono, in taluni casi,
un risparmio delle risorse assegnate.
Il budget delle spese di funzionamento è stato applicato sperimentalmente
nel 2000 e 2001 su un numero limitato di voci di spesa (straordinari, missioni,
formazione, cancelleria), come già riferito nei rispettivi referti annuali. Dal 2002
sono state introdotte alcune ulteriori voci, con la finalità di accentuare il processo di
responsabilizzazione della dirigenza e di razionalizzazione delle spese, come segue:
- l’estensione delle voci considerate: personale, dirigenti e quadri; libri,
riviste e giornali; dotazione informatica, traffico telefonico;
- l’individuazione di precisi obiettivi di risparmio sul budget assegnato,
che si aggiungono alle indicazioni già esistenti in merito al rispetto
del limite di spesa. Tali obiettivi promuovono il risparmio globale o su
singole voci (ad esempio, per il 2002, risulta un risparmio del 10%
per le voci di traffico telefonico, missioni, libri, riviste e giornali).
L’utilizzo dei fondi dei bilanci di direzione (budget) è monitorato
mensilmente secondo una logica di competenza economica, in corso di
perfezionamento, grazie anche all’implementazione di un sistema di contabilità
analitica per destinazione, che consentirà di attribuire i costi di funzionamento alle
singole politiche (trattasi di progetto avviato nel corso del 2002).
L’introduzione del budget di direzione ha consentito di ottimizzare l’impiego
delle risorse destinate al raggiungimento degli obiettivi. In particolare, già nel corso
del 2001 si è realizzato un risparmio medio di circa il 15% degli stanziamenti
previsti nei singoli budget. Un’ analoga percentuale di risparmio medio risulta
realizzata nel 2002.
Sicuramente a questo risultato ha anche contribuito l’aver ricompreso il
rispetto del budget tra gli elementi di valutazione dei direttori generali e, a cascata,
della dirigenza.
37
C) Sistemi di monitoraggio e Rapporto di gestione
Per concludere, si rappresenta uno schema dei documenti in cui sono
esposti gli indicatori attualmente utilizzati, che il Sistema dei controlli, con cadenze
periodiche prestabilite e/o su richiesta, provvede a predisporre:
• Monitoraggio finanziario degli obiettivi – mensile – che evidenzia
l’avanzamento nell’utilizzo delle risorse collegate agli obiettivi della
programmazione e che consente di rilevare la capacità di spesa e la
velocità di cassa rispetto alle risorse stanziate sui vari obiettivi
specifici e gestionali;
• Monitoraggio della spesa – mensile – che presenta gli indicatori
finanziari rispetto ai vari elementi di bilancio (Upb e capitoli) e in
relazione ai vari Centri di responsabilità (Direzioni generali);
• Monitoraggio dei budget delle spese di funzionamento – mensile –
che dimostra l’andamento relativo all’utilizzo delle risorse umane e
strumentali da parte delle varie direzioni generali;
• Monitoraggio dei parametri finanziari - mensile – che rileva
l’andamento dei parametri finanziari previsti per la valutazione delle
prestazioni dirigenziali;
• Monitoraggi legati all’avanzamento degli obiettivi – periodici - che nel
2002 hanno evidenziato l’avanzamento trimestrale rispetto al
raggiungimento dei risultati attesi ed agli indicatori collegati agli
obiettivi della programmazione.
Inoltre, con il Rapporto annuale di gestione, viene analizzata l’attività,
suddivisa per aree di intervento, svolta dalle strutture regionali, attraverso un
sistema di indicatori di attività (performances) volti ad evidenziare i risultati e,
laddove possibile, anche i costi e i tempi sostenuti per raggiungerli.
Questo sistema di indicatori si propone di misurare:
1. l’efficacia delle politiche, mediante l’utilizzo di indicatori:
• di realizzazione (numero di domande di finanziamento istruite e
approvate; numero di ispezioni effettuate; numero di strutture
accreditate per certi servizi, …);
• di risultato (volumi dei servizi offerti: numero di anziani assistiti,
numero corsi di formazione attivati,…);
38
2. l’efficienza dell’azione regionale, ove possibile, con l’utilizzo degli
indicatori che vengono rilevati con il monitoraggio mensile già
descritto.
39
3. Il progetto “governance”
La Regione Lombardia ha aderito alla iniziativa di collaborazione avviata dal
Dipartimento della funzione pubblica presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri,
denominata “Progetto Governance”, nel quale vengono previste azioni coordinate a
sostegno dello sviluppo dei sistemi di programmazione strategica, di gestione del
bilancio, di contabilità e controllo interno nelle amministrazioni pubbliche italiane.
L’intesa ha condotto alla sottoscrizione di un primo protocollo preliminare di
intesa, avvenuta il 9 aprile 2002, con il quale le parti si sono impegnate a studiare i
possibili modi di una collaborazione rivolta alla finalità di studiare e predisporre un
progetto pilota all’interno della struttura amministrativa regionale nell’ambito del
più ampio “Progetto governance”.
La Regione Lombardia ha sempre manifestato grande interesse per gli
indicati sistemi, avendo già costituito, sin dagli inizi degli anni ottanta, una struttura
che si era occupata di rilevazioni ed elaborazioni finalizzate ad analisi rientranti
nella tipologia del controllo di gestione.
Tale esperienza aveva consentito alla Regione di svolgere un ruolo di
precursore sui temi propri del Progetto Governance ed offrire un notevole
contributo sia alla formulazione strutturale del D.Lgs.vo 286/1999, relativo al
riordino dei controlli interni, che alla formulazione della normativa di revisione
dell’impostazione delle regole finanziarie e del bilancio, accolta poi nel D.Lgs.vo
76/2000.
Per le stesse ragioni la Regione ha svolto e svolge tuttora la funzione di
capofila per l’Area finanziaria nell’ambito della Conferenza dei Presidenti delle
Regioni e delle Province autonome.
Trattasi di ruolo che tradizionalmente le è stato riconosciuto già in sede di
prima costituzione di quest’ultima agli inizi del 1980, quando la definizione delle
Aree e l’individuazione delle Regioni capofila è stato il suo primo atto
organizzatorio.
Non vi è pertanto un atto formale di assegnazione di tale ruolo, ma solo un
riconoscimento basato su un accordo.
Per quanto riguarda il riordino dei sistemi di controllo interno, la Regione
Lombardia ha svolto un ruolo di coordinamento del gruppo di lavoro interregionale,
costituito dalla Conferenza dei servizi di controllo delle regioni e province
40
autonome. Il risultato di tale impegno è stata la elaborazione nel novembre del
1999 del “Manuale per il controllo strategico e gestionale”.
La formulazione del Manuale si è avvalsa anche dei contributi e del dibattito
svoltosi nei giorni 8 e 9 novembre 1999 presso l’Università Bocconi, in occasione di
un Convegno organizzato dalla Regione Lombardia sul tema del riordino dei sistemi
di controllo interno.
Il Manuale è il risultato di un lavoro svolto su commissione della
Conferenza dei servizi di controllo interno da parte di un gruppo di lavoro
interregionale al quale hanno partecipato, con il coordinamento della Regione
Lombardia, altre otto regioni: Abruzzo, Calabria, Lazio, Marche, Piemonte, Toscana,
Valle d’Aosta e Veneto.
Lo stesso obbedisce all’esigenza di condividere alcuni concetti fondamentali
in ordine alla materia dei controlli interni, nonché a quella di individuare una
metodologia comune e un modello di riferimento nell’ambito dello schema proposto
con il D.Lg.vo 286/1999.
Va segnalato peraltro che per quanto riguarda i temi propri
dell’impostazione finanziaria e dei controlli interni, il Dipartimento della funzione
pubblica presso la Presidenza del Consiglio ha ritenuto di individuare nella concreta
esperienza della Regione Lombardia un modello significativo, facendone oggetto di
una pubblicazione dal titolo “Programmazione Bilancio Controlli - Il caso della
Regione Lombardia”.
Da quanto esposto risulta palese l’importanza attribuita dalle due parti,
Presidenza del Consiglio e Regione Lombardia, alla realizzazione di uno specifico
progetto nell’ambito della struttura amministrativa regionale attinente ai temi della
programmazione e del controllo.
A tale scopo, hanno concordemente considerato che fosse necessario
avviare una indagine conoscitiva rivolta a verificare alcuni aspetti specifici relativi
alla svolta esperienza regionale nelle materie proprie del progetto.
Innanzitutto accertare se tale esperienza potesse essere assunta
effettivamente quale modello nell’ambito degli obiettivi del “Progetto Governance”;
con individuazione delle aree da considerare eccellenti e quelle da assoggettare ad
approfondimenti con lo scopo di operare correzioni migliorative.
41
La finalità di tale indagine preliminare è risultata pertanto quella di operare
una verifica preordinata a definire in concreto i contenuti e le modalità della
collaborazione.
Il FORMEZ, quale soggetto attuatore del “Progetto Governance”, d’intesa
con il Dipartimento per la funzione pubblica e la Regione, ha poi realizzato tale
indagine.
I risultati hanno formato oggetto di un “Rapporto”, il cui percorso di
sviluppo e le conclusioni espresse devono essere considerate in questa sede per
l’importanza che assumono nei confronti del funzionamento della struttura
amministrativa regionale.
42
4. Il controllo di gestione nelle Pubbliche Amministrazioni
Il “Progetto governance”, al quale ha aderito la Regione Lombardia, fa
riferimento a metodologie operative e tecniche di indagine proprie di un tipo di
attività che da tempo ha cominciato a trovare spazio ed importanza crescenti
nell’ambito delle pubbliche amministrazioni, definita quale controllo di gestione.
La stessa ordinaria attività gestionale della Regione è supportata da un
sistema di rilevazioni riconducibile a tali metodologie, come è stato esposto nelle
pagine precedenti.
Per tutte queste ragioni, appare opportuno delineare i temi propri di tale
disciplina, considerando altresì che, a norma del 4° comma dell’art. 3 della legge
20/1994, la Corte dei conti svolge il controllo sulla gestione verificando anche il
funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione.
L’insieme delle riferite circostanze conduce alla necessità di una sintetica
rassegna concettuale di tale disciplina, con la finalità di percorrere la trama logica
su cui si basa.
Trattasi di materia nata nel diverso e lontano ambito della gestione
aziendale e che il legislatore ha deciso di accogliere nel settore pubblico nella
convinzione di migliorare l’efficienza delle gestioni amministrative.
E’ pertanto opportuno richiamare nella presente esposizione alcuni temi
ricavati dalla letteratura che se ne occupa, in particolare i concetti di base che ne
costituiscono i riferimenti fondamentali e comprendere come e in quali limiti
possano trovare ospitalità nei sistemi pubblici.
L’economia della presente esposizione consente tuttavia solo un approccio
sintetico alla materia del controllo di gestione, ricavandolo essenzialmente dal
settore della gestione aziendale nel quale ha trovato sviluppo, con adattamento
della stessa materia al settore delle pubbliche amministrazioni, nel quale ha iniziato
a trovare spazio solo in tempi recenti.
A) Il modello organizzativo delle strutture amministrative
La comunità Europea ha sollecitato il governo nazionale italiano (ma anche
gli altri Stati aderenti) a recepire nel proprio sistema amministrativo alcuni standard
minimi di regolamentazione (direttive CEE e norme ISO su sicurezza, qualità, eco-
ambiente, responsabilità di risultato).
43
La volontà di adeguamento ha trovato tuttavia un freno nella limitata di
flessibilità delle strutture amministrative.
Per dare un contenuto concreto a tale concetto bisogna muovere da una
corretta definizione di flessibilità, mutuandola dal sistema di controllo di gestione
proprio delle strutture aziendali.
Allo scopo si rendono necessarie alcune considerazioni preliminari.
Anche le pubbliche amministrazioni (come le gestioni aziendali) realizzano
un sistema a risorse finite (risorse umane e materiali, budget) il cui utilizzo sconta
alcuni gradi di libertà, ovvero per converso di rigidità, i quali possono essere
rappresentati in modo semplificato secondo la seguente elencazione:
1. gli organi di governo;
2. i soggetti destinatari dell’azione amministrativa;
3. i soggetti che hanno rapporti contrattuali con l’ente pubblico;
4. i dipendenti;
5. la struttura operativa;
6. i procedimenti amministrativi.
Tanti più gradi di libertà (o variabili) la struttura riesce a gestire, tanto più
essa risulta flessibile; al contrario, tanti meno gradi di libertà riesce a gestire, tanto
più essa risulta rigida.
Gestire i gradi di libertà significa sfruttare in modo totale o parziale la
possibilità di influire in ciascuna delle suddette variabili.
In relazione all’indicato concetto di flessibilità, ogni struttura
amministrativa deve essere consapevole di quanti gradi di libertà può gestire in
relazione ai limiti naturali, ovvero imposti, propri di ciascuna variabile.
Quando i limiti sono tali da impedire completamente il controllo di una
variabile, la struttura perde un grado di libertà; al contrario, il margine di intervento
su ciascuna variabile può avere una soglia massima oltre la quale non si riesce ad
andare se non a costo di sostanziali trasformazioni della stessa struttura (break
through), cioè attraverso una rottura o trasformazione della struttura.
Il controllo delle variabili passa attraverso alcune funzioni decisorie, quali
quella di autodeterminazione, quella di ottimizzazione e quella di adeguamento
delle risorse.
“Autodeterminare” significa essere protagonisti delle proprie scelte, cioè
governare la struttura amministrativa sulla base di precise strategie e con la
44
consapevolezza delle proprie azioni; “armonizzare” e “ottimizzare” significa stabilire
e far convergere le giuste dosi di interventi con cui decidere e incidere sulle
varianti, compensando i limiti dell’una con le maggiori potenzialità dell’altra;
“adeguamento” continuo significa verifica costante dei risultati e conseguente
perfezionamento del sistema di gestione.
Gli strumenti operativi che consentono di dare concreta attuazione ai
principi su cui si basa il modello della gestione amministrativa sono i seguenti:
1. il budget;
2. la pianificazione strategica;
3. il sistema organizzativo;
4. il controllo di gestione.
Ciascuno di essi deve consentire un adeguato governo dei gradi di libertà
garantendo, al tempo stesso, massima integrazione e sinergia con gli altri
strumenti.
B) Il budget
Costituisce la traduzione in termini funzionali, economici e finanziari della
programmazione, in quanto insieme di risorse destinate a realizzarla.
Il budget tradizionalmente viene espresso in costi standard, cioè in costi
teorici calcolati in base a una ipotetica necessità di risorse da utilizzare per la
realizzazione degli obiettivi programmatici; e consiste nella formulazione di un vero
e proprio bilancio preventivo.
Il budget generale d’esercizio tende a diventare un documento di sintesi
nell’interno del quale trovano poi struttura analitica i singoli budget funzionali.
C) La pianificazione strategica
In ogni struttura amministrativa è centrale il ruolo della capacità
progettuale, vale a dire delle scelte fondamentali dell’azione. Tale attività realizza
quella funzione fondamentale definita programmazione.
La stessa consiste nella indicazione degli obiettivi da realizzare in un dato
arco di tempo utilizzando ben definite risorse.
45
L’attuazione di tali obiettivi avviene mediante l’individuazione delle
strategie necessarie in relazione alle risorse disponibili.
Per mettere in pratica la strategia bisogna pianificare, cioè stabilire i tempi,
i modi e i costi di attuazione.
In particolare la pianificazione rappresenta il momento di formalizzazione
delle possibili strategie, con la individuazione dei dettagli operativi.
Una possibile impostazione può essere così schematizzata:
• definizione degli obiettivi da raggiungere;
• definizione delle modalità con cui raggiungerli;
• definizione delle risorse necessarie;
• definizione del piano di lavoro.
Una volta fissati gli obiettivi e le modalità, bisogna stabilire le risorse
umane, cioè il personale e il livello di professionalità (know-how), quelle materiali
date dalle strutture fisse e mobili e dai supporti tecnologici, nonché quelle
economiche (budget) necessarie per dare esecuzione al piano.
L’attuazione della programmazione avviene quindi mediante la
pianificazione strategica, funzione quest’ultima che può essere realizzata sulla base
di un’analisi della struttura complessiva, delle risorse disponibili, nonché dei limiti di
applicabilità di ciascuno dei gradi di libertà prima rappresentati.
E’ in questa sede infatti che devono essere determinati quanti e quali
fattori è possibile controllare per influire positivamente sul comportamento delle
variabili.
La pianificazione strategica si realizza pertanto mediante due fondamentali
strumenti: il sistema organizzativo e il controllo di gestione.
D) Il sistema organizzativo
La possibilità per qualsiasi struttura di poter funzionare deriva dalla
consistenza ed efficienza del sistema organizzativo, con la chiara individuazione dei
compiti, dei ruoli e delle responsabilità sulla cui base è effettuata operativamente
l’attività.
La sua funzionalità deriva da tre elementi: i compiti, i ruoli e le
responsabilità, le relazioni.
46
Un buon sistema organizzativo deve definire nel dettaglio i compiti dei
soggetti di cui si compone la struttura, con individuazione di tutte le possibili
relazioni tra procedimenti e funzioni.
Ruoli e responsabilità vengono formalizzati mediante l’identificazione delle
funzioni, mentre per ciascuna figura professionale che opera all’interno di una
funzione deve inoltre essere redatto un mansionario.
La rappresentazione delle funzioni e delle loro relazioni di dipendenza
costituisce l’organigramma della struttura, tendente ad identificarsi con la pianta
organica.
Poiché il sistema organizzativo non è un’entità semplice, deve essere
descritto il funzionamento o mediante la redazione di appositi documenti descrittivi
chiamati “procedure”, ovvero mediante una rappresentazione grafica dei flussi
ottenuta utilizzando specifiche notazioni, quali le metodologie conosciute con il
temine di workflow (sequenza delle attività), di entity-relationship (metodologie di
riferimento) o di role-activity-diagrams (schema della funzione e del controllo delle
diverse attività).
Gli uni e gli altri hanno lo scopo di definire in modo completo, chiaro e
ordinato lo svolgimento di ciascun processo specificando:
• la sequenza delle attività;
• le metodologie di riferimento;
• le responsabilità di esecuzione e controllo per ciascuna attività;
• le risorse necessarie all’esecuzione e al controllo delle attività;
• i punti di contatto con altri processi e le relative modalità di
interfacciamento;
• le modalità di registrazione delle attività e dei controlli effettuati;
• le responsabilità e le modalità di gestione dei problemi riscontrati;
• i dati di uscita.
Una tecnica di controllo ed intervento di elevata efficacia è quella chiamata
“business process re-engineering” (revisione dei processi operativi), il cui uso
presuppone l’esistenza formalizzata dei processi, cioè un buon livello di
procedurizzazione documentale o informatica, fatto che consente di intervenire con
una rivisitazione critica finalizzata a modificare l’assetto organizzativo per renderlo
più aderente alla necessità di realizzare gli obiettivi assegnati alla struttura.
47
La corretta ingegnerizzazione dei processi deve garantire la loro massima
integrazione, trasversalità e sinergia.
Va osservato comunque che il funzionamento del sistema organizzativo è
fortemente basato sulle persone, il cui comportamento costituisce quindi un reale
fattore critico di successo.
E’ evidente che la gestione delle risorse umane a fini di ottimizzazione deve
essere orientata a :
• favorire le forme di comunicazione in ogni senso e a ogni livello;
• ottenere un elevato grado di responsabilizzazione mediante
meccanismi di delega diffusa;
• perseguire un ampio coinvolgimento propositivo costruito sulla
motivazione;
• adottare forme di incentivazione (riconoscimento dei risultati).
Da quanto esposto emerge in modo chiaro che il sistema organizzativo
rappresenta l’assetto portante della struttura.
E) Il controllo di gestione
Nell’ambito della pianificazione strategica il sistema organizzativo fornisce
gli strumenti per l’individuazione ed utilizzo delle risorse finite (fattori) e del loro
grado di flessibilità (variabili); il controllo di gestione, sulla base dell’operatività
quotidiana, fornisce gli strumenti per il monitoraggio (feedback) e per il
miglioramento continuo del sistema fattori-variabili.
Così come non è possibile verificare gli scostamenti rispetto agli obiettivi se
questi non sono stati preventivamente formalizzati e quantificati, ugualmente non è
possibile intraprendere adeguate azioni correttive se non si hanno a disposizione gli
indicatori necessari per evidenziare le situazioni critiche e per analizzare le relative
cause.
Come il budget, il controllo di gestione non è semplicemente un metodo
contabile, bensì un processo decisionale che rappresenta un momento di
fondamentale importanza per il governo della struttura.
In tal senso il controllo di gestione rappresenta allo stesso tempo una
metodologia sia di correzione che di prevenzione.
48
Il controllo di gestione nelle strutture amministrative si base su due aspetti
ben distinti:
• gli indici di conduzione operativa;
• gli indici economici amministrativi.
I primi rispecchiano l’andamento quotidiano della struttura e quindi sono
molto significativi sia in ordine al livello delle prestazioni individuali, che di tutte le
componenti della struttura.
I secondi costituiscono invece un’espressione più sintetica della capacità
operativa complessiva della struttura valutata per obiettivi realizzati.
49
5. I controlli interni previsti dal D.Lgs. 286/1999 e adeguamento agli stessi da parte della Regione
L’attuale articolazione dei controlli interni, conforme al quadro delineato dal
D.Lgs. 286/1999, si è largamente giovata della ultradecennale esperienza realizzata
nella materia dalla Regione.
Il testo del citato decreto legislativo prevede quattro diverse angolazioni
dalle quali può essere monitorata la gestione amministrativa, individuate come
segue:
1. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile. Trattasi di
controllo successivo da operare secondo le regole della legittimità e
conformità agli strumenti di programmazione amministrativa e
contabile.
2. Il controllo di gestione. E’ diretto a verificare l’efficienza, l’efficacia e
l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il
rapporto tra costi e risultati.
3. Il controllo strategico. Mentre il controllo di gestione è parcellizzato
sulla singola unità organizzativa ed opera quindi una valutazione
settoriale, quello strategico ha come parametro di riferimento
l’amministrazione nella sua interezza. Inoltre mentre nel controllo di
gestione assume rilievo centrale il profilo della economicità, in
quello strategico assume rilievo il raggiungimento degli obiettivi
individuati in sede politica e, quindi, il profilo dell’efficacia
dell’azione amministrativa.
4. Valutazione dei dirigenti. E’ un controllo ad personam, diretto ad
esaminare l’operato del singolo e a valutare la sua responsabilità o il
suo merito per il raggiungimento degli obiettivi e la realizzazione dei
programmi.
Le varie tipologie di controllo indicate risultavano già previste nella legge
regionale 23 luglio 1996 n. 16.
In particolare, l’art. 20 aveva previsto e disciplinato le tre ultime tipologie
indicate, cioè il controllo di gestione, quello strategico e quello valutativo attinente
all’operato dei dirigenti.
50
L’art. 29 della legge stessa aveva individuato i criteri e i parametri che
devono essere assunti ai fini della valutazione dei dirigenti.
