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VENEZIA, 24 FEBBRAIO 2017
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE
PER IL VENETO
Sezione Giurisdizionale Regionale
per il Veneto
INAUGURAZIONE DELL’ANNO
GIUDIZIARIO 2017
VENEZIA, 24 FEBBRAIO 2017
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. I
INDICE
Pag.
I. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE 1
1. Novità normative nelle materie di competenza della GiurisdizioneContabile
Il codice della giustizia contabile 7
Responsabilità tipizzata 16
Società a partecipazione pubblica 17
Danno da assenteismo 19
Obblighi di denuncia 20
2. Interventi della Corte costituzionale nelle materie di competenza delGiudice contabile
Conti degli organi di rilevanza costituzionale 21
Contributo di solidarietà 21
Pensioni di reversibilità 23
Cumulo redditi di lavoro autonomo con la pensioneprivilegiata ordinaria 23
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. II
3. Le pronunce della Corte di Cassazione su questioni di giurisdizione(art. 111 Cost.)
Le società partecipate 25
Giurisdizione nei confronti di privati 27
Gravami avverso deliberazioni delle Sezioni del Controllo 28
La insindacabilità delle scelte discrezionali 29
Giurisdizione nei confronti di esattore delle imposte fallito 29
Tutela del credito erariale 30
La giurisdizione sui gruppi consiliariper la gestione dei contributi 30
Giurisdizione in materia di pensioni pubbliche 32
4. Pronunce delle Sezioni riunite della Corte dei conti
Giudicato implicito su accessori del credito pensionistico 33
Effetti devolutivi dell’appello contabile 34
Conto giudiziale e comunicazioni al Procuratore regionale 34
Conti relativi alla gestione dell’imposta di soggiorno 35
II. L’ATTIVITÁ DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE
1. L’organico 37
2. Giudizi nelle materie di contabilità pubblica 39
3. Conti giudiziali 70
4. Giudizi pensionistici 76
III. CONCLUSIONI 82
TABELLE
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 1
Saluto calorosamente e ringrazio le illustri autorità civili, militari e
religiose, gli avvocati e i gentili ospiti che, partecipando alla odierna
cerimonia di inaugurazione dell'Anno giudiziario, conferiscono ad essa
solennità e prestigio.
Un particolare saluto e un vivissimo ringraziamento rivolgo al
Presidente della Corte dei conti, la cui presenza ci onora ed è per noi tutti,
magistrati e personale amministrativo di questa sede, motivo di
soddisfazione per l'attenzione riservataci.
Saluto il rappresentante dell'Associazione magistrati della Corte dei
conti, che ringrazio per l' attività svolta a tutela dei valori di autonomia e
indipendenza della magistratura contabile.
Estendo un cordiale saluto ai colleghi della Sezione regionale di
controllo e porgo un sentito augurio al Presidente Diana Calaciura, per il
nuovo prestigioso incarico che recentemente ha assunto in questa sede.
Auguro un buon lavoro anche al Procuratore regionale Paolo
Evangelista che, da pochi mesi, ha sostituito il Presidente Carmine
Scarano che, per tanti anni, con grande capacità, dedizione ed equilibrio,
ha retto l'Ufficio requirente.
L'odierna cerimonia inaugurale si svolge nuovamente a Palazzo dei
Camerlenghi, storica sede della Corte dei conti per il Veneto, dove
finalmente gli Uffici giudiziari contabili si sono trasferiti, ponendo fine ad
una situazione di precarietà e disagio protrattasi per oltre cinque anni.
Il Palazzo dei Camerlenghi, austero ed elegante edificio realizzato nella
prima metà del secolo XVI, deve il suo nome ad una antica magistratura
della Serenissima Repubblica di Venezia, i Camerlenghi de Comùn, che qui
esercitavano le funzioni ad essi affidate, vigilando sulle attività di
riscossione e di redistribuzione delle entrate.
Funzioni che riecheggiano quelle oggi svolte dalla attuale Corte dei
conti e che, pur con i dovuti distinguo, attestano la continuità storica
nell'uso dell'edificio.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 2
La Corte dei conti occupa il Palazzo dei Camerlenghi dagli anni
successivi al termine dell'ultimo conflitto mondiale, quando venne istituito
l'Ufficio di controllo sugli atti dell'Amministrazione periferica dei Lavori
Pubblici (D.lg. Lgt. 14 giugno 1945 n.655), poi trasformato in Delegazione
regionale della Corte dei conti, con competenza estesa a tutte le
amministrazioni dello Stato nella Regione (L.20 dicembre 1961, n. 1345);
dopo il decentramento delle funzioni giurisdizionali (D.L. 15 novembre
1993 n. 453, convertito in L. 14 gennaio 1994, n. 19), il Palazzo divenne
sede della Sezione giurisdizionale e della Procura regionale.
Nel 2012 iniziarono gli interventi di ristrutturazione, limitati,
inizialmente, alla sostituzione degli impianti tecnici obsoleti e,
successivamente, estesi al restauro conservativo delle facciate in pietra
d'Istria, degli ampi finestroni centinati e degli interni.
I lavori sono stati interamente finanziati dalla Corte dei conti e ciò è
motivo di orgoglio per avere l'Istituto contribuito alla salvaguardia del
patrimonio artistico e storico di questa Città.
Esprimo il mio compiacimento a quanti, con zelo e professionalità,
hanno partecipato alla realizzazione del progetto e auspico che questa
rinnovata sede possa sempre costituire un luogo in cui si amministra
Giustizia con impegno, trasparenza e serenità, nell'interesse del buon
andamento dell'Amministrazione e a servizio delle Comunità locali.
Mi auguro, altresì, che questa aula d'udienza, oltre che per tutte le
esigenze istituzionali, possa essere utilizzata anche come luogo di incontri
seminariali, per un proficuo confronto di carattere scientifico tra gli
operatori del diritto, magistrati, avvocati e studiosi, su temi afferenti i
variegati compiti assegnati alla Corte dei conti.
L'inaugurazione dell'anno giudiziario 2017 presso le Sezioni
giurisdizionali regionali della Corte dei conti si svolge secondo le nuove
linee guida approvate dal Consiglio di Presidenza nella seduta del 22
novembre 2016.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 3
Il Presidente della Sezione giurisdizionale, cui è rimesso il compito di
disciplinare lo svolgimento della cerimonia, svolgerà la relazione sullo stato
della giustizia contabile nella Regione; seguiranno, quindi, le relazioni del
Procuratore regionale e del Presidente dell'Ordine degli Avvocati, che
rispettivamente illustreranno, con pari disponibilità di tempo, l'attività
svolta dall'Ufficio requirente e il ruolo della difesa nel processo contabile.
E' poi previsto l'intervento del Presidente della Sezione del controllo,
per una breve sintesi della attività svolta nell'anno trascorso, e dei
rappresentanti del Consiglio di Presidenza e dell'Associazione dei
magistrati della Corte dei conti.
Al termine degli interventi, il Presidente, su richiesta del Procuratore
regionale, dichiarerà aperto l'anno giudiziario.
Prima di illustrare gli interventi legislativi e gli indirizzi
giurisprudenziali più significativi che hanno interessato la giurisdizione
contabile nel decorso anno, per poi passare ad esaminare l'attività svolta
dalla Sezione, ritengo necessario svolgere brevissime considerazioni sul
ruolo svolto dalla Corte dei conti nell'attuale contesto ordinamentale.
La Corte dei conti esercita funzioni di rilievo costituzionale come
Organo di controllo deputato alla verifica del corretto uso delle risorse
pubbliche e come Giudice nelle materie di contabilità pubblica. Si tratta di
funzioni ontologicamente differenti, la cui cointestazione in capo al
medesimo soggetto, che le svolge in posizione di terzietà, giustifica
l'esistenza stessa della magistratura contabile, costituendo un valore
aggiunto che rafforza l'efficacia delle funzioni svolte a tutela non solo degli
interessi finanziari e patrimoniali delle pubbliche amministrazioni, ma
anche degli interessi collettivi per la sana gestione della cosa pubblica e per
la corretta realizzazione dei compiti di benessere sociale perseguiti
dall'azione amministrativa e alimentati dalla fiscalità generale.
I rapporti tra le due funzioni sono, oggi più che mai, intensi e postulano
indispensabili sinergie per la realizzazione di comuni obiettivi: il decreto
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 4
legge 174/2012, convertito in L. 213/2012, assegna alle Sezioni di controllo
il compito di verificare la legalità e la regolarità delle gestioni finanziarie
nonché il rispetto dei vincoli che derivano dall’appartenenza all’Unione
europea, e alle Sezioni giurisdizionali, anche attraverso la introduzione di
nuove fattispecie di responsabilità sanzionatoria tipizzata, la cognizione di
illeciti derivanti dalla violazione delle stesse regole oggetto di verifica in
sede di controllo, come avviene nelle ipotesi di dissesto finanziario degli
enti territoriali ovvero per l'elusione dell'obbligo costituzionale
dell'equilibrio dei bilanci pubblici o per la violazione di altri importanti
obiettivi di finanza pubblica.
La Corte, pertanto, in tutte le articolazioni e nell'esercizio dei suoi
compiti, antichi o di recente attribuzione, opera quale magistratura
neutrale e indipendente, garante imparziale dell'equilibrio economico
finanziario dell'intero settore pubblico, a tutela dell'unità economica della
Repubblica e dell’integrità delle pubbliche risorse (Corte cost. 60/2013 -
Est. Mattarella).
In sede giurisdizionale, la Corte dei conti, quale Giudice del buon
andamento della pubblica amministrazione, posto a garanzia della legalità
della attività amministrativa, costituisce un indispensabile baluardo non
soltanto per il contrasto ad ogni forma di spreco delle risorse pubbliche e
per la reintegra giudiziaria delle disponibilità erariali dissipate, ma anche
per l'importante funzione di deterrenza, che, pur essendo di difficile
misurazione in termini quantitativi, è tuttavia insita nell'istituto della
responsabilità amministrativa e contabile (C. Cost. 371/1998) ed è
rafforzata dalla articolata presenza della giurisdizione contabile sul
territorio.
E', infatti, evidente che il timore di essere esposti al giudizio di
responsabilità erariale costituisce un forte sprone psicologico ad evitare il
verificarsi di danni; va, inoltre, rilevato che le stesse sentenze adottate, al
di là della individuazione delle conseguenze che sul piano giuridico
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 5
deriveranno dalla condotta illecita contestata ai convenuti in giudizio,
costituiscono sempre un'importante guida per l'amministratore, fornendo
adeguate indicazioni per il corretto esercizio dell’azione amministrativa.
L'azione della Giustizia contabile, inoltre, assume particolare rilievo in
considerazione della persistenza, sempre pervasiva, dei fenomeni corruttivi
nelle pubbliche amministrazioni, in essi ricomprendendo, latu sensu, ogni
forma di malaffare e di illegalità, che trova fondamento in condotte
gestionali finalizzate alla realizzazione di profitto personale e che
assumono rilievo sotto il profilo della grave violazione del principio di
economicità dell'azione amministrativa per spreco di risorse pubbliche.
La corruzione, purtroppo, comporta la distrazione di ingenti
disponibilità finanziarie erariali che potrebbero essere destinate a fini
pubblici, determinando effetti devastanti sul contesto organizzativo delle
amministrazioni danneggiate, con inevitabili battute d'arresto per la
regolarità dei servizi resi e conseguentemente per la crescita economica nel
suo complesso.
Non è sufficiente, tuttavia, la sola azione repressiva e di prevenzione
generale svolta in un contesto che facilmente agevola l'azione illecita di
dipendenti infedeli.
Intendo riferirmi, in primo luogo, alla normazione esistente, ancora
caratterizzata, nonostante lodevoli iniziative legislative recentemente
adottate, da un eccesso di regolamentazione che, indubbiamente, favorisce
la realizzazione di condotte illecite indirizzate alla elusione del precetto
normativo e che ostacola la corretta azione della pubblica
amministrazione, impantanata nelle pastoie interpretative di norme
stratificate nel tempo, talvolta in contrasto tra loro, e caratterizzate
sovente da difficile comprensibilità.
Altrettanto necessaria è la costante azione di prevenzione da parte delle
pubbliche amministrazioni, per le quali il contrasto alla illiceità
amministrativa deve costituire un obiettivo primario da raggiungere, non
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 6
solo con la trasparenza della attività svolta, l'efficienza, la preparazione e
la motivazione dei propri funzionari, ma anche attraverso la tempestività
dell'azione amministrativa e la semplificazione delle regole che la
governano, spesso astruse e capaci di complicare la definizione di tanti
procedimenti amministrativi, necessari per la realizzazione di obiettivi di
benessere per la collettività.
La semplificazione della normativa e delle procedure burocratiche
nonché l'eliminazione sostanziale di conflitti di interesse nella gestione
della cosa pubblica, costituiscono il presupposto indispensabile per
un'adeguata azione amministrativa e per un corretto rapporto con il
destinatario di tale azione, al fine di assicurare al cittadino il godimento
dei diritti sociali ed economici che uno Stato democratico, dotato di
un'amministrazione trasparente ed efficiente, ha l'obbligo di garantire.
E' altresì necessaria, al di là dei numerosi e pur necessari codici etici e
atti di pianificazione previsti dalla recente normativa, la formazione di
una cultura di contrasto al malaffare amministrativo che, bandito il rischio
di assuefazione, parta dalla necessità di un nuovo rapporto di fiducia tra
la pubblica amministrazione e il cittadino, fondato su un patto di reciproca
legittimazione idoneo a determinare un circolo virtuoso con effetti positivi
anche per gli operatori economici.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 7
Novità normative nelle materie di competenza della
giurisdizione contabile
Nel corso del 2016, le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti sono
state interessate da rilevanti novità legislative, che hanno riguardato
principalmente la materia del processo e, soltanto per aspetti marginali, la
disciplina sostanziale della responsabilità amministrativa.
I provvedimenti normativi che interessano l'ordinamento e le funzioni
della Corte dei conti devono essere adottati previo parere reso dalla Corte
stessa a Sezioni riunite (R.D.L. 9 febbraio 1939 n.273): tale adempimento,
non sempre rispettato nel procedimento legislativo, è stato correttamente
avviato per l'adozione del codice processuale (SS.RR. in sede consultiva n.
4/2016).
Il codice della giustizia contabile
Con il decreto legislativo 26 agosto 2016 n. 174 è stato approvato il
codice della giustizia contabile, adottato a seguito della delega conferita al
Governo, con l'art. 20 della legge 7 agosto 2015 n. 124, per il riordino della
disciplina processuale di tutte le tipologie di giudizi che si svolgono innanzi
la Corte dei conti.
Già in occasione dell'inaugurazione del precedente anno giudiziario,
erano stati individuati i motivi ispiratori della riforma processuale nella
urgente necessità di ridefinire la procedura per i giudizi contabili, regolati
da disposizioni stratificatesi nel tempo e sparse in diversi testi normativi,
non rispondenti al principio di rilievo costituzionale del giusto processo
(art. 111 Costituzione), che impone un processo celere tra parti, poste in
posizione di parità dinnanzi un giudice terzo ed imparziale.
E' vero che la giurisprudenza contabile aveva individuato soluzioni
interpretative coerenti con i principi costituzionali, ma è altrettanto vero
che permanevano vistosi margini di incertezza determinati dalla
opinabilità insita nel meccanismo di rinvio dinamico alle norme processuali
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 8
civili.
Il testo licenziato, pur con la evidente necessità di opportuni
aggiustamenti, peraltro espressamente previsti dalla legge di delega e da
effettuarsi nel termine di due anni dalla data di entrata in vigore, risponde
agli obiettivi previsti, in quanto ha riordinato le disposizioni processuali
vigenti, integrandole con le norme e i principi del codice di procedura civile
e le interpretazioni giurisprudenziali, rafforzando le garanzie della difesa,
conferendo certezza all'assetto processuale e assicurando una significativa
partecipazione dell'indagato nella fase istruttoria e preprocessuale.
Il codice, inoltre, dà adeguata risposta al principio di riserva di legge
nella individuazione delle modalità di partecipazione delle parti al
processo, con il duplice obiettivo di garantire uniformità di trattamento
agli utenti del processo contabile e di evitare quelle divergenze
interpretative che avevano dato luogo, per taluni istituti processuali, alla
formazione di "riti locali", non rispondenti ai criteri di certezza che il
processo deve assicurare.
In particolare, nel quadro della tutela dei principi di terzietà del giudice
e di certezza delle posizioni dei presunti responsabili, è stato
ridimensionato, se non definitivamente soppresso, il c.d. potere
sindacatorio attribuito al giudice contabile, che consentiva di meglio
definire le prospettazioni accusatorie ordinando all'attore pubblico
l'integrazione del contraddittorio ovvero l'esecuzione di accertamenti
diretti: quest'ultimo mezzo istruttorio non è stato riprodotto nel codice e
la chiamata in giudizio su ordine del giudice è stata espressamente vietata
dall'art. 83.