In ordine al controllo di gestione e a quello strategico, quale impostato
dall’art. 20 e concretamente attuato, è stato riferito nelle pagine precedenti.
Gli artt. 73 e 77 bis della l. r. 31 marzo 1978 n. 34, relativa alla contabilità
regionale, hanno disciplinato un controllo di gestione di tipo specificamente
finanziario, rientrante nella prima tipologia, quella di regolarità amministrativa e
contabile, che per le entrate è disciplinato dagli artt. da 53 a 57, mentre per le
spese dagli artt. da 58 a 72.
51
6. L’oggetto, l’ambito e le modalità dell’indagine conoscitiva svolta presso la Regione
La necessità di individuare l’oggetto, cioè i temi propri dell’indagine
conoscitiva affidata alla Regione nell’ambito del “progetto governance”, ha portato
alla definizione di alcuni riferimenti metodologici individuati come segue:
- necessità di considerare preliminarmente gli orientamenti e gli
indirizzi generali relativi alle fondamentali scelte e alle già assunte
iniziative in ordine all’oggetto proprio dell’indagine;
- esigenza di selezionare gli aspetti nei quali è prevalso il bisogno del
cambiamento, con analisi dei percorsi seguiti e delle tappe in cui
quest’ultimo si è sviluppato;
- considerazione generale dei temi propri della governance, muovendo
dall’ingresso degli stessi nella struttura regionale e ripercorrendone la
storia, l’evoluzione, l’attualità e i prevedibili sviluppi;
- svolgimento di valutazioni conclusive sui precedenti punti;
- individuazione dei settori che presentano aspetti di eccellenza e di
quelli che rivelano criticità non ancora risolte.
E’ stato altresì fissato l’ambito dell’indagine definito in tre punti come segue
:
1. governance interna. Si intende l’insieme coerente di
metodologie, modelli e sistemi che rendono possibile il
funzionamento complessivo delle diverse componenti che
costituiscono il sistema-regione (sistema dei decisori,
sistema della produzione – interno ed esterno, sistema
delle performances, ambiente socio-economico-
istituzionale esterno di riferimento), in modo che i diversi
aspetti della gestione a livello della macchina
amministrativa siano coerenti con gli indirizzi politici e
favoriscano il raggiungimento dei risultati finali.
2. governance degli enti strumentali. Si intendono tutte le
scelte e/o le azioni di governo che la Regione esercita per
attuare le proprie politiche quando si avvale di altre
organizzazioni di diritto pubblico o privato, giuridicamente
52
e operativamente distinte dalla Regione, ma da essa
controllate in tutto o in parte.
3. cooperazione con i soggetti sul territorio. Si intendono i
sistemi (organismi, strumenti, modalità predefinite e
condivise) attraverso i quali la Regione si rapporta con le
amministrazioni pubbliche e le parti sociali ed economiche
che operano sul territorio regionale in una ottica di
raccordo nel processo di governo sullo stesso territorio.
Per quanto riguarda gli strumenti di rilevazione, la metodologia di
effettuazione dell’indagine è stata basata sulla necessità di predisporre un “modello
logico di lettura dell’esperienza” (griglia di rilevazione) per l’acquisizione delle
informazioni in maniera neutra rispetto all’esperienza stessa, in modo da garantire
oggettività all’audit (verifica-revisione), in particolare per quanto riguarda
l’individuazione delle aree di eccellenza.
Inoltre si è proceduto all’“individuazione dei testimoni privilegiati per
ognuno degli ambiti di approfondimento selezionati” e alla “raccolta dei documenti
di riferimento per ogni ambito”.
53
7. Le risultanze della svolta indagine
Sulla base della svolta attività di rilevazione e di analisi il documento
afferma che il sistema di governance impostato in questi anni dalla Regione
Lombardia è orientato verso due idee guida principali:
• la centralità della programmazione, nel senso che ogni aspetto della
governance (dall’articolazione della struttura organizzativa fino
all’orientamento strategico degli enti strumentali) è coerente con il
Programma di mandato e funzionale al suo raggiungimento.
• la partecipazione come forma di interazione con gli altri attori esterni,
che parte dal riconoscimento che il governo del territorio necessita
sempre di più di un’azione congiunta dei diversi attori presenti, il cui
coordinamento è più difficile venendo progressivamente meno il controllo
gerarchico.
Nello stesso si afferma inoltre che il sistema di governance della Regione si
caratterizza per l’evoluzione continua, consentendo alla stessa, proprio per tale
ragione, la realizzazione di importanti risultati.
Vengono quindi passati in rassegna, come segue, gli aspetti che è risultato
possano essere segnalati come indicatori di qualità del sistema di governance.
a) la Regione ha spesso anticipato le evoluzioni normative in tema di
controllo interno:
� per quanto riguarda gli atti formali di programmazione, il PRS viene
redatto sin dalla prima costituzione della Regione, il DPEFR, la legge
finanziaria e collegati ormai da 4 anni (l.r. 19/97);
� la struttura del bilancio in UPB è stata attivata con un anno di anticipo
rispetto all’entrata in vigore del dlgs 76/2000; le UPB ricalcano le
politiche definite nel Piano regionale di sviluppo;
� anche il d.lgs 286/99 è stato nei fatti anticipato: è stato delineato il
modello “a tendere” dei controlli interni, che prevede la separazione e
54
l’integrazione dei diversi cicli di controllo; il ciclo programmazione
definisce il funzionamento della “macchina amministrativa”; le UPB del
bilancio corrispondono agli obiettivi specifici del PRS e la struttura
organizzativa viene periodicamente modificata per essere più funzionale
all’attuazione delle politiche e dei programmi del PRS.
b) dal punto di vista del funzionamento della macchina amministrativa:
� Il sistema del bilancio è stato certificato da un revisore auditor esterno
ottenendo il massimo del punteggio (AAA), non solo per i contenuti
(struttura, trasparenza, qualità), ma anche per l’organizzazione, le
procedure di gestione e il rapporto finale (reporting);
� il ciclo del bilancio è sempre stato tempestivo: non vi è stato mai bisogno
di ricorrere all’ esercizio provvisorio, il bilancio di previsione è sempre
stato approvato prima del mese di gennaio;
� vi è ormai una storia consolidata di relazioni (reporting) periodiche e
strutturate con riferimento ai diversi indici (andamento della spesa,
avanzamento obiettivi, etc.)
c) per quanto riguarda gli aspetti organizzativi:
� la definizione delle strutture è funzionale ai contenuti della
programmazione e del bilancio e non viceversa;
� le funzioni centrali tendono a staccarsi dall’operatività (attraverso
l’automatizzazione dei processi e la delega in periferia) e ad avere
sempre più un ruolo di “governo di sistema” (p.es. Ragioneria);
� è stato introdotto un sistema di valutazione dei dirigenti (in corso di
estensione ai quadri) che, sulla base di un percorso di valutazione legato
ad obiettivi coerenti con i programmi regionali, porta a determinare fino
al 25% dello stipendio;
� sono state sviluppate forme di lavoro intersettoriali (CODIGE, funzioni
trasversali, etc.).
55
d) le modalità di programmazione della Regione sono sempre più
improntate alla trasparenza, all’esplicitazione degli obiettivi, alla condivisione
con gli attori sociali e all’ascolto del territorio.
e) sviluppo infrastrutturale in cooperazione con altri soggetti:
� programmazione negoziata: sottoscritti al 31/12/2000 accordi di
programma quadro per 167 interventi pari ad un investimento
complessivo di 7.668 miliardi di lire, di cui 817 a carico regionale;
� fondo per lo sviluppo delle infrastrutture sociali (F.R.I.S.L.) in
collaborazione con gli Enti locali lombardi: alla fine del 1999, la Regione
si era impegnata per 962 miliardi di lire facendone movimentare 1.200;
� istituito il Fondo progetti infrastrutturali (FIP) per coinvolgere gli enti
locali e altri soggetti nella realizzazione di progetti infrastrutturali di
rilevanza regionale;
f) la sottoscrizione del primo patto per lo sviluppo nel maggio 1998 ha
contribuito al raggiungimento di molti risultati, quali ad esempio:
� sono stati creati oltre 150.000 nuovi posti di lavoro;
� il tasso di disoccupazione è stato ridotto al 4%;
� le imprese lombarde sono cresciute di oltre 21.000 unità;
� gli investimenti fissi lordi hanno avuto un tasso di crescita sostenuto (di
oltre il 6% annuo) così come hanno mostrato una tendenza
costantemente crescente i consumi finali interni, le esportazioni e il
valore aggiunto prodotto;
� il PIL Lombardo ha superato i 400 mila miliardi.
56
III - L’ATTIVITÀ CONTRATTUALE
1. Riferimenti normativi
La Regione Lombardia, con la l.r. 19 maggio 1997 n. 14, rubricata
“disciplina dell’attività contrattuale della regione, degli enti ed aziende da essa
dipendenti, compresi gli enti operanti nel settore della sicurezza sociale e le aziende
operanti nel settore dell’assistenza sanitaria”, ha adottato la normativa necessaria
per la disciplina della propria attività contrattuale.
La stessa non si applica nel settore delle opere pubbliche, nel quale vige la
diversa disciplina di ordine generale.
L’architettura generale della normativa riproduce quella statale, con
osservanza altresì delle regole comunitarie.
Va preliminarmente sottolineato che anche l’attività contrattuale regionale
obbedisce al principio della programmazione.
Dispone infatti l’art. 3 bis della citata legge (introdotto dal terzo comma
dell’art. 1 della l.r. 2 febbraio 2001 n. 3) che entro il primo marzo di ogni anno la
Giunta regionale adotta una delibera di programmazione delle acquisizioni di beni e
servizi indispensabili al funzionamento delle proprie strutture, con facoltà della
stessa Giunta di operare dopo un semestre una ricognizione degli acquisti
preventivati e deliberati.
La normativa è suddivisa in titoli.
Il titolo primo riguarda le “disposizioni generali”, cioè l’ambito di
applicazione (art. 1), le “tipologie di contrattazione” e le “forme di contrattazione”
(art. 3).
Hanno una propria distinta disciplina i contratti che danno luogo ad entrate
(tradizionalmente denominati contratti attivi), per i quali si prevede che la
stipulazione avvenga a seguito di asta pubblica od incanto e con richiamo al
regolamento di contabilità generale dello Stato; con possibilità di procedere a
trattativa privata per la dismissione del patrimonio mobiliare regionale quando
l’entrata stimata non sia superiore all’importo di 200.000 euro o, comunque,
57
all’importo di soglia comunitaria; ovvero con ricorso agli usi del commercio e del
mercato ove non sia superiore a 10.000 euro.
Segue il titolo secondo, recante la disciplina relativa ai contratti di appalto
di fornitura di beni e di servizi, per i quali si prevede che la stipulazione debba
avvenire con contraenti scelti con procedura ad evidenza pubblica, cioè con
procedure aperte (pubblici incanti), ristrette (licitazioni private, appalto-concorso) o
negoziate (trattative private).
Viene altresì previsto che, fatte salve le normali forme di contrattazione
stabilite in via generale, è consentito provvedere direttamente, secondo gli usi del
commercio, all’acquisizione di beni e servizi non previsti negli atti di
programmazione, fino ad un massimo di 20 milioni di euro.
E’ altresì consentito il ricorso alle tecniche informatiche, ivi compreso
l’ausilio di Internet, nel rispetto dei criteri di trasparenza ed economicità dell’azione
amministrativa.
Nel titolo terzo è previsto il rispetto delle procedure comunitarie per le
aggiudicazione di appalti di forniture di beni e di servizi di importo uguale o
superiore a 200 mila ECU (soglia comunitaria); fermo restando il rispetto delle
procedure previste dalla normativa nazionale per forniture di importo inferiore.
L’attività contrattuale svolta dalla Regione nel 2002 è stata intensa sia per i
volumi di spesa, che per importanza dei fatti gestionali.
E’ stata data attuazione all’art. 13 della l.r. 14/97 mediante l’istituzione,
con DGR 48808/2000, dell’Albo regionale dei fornitori: l’iscrizione a tale Albo è
consentita ad ogni impresa che vi abbia interesse mediante una semplice
consultazione del relativo bando pubblicato sul sito informatico della Regione
Lombardia ed avviene a seguito di presentazione della relativa istanza. Il numero di
imprese iscritte assomma a più di 2000.
Inoltre la Struttura contratti della Direzione generale affari generali e
personale, istituzionalmente preposta al compimento delle attività contrattuali per
soddisfare le esigenze dell’intera Amministrazione regionale, si è dotata di
procedure di qualità per l’espletamento delle diverse fattispecie di acquisto,
ottenendo la certificazione di qualità da Ente accreditato già nell’anno 1999,
certificazione mantenuta anche nelle annualità successive. In particolare il sistema
di qualità ha previsto regole ancora più rispettose del principio della concorrenza
rispetto a quanto sancito dalla l.r. 14/97 in materia di trattative private (minimo tre
58
offerte) ed acquisti diretti secondo gli usi del commercio: infatti con il primo istituto
le procedure di qualità hanno previsto di acquisire non meno di tre offerte per
acquisti di importo inferiore a 100.000 euro e non meno di dieci offerte per acquisti
di importo compreso tra 100.000 e 200.000 euro; con il secondo istituto hanno
previsto di acquisire un preventivo per acquisti di importo inferiore a 516 euro, non
meno di due preventivi per acquisti di importo compreso tra 516 e 2.582 euro, non
meno di tre preventivi per acquisti di importo compreso tra 2.582 e 10.329 euro.
Va segnalato infine che, sempre in attuazione ai dettati della l.r. 14/97, è
stato realizzato uno dei primi esperimenti di commercio elettronico, i cui esiti sono
stati significativi anche sotto il profilo della sensibilizzazione delle imprese all’utilizzo
delle tecniche informative ed informatiche per il dialogo con la Pubblica
Amministrazione, in particolare nell’ambito delle procedure di acquisto.
In merito alla gestione dell’attività contrattuale, nell’anno 2002 si evidenzia
quanto segue.
Nel febbraio 2002 è stata adottata dalla Giunta Regionale la deliberazione
concernente la programmazione annuale dell’attività contrattuale, sia con
riferimento alle procedure da esperirsi secondo la normativa di derivazione
comunitaria, sia con riferimento alle procedure da esperirsi secondo la normativa
statale e regionale.
Sono state quindi:
• indette ed aggiudicate procedure ad evidenza pubblica (per
acquisizione di beni e servizi) per un importo complessivo di euro
37.716.560,00;
• indette ed aggiudicate procedure ad evidenza pubblica per l’appalto
di lavori da eseguirsi su immobili di proprietà regionale per un
importo complessivo di euro 1.675.000,00.
E’ stata svolta inoltre un’attività per l’acquisizione di beni e servizi:
• ai sensi della normativa comunitaria e regionale, precipuamente
riferita a fattispecie di incarichi in esclusiva, per motivi di natura
tecnica, prestazioni complementari a contratti già conclusi e
ripetizione di prestazioni analoghe a contratti già conclusi per un
ammontare complessivo di euro 6.103.303,00;
• ai sensi della normativa regionale con ricorso all’istituto della
trattativa privata esperita con pluralità di offerte, secondo le regole
59
previste dalle procedure di qualità, per un ammontare complessivo di
euro 3.804.940,00;
• ai sensi della normativa statale mediante il ricorso all’istituto del
rinnovo contrattuale o della proroga di contratti in corso per un
ammontare complessivo di euro 4.685.021,00;
• ai sensi della legislazione finanziaria statale mediante adesione alle
convenzioni CONSIP per un ammontare complessivo di euro
1.693.000,00; particolare rilevanza assume, in questa fattispecie,
l’adesione alla convenzione stipulata da CONSIP per la gestione di
immobili in global service, comprendente servizi di manutenzione
varia, pulizia, disinfestazione, raccolta e smaltimento rifiuti speciali,
giardinaggio, reception, il cui canone complessivo annuo assomma a
euro 1.610.000,00;
• ai sensi della normativa regionale per fattispecie riferite ad acquisti
operati secondo gli usi del commercio e secondo le regole previste
dalle procedure di qualità, per un ammontare complessivo di euro
1.090.000,00.
Si segnala che l’intera attività contrattuale dell’Amministrazione regionale,
nonostante il rilevante numero di procedimenti conclusi così come sopra
evidenziato, ha comunque subito le conseguenze dell’incidente aereo del 18 aprile
2002, fatto che ha obbligato a fronteggiare le conseguenti situazioni di emergenza
per il ripristino delle normali condizioni di lavoro. Tale circostanza ha reso
necessario avvalersi, in misura maggiore rispetto al passato, della procedura della
trattativa privata, svolta comunque con pluralità di offerte, quale prevista dalla
normativa regionale, del rinnovo e della proroga di contratti, nonché dell’acquisto
secondo gli usi del commercio per soddisfare le diverse esigenze di beni e servizi
degli uffici dell’Amministrazione.
Va rilevato, da ultimo, che l’attività contrattuale come sopra illustrata ha
generato un contenzioso molto esiguo, in esito al quale non è stata pronunciata
alcuna sentenza di risarcimento danni a carico dell’Amministrazione regionale.
60
IV LE ENTRATE REGIONALI
1. La finanza regionale dopo la legge di riforma del titolo V della Costituzione
Non è possibile trattare la materia dei tributi ed entrate regionali senza fare
una breve premessa relativamente alle novità costituzionali conseguenti all’entrata
in vigore della legge n. 3/2001, in particolare alla nuova formulazione dell’art. 119
che, in materia di fiscalità regionale e di autonomia tributaria, ancorché non abbia
prodotto immediati effetti tangibili sulla finanza regionale, rappresenta una svolta
sostanziale per la sua impostazione.
Il nuovo Titolo V Parte II della Costituzione dispone importanti cambiamenti
nella distribuzione dei poteri tra Stato, Regioni ed Enti locali: modifica la
collocazione del potere legislativo a favore delle Regioni, riducendo le competenze
dello Stato; afferma il principio che le funzioni amministrative sono assegnate in via
prioritaria ai Comuni; modifica le regole di finanziamento di Regioni, Province,
Comuni e Città Metropolitane; ridisegna pertanto l’intero sistema delle relazioni di
potere e di responsabilità tra i diversi livelli di governo, ponendo le basi per la
costruzione di un nuovo sistema di finanza degli enti territoriali, definito quale
federalismo fiscale.
Trattasi di modello incompleto in quanto le previsioni relative alla
distribuzione delle risorse tra la sede centrale statale e quella autonoma periferica
hanno una valenza programmatica, fissando alcuni principi base che devono essere
successivamente completati.
La concreta costruzione del nuovo sistema di federalismo fiscale dovrà
essere ancora disegnata.
Nel nuovo testo costituzionale si parla esplicitamente di “entrate proprie”
caratterizzate da autonomia tributaria e di “compartecipazioni al gettito dei tributi
erariali riferibili al loro territorio”: il gettito delle compartecipazioni affluisce
pertanto alle Regioni ove il gettito stesso viene prodotto.
Si passa da una impostazione che metteva al centro dei riferimenti
costituzionali la nozione di “bisogni” da definire a livello centrale, a quella che
impone solo di annullare o ridurre i differenziali che risultano dalle entrate proprie e
dal gettito delle compartecipazioni ai tributi erariali.
61
Gli ulteriori interventi finanziari diretti dello Stato non sono limitati alle
Regioni, ma si estendono a tutti i soggetti di autonomia.
Di grande importanza infine l’espresso divieto di ricorrere all’indebitamento
per il ripiano di deficit di spese correnti, regola fondamentale in ordine alla
impostazione della finanza pubblica e alla determinazione degli equilibri di bilancio.
62
2. Le entrate proprie della Regione Lombardia
Nei precedenti referti è stata prodotta una serie di schede analitiche,
aggiornate per ciascun titolo tributario, in ordine alle fonti normative, alle regole
per la determinazione della materia imponibile e a quelle relative ai sistemi di
riscossione, nonché alla evoluzione dei singoli gettiti nel periodo 1996-2001.
Pertanto nel presente referto ci si limiterà a offrire alcuni dati di comparazione tra
stanziamento iniziale, accertamento e riscossione relativamente a ciascun tributo di
competenza regionale, per gli anni 2001 e 2002, rinviando a quelli precedenti in
ordine alla prospettazione della normativa di riferimento per ciascun tributo.
A) Quota regionale dell’accisa sulla benzina per autotrazioni
CAP. 1.2.4.5467
Anni
2001 2002 2003
(previsione) Stanziamento iniziale
501.518.063,17 490.634.054,14 400.000.000,00Accertamenti
430.431.994,37 422.609.834,32 Riscossioni
328.372.468,76 323.422.970,13 Fonte: Direzione Generale bilancio
0,00
150.000.000,00
300.000.000,00
450.000.000,00
600.000.000,00
2001 2002 2003
Val
ori i
n E
uro
StanziamentoinizialeAccertamenti
Riscossioni
Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti
63
Per quanto riguarda gli accertamenti e le riscossioni, non è dato alla
Regione di svolgere alcun ruolo: è lo Stato che provvede a tali adempimenti e
trasferisce il gettito acquisito.
La Regione lamenta in proposito che i competenti uffici statali non
forniscano alcun dato di riscontro, sulla quale vicenda più volte è stata sollevata in
sede di Conferenza Stato-Regioni richiesta di chiarimenti senza trovare risposta.
Risultando significativa la diminuzione del gettito annuale, la Regione ha
sottolineato l’obbligo del competente Ministero di fornire i dati quantitativi di
benzina venduta sul territorio annualmente, anche nella prospettiva di riaprire una
trattativa per trovare fonti alternative di finanziamento tali da consentire il
mantenimento complessivo del gettito dei tributi compartecipati e dati in
sostituzione dei trasferimenti soppressi.
64
Maggior gettito erariale sulle benzine per autotrazione conseguente all’incremento
del consumo dovuto alla riduzione del prezzo alle pompe nelle zone di confine
CAPITOLO 1.2.4.5200
Anni 2000 2001 2002 2003
Stanziamento iniziale 0,00 41.316.551,93 36.410.211,39 43.550.000,00
Accertamento 0,0032.909.363,52
58.160.905,51 0,00
Riscossione 0,00 16.727.566,70 36.732.905,80 0,00
Fonte: Direzione Generale bilancio
0,00
15.000.000,00
30.000.000,00
45.000.000,00
60.000.000,00
75.000.000,00
2000 2001 2002 2003
Val
ori i
n eu
ro
Stanziamentoiniziale
Accertamento
Riscossione
Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti
Si rimanda a un paragrafo successivo l’analisi dettagliata relativa a questa
entrata tributaria.
65
B) Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi
CAPITOLO 1.1.2.4144
Anni
2000 2001 2002 2003
(previsione)
Stanziamento iniziale 18.075.991,47 16.526.620,78 14.460.793,17 12.900.000,00
Accertamenti 16.948.436,51 20.361.896,45 15.502.238,17
Riscossioni 16.948.436,51 20.361.896,45 15.502.238,17 Fonte: Direzione Generale bilancio
0,00
5.000.000,00
10.000.000,00
15.000.000,00
20.000.000,00
25.000.000,00
2000 2001 2002 2003
Val
ori i
n eu
ro
Stanziamentoiniziale
Accertamenti
Riscossioni
Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti
Si tratta, chiaramente, di un tributo finalizzato a scoraggiare il deposito dei
rifiuti solidi in discarica ed il gettito annuale è pertanto destinato a decrescere.
Il relativo andamento decrescente evidenzia che il tributo, istituito con tale
finalità, l’ha effettivamente realizzata. Il numero dei soggetti passivi del tributo è
dato da 133 Ditte, censite e monitorate.
66
C) Addizionale all’imposta di consumo sul gas metano
CAPITOLO 1.1.1.3208
Anni
2000 2001 2002 2003
(previsione)
Stanziamento iniziale 103.291.379,82 105.873.664,32 0,00 10.000.000,00 Accertamenti
127.334.892,55 148.839.627,80 17.253.169,83
Riscossioni 127.334.892,55 148.839.624,79 17.253.169,83 Fonte: Direzione Generale bilancio
0,0025.000.000,0050.000.000,0075.000.000,00
100.000.000,00125.000.000,00150.000.000,00175.000.000,00
2000 2001 2002 2003
Val
ori i
n eu
ro
Stanziamentoiniziale
Accertamenti
Riscossioni
Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti
La manovra fiscale introdotta per l’anno 2002 ha stabilito l’abolizione di
questo tributo. Gli accertamenti e le riscossioni del 2002 sono relativi a quantità di
metano non fatturate e riferite agli anni precedenti, evidenziatesi a seguito della
chiusura di utenze industriali da parte di aziende erogatrici. Pertanto nel 2003 si è
tenuto conto del fenomeno, peraltro in via di esaurimento, con la previsione del
gettito suindicato.
67
D) Tassa automobilistica regionale
CAPITOLO 1.1.2.204
Anni
2000 2001 2002 2003
Stanziamento iniziale 805.672.762,57 828.913.323,03 848.271.599,00 855.150.000,00
Accertamenti 792.360.963,62 837.746.589,98 854.717.360,25
Riscossioni 792.360.963,62 837.746.589,98 854.717.360,25 Fonte: Direzione Generale bilancio
750.000.000,00
775.000.000,00
800.000.000,00
825.000.000,00
850.000.000,00
875.000.000,00
2000 2001 2002 2003
Val
ori i
n eu
ro
Stanziamentoiniziale
Accertamenti
Riscossioni
Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti
I veicoli soggetti al pagamento della tassa automobilistica per il 2002 sono
stati 7.000.000 circa.
L’attuazione del regolamento regionale n. 7 del 14 dicembre 2001 ha
consentito di ottenere un miglioramento della gestione dell’archivio tributario
relativo alla tassa e di mantenerlo, comunque, integrato con l’archivio nazionale.
Nel 2002, peraltro, è stata avviata un’azione di accertamento capillare, di cui viene
dato conto in seguito.
68
E) Addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche
CAPITOLO 1.1.137.5466
CAPITOLO 1.1.137.4560
Anni
2000 2001 2002 2003
Stanziamento iniziale 506.127.761,11 1.100.824.471,79 1.197.711.729,25 1.320.000.000,00
Accertamenti 598.057.089,14 937.885.728,74 1 1.371.380.000,00 0,00
Riscossioni 459.146.193,46 685.854.761,99 0,00 0,00
Fonte: Direzione Generale bilancio
0,00
250.000.000,00
500.000.000,00
750.000.000,00
1.000.000.000,00
1.250.000.000,00
1.500.000.000,00
2000 2001 2002 2003
Val
ori i
n eu
ro
Stanziamentoiniziale
Accertamenti
Riscossioni
Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti
Per quanto riguarda l’addizionale all’Irpef, trattasi di tributo gestito
dall’Agenzia delle entrate (dipendente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze)
la cui quota di competenza viene poi riversata sui conti correnti intestati alla
Regione. Le riscossioni, pertanto, non coincidono con gli accertamenti e si
discostano dalle previsioni, anche perché i tempi della riscossione dell’addizionale
sono differiti di un anno per quanto riguarda i soggetti passivi “lavoratori
dipendenti”.
E’ auspicabile che vengano studiate e definite normativamente procedure
più celeri e certe sia in ordine all’attribuzione e disponibilità dell’entrata da parte
della Regione, che per quanto riguarda l’utilizzo dei dati, ai fini della redazione dei
consuntivi, chiamati a scontare l’incertezza delle modalità di attribuzione dei gettiti.
69
La Corte dà atto che la Regione ha più volte sollevato questo problema e
ha formulato proposte che finora non hanno trovato seguito.
Va infine sottolineato che per l’anno 2002 il tributo è stato interessato da
una manovra fiscale strutturale, decisa dal Consiglio regionale con la finanziaria
regionale per il 2002, approvata con la legge regionale 18 dicembre 2001, n. 27.
70
F) Imposta regionale sulle concessioni statali di beni del demanio e del patrimonio
indisponibile ed addizionale regionale sui canoni demaniali
CAPITOLO 1.1.3.201
Anni
2000 2001 2002 2003
Stanziamento iniziale 1.549.370,70 0 5.143.910,71 2.807.081,89
Accertamenti 3.915.856,63 684.911,53 6.320.212,54
Riscossioni 3.915.856,63 684.911,53 6.320.212,54 Fonte: Direzione Generale bilancio
0,00
1.500.000,00
3.000.000,00
4.500.000,00
6.000.000,00
7.500.000,00
2000 2001 2002 2003
Val
ori i
n eu
ro
Stanziamentoiniziale
Accertamenti
Riscossioni
Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti
Trattasi di tributo trasferito alle Regioni dal 2001. Fino al 2000 venivano
riscosse dalle Regioni solo le addizionali e le imposte, mentre i canoni (v. punto
successivo) erano incassati dallo Stato. Il passaggio delle funzioni è avvenuto nel
2001. A causa della scarsità di dati disponibili, la Regione nel 2001 e nel 2002 non
ha potuto determinare lo stanziamento iniziale delle entrate derivanti dai canoni di
concessione, né, per il 2001, delle relative addizionali.
71
G) Riscossioni canoni di concessione delle utenze di acqua pubblica
CAPITOLO 3.1.7.4863 Anni
2000 2001 2002 2003
Stanziamento iniziale 51.645,00 0,00 0,00 27.000.000,00
Accertamenti 0,00 22.090.559,62 38.909.332,65
Riscossioni 0,00 22.090.559,62 38.909.332,65 Fonte: Direzione Generale bilancio
0,005.000.000,00
10.000.000,0015.000.000,0020.000.000,0025.000.000,0030.000.000,0035.000.000,0040.000.000,0045.000.000,00
2000 2001 2002 2003
Val
ori i
n eu
ro
Stanziamentoiniziale
Accertamenti
Riscossioni
Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti
Il presente tributo è legato strettamente e direttamente all’imposta e alle
addizionali della precedente tabella.
In prosieguo sarà dato conto delle iniziative normative e delle attività
amministrative e gestionali assunte dalla Giunta regionale.
72
H) Tassa sulle concessioni regionali
CAPITOLO 1.1.2.203
Anni
2000 2001 2002 2003
Stanziamento iniziale 10.329.137,99 10.329.137,99 10.325.594,88 11.350.000,00
Accertamenti 2.335.627,26 12.040.023,72 11.220.838,37
Riscossioni 12.335.627,26 12.040.023,72 11.220.838,37 Fonte: Direzione Generale bilancio
9.000.000,00
10.000.000,00
11.000.000,00
12.000.000,00
13.000.000,00
2000 2001 2002 2003
Val
ori i
n eu
ro
Stanziamentoiniziale
Accertamenti
Riscossioni
Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti
E’ stato riferito nel referto relativo al 2001 che già da tale anno la Regione
ha esentato dal pagamento di questo tributo le agenzie di viaggio, a seguito della
crisi del settore dovuta alle gravi congiunture internazionali. Per quanto riguarda gli
altri soggetti passivi, se ne riportano, di seguito, i relativi dati:
Farmacie n. 2.686
Case di cura non accreditate n. 80
Aziende faunistiche n. 166
Cacciatori n. 102.036
Pescatori n. 127.670
I) Imposta regionale sulle attività produttive
CAPITOLO 1.1.136.5469
CAPITOLO 1.1.136.4557
73
Anni
2000 2001 2002 2003
Stanziamento iniziale 6.197.482.789,07 6.386.844.293,40 7.306.440.981,89 7.400.000.000,00
Accertamenti 7.596.974.342,11 6.939.556.466,81 8.015.640.000,00
Riscossioni 1.012.073.537,63 3.579.031.240,03 31.222.245,87 Fonte: Direzione Generale bilancio
0,00
1.500.000.000,00
3.000.000.000,00
4.500.000.000,00
6.000.000.000,00
7.500.000.000,00
9.000.000.000,00
2000 2001 2002 2003
Val
ori i
n eu
ro
Stanziamentoiniziale
Accertamenti
Riscossioni
Fonte: Direzione Generale bilancio Elaborazione: Corte dei Conti
Si tratta di un tributo gestito esclusivamente dallo Stato che trasferisce il
relativo gettito al bilancio regionale. I soggetti passivi sono circa 700.000.
Per l’anno 2002 il tributo è stato interessato da una manovra fiscale
strutturale, decisa dal Consiglio con la finanziaria per il 2002, approvata con l.r.
27/2001.
74
L) Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili (IRESA)
Un discorso a parte merita questo tributo proprio regionale, che non ha
trovato ancora applicazione, non essendo stato regolamentato dal previsto decreto
interministeriale, nonostante la Conferenza Stato-Regioni abbia da oltre due anni
espresso il proprio consenso sulla bozza concordata.
La Sezione ritiene utile fornire una scheda sullo stesso.
Fonti normative
Legge 21 novembre 2000, n. 342 – artt. 90 – 95
Chi paga
Il soggetto obbligato al pagamento dell’imposta regionale sulle emissioni
sonore degli aeromobili è l’esercente dell’aeromobile, come individuato nell’articolo
874 del codice della navigazione. In mancanza della dichiarazione di esercente, si
presume tale il proprietario dell’aeromobile, salvo prova contraria.
Come detto, le modalità di applicazione di questo tributo sono demandate
ad un apposito Decreto interministeriale mai emanato, ancorché la Conferenza
Stato-Regioni ne abbia predisposto lo schema.
L’imposta è liquidata sulla base dei trimestri solari ed i termini per eseguire
il versamento sono: 5 luglio per l’imposta liquidata nel primo trimestre; 5 ottobre
per il secondo; 5 gennaio per il terzo e 5 aprile per il quarto.
75
Imponibile fiscale
L’imposta è determinata sulla base dell’emissione sonora dell’aeromobile
come risultante dalla certificazione acustica internazionale, che si basa sul peso
massimo al decollo e suddivide gli aeromobili in tre classi:
� Classe 1: euro 0,25 per ogni tonnellata o frazione di tonnellata
per le prime 25 tonnellate e euro 0,32 per ogni successiva tonnellata o frazione
di peso massimo al decollo per i velivoli subsonici a reazione e ad elica senza
certificazione acustica;
� Classe 2: euro 0,18 per ogni tonnellata o frazione di tonnellata
per le prime 25 tonnellate e euro 0,24 per ogni successiva tonnellata o frazione
di peso massimo al decollo per i velivoli subsonici a reazione aventi determinate
caratteristiche di inquinamento.
� Classe 3: euro 0,062 per ogni tonnellata o frazione di tonnellata
per le prime 25 tonnellate e euro 0,082 per ogni successiva tonnellata per i
veicoli subsonici a reazione e ad elica muniti di certificazione acustica.
L’imposta è dovuta per ogni atterraggio e decollo del singolo aeromobile e
si calcola sulla base della classe di appartenenza moltiplicandone il peso massimo al
decollo per le misure del tributo di base unitaria come sopra specificato.
Infine, va ricordato che il gettito dell’imposta è destinato prioritariamente
al completamento dei sistemi di monitoraggio acustico e al disinquinamento
acustico e all’eventuale indennizzo delle popolazioni residenti delle zone A e B
dell’intorno aeroportuale.
Possibilità di manovra fiscale
Le misure dell’imposta possono essere variate dalla Regione entro il 1°
luglio di ogni anno, con effetto dal 1° gennaio successivo, in misura non superiore
all’indice ISTAT dei prezzi al consumo per la collettività nazionale. Entro lo stesso
termine, con apposita legge, la Regione può elevare gli importi dell’imposta fino al
15 per cento nel caso che il decollo o l’atterraggio dell’aeromobile avvenga nelle
fasce orarie di maggiore utilizzazione, individuate con decreto del Ministro dei
trasporti e della navigazione. Inoltre può differenziare, nel caso di presenza di più
aeroporti civili nel territorio, le misure dell’imposta fino ad un massimo del 10 per
cento in relazione alla densità abitativa dell’intorno aeroportuale.
77
3. La manovra fiscale decisa dalla Regione Lombardia per il 2002
Come stabilito dai commi da 1 a 12 dell’art. 1 della legge regionale 18
dicembre 2001, n. 27 “Legge finanziaria 2002”, la Regione Lombardia ha dato vita
per il 2002 ad una manovra fiscale di natura strutturale.
Riassumendo, la manovra ha previsto a decorrere dall’1 gennaio 2002:
♦ aumenti dell’aliquota dell’addizionale regionale all’Irpef
(comma 1), così fissati:
� +0,3% per i redditi fino a 15.493,71 Euro
� +0,4% per i redditi da 15.493,71 Euro fino a Euro 30.987,41
� +0,5% per i redditi oltre 30.987,41 Euro.
Sono rimasti esclusi dagli aumenti i redditi da sola pensione fino a
10.329,14 Euro, con applicazione dell’addizionale regionale nella misura “base”
dello 0,90% (comma 2).
♦ aumento di un punto percentuale dell’Irap per le attività di
intermediazione finanziaria (dall’aliquota del 4,75% al 5,75%) (comma 5);
♦ disapplicazione totale dell’addizionale regionale e dell’imposta
sostitutiva sul gas metano (comma 10) di cui hanno beneficiato, secondo le
stime della Regione:
� 3.500.000 circa famiglie
� 25.000 circa industrie
� 65.000 circa laboratori artigianali
� 150.000 circa esercizi commerciali;
♦ esenzione dall’Irap e dal pagamento della tassa automobilistica
a favore delle ONLUS (circa 6.000 organizzazioni di volontariato e di
cooperative sociali, quali previste dal D.Lgs. n. 460/97) (comma 7);
♦ riduzione di un punto percentuale dell’aliquota Irap (dal 4,25%
al 3,25%) per le agenzie di viaggio, per le guide turistiche e per gli
accompagnatori turistici (comma 6);
♦ esonero dal pagamento delle tasse di concessione regionali per
le agenzie di viaggio, provate dalla grave crisi seguita ai drammatici fatti
internazionali dell’11 settembre 2001 (comma 7).
Va dato atto che le previsioni di gettito ipotizzate hanno trovato
78
corrispondenza nella concreta gestione finanziaria, come risulta dalla rassegna
relativa al gettito dei singoli tributi regionali.
79
4. Politica dei canoni per l’uso del demanio idrico
Stato della conoscenza La conoscenza sugli usi in atto del demanio idrico è differenziato fra i
settori di interesse.
Per gli usi delle acque il realizzato catasto ha censito, al 31 dicembre 2002,
26.717 utenze.
Per la navigazione interna si stimano 2.500 utenze ed un periodo di 36
mesi per il completamento del catasto a cura degli EE.LL. delegati.
Per il demanio fluviale erano stimate, prima dell’attribuzione di parte delle
competenze agli EE.LL., circa 25.000 utenze, per le quali non sono disponibili dati
organizzati. Il relativo elenco è in corso di revisione.
Il sistema informativo complessivo per la gestione del demanio idrico sarà
costituito dall’insieme degli elementi raccolti nelle banche dati sopra indicate e da
quelli di aggiornamento, che consentiranno di monitorare le deleghe di funzioni
attribuite e di normalizzare l’introito dei canoni.
Per il demanio fluviale e per quello della navigazione interna, essendo stati
da breve termine approvati criteri e procedure per la gestione e riscossione dei
canoni, la Regione ha ritenuto di dover consolidare le scelte operate, senza
introdurre significative variazioni per il 2002.
Per gli usi delle acque è stato elaborato un progetto, che ha coinvolto
l’Agenzia regionale per l’ambiente, il Servizio territoriale regionale (ex Genio civile)
e l’Avvocatura della Regione, per definire il sistema di concessione relativo alle 500
“Grandi Derivazioni” trasferite dallo Stato, caratterizzato da ritardi gestionali e da
aspetti giuridici di complessa e ardua soluzione.
I principali problemi riguardano le riduzioni dei canoni previste dalla legge
36/94, relative a ricicli e riusi delle acque, che sono in parte applicate dagli utenti
(grandi derivatori industriali, idroelettrici e irrigui) anche se il D.lgs 152/99
subordina tali riduzioni all’emissione di apposito regolamento statale, che non
risulta ancora emanato.
Su questo tema la Regione ha aperto un contenzioso con i concessionari
che si sono auto-ridotti il canone nella misura del 50% di quello fissato in
precedenza.
80
Per gli usi delle acque la definizione dei canoni fa sostanzialmente
riferimento alla legge 36/94 ed alla legge regionale 34/98 e successive
modificazioni, che ha introdotto un notevole snellimento procedurale nella
disciplina e regolarizzazione delle utenze di acque sotterranee, permettendo di
superare la stasi che si era verificata nel settore e recuperare i gravi ritardi nel
frattempo verificatisi. Una analoga attività di accertamento e verifica degli usi in
atto è stata completata relativamente alle utenze di acque superficiali.
E’ stata quindi avviata la compilazione di una apposita banca dati: il catasto
delle utenze idriche.
La concessione di piccole derivazioni è stata delegata con l.r. 1/2000 alle
Province, mentre la concessione di grandi derivazioni, stimate in circa 500 utenze, è
stata mantenuta nella diretta gestione regionale.
Per il demanio della navigazione interna con il decreto legislativo 112/98
sono state conferite alla Regione tutte le zone portuali e non portuali.
Per le zone portuali, già di competenza regionale, esisteva una legge
regionale (l.r. 61/82) di determinazione dei canoni; recentemente con l.r. n. 1/2002
sono state definite delle tabelle attraverso le quali è possibile determinare il canone
in modo chiaro e univoco.
Comuni e gestioni associate di bacino lacuale, per conto della Regione, si
occupano di tutte le funzioni sul demanio lacuale: dall’istruttoria alla
determinazione del canone, compresa la riscossione.
Per il demanio lacuale sono state formalizzate circa 6.000 concessioni e
altre 6.000 sono in corso di istruttoria. Delle 12.000 utenze totali, 5.000 sono
relative al demanio portuale.
Sono presenti inoltre circa 2.500 utenze che fanno capo al demanio
idroviario (pontili, boe e porticcioli sui fiumi), le quali sono gestite dall’Azienda
regionale dei porti di Cremona e Mantova.
Per il demanio fluviale sono state quantificate circa 25.000 utenze,
articolate per reticolo idrografico principale e minore.
Le competenze di concessione di aree del demanio idrico fluviale relative ai
corsi d’acqua del reticolo principale (allegato A della d.g.r. 7868/2002) sono state
conservate alla diretta gestione regionale, mentre per il reticolo minore le
competenze sono state trasferite ai Comuni (legge regionale 5 gennaio 2000, n. 1 e
D G.R. n. 7/7868 del 25 gennaio 2002).
81
5. Provvedimento di sconto sulla vendita di benzine nelle zone di confine
Breve riassunto del provvedimento e motivazioni
Nel precedente referto è stato dato ampio spazio alla trattazione di questo
provvedimento e alle motivazioni che lo hanno giustificato.
Rappresenta peraltro un concreto esempio di esercizio di autonomia
tributaria, con il quale la Regione ha realizzato un beneficio alla comunità
territorialmente interessata, sia in termini di economia di spesa, che di proficuo
ausilio al sistema occupazionale e d’impresa; con positivi riflessi anche in termini
finanziari a favore della Regione e dello Stato.
La legge regionale 20 dicembre 1999 n. 28 ha definito in termini generali i
criteri e le modalità di gestione dello sconto sul prezzo delle benzine per i residenti
nei Comuni distanti fino a 20 Km dal confine nazionale, rispetto al confine elvetico.
I provvedimenti attuativi hanno fissato la decorrenza del beneficio a partire
dal 1° luglio 2000, anche prima dell’emanazione del Decreto Ministeriale destinato a
definire le modalità di restituzione dei 9/10 dell’accisa sulla benzina alle Regioni di
confine.
L’indicata decorrenza è stata stabilita per i cittadini residenti nei 199
Comuni individuati nella D.G.R. del 31 maggio 2000 n.26.
L’ammontare dello sconto è stato inizialmente determinato su tre fasce, in
funzione della distanza delle coordinate comunali ISTAT dal valico carrabile di
confine nazionale più vicino.
Il sistema di rimborso ai gestori degli impianti di rifornimento degli sconti
praticati ai cittadini avviene tramite la Tesoreria regionale, la quale riceve
settimanalmente il mandato di pagamento del funzionario delegato alla spesa.
E’ stata invece delegata ai Comuni l’attività di gestione dei rapporti con i
cittadini per quanto riguarda il ricevimento e l’inserimento della richiesta della
“carta sconto benzina” e l’aggiornamento della banca dati regionale; per
l’espletamento di tali attività i Comuni ricevono un contributo regionale annuo.
A seguito delle segnalazioni pervenute da alcuni Comuni si è proceduto alla
verifica delle distanze in precedenza considerate, che ha portato ad evidenziare
alcuni errori di natura tecnica che avevano determinato l’esclusione di cinque
Comuni la cui distanza dal confine era inferiore a 20 km e con l’attribuzione di una
fascia di sconto errata ad altri otto Comuni.
82
Si è provveduto quindi ad apportare le conseguenti modifiche all’elenco dei
Comuni beneficiari dello sconto benzina, con decorrenza dei benefici dall’1 agosto
2000.
Un ulteriore ampliamento dei Comuni beneficiari è stato introdotto con la
D.G.R. dell’1 dicembre 2000 n. 2400, in quanto il riferimento delle coordinate ISTAT
per l’individuazione dei Comuni ai fini del calcolo della distanza dal confine
nazionale si è dimostrato non sempre rispondente all’individuazione del centro
abitato del Comune medesimo.
A seguito del nuovo criterio i Comuni che dall’1.1.2001 hanno beneficiato
dello sconto sulle benzine sono diventati 234, mentre le fasce di sconto sono state
ridotte a due:
• Fascia A: da 0 a 10 km sconto pari a £ 350 al litro
• Fascia B: da 10,001 a 20 km sconto pari a £ 200 al litro
Alla data del 31 dicembre 2001 il numero dei Comuni interessati dal
provvedimento regionale si è stabilizzato a 243, in quanto durante l’anno 2001
alcuni Comuni hanno chiesto una verifica del calcolo delle distanze che ha portato
ad una ulteriore correzione delle stesse, con inserimento di nuovi Comuni e
spostamento di fascia di altri Comuni.