Altrettanto significativa appare l'introduzione normativa del dovere di
chiarezza e sinteticità degli atti (art.5), ormai previsto quale indefettibile
principio ordinamentale e declinato in ogni ambito processuale,
indispensabile per la effettività della tutela dei diritti, posto a carico non
solo delle parti processuali ma anche del giudice, in quanto funzionale a
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 9
garantire la ragionevole durata del processo e la leale collaborazione tra le
parti e tra queste e il giudice.
Va, al riguardo, auspicato che tutti i soggetti del processo possano
autoregolamentarsi, imponendosi ragionevoli limiti, quantitativi per gli
scritti e temporali per la discussione orale, senza che sia necessario, come
peraltro accaduto in altri ambiti, l'intervento preventivo dei capi degli
uffici giudiziari o degli organi di autogoverno.
Altro importante principio introdotto dal codice è costituito dalla
digitalizzazione degli atti e dalla informatizzazione della attività (art.6),
con l'applicazione delle disposizioni di legge e delle regole tecniche relative
al processo civile telematico; in questo ambito, la Sezione giurisdizionale,
con la pronta e fattiva collaborazione della Procura regionale e degli
Avvocati, ha già avviato le opportune iniziative tecnico -operative.
In questa sede mi limiterò a individuare sinteticamente le principali
novità intervenute per i giudizi attribuiti alla Sezione giurisdizionale
regionale, consapevole che il codice rappresenta un importante punto di
partenza che chiama tutti gli utenti del processo contabile, e in primo
luogo il giudice, ad un'attenta operazione di ermeneutica per superare le
pur numerose difficoltà operative o le incongruenze rilevate.
In materia di giudizi di responsabilità amministrativa ha avuto pieno
riconoscimento la obbligatorietà della difesa tecnica (art.28), non essendo
più consentita la costituzione personale, in passato ammessa pur con il
limite della impossibilità di comparire alla pubblica udienza.
Per la notifica degli atti del processo contabile, rimangono ferme le
norme processuali civili, con l'unica novità costituita dalla possibilità, per
il pubblico ministero, di notificare atti a mezzo delle forze di polizia, previa
autorizzazione del Presidente della Sezione; la disposizione, che
presuppone una motivata richiesta e assume carattere di eccezionalità,
richiama le corrispondenti norme del codice di procedura penale che
consentono, entro certi limiti, la notificazione di atti a mezzo della polizia
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 10
giudiziaria.
Nella fase istruttoria preprocessuale, di competenza del Procuratore
regionale, è stata eliminata la genericità e la indeterminatezza che
caratterizzava la disciplina del procedimento; sono stati previsti specifici
obblighi di motivazione dei provvedimenti adottati, nonché un controllo
preventivo del giudice, a garanzia dei diritti dell'indagato, ferma restando
la possibilità di eccepire eventuali nullità anche in fase processuale.
In particolare, l'intervento del giudice è stato previsto nelle seguenti
ipotesi:
Istanza di nullità per violazione dei presupposti previsti per
l'inizio della attività istruttoria (art.51): la Sezione decide con
sentenza, in camera di consiglio, entro il termine di trenta
giorni, sentite le parti. Il rimedio non costituisce una novità, in
quanto già previsto dall'art.17, comma 30 ter, del DL 78/2009,
converto in L. 102/2009.
Reclamo avverso il decreto di sequestro documentale adottato
dal pubblico ministero (art.62): il reclamo è proposto nel
termine perentorio di dieci giorni dalla consegna del decreto e
la Sezione decide con ordinanza non impugnabile, in camera di
consiglio, entro dieci giorni, previo avviso alle parti.
Procedimenti di istruzione preventiva (art. 64): quando vi sia
fondato motivo di ritenere che possa venire meno uno dei mezzi
di prova, ovvero in caso di eccezionale urgenza, il giudice
provvede alla assunzione preventiva del mezzo richiesto; la
richiesta può pervenire dal p.m. ovvero dal soggetto sottoposto
ad indagine e l'espletamento dell'incombente si ritiene possa
essere svolto anche da un componente del collegio giudicante,
appositamente delegato (arg. ex art. 96 codice).
Proroga del termine per il deposito dell'atto di citazione
(art.68): il codice introduce un limite alla presentazione della
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 11
istanza di proroga (non più di due volte) e attribuisce la
competenza a decidere, in camera di consiglio, ad un giudice
designato dal Presidente della Sezione; l'ordinanza che consente
o nega la proroga è reclamabile al collegio che decide, con
ordinanza non impugnabile, nel termine perentorio di dieci
giorni dalla comunicazione dell'ordinanza emessa dal giudice
designato. La novità, in questo caso, è costituita dalla
attribuzione della competenza ad un giudice monocratico e
dalla possibilità di reclamo al collegio, con esclusione
dell'appello, prima ammesso dalla giurisprudenza (SS.RR.
27/99/QM).
Reclamo avverso i provvedimenti del pubblico ministero in
materia di accesso al fascicolo istruttorio (art. 71): tale rimedio,
assolutamente nuovo, prevede la possibilità di reclamare i
provvedimenti negativi adottati dal p.m., su richiesta
dell'indagato, interessato a venire in possesso della
documentazione necessaria per predisporre le proprie difese; la
competenza per l'esame del reclamo è rimessa al Presidente
della Sezione, che decide, con proprio decreto, entro cinque
giorni. Tale termine, in mancanza di diverse indicazioni, deve
ritenersi ordinatorio; sino alla adozione del decreto
presidenziale rimangono sospesi i termini per la presentazione
delle deduzioni.
Reclamo avverso il diniego di proroga per il termine del
deposito delle deduzioni scritte: si tratta di un nuovo istituto
che consente al destinatario dell'invito a dedurre di ottenere più
ampi termini per il deposito delle deduzioni difensive;
nell'ipotesi in cui il p.m. non conceda tale facoltà, può essere
presentato reclamo alla Sezione, che decide nei quindici giorni
successivi, con decreto del Presidente ovvero di un giudice da
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 12
questi delegato.
Definita la fase preprocessuale, il giudizio di responsabilità, introdotto
dalla domanda giudiziale del Procuratore regionale, proposta a pena di
inammissibilità nei termini previsti dalla legge, procede secondo il rito
ordinario ovvero può essere definito - allo stato degli atti - attraverso
taluni riti speciali.
Il rito ordinario, conformato a principi di speditezza procedurale, di
concentrazione, di salvaguardia del contraddittorio tra le parti, di
imparzialità e terzietà del giudice, non presenta particolari elementi di
novità, se non per la sistemazione complessiva delle disposizioni
processuali, effettuata attraverso la disciplina specifica di tutti gli istituti
che regolano il processo contabile, integrati e coordinati con le norme e i
principi del codice di procedura civile, con riferimento ai termini
processuali, al regime delle notificazioni, delle domande e delle eccezioni,
delle preclusioni e delle decadenze, dell'ammissione e dell'esperimento di
prove nonché delle riassunzioni anche a seguito di translatio.
In materia di prove, assume rilievo la disposizione di cui all'art.95,
comma 4, secondo cui il giudice, ai fini della verifica della effettiva
sussistenza dell'elemento soggettivo della responsabilità e del nesso di
causalità, considera, ove prodotti in causa, i pareri resi dalla Corte dei conti
in sede consultiva a favore degli enti locali.
La norma integra un' altra preesistente disposizione (art. 17, comma 30
quater del DL 78/2009, conv. in L. 102/2009), secondo cui deve ritenersi
esclusa la gravità della colpa quando il fatto dannoso tragga origine
dall'emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo
preventivo di legittimità, limitatamente ai profili presi in considerazione
nell'esercizio del controllo.
Il nuovo precetto, avente valenza sostanziale e non processuale, e come
tale applicabile soltanto per i fatti verificatisi dopo la sua entrata in vigore,
sembrerebbe trovare applicazione soltanto quando la responsabilità
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 13
amministrativa contestata sia riconducibile all'adozione del
provvedimento in esito al quale è stato reso un parere e, comunque, in
relazione agli aspetti specifici presi in considerazione nella attività
consultiva e non per i profili legati alle modalità di esecuzione che abbiano
generato il nocumento.
Deve, pertanto, escludersi che la norma in questione, conformemente
alla interpretazione giurisprudenziale fornita per la preesistente e
complementare norma sui rapporti tra controllo e giurisdizione, determini
una sorta di pregiudizialità delle attività consultive sulla azione di
responsabilità, introducendo ipotesi di esonero dalla responsabilità che mal
si concilierebbero con la funzione giudicante, privando il giudice della
propria autonoma funzione valutativa, e che determinerebbero
problematiche di difficile composizione in sede processuale.
In alternativa al rito ordinario, assume particolare rilievo il "rito
abbreviato", previsto dall'art.130 del Codice non solo con finalità deflattive
del contenzioso ma, soprattutto, per garantire l'incameramento certo e
immediato di somme risarcitorie all'erario.
Il convenuto, acquisito il previo e concorde parere del pubblico
ministero (ovvero anche quando prospetti un ingiustificato dissenso
espresso dall'organo requirente), può presentare alla Sezione
giurisdizionale, a pena di decadenza nella comparsa di risposta, richiesta di
rito abbreviato per la definizione alternativa del giudizio, mediante il
pagamento di una somma non superiore al 50% della pretesa risarcitoria
avanzata dal Procuratore regionale (non è prevista una soglia minima).
La richiesta di rito abbreviato viene definita dal collegio, con sentenza
non impugnabile, attraverso una sequenza procedurale che si snoda in due
camere di consiglio, necessarie per valutare la congruità della somma
proposta in relazione alla entità del danno e alla gravità della condotta
tenuta e per verificare il tempestivo e regolare versamento della somma
determinata.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 14
Nel Codice sono state, inoltre, apportate modifiche al "rito monitorio",
già disciplinato dall'abrogato regolamento di procedura, estendendo
l'applicazione a fatti dannosi di lieve entità patrimoniale e per addebiti non
superiori a 10.000 euro. A differenza del rito abbreviato, il rito monitorio è
consentito anche in caso di doloso arricchimento del danneggiante e viene
definito da un giudice monocratico (presidente o altro magistrato delegato)
con ordinanza avente forza di titolo esecutivo.
Tra i riti speciali, il codice disciplina anche il nuovo rito per le fattispecie
di responsabilità sanzionatoria pecuniaria.
Già da tempo, il legislatore ha assegnato al giudice contabile la
cognizione di fattispecie di responsabilità erariale "tipizzata", per le quali
è prevista l'applicazione di una sanzione, stabilita tra un minimo e un
massimo edittale, senza, tuttavia, indicare le disposizioni procedurali
applicabili, individuate, non senza contrasti, in via interpretativa dalla
giurisprudenza.
La ratio dei precetti tipizzati, che differiscono dalle comuni ipotesi di
responsabilità, atipiche in quanto fondate sulla violazione di una "clausola
generale", risiede nella necessità di tutelare più adeguatamente la finanza
pubblica, accentuando il carattere di deterrenza insito nella responsabilità
amministrativa.
Il Codice, ponendo fine alla carenza di disciplina processuale, prevede
che il giudizio in questione (artt. 133 e seguenti) sia promosso con ricorso
ad un giudice monocratico, previamente designato dal Presidente della
Sezione, che decide in camera di consiglio, sentite le parti, con decreto
motivato da emettersi entro sessanta giorni dal deposito del ricorso.
Avverso tale decreto può farsi opposizione al collegio che, sentite le
parti e omessa ogni formalità non essenziale al contraddittorio, definisce il
giudizio in pubblica udienza e con sentenza.
Il Codice (artt.137 ss.) introduce significative novità anche nel giudizio
di conto, prevedendo la informatizzazione delle procedure e l'istituzione di
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 15
una anagrafe degli agenti contabili, utilissima per individuare i soggetti
obbligati e le eventuali omissioni nell'adempimento dell'obbligo di
sottoporsi al giudizio necessario.
La corretta attuazione della verifica giudiziale dei conti viene, peraltro,
garantita sia con l'introduzione dell'obbligo, per ciascuna amministrazione,
di comunicare i dati identificativi dei contabili (art.138), sia attraverso la
individuazione di un responsabile del procedimento che deve procedere alla
parifica del conto e deve inviarlo alla Corte per il successivo giudizio
(art.139).
E' previsto, inoltre, che il Presidente della Sezione stabilisca criteri
oggettivi e predeterminati di priorità cui i magistrati relatori dovranno
attenersi nella pianificazione dell'esame dei conti. L'innovazione è positiva
in quanto consente di limitare il riscontro giudiziale alle gestioni più
rilevanti o che presentino aspetti di criticità.
Alla Procura regionale viene, invece, attribuita la facoltà di acquisire
notizie sul deposito del conto, al fine di esercitare lo speciale giudizio di resa
del conto (art. 141 ss.) in caso di accertata omissione. Tale procedimento
presenta novità in quanto non si risolve più in unica fase dinnanzi al
collegio, ma è trattato in camera di consiglio, da un giudice monocratico,
il quale emette un decreto avverso il quale si può proporre opposizione al
collegio che decide, in pubblica udienza, con sentenza non appellabile.
Per i giudizi pensionistici, assegnati alla competenza della Sezione in
composizione monocratica, già regolati in parte dalle norme previste dal
codice di procedura civile per le controversie in materia di lavoro, la novità
di maggiore rilievo è costituita dalla previsione che il ricorso sia depositato
in cancellaria e notificato dopo la fissazione dell'udienza di trattazione.
A tale proposito, il Codice fissa una tempistica particolarmente
stringente al fine di consentire la celere definizione del processo.
Gli artt. 172 e seguenti disciplinano, invece, gli altri giudizi ad istanza
di parte, per i quali non sono intervenute particolari novità.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 16
A chiusura di questo rapido esame del processo in primo grado, va
rilevato che il codice contiene anche disposizioni di carattere sostanziale.
Si richiama, al riguardo, l'art.66, secondo cui il termine quinquennale
di prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale può essere
interrotto, per una sola volta e per un periodo massimo di due anni, tramite
formale atto di costituzione in mora ovvero con l'invito a dedurre, con la
conseguenza che il termine complessivo non può eccedere i sette anni
(norma applicabile agli illeciti realizzati dopo la data di entrata in vigore
del codice).
La disposizione va positivamente annotata in quanto evita l'adozione
reiterata di atti interruttivi, contrastante con i principi di certezza delle
posizioni giuridiche che devono connotare l'istituto della prescrizione e
risolve il problema della durata della attività istruttoria, per la cui
definizione, non erano posti limiti temporali.
Altra precetto sostanziale può rinvenirsi nella disposizione che abroga
l'art. 7 della legge 97/2001 che, in combinato disposto con l'art.17, comma
30 ter del DL 78/2009, conv. in L. 102/2009, limitava la configurabilità del
danno all'immagine ai soli delitti del pubblico ufficiale contro la p.a.
(art.314 ss c.p.). L'abrogazione della norma consente il perseguimento del
danno all'immagine anche per reati previsti in altri titoli del codice penale,
purché in pregiudizio della p.a.: tale soluzione rimedia ad una scelta
legislativa che aveva da più parti costituito oggetto di critiche ma che,
tuttavia, aveva trovato piena conferma da parte della Corte costituzionale
che aveva ritenuto non arbitraria la scelta del legislatore di limitare il
campo di applicazione del danno all'immagine (sentenza n.355/2010).
Responsabilità tipizzata
La legge 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio 2017), ha introdotto
(art.1, comma 481) una nuova ipotesi di responsabilità sanzionatoria
tipizzata a carico di amministratori di enti territoriali.
Le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, qualora
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 17
accertino che il rispetto delle regole di cui all'art.1, commi da 463 a 484,
poste a tutela dell'obbligo del pareggio di bilancio e degli altri obiettivi di
finanza pubblica, sia stato artificiosamente conseguito mediante una non
corretta applicazione dei principi contabili di cui al decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, o altre forme elusive, le stesse irrogano, agli
amministratori che hanno posto in essere atti elusivi delle predette regole,
la condanna ad una sanzione pecuniaria fino a un massimo di dieci volte
l’indennità di carica percepita al momento in cui è stata commessa
l'elusione e al responsabile amministrativo, individuato dalla stessa
Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, una sanzione
pecuniaria fino a tre mensilità del trattamento retributivo, al netto degli
oneri fiscali e previdenziali. Gli importi di cui al periodo precedente sono
acquisiti al bilancio dell'ente.
La norma si inserisce nelle misure di tutela della integrità e
dell’equilibrio dei bilanci pubblici, in un sistema, come il nostro,
caratterizzato da plurimi ordinamenti territoriali, necessitanti di un
quadro unitario di regole di coesione.
Per l'applicazione di tale disposizione, appare, tuttavia, necessaria una
sempre più intensa interazione tra la Procure regionali (cui è rimesso il
compito di proporre al Giudice l'applicazione della sanzione) e le Sezioni di
controllo della Corte dei conti, chiamate, dapprima ai sensi dell’art.1,
commi 166, 167 e 168 della legge 23 dicembre 2005 n. 266, e, poi, con
maggiore intensità dal D.L. 10 ottobre 2012, n.174, convertito in L. 7
dicembre 2012 n. 213, a svolgere una complessa attività di controllo sulla
finanza degli enti locali.