Dal 1° gennaio 2002 gli importi degli sconti sono stati rideterminati in euro
e pertanto i cittadini della fascia “A” possono beneficiare di uno sconto pari a 0,18
euro/litro, mentre quelli di fascia “B” possono beneficiare di uno sconto pari a 0,10
euro/litro.
Essendo lo sconto delle benzine destinato ai consumi privati per uso
personale, esso non è cumulabile con l’utilizzo della “scheda carburanti” in
dotazione alle aziende.
Per problemi di compatibilità finanziaria la Regione non ha ritenuto di
ampliare la fascia di sconto ai Comuni distanti più di 20 km dal confine svizzero.
In ogni caso le modifiche introdotte con la D.G.R. n.2400 dell’1 dicembre
2000 hanno ampliato il numero dei beneficiari dello sconto sulle benzine
determinando, di fatto, il godimento del beneficio a favore dei cittadini residenti
anche a circa 25 km dal confine nazionale. Questo fatto si è verificato in quanto i
Comuni beneficiari sono individuati sulla base del criterio di misurazione della
distanza di 20 km dal punto del confine amministrativo comunale più vicino al
83
confine nazionale; per questo motivo anche i cittadini residenti in tali Comuni ed a
distanze superiori ai 20 km risultano destinatari dello sconto sulle benzine.
E’ da sottolineare che la rete autostradale è stata esclusa dal calcolo delle
distanze dal confine nazionale in quanto la relativa utenza ritenuta non invogliata
per vari motivi al rifornimento in Svizzera da parte dei cittadini italiani (ad esempio
perché destinata al traffico di lungo tragitto e soggetta al pagamento del pedaggio
in corrispondenza di quasi tutta la sua lunghezza). In ogni caso, quattro impianti di
rifornimento siti sulla rete autostradale sono stati ammessi al sistema della carta
sconto benzina in quanto ubicati all’interno del territorio di due Comuni rientranti
nella fascia dei 20 km.
La finalità della legge regionale è quella del recupero del mancato introito
dell’accisa regionale sulle benzine determinato dalle grosse quantità di benzina
approvvigionate nel territorio elvetico da parte dei cittadini italiani residenti nelle
zone di confine.
La legge regionale persegue una finalità di recupero di gettito e non è
pertanto da connotarsi quale misura di aiuto o di sostegno a favore dei cittadini che
sopportano il seppur alto costo delle benzine. La stessa non intende infatti
perseguire finalità diverse da quella indicata, quali potrebbero essere domande di
intervento riguardanti situazioni territoriali con particolarità socio-economiche, che
risulterebbero estranee allo spirito del provvedimento.
Per questo motivo non sono state accolte le richieste volte a far rientrare
nel beneficio anche quelle realtà territoriali che non avrebbero portato ad alcun
incremento del venduto, in considerazione del fatto che la loro distanza dal confine
con la Svizzera non avrebbe incentivato i cittadini residenti ad approvvigionarsi di
carburante al di fuori dei confini nazionali.
In ordine agli effetti economici del provvedimento sul bilancio regionale va
fatta qualche riflessione. Fondamentalmente le previsioni di entrata sono state
molto caute in quanto le variabili in gioco pur prevedibili di massima, avrebbero
potuto in concreto realizzare qualche scostamento rispetto alle previsioni, con
possibili ricadute negative sul bilancio regionale ( ad es.: il prezzo della benzina ed
il tasso di cambio Euro/franco svizzero, gli spostamenti dei consumi dalle benzine a
carburanti succedanei come il gasolio, il metano, il g.p.l. o relativi a nuovi
propulsori).
84
Va considerato che qualsiasi futuro ampliamento di fascia potrebbe avere
solo la funzione di garantire un incremento delle vendite rispetto all’anno
precedente all’attuazione del provvedimento; dovendo comunque considerare che
più ci si allontana dal confine nazionale, minore è il numero di cittadini che ha
convenienza ad approvvigionarsi in Svizzera, con conseguente minore possibilità di
recupero di gettito.
Infatti è all’interno di queste distanze che vi è tale interesse; oltre tale
distanza non sussisterebbe e non si registrerebbe alcun incremento di vendite.
L’autofinanziamento del provvedimento si fonda ovviamente su tale incremento di
vendite.
Eventuali fattori tali da influenzare l’efficacia finanziaria del provvedimento
potrebbero derivare dalla contingenza del mercato interno, dal cambio lira – franco
svizzero, dal costo del petrolio, nonché dalle misure di risposta concorrenziale che
la Svizzera potrebbe assumere.
Queste eventualità hanno indotto ed inducono tutt’ora la Regione a tenere
costantemente monitorato l’andamento finanziario del provvedimento, al fine di
assicurare la stabilizzazione del gettito attraverso l’adozione di misure idonee ad
agire sull’entità dello sconto e sulla determinazione delle fasce.
Analisi dei risultati nel primo “triennio” di attuazione del
provvedimento
A tre anni dall’attuazione, il provvedimento può essere giudicato
positivamente sia per il risultato relativo alle finanze regionali, nonchè per
l’economia di alcuni cittadini lombardi e per i titolari di impianti di rifornimento
ubicati nelle zone interessate.
Nell’anno 2002, in particolare, è continuato il proficuo rapporto di
collaborazione anche con la Guardia di Finanza che, per quanto riguarda l’ambito
territoriale della Provincia di Como, aveva posto in essere una serie di controlli già
nel 2001.
Detti controlli hanno messo in evidenza solo limitati illeciti di natura
amministrativa e non penale, dando luogo alla trasmissione ai Comuni dei verbali di
accertamento quali presupposti per l’applicazione di sanzioni amministrative.
85
Sono in corso ulteriori verifiche da parte della Guardia di Finanza volte ad
accertare eventuali abusi da parte dei benzinai o dei cittadini a danno della Regione
e dell’Erario.
A fronte di alcune anomalie riscontrate in corrispondenza di alcuni
rifornimenti, sono state effettuate delle ispezioni aventi lo scopo di verificare
l’accaduto e prevenire eventuali abusi. I Comuni sono stati invitati ad effettuare
tutta una serie di controlli, tra i quali: la verifica dell’osservanza degli orari di
apertura e chiusura degli impianti; la verifica della corrispondenza dei prezzi esposti
al pubblico con i dati registrati dai dispositivi per il pagamento automatico
(Bancomat) e trasmessi in Tesoreria; il controllo protratto nel tempo volto a
verificare se l’addetto all’impianto effettua rifornimento alle auto dei clienti la cui
targa corrisponde a quella indicata sulla “carta sconto benzina”, comunicando
comunque il risultato agli uffici regionali.
Maggior venduto
La serie di tabelle che seguono danno conto dei risultati numerici derivanti
dall’attuazione del provvedimento, con il confronto tra costi e ricavi e che evidenzia
il “guadagno” netto per il bilancio regionale, considerando i dati sin dalla prima
applicazione.
PROVINCIA Tipo Benzina Litri venduti nel secondo semestre 1999
Litri venduti nel secondo semestre 2000
COMO Super 17.222.032 13.699.460
Super SP 34.822.254 54.786.060
Totale 52.044.286 68.485.530
SONDRIO Super 2.800.901 2.582.975
Super SP 3.645.758 5.514.789
Totale 6.446.659 8.097.764
VARESE Super 12.217.985 10.299.990
Super SP 25.690.998 44.739.502
Totale 37.908.983 55.039.492
TOTALE 96.399.928 131.622.786
DIFFERENZA 35.222.858
86
PROVINCIA Tipo Benzina Litri venduti
nell’ANNO 1999 (dato storico)
Litri venduti nell'ANNO 2001
Litri venduti nell'ANNO 2002
COMO Super 44.458.801 23.674.872
Super SP 89.332.849 162.605.651 198.832.089
Totale 133.791.650 186.280.478 198.832.089
MILANO Super 2.703.946 1.125.267
Super SP 4.635.158 7.753.225 8.887.640
Totale 7.339.104 8.878.492 8.887.640
SONDRIO Super 6.014.495 4.953.317
Super SP 7.362.017 15.481.612 21.245.944
Totale 13.376.512 20.434.929 21.245.944
VARESE Super 32.292.790 18.112.975
Super SP 61.042.735 125.584.170 152.672.560
Totale 93.335.525 143.697.145 152.672.560
TOTALE 247.842.791 359.291.044 381.638.233
DIFFERENZA 111.448.253 133.795.442
87
costi/ricavi
ANNO 2000 ANNO 2001 ANNO 2002 Descrizione Entrata Importo Importo Importo 9/10 maggior venduto £.32.389.085.567.=
Euro 16.727.566,70 £.102.457.151.233.= Euro 52.914.702,62
Euro 65.246.426,22
ANNO 2000 ANNO 2001 ANNO 2002
Descrizione spesa Importo Importo Importo Somma rimborsata ai
benzinai per gli sconti
praticati
£. 17.205.571.718.=
Euro 8.885.936,22
£. .505.865.657.=
Euro30.215.757,96
Euro 34.452.649,75
Contributo annuo ai
Comuni
£.5.000.000.000.= Euro .582.284,50
£. 2.852.965.237.=
Euro 1.473.432,55
Euro 1.137.624,17
Somma per la
manutenzione del
sistema di gestione
£.1.897.600.000.= Euro 980.028,61
£. 1.642.875.436.=
Euro 848.474,35
Euro 986.036,00
TOTALE SPESE £. 24.103.171.718.= Euro 12.448.249,33
£. 63.001.706.330.= Euro 32.537.664,86
Euro 36.576.309,92
DIFFERENZA Entrata/spesa
£. 8.285.913.849 Euro 4.279.317,37
£. 39.455.444.903 Euro 20.377.036,73
Euro 28.670.116,30
88
Considerazioni in ordine alla “virtuosità” del provvedimento
La virtuosità del provvedimento risiede prima di tutto nel fatto che esso
apporta benefici finanziari sia alle casse regionali, che a quelle statali.
E’ rilevante anche l’impatto ambientale positivo del provvedimento che
limita, almeno per quanto riguarda il “pendolarismo del pieno”, percorsi inutili e
code alla dogana per l’approvvigionamento della benzina fuori del territorio
nazionale.
Va sottolineato inoltre che il provvedimento regionale ha generato ricadute
positive sull’indotto dell’economia della zona interessata. Anche se non ha
contribuito ad aumentare il numero dei punti di vendita di carburante (che è legato
al rispetto della programmazione regionale), ha in ogni caso evitato la chiusura di
molti impianti che risentivano negativamente del rifornimento in Svizzera. Ha
contribuito a creare nuova occupazione in quanto diversi impianti hanno dovuto
assumere personale per far fronte all’aumento delle vendite di benzina.
Osservazioni della Commissione Europea e le risposte della Regione
Lombardia
Nell’estate del 2002 la Direzione Generale Concorrenza dell’Unione Europea
ha chiesto informazioni in merito all’adozione ed applicazione da parte della Regione
del provvedimento.
In particolare ha sollevato la questione se tale schema di incentivazione
possa essere suscettibile di essere considerato come aiuto di Stato secondo le
previsioni dell’art.87.1 del Trattato CE e, come tale, soggetto all’obbligo di notifica e
ad una verifica di compatibilità con le regole della concorrenza comunitaria.
In risposta la Regione ha sostenuto la tesi che non esista obbligo di
notifica in quanto la Svizzera non è Stato membro dell’Unione Monetaria e il
provvedimento regionale non possa considerarsi aiuto di Stato in quanto diretto ai
privati cittadini per consumi personali.
La predetta D.G. dell’U.E. ha comunicato di dover svolgere ulteriore attività
istruttoria volta ad approfondire la questione, con richiesta di documentazione
aggiuntiva.
La Regione ha già provveduto a trasmettere il materiale richiesto (contratti
tra i benzinai e le compagnie petrolifere, tabulati estratti dalla banca dati relativi al
maggior venduto ed alle carte attivate).
90
6. Attività di accertamento e recupero crediti.
L’attività di accertamento e quella conseguente di recupero crediti
rappresenta un momento qualificante dell’attività amministrativa della Regione.
Con essa l’amministrazione regionale dimostra di curare i propri interessi
finanziari ai fini del reperimento delle risorse necessarie al raggiungimento degli
obiettivi politico - economici definiti dalla Giunta.
Tale attività rappresenta un momento delicato per l’Amministrazione,
perché incide direttamente sulle condizioni personali dei cittadini, circostanza che
comunque non può determinare rallentamenti nell’attività di accertamento e
riscossione.
Anche nel corso dell’anno 2002 è proseguita l’attività di accertamento, di
riscossione e di recupero crediti, che si è svolta in due direzioni: l’una ha riguardato
i tributi più tradizionalmente e direttamente gestiti dalle strutture regionali, l’altra le
tasse automobilistiche.
91
A) Attività di recupero crediti relativa alle tasse di concessione regionali
L’attività connessa al recupero crediti, sviluppata nell’anno 2002, ha
interessato il periodo impositivo relativo al 2001 e ha riguardato il recupero delle
tasse di concessione regionali evase in quell’anno di imposta.
Le posizioni attive, per questo titolo tributario, nell’anno 2001
ammontavano a n. 4.958 suddivise come indicato nella seguente tabella:
TITOLO N. POSIZIONI
Agenzie Viaggi 1.931 Aziende faunistiche 170 Case di cura 81 Farmacie 2.776 TOTALE 4.958
Gli evasori totali e parziali sono stati pari a n. 517 (di cui n. 495 evasori
totali e n. 22 evasori parziali) e ha interessato una percentuale di circa il 10%
rispetto al numero complessivo delle posizioni attive nell’anno 2001.
Nell’ambito dei 517 evasori, una percentuale del 5% è risultata aver
cessato la propria attività negli anni 2000/2001, la percentuale di recupero del
credito è stata dell’ordine del 70%, mentre la rimanente percentuale del 25% ha
dato luogo all’attività di iscrizione al ruolo coattivo.
Inoltre si è proceduto ad inviare, verso la fine dell’anno 2002, alle posizioni
attive nei confronti delle quali non risultava attribuito alcun pagamento della tassa
di concessione, un “questionario informativo” con lo scopo di stimolare il
contribuente ad una verifica della propria posizione tributaria.
Le posizioni attive interessate da tale operazione preventiva alla
formulazione degli avvisi di accertamento, che ha avuto anche un effetto indiretto
di aggiornamento dell’anagrafe tributaria, sono state 170. Una percentuale intorno
al 90% ha provveduto alla regolarizzazione della propria posizione, mentre nei
confronti della residua percentuale pari al 10%, ultimate le occorrenti verifiche
d’ufficio, è in corso l’attività di accertamento.
Va segnalato il costante sforzo della Struttura rimborsi e recupero crediti in
collaborazione con la Struttura anagrafe ed accertamento tributario dell’Unità
organizzativa tributi ed entrate regionali, volta a privilegiare il rapporto diretto con
il contribuente allo scopo di metterlo in condizione di esercitare i propri diritti
nell’ambito delle previsioni della legge 27 luglio 2000, n. 212 (c.d. statuto del
92
contribuente), e nel continuo e sollecito aggiornamento dell’anagrafe tributaria
attraverso la consultazione degli archivi della Camera di commercio, i contatti con
gli uffici comunali e le altre strutture pubbliche deputate al rilascio delle
autorizzazioni soggette a tributo regionale.
B) Attività di accertamento tassa automobilistica
La Regione, come si è avuto modo di illustrare nei precedenti referti, ha
affidato la gestione della tassa automobilistica all’ACI, conservando solo le
competenze relative alle attività di rimborso.
La gestione, come già rilevato, ha risentito della mancanza di un archivio
“nazionale” delle tasse automobilistiche debitamente aggiornato.
L’evasione delle richieste di rimborso sconta notevoli ritardi a causa della
difficoltà ad effettuare l’istruttoria per l’esistenza di errori materiali presso l’archivio
nazionale, reso peraltro quest’ultimo disponibile soltanto all’inizio del 2002 e
aggiornato al 1999; nonché per carenza e mal funzionamento degli strumenti
informatici e per dipendenza in ordine all’emissione dei pareri dall’ACI di Roma.
Una nuova convenzione tra la Regione e l’ACI, approvata con DGR 8283
dell’8 marzo 2002, ha consentito agli uffici regionali di essere più presenti sul
territorio in materia di tasse automobilistiche, attraverso gli Uffici provinciali ACI e
Delegazioni ACI, soprattutto per quanto riguarda, oltre la riscossione del tributo,
anche le attività legate all’istruttoria dei rimborsi e delle esenzioni per i disabili dal
pagamento della tassa automobilistica.
In particolare l’utilizzo delle strutture facenti capo all’ACI ha comportato un
maggior impegno da parte della Regione nell’indirizzare, coordinare e controllare le
attività affidate alla gestione dell’ACI, con conseguente snellimento delle attuali
procedure di rimborso e di gestione delle esenzioni.
Inoltre nei mesi di novembre – dicembre 2002 è stata impostata un’intensa
attività di collaborazione con l’ACI di Roma che consentirà l’evasione dell’arretrato
delle richieste di rimborso in tempi ragionevoli, possibilmente entro giugno 2003
(oltre 35.000 risultano le pratiche arretrate).
Nonostante tutte le difficoltà, la Regione ha proceduto nel corso degli anni
2001 e 2002 ad effettuare il controllo di merito sui pagamenti della tassa
automobilistica per il recupero dei crediti anno 1999 attraverso la spedizione degli
93
“avvisi bonari”. La scelta della modalità degli “avvisi bonari” trova giustificazione
nella consapevolezza dell’esistenza di un archivio non completamente aggiornato.
Nella tabella seguente si riporta l’esito definitivo delle due fasi inerenti il
recupero crediti delle tasse automobilistiche, svolte nell’autunno 2001 e nella
primavera del 2002:
NUMERO AVVISI BONARI SPEDITI
NUMERO PAGAMENTI EFFETTUATI
PERCENTUALE PAGAMENTI EFFETUATI
NUMERO AVVISI BONARI ANNULLATI
PERCENTUALE AVVISI BONARI ANNULLATI
560.000 125.000 22% 195.000 34%
A seguito dell’istruttoria conclusa con la spedizione degli avvisi bonari, nel
corso del 2002 si è proceduto a notificare, entro il 31 dicembre, n. 246.365 atti di
accertamento.
E’ la prima volta che la Regione procede ad una operazione volta al
recupero crediti di dimensioni così elevate, non solo nel numero ma anche
nell’importo (l’operazione nel suo complesso ad oggi ha fatto entrare nelle casse
regionali 13 milioni di euro), ferma restando la riserva legata all’istruttoria degli atti
di accertamento, che potrà comportare il loro annullamento ovvero l’aggiornamento
dell’anagrafe della tassa automobilistica.
In linea con quanto previsto dalla citata legge sullo Statuto del
contribuente, è stato formulato uno schema di atto di accertamento con il quale il
contribuente medesimo è messo in condizioni di ricevere informazioni complete per
quanto concerne la sua posizione tributaria relativa alla tassa automobilistica.
Inoltre detto atto contiene indicazioni circa le modalità di comportamento da tenere
ed un formulario da utilizzare per trasmettere le informazioni necessarie con le
quali chiarire la propria posizione tributaria nei confronti della Regione.
Sull’esito delle istruttorie relative agli atti di accertamento sarà riferito nel
prossimo referto.
94
7. Il Sistema Informativo Tributario Regionale (S.I.T.RE.)
Nei precedenti referti è stata evidenziata l’importanza e la capacità
operativa propria del Sistema informativo tributario progettato dalla Regione, dando
atto che esso costituisce la struttura portante su cui poggia l’attività del settore.
Pur avendo già illustrato la sua struttura e il funzionamento, appare
opportuno considerare le articolazioni di cui si compone, nonchè gli aggiornamenti e
gli sviluppi finalizzati alla migliore funzionalità del settore delle entrate.
Il Sistema Informativo Tributario Regionale (di seguito SITRE) comprende
al suo interno:
• l’Anagrafe Tributaria, collettore dei dati anagrafici e delle
posizioni tributarie dagli enti esterni;
• la gestione del Servizio Tributario, cioè le componenti
gestionali di supporto ai procedimenti tributari;
• il “Vortale” Tributario, portale verticale in ambiente web per
garantire trasparenza verso i contribuenti sulle singole posizioni tributarie,
sulle scadenze tributarie e sulla normativa vigente;
• il “Decisional System Service” (DSS) Tributario, strumento di
governo dei tributi da parte della Regione;
Le indicate componenti si integrano nel più ampio disegno del Sistema
Informativo Regionale, il quale prevede come componente principale l’Anagrafe
Centrale Regionale, la quale beneficia in modo significativo delle componenti
anagrafiche relative alle persone fisiche e giuridiche realizzate nel SITRE, oltre che
di quelle degli altri sistemi informativi esistenti. Inoltre il SITRE mette a
disposizione degli altri applicativi regionali un insieme di servizi che consente di
interrogare le posizioni e attivare i processi tributari. Al tempo stesso utilizza i
servizi messi a disposizione dagli altri applicativi per completare i propri processi
(integrazione con Atti Formali, Bilancio, Ragioneria, …).
Il SITRE è definito come un erogatore di servizi applicativi che scambia dati
con gli enti esterni e le altre applicazioni regionali, fornendo informazioni alla
Regione, alle Amministrazioni locali e ai contribuenti. In particolare, l’Unità
operativa tributi dispone anche di una interfaccia applicativa diretta verso gli archivi
95
in esso contenuti. L’Anagrafe centrale e regionale è la componente principale del
Sistema informativo regionale che il SITRE contribuisce a creare ed è definita
anch’essa come un erogatore di servizi applicativi che si interfaccia con il SITRE e
con gli altri sistemi informativi regionali.
I servizi offerti dall’Anagrafe Tributaria sono i seguenti:
• Costituzione dell’archivio tributario regionale: anagrafe delle
persone fisiche e giuridiche, ruoli tributari, versamenti, procedimenti,
alimentati mediante interscambi automatizzati con gli enti esterni e
integrazione con gli archivi regionali esistenti (tributari e non). E’ il servizio
basilare di tutto il sistema, indispensabile per ogni attività di governo e
controllo.
I servizi offerti dal DSS Tributario sono i seguenti:
• Costituzione del DataWarehouse Tributario Regionale (archivio
regionale): insieme di datamart (dati di base) multidimensionali che aggregano i
dati anagrafici delle persone fisiche e giuridiche, i ruoli tributari, i versamenti e i
procedimenti, alimentati mediante procedure automatizzate;
• Governo dei fenomeni tributari: strumenti di DSS come cruscotti
direzionali, strumenti per l’On-line analytical processing (processo di analisi ed
elaborazione) (OLAP), strumenti di modellizzazione e simulazione, basati sul
DataWarehouse tributario che consentono all’UO Tributi e alle altre DG della
Regione le analisi impositive, accertative e di controllo di gestione;
• Rapporto con gli enti locali: attraverso l’apertura degli strumenti di
DSS (in modalità Web) agli enti locali per la quota dei datamart tributari di loro
competenza.