Società a partecipazione pubblica
Il decreto legislativo 19 agosto 2016 n. 175 recante il testo unico in
materia di società a partecipazione pubblica, nel quadro di una efficiente
gestione delle partecipazioni pubbliche e per la razionalizzazione e riduzione
della spesa pubblica, introduce nuove disposizioni in materia di riparto della
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 18
giurisdizione nei confronti degli amministratori delle società partecipate
(art.12).
La nuova normativa, pur evidenziando l'incidenza che la corretta
gestione delle società partecipate determina sugli equilibri finanziari degli
enti pubblici partecipanti, non ha assegnato alla Corte dei conti giurisdizione
piena su tali società. La norma prevede, infatti, che i componenti degli organi
di amministrazione e di controllo delle società partecipate siano soggetti alle
azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società
di capitali.
Non è stato, pertanto, considerato che l'interesse perseguito dalla
norma avrebbe potuto trovare piena e sicura attuazione soltanto attraverso
l'azione obbligatoria rimessa al pubblico ministero contabile e non agli stessi
amministratori della Società che, come l'esperienza insegna, raramente
esercitano l'azione sociale di responsabilità.
Residuano, tuttavia, spazi di giurisdizione esclusiva riservati alla
Corte dei conti per il danno erariale causato da amministratori e dipendenti
delle società "in house", nonché per le controversie relative al danno
determinato dalla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti
o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell'esercizio dei
propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore
della partecipazione.
Le disposizioni introdotte sono in linea con la giurisprudenza ormai
consolidata della Corte di cassazione e mediano tra le posizioni dottrinarie più
volte espresse in ordine alla necessità di applicare, per le società partecipate,
le regole comuni tratte dal diritto societario e quelle espresse da coloro che
hanno rilevato che le società partecipate totalitarie, soprattutto se in house,
altro non siano che articolazioni operative della stessa amministrazione
partecipante, sicché la sottoposizione alla giurisdizione contabile dei soggetti
che per esse agiscono risponde al pubblico interesse e ai principi generali in
materia di responsabilità.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 19
Danno da assenteismo
Il decreto legislativo 20 giugno 2016 n. 116, adottato a seguito della L.
124/2016 (delega al governo per la riorganizzazione della pubblica
amministrazione), nel recare modifiche all'art.55 quater del D.lgs. 30
marzo 2001 n. 165, prevede una rigida sequenza temporale nelle procedure
connesse alla verifica della falsa presenza in servizio di pubblici dipendenti
(accertata in flagranza ovvero attraverso strumenti di sorveglianza o
registrazione degli accessi) e determina i criteri di quantificazione del
danno.
In tali ipotesi, la segnalazione alla competente Procura regionale deve
avere luogo entro quindici giorni dall'avvio del procedimento disciplinare;
l'Organo requirente, a sua volta, quando ne ricorrono i presupposti, emette
invito a dedurre per danno d'immagine entro tre mesi dalla conclusione
della procedura di licenziamento e esercita l'azione entro i centoventi giorni
successivi alla denuncia, senza possibilità di proroga.
Il Giudice, nel pronunciare condanna, determina in via equitativa
l'ammontare del danno risarcibile che, tuttavia, non può essere inferiore a
sei mensilità dell'ultimo stipendio in godimento, oltre interessi e spese di
giustizia.
La disposizione completa il quadro delle competenze della Corte dei
conti in materia di danno da assenteismo, già fissate dall'art. 55 quinquies
del D.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, specificando i termini per la denuncia e
per l'esercizio dell'azione, con una anticipazione temporale notevole
rispetto alla tempistica prevista dalla legge per le comuni ipotesi di
responsabilità.
Tali termini, che sembrano perentori in considerazione del tenore
letterale della norma, sottolineano la necessità di un giudizio celere anche
a fine di deterrenza per condotte purtroppo diffuse nell'ambito della
amministrazione pubblica.
In merito alla norma in questione, va, tuttavia, rilevato che la Corte
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 20
costituzionale, con sentenza n. 251 del 9 novembre 2016, ha dichiarato (su
ricorso promosso dalla Regione Veneto) la illegittimità costituzionale
dell'art. 17, comma 1, lett. s) della legge 7 agosto 2015 n. 124 (con la quale
era stata conferita delega al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), nella parte in cui prevede che il Governo
adotti i relativi decreti legislativi attuativi previo parere in sede di
Conferenza unificata, anziché in sede di Conferenza Stato - Regioni.
Dovranno, pertanto, essere valutati gli effetti che l'anzidetta pronuncia
comporterà nei confronti dei decreti delegati adottati in ossequio alla
norma dichiarata parzialmente incostituzionale.
Obblighi di denuncia
Il decreto legislativo 18 aprile 2016 n.50, recante norme in attuazione
di direttive UE su appalti e contratti pubblici, prevede che l'Autorità
nazionale anticorruzione, qualora accerti che dalla esecuzione dei contratti
pubblici derivi pregiudizio per l'erario, trasmetta gli atti e i progetti alla
Procura della Corte dei conti (art. 55).
Si tratta della mera specificazione di obblighi già previsti con carattere
di generalità della normativa in tema di denunce di danno al Procuratore
regionale della Corte dei conti.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 21
Interventi della Corte costituzionale nelle materie di
competenza del Giudice contabile
Nel 2016 la Corte costituzionale ha emesso numerose sentenze,
particolarmente significative per l'affermazione di principi di carattere
generale in merito alle funzioni di controllo esercitate dalla Corte dei conti
in materia di verifica degli equilibri di bilancio degli enti ex art. 81 Cost.
La rassegna che segue, tenuto conto dei limiti oggettivi della presente
relazione, è limitata soltanto alle pronunce che hanno riguardato la
giurisdizione contabile.
Conti degli organi di rilevanza costituzionale
Con sentenza n. 166 del 7 luglio 2016, la Corte costituzionale ha
dichiarato ammissibile, a norma dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), il
ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Consiglio superiore della
magistratura nei confronti della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la
Regione Lazio, in relazione alla richiesta di assoggettare alla resa del conto,
ai sensi dell’art. 44 del R.D. n. 1214 del 1934, gli agenti contabili operanti
presso l'Organo di autogoverno della Magistratura che si opponeva, ritenendo
di esservi sottratto in virtù del particolare regime di autonomia
regolamentare e contabile che lo caratterizza, a motivo della sua speciale
collocazione costituzionale.
La definizione della questione, che ha superato la soglia della
ammissibilità, assume particolare rilievo in quanto costituirà l'occasione per
definire l'ambito di intervento della Corte dei conti in relazione al giudizio di
conto sugli organi di rilievo costituzionale nonché sulla controversa natura
del CSM.
Contributo di solidarietà
Con sentenza n. 173 del 5 luglio 2016, la Corte costituzionale ha
dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1,
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 22
commi 483 e 486, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità
2014), sollevate in riferimento agli artt. 3, 53, 36 e 38 della Costituzione.
La questione in esame era stata sollevata anche dal Giudice unico
delle pensioni presso questa Sezione giurisdizionale con ordinanza n. 12 del
16 febbraio 2015.
La norma impugnata ha introdotto, a decorrere dal 1 gennaio 2014,
un contributo di solidarietà sulle pensioni più elevate, superiori a determinati
importi (quattrodici volte il trattamento minimo INPS), erogate dalle
gestioni previdenziali obbligatorie. Il giudice remittente aveva ritenuto che
la disposizione introducesse un tributo e configurasse una lesione dei principi
di eguaglianza, di proporzionalità e di adeguatezza della retribuzione, anche
se differita, nonché dei principi di capacità contributiva e di progressività.
La Corte costituzionale, contrariamente a quanto opinato dal
giudice remittente, ha ritenuto che il contributo in questione non abbia
natura fiscale.
Esso, infatti, non viene acquisito allo Stato per essere destinato alla
fiscalità generale, ma viene invece prelevato, in via diretta, dall’INPS e dagli
altri enti previdenziali coinvolti, i quali - anziché versarlo all’Erario in qualità
di sostituti di imposta - lo trattengono all’interno delle proprie gestioni, con
specifiche finalità solidaristiche endo-previdenziali, anche per quanto attiene
ai trattamenti dei soggetti cosiddetti “esodati”.
In buona sostanza, il contributo costituisce un prelievo inquadrabile
nel genus delle prestazioni patrimoniali imposte per legge con la finalità di
contribuire agli oneri finanziari del sistema previdenziale, senza che la
prestazione imposta ecceda i limiti di ragionevolezza e di affidamento e della
tutela previdenziale (artt. 3 e 38 Cost.), in quanto rispetta il criterio di
proporzionalità, sicché, in ragione della sua temporaneità, non si palesa di per
sé insostenibile, pur innegabilmente comportando un sacrificio per i titolari
delle pensioni incise.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 23
Pensioni di reversibilità
Con sentenza n. 174 del 14 luglio 2016, la Corte costituzionale ha
dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 5, del decreto-
legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito in L. 6 luglio 1981 n. 98, nella parte in
cui limitava l’ammontare della pensione di reversibilità ove il coniuge
deceduto e titolare della pensione avesse contratto matrimonio dopo il
compimento di settant’anni e il coniuge superstite fosse stato più giovane di
almeno vent’anni.
La Corte ha ritenuto irragionevole la limitazione del trattamento
previdenziale in relazione al mero dato dell’età avanzata del coniuge e della
differenza di età tra i coniugi. Le limitazioni del diritto alla pensione di
reversibilità devono infatti rispettare i principi di eguaglianza, di
ragionevolezza e di solidarietà ̀ e non devono interferire con le scelte di vita dei
singoli, che costituiscono espressione di liberta ̀ fondamentali, senza che siano
accettabili le restrizioni basate su un dato meramente naturalistico.
Le limitazioni introdotte dalla norma, basate sulla presunzione che
tali matrimoni siano contratti in frode alla legge, non ammettono, in ogni
caso, prova contraria, circostanza, questa, che comprova ulteriormente la
irragionevolezza della disposizione impugnata. La Corte ha, peraltro, rilevato
che il legislatore non ha tenuto conto della evoluzione del costume sociale, del
cambiamento di abitudini e della propensioni collegate a scelte personali,
indipendenti dall’età.
Cumulo redditi di lavoro autonomo con la pensione privilegiata
ordinaria
Con sentenza n. 241 dell' 11 novembre 2016, la Corte costituzionale
ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.
72, comma 2, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria
2001) e dell’art. 19 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 24
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008,
n. 133.
Tale norma limita, alla misura del 70 per cento, la possibilità di
cumulo tra i redditi di lavoro autonomo e la pensione privilegiata ordinaria
diretta, contrariamente a quanto avviene a favore di chi percepisca i predetti
redditi di lavoro unitamente alla pensione diretta di anzianità.
La Corte costituzionale ha rilevato che la sussistenza di un’altra
fonte di reddito ben può giustificare una diminuzione del trattamento, in
quanto la funzione previdenziale della pensione non si esplica, o almeno viene
notevolmente ridotta, quando il lavoratore si trovi ancora in godimento di un
trattamento di attività; ha, altresì, sostenuto che il pensionato che continua
a lavorare pone in essere una condotta che, da un lato, può avere rilievo ai
fini di una riliquidazione della pensione, dall’altro consente al legislatore di
tener conto del conseguente guadagno e della diminuzione del suo stato di
bisogno.
Conseguentemente, va assegnato alla discrezionalità del legislatore
il bilanciamento dei diversi valori coinvolti, in un contesto di molteplici
variabili di politica sociale ed economica, e la modulazione della concreta
disciplina del cumulo, in armonia con i princìpi di eguaglianza e di
ragionevolezza.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 25
Le pronunce della Corte di Cassazione su questioni di
giurisdizione (art. 111 Cost.)
Nell'anno 2016 non si registrano significativi scostamenti nelle
pronunce del giudice della giurisdizione rispetto agli approdi
giurisprudenziali cui è pervenuto negli ultimi anni in ordine alla
individuazione dei limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali della
Corte dei conti, rispetto ai quali può essere proposto ricorso per Cassazione.
Le società partecipate
La Corte di cassazione, nel decorso anno, ha dato continuità al proprio
orientamento circa la giurisdizione nei confronti di amministratori e
dipendenti di società partecipate, in relazione al danno subito direttamente
dal patrimonio della società (Cass. SS.UU. 13 aprile 2016 n. 7293).
Poiché dette società non perdono la natura di enti privati disciplinati
dal codice civile, il danno cagionato dagli organi della società al patrimonio
sociale dà vita all'azione sociale di responsabilità ed eventualmente a quella
dei creditori sociali, di competenza del giudice ordinario. In tal caso,
infatti, avuto riguardo all'autonoma personalità giuridica della società,
poiché non si configura né un rapporto di servizio tra l'agente e l'ente
pubblico partecipante, né un danno diretto a carico di quest'ultimo, il
pregiudizio è riferibile soltanto al patrimonio della società, e non anche ai
singoli soci, i quali sono titolari unicamente delle rispettive quote di
partecipazione.
La Cassazione ha affermato, invece, la sussistenza della giurisdizione
contabile nei confronti dei rappresentati del socio pubblico in una società
partecipata che non abbiano esercitato i poteri e i diritti sociali spettanti
al socio stesso al fine di indirizzare correttamente l'azione degli organi
sociali e di reagire opportunamente agli illeciti da questi commessi (Cass.
SS.UU. 27 ottobre 2016 n. 21692). In tale caso, il pregiudizio investe
direttamente l'ente partecipante per la perdita di valore della quota
partecipativa.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 26
Le Sezioni unite hanno, altresì, confermato i più recenti arresti circa le
società partecipate “in house providing”, nozione di matrice
sovranazionale, costituite per la gestione di servizi pubblici (Cass. SS.UU.
8 luglio 2016 n. 14440). La Cassazione ha ribadito che la giurisdizione
contabile si configura ove si accerti la sussistenza di tre presupposti che
devono coesistere e trovare fondamento in precise e non derogabili
disposizioni statutarie.
In particolare, deve accertarsi: a) la natura esclusivamente pubblica dei
soci; b) l'esercizio di attività in prevalenza svolta a favore dei soci stessi; c)
la sottoposizione ad un controllo corrispondente a quello esercitato dagli
enti pubblici sui propri uffici (c.d. controllo analogo).
Quanto alle caratteristiche del controllo analogo, la Cassazione ha
affermato che esso consiste nel potere di dettare le linee strategiche e le
scelte operative della società e che deve essere parametrato a quello che
l'Ente pubblico esercita sui propri Uffici, con modalità ed intensità di
comando non riconducibili alle facoltà spettanti al socio nei confronti di
una società partecipata ai sensi del Codice civile (Cass. SS.UU. 31 maggio
2016 n. 11385); pertanto, affinché vi sia controllo analogo non è sufficiente
che al socio sia intestata l'attività di direzione e coordinamento nei termini
stabiliti dal Codice civile.
Ne consegue che gli organi delle società in house, assoggettati a vincoli
gerarchici facenti capo alla pubblica amministrazione, non possono essere
considerati, a differenza di quanto accade per gli amministratori delle altre
società a partecipazione pubblica, come investiti di un mero munus
privato, inerente ad un rapporto di natura negoziale instaurato con la
medesima società. Essendo preposti ad una struttura corrispondente ad
un'articolazione interna alla pubblica amministrazione, essi sono
personalmente legati alla stessa da un vero e proprio rapporto di servizio,
al pari dei dirigenti preposti alle altre articolazioni dell'ente pubblico
partecipante.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 27
Giurisdizione nei confronti di privati
La Cassazione ha confermato la consolidata giurisprudenza
riguardante la sottoposizione alla giurisdizione contabile del privato
percettore di contribuzioni pubbliche per danno arrecato all'amministrazione
erogatrice, ribadendo che, in tema di responsabilità per danno erariale, la
esistenza di una relazione funzionale tra l'autore dell'illecito e l'ente pubblico
danneggiato è individuabile anche in presenza di un rapporto di servizio in
senso lato, tale da collocare il soggetto in questione in posizione di attivo
compartecipe della attività amministrativa dell'ente pubblico preponente.
A tale riguardo, la Cassazione ha affermato che il privato che distolga
fondi pubblici dalle finalità loro proprie, deve rispondere dinanzi al Giudice
contabile del danno erariale cagionato, in quanto tra il beneficiario del
contributo e la pubblica amministrazione si instaura un rapporto di servizio
analogo a quello intercorrente con soggetti astretti alla amministrazione da
rapporto di impiego pubblico (Cass. SS.UU. 27 gennaio 2016 n. 1515). Nella
vicenda esaminata ha confermato la sentenza di questa Sezione n. 54 del 26
gennaio 2011, affermando che l'erogazione di contributi comunitari (nella
specie per la zootecnica), avvenuta sulla base di dichiarazioni non veritiere
del proprietario dell'allevamento in ordine alla sussistenza dei requisiti
richiesti dalla vigente normativa, configura un'ipotesi di danno erariale e
rientra nell'ambito della giurisdizione della Corte dei conti, ai sensi dell'art.
103 Cost.
La Cassazione ha, inoltre, statuito che la giurisdizione contabile va
affermata anche quando il pregiudizio di cui si pretende il ristoro sia
conseguenza di comportamenti che il privato abbia assunto nella veste di
controparte contrattuale dell'amministrazione medesima, anche
attraverso un contratto di appalto, che costituisce un mero filtro formale
rispetto a funzioni per le quali possa ritenersi sussistente l'inserimento
nell'apparato dell'Ente pubblico (Cass. SS.UU. 13 giugno 2016 n. 12086).
La Cassazione ha, altresì, confermato il pacifico orientamento
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 28
giurisprudenziale secondo cui, qualora la P.A. abbia affidato in appalto
l'esecuzione di una opera pubblica, il rapporto di servizio sussiste nei
confronti del direttore dei lavori e del collaudatore, ancorché estranei agli
uffici tecnici dell'Amministrazione appaltante. Costoro, infatti, in
considerazione dei compiti e delle funzioni loro devoluti, comportanti
l'esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell'appaltatore e l'assunzione
della veste di agente dell'amministrazione, devono ritenersi
funzionalmente e temporaneamente inseriti nell'apparato organizzativo
della P.A. che ha conferito loro l'incarico, quali organi tecnici e straordinari
della stessa (Cass. SS.UU. 25 marzo 2016 n. 6022).
Gravami avverso deliberazioni delle Sezioni del Controllo
Le Sezioni unite della Cassazione, nel dichiarare inammissibile un
ricorso straordinario per motivi di giurisdizione proposto avverso una
deliberazione di una Sezione di controllo avente ad oggetto la parificazione
del rendiconto generale di una Regione a statuto ordinario (Cass. SS.UU. 8
novembre 2016 n. 22645), hanno ulteriormente precisato la natura della
competenza ad esaminare i gravami avverso talune delibere delle Sezioni di
controllo, attribuita alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale
composizione, ai sensi del D.L. 174/2012, conv. in L. 213/2012.
Hanno rilevato le SSUU che detta competenza è espressiva di un
disegno normativo sistematico che, in tema di contabilità pubblica, riconosce
la giurisdizione piena ed esclusiva della Corte dei conti, formulando, con le
richiamate disposizioni, non una mera interpositio legislatoris, bensì un vero e
proprio rinvio diretto della norma ordinaria all'art. 103 Cost., comma 2, che
costituisce "norma di chiusura e di garanzia di valori ordinamentali, quali quelli
della tutela degli equilibri finanziari oggi espressamente previsti in Costituzione".
La sentenza è di particolare importanza in quanto ascrive al concetto
di “materie di contabilità pubblica”, non soltanto i giudizi di responsabilità
amministrativa e contabile, ma anche altre tipologie di giudizi, quali i
gravami avverso le delibere della Sezione del controllo, la cui attività è svolta
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 29
nell’esercizio di un potere imparziale ed estraneo alla p.a., con conseguente
esclusione della tutela in giudizio dinnanzi ad altri plessi giudiziari.
La insindacabilità delle scelte discrezionali
Le Sezioni unite si sono pronunciate confermando orientamenti
consolidati circa i limiti della insindacabilità nel merito delle scelte
discrezionali (c.d. "riserva di amministrazione") di cui all'art.1 della legge 14
gennaio 1994 n. 20. Hanno, a tale riguardo, affermato che il principio di
insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali compiute da soggetti
sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti non determina la sottrazione
ad ogni possibilità di controllo, in quanto non priva la Corte dei Conti della
possibilità di accertare la conformità alla legge dell'attività amministrativa e
la congruità dei singoli atti compiuti, rispetto ai fini imposti nell'interesse
pubblico, sulla base di criteri di ragionevole proporzionalità tra costi e
benefici (Cass. SS.UU. 25 maggi 2016 n. 10814).
Con riferimento al sindacato sulla discrezionalità amministrativa,
hanno affermato (Cass. SS.UU. 19 maggio 2016 n. 10319) che non ha natura
di atto politico quello che, seppur emesso nell'esercizio di ampia
discrezionalità, sia vincolato a un fine desumibile dal sistema normativo;
conseguentemente non si sottrae al sindacato della giurisdizione contabile la
delibera della giunta regionale che non preveda una soglia minima di prezzo
in un'operazione di cartolarizzazione immobiliare.
Giurisdizione nei confronti di esattore delle imposte fallito
La Cassazione, dopo avere rilevato che l'esattore delle imposte deve
essere qualificato agente contabile in quanto incaricato di riscuotere danaro,
di spettanza dello Stato o di enti pubblici, e del quale egli ha il maneggio nel
periodo compreso tra la riscossione ed il versamento, ha affermato che,
cessato il rapporto concessorio, le controversie sul credito vantato dall'ente
impositore nei confronti dell'esattore sono di competenza della Corte dei
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 30
conti, anche nell'ipotesi del suo fallimento, dichiarato dopo la decadenza della
concessione, con la conseguenza che l'art. 51, l. f. opera soltanto in relazione
alle somme accertate dal giudice contabile come spettanti alla massa
fallimentare (Cass. SS.UU. 16 novembre 2016 n. 23302).
Tutela del credito erariale
In tema di tutela del credito derivante da un danno erariale, la
Cassazione (SS.UU. 19 luglio 2016 n. 14792) ha affermato che la spettanza al
P.M. contabile dell'esercizio dell'azione revocatoria innanzi alla Corte di conti,
ex art.1, comma 174, della L. 266/2005, non esclude la sussistenza della
legittimazione dell'amministrazione danneggiata ad esperire l'omologa azione
davanti al giudice ordinario, ancorché sulla base della stessa situazione
creditoria legittimante l'azione del P.M. contabile.
I problemi di coordinamento nascenti dalla legittimazione all'esercizio
dell'azione in capo a due soggetti diversi e davanti a distinte giurisdizioni,
secondo la sentenza in questione vanno esaminati e risolti, da ciascuna delle
giurisdizioni eventualmente adite, nell'ambito dei poteri interni ad ognuna di
esse, non riguardando essi una questione di individuazione della giurisdizione
stessa.
La giurisdizione sui gruppi consiliari per la gestione dei contributi
Nel 2016 si è consolidato l'orientamento giurisprudenziale in materia
di giurisdizione sulla gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi politici dei
Consigli regionali.
Il giudice della giurisdizione ha affermato (per tutte: Cass. SS.UU.
8 aprile 2016 n. 6894) che, in tale materia, sussiste la giurisdizione della Corte
dei conti, legittimata a giudicare sulla responsabilità erariale dei componenti
dei gruppi che abbiano effettuato spese di rappresentanza prive di
giustificativi. La Cassazione ha, quindi, ritenuto la irrilevanza, ai fini della
sussistenza della giurisdizione contabile, della natura dei gruppi consiliari,
attesa l'origine pubblica delle risorse e la definizione legale del loro scopo e ha
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 31
affermato che il principio della insindacabilità di opinioni e voti previsto
dall'art. 122, comma 4, Cost., non può estendersi alla gestione dei contributi.
La Corte di Cassazione ha, invece, dichiarato la inammissibilità, per
carenza di interesse, dei ricorsi per regolamento di giurisdizione volti ad
ottenere la declaratoria del difetto di giurisdizione della Corte dei conti in
relazione alla richiesta, avanzata da talune Sezioni giurisdizionali, di
trasmettere i conti giudiziali relativi alle spese dei gruppi parlamentari (Cass.
SS.UU. 4 aprile 2016 n. 6459).
Tale decisione è stata assunta a seguito dell'adozione, da parte del
Giudice delle leggi, della sentenza n. 107 del 2015, con la quale la Corte
costituzionale ha dichiarato che non spetta allo Stato e, per esso, alla Corte
dei conti, Sezione giurisdizionale per le Regione Toscana, di richiedere i conti
dei gruppi parlamentari.
La sentenza della Corte costituzionale, come è noto, aveva affermato
che i gruppi consiliari, caratterizzati da una peculiare autonomia, in quanto
espressione, nell’ambito del Consiglio regionale, dei partiti o delle correnti
politiche, contribuiscono, in modo determinante, al funzionamento e
all’attività dell’Assemblea, assicurando l’elaborazione di proposte, il
confronto dialettico fra le diverse posizioni politiche e programmatiche e
realizzando, in una parola, quel pluralismo che costituisce uno dei requisiti
essenziali della vita democratica.
Poiché l’attività di gestione amministrativa e contabile dei contributi
deve ritenersi funzionale all’esercizio della sfera di autonomia ad essi
garantita, affinché siano messi in grado di concorrere all’espletamento delle
molteplici e complesse funzioni attribuite al Consiglio regionale, l’attività di
maneggio del denaro costituisce un aspetto del tutto marginale e non
necessario, inidoneo a ricondurre il ruolo svolto dal rappresentante del
gruppo parlamentare a quello dell’agente contabile, tenuto alla
presentazione del conto giudiziale.
Conseguentemente ha escluso tale obbligo, anche con riferimento alla
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 32
sentenza delle Sezioni riunite giurisdizionali della Corte dei conti n. 30/QM
del 2014, di analogo contenuto, sopravvenuta alla proposizione dei ricorsi in
questione.
Giurisdizione in materia di pensioni pubbliche
Nel 2016, la Corte di cassazione ha ribadito precedenti affermazioni
giurisprudenziali secondo cui spettano alla Corte dei conti tutte le
controversie concernenti la sussistenza del diritto, la misura e la decorrenza
della pensione dei pubblici dipendenti, ivi comprese quelle nelle quali si
alleghi, a fondamento della pretesa, l'inadempimento o inesatto adempimento
della prestazione pensionistica da parte dell'ente obbligato, ancorché non sia
in contestazione il diritto al trattamento di quiescenza nelle sue varie
componenti e la legittimità dei provvedimenti che tale diritto attribuiscono,
nonché quelle di risarcimento di danni per l'inadempimento delle suddette
obbligazioni (Cass. SS.UU. 9 giugno 2016 n. 11849).
Pur ritenendo il carattere esclusivo di tale giurisdizione, in quanto
affidata al criterio di collegamento costituito dalla materia, la Cassazione ha
ritenuto che la controversia insorta a seguito della riduzione dell'assegno
vitalizio dovuto a consiglieri regionali cessati dalla carica spetta alla
giurisdizione del giudice ordinario, in quanto tale assegno non ha natura
pensionistica in considerazione della sua diversità di finalità e di regime
rispetto alle pensioni (Cass. SS.UU. 20 luglio 2016 n. 14920).
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 33
Pronunce delle Sezioni riunite della Corte dei conti
Le Sezioni riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale assolvono
alla funzione nomofilattica nell'ordinamento processuale contabile,
pronunciandosi su questioni di massima ovvero su questioni di particolare
rilievo in diritto, che abbiano dato luogo ad indirizzi interpretativi o
applicativi difformi nelle materie di competenza. Si segnalano le pronunce
di seguito indicate, emesse nel 2016, di particolare rilievo per le attribuzioni
delle Sezioni giurisdizionali regionali.
Giudicato implicito su accessori del credito pensionistico
Con sentenza n. 3/QM del 25 febbraio 2016, le Sezioni riunite della Corte
dei conti hanno affrontato, in materia pensionistica di guerra, la
problematica del giudicato negativo implicito su interessi e rivalutazione,
nelle ipotesi in cui una sentenza, non appellata, abbia dichiarato il diritto
a pensione, senza provvedere sugli accessori.
La questione concerne, in buona sostanza, l’ipotesi in cui il ricorrente
si sia limitato a chiedere al giudice, a seguito di diniego
dell’Amministrazione, l’accertamento di un presupposto del diritto a
pensione e il giudice si sia pronunciato riconoscendo la sussistenza di quel
determinato presupposto, senza la previsione di benefici accessori.
Le SS.RR. hanno al riguardo rilevato che dalla sentenza non sorge
automaticamente il diritto alla liquidazione del credito pensionistico,
essendosi il giudice limitato - in piena conformità alla domanda di parte -
ad accertare la sola sussistenza di un presupposto normativo del diritto a
pensione di guerra, lasciando impregiudicato il potere discrezionale
dell’Amministrazione di riconoscere o meno il diritto al credito principale,
dopo avere accertato la presenza degli ulteriori presupposti normativi.
Conseguentemente, poiché il diritto alla pensione non è sorto con la
sentenza, non può farsi questione di oneri accessori.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 34
Tanto premesso, le SSRR hanno affermato che la sentenza che dichiara
la dipendenza dell’infermità da causa di servizio di guerra senza
provvedere sugli accessori del credito pensionistico, non determina
giudicato implicito negativo sulla spettanza di detti accessori.
Effetti devolutivi dell'appello contabile
Con sentenza n. 8/QM del 21 aprile 2016, le Sezioni riunite della Corte
dei conti hanno affrontato una questione processuale attinente i limiti
dell’effetto devolutivo dell’appello proposto avverso una sentenza che
abbia definito un giudizio di responsabilità, statuendo unicamente
sull’eccezione di prescrizione.
Le SS.RR. hanno ritenuto che i contenuti giuridici della locuzione
‘questioni di carattere pregiudiziale’ di cui all’art. 105 del R.D. 1038 del
1933, non essendo sovrapponibili alle ipotesi di cui agli artt. 353 e 354 del
c.p.c., devono essere ricostruiti in armonia con la struttura del processo
contabile e in relazione alle sue specifiche peculiarità.
Tenuto conto di tali aspetti, le SS.RR. hanno risolto la questione
affermando che il giudice d’appello debba rimettere gli atti al primo giudice
per la prosecuzione del giudizio, in applicazione dell’art. 105 del R.D. 1038
del 1933, qualora questi abbia dichiarato la prescrizione e tale statuizione
sia annullata in appello.
La problematica affrontata dal Giudice della nomofilachia contabile ha
costituito oggetto di definitivo chiarimento nell'ambito del nuovo codice
(art.199) che, espressamente, prevede la rimessione degli atti al primo
giudice, quando questi abbia affrontato questioni pregiudiziali e
preliminari senza conoscere il merito del giudizio.
Conto giudiziale e comunicazioni al Procuratore regionale
Con sentenza n. 19/QM del 15 settembre 2016, le Sezioni riunite hanno
ritenuto che, ai fini del decorso del quinquennio previsto dall’articolo 2
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 35
della legge 14 gennaio 1994, n. 20, in materia di estinzione del giudizio sul
conto, non è necessario che sia data comunicazione al Procuratore regionale
dell’avvenuto deposito del conto giudiziale (articoli 27, R.D. 13 agosto
1933, n. 1038 e 3, L. 8 ottobre 1984, n. 658).
Le SSRR hanno, infatti, affermato che il sistema stesso dei conti
giudiziali, cadenzato da espresse disposizioni normative circa i termini di
presentazione del conto, postula la presunzione della avvenuta
presentazione del conto nei termini di legge e che il Procuratore regionale
debba essere informato soltanto ove il conto non sia stato presentato, fermo
restando che le contestazioni che l'organo requirente può muovere al conto
attengono soltanto a quanto emergente dal conto stesso e dai relativi
allegati, senza che possa essere svolta una autonoma attività istruttoria,
per la quale è competente soltanto il magistrato relatore sul conto.
Anche nel caso in esame, il codice della giustizia contabile, ha previsto
che il Procuratore regionale possa acquisire notizia del deposito del conto
(art. 140) mediante accesso all'apposito sistema informativo relativo ai
conti degli agenti contabili, senza alcun onere informativo a carico della
segreteria della Sezione giurisdizionale.
Conti relativi alla gestione dell'imposta di soggiorno
Con sentenza n. 22/QM del 22 settembre 2016, le Sezioni riunite della
Corte dei conti hanno affermato che la attività di riscossione e conseguente
riversamento in tesoreria dell’imposta di soggiorno integra i presupposti
che determinano l’obbligo di resa del conto giudiziale e che i soggetti
operanti presso le strutture ricettive, ove incaricati – sulla base dei
regolamenti comunali previsti dall’art. 4, comma 3, del D.lgs. n. 23/2011 –
della riscossione e poi del riversamento nelle casse comunali dell’imposta
di soggiorno corrisposta da coloro che alloggiano in dette strutture,
assumono la funzione di agenti contabili, tenuti conseguentemente alla
resa del conto giudiziale della gestione svolta.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 36
Va però rilevato che, correttamente, le SSRR lasciano impregiudicata
la individuazione sia del soggetto che, ai fini della individuazione degli
obblighi di legge, debba essere considerato "gestore", sia della natura e del
contenuto del conto giudiziale e, in particolare, se esso debba rappresentare
una gestione di sola cassa (concernente solo il riversamento dell’imposta
effettivamente incassata dalla struttura ricettiva) o una gestione di diritto
e di cassa (concernente, in generale, la giustificazione dell’imposta dovuta,
incassata e riversata relativamente alla clientela soggiornante presso la
struttura ricettiva stessa), ritenendo che queste costituiscano questioni che
vanno risolte in sede di regolamento comunale.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 37
L’ATTIVITÁ DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE
1. L’organico
Le tabelle dell'organico del personale di magistratura della Sezione
giurisdizionale per il Veneto (delibera del Consiglio di Presidenza n.190 del
2006) prevedono una dotazione di nove magistrati (presidente e otto giudici).