I servizi offerti dalla gestione del Servizio Tributario sono i seguenti:
• Gestione dei procedimenti tributari: automazione dei processi di
richieste di pagamento, liquidazione, riscossione, accertamento, contenzioso,
rimborso e facilitazione del controllo degli intermediari designati dalla Regione
(ACI, Agenzia delle entrate, Concessionari, …).
I servizi offerti dal “Vortale” Tributario sono i seguenti:
• Rapporto con il contribuente: sito Web per la comunicazione con i
contribuenti e il supporto allo sportello;
96
• Erogazione di servizi verso altre applicazioni: alimenta l’anagrafe
centrale regionale con le informazioni delle persone fisiche e giuridiche coinvolte
nei rapporti tributari con la Regione, offre alle altre applicazioni regionali
l’accesso alle posizioni e ai processi tributari (utilizzo dello standard XML).
I servizi offerti dall’anagrafe centrale regionale sono i seguenti:
• Alimentazione anagrafe centrale, rispetto a SISS, InfoCamere, Albi
professionali, SITRE;
• Erogazione di servizi verso altre applicazioni: utilizzo dello standard
XML (linguaggio internet).
97
Le componenti e gli attori del sistema
Le componenti e i principali compiti del SITRE e sono i seguenti:
• l’Anagrafe Tributaria è l’insieme delle tabelle contenenti i dati sui
contribuenti e su ciascun tributo, collegate tra loro in forma relazionale e
disegnate in modo da rendere omogenee le informazioni dei diversi tributi in
funzione dei processi, pur conservando le caratteristiche specifiche di
ciascun tributo;
• il DataWarehouse Tributario rappresenta l’insieme di tabelle e oggetti di
database che contengono i dati totali di ciascun tributo (datamart),
aggregati per dimensioni trasversali ai tributi e funzionali ai processi, oltre
che necessari per una navigazione in tempi accettabili con gli strumenti
OLAP (on-line analytical processing).
Componenti per l’elaborazione dei dati:
• gli aggiornamenti e normalizzazioni servono a raccogliere, controllare,
normalizzare e caricare sull’Anagrafe tributaria regionale tutti i flussi di
aggiornamento dei diversi tributi, provenienti dagli enti esterni coinvolti;
• le aggregazioni in funzione dei processi prelevano i dati immagazzinati dagli
aggiornamenti, scelgono gli indicatori ritenuti interessanti per ciascun tributo
e li aggregano in maniera omogenea in funzione dei processi comuni a tutti i
tributi, alimentando il Datawarehouse Tributario;
• le erogazioni di dati omogenei rappresentano uno strato di servizi di
interrogazione dei dati individuali che prima di restituirli al sito del “Vortale”
Tributario (o ad altre applicazioni che ne facciano richiesta) ne operano una
trasformazione allo scopo di renderli il più possibile riconoscibili in funzione
del processo che rappresentano, in modo indipendente dalla peculiarità di
ciascun tributo, pur assicurando tutte le informazioni specifiche.
Componenti per la presentazione e la gestione dei dati:
• il “Vortale” Tributario è l’insieme dei supporti tecnologici e delle funzioni che
consentono la navigazione sui contenuti redazionali (di tipo normativo e
pratico) e sui dati individuali dei differenti tributi, pur presentando tali dati in
modo analogo tra un tributo e l’altro in funzione dei procedimenti;
98
• il DSS Tributario è l’insieme dei supporti tecnologici e delle funzioni che
consentono la navigazione e l’analisi multidimensionale sui datamart
tributari, dove le dimensioni sono le stesse per ciascun processo in modo
trasversale ai tributi;
• il Servizio Tributario è l’insieme dei supporti tecnologici e delle funzioni che
consentono lo svolgimento delle attività operative sui tributi, realizzate in
modo indipendente dagli stessi ed univoco per ciascun processo.
99
Gli attori coinvolti:
• gli Enti Esterni e Interni sono quelli dai quali vengono attinti i dati dei tributi
necessari per la costituzione della banca dati regionale e che a loro volta
ricevono un ritorno di informazioni qualora partecipino a processi operativi
o Camere di commercio (InfoCamere)
o Altre DG della Regione (Sanità/SISS, Opere pubbliche e Territorio,
Artigianato, Tesoreria, Ragioneria)
o Ministero delle Finanze (SOGEI)
o Agenzia delle entrate (Struttura di Gestione)
o ACI, PRA
o PPTT (Postel)
o Banche (Cariplo/Setefi)
o Ministero del Tesoro
o INPS, Casse di previdenza (Casse degli ordini professionali, ecc...) e INAIL
o Municipalizzate (AEM, ecc…) ed erogatori di servizi (ENEL, ecc…)
o Enti e società di studi statistici ed economici.
o Altre regioni
o DTT (CITA)
o Commissioni tributarie
o Commissione paritetica Stato/Regioni
o Concessionari (CNC), intermediari e soggetti delegati
o Agenzia delle dogane
Y Università della Regione;
• L’UO Tributi assieme alle altre DG sono i primi e principali fruitori del
sottosistema gestionale, del DSS e dell’Anagrafe Tributaria;
• La Pubblica amministrazione locale è costituita dalle province e dai comuni
che utilizzano l’Anagrafe tributaria e il DSS per analizzare le posizioni singole
ed anche i fenomeni tributari nel loro insieme, relativamente ai soli
contribuenti di loro competenza;
• Le Imprese ed i Cittadini sono i contribuenti i quali, tramite l’Anagrafe
tributaria, fruiscono dei servizi di informazione sulle proprie posizioni, sulle
scadenze, le leggi e quant’altro la Regione ritenga di mettere a loro
disposizione.
100
Gli archivi dei dati
Gli archivi presenti nel SITRE e le relative fonti di alimentazione sono
illustrati di seguito:
Archivi Fonti dei dati Anagrafe delle Persone Fisiche SISS, altri archivi tributari Anagrafe delle Persone Giuridiche InfoCamere, altri archivi tributari
Bilanci delle imprese InfoCamere Consumi Municipalizzate (AEM, …) ed altri erogatori di servizi
(ENEL, …) Dati previdenziali INPS, Casse di Previdenza (Casse degli Ordini
Professionali, ...) e INAIL Concessioni regionali (Caccia e Pesca, Az. Faunistiche, Ag. Viaggio, …)
UO Tributi
ARISGAM UO Tributi Discariche UO Tributi Utenze idriche UO Risorse Idriche Polizia idraulica UO Risorse Idriche Demanio acque interne UO Risorse Idriche Tassa Auto ACI, PRA; DTT, CITA, intermediari IRAP SOGEI, Agenzia delle Entrate IRPEF SOGEI, Agenzia delle Entrate IRPEG SOGEI, Agenzia delle Entrate IVA SOGEI, Agenzia delle Entrate Compartecipazione all’Accisa sulla Benzina SOGEI Sconto Benzina UO Tributi, Setefi (Cariplo) Dati macroeconomici e previsionali. Società specializzate
101
La tabella che segue cerca di dare un’idea delle dimensioni di ciascuna
annualità contenuta in questi archivi, almeno per quanto riguarda le componenti più
significative:
Titolo Tributario Dati/anno Anagrafe Persone Fisiche e Giuridiche 10.000.000 Soggetti
200.000 Posizioni Concessioni regionali, ARISGAM,
Discariche, Utenze Idriche, Polizia
Idraulica, Demanio Acque Interne
200.000 Versamenti
7.000.000 Posizioni Tassa auto 9.000.000 Versamenti 1.000.000 Dichiarazioni IRAP 2.000.000 Versamenti 4.500.000 Dichiarazioni Addizionale IRPEF 9.000.000 Versamenti 4.500.000 Dichiarazioni IRPEG e IVA 9.000.000 Versamenti
500.000 Carte sconto Sconto benzina 6.000.000 Erogazioni
102
V – LE SPESE REGIONALI
1. La gestione delle spese
I dati finanziari di seguito indicati sono stati tratti dalla Relazione al
Rendiconto 2002 e verificati con le voci di consuntivo.
A) La gestione dei residui passivi
All'inizio dell'esercizio 2002 i residui passivi ammontavano a € 7.646,5
milioni, così ripartiti:
CONTO RESIDUI RIVENIENTI DALL’ESERCIZIO 2001
Milioni di euro Spese correnti 510,4 Spese in c/capitale 713,0 Contabilità speciali 6.423,1
Tot Totale 7.646,5
Gli importi sopra indicati sono residui passivi effettivi in quanto con l’art. 3
della l.r. 1/98 sono stati completamente eliminati, a partire dall’esercizio finanziario
1997, i residui di stanziamento o residui impropri, corrispondenti a stanziamenti in
conto capitale non impegnati nell’esercizio e mantenuti nel conto dei residui dell’anno
successivo per poter essere ulteriormente impegnati.
A fine esercizio 2002 i suddetti residui passivi sono risultati nell'importo di €
1.516,2 milioni (7.646,5 – 6.130,3), subendo quindi una riduzione di € 6.130,3
milioni, dovuta a:
milioni di euro
103
Pagamenti 5.908,7 Economie derivanti da revoche o annullamenti di impegni 56,0 Economie derivanti da perenzione 165,6
Totale 6.130,3
Il processo di smaltimento dei residui passivi, escludendo quelli relativi alle
contabilità speciali, evidenzia un leggero miglioramento rispetto ai dati della
gestione 2001. Infatti, l’indicatore relativo allo smaltimento dei residui passivi è
cresciuto dal 76,72% del 2001 all’80,58% del 2002 (vedi tabella 10).
Dall’esame riferito alle spese distinte per tipologia di finanziamento si
evidenziano andamenti difformi rispetto all’indice di smaltimento totale. Infatti per
le spese autonome l’indice di smaltimento passa dal 67,08% del 2001 all’81,98%
del 2002 (v. tabella 11); per le spese vincolate, l’indice passa dal 59,2% del 2001
all’80,7% del 2002; mentre invece per le spese finalizzate passa dal 98,9% del
2001 al 61,4% del 2002.
Analogamente, l’indice di smaltimento residui delle spese correnti passa dal
94,3% del 2001 al 91,6% del 2002, mentre per le spese in conto capitale l’indice
aumenta dal 51,9% del 2001 al 72,7% del 2002.
In flessione sono, invece, gli indici che misurano l’accumulazione e la
consistenza dei residui attivi totali. Infatti, l’indice di accumulazione dei residui
passivi passa, a livello di spesa aggregata, dal -18,2% del 2001 al 332,2% del
2002, mentre l’indice di consistenza passa dal 6,2% del 2001 al 25,2% del 2002.
B) La gestione delle spese di competenza
Ricorrendo alla classificazione per aggregati economici adottata in sede di
esame delle previsioni di bilancio, la gestione delle spese di competenza, al netto
delle anticipazione di cassa, può essere riassunta come segue.
104
Spese correnti di funzionamento (milioni di euro)
Stanziamenti ( a ) 359,9
Impegni ( b ) 347,8
Pagamenti ( c ) 269,4
b/a % 96,6%
c/b % 77,5%
c/a % 74,9%
Spese correnti operative (milioni di euro)
Stanziamenti ( a ) 20.012,7
Impegni ( b ) 17.974,1
Pagamenti ( c ) 13.577,0
b/a % 89,6%
c/b % 75,7%
c/a % 67,8%
Spese in c/capitale
(milioni di euro)
Stanziamenti ( a ) 4.506,0
Impegni ( b ) 1.706,1
Pagamenti ( c ) 1.131,4
b/a % 37,9%
c/b % 66,3%
c/a % 25,1%
Spese in annualità (milioni di euro)
543,6
Stanziamenti ( a ) 101,5
Impegni ( b ) 101,5
Pagamenti ( c ) 18,7%
b/a % 18,7%
c/b % 100,0%
c/a % 18,7%
Rimborso prestiti (milioni di euro)
653,5
Stanziamenti ( a ) 614,4
Impegni ( b ) 614,4
Pagamenti ( c ) 94,0%
b/a % 94,0%
c/b % 100,0%
c/a % 94,0% Totali
(milioni di euro) 26.075,7
Stanziamenti ( a ) 20.743,9
105
Impegni ( b ) 15.693,8
Pagamenti ( c ) 79,4%
b/a % 79,4%
c/b % 75,8%
c/a % 60,2%
Per valutare il grado di rigidità della spesa regionale, di particolare
significato appare l’analisi, fra le spese di funzionamento, di quelle relative alle
spese per il personale (€ 182,5 milioni). Queste ultime hanno subito un incremento
medio annuo del 3% nel periodo 1996/2001, mentre nel 2002 si è avuta
un’inversione di tendenza: infatti si registra un decremento pari all'8,5%.
L’incidenza sulle spese correnti finanziate con risorse autonome è pari a € 1.062,5
milioni nel 1999, a € 1.272,0 milioni nel 2000, a € 1.600,0 milioni nel 2001 ed a €
1.867,9 nel 2002 (al netto delle spese per i disavanzi della sanità); ed è passata dal
18,8% nel 1999, al 15,9% nel 2000, al 12,5% nel 2001, per ridursi ulteriormente
nel 2002 attestandosi al 9,8%. Rispetto alle riscossioni dei tributi regionali,
l’incidenza della spesa per il personale è quella evidenziata nella sottostante tabella,
nella quale si rileva una certa stabilità rispetto all’andamento degli esercizi
precedenti.
Anno Spese personale (milioni di euro) (a)
Indice di incremento
(b)
Riscossioni tributarie (milioni di euro)
(c)
Incidenza % sui tributi (a/c)
1996 154,8 100,0 1.317,4 11,8%
1997 166,3 107,4 1.414,2 11,8%
1998 190,9 123,3 1.478,3 12,9%
1999 199,6 128,9 1.470,8 13,6%
2000 202,0 130,5 1.723,8 11,7%
2001 199,5 128,8 1.584,8 12,6%
2002 182,5 117,9 2.069,9 8,8%
106
Un altro elemento utile, per la valutazione del grado di rigidità della spesa
regionale, è costituito dall’analisi del rapporto tra le rate d’ammortamento dei mutui
e le risorse correnti. In questo caso, grazie all’attenta gestione della cassa (cash
flow), il peso dell’indebitamento a carico della Regione si mantiene pressoché in
linea con gli anni precedenti. Infatti, come rappresentato nella successiva tabella,
l’incidenza degli oneri finanziari per l’ammortamento del debito sulle spese correnti
è pari allo 0,68%, rispetto allo 0,43% del 2001 e allo 0,55 del 2000.
(milioni di euro) Anno
2000
2001
2002
Interessi 30 32 45
Quota capitale 42 45 89
Totali oneri per ammortamento 72 77 134
Totale entrate correnti 13.101 18.052 19.793
Percentuale di incidenza 0,55 0,43 0,68
Di particolare significato appare l'analisi degli indicatori finanziari attinenti
alle spese di investimento e, in particolare, l’analisi delle relative economie, che
risultano pari a € 2.799,9 milioni.
Queste ultime, per € 195,6 milioni, provengono da capitoli di spesa
autonoma e, in quanto tali, concorrono alla formazione dell’avanzo di
amministrazione; mentre, per € 2.604,3 milioni, riguardano risorse vincolate e,
dovendo essere incluse tra le somme da reiscrivere nel bilancio 2003 ai sensi
dell’art. 50 della l.r. 34/78, non sono disponibili e non concorrono alla formazione
dello stesso.
2. Il risultato di amministrazione
107
L'esercizio 2002 si chiude con un avanzo di amministrazione di € 4.749,4
milioni.
Si tratta della risultanza derivante dalla somma algebrica delle seguenti
componenti:
(milioni di euro) Fondo di cassa presso ilTesoriere all’1.1.2002
+902,6 Riscossioni
+21.077,4 Pagamenti
-21.849,1
Fondo di cassa presso il Tesoriere al 31.12.2002
+130,9
Residui attivi al 31.12.2002
+22.711,4
Residui passivi al 31.12.2002
-18.092,9
AVANZO DI AMMINISTRAZIONE
+4.749,4
Alla formazione del risultato di amministrazione concorrono, oltre ai
maggiori o minori accertamenti di entrate (di competenza e dei residui attivi), anche le economie verificatesi sui capitoli di spesa (di competenza e dei residui
passivi).
Per l’esercizio 2002 e limitatamente ai trasferimenti statali, le economie da
reiscrivere nel 2003, che sono pari a € 4.253,5 milioni, incidono per il 23,3% circa sul
totale dei trasferimenti statali.
Le reiscrizioni complessive di economie (pari a € 5.906,7 milioni) vanno
quindi dedotte dal saldo finanziario sopra determinato, al fine di quantificare il saldo
finanziario netto (avanzo o disavanzo di amministrazione) da prendere in
considerazione in sede di assestamento del bilancio dell'esercizio successivo ai sensi
dell'art. 48 della l.r. n. 34/78.
Occorre pertanto procedere alle seguenti rettifiche:
(milioni di euro)
- Avanzo di amministrazione + 4.749,4
- Economie vincolate esercizio 2002 reiscritte nel bilancio 2003 - 5.906,7
SALDO FINANZIARIO NETTO
- 1.157,3
108
VI – EQUILIBRI DI BILANCIO RELATIVI ALLA GESTIONE FINANZIARIA DEL 2002
1. Le previsioni definitive di bilancio
Le previsioni iniziali del bilancio 2002 sono state regolate dalla legge
finanziaria regionale n. 27/2001 che ha accompagnato la tradizionale legge di
bilancio n. 29/2001 ed ha consentito la diretta allocazione delle risorse nei capitoli
di spesa, come stanziamenti di previsione iniziali, senza dover procedere a
successive variazioni di bilancio.
Va ricordato che, fin dall’esercizio 1999, la legge finanziaria ha assunto un
ruolo di semplice strumento di autorizzazione della spesa, abbandonando il ruolo di
strumento normativo, attribuito quest’ultimo alle leggi “collegate” alla finanziaria
stessa. Infatti la legge regionale n. 20/98 ha caratterizzato il contenuto della legge
finanziaria mantenendone il solo profilo finanziario e riservando ai collegati la
funzione di modificazione ed integrazione delle disposizioni legislative regionali,
aventi riflessi sul bilancio, destinate ad attuare il DPEFR.
Le previsioni iniziali dell'esercizio 2002 ammontano a € 26.567,6 milioni,
mentre, per effetto delle variazioni intervenute nel corso dell'esercizio, pari a €
19.144,8 milioni, gli stanziamenti definitivi di competenza ammontano a € 45.712,4
milioni (vedi tabella 1).
Le più significative variazioni di bilancio approvate nel corso del 2002
riguardano:
a) l’iscrizione delle economie provenienti dall'esercizio precedente a fronte di
risorse con vincolo di destinazione non impegnate o cadute in perenzione
(art. 22 del d.lgs. 76/2000 e artt. 50, 70 bis e 71 della l.r. 34/1978 e
successive modifiche ed integrazioni) per € 3.806,5 milioni. Tali economie
sono prevalentemente costituite da trasferimenti e contribuzioni statali e
comunitari non utilizzati nel corso dell’anno, anche perché assegnati e/o
erogati in prossimità del termine dell’esercizio. Secondo quanto previsto
dalla legge di contabilità regionale, il vincolo di destinazione attribuito alle
109
risorse regionali obbliga a corrispondenti reiscrizioni delle quote non
impegnate nella competenza dell’esercizio successivo.
b) la legge regionale di assestamento (l.r. 17/2002) con la quale si è applicato
il saldo finanziario negativo dell'esercizio precedente, ha istituito nuovi
capitoli di entrata e di uscita, ha incrementato o ridotto gli stanziamenti
esistenti ed ha provveduto alla loro rimodulazione su esercizi successivi. I
risultati relativi alle operazioni di snellimento, semplificazione e
velocizzazione delle procedure amministrativo-contabili si possono notare nei
provvedimenti legislativi riguardanti le variazioni di bilancio: si passa, infatti,
da una media di n. 15 provvedimenti sino al 1998, a n. 4 per il 1999, n. 3
per l’esercizio 2000, n. 2 per l’esercizio 2001 e n. 1 per l’esercizio 2002.
c) le variazioni disposte con deliberazioni della Giunta regionale per nuove o
maggiori assegnazioni dello Stato o della UE con vincolo di destinazione (art.
49 l.r. n. 34/78).
L’esame degli stanziamenti definitivi di entrata è in grado di evidenziare
innanzitutto il grado di autonomia finanziaria regionale. A questo fine la tabella
sottostante mostra risorse regionali composte in netta prevalenza da entrate
“formalmente” autonome.
Infatti, va ricordato che, alla luce del sistema di finanza regionale
contemplato dal D.Lgs. 56/00, dalla legge 405/2001 e dalla modifica al Titolo V
della Costituzione, le risorse destinate alla sanità sono considerate autonome,
anche se la Regione è tenuta ad assegnare al finanziamento della spesa sanitaria, ai
sensi dell’art. 83 della legge finanziaria 2001, somme in misura non inferiore alle
quote che risultano dal riparto dei fondi destinati al finanziamento del Servizio
Sanitario Nazionale.
Pertanto, poiché fino almeno al 2003 (ex art. 83 della legge finanziaria
2001), le risorse destinate al finanziamento della sanità sono di fatto considerate
“finalizzate”, le stesse, al fine di un’analisi omogenea dei dati, sono rappresentate
nelle varie tabelle fra le risorse vincolate, pur essendo classificate, nel bilancio,
come risorse autonome.
La sottostante tabella evidenzia come la percentuale dell’8,3% sia l’indice
dimostrativo del grado di autonomia finanziaria regionale.
110
CALCOLO DELL'AUTONOMIA FINANZIARIA
(Accertamenti in milioni di euro)
Entrate totali al netto di pdg e ant. di cassa
22.064,5 di cui:
Entrate vincolate 4.255,1
Entrate autonome 17.809,4
EntrEntrate autonome 17.809,4
di cui:
Indebitamento 209,1
Prestiti per la copertura del disavanzo relativo agli esercizi precedenti 209,1
Entrate destinate al SSR 15.788,7
Addizionale regionale all'IRPEF 1.371,4
Quota erariale dell'accisa sulla benzina per autotrazione 422,6
Compartecipazione all'IVA 6.585,1
IRAP 8.015,6
Altre entrate autonome non destinate al SSR 606,0
Altre entrate autonome 1.811,6
Importi %
Entrate autonome “libere” 1.811,6 8,3%
Entrate autonome per il SSR 15.788,7 72,2%
Entrate vincolate 4.255,1 19,5%
Entrate totali al netto dei prestiti 21.855,4 100,0%
Fra le “altre” entrate autonome, ai fini di questa rappresentazione, non
figurano, come evidenziato nella tabella precedente, quelle derivanti dall’IRAP e
dall’addizionale regionale all’IRPEF (tributi istituiti con d.lgs. 15/12/97 n. 446), la
compartecipazione all’imposta sul valore aggiunto (istituita con d.lgs. 56/2000),
nonché una quota parte (ex “8 lire”, il cui aumento è stato disposto dall’art. 4 del
d.lgs. 56/2000) dell’accisa erariale sulla benzina in quanto le relative risorse sono
destinate, come già detto, a spese del sistema sanitario nonché a quelle derivanti
da trasferimenti statali aboliti. Le “altre” entrate autonome comprendono, invece, la
restante quota regionale dell’accisa sulla benzina (al netto, quindi delle ex “8 lire”
sopraddette, € 409,0 milioni) di cui all’art. 3, comma 12, della legge 549/95.