Nel 2016, la Sezione, a seguito del trasferimento di un magistrato disposto ad
inizio anno, ha lavorato con un numero di magistrati pari a tre, oltre al
presidente, con un tasso di scopertura del 55 %. Nel mese di dicembre è stato
trasferito un altro magistrato, sicché, a fine anno, il tasso di scopertura si è
attestato al 67%, al di sotto della media nazionale.
Pur dovendosi evidenziare che gli organici delle Sezioni giurisdizionali
fissati nel 2006 non rispondono più alle effettive esigenze, in conseguenza
dell'avvenuto azzeramento dell'arretrato e della diminuzione delle
sopravvenienze annuali in materia pensionistica, non può non rilevarsi che
l'attuale dotazione è inadeguata per i molteplici compiti assegnati alla Sezione
in una Regione che, per estensione territoriale, numero di abitanti e
Amministrazioni operanti sul territorio, è tra le prime in Italia.
Si deve, peraltro, osservare che la minore sopravvenienza dei ricorsi
pensionistici rilevata nell'ultimo quinquennio è soggetta a improvvise
variazioni in aumento, dovute a modifiche normative ovvero a nuovi
orientamenti giurisprudenziali favorevoli nella materia, e che, comunque,
deve ritenersi compensata dall' aumento dei giudizi di responsabilità iscritti a
ruolo e soprattutto dei conti giudiziali.
Non può, inoltre, essere trascurato il maggiore impegno cui la Sezione
è chiamata per effetto dei nuovi istituti processuali introdotti dal codice della
giustizia contabile, soprattutto nella fase preprocessuale, nonché per le ipotesi
di responsabilità tipizzata costantemente introdotte dal legislatore.
Nella piena consapevolezza che il problema delle scoperture di
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 38
organico riguarda tutte le Sezioni della Corte dei conti, a causa della
sproporzione numerica tra cessazioni dal servizio e immissioni in ruolo di
nuovi magistrati, e pur dovendosi dare atto della sensibilità mostrata
dall'organo di autogoverno per sopperire alle esigenze manifestate, si auspica
il ripristino quantomeno dell'organico di fatto esistente all'inizio del 2016 (un
presidente e quattro magistrati), appena sufficiente per l'adempimento dei
compiti istituzionali.
Tali difficoltà non hanno tuttavia impedito ai giudici della Sezione di
smaltire, con encomiabile zelo, le cause pervenute in numero pressoché pari
alle sopravvenienze, nei vari settori di competenza, senza che si siano formate
significative pendenze.
Altrettanto insoddisfacente è la situazione del personale
amministrativo, costituito da appena n. 20 dipendenti (alcuni dei quali in
parte time verticale) gravati, per l'anno che si apre, da un maggiore carico di
lavoro determinato dai nuovi adempimenti di cancelleria previsi dal nuovo
codice del processo contabile, dalla informatizzazione del processo e dal
sensibile aumento delle sopravvenienze (rilevato a gennaio 2017) nelle materie
di competenza.
Ringrazio il Presidente della Regione Veneto per la sollecitudine
manifestata nel consentire il rinnovo, sino al 2019, della convenzione stipulata
nel 2014, che prevede l'assegnazione in comando di 4 unità di personale;
auspico, tuttavia, il celere completamento, da parte dei competenti Uffici
regionali, delle procedure ivi previste al fine di sostituire i dipendenti in
comando medio tempore rientrati presso l'Amministrazione di appartenenza.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 39
2. Giudizi nelle materie di contabilità pubblica
Nel corso del 2016, la Sezione ha tenuto n. 24 udienze collegiali per la
trattazione dei giudizi di responsabilità amministrativa e di conto.
Partendo da una pendenza iniziale di 51 giudizi (46 di responsabilità e
5 di conto), ne sono stati iscritti a ruolo 130 (51 di responsabilità, in misura
pari alle citazioni depositate dalla Procura regionale, 77 di conto, in misura
corrispondente alle relazioni di deferimento dei magistrati della Sezione, e 2
ad istanza di parte).
Il numero dei giudizi di responsabilità, rispetto ai precedenti anni, è
significativamente aumentato, mentre sono rimaste invariate le tipologie di
illecito erariale portate al giudizio della Sezione; notevolmente aumentato è il
numero dei giudizi di conto deferiti al giudizio del Collegio.
Sono stati definiti 128 giudizi, di cui 59 di responsabilità, 68 di conto e
1 ad istanza di parte.
Per i giudizi di responsabilità amministrativa sono state emesse n. 52
sentenze nei confronti di 152 convenuti. Quanto agli esiti, sono state emesse
n. 33 sentenze di condanna, n. 10 di assoluzione e n. 9 con altra formula.
L’importo delle condanne ammonta ad € 4.798.165.96, a fronte di richieste
risarcitorie, da parte della Procura regionale, di € 19.437.163,58.
Per i giudizi di conto, sono state emesse n. 68 sentenze con varie
formule.
Sono state emesse n. 2 ordinanze presidenziali ex art. 55, RD
1214/1934, con le quali è stato applicato il c.d. procedimento monitorio.
Su richiesta della Procura regionale, sono stati autorizzati, con decreto
presidenziale, n. 3 sequestri conservativi, per un importo garantito di €
9.299.552,57, confermati dal giudice designato; sono pervenute due reclami
avverso altrettante ordinanze di conferma.
La giacenza finale dei giudizi, nelle materie in questione, ammonta
complessivamente a n. 53 giudizi, di cui n. 38 di responsabilità, n.14 di conto
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 40
e 1 ad istanza di parte.
Nelle materie di contabilità pubblica, sono stati mantenuti i consueti
standard di efficienza, caratterizzati dalla sollecita definizione dei giudizi e
dall’assenza di arretrato.
Anche nel 2016, la Sezione ha confermato il celere andamento
temporale degli anni precedenti, definendo i giudizi in tempi assolutamente
ragionevoli, in conformità alle previsioni della legge n.89/2001, alla tempistica
di cui all’art. 55 del DL 83/2012, conv. in L. 134/2012 e alle indicazioni del
Consiglio di Presidenza.
I giudizi introdotti dalla Procura vengono immediatamente iscritti a
ruolo e, tra il deposito dell'atto di citazione e l'udienza di discussione
intercorrono non più di sei mesi; le sentenze, in linea di massima, vengono
depositate nei termini previsti dalla legge.
Nel decorso anno, in ossequio alle disposizioni del codice della giustizia
contabile, a quelle contenute nel D.L. n.179/2012, convertito con legge
221/2012 e nel decreto del Presidente della Corte n.98/2015, si è dato un
ulteriore forte impulso al processo telematico, con la possibilità di procedere
al deposito di atti sottoscritti con firma digitale e documenti e di effettuare
comunicazioni e notificazioni con tecnologie informatizzate (PEC).
*****
Passo ora ad illustrare in sintesi i giudizi che questa Sezione ha trattato,
nell'anno appena trascorso, in materia di responsabilità amministrativa.
Le questioni sottoposte all'esame della Sezione hanno riguardato
plurime ipotesi di illecito erariale riscontrate in vari settori della pubblica
amministrazione, alcune caratterizzate da condotte dolose preordinate al
perseguimento di profitto personale, altre da grave negligenza
nell'espletamento degli obblighi di servizio, talvolta agevolate dal mancato
esercizio della prescritta vigilanza e dalla omessa adozione di misure di
indirizzo generale da parte dei preposti ad uffici pubblici, in un contesto in
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 41
cui la eliminazione dei controlli preventivi di legittimità ha spesso favorito
disinvolte scelte gestionali.
Sono state affrontate questioni di giurisdizione, sollevate da soggetti
(privati, amministratori di società partecipate, etc.) sottoposti alla
giurisdizione contabile in virtù della recente giurisprudenza che ha preso
atto della mutata realtà organizzativa della pubblica amministrazione, che
agisce secondo schemi tipici del diritto privato e che assegna ai predetti
notevoli risorse di provenienza pubblica, per la realizzazione di fini
altrettanto pubblici.
La Sezione, con sentenza n. 104/2016, ha affermato la propria
giurisdizione nei confronti di un privato percettore di contributi pubblici
assegnati per il perseguimento di programmi di spesa pubblica, osservando
che, per il radicamento della giurisdizione contabile, assumono rilievo la
natura pubblicistica del patrimonio danneggiato e quella delle finalità
perseguite, e che, conseguentemente, ove un privato incida negativamente
sul modo d’essere del programma imposto dalla P.A. e la influenza sia tale
da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, questi
realizza un danno per l’Ente pubblico.
La Sezione ha, altresì, rilevato che qualora il fruitore dei fondi pubblici
sia una persona giuridica, la responsabilità amministrativa, a maggiore
garanzia per l'erario pubblico, deve involgere anche coloro che con la
società abbiano intrattenuto un rapporto organico, ove dai comportamenti
tenuti sia derivata la distrazione dei fondi stessi.
Con sentenza n. 177/2016, in una vicenda particolarmente complessa,
relativa alla realizzazione, nel Comune di Conselve, di una centrale di
cogenerazione ad olii a biomassa, costruita grazie a considerevoli
finanziamenti pubblici e mai entrata in funzione, per una serie di
inadempienze, ritenute dal PM imputabili, a vario titolo, alla società stessa
destinataria delle contribuzioni, ai suoi amministratori e a funzionari
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 42
regionali per omissione della doverosa attività di controllo, la Sezione ha
affermato la propria giurisdizione nei confronti della società privata che ha
realizzato l'opera, in quanto percettrice di fondi comunitari a destinazione
vincolata.
Ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione in considerazione della
relazione funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto esterno
nell’iter procedimentale avviato dalla Regione, come compartecipe
dell’attività di quest’ultima, senza che assuma rilievo la natura
privatistica del soggetto affidatario e dello strumento contrattuale con il
quale si è costituito ed attuato il rapporto in questione.
Ha, invece, dichiarato il difetto di giurisdizione in relazione al danno
prodotto dagli amministratori alla società stessa per l'utilizzo delle somme
in cofinanziamento, ritenendo l'inesistenza, in capo alla società, della
qualificazione di "società in house ", necessaria perché possa configurarsi la
giurisdizione contabile. Tale qualificazione postula, infatti, l'esistenza di
tre imprescindibili condizioni, ritenute carenti nella fattispecie: a) l'essere
la società a totale partecipazione pubblica; b) l'essere, per destinazione
statutaria, volta ad operare, in via esclusiva o prevalente, in favore della
P.A. partecipante; c) l'essere sottoposta a controllo sulla gestione
societaria, eguale rispetto a quello che la P.A. sarebbe legittimata ad
esercitare su di una propria articolazione interna (c.d. controllo analogo).
Con sentenza n. 5/2016, la Sezione, chiamata ad affrontare una
questione di giurisdizione nel presupposto della asserita insindacabilità
delle scelte amministrative, in base al principio di riserva
d'amministrazione, che attribuisce soltanto alla P.A. la valutazione in
concreto dell'interesse pubblico, impedendo al giudice di sostituirsi ad essa
nel valutare quali siano le migliori scelte gestionali, ha affermato la propria
giurisdizione, ritenendo sindacabili le scelte amministrative tutte le volte
in cui il giudice debba verificare non solo la legalità, ma anche l'efficacia e
l'economicità dell’azione amministrativa rispetto ai fini di interesse
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 43
pubblico perseguiti.
La Sezione, con sentenza n. 124/2016, ha ritenuto sussistente la
giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei medici di medicina
generale, rilevando che tale attività professionale comporta l'esercizio di
poteri ed attività di rilevanza pubblicistica, che trovano fondamento in
apposite convenzioni di durata triennale, in conformità agli accordi
collettivi nazionali stipulati con le organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative in campo nazionale (articoli 48 della L. 833/1978 e 8, primo
comma, del D.Lgs. 502/1992, come modificato ed integrato dal D.Lgs. n.
517/1993 e dal D.Lgs. n. 229/1999).
Con sentenza n.57/2016 è stata affermata la giurisdizione anche nei
confronti di un medico percettore di borsa di studio, in tirocinio di
formazione presso una struttura sanitaria pubblica, in considerazione della
natura pubblica del soggetto danneggiato e del danno causato dalla
condotta dell’autore che ha partecipato, inserendovisi fattivamente, alla
realizzazione di un programma imposto ed elaborato dalla Pubblica
Amministrazione.
Di particolare interesse, inoltre, l'affermazione della giurisdizione
contenuta nella sentenza n.94/2016, per una ipotesi di responsabilità
tipizzata sanzionatoria, costituita dalla violazione, da parte del pubblico
dipendente, del dovere di munirsi della autorizzazione
dell'amministrazione di appartenenza per l'espletamento di incarichi
esterni, sanzionata, a seguito della normativa anticorruzione, con l'obbligo
di riversamento alla P.A. delle somme conseguite (art. 53 del D.lgs. 30
marzo 2001, n. 165, nel testo modificato dalla L. 190/2012).
Infine, con sentenza n. 56/2016, la Sezione, dopo avere ricostruito
l'evoluzione normativa delle IPAB, con particolare riguardo a quelle attive
nella Regione Veneto, ha rigettato l'eccezione di difetto di giurisdizione,
sollevata nell'asserito presupposto della natura privata dell'ente, in ordine
alla azione esercitata nei confronti del segretario e del revisore dell'ente;
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 44
ha rilevato la Sezione che, non essendo stata ancora trasformata la IPAB,
ai sensi del decreto legislativo n. 207/2001, in azienda pubblica di servizi
alla persona, continua ad applicarsi, in mancanza di diversa disciplina
legislativa di competenza delle Regioni, la previgente normativa di cui alla
legge n. 6972/1890, che ha conferito natura pubblica a tali istituzioni.
La Sezione ha, invece, declinato la giurisdizione in relazione ad azioni
risarcitorie esercitate nei confronti di :
un ufficiale dell'Esercito, cessato dal servizio, per la mancata
restituzione di somme indebitamente percepite e chieste in
ripetizione dopo la cessazione dal servizio, sia perché il
dipendente non aveva più obblighi funzionali, sia perché il
pagamento di somme indebitamente percepite si configura
quale indebito oggettivo, recuperabile, ai sensi dell'art.2033 c.c.,
in un contenzioso di competenza del giudice civile (sentenza n.
37/2016);
un imprenditore che, indebitamente, aveva posto a carico
dell'INPS prestazioni assistenziali, rilevando che, nella specie,
non si configura una relazione funzionale comportante
l’inserimento del soggetto nell’apparato organizzativo dell’ente
pubblico, in modo da renderlo compartecipe dell’operato
istituzionale volto alla realizzazione degli scopi di rilevanza
pubblica e destinatario di particolari vincoli ed obblighi nella
gestione delle risorse pubbliche (sentenza n. 115/2016);
un beneficiario di una nomina nel pubblico impiego, ove il
destinatario non abbia adottato atti o comunque partecipato a
provvedimenti amministrativi che lo abbiano interessato o che
abbiano in qualche modo agevolato il suo inserimento nella p.a.
(sentenza n.101/2016).
*******
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 45
Nel corso del 2016, la Sezione ha affrontato questioni di carattere
preliminare, preclusive dell'esame del merito delle questioni sottoposte al
suo giudizio.
In particolare, sono state sollevate spesso questioni di nullità dell'atto
di citazione in giudizio e degli atti istruttori compiuti, sotto il profilo della
inesistenza di notizia di danno specifica e concreta che, in base all'art. 17,
coma 30 ter del DL 1 luglio 2009 n.79, convertito dalla legge 3 agosto 2009
n.102, costituisce il presupposto per l'avvio della attività di competenza
del procuratore regionale. La Sezione (sentenza n.101/2016, per tutte) ha
rilevato che tale norma garantisce che l’avvio dell'istruttoria sia basato su
elementi concreti e specifici e non su mere ipotesi o astratte supposizioni.
La Sezione ha, quindi, affermato che il termine notizia deve intendersi
riferito ad uno o più fatti individuati nei tratti essenziali e non meramente
ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici.
Altre questioni hanno riguardato il contenuto dell'atto di citazione,
contestato sotto il profilo della indeterminatezza e genericità della causa
petendi. La Sezione (per tutte: sentenza n. 119/2016) ha affermato che il
vizio di nullità può riscontrarsi soltanto quando vi sia assoluta incertezza
sull'oggetto della domanda ovvero quando manchi l'esposizione dei fatti
costituenti la ragione della domanda, il cui oggetto va comunque integrato
con l'insieme delle indicazioni contenute nell’atto di citazione e nei
documenti allegati e richiamati.
Risolvendo altra questione preliminare, la Sezione, con sentenza
n.15/2016, ha dichiarato inammissibile l'atto introduttivo di un giudizio,
per violazione del divieto di ne bis in idem, essendo stata riproposta
l'azione, per i medesimi fatti, senza l'allegazione di circostanze nuove
rispetto a quanto emerso in un precedente giudizio, dichiarato estinto per
mancata riassunzione nei termini di legge. La Sezione ha, peraltro, rilevato
che anche l'atto conclusivo della attività pre-processuale, costituito
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 46
dall'invito a dedurre, non avrebbe potuto essere reiterato, configurandosi
in tal caso una ingiustificata rimessione in termini per l'attore pubblico.
Non è stata, invece, configurata la violazione del principio del “ne bis
in idem" nella sentenza n. 65/2011, che ha respinto un'eccezione di
inammissibilità della domanda avanzata dalla difesa nel presupposto che
il giudicato, formatosi in sede penale, avrebbe riguardato anche gli aspetti
risarcitori oggetto del giudizio di responsabilità amministrativa; ha,
infatti, ritenuto la Sezione che la costituzione di parte civile della pubblica
amministrazione danneggiata nel processo penale non preclude l’azione di
responsabilità amministrativo-contabile di risarcimento del danno erariale
e che eventuali condanne civili, rese in quella sede, non inficiano e non
impediscono condanne giuscontabili risarcitorie allo stesso titolo, salvi
eventuali conguagli compensativi da effettuarsi in sede esecutiva.
Con riferimento ai rapporti con altri giudizi, la Sezione, con sentenza n.
69/2016 , ha affermato che la giurisdizione civile per risarcimento dei danni
- da un lato - e la giurisdizione contabile - dall'altro - sono reciprocamente
indipendenti nei profili istituzionali, anche quando investono un medesimo
fatto materiale, cosicché, ove ciò avvenga, si realizza un mero rapporto di
interferenza tra i giudizi, insuscettibile di realizzare una violazione del
principio del ne bis in idem, nonché di tradursi nell’improponibilità della
domanda.
*****
Passando alle questioni di merito trattate dalla Sezione, assumono
rilievo, anche in termini numerici, le sentenze adottate nel quadro dell'
azione di contrasto alle condotte illecite connotate dal perseguimento di
profitto personale e coincidenti con la commissione di fatti penalmente
rilevanti (danni da reato).
Il quadro di riferimento per l’attività della Corte dei conti si rinviene
nei principi costituzionali in materia e, cioè, nell'art. 54, che sancisce l'
obbligo di fedeltà del dipendente pubblico e il dovere di adempiere con
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 47
disciplina ed onere le funzioni svolte, e nell'art. 97, che sancisce i principi
di legalità nell’organizzazione della pubblica amministrazione e di buon
andamento ed imparzialità della p.a., da cui scaturiscono, poi, come
corollario, i principi di efficacia, trasparenza ed economicità, di cui all’art.
1 della legge 241/1990, che governano l’esercizio della attività
amministrativa, nel perseguimento dei fini previsti dalla legge.
Il compito della giurisdizione contabile è finalizzato, in primo luogo, al
recupero delle utilità indebitamente conseguite dal responsabile: per le
fattispecie dolose (coincidenti con fatti di reato) l'azione tesa al reintegro
della lesione erariale è particolarmente incisiva in quanto conserva gli
elementi di totale ripristino del bene giuridico leso, non sempre presenti
nelle condotte gravemente colpose. La configurazione dolosa dell'illecito,
inoltre, rende solidale l’obbligazione risarcitoria, ove più soggetti siano
ritenuti responsabili, e la stessa obbligazione, nel concorso di specifici
presupposti, è trasmissibile agli eredi. I termini prescrizionali, infine,
decorrono dalla data in cui l’occultamento doloso è cessato.
In tale materia assume notevole rilievo anche la responsabilità per
danno all’immagine della p.a., configurabile pure in assenza di danni di
natura patrimoniale in senso stretto.
Il danno all’immagine, consistente nella lesione del decoro e del
prestigio della p.a., presuppone l'adozione, in sede penale, di una
condanna passata in giudicato per reati del pubblico dipendente in
pregiudizio della pubblica amministrazione che abbiano dato luogo alla
diffusione mediatica dei fatti, ingenerando un diffuso e persistente
sentimento di sfiducia della collettività nei confronti della
amministrazione stessa, determinato dalla manifesta ed abnorme
contrarietà dell'operato del soggetto agente, rispetto ai canoni
fondamentali della legalità, del buon andamento e della imparzialità.
È economicamente valutabile, in via equitativa ex art. 1226 c.c., quale
danno per gli oneri finanziari che danno luogo a costi aggiuntivi necessari
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 48
per correggere gli effetti distorsivi derivati dalla condotta illecita del
dipendente.
Si riportano di seguito le sentenze adottate in materia di danni da reato,
patrimoniali o all'immagine della pubblica amministrazione:
Sentenza n. 6/2016, pronunciata nei confronti di un dipendente
della Polizia Municipale per l' indebito utilizzo dell' auto di servizio
e per l'effettuazione di acquisti personali con denaro dell'Ente
locale.
Sentenza n. 38/2016, con la quale la Sezione ha condannato un
dirigente della ULSS di Venezia in relazione ad episodi corruttivi
nella attività di controllo delle procedure di smaltimento
dell'amianto. La Sezione ha, preliminarmente, rilevato
l'inopponibilità, in sede di giudizio di responsabilità
amministrativa, dell'accordo conciliativo intervenuto tra il
dipendente e l'amministrazione, rilevando che la Procura della
Corte dei conti è la sola titolare dell'azione posta a tutela
dell'interesse generale alla conservazione e corretta gestione dei
beni e mezzi economici pubblici e che l'amministrazione non ha
capacità di promuovere l'azione né di rinunciarvi. Nel merito,
dopo avere accertato la sussistenza dei fatti contestati e la
diffusione mediatica della vicenda, ha messo in evidenza che
l'imparzialità, la trasparenza e la correttezza dell'operato dei
pubblici funzionari costituiscono primari valori giuridici, posti a
presidio della credibilità dei pubblici uffici, violati, nella
fattispecie, attraverso condotte vessatrici realizzate dal convenuto
nei confronti di imprese del settore, al fine di procurarsi vantaggi
economici e personali di vario genere. Conseguentemente ha
quantificato il danno all'immagine in via equitativa in euro 200
mila, tenendo conto della funzione di livello ricoperta dal soggetto
agente, della tipologia dei gravi reati accertati, delle modalità di
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 49
commissione degli stessi, delle indebite ingerenze nelle scelte
gestionali delle imprese e del contesto sociale in cui gli illeciti
furono realizzati.
Sentenza n. 53/2016, con la quale la Sezione ha condannato, per
un danno all'immagine della p.a. quantificato in euro 50 mila, un
sottufficiale dei carabinieri, comandante di stazione, in relazione
a plurimi reati di concussione commessi nei confronti di
commercianti del luogo. La Sezione ha preliminarmente respinto
l'eccezione di improcedibilità della domanda per contrasto con la
giurisprudenza CEDU - sollevata dalla difesa nel presupposto che
la richiesta di risarcimento per danni all'immagine della p.a. abbia
natura repressiva e sanzionatoria e che duplichi, in tal modo, la
sanzione penale - rilevando che il giudizio per danno all'immagine
non ha una funzione punitiva ma risarcitoria, che trova
fondamento nel pregiudizio arrecato al pubblico erario. Ha
parimenti respinto un'eccezione di improcedibilità della domanda
per asserita carenza del requisito richiesto dall'art. 7 della L.
97/2001, costituito dalla sussistenza di una sentenza irrevocabile
di condanna, rilevando che la sentenza di patteggiamento è
equiparata a una pronuncia di condanna, pur non potendo,
ovviamente, assumere la stessa efficacia vincolante della sentenza
di condanna pronunciata a seguito di dibattimento. Con
riferimento alla quantificazione del danno, la Sezione, dopo avere
escluso che la destituzione dal servizio abbia la funzione di
riparare l'immagine lesa dalla p.a., ha quantificato il danno
all'immagine in via equitativa, evidenziando, a tale fine, la
valenza rappresentativa del comandante della Stazione dei
Carabinieri, fondamentale presidio di legalità e primo punto di
riferimento per le molteplici istanze di legalità dei cittadini.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 50
Sentenza n. 65/2016, con la quale la Sezione ha condannato una
dirigente del Comune di Portogruaro, per fatti corruttivi alla
stessa addebitati e accertati con sentenza penale passata in
giudicato, quantificando il danno all'immagine in euro 100 mila,
in considerazione della funzione dirigenziale rivestita dal soggetto
agente nell'ambito comunale, del contesto sociale in cui i fatti
sono accaduti, del coinvolgimento di terzi e della notevole eco
mediatica della vicenda.
Sentenza n. 66/2016, emessa nei confronti di un carabiniere per
danno all'immagine della p.a., emerso in conseguenza di un
episodio di concussione, addebitato al predetto, e consistente nella
richiesta di denaro a privati con la minaccia che, in caso di
mancata corresponsione delle somme richieste, avrebbe
denunciato il destinatario della richiesta all’Autorità Giudiziaria
ordinaria per il reato di oltraggio a pubblico ufficiale commesso ai
suoi danni.
Sentenza n. 67/2016 , con la quale la Sezione ha condannato al
risarcimento del danno all'immagine della p.a., quantificato in
euro 30.000, un agente della polizia locale, responsabile di
corruzione per avere accettato prestazioni sessuali per omettere
atti d'ufficio al fine di favorire l' immigrazione clandestina. I fatti
avevano costituito oggetto di indagini penali a carico di un
imprenditore cinese, promotore di un'associazione per delinquere
finalizzata al favoreggiamento dell’immigrazione clandestina e
allo sfruttamento della prostituzione nella provincia di Venezia.
Sentenza n. 78/2016, con la quale la Sezione ha condannato un
agente della Polizia di Stato in servizio presso l'Agenzia
Informazioni e Sicurezza Interna (AISI), in relazione ad un
episodio di concussione, consistente nella indebita richiesta di
denaro al fine di influire su alcune verifiche fiscali in corso di
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 51
svolgimento. In relazione alla quantificazione del danno, il
Collegio, pur rilevando di non potere fare applicazione del criterio
introdotto dall'art. 1, c. 62, della L. 190/2012, secondo cui l’entità
del danno all’immagine “si presume, salva prova contraria, pari al
doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità
illecitamente percepita dal dipendente”, essendo i fatti contestati
anteriori all’entrata in vigore di detto testo (28 novembre 2012),
in considerazione della natura sostanziale della norma e della sua
conseguente irretroattività, ha ritenuto di utilizzare tale criterio
come parametro di valutazione equitativa ex art.1226 c.c..
Sentenza n. 85/2016, con la quale la Sezione ha condannato un
assessore comunale per il danno all'immagine derivato dalla
commissione di un reato di concussione continuata ai danni di un
dipendente della stessa pubblica amministrazione; la Sezione ha
ritenuto che le disposizioni in materia di danno all'immagine,
ancorché destinate a pubblici dipendenti, siano applicabili anche
nei confronti degli amministratori non legati da rapporto di
pubblico impiego, in relazione a interpretazione
costituzionalmente orientata.
Sentenza n. 116/2016, con la quale la Sezione ha condannato un
sottufficiale della GdF in conseguenza della reiterazione, per lungo
periodo di tempo, di reati di concussione, corruzione, rivelazione
di segreti d'ufficio e di favoreggiamento personale. Nella
quantificazione del danno, la Sezione ha tenuto conto delle
funzioni rivestite dal convenuto, della diffusività sociale e
dell'impatto mediatico della vicenda, relativa alla omissione di
verifiche fiscali nei confronti di imprese del settore conciario
operanti in Arzignano.
Sentenza 117/2016, con la quale il direttore pro tempore dell'ufficio
dell'Agenzia delle Entrate di Arzignano è stato condannato per il
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 52
danno derivato in conseguenza di illecite interferenze su verifiche
fiscali nei confronti di imprese del settore conciario operanti in
Arzignano e sulla definizione di altri procedimenti tributari in
corso, con un uso distorto e illecito dell'istituto dell'accertamento
con adesione.
Sentenza n. 178/2016, con la quale la Sezione ha condannato un
funzionario dell'Agenzia delle Entrate, per il danno derivato dalla
percezione di tangenti da imprese del settore conciario operanti in
Arzignano, al fine di influire sul buon esito delle verifiche fiscali.
Sentenza n. 218/2016: relativa al danno arrecato da un agente
della Polizia di Stato per la sottrazione, dalla documentazione
presentata da privati, di marche bollo successivamente rivendute
ad altri utenti del pubblico ufficio.
Sentenza n. 219/2016: la Sezione, nell'ambito di un procedimento
per danno all'immagine della p.a., ha rigettato l'eccezione di
improcedibilità della domanda formulata dalla difesa del
convenuto per la mancanza del requisito della sussistenza di
sentenza penale di condanna passata in giudicato al momento
della proposizione della domanda. Ha ritenuto la Sezione che il
requisito dell’esistenza della sentenza penale irrevocabile di
condanna, ai fini della integrazione degli elementi costitutivi del
danno all’immagine, costituisce una condizione dell’azione e non
un presupposto processuale, sicché può ritenersi sufficiente che il
requisito sussista al momento della decisione. Conseguentemente,
il passaggio in giudicato della pronuncia del giudice penale,
intervenuta nel corso del giudizio, sana il difetto iniziale e consente
di adottare una pronuncia nel merito. La Sezione ha, pertanto,
condannato il convenuto, sottufficiale dei CC, per danno
all’immagine in relazione a fatti di concussione e peculato.
**********
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 53
Nell'ambito di giudizi avviati a seguito di reati, la Sezione ha definito
alcuni procedimenti cautelari riguardanti la nota vicenda MOSE, relativa
a diffusi episodi corruttivi, connessi alla realizzazione di un'opera pubblica
finalizzata alla difesa di Venezia e della sua laguna dalle acque alte,
addebitati a politici nonché a funzionari della pubblica amministrazione
statale e regionale, in concorso con privati.
Secondo la pubblica accusa, le vicende emerse in esito alla
definizione, con sentenza di patteggiamento, di alcuni procedimenti penali,
configurerebbero e danni all'immagine della p.a. e danni da disservizio.
La Sezione, con decreti presidenziali, successivamente confermati
dal competente giudice, ha sottoposto a cautela la somma complessiva di
€ 9.299.552,57, disponendo il sequestro di beni mobili, immobili e crediti di
Galan Gianfranco, già presidente della Regione, di Cuccioletta Patrizio,
presidente del Magistrato delle Acque, e di Casarin Enzo, funzionario
regionale.
In sede giudizio per la conferma, modifica o revoca di sequestro
conservativo, sono state affrontate talune questioni di particolare rilievo.
Il Giudice designato:
ha dichiarato ammissibile, nel processo cautelare contabile,
l'intervento del terzo finalizzato ad ottenere la esclusione della misura
cautelare sulla quota di sua pertinenza relativa ai conti correnti e ai titoli
cointestati (ordinanza n. 23/2016);
ha dichiarato la giurisdizione della Corte dei conti, pur non
ignorando il diverso ma ormai datato orientamento della Corte di
Cassazione (SS.UU. 17471/2009), in ordine alla ricezione della
dichiarazione del terzo ex art. 543 cpc, alla luce delle recenti modifiche
legislative apportate al procedimento per pignoramento/sequestro presso
terzi, ispirate ad una più incisiva tutela del creditore procedente mediante
la tendenziale concentrazione e semplificazione del processo, quantomeno
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 54
con riguardo alle ipotesi in cui non sussistano contestazioni o incertezze
sulla consistenza dei crediti verso terzi (ordinanza n. 24/2016);
ha affermato che il sequestro conservativo di quote di società a
responsabilità limitata, ai sensi dell'art. 2471, primo comma, cod. civ., nel
testo modificato dal d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 6, si esegue non già nelle
forme del pignoramento presso terzi, ma nelle forme speciali della notifica
al debitore ed alla società, con successiva iscrizione nel registro delle
imprese, senza dover invitare la società a rendere la dichiarazione del terzo
di cui all'art 547 c.p.c. e tanto meno instaurare il giudizio di accertamento
dell'obbligo del terzo (ordinanza n. 27/2016).
******
Nell'ambito del danno all'immagine della p.a. sono ricompresi anche gli
illeciti connessi al fenomeno dell'assenteismo (art.55 D.lgs. 165/2001,
modificato con l'art.69 del D.lgs. 150/2009) .
Nel tentativo di arginare diffusi comportamenti illeciti, il legislatore
ha tipizzato una particolare condotta del dipendente pubblico (quella della
falsa attestazione della presenza in servizio attuata con l'alterazione dei
sistemi di rilevamento o con altra modalità fraudolenta) ritenuta
particolarmente grave e dannosa, nonché suscettibile di determinare un
significativo vulnus all'immagine della p.a.