111
Tale quota è stata attribuita alle regioni, a decorrere dall’1.1.1996, in
sostituzione di altre assegnazioni statali soppresse, tra le quali assumono
particolare rilievo i trasferimenti dal bilancio statale per gli interventi in agricoltura,
nonché dall’ex fondo nazionale trasporti.
Tra le entrate autonome totali risulta anche l’indebitamento contratto, a
seguito dell’emissione del prestito obbligazionario “Bond Lombardia”, per un
importo pari a € 209,1 milioni. Anche tale importo, com’è ovvio, non viene preso in
considerazione ai fini della determinazione dell’autonomia finanziaria della Regione.
Inoltre, fra le entrate autonome è compreso il tributo per il deposito in
discarica dei rifiuti istituto con la legge 549/95, il cui gettito, peraltro, è in parte
vincolato nella sua destinazione: 10% alle province e 20% del rimanente ad un
fondo per programmi di natura ambientale; la quota a libera destinazione va a
compensare la soppressione dell’ARIET (Addizionale regionale all’imposta erariale di
trascrizione) effettuata con la stessa legge. La normativa riguardante questi ultimi
tributi ha ridotto sia il grado di autonomia tributaria delle regioni, che devono
dipendere da trasferimenti dal bilancio dello Stato, soprattutto per la parte di ARIET
non compensata con il tributo in discarica; sia la loro capacità di programmazione
finanziaria, essendo venuta a mancare la certezza del trasferimento.
A ciò si aggiunga, infine, il ritardo con cui vengono effettuate le erogazioni
delle assegnazioni statali, a causa della politica di contenimento dei pagamenti dal
bilancio statale.
Negli stanziamenti definitivi di entrata del titolo V° (mutui, prestiti ed altre
operazioni creditizie) sono compresi: il ricorso alla contrazione di mutui e prestiti
per € 1.828,0 milioni, oltre a € 258,2 milioni per anticipazioni di tesoreria.
Dal lato delle spese, le risorse sono così distribuite:
(milioni di euro)
Tipo di spesa Autonoma Vincolata* Totale
Correnti 17.336,1 3.036,5 20.372,6
Capitale 863,0 3.643,0 4.506,0
Annualità 48,0 495,6 543,6
Rimborso prestiti 128,1 525,4 653,5
Totali 18.375,2 7.700,5 26.075,7
112
(*) comprensiva di tutte le spese finanziate con risorse aventi un vincolo di destinazione (vincolate in senso stretto e finalizzate al finanziamento del sistema sanitario)
La tabella che precede riporta, tra le somme autonome, anche quelle
destinate al finanziamento del sistema sanitario secondo le previsioni di cui all’art.
83 della legge finanziaria 2001.
Tenendo conto di tali considerazioni, si ritiene utile dare di seguito una
rappresentazione della distribuzione delle spese che prenda in considerazione
l’ulteriore classificazione tra spese autonome “libere” e spese autonome finalizzate
al finanziamento della spesa sanitaria.
(milioni di euro)
Tipo di spesa Autonoma al netto sanità Autonoma sanità Totale Autonoma
Correnti 1.641,4 15.694,7 17.336,1
Capitale 849,6 13,4 863,0
Annualità 48,0 0,0 48,0
Rimborso prestiti 128,1 0,0 128,1
Totali 2.667,1 15.708,1 18.375,2
Fonte: Direzione generale bilancio
113
2. Il rendiconto della gestione finanziaria
Il rendiconto generale della Regione assume un ruolo fondamentale fra gli
strumenti della programmazione regionale. Esso dimostra i risultati della gestione
posta in essere attraverso l'attività legislativa e amministrativa dell'Ente. Per mezzo
di tale documento è possibile, pur con i limiti dovuti al suo contenuto
eminentemente finanziario, verificare il grado di attuazione delle previsioni di
bilancio, nonché acquisire elementi conoscitivi utili per le future previsioni.
Il rendiconto generale si compone del conto del bilancio e del conto
generale del patrimonio.
Per le note regole che guidano la gestione, improntate al principio della
competenza finanziaria, il conto del bilancio evidenzia le previsioni di bilancio, gli
accertamenti, gli incassi e i residui attivi per le entrate, nonché gli impegni, i
pagamenti, i residui passivi e le perenzioni per le spese.
Il conto generale del patrimonio riporta i valori dei beni immobili e mobili
con le relative variazioni intervenute nel corso dell'esercizio, sia per effetto della
gestione del bilancio, sia per altre cause e riflette le scritture inventariali curate
dalle direzioni generali competenti; accoglie, inoltre, le attività e le passività
finanziarie (debiti e crediti), ogni altra attività e passività, nonché le eventuali poste
rettificative.
Va ricordato che, poiché il sistema di contabilità regionale è di tipo
finanziario, i fatti di gestione sono rilevati solo sotto l'aspetto numerario in quanto
danno origine al sorgere di crediti (accertamenti) e di debiti (impegni), o alla loro
estinzione (riscossioni e pagamenti).
Di tale peculiarità va tenuto conto nella valutazione del risultato di
amministrazione, il cui significato ha una valenza puramente finanziaria e non
anche economica, come invece potrebbe attendersi da un sistema di rilevazioni
economico-patrimoniali.
A) Entrate
La Tabella n. 4 riporta gli stanziamenti finali di entrata dell’ultimo triennio
ripartiti in tre aggregati:
114
• le entrate correnti e i mutui, la cui sommatoria dà luogo alle entrate
autonome;
• le entrate vincolate esposte nelle componenti più significative;
• le economie da reiscrivere e l’avanzo/disavanzo di amministrazione
provenienti dagli anni precedenti.
Il primo aggregato è quello delle entrate autonome, che comprende tutte
quelle risorse (tranne l’Irap, l’addizionale Irpef e la compartecipazione IVA, di cui si
dirà successivamente) che non prevedono alcuna destinazione specifica di spesa.
La parte che negli ultimi tre anni è risultata più rilevante è costituita dalla
tassa automobilistica regionale (€ 848 ml nel 2002, € 829 ml nel 2001 e € 806 ml
nel 2000): detta quota è stata attribuita alle Regioni a decorrere dal 1.1.1996, in
sostituzione di altre assegnazioni statali soppresse.
Per il gas metano gli stanziamenti definitivi sono quantificati in € 17 ml nel
2002 e in € 106 ml nel 2001, contro i € 103 ml nel 2000; per contro, le riscossioni
dell’esercizio 2002 sono state pari a € 17 ml, € 149 ml nel 2001 e € 127 ml del
2000.
Il tributo speciale sul deposito in discarica (istituito con L. 549/95) nel 2002
è stato quantificato in € 14 ml, contro i € 17 ml del 2001 e i € 18 ml del 2000. Il
gettito di detto tributo è in parte vincolato nella destinazione: 10% alle Province, il
20% della quota restante è destinato ad alimentare un fondo per programmi di
natura ambientale. La quota libera va a compensare l’ARIET soppressa.
A decorrere dall’esercizio finanziario 2001, sono considerate nell’aggregato
delle entrate autonome anche l’IRAP, l’Addizionale regionale all’Irpef e la
compartecipazione all’IVA. La collocazione di tali entrate nella categoria delle
entrate autonome è in linea con il nuovo sistema di finanza regionale, contemplato
dal d.lgs. 56/00, dalla legge 405/2001 e dalla modifica al Titolo V della
Costituzione, che considera le risorse destinate alla sanità quali risorse autonome,
anche se la Regione è tenuta ad assegnare al finanziamento della spesa sanitaria, ai
sensi dell’art. 83 della legge finanziaria 2001, somme in misura non inferiore alle
quote che risultano dal riparto dei fondi destinati al finanziamento del Servizio
Sanitario Nazionale.
In relazione a tale nuovo aggregato di entrate autonome, come si può
facilmente rilevare, l’IRAP è la risorsa più consistente (€ 8.015 ml di accertamenti
nel 2002, € 6.940 ml nel 2001, € 7.598 ml nel 2000). Il relativo gettito (al netto
115
delle quote destinate allo Stato per gli oneri di gestione), sommato a quello
dell’addizionale Irpef è destinato al finanziamento del Servizio Sanitario.
L’addizionale Irpef, anch’essa istituita analogamente all’Irap con il D. L.vo
n.446/97, nel 2002 è stata quantificata in € 1.304 ml, contro i € 938 ml del 2001 e
i € 598 ml nel 1999.
A decorrere dall’esercizio 2001, la quota integrativa del F.S.N. non è
prevista in bilancio, stante il nuovo sistema di finanziamento del SSN. Tale quota
nel 2000 era pari a € 2.140 ml. Il nuovo sistema di finanziamento, connesso al
D.L.vo 56/2000, introduce in sostituzione del Fondo Sanitario Nazionale integrativo,
nonché di altri trasferimenti di minore importo, la compartecipazione regionale
all’IVA.
L’aliquota di compartecipazione per il 2002 non risulta ancora determinata
con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri previsto dalla citata
normativa. Pertanto le risorse indicate in bilancio sono state calcolate, con le
modalità stabilite dal D.L.vo 56/2000 menzionato, tenendo conto delle stime
elaborate dal Ministro dell’Economia e delle Finanze sui gettiti dell’addizionale IRPEF
e dell’IRAP.
La somma attribuita alla Regione Lombardia è di € 6.907 ml. Di questa
somma € 3.432 ml devono essere riversati al Fondo di Solidarietà Interregionale.
Altra categoria delle entrate autonome sono le poste compensative,
inserite, dal 2001, nell’aggregato delle entrate autonome anche se sulle stesse è
posto un vincolo di destinazione dato da normative regionali. Esse sono quantificate
in € 33 ml nel 2002, in € 26 ml nel 2001, contro i € 30 ml nel 2000.
La voce altre entrate autonome (pari a € 214 milioni nel 2002, contro i €
191 milioni del 2001 e i € 310 milioni nel 2000) riguarda i tributi propri iscritti
nell’apposita categoria delle entrate del bilancio regionale non considerati nella
parte iniziale del presente paragrafo (es.: tassa sulle concessioni regionali, diritti di
notifica, proventi da tasse universitarie, ecc.). Non sono comprese le poste
compensative, che figurano dall’esercizio 2001 come entrate autonome. Tali ultime
entrate sono state pari a € 33 ml nel 2002, € 26 ml nel 2001 ed € 31 ml nel 2000.
L’altra variabile delle entrate autonome è costituita dai mutui per
investimenti e di parte corrente, la cui entità è quantificata in € 1.828 milioni nel
2002, in € 1.907 milioni nel 2001 (nel corso di tale anno è stato stipulato un nuovo
116
mutuo di € 516 milioni per la copertura del deficit del settore sanitario a tutto il
31/12/2000), in € 1.159 milioni nel 2000.
Le entrate autonome sono state complessivamente nel 2002 pari a €
18.924 milioni, contro i € 17.314 milioni del 2001 e i € 2.902 milioni del 2000 (in
questi due ultimi anni le entrate che concorrevano al finanziamento del SSN, come
già detto, erano considerate nell’aggregato delle entrate vincolate).
Gli altri trasferimenti attengono alle altre risorse vincolate iscritte nelle
entrate del bilancio regionale e comprendono sia assegnazioni statali, che quelle
della UE o di altri soggetti pubblici o privati.
Infine l’ultima voce, inserita nell’ambito delle entrate ai fini della
quadratura con l’analoga tabella delle spese, riguarda le reiscrizioni degli anni
precedenti, a cui sono sottratti o sommati gli avanzi o i disavanzi d’esercizio.
Confrontando i dati riguardanti gli accertamenti e le riscossioni, si osserva
che la percentuale delle riscossioni sulle entrate autonome è del 9,62%, contro il
72,74% del 2001. A questo proposito bisogna comunque precisare che le mancate
riscossioni delle somme accertate sono da imputare ai mancati accreditamenti sui
conti della Regione degli incassi relativi all’IRAP, all’addizionale IRPEF e alla
compartecipazione all’IVA, poiché non è stato emanato, nel corso del 2002, dai
competenti organi statali, il provvedimento che stabilisce il concorso/prelievo al
fondo di solidarietà nazionale relativo a ciascuna Regione.
Di conseguenza, al fine di assicurare il finanziamento della spesa sanitaria
corrente per il 2002, lo Stato ha erogato alla Regione, a titolo di anticipazione
complessiva sui tributi suddetti, un importo complessivamente pari a € 10.232,0
milioni, che risulta registrato fra le partite di giro. Pertanto, per rendere possibile un
confronto con i dati del 2001, è necessario considerare, fra le entrate tributarie già
riscosse, anche le somme ricevute a titolo di anticipazione dallo Stato nel corso del
2002, sia per la gestione di competenza, sia per la gestione dei residui (per
l’importo di € 1.735,6 milioni).
Infatti, considerando tale integrazione, la percentuale delle riscossioni sulle
entrate autonome si attesta al 66,20%, mentre quella in conto residui passa dal
61,5% del 2001 al 92,6% del 2002.
La circostanza sopra evidenziata dimostra quale incidenza abbia sulla
gestione del bilancio regionale la procedura di trasferimento delle somme dovute a
titolo di compartecipazione dallo Stato alle Regioni.
117
La lentezza nella fase di riscossione è, infatti, dovuta al sistema di
trasferimento, previsto dal D.L.vo n. 46/97 e dai successivi decreti attuativi, delle
somme dovute, da effettuarsi secondo le modalità previste dal Decreto del
Ministero del Tesoro del 24 marzo 1998 di versamento sui conti correnti intestati
alle Regioni.
118
B) Spese
La Tabella n. 8 presenta gli stanziamenti finali di competenza delle spese
dell’ultimo triennio ed è ripartita nelle due categorie: spese autonome e spese con
vincolo di destinazione.
Le spese finanziate con entrate proprie (autonome e compensate) e quelle
con vincolo di destinazione sono a loro volta ripartite per tipologia di spesa:
funzionamento, correnti operative, capitale, annualità e rimborso prestiti.
I dati presentati non comprendono i disavanzi d’esercizio degli anni
precedenti, applicati alla competenza.
La tabella evidenzia il peso percentuale delle diverse tipologie di spesa sul
totale complessivo stanziato. Confrontando le spese totali del 2001 e del 2002, si
nota un incremento di circa 3,5 punti (dal 14,76% al 17,28%) dell’incidenza delle
spese in conto capitale sul totale delle spese e la conseguente diminuzione in pari
misura (dal 71,45% al 78,13%) di quelle correnti.
La Tabella n. 9 evidenzia la spesa impegnata e pagata nell’ultimo triennio.
Come si può rilevare dal raffronto tra i dati relativi agli impegni e quelli
relativi ai pagamenti, l’andamento delle spese in conto capitale, sia proprie che
vincolate, evidenziano una certa difficoltà di completare il procedimento di spesa
durante l’esercizio di riferimento.
Dalla tabelle successive emerge che la capacità d’impegno ha registrato
una flessione nel 2002 rispetto al 2001 ( 81,33% nel 2002 contro il 78,77% del
2001).
Nello specifico, la capacità d’impegno delle spese di investimento ha fatto
registrare un modesto incremento, dal 35,24% del 2001 al 37,86% del 2002.
Nel complesso delle spese una certa flessione si è registrata sul versante
dei pagamenti di competenza dell’esercizio 2002 che si attestano al 75,65%, contro
il 95,49% del 2001 e il 91,58 % del 2000.
In relazione a quest’ultimo indice, bisogna, comunque, evidenziare che tra
gli impegni complessivi è compreso anche l’impegno sul capitolo relativo al
“Concorso al fondo di solidarietà nazionale” (per € 3.897,8 milioni), assunto
contabilmente a fine dicembre 2002 (il cui pagamento sarà effettuato
contestualmente all’erogazione, da parte dello Stato, della compartecipazione Iva) e
pertanto si è avuto, in relazione ad esso, la formazione di un consistente residuo
passivo in conto competenza che ha peggiorato gli indici direttamente influenzati
119
dalla variabile “impegni di competenza” (capacità di pagamento in conto
competenza, indice di accumulazioni e consistenza dei residui passivi).
Tenendo conto di tale circostanza straordinaria e depurando
opportunamente i dati finanziari, che influenzano direttamente gli indici sopra
evidenziati, è possibile ottenere degli indicatori oggettivamente più significativi della
gestione finanziaria.
Infatti, riferendoci (in relazione agli anni 2001 e 2002) agli impegni e ai
pagamenti depurati dai valori finanziari (impegni e pagamenti) relativi a tale
capitolo, si osserva che la capacità di impegno passa dal 79,2% del 2001 al 74,4%
del 2002, mentre la capacità di pagamento passa dal 94,5% del 2001 al 93,2% del
2002.
E’ quindi evidente che i residui passivi effettivi formatisi nel 2002 sono stati
determinati in larga misura dai ritardati riversamenti statali dell’IRAP e delle altre
compartecipazioni. Al netto dei residui passivi, non addebitabili effettivamente alla
Regione, la massa finale di impegni non pagati si riduce considerevolmente,
confermando la sostanziale bontà dell’introduzione del principio dell’effettività della
spesa.
C) Avanzo o disavanzo d’amministrazione
La tavola sottostante rappresenta i dati finanziari 2002 per grandi
aggregati, che concorrono alla determinazione dell’avanzo o disavanzo
d’amministrazione.
Il fondo di cassa dell’anno precedente è la base di partenza presa come
riferimento per l’avvio delle analisi.
120
(valori arrotondati
all’euro)
RESIDUI COMPETENZA TOTALE
FONDO DI CASSA AL 31/12/2001 902.630.968 902.630.968
RISCOSSIONI 5.914.359.866 15.163.036.941 21.077.396.808
PAGAMENTI 5.908.748.411 15.940.334.929 21.849.083.340
FONDO DI CASSA AL 31/12/2002 5.611.455 125.332.981 130.944.436
RESIDUI ATTIVI 4.036.690.118 18.674.684.130 22.711.374.248
RESIDUI PASSIVI 1.516.145.880 16.576.763.627 18.092.909.506
AVANZO NETTO DI
AMMINISTRAZIONE AL 31/12/2002 2.526.155.693 2.223.253.484 4.749.409.177
TOTALE REISCRIZIONI AUTORIZZATE 5.906.662.966
AVANZO DI AMMINISTRAZIONE
DEPURATO DELLE ECONOMIE -1.157.253.789
RESIDUI PERENTI AL 31/12/2001 1.103.313.423
RESIDUI PERENTI AL 31/12/2002 1.024.333.863
RESIDUI PERENTI PRODOTTISI NEL
2002 165.574.463
Fonte: Rapporto di gestione per l’esercizio 2002
121
Il suddetto dato viene rettificato e integrato con le riscossioni e i pagamenti
avvenuti nel corso della gestione, ottenendo così il fondo cassa dell’anno in corso.
Al dato di cui sopra sono sommati i residui attivi e sono sottratti quelli passivi.
L’operazione effettuata con le modalità sopra esposte consente di ottenere
il risultato netto di amministrazione alla chiusura dell’esercizio.
L’avanzo d’amministrazione viene quindi depurato da economie su fondi
vincolati di varia natura. Il risultato ottenuto costituisce l’avanzo o il disavanzo di
amministrazione.
La tavola riporta infine anche la situazione dei residui perenti.
I dati sopra esposti consentono le seguenti sintetiche considerazioni:
• L’avanzo netto d’amministrazione è quantificato in € 4.749 ml nel 2002
(nel 2001 è stato di € 2.809 ml);
• La situazione reale 2002 porta ad un disavanzo d’amministrazione di €
1.157 ml (nel 2001 è stato di € 1.005 ml).
• Le economie vincolate reiscritte nel 2002 sono pari a € 5.907 ml (nel
2001 sono state € 3.814 ml).
• I residui perenti alla chiusura 2002 sono € 1.024 ml (nel 2001 sono
stati € 1.103 ml), mentre nel corso del 2002 sono stati dichiarati
perenti residui per € 166 ml.
122
3. Il conto del patrimonio
Il conto generale del patrimonio compone, insieme al conto del Bilancio, il
Rendiconto generale.
Il conto generale del patrimonio indica la consistenza delle attività e
passività alla chiusura dell'esercizio 2002, le variazioni intercorse nell’esercizio per
effetto della gestione del bilancio (attività e passività finanziarie), i beni mobili, i
beni immobili, i titoli pubblici, le partecipazioni azionarie, i mutui e prestiti in
ammortamento, i debiti dichiarati perenti agli effetti amministrativi e le poste
rettificative.
Nella presente nota introduttiva sono messi in evidenza tutti gli elementi
della gestione patrimoniale che hanno concorso alla determinazione del risultato
patrimoniale.
Il risultato dell’esercizio 2002 è costituito da un passivo netto di €
2.702.976.356,51 che rappresenta un dato di sintesi ottenuto dalla somma
algebrica tra le attività, determinate in € 23.605.108.288,34 e le passività
determinate in € 26.308.084.644,85.
ATTIVITA’ PATRIMONIALI
A - BENI IMMOBILI Tali beni sono suddivisi in:
• Fabbricati
• Foreste e vivai
• Terreni
• Canali
Il valore attribuito ai fabbricati è corrispondente al valore catastale sino al
1995, mentre i beni acquisiti successivamente a tale anno sono valutati al prezzo di
acquisto. Tale valore registra alla chiusura dell’esercizio 2002, un importo di €
376.582.482,46.
Per quanto attiene le categorie foreste, vivai e terreni si è utilizzato il
valore agricolo medio riferito all’anno 2002, non essendo ancora disponibile il valore
123
catastale di tali beni. Pertanto alla chiusura dell’esercizio il valore complessivo di tali
categorie è di € 53.652.217,86.
Per quanto riguarda i canali, la loro valutazione è avvenuta al valore
definito in sede di esproprio del terreno. Il loro valore attuale è pari a € 91.950,14.
Le variazioni subite da tali beni trovano riscontro nel “Conto A – Attività
patrimoniali” e nello specifico elenco analitico allegato.
B - BENI MOBILI
Tali beni sono suddivisi nelle seguenti 5 categorie:
I. Mobili e arredi, apparecchiature d’ufficio
II. Libri e riviste
III. Attrezzature e strumenti scientifici, macchine utensili
IV. Autovetture e natanti
I beni mobili delle categorie I, II, III e IV, sono valutati in base al prezzo di
acquisto, diminuito di opportune quote di ammortamento pari al 25% annuo.
Titoli pubblici e partecipazioni azionarie
I beni mobili della categoria V sono valutati applicando il criterio del valore
nominale dei titoli e delle partecipazioni.
Alla chiusura dell’esercizio la consistenza finale di tutti i beni mobili ha
registrato un valore di € 89.435.830,05, come rilevato nell’apposito prospetto
allegato.