La Sezione ha definito alcuni giudizi per tale tipologia di danno,
attivati nei confronti di dipendenti pubblici per assenze arbitrarie dal
servizio, giustificate con certificati medici attestanti malattie in realtà
inesistenti (sentenza 10/2016), ovvero incompatibili con l'attività sportiva
svolta dal convenuto, il quale, nel periodo di assenza dal servizio, svolgeva
attività agonistica, partecipando a gare di rugby (sentenza n. 79/2016).
Con sentenza n. 84/2016 è stato condannato un carabiniere per il danno
derivato da illecite assenze dal servizio, giustificate con certificati medici
rilasciati per malattie non esistenti, nella duplice componente del danno
patrimoniale (emolumenti percepiti per prestazioni non rese) e del danno
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 55
all'immagine della pubblica amministrazione per assenteismo. La Sezione
ha ritenuto che quest'ultima tipologia di danno, prevista dal D.lgs. n. 165
del 2001, non riguardante il personale militare, si applichi, sulla base di una
interpretazione costituzionalmente orientata, anche a tale categoria di
personale in considerazione della ratio di evidente portata generale.
******
Altrettanto frequenti sono stati i giudizi in cui si è dibattuto in merito
al danno da disservizio, spesso contestato dalla Procura soprattutto in
aggiunta ad altre poste di danno derivante da reato.
Il danno da disservizio, secondo la giurisprudenza della Corte dei conti
consiste nel pregiudizio - ulteriore rispetto al danno patrimoniale diretto o
al danno all'immagine - che la condotta illecita del dipendente arreca al
corretto funzionamento dell’apparato pubblico, determinando, attraverso
l'espletamento di un servizio al di sotto delle caratteristiche di qualità e
quantità richieste, il mancato conseguimento degli obiettivi di legalità, di
efficienza, di efficacia, di economicità e di produttività dell’azione
pubblica.
Si riportano di seguito le sentenze adottate:
Sentenza n. 65/2016: la Sezione ha condannato una dirigente
comunale per il danno derivato dall' esercizio illecito e
penalmente rilevante di pubbliche funzioni, e, in buona
sostanza, per l'espletamento del servizio, finalizzato al
perseguimento di benefici economici personali, e, quindi,
deviato rispetto al contenuto tipico del rapporto di servizio,
remunerato con il pagamento della retribuzione non giustificata
per mancanza di sinallagma.
Sentenza n. 67/2016: la Sezione ha condannato un dipendente
comunale, già condannato in sede penale per favoreggiamento
alla immigrazione clandestina, per il danno consistente nel
pregiudizio che la condotta illecita del dipendente ha arrecato
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 56
al corretto funzionamento dell’apparato pubblico,
determinando, attraverso l'espletamento di un servizio al di
sotto delle caratteristiche di qualità e quantità richieste, il
mancato conseguimento degli obiettivi di legalità, di efficienza,
di efficacia, di economicità e di produttività dell’azione
pubblica.
Sentenza n. 116/2016: la Sezione ha condannato il convenuto,
sottufficiale della Guardia di Finanza per il danno da disservizio
derivato dalla omissione di verifiche fiscali, in quanto la
funzione istituzionale tipica, astrattamente finalizzata al
perseguimento e alla realizzazione di interessi pubblici generali,
è stata in concreto piegata alla realizzazione di interessi egoistici
del dipendente, con conseguente impossibilità di ricondurre
l’azione all’agire istituzionale dell'Ente, che, tuttavia, ne ha
sostenuto i costi con correlato danno per l’inutilità della spesa.
sentenza n.117/2016 e sentenza n.178/2016, di eguale tenore
della precedente, riguardanti entrambe analoghi illeciti
commessi da funzionari dell'Agenzia delle Entrate. Con tali
sentenze, la Sezione, a fronte di un'eccezione di prescrizione, ha
ritenuto che il provvedimento di fermo amministrativo ex art.
69 del R.D. n. 2440/1923, strumento di autotutela decisoria in
funzione cautelare, avente struttura ed effetto di atto
impeditivo del pagamento altrimenti dovuto dalla stessa o da
altra amministrazione, nel momento in cui perviene al
destinatario, produce effetti interruttivi del decorso della
prescrizione, in quanto contenente la inequivoca
manifestazione di volontà dell'amministrazione creditrice di
ottenere l'adempimento di un determinato credito vantato. Tali
effetti vanno considerati permanenti in quanto il
provvedimento, temporaneo ad esecuzione ripetuta/frazionata,
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 57
continua a dispiegare i suoi effetti fino a quando non intervenga
un provvedimento che eventualmente ne disponga la revoca,
ovvero sino all’adempimento da parte del privato, ovvero
comunque fino all’estinzione del credito azionato.
*********
Sono numericamente rilevanti anche le sentenze emesse in materia di
illeciti nella gestione delle risorse umane, riscontrati nell'ambito di
amministrazioni statali, regionali, sanitarie e locali.
La Sezione, con sentenza n. 23/2016, ha assolto tre dirigenti medici in
servizio presso la AULSS di Bussolengo dall'accusa di avere adottato
comportamenti asseritamente vessatori, qualificati come mobbing e
caratterizzati da demansionamento nei confronti di un medico dipendente,
il quale aveva ottenuto, per tale motivo, un risarcimento in sede civile.
La Sezione, dopo avere affermato che il mobbing presuppone atti o
comportamenti vessatori protratti nel tempo e caratterizzati da un intento
di persecuzione e emarginazione, finalizzato ad escludere la vittima da un
gruppo di lavoro, determinando effetti lesivi della salute, della personalità
e della dignità dello stesso, ha rilevato che le condotte contestate, e, in
particolare, l'assegnazione di nuove mansioni, difettavano di tali
presupposti, in quanto rispondevano alla necessità di ottenere, da parte
del medico vittima dell'asserito mobbing, l'adesione alla ineludibile
riorganizzazione sanitaria dell'Azienda, cui lo stesso si opponeva non
condividendone le modalità esecutive per motivi professionali e personali.
Con sentenza n.24/2016, la Sezione ha condannato un medico di
medicina generale, convenzionato con il Servizio sanitario nazionale, per il
danno derivante dalla indebita percezione di compensi, non dovuti in
quanto il sanitario esercitava, senza averne dato comunicazione alla
Azienda di appartenenza, attività libero professionale in forma non
occasionale, bensì strutturata, e cioè organizzata e continuativa, con un
impegno superiore ai limiti previsti dalla legge e dalla contrattazione
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 58
collettiva.
La Sezione ha rilevato che i medici di base partecipano allo
svolgimento di un pubblico servizio e sono tenuti all'osservanza di
procedure amministrative di carattere pubblicistico, finalizzate
all'espletamento di tale servizio, disponendo ed impegnando, con la loro
attività, risorse pubbliche del S.S.N., inserendosi, in modo continuativo,
nell'organizzazione strutturale, operativa e procedimentale delle Aziende,
così da potersi configurare, tra gli stessi e queste ultime, un vero e proprio
rapporto di servizio, nel cui contenuto rientrano anche le doverose e
veritiere comunicazioni da effettuare al fine di consentire, all’Azienda di
appartenenza, una corretta erogazione del trattamento retributivo
spettante.
Con sentenza n. 39/2016, la Sezione, in un giudizio in cui era stata
richiesta l'applicazione della specifica causa di non punibilità, a titolo di
responsabilità amministrativa, prevista a favore del rappresentante della
Amministrazione nelle Commissioni di conciliazione (art. dall’art. 66, c. 8,
del D.lgs. n. 165/2001, ora abrogato), ha avuto modo di precisare che
l’esimente, non configurabile quando siano stati violati principi normativi
inderogabili, si applica soltanto quando, fallito il tentativo per un accordo
spontaneo tra le parti, il Collegio di conciliazione formuli una proposta e a
questa l'Amministrazione aderisca.
Nel merito, la Sezione, dopo avere rilevato che taluni profili di illiceità
nella condotta degli organi dell'ente locale non potessero essere perseguiti
in mancanza di domanda, pena il vizio di ultrapetizione, ha assolto i
convenuti, amministratori e funzionari del Comune di Portogruaro,
accusati di non avere disposto l'adozione di provvedimenti di stato
(collocamento in disponibilità o aspettativa o comunque il trasferimento)
nei confronti di una dipendente coinvolta in un procedimento penale, in
considerazione della giuridica impossibilità di adottare tali atti, non
essendo ancora intervenuto il rinvio a giudizio e, comunque, in carenza di
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 59
norme che consentissero una sospensione unilaterale del rapporto, senza la
corresponsione di alcuna retribuzione.
Con sentenza n. 54/2016, la Sezione ha assolto il direttore generale della
Azienda ULSS di Este per il danno erariale indiretto derivato dalla stipula
di una transazione con un dipendente che riteneva illegittima la revoca
dell'incarico di responsabile di un dipartimento; la Sezione ha escluso la
colpa grave, in quanto la revoca era stata adottata nell'ambito di necessari
interventi per il miglioramento degli aspetti funzionali e gestionali,
utilizzando correttamente gli strumenti contrattuali disponibili.
Con sentenza n. 57/2016, la Sezione ha condannato un medico
frequentatore di una scuola di specializzazione presso l'Università degli
Studi di Padova (borsista) per avere conseguito la retribuzione nonostante
versasse in una causa di incompatibilità, costituita dal contemporaneo
esercizio di attività libero professionale retribuita, vietata al medico
specializzando sia dalla legge (art. 24, D. Lgs. 17 agosto 1999, n. 368), sia
dal contratto di formazione stipulato con l'Università; nella fattispecie, si
è rilevato uno sviamento delle risorse pubbliche impiegate, con
conseguente pregiudizio erariale quantificabile con riferimento all'intero
importo della borsa, al netto delle ritenute fiscali.
Con sentenza n. 69/2016, la Sezione ha condannato il Direttore generale
della ULSS di Verona al risarcimento del danno pari agli oneri sostenuti
per la nomina del direttore amministrativo, ritenuta illegittima per
violazione dell'art. 3, comma 7, del D.lgs. 502/1992, in considerazione della
evidente carenza, in capo al nominato (un magistrato), del presupposto di
un quinquennio di qualificata attività di direzione tecnica o
amministrativa in enti o strutture sanitarie pubbliche o private di media o
grande dimensione; a tale riguardo, la Sezione ha ritenuto che gli enti e le
strutture richiamate dal legislatore siano soltanto quelle afferenti al settore
sanitario e non ad altro diversamente qualificabile.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 60
Ha, invece, assolto la beneficiaria dell'incarico, oltre che per il difetto
del rapporto di servizio con l'Azienda al momento della nomina, anche per
la inesistenza di una condotta illecita alla stessa addebitabile.
Ha, altresì, assolto i componenti del Collegio sindacale della Azienda
ritenendo che non configuri colpa grave il solo fatto di non avere incluso,
nel campionamento degli atti da controllare, la nomina del direttore
generale, che pur essendo un atto di notevole rilievo istituzionale,
certamente non assume particolare significatività sul piano economico-
finanziario .
Con sentenza n. 90/2016, la Sezione ha assolto il sindaco e il segretario
del Comune di S. Urbano, affermando la conformità a legge del
conferimento al segretario comunale delle funzioni di direttore generale
(art. 6, comma 10 della legge n. 127/1997), anche con specifico riguardo ai
comuni a ridotta dimensione demografica, alla luce della normativa pro
tempore vigente (oggi di diverso tenore); la Sezione ha rilevato che rimane
affidata alla discrezionalità tecnico-amministrativa degli organi politici la
scelta di provvedere o meno alla nomina del Direttore generale ovvero di
conferire le relative funzioni al segretario comunale, ai sensi dell'art. 108
TUEL. La Sezione ha, peraltro, precisato, contrariamente a quanto
rilevato dal PM, che le funzioni del direttore generale non sono
sovrapponibili a quelle del segretario comunale, se non in minima parte, e
che il potere discrezionale esercitato dagli organi comunali non appariva
contrario ai canoni di economicità, di efficacia, di imparzialità, di
pubblicità e di trasparenza, sindacabili dal giudice contabile.
Con sentenza n. 100/2016, la Sezione ha condannato il Direttore
Generale di un'Azienda sanitaria, che aveva attestato il possesso dei
requisiti per la nomina (esperienza almeno quinquennale di direzione
tecnica o amministrativa di strutture pubbliche o private) non esistenti e
che non riusciva a documentare neanche successivamente all'istaurazione
del rapporto, pur avendone l'obbligo.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 61
A tale riguardo, è stato ritenuto danno erariale risarcibile quanto
corrisposto a titolo di retribuzione per una prestazione ritenuta non utile,
perché resa da soggetto non qualificato.
La Sezione ha, invece, assolto il direttore dell’Area Sanità della
Regione, cui era stato imputato di non avere proposto il provvedimento di
revoca in esito all'accertamento della insussistenza dei requisiti, in quanto
le competenze specifiche all'adozione dell'atto ricadevano in capo ad altro
ufficio dell'Amministrazione regionale.
Con sentenza n. 101/2016, la Sezione, in carenza di elementi probatori
tali da inficiare la legittimità delle procedure seguite, ha mandato esenti
da responsabilità amministrativa amministratori e funzionari del Comune
di S. Urbano in relazione a una assunzione di una candidata ad un concorso
pubblico nei ruoli del personale comunale con la qualifica di istruttore
amministrativo contabile, ritenuta dalla pubblica accusa connotata da
mancanza di requisiti e dalla presenza di insanabili vizi procedurali
determinati dalla violazione dei principi di trasparenza e buon andamento
della pubblica amministrazione.
La Sezione, con sentenza n. 102/2016, ha mandato esente da
responsabilità amministrativa un funzionario direttore di una sede
provinciale della direzione territoriale del lavoro per il danno c.d. indiretto
derivato dalla liquidazione di somme ad un dipendente, effettuata a
seguito di sentenza civile che aveva riconosciuto lo svolgimento di funzioni
superiori da parte di tale dipendente; la Sezione ha ritenuto che in capo al
funzionario non potesse configurarsi la colpa grave in considerazione di
una pesantissima carenza di personale nell'ufficio in questione
(ripetutamente segnalata al competente Ministero), tale da porre in
pericolo lo stesso buon andamento della Direzione provinciale.
La Sezione, con sentenza n. 103/2016 ha condannato un medico di
medicina generale, convenzionato con il Servizio sanitario nazionale, per
l’esercizio di attività libero-professionale svolta in violazione dei limiti
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 62
consentiti dagli accordi collettivi nazionali e, cioè, in forma strutturata
superiore alle cinque ore settimanali; in ordine alla prova dell'illecito, ha
rilevato che i verbali di accertamento della Guardia di Finanza
costituiscono piena prova sino a querela di falso, ex art. 2700 c.c.,
limitatamente al c.d. contenuto estrinseco dell'atto pubblico; per contro,
detta efficacia fidefacente non si estende al c.d. contenuto intrinseco del
documento, ovvero ai fatti oggetto delle dichiarazioni dei terzi e ai giudizi
e alle valutazioni del pubblico ufficiale, per le quali deve conseguentemente
ritenersi ammessa la prova contraria. In merito al contenuto dell'atto, ha
rilevato che il giudice della responsabilità amministrativa può liberamente
valutare i verbali dei pubblici ufficiali quali elementi di prova, onde
valorizzarne l’autonomo rilievo probatorio ai fini della formazione del suo
libero e prudente apprezzamento e convincimento, ai sensi dell’art. 116,
co. 1, c.p.c., potendo altresì i medesimi costituire indizi gravi, precisi e
concordanti, tali da concorrere ad integrare il complessivo aspetto o
quadro probatorio, secondo il paradigma degli artt. 2727 e 2729 c.c. .
La Sezione, con sentenza n. 213/2016, ha condannato gli
amministratori e il direttore di un'IPAB per la illegittima attribuzione di
funzioni dirigenziali ad un funzionario, affermando che, in conseguenza
dell'applicazione dei nuovi criteri di classificazione, la IPAB in questione
non avrebbe dovuto ritenersi indefettibilmente obbligata a modificare la
dotazione organica, prevedendo necessariamente la qualifica dirigenziale
per il segretario-direttore; per converso, avrebbe dovuto verificare la
sussistenza di esigenze organizzative e delle necessarie risorse finanziarie e
nel contempo, nell'ipotesi che vi fosse stato un adeguamento della
dotazione organica con l'istituzione di posizioni dirigenziali, la relativa
copertura non avrebbe dovuto sfuggire alla regola generale del pubblico
concorso (seppure "riservato").
*****
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 63
Sempre in tema di gestione delle risorse umane, sono state adottate
decisioni in materia di incarichi extraistituzionali svolti da pubblici
dipendenti in assenza della autorizzazione dell'amministrazione di
appartenenza e in violazione dell'art. 53 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165,
nel testo modificato dalla L. 190/2012, che prevede una ipotesi di
responsabilità tipizzata, sanzionata dall'obbligo di riversamento alla P.A.
delle somme conseguite.