ATTIVITA’ FINANZIARIE
124
A – Residui attivi - I residui attivi, all'inizio dell'esercizio quantificati in €
9.552.706.167,43, sono diminuiti per effetto delle riscossioni avvenute nel corso
dello stesso per un importo di € 5.914.359.866,31; per contro, sono aumentati di
€ 18.674.684.129,92 per residui formatisi nel conto della competenza e per
maggiori accertamenti su residui per un importo di € 398.343.816,47. Pertanto alla
chiusura dell'esercizio i residui risultano accertati per un importo di €
22.711.374.247,51.
B – Fondo cassa - Il fondo cassa presso la tesoreria regionale all’inizio
dell’esercizio era di € 902.630.967,59, sommando a tale fondo le riscossioni per
complessive € 21.077.396.807,53 e detraendo dallo stesso i pagamenti eseguiti per
€ 21.849.083.339,92, si determina il fondo di cassa al 31.12.2002 per un importo
di € 130.944.435,20.
PASSIVITA’ PATRIMONIALI
A - Mutui e prestiti in ammortamento - Alla chiusura dell’esercizio
2002 il debito residuo riferito ai mutui ancora in essere ammonta a €
1.284.178.309,52, come indicato nel prospetto “Mutui e prestiti in ammortamento”.
B - Residui perenti - I residui dichiarati perenti presentano la seguente
situazione:
€
• Consistenza dei residui passivi perenti all’1/1/2002
1.103.313.422,96
• Residui passivi dichiarati perenti nell'esercizio 2002
165.574.462,60
• Pagamenti effettuati durante l'esercizio 2002 170.344.984,
13 • Residui perenti dichiarati insussistenti e cancellati
74.209.038,76
125
Consistenza al 31.12.2002 1.024.333.8
62,67
Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
C – Reiscrizioni - Le economie da reiscrivere nel bilancio 2003 ai sensi
degli artt. 50, 70 bis e 71 della L.R. 34/78 e dell’art. 22 del D.Lgs. 76/2000 sono
state determinate alla chiusura dell’esercizio 2002 in € 5.906.662.966,27, rispetto
a € 3.813.798.996,13 dell’anno precedente, rilevando un incremento di €
2.092.863.970,14.
126
PASSIVITA’ FINANZIARIE
I residui passivi, quantificati all'inizio dell'esercizio in € 7.646.475.088,79,
sono diminuiti di € 5.908.748.411,41, per effetto di pagamenti avvenuti durante
l'esercizio e di € 221.580.797,70 eliminati per economia e per perenzione; per
contro, si è verificato un aumento degli stessi di € 16.576.763.626,71, per residui
derivanti dalla competenza 2002. Pertanto la consistenza finale al 31.12.2002 è di €
18.092.909.506,39.
RISULTATI DELLA GESTIONE FINANZIARIA
Alla chiusura dell’esercizio finanziario 2002, è accertato un saldo finanziario
positivo, per effetto della gestione dell’esercizio stesso, di € 4.749.409.176,32. Le
componenti che hanno determinato questo risultato, sono analiticamente specificate
nella tabella di seguito riportata:
127
Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
RISULTATI GENERALI DELLA GESTIONE PATRIMONIALE
In sintesi, il conto generale riassuntivo del patrimonio (Conto C) rileva che
la gestione dell’esercizio 2002 chiude con un passivo netto di € 2.702.976.356,51.
Il decremento del passivo netto, rispetto all’esercizio 2001, è dovuto a fatti
amministrativi che hanno inciso nella gestione finanziaria del bilancio, come meglio
specificato nella seguente tabella:
DIMOSTRAZIONE DEL CALCOLO DELL'AVANZO DI AMMINISTRAZIONE
SITUAZIONE DI CASSA Gestione dei Residui
Gestione di Competenza Totale Descrizione delle componenti
Euro Euro Euro
Fondo di cassa all'1/1/2002 902.630.967,59
Riscossioni 5.914.359.866,31 15.163.036.941,22 21.077.396.807,53
Pagamenti 5.908.748.411,41 15.940.334.928,51 21.849.083.339,92
Fondo di cassa al 31/12/2002 (A) 130.944.435,20
SITUAZIONE FINANZIARIA Gestione dei Residui
Gestione di Competenza Totale Descrizione delle componenti
Euro Euro Euro
Residui attivi 4.036.690.117,59 18.674.684.129,92 22.711.374.247,51
Residui passivi 1.516.145.879,68 16.576.763.626,71 18.092.909.506,39
Saldo conto dei residui (B) 4.618.464.741,12
Euro
Avanzo di amministrazione 2002 (A+B) 4.749.409.176,32
128
Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
RISULTATI GENERALI DELLA GESTIONE PATRIMONIALE
Consistenza all'1.1.2002
Consistenza al 31.12.2002
Differenza ATTIVITA'
Euro Euro Euro
Attività finanziarie 10.455.337.135,02 22.842.318.682,71 12.386.981.547,69
Attività patrimoniali e altre poste attive 475.078.426,99 762.789.605,63 287.711.178,64
Sub totale 10.930.415.562,
01 23.605.108.288,34 12.674.692.726,33
Passivo netto 2.702.976.356,51
Totale 26.308.084.644,85
Consistenza all'1.1.2002
Consistenza al 31.12.2002
Differenza PASSIVITA'
Euro Euro Euro
Passività finanziarie 7.646.475.088,79 18.092.909.506,39 10.446.434.417,60
Passività patrimoniali e altre poste passive 6.080.814.856,78 8.215.175.138,46 2.134.360.281,68
Totale 13.727.289.945,
57 26.308.084.644,85 12.580.794.699,28 VARIAZIONE DELLE ATTIVITA' E DELLE
PASSIVITA'
ATTIVITA' Euro
In aumento 40.440.920.758,96
In diminuzione 27.766.228.032,63
Differenza (A) 12.674.692.726,
33
PASSIVITA' Euro
In aumento 19.044.306.561,55
In diminuzione 6.463.511.862,27
Differenza (B) 12.580.794.699,
28
Variazione del passivo netto (B+A) -93.898.027,05
129
4. Realizzazione da parte della Regione degli equilibri finanziari
Premesse generali
La Regione, come ogni ente pubblico, nella fase di previsione delle proprie
risorse e degli impegni, è tenuta al rispetto dei principi del bilancio, tra i quali vi è
quello del rispetto degli equilibri finanziari ed economici.
Questi ultimi vanno naturalmente realizzati sia nella prima impostazione
delle previsioni, che durante l’esercizio finanziario, allorché vengano apportate
variazioni.
L’avvenuta osservanza degli stessi va verificata ad avvenuta conclusione
della gestione mediante il rendiconto.
È necessario distinguere l’equilibrio finanziario da quello economico, sia con
riguardo alla gestione delle risorse autonome, che di quelle a destinazione
vincolata.
Il primo postula che il bilancio di previsione chiuda in pareggio, ossia il
totale delle entrate deve coincidere con il totale delle spese.
Il secondo, definito anche equilibrio di parte corrente, costituisce il
principale indicatore della capacità dell’ente di garantire con le risorse correnti
(entrate dei Titoli I e III e parte del II) la copertura delle spese correnti e delle
quote di capitale relative all’ammortamento dei mutui. Il risultato di tale
rilevazione, cioè l’avanzo economico, detto anche risparmio pubblico, viene
destinato al finanziamento delle spese in conto capitale.
Al fine di dimostrare la corretta osservanza del vincolo della copertura delle
spese correnti con entrate correnti e, all’interno di queste, la distinzione tra la
gestione autonoma e quella vincolata, occorre pervenire ad una rappresentazione
del risultato di amministrazione che distingua tra gestione di competenza e gestione
dei residui e, nel contesto della gestione di competenza, tra gestione autonoma e
gestione vincolata.
È utile altresì distinguere, con riferimento alla gestione di competenza
autonoma, tra gestione autonoma corrente e gestione autonoma in conto capitale.
La gestione di competenza e la gestione dei residui
130
Sulla base delle esposte premesse, il saldo finanziario dell’esercizio va
determinato come differenza tra gli scostamenti dei dati della gestione rispetto alle
previsioni definitive di bilancio.
Lo stesso va quindi rappresentato per l’esercizio 2002 della Regione
Lombardia (al netto delle contabilità speciali) nel modo che segue.
Gestione dei residui (milioni di euro)
maggiori accertamenti in c/ residui attivi + 398,3
economie di spesa in c/ residui passivi + 221,6
Saldo gestione residui (A) + 619,9
Gestione della competenza (milioni di euro)
minori accertamenti in c/ competenza (escluse partite di giro)
- 8.060,9
economie di spesa in c/ competenza (escluse le partite di giro)
+ 12.190,4
Saldo gestione competenza (B) +4.129,5
SALDO FINANZIARIO (A+B)
+4.749,4 Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
Il saldo finanziario così rilevato rappresenta il risultato di amministrazione
dell’esercizio 2002 e, poiché di segno positivo, esprime la misura delle risorse
finanziarie rimaste disponibili alla fine del periodo di riferimento.
Va comunque precisato che, per il rispetto del vincolo di destinazione delle
risorse, il risultato di amministrazione deve tenere conto delle economie di spesa
realizzatesi nell’esercizio 2002 sui capitoli vincolati.
Infatti, per non disperdere il vincolo di destinazione, tali economie devono
essere reiscritte (applicazione dell’avanzo vincolato) al bilancio dell’esercizio
successivo, ai sensi degli artt. 50, 70 bis e 71 della l.r. n.34/78 e successive
modificazioni ed integrazioni, e dell’art. 22 del D. L.vo n.76/2000.
L’ammontare complessivo di tali economie è stato di € 5.906,7 ml, per cui
il saldo finanziario negativo dell’esercizio è pari a € 1.157,3, come di seguito
rappresentato. (milioni di euro)
- Avanzo di amministrazione + 4.749,4
- Economie vincolate esercizio 2002 reiscritte nel bilancio 2003 - 5.906,7
SALDO FINANZIARIO NETTO
- 1.157,3 Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
131
Peraltro, sempre per lo stesso meccanismo e come per ogni esercizio,
anche nell’esercizio 2002 è stato applicato l’avanzo di amministrazione vincolato
(proveniente dalle economie di spesa vincolate dell’esercizio precedente), mediante
apposite variazioni di bilancio (reiscrizioni), a favore di una serie di capitoli di spesa
vincolati (sia di parte corrente, sia in conto capitale) sui quali si è originariamente
verificata l’economia.
Infatti, avendo riguardo alle previsioni di bilancio e all’andamento della
gestione, l’equilibrio finanziario è rappresentato come segue.
(milioni
di euro)
ENTRATE Previsione iniziale
Assestato (definitivo) Accertato Riscosso Residui
Avanzo di amministrazione
7,2 3.813,8
Titolo I 16.844,4 16.950,5 17.390, 8 1.329,3 16.061,6
Titolo II 492,5 2.737,9 2.753,7 1.563,7 1.189,9
Titolo III 43,3 46,7 101,1 80,4 20,7
Titolo IV 218,4 1.703,8 1.609,9 1.197,9 411,9
Titolo V 2.252,8 2.086,2 209,1 209,1 0,0
Titolo VI 6.709,0 18.373,5 11.773,1 10.782,6 990,6
TOTALE ENTRATE 26.567,6 45.712,4 33.837,7
15.163,0
18.674,7
Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
132
SPESE Previsione iniziale
Assestato (definitivo) Impegnato Pagato Residui
Area I 3.614,2 3.653,7 4.076,1 147,2 3.929,0
Area II 576,3 1.628,2 982,2 706,2 276,0
Area III 11.963,8 14.349,2 12.129,4 11.899,1 230,3
Area IV 998,8 3.536,7 1.775,3 1.554,1 221,3
Area V 1.621,0 3.166,2 1.780,9 1.387,3 393,6
Area VI 6.708,9 18.373,5 11.773,2 246,5 11.526,6
Disavanzo di amministrazione 1.084,6 1.004,9
TOTALE SPESE 26.567,6 45.712,4 32.517,1 15.940,3 16.576,8
Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
La tabella sopra esposta evidenzia che il bilancio risulta in equilibrio, sia per
quanto riguarda le previsioni iniziali, sia per quanto riguarda quelle assestate
(definitive).
Rappresentazione del risultato della gestione di competenza
Il saldo finanziario della gestione di competenza (+ € 4.129,5 ml) può
essere utilmente evidenziato anche sotto l’aspetto della natura delle risorse:
autonome e vincolate.
Tale analisi evidenzia un disavanzo sulla gestione autonoma pari a €
1.224,7 ml ed un avanzo sulla gestione vincolata di € 5.354,1 ml, come emerge
dalle successive tabelle dimostrative.
133
A) Gestione autonoma
Il disavanzo originatosi dalla gestione autonoma ( € 1.224,7 ml) è
composto dal disavanzo degli anni precedenti di € 1005 ml e dal disavanzo del 2002
di € 219,7.
Tale disavanzo deriva dalla mancata contrazione dei mutui per il
finanziamento degli investimenti, cioè mutui a ripiano del disavanzo dell’esercizio in
corso e di quello degli esercizi precedenti.
Occorre ricordare che le norme relative al rispetto degli equilibri di bilancio
dispongono che i mutui devono essere destinati alla realizzazione degli
investimenti.
Il rispetto di tale equilibrio di bilancio è evidenziato dal confronto tra i
risultati della gestione di parte corrente e quelli della gestione in conto capitale.
(milioni di euro)
GESTIONE AUTONOMA GESTIONE
AUTONOMA CORRENTE
GESTIONE AUTONOMA CAPITALE
Accertamenti di competenza 1.813 1.789 24
Accertamenti mutuo autonomo 209 0 209
Avanzo gestione precedente 83 51 32
Totale acc.ti di competenza 2.105 1.840 266
Impegni di competenza 2.324 1.618 706
Disavanzo gestione precedente 1.005 0 1.005
Totale impegni di competenza 3.329 1.618 1.711
Disavanzo autonomo -1.224 222 -1.445
Disavanzo autonomo rettificato(*) -1.433 222 -1.654(*) Disavanzo autonomo al netto del prestito obbligazionario relativo alla copertura dei disavanzi degli esercizi precedenti (€ 209 milioni) Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
Emerge infatti che la gestione autonoma di parte corrente è in grado non
solo di assicurare la copertura delle spese della stessa natura (misurate dagli
impegni autonomi di parte corrente), ma consente anche un margine di
autofinanziamento della spesa in conto capitale in misura pari all’avanzo di € 222
ml.
134
Tale capacità di autofinanziamento degli investimenti risulta
“maggiormente positiva” se raffrontata agli equilibri economico e finanziario del
bilancio di previsione iniziale.
(milioni di
euro)
1. entrate correnti 16.958,5
2. spese correnti 16.928,0
3. risparmio pubblico (1-2) 30,5
4. entrate in c/capitale 14.2
5. spese di investimento in annualità 48,2
6. spese di investimento in c/capitale 906,5
7. totale spese di investimento (5+6) 954,7
8. disavanzo gestione in conto capitale (4-7) 940,5
9. disavanzo di bilancio da finanziare con mutui (8-3) 910,0
10. disavanzo anno precedente 1.084,6
11. totale mutui da contrarre (9+10) 1.994,6
Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
L’avanzo economico passa pertanto da € 30,5 ml, previsto inizialmente, a €
222 ml, con un beneficio a favore degli investimenti di € 191,5 ml.
B) Gestione vincolata
Come si è precedentemente detto, per il rispetto del vincolo di destinazione
delle risorse, la gestione delle risorse vincolate non può che essere in positivo e
questo per i seguenti due fenomeni:
- le spese possono essere impegnate soltanto se le relative entrate
vengono accertate;
- non tutti gli stanziamenti di spesa vengono comunque impegnati entro
l’esercizio.
135
Ne consegue che i capitoli di spesa finanziati con entrate accertate
producono economie nei limiti delle somme non impegnate e quindi avanzo di
amministrazione vincolato.
Nella gestione vincolata è pertanto naturale il rispetto dell’equilibrio
economico, essendovi una stretta connessione tra assegnazioni ed impieghi. (milioni di euro)
GESTIONE VINCOLATA
GESTIONE VINCOLATA CORRENTE
GESTIONE VINCOLATA CAPITALE
Accertamenti di competenza 20.042 18.521 1.521
Avanzo gestione precedente 3.731 1.211 2.520
Totale acc.ti di competenza 23.773 19.732 4.041
Impegni di competenza 18.420 16.793 1.627
Disavanzo gestione precedente 0 0 0
Totale impegni di competenza 18.420 16.793 1.627
Disavanzo vincolato
5.353 2.939 2.414
Saldo gestione di competenza
4.129 3.160 969
Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
136
5. Gli equilibri realizzati nella gestione relativa al 2002
A completamento delle svolte analisi, è possibile tracciare sintetiche
valutazioni d’assieme attinenti ai realizzati equilibri di bilancio a conclusione della
gestione relativa al 2002.
Il tema muove dai definiti rapporti con lo Stato in ordine al finanziamento
del servizio sanitario.
Va premesso in proposito che l’art. 28 della legge 448/98 (legge collegata
alla finanziaria 1999) ha introdotto nel sistema di regole finanziarie Stato-Regioni il
“ Patto di stabilità interno”, quale cornice per la realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica che l’Italia ha adottato con l’adesione al patto di stabilità e
crescita, impegnandosi a ridurre il finanziamento in disavanzo delle spese ed a
ridurre il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il prodotto interno lordo.
Tra le diverse azioni funzionali al rispetto del Patto era prevista la
ricognizione debitoria del Servizio Sanitario Nazionale per definire le linee generali
degli interventi di rientro, distinguendo le quote di spese attribuibili ai diversi livelli
di responsabilità
La ricognizione dei disavanzi degli anni pregressi, effettuata l’8 agosto
2001 congiuntamente tra il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero
della Salute, e la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome, ha evidenziato la seguente situazione quale emerge dalla
relazione al consuntivo 2002.
Anni 1994 e precedenti
I disavanzi di parte corrente per il complesso delle regioni sono stati
definitivamente accertati in 2.336,137 milioni di euro. L’intervento statale a ripiano
delle gestioni 1994 e precedenti rimane stabilito in € 1.168,068 milioni.
Il residuo importo è a carico delle Regioni chiamate a provvedere con mezzi
propri.
Periodo 1995-1999
L’ importo dei disavanzi 1995-1999 è risultato di € 19.716,00 milioni.
Per tale periodo la copertura finanziaria statale è di € 12.750,44 milioni.
137
Complessivamente le risorse finanziarie statali per le maggiori occorrenze
del S.S.N. per gli esercizi pregressi fino all’esercizio 1999 sono risultate pertanto
pari € 13.918,5 milioni (lit. 26.950 miliardi), così allocati nei vari provvedimenti
statali:
• per lit. 6.000 miliardi (€ 3.098,7 milioni) nella tabella A dei
provvedimenti collegati alle leggi finanziarie del 1998 e 1999;
• per lit. 4.950 miliari (€ 2.556,5 milioni) nella legge di assestamento del
bilancio statale n. 435/99;
• per lit. 16.000 miliardi (€ 8.263,3 milioni) nella tabella A del
provvedimento collegato alla finanziaria del 2001 suddivisi
rispettivamente in lit. 7.000 miliari (€ 3.615,2 milioni) nel 2001, lit.
6.000 miliardi (€ 3.098,7 milioni) nel 2002 e lit. 3.000 miliardi (€
1.549,4 milioni) nel 2003.
Il D.L. 19.2.2001, n. 17, convertito in Legge 129/01, ha provveduto a
ripartire i primi 7.000 miliardi (€ 3.615,2 milioni) relativi all’anno 2001 a titolo di
acconto dei ripiani dei disavanzi del settore sanitario a tutto il 31.12.1999.
Destinazione di risorse statali alla Regione Lombardia
Sulla base della proposta di riparto dei fondi statali per i disavanzi
pregressi, formulata il 18 dicembre 2001 dalla Conferenza dei Presidenti delle
Regioni e province autonome recepita dal Decreto del Ministero dell’Economia e
delle Finanze di concerto con il Ministero della Salute n. 65718 del 16 ottobre 2002,
la quota per la Regione Lombardia ammonta a € 2.077 milioni; le erogazioni pari a
€ 1.410,4 milioni (lit. 2.731 miliardi) sono così suddivise:
• lit. 310 miliardi (€ 160,1 milioni) relativamente al triennio 1995-
1997; il finanziamento indicato deriva dalla quota parte spettante
alla Regione Lombardia dello stanziamento di lit. 2.000 miliardi (€
1.032,9 milioni) previsto dal D.L. 450/98, convertito in legge
39/99, su fondi accantonati con legge finanziaria 1998 – riscossi nel
1999.
Al saldo dell’assegnazione di cui alla Legge 39/99 si è provveduto
con provvedimento del Ministero del Tesoro del 29 febbraio 2000,
che eroga l’importo di lit. 175,6 miliardi (€ 90,7 milioni) a parziale
138
ripiano delle maggiori occorrenze finanziarie del S.S.R. per gli anni
95-97, riscossi nel 2000.
Sui fondi pari a lit. 3.000 miliardi (€ 1.549,4 milioni) di cui alla
Legge finanziaria 1999, il D.L. 10.11.99 n. 411 convertito dalla
Legge 22.12.99, n. 498, autorizza l’assegnazione e la ripartizione
alle regioni delle quote per il finanziamento dei disavanzi del S.S.R.
per i medesimi anni; l’importo spettante alla Regione Lombardia
ammonta a lit. 483 miliardi (€ 249,4 milioni), riscosso nel 2000.
• Per le esigenze finanziarie del S.S.R. 1999 con la legge di
assestamento del bilancio statale (Legge 435/99) sono state messe
a disposizione fondi per lit. 4.950 miliardi (€ 2.556,5 milioni)
corrispondenti per la Regione Lombardia a lit. 844,6 miliardi (€
436,2 milioni), riscossi nel 2000.
• La quota assegnata alla regione Lombardia con il D.L. 17/01
convertito in legge 129/01 a titolo di acconto ammonta a lit. 917
miliardi (€ 473,6 milioni), di cui 86 miliardi (€ 44,4 milioni) relativi
ai disavanzi per gli esercizi 1994 e precedenti e 831 miliardi (€
429,2 milioni) per il periodo 1995 – 1999, riscossi nel 2001.
139
PERIODO
Assegnazione
statale
Assegnazione quota
regionale
Erogazioni quote
regionali
miliardi di
lire
milioni di
euro
miliardi di
lire
milioni di
euro
miliardi di
lire
milioni di
euro
1994 e precedenti 2.262 1.168 129 67 86 44
1995 - 1997 10.238 5.287 1.705 881 1.705 881
1998 5.500 2.840 940 486 95 49
1999 4.950 2.556 845 436 845 436
2000 e precedenti 1.000
3.000
516
1.549
110
291
57
150
0
0
0
0
TOTALE 26.950 13.918 4.020 2.077 2.731 1.410
Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
L’accordo dell’8 agosto 2001 tra Governo, Regioni e Province Autonome ha
integrato e modificato il precedente accordo del 3 agosto 2000, rifinanziando tra
l’altro il fabbisogno sanitario 2000 per 2.700 miliardi di lire (€ 1.394,43 milioni) ed
il 2001 per 6.608 miliardi di lire (€ 3.412,75 milioni). Le somme sono state
attribuite alle Regioni con il D.L. 63/2002, convertito nella legge 112/2002, che
prevede l’erogazione di acconti commisurati rispettivamente al 50% ed al 25% delle
predette somme. Le quote spettanti alla Lombardia sono pari a 462 mld. di lire
(€238,60 milioni) per il 2000 e 1.149 miliardi di lire (€593,45 milioni) ad
integrazione del 2001.
Nel corso del 2002 è stato riscosso l’acconto di € 119 milioni relativo
all’integrazione 2000.
140
PERIODO
Assegnazione
statale
Assegnazione quota
regionale
Erogazioni quote
regionali
miliardi di lire
milioni di euro
miliardi di lire
milioni di euro
miliardi di lire
milioni di euro
Integrazione
2000
2.700 1.394 462 239 231 119
Integrazione
2001
6.608 3.413 1.149 593 0 0
Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
141
I FINANZIAMENTI REGIONALI PER LE MAGGIORI SPESE SANITARIE
La Regione Lombardia ha contratto per le maggiori occorrenze del S.S.R. i
seguenti mutui, con oneri a carico della Regione, previa apposita autorizzazione
legislativa:
Mutuo copertura disavanzi 94 e
precedenti,1995 e 1996
(contratto nel 97 e riscosso
e riversato al S.S.R. nel 98)
lit. 400 miliardi (€ 206,6 milioni)
Mutuo a copertura disavanzi
a tutto il 31.12.1996
(contratto nel 98 e riscosso
e riversato al S.S.R. nel 1999)
lit. 290 miliardi (€ 149,8 milioni)
Mutuo a copertura
Maggiori spese enti del S.S.R.
a tutto il 31.12.98
(contratto nel 99 e riscosso
e riversato nello stesso esercizio)
lit. 700 miliardi (€ 361,5 milioni)
Mutuo a copertura disavanzi
a tutto il 31.12.2000
(contratto nel 2001)
lit. 1.000 miliardi (€ 516.45 milioni)
TOTALE lit. 2.390 miliardi (€ 1.234,33 milioni)
Fonte: Relazione al Rendiconto 2002
Sul Bilancio 2002 la Regione ha stanziato per la copertura delle maggiori
spese sanitarie 2001 € 265,6 milioni ed ulteriori € 64,1 milioni per le maggiori
occorrenze del periodo 1995 – 1999, connessi alla manovra fiscale regionale.
142
VII – ANALISI FINANZIARIA DEI DATI DI CONSUNTIVO DELLA REGIONE LOMBARDIA
1. Le entrate
Per analizzare i dati del rendiconto relativo all’esercizio 2002 si è fatto
ricorso ad una serie di indicatori, peraltro già utilizzata nei precedenti referti
annuali, con un raffronto fra le ultime cinque gestioni (1998 - 2002).
Il primo esame permette di osservare complessivamente (Tab. n. 3) che
l’indice di realizzazione è positivo (93,79% nel 2002) e in tendenza di lieve
miglioramento (92,6% nel 2001 e 91,35% nel 2000).
Per quanto riguarda la capacità di riscossione, la gestione di competenza
ha fatto registrare una diminuzione, attestandosi l’indice al 18,62%, contro il
68,67% del 2001 e il 43,30% del 2000.
La notevole diminuzione della capacità di riscossione è dovuta ai mancati
accreditamenti, sui conti della Regione, degli incassi relativi all’IRAP, all’addizionale
IRPEF, alla compartecipazione IVA, determinate dall’assenza del provvedimento che
stabilisce l’ammontare spettante a ciascuna regione. Lo Stato, al fine di assicurare il
finanziamento della spesa sanitaria corrente per il 2002, ha comunque versato a
titolo di anticipazione complessiva sui tributi suddetti un importo pari a € 10.232
ml, introitato dalla Regione come partita di giro sino a che tale situazione non
venga definita con la quantificazione esatta degli importi spettanti, e la conseguente
regolarizzazione degli anticipi.
Per confrontare in modo omogeneo i dati del 2002 con quelli del 2001, è
quindi necessario riallocare, sia per la gestione di competenza, che, in misura
minore, per la gestione residui, le somme ricevute a titolo di anticipazione dallo
Stato nel 2002 tra le entrate tributarie. Alla luce di tale riclassificazione l’indice
relativo alle riscossioni, in competenza, per le entrate autonome raggiunge il
67,06%, portando la percentuale di riscossione complessiva sulle entrate al
66,22%.
L’incidenza residui nel 2002 è pari all’80,15%. La gestione dei residui ha
determinato un indice di riscossione nel 2002 pari al 67,94%, contro il 63,26% del
143
2001 e il 66,60% del 2000. Sono state registrate maggiori entrate per € 398,4 ml,
così che l’incidenza residui eliminati risulta essere pari a +4,67%, contro il -2,84%
nel 2001e il -4,94% del 2000. Il dato relativo al 2002 evidenzia quindi un netto
miglioramento rispetto agli anni precedenti.
La cassa registra nel 2002 un indice del 67,66%, contro il 33,08% del 2001
e il 47,40% del 2000 e la competenza un indice dell’81,38% nel 2002, contro il
31,33% nel 2001 e il 56,70% del 2000.
Scendendo all’esame delle tipologie di risorse (Tab. n. 4), si osserva che il
rapporto tra entrate autonome da una parte ed entrate vincolate e finalizzate
dall’altra, pressoché costante nel 1999 e nel 2000 (rapporto pari a 1 a 4), fa
registrare dal 2001 una inversione di tendenza. Tale indice è, infatti, nel 2001 di 5 a
1 e nel 2002 di 4 a 1. La stessa è conseguenza del fatto che dal 2001 le risorse
destinate al finanziamento del SSN, considerate finalizzate sino all’anno 2000, sono
state classificate come risorse autonome, nonostante sia rimasto, il vincolo, di
destinazione delle stesse al finanziamento della spesa sanitaria.
Osservando l’andamento dell’indice di realizzazione (Tab. n. 5), si nota che
tale indice è in diminuzione negli anni 1999 e 2000 (91,72% nel 1999, 91,35% nel
2000), mentre nel 2001 e 2002 si ha un’inversione di tendenza: passa, infatti, dal
93,75% del 2001 al 94,83% del 2002. Considerando il riferimento alla tipologia di
risorse, si ha una diminuzione della capacità di realizzo relativamente a quelle
vincolate e finalizzate (100,64% nel 2000, 101,89% nel 2001 e 97,97% nel 2002);
mentre si registra una tendenza inversa per le risorse autonome (60,12% nel 2000,
92,10 nel 2001 e 94,11% nel 2002).
Scorporando ulteriormente le entrate regionali dell’ultimo triennio (tab. n.
7) secondo un diverso criterio, quello dei titoli, si possono osservare le gestioni di
competenza con riferimento agli indici di realizzazione e di riscossione.
L’indice di realizzazione (rapporto tra gli accertamenti e gli stanziamenti)
per il 2002 assume valori superiori al 100% per i primi tre titoli, mentre per il titolo
IV si ha un indice pari al 94,49% e per il titolo V si rileva un indice pari all’11,44%.
L’indice di riscossione (rapporto tra le riscossioni e gli stanziamenti)
presenta una notevole diminuzione relativamente al Titolo I (7,84% nel 2002
contro il 74,88% nel 2001 e il 42,03% nel 2000), un analogo andamento si ha al
Titolo II (57,11% nel 2002 contro l’88,91% nel
144
2001 e il 79,19% nel 2000). Considerando il Titolo III e IV si registra, invece, un
aumento rispettivamente pari al 2,93% e al 6,9%. Nel 2002 l’indice di riscossione è
pari al 172,4% (contro il 169,47% del 2001 e l’85,28% del 2000), il Titolo IV nel
2002 corrisponde al 70,31% (contro il 63,41% del 2001 e l’80,36% del 2000).
2. Le spese
In ordine alle spese, si è operata una analisi utilizzando indicatori analoghi
a quelli delle entrate e distinguendo le stesse secondo due tipi di classificazione:
1. Risorse autonome – risorse vincolate e finalizzate risorse delegate;
2. Spese correnti – spese per investimenti – spese in annualità – spese
per rimborso prestiti.
La prima distinzione è apparsa rilevante per valutare il grado di autonomia
delle spese, la seconda per il differente regime giuridico, circostanza che comporta
una rilevante differenza dei procedimenti di gestione delle stesse.
In ordine al totale delle spese (Tab. n. 10), si osserva che la capacità di
spesa (72,31% nel 2000, 76,78% nel 2001 e 59,72% nel 2002) e la velocità di
cassa (87,12% nel 2000, 93,15 nel 2001 e 74,92% nel 2002) presentano un netto
peggioramento nell’esercizio all’esame.
Considerando le diverse tipologie di spesa, fra cui sono state ripartite le
risorse impiegate (Tabb. da n. 11 a n. 17), i relativi indicatori presentano un
andamento difforme.
In merito alla gestione di competenza (Tab. n. 10), si ha un incremento
dell’indice di economia (dal 18,67% nel 2001 al 21,23% del 2002) e una flessione
della capacità di impegno (dall’81,33% nel 2001 al 78,77% del 2002). Anche la
capacità di pagamento in conto competenza presenta un peggioramento (dal
95,49% del 2001 al 75,65% del 2002) come pure l’incidenza sui residui delle
somme provenienti dalla competenza mostra un consistente peggioramento (dal
4,51% del 2001 al 24,35% del 2002).
Relativamente alle spese effettuate con risorse autonome (Tab. n. 11) si
osserva un miglioramento.
Infatti, la capacità d’impegno è passata dal 69,32% al 79,46% nel 2002,
con conseguente diminuzione delle economie sia in valori assoluti, sia in
145
percentuale: dal 30,68% nel 2001 al 20,54% nel 2002; la capacità di pagamento,
invece, presenta un andamento analogo all’anno precedente (83,77% nel 2001
e 83,64% nel 2002).
Le spese che si riferiscono a risorse vincolate e finalizzate (Tab. n. 12)
presentano un peggioramento per quanto riguarda la capacità di pagamento in
conto competenza (74,65% nel 2002, contro il 97,04% del 2001) e,
conseguentemente, anche l’incidenza residui risulta notevolmente aumentata (dal
2,96% del 2001 al 25,35% del 2002).
Un andamento negativo si ha anche per la capacità di impegno che passa
dall’83,28% del 2001 al 78,71% del 2002, così che l’indice di economia passa dal
16,72% del 2001 al 21,29% al 2002.
Le spese correnti (Tab. n. 14) hanno visto un peggioramento della capacità
di impegno passando dal 92,84% del 2001 all’89,93% del 2002, mentre presenta
un analogo andamento la capacità di pagamento in conto competenza (dal 97,42%
nel 2001 al 75,57% del 2002).
Le spese per investimenti (Tab. n.15) evidenziano nel complesso un lieve
miglioramento.
La capacità di impegno registra un incremento passando dal 35,24% del
2001 al 37,86% del 2002; ed anche l’indice di economia presenta un miglioramento
(si passa dal 64,76% del 2001 al 64,14% del 2002). Un andamento in linea con il
2001 si ha, invece, per la capacità di pagamento in conto competenza (66,17% nel
2001, 66,32% nel 2002) e per il tasso di incidenza dei residui (33,83% nel 2001,
33,68% nel 2002).
La gestione dei residui presenta nel complesso un notevole peggioramento
rispetto alla precedente gestione (Tab. n. 10) evidenziato dall’indice di
accumulazione residui (da –18,16% del 2001 a +332,22% del 2002).
Considerando esclusivamente la gestione in conto residui, si registra un
lieve miglioramento rispetto al 2001: infatti, la capacità di pagamento in conto
residui è analoga al 2001 (62,86% nel 2001 e 62,46% nel 2002) e l’indice di
smaltimento residui è migliorato (dal 76,72% nel 2001 all’80,58% nel 2002).
La capacità di programmazione, misurata dagli scostamenti di liquidità, si
attesta nel 2002 al 38,97% per la cassa, e al 40,40% per la competenza (Tab. n.
10), peggiorando rispetto alla gestione 2001 (23,18% per la cassa e 22,35% per la
competenza).
146
Esaminando le diverse tipologie di spesa, devono essere evidenziati i valori
negativi delle spese per investimenti (61,29% per la cassa e 74,89% per la
competenza) e sottolineato comunque un netto miglioramento rispetto al 2001
(70,27% per la cassa e 76,68% per la competenza). Per le spese effettuate con
risorse autonome (Tab. n. 11), vanno registrati valori in peggioramento per la
cassa (56,99% nel 2002 contro il 46,93% nel 2001) ed in miglioramento per la
competenza (33,54% nel 2002 contro il 41,93% nel 2001).
Riassumendo le rilevazioni fin qui esposte circa la gestione riferita
all’esercizio finanziario 2002, possono trarre le conclusioni che seguono.
Nell’esercizio in esame le spese effettuate con risorse autonome (Tab. n.
11) risultano meglio gestite rispetto a quelle sostenute con risorse vincolate (Tab.
n. 12).
Queste ultime, infatti, vedono nel 2002 diminuire la capacità di impegno
rispetto al 2001 di quasi 5 punti e di 21 punti relativamente alla capacità di spesa.
La capacità di pagamento mostra un andamento negativo sia in conto competenza
che in conto residui. Particolarmente rilevante è l’indice di accumulazione residui
che passa da –30,39% nel 2001 a + 600,76% nel 2002.
Le spese correnti (Tab. n. 14) presentano indicatori più elevati, mentre le
spese per investimenti (Tab. n. 15) si attestano su valori molto più bassi.
La gestione dei residui nel 2002 è caratterizzata per le spese per
investimenti da un tasso in incidenza analogo al 2001, mentre quello relativo alle
spese correnti passa dal 2,58% del 2001 al 24,43% del 2002.
147
VIII CONSIDERAZIONI E VALUTAZIONI CONCLUSIVE
L’attività di referto relativa all’analisi dell’attività svolta dagli organi di
governo regionale ha riservato tradizionalmente un capitolo in cui sono state
espresse le considerazioni e le valutazioni che la Sezione ha ritenuto di ricavare
dalla rassegna dei settori esaminati.
Tale compito deve essere svolto anche per il periodo gestionale relativo al
2002, considerando che trattandosi di fatti amministrativi e finanziari che si
sviluppano senza soluzione di continuità, ugualmente le riflessioni conclusive
ricavate con riferimento a tale esercizio devono correlarsi con quelle svolte per gli
esercizi precedenti.
Secondo lo schema già accolto nei precedenti referti vengono, pertanto,
proposte le seguenti considerazioni e valutazioni conclusive relative alla gestione
del 2002.
1. Va innanzitutto affermato che la svolta analisi ha fatto trarre la
constatazione che, sia in ordine alla impostazione programmatica che
in riferimento alla concreta gestione, il governo regionale ha
realizzato il fondamentale equilibrio finanziario, nel senso della
proporzionalità e coerenza tra l’impianto delle entrate e quello delle
spese, come evidenziato dai dati contabili risultanti dai prospetti di
preventivo e consuntivo.
Infatti le rilevazioni e le analisi relative alla complessiva situazione
finanziaria attinente al 2002 dimostrano un realizzato equilibrio
nell’ambito della politica di entrata e di spesa, in quanto le previsioni
di entrata iniziali integrate dalle successive variazioni, fissate in
51.763,8 milioni di €, pareggiano nello stesso ammontare le
previsioni definitive di spesa.
La scomposizione degli stanziamenti definitivi di entrata ha consentito
di evidenziare il grado di autonomia finanziaria della Regione,
individuato nell’8,3%, considerando comunque che una notevole
parte delle entrate stesse, quelle in particolare destinate al
finanziamento del servizio sanitario, di fatto sono vincolate, pur
essendo classificate in bilancio quali risorse autonome, come chiarito
nel testo del referto.
148
Una particolare considerazione spetta, tra le previsioni di entrata, ai
mutui, prestiti e alle altre operazioni creditizie.
E’ stato previsto il ricorso alla contrazione di mutui e prestiti per €
1.828,0 milioni, oltre a € 258,2 milioni per anticipazioni di cassa.
Nella previsione iniziale l’indebitamento risultava destinato a
finanziare futuri investimenti, come prescritto anche dalla recente
riforma costituzionale.
Peraltro sopravvenute disponibilità della gestione di cassa hanno
consentito di evitare il ricorso a tale finanziamento, come emerge dai
dati di consuntivo, fatta eccezione per l’importo di € 209 milioni,
corrispondenti alla emissione del prestito obbligazionario “Bond
Lombardia”
La gestione relativa al 2002 ha peraltro evidenziato che il rapporto
tra entrate autonome da una parte ed entrate vincolate e finalizzate
dall’altra, pressoché costante nel 1999 e nel 2000, con un rapporto di
circa 1 a 4, già dal 2001 fa registrare una inversione di tendenza, con
un rapporto di 5 a 1, consolidata su tali valori nel 2002, in
conseguenza della diversa classificazione della spesa sanitaria.
I dati relativi alla riscossione delle entrate hanno evidenziato una
diminuzione della relativa capacità, conseguenza dei ritardi con i quali
gli uffici statali hanno effettuato gli accreditamenti sui conti regionali
degli importi dovuti per IRAP, addizionali e compartecipazioni. Il
relativo indice è sceso al 18,62%, contro il 68,67% del 2001 e il
43,30 del 2000. Peraltro considerando le anticipazioni sugli importi
dovuti, l’indice relativo al 2002 si riallinea tendenzialmente a quello
degli anni precedenti.
Va aggiunto che alla formazione di tale rapporto concorre l’incidenza
dei residui attivi, che nel 2002 è risultata in netto miglioramento.
Anche l’andamento della cassa evidenzia un netto miglioramento
rispetto allo scorso esercizio, circostanza che ha mitigato
notevolmente le conseguenze del ritardo con cui l’amministrazione
statale ha operato il saldo delle competenze dovute.
149
La scomposizione delle spese ha consentito di operare la
fondamentale distinzione delle stesse come segue (milioni di euro): previsioni impegni - spese correnti 359,9
347,8 di funzionamento - spese correnti 20.012,7 17.974,1
operative - spese in 4.506,0 1.706,1 c/capitale - spese in annualità 543,6
101,5 - rimborso prestiti 653,5
614,4 ________ __________
Totali 26.075,7 20.743,9
Nell’ambito delle spese correnti di funzionamento, quelle per il
personale sono risultate effettuate per un importo di € 182,5 milioni,
categoria che registra rispetto al 2001 un decremento pari all’8,5%,
mentre nel periodo 1996/2001 aveva subito un incremento medio
annuo del 3%.
La ragione del decremento va attribuita alla diminuzione della
consistenza complessiva di personale dovuta a diverse ragioni.
In ordine alla gestione delle spese, va evidenziato che nel corso del
2002 è proseguito il processo di progressiva eliminazione
dell’ingombrante contabilità dei residui passivi: infatti l’indicatore
relativo allo smaltimento dei residui passivi: è cresciuto dal 76,72%
del 2001 all’80,58% del 2002.
2. Risulta altresì che sia stata data attuazione alle regole e agli obblighi
connessi al patto di stabilità e crescita, quali derivanti dalla
150
legislazione nazionale e comunitaria. Le prodotte tabelle dimostrative
evidenziano l’adesione da parte della Regione ai relativi principi e la
traduzione degli stessi sia sulla politica di bilancio, che nella concreta
ricaduta gestionale.
La Regione ha infatti dato attuazione alle nuove regole relative al
patto di stabilità, introdotte dalla legge 405/2001, consistenti nella
rilevazione dei dati riferiti agli impegni e ai pagamenti, sostitutive di
quelle fondate in precedenza sui saldi finanziari; con fissazione del
complesso della spesa corrente, depurata di alcune categorie di oneri,
all’ammontare degli impegni assunti a tale titolo nell’esercizio 2000
aumentati del 4,5%.
In osservanza a tali regole, il complesso dei pagamenti sulla spesa
corrente sottoposta a vincolo è stato di € 1.959 milioni, importo che
si attesta al di sotto del limite programmatico, fissato secondo le
modalità di legge in € 4.227 milioni.
3. L’analisi effettuata in ordine all’impostazione dei sistemi di controllo
interno ha evidenziato una consolidata acquisizione normativa e
concettuale, tradotta in concreta esperienza operativa avviata da
tempo nella struttura organizzativo-amministrativa, con anticipazione
rispetto alla formale emanazione dei provvedimenti normativi di
carattere generale che li disciplinano. Circostanza la quale ha
consentito l’attuazione del progetto “governance”, che ha potuto
essere realizzato presso la Regione Lombardia anche in ragione della
sperimentata efficacia dei già avviati metodi di controllo interno ed è
stato assunto delle altre regioni quale modello sul quale basare scelte
ed esperienze proprie.
In particolare le tipologie di controllo interno quale formulato nel
D.Lgs. 286/1999 risultavano già previste nella legge regionale 23
luglio 1996 n. 16, sia quale controllo di gestione, sia quale controllo
strategico, sia quale sistema di valutazione della dirigenza, che infine
quale impostazione di riscontro di legittimità amministrativo e
contabile dell’entrata e della spesa.
4. Deve essere ribadita anche per il periodo gestionale relativo al 2002
l’importanza che assume il Rapporto di gestione, fondamentale
151
documento sulla base del quale è stato possibile costruire, come già
era avvenuto per i precedenti periodi gestionali, rilevanti capitoli del
presente referto.
5. Un uguale valore va riconosciuto alle relazioni che accompagnano il
bilancio preventivo e il rendiconto relativo all’esercizio in esame,
documenti che forniscono, oltre ad una visione d’assieme
dell’impianto finanziario regionale, una serie di indicatori che
illustrano gli aspetti di dettaglio della gestione regionale.
6. Per quanto riguarda l’attività contrattuale, va riconosciuto che trattasi
di attività svolta secondo un’impostazione programmatoria che
evidenza in anticipo le necessità di acquisizione dei beni e servizi
dall’esterno. Nella concreta modalità di aggiudicazione risultano
osservate le regole comunitarie relative alla concorsualità, nonché
quelle nazionali per le aggiudicazioni sottosoglia.
7. In ordine alle entrate, la funzionalità della struttura regionale, già
rilevata nei precedenti esercizi, si è giovata dell’ulteriore
perfezionamento di tecniche di monitoraggio realizzate
nell’impostazione del Servizio tributario regionale, che si avvale di un
avanzato strumento informatizzato denominato Sistema informativo
tributario regionale (S.I.T.R.E.).
8. La Sezione dà atto dell’attività svolta dal Governo regionale per porre
riparo alle conseguenze dell’evento del 18 aprile 2002, sia per quanto
riguarda il recupero della funzionalità del Palazzo Pirelli, sede della
Regione, che in ordine all’attività tesa ad acquisire gli indennizzi e ad
ottenere il riconoscimento dei risarcimenti.
Recommended