Si tratta di una disposizione introdotta dalla normativa anticorruzione,
dettata per il corretto esercizio delle funzioni pubbliche da parte dei
dipendenti, al fine di assicurare il buon andamento della p.a. ed evitare il
conferimento di incarichi che possano pregiudicare l'imparzialità del
dipendente stesso.
Con sentenza n.94/2016, la Sezione ha condannato un docente per
l'esercizio di attività libero-professionale extraistituzionale retribuita,
svolta contestualmente alla attività istituzionale, senza la prescritta
autorizzazione, che peraltro non poteva essere rilasciata in quanto relativa
ad attività incompatibile, atteso il principio di esclusività nello
svolgimento del rapporto di impiego verso l’Amministrazione.
La Sezione, con sentenza n.118/2016, ha condannato il direttore del
Centro Servizi Anziani "Casson" di Chioggia, dirigente pubblico a tempo
pieno, per avere contemporaneamente svolto funzioni di commercialista,
in violazione dell'art. 53, D.lgs. 30 marzo 2011 n. 165, rilevando che
l'ipotesi di responsabilità tipizzata in questione non richiede un prodromico
procedimento amministrativo definitivo.
La Sezione, con sentenza n. 217/2016, ha condannato un medico di
medicina generale per la violazione dell'art.53, commi 7 e 7-bis del D. Lgs
n. 165 del 2001 e s.m. e i. non essendosi munito di preventiva
autorizzazione rilasciata dall’AULSS per lo svolgimento di attività
esterna, in stridente violazione degli obblighi di servizio discendenti dal
particolare legame giuridico derivato dal rapporto di lavoro convenzionato
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 64
costituito con l'Azienda. La sanzione irrogata è stata commisurata a
quanto indebitamente dal medesimo percepito dalla Casa di cura privata,
come corrispettivo delle prestazioni lavorative esterne rese.
*********
Anche nel 2016, sono state emesse sentenze in tema di incarichi esterni
attribuiti in violazione della normativa in materia.
Con sentenza n. 107/2016, la Sezione, premessa un'ampia ricostruzione
dei principi in materia di conferimento di incarichi esterni, ha affermato
che, per il conferimento a un dipendente della medesima amministrazione
(provincia) di incarichi dirigenziali ex art. 19, comma 6, del D.lgs. 165/2001
(applicabile, sul punto, anche agli enti locali), necessita, oltre alla
esperienza professionale maturata per almeno un quinquennio, anche la
laurea; conseguentemente ha condannato un dipendente, inquadrato come
dirigente, che aveva allegato un titolo, conseguito all'estero, non
equipollente alla laurea.
Con riferimento al successivo conferimento, a favore dello stesso
funzionario, di un incarico di esperto di alta specializzazione al di fuori
della dotazione organica, la Sezione ha assolto il beneficiario, rimasto
estraneo alla procedura di conferimento; ha, altresì, assolto i conferenti,
rilevando la legittimità della procedura seguita e affermando, con
riferimento al titolo di studio necessario per il conferimento dell'incarico,
che, in relazione a talune attività proprie dell'organizzazione dei pubblici
uffici, soprattutto di dimensioni minori, l'attività di specifici settori può
essere svolta da soggetti che, seppure privi di titolo di studio universitario,
siano in possesso di altro titolo di studio specificamente richiesto per
l'esercizio di una particolare attività, nonché di idonea e documentata
esperienza di settore.
La Sezione, con sentenza n.209/2016, ha assolto il Presidente e un
funzionario della Provincia di Padova in relazione ad un asserito
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 65
illegittimo conferimento di incarichi a soggetto esterno, rilevando la
ricorrenza di tutti i requisiti previsti dalla legge.
*********
In materia di illeciti nella gestione della finanza e del patrimonio della
p.a., si segnalano le seguenti sentenze:
La Sezione, con sentenza n. 5/2016, ha condannato funzionari
amministrativi e tecnici dell'Azienda territoriale per l'edilizia residenziale
di Venezia (ATER), per il danno erariale di circa 130 mila euro, acclarando
la sussistenza di condotte omissive correlate al mancato introito di somme
a titolo di maggiori canoni locativi, dovuti per le locazioni di circa duecento
immobili non di edilizia residenziale pubblica, di proprietà dell'Ente e
ubicati in Venezia e nella terraferma veneziana. Ha ravvisato, nella
fattispecie, la colpa grave, per la sprezzante trascuratezza dei doveri
istituzionali, resa ostensiva da una comportamento, reiterato nel tempo,
improntato a particolare noncuranza degli interessi pubblici,
caratterizzato da un ampio grado di probabilità e prevedibilità
dell'effettivo verificarsi dell'evento dannoso.
Con sentenza n. 14/2016, la Sezione ha assolto amministratori
dell'Azienda gestione edifici comunali di Verona per il danno erariale
contestato per la esecuzione di lavori, effettuati presso la sede dell'Ente,
ritenuti ordinati in spregio delle disposizioni di legge e comunque non utili:
il Collegio ha ritenuto che l' asserita infrazione delle regole di affidamento
non è di per sé fonte di danno, salvo che non si dimostri che da tale
infrazione siano derivati effetti lesivi degli interessi patrimoniali dell'Ente
(nella fattispecie, il danno non poteva ritenersi configurabile, in quanto i
lavori vennero eseguiti per migliorare la funzionalità dell'edificio).
Con sentenza n. 56/2016, la Sezione ha condannato il segretario di
un'Istituzione pubblica di assistenza e beneficienza al risarcimento del
danno erariale di oltre 200 mila euro, cagionato per avere, in maniera
continuata e sistematica, alterato i mandati di pagamento presentati al
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 66
tesoriere e riferibili agli stipendi ed ai rimborsi spese, così determinando, a
proprio vantaggio, maggiori spese a carico dell'Ente; ha, altresì,
condannato il revisore, in via sussidiaria, per avere omesso di svolgere con
diligenza le funzioni di controllo assegnategli dalla legge e dallo statuto
dell'ente; di conseguenza, in sede di esecuzione della sentenza di condanna,
l'Amministrazione dovrà escutere in primo luogo il debitore principale per
l’intero danno da risarcire, potendo solo successivamente, in caso di
mancata realizzazione del credito o di incapienza, rivolgersi al debitore
sussidiario, ovviamente nei limiti del quantum della sua condanna.
Con sentenza n. 119/2016, la Sezione ha condannato al risarcimento
del danno taluni amministratori del Comune di Lozzo di Cadore per avere
costituito un' ipoteca su un immobile pubblico a favore di un privato, senza
valutare le condizioni patrimoniali e finanziarie del beneficiario e
determinando, in esito alla insolvenza del predetto nei confronti dei suoi
creditori, la sottrazione dell'immobile al patrimonio pubblico.
La Sezione ha, al riguardo, rilevato che è consentita la concessione di
garanzia c.d. reale su immobili di proprietà pubblica (nella specie: beni
comunali), purché, in ossequio al principio di buon andamento e di
economicità del pubblico agire, l'operazione sia preceduta da una prudente
valutazione delle condizioni patrimoniali e finanziarie del beneficiario,
funzionale essenzialmente alla ponderazione del rischio di sottrazione al
patrimonio dell'ente, e dunque alla collettività, dell'immobile pubblico da
ipotecare.
La Sezione, con sentenza n. 220/2016, ha condannato un soggetto
privato, beneficiario di contributi pubblici, per avere distratto e venduto i
beni acquistati per la realizzazione del programma di investimenti entro i
cinque anni dalla data del decreto di concessione del finanziamento,
omettendo di comunicare la cessazione anticipata dell'attività all'Ente
erogatore e impedendo a quest'ultimo l'adozione dei previsti
provvedimenti per il recupero parziale del contributo.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 67
*******
La Sezione è stata altresì impegnata nella disamina di vicende
riguardanti la materia degli appalti pubblici di opere e servizi, di costante
rilievo ai fini della responsabilità amministrativa, anche per la rilevante
incidenza che i relativi danni determinano nei bilanci pubblici.
La Sezione, con sentenza n. 89/2016, ha condannato amministratori e
funzionari dell'IPAB F. Casson di Chioggia al risarcimento del danno di
oltre 398 mila euro, derivato dal maggior onere sostenuto per il ricorso alla
somministrazione di lavoro temporaneo, ingiustificato in quanto esulante
dalle previsioni di legge; l'Ente, infatti, utilizzava il lavoro interinale per
sopperire sistematicamente ad assenze, anche di breve durata, di lavoratori
con ogni tipo di mansione, a prescindere dalla ricorrenza di quelle esigenze
temporanee o eccezionali che la legge impone per farvi ricorso, senza
preventivamente procedere a momentanee sostituzioni o avvicendamenti
nell'ambito dei vari reparti.
Il danno è stato determinato, in via equitativa, prendendo a paragone,
per gli anni oggetto di indagine, l'anno in cui, ad assoluta parità di
condizioni, l'esborso per il lavoro somministrato era stato minore; per
ciascuno degli anni, è stato considerato danno risarcibile la misura di spesa
eccedente rispetto al termine di paragone adottato.
La Sezione, con sentenza n. 68/2016, ha affermato la non attualità del
danno in relazione ad una operazione di finanziamento per la realizzazione
di un'opera pubblica, qualificata come leasing finanziario, ritenuta dalla
Procura attrice più onerosa rispetto ad un ordinario mutuo contratto con
la Cassa depositi e prestiti; ha sostenuto la Sezione che l'ipotesi dannosa in
questione possa essere valutata soltanto dopo il consolidamento degli oneri
effettivi che lo strumento finanziario utilizzato, a tassi variabili nel tempo
e ancora in corso di esecuzione, abbia determinato in capo all'ente
contraente.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 68
Con sentenza n. 88/2016 è stata condannata una dirigente scolastica per
il danno indiretto derivato da irregolarità in procedure contrattuali,
consistenti in un ingiustificato recesso da un contratto di noleggio di
attrezzature in esito al quale l'istituzione scolastica veniva condannata in
sede civile.
La Sezione, con sentenza n. 120/2016, in considerazione dell'avvenuto
ripianamento del danno, ha dichiarato la sopravvenuta carenza di
interesse in ordine ad una richiesta risarcitoria, avanzata dalla Procura
regionale e oggetto, in relazione a questioni pregiudiziali, di vicissitudini
processuali, in altri gradi di giudizio, solo di recente definite.
Al fine di pervenire alla definizione del giudizio, la Sezione ha
effettuato, alla luce della pur scarna giurisprudenza e dottrina in materia,
una disamina della natura giuridica delle c.d. società di trasformazione
urbana (art. 120 TUEL), ascrivibili al genus delle società miste pubblico-
privato, funzionali alla realizzazione di un progetto di trasformazione
urbana in coerenza con la strumentazione urbanistica, che hanno il
compito di acquisire la disponibilità di immobili e di trasformarli e
commercializzarli, al fine di realizzare un programma di trasformazione
urbana in conformità agli strumenti urbanistici vigenti.
L'utilizzo di tale particolare strumento giuridico impone il puntuale
rispetto del principio di economicità (art. 1, legge n. 241/1990), seppure da
intendere non esclusivamente in termini di stretta corrispettività tra
obbligazioni gravanti sulla p.a. e doveri del privato, ma anche come
inclusivo della valorizzazione urbanistica perseguita mediante la S.T.U..
Con sentenza n. 177/2016, resa in un giudizio particolarmente
complesso, relativo alla individuazione di responsabilità per la mancata
utilizzazione di una centrale di cogenerazione ad olii a biomassa realizzata
nel Comune di Conselve, grazie a considerevoli finanziamenti pubblici, con
lavori iniziati nel 2006 e collaudata nel 2009. La Sezione ha condannato la
società beneficiaria del finanziamento a risarcire il danno, a favore della
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 69
regione Veneto, di € 1.040.000,00; ha, invece, accolto l'eccezione di
prescrizione sollevata da alcuni convenuti in relazione al lungo tempo
trascorso dai fatti e ha rigettato la domanda nei confronti di altri convenuti
(che non avevano sollevato l'eccezione di prescrizione) ritenendo la carenza
di presupposti per l'affermazione della responsabilità.
*******
In materia di danno per ingiustificata durata di procedimenti giudiziari,
la Sezione, con sentenza n. 220/2016, ha condannato un magistrato
ordinario per il danno indiretto derivato dal tardivo deposito di sentenze
penali, avvenuto a distanza di anni rispetto alla data in cui veniva data
lettura del dispositivo in udienza. Il danno traeva origine nella condanna
subita dal Ministero della Giustizia per la durata eccessiva di taluni
procedimenti giudiziari, ai sensi della legge n. 89/2001 (legge Pinto).
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 70
3. Conti giudiziali
Il giudizio di conto, pur rientrando nelle attribuzioni originarie
assegnate alla Corte dei conti dalla legge istitutiva (L. 800/1862), risponde
oggi ad un principio generale secondo cui il pubblico denaro proveniente dalla
generalità dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei bisogni
pubblici, deve essere assoggettato alla garanzia costituzionale della
correttezza della sua gestione (art.103, Cost.).
Gli agenti contabili dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni
sono pertanto sottoposti ad un giudizio "necessario", che inizia con il deposito
del conto, adempimento che costituisce in giudizio l'agente contabile, e per il
quale è previsto l'intervento obbligatorio del Pubblico Ministero.
Il carattere di necessarietà del giudizio e di generalità dell'obbligo
impone la costante verifica della identità dei soggetti (tesorieri, ricevitori,
cassieri, agenti della riscossione, dei pagamenti, etc.) sottoposti a tale obbligo;
per tale motivo, il nuovo codice della giustizia contabile (art.138, 2 comma)
ha istituito, presso ogni Sezione, l'"Anagrafe degli agenti contabili", tenuta in
apposito sistema informativo nel quale devono confluire i dati costantemente
comunicati dalle Amministrazioni e le variazioni che intervengono, con
riferimento a ciascun agente e a ciascuna gestione. In realtà, già da tempo,
alcune Sezioni giurisdizionali, e tra queste quella per il Veneto, hanno
attivato tale rilevazione, pur in assenza di specifici obblighi normativi di
comunicazioni gravanti sulle amministrazioni.
Il mutato quadro normativo impone la necessità di un puntuale
adempimento dell' obbligo informativo a carico di tutte le pubbliche
Amministrazioni operanti sul territorio.
Il codice prevede, inoltre, che i conti siano trasmessi alla Corte dei
conti mediante le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (art. 138,
4 comma). A tale riguardo, va rilevato che la Corte ha attivato, sin dal 2015,
il sistema informatico per l'acquisizione in formato digitale dei conti
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 71
giudiziali, denominato SIRECO (Sistema Informativo per la Resa
Elettronica dei Conti giudiziali), che ha eliminato l'invio del conto in formato
cartaceo. Permangono, tuttavia, da parte di alcune Amministrazioni, residue
resistenze, oggi assolutamente ingiustificate a fronte del preciso obbligo
introdotto dalla legge.
A garanzia dell'adempimento degli obblighi connessi alla resa del
conto, il Codice ha previsto, nell'ambito delle Amministrazioni, la figura di un
responsabile del procedimento (art.139) che, espletata la fase di verifica o di
controllo amministrativo dei conti, ne cura la trasmissione alla Corte dei
conti.
In relazione a tali innovativi adempimenti, va richiamata l'attenzione
delle Amministrazioni per una pronta individuazione dei responsabili del
procedimento, al fine di consentire una regolare e tempestiva trasmissione dei
conti alla Sezione giurisdizionale.
In caso di inadempimento degli obblighi di trasmissione, viene
attivato, ad istanza del Procuratore regionale, il giudizio per resa di conto,
affidato ad un giudice monocratico della Sezione (art. 141 Codice), che fissa
un termine per il deposito con proprio decreto, avverso il quale può essere
proposta opposizione al collegio (art. 142 codice) .
L'inosservanza del termine fissato dal giudice comporta la
compilazione d'ufficio del conto a spese del contabile e la irrogazione di
sanzioni a suo carico (ovvero a carico del responsabile del procedimento che
non abbia curato il tempestivo invio alla Corte dei conti).
Altra interessante innovazione introdotta dal codice riguarda
l'adozione, da parte del Presidente della Sezione, di un decreto che stabilisce,
all'inizio di ciascun anno, sulla base di criteri oggettivi e predeterminati, le
priorità cui i magistrati relatori dovranno attenersi nella pianificazione
dell'esame dei conti (art.140 codice). Ciò consentirà di individuare,
preventivamente, le gestioni più significative sotto il profilo della rilevanza
erariale o che, anche sulla scorta di elementi tratti dalla attività giudiziale,
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 72
possono presentare profili di criticità.
Quanto alle nuove norme procedurali, che, in realtà, poco innovano
rispetto al passato, va rilevato che le stesse si applicano soltanto ai conti
giudiziali da presentare dalla data di entrata in vigore del codice (art. 2, norme
transitorie, codice).
Una maggiore celerità nella definizione della fase istruttoria dei conti è
garantita, invece, dalla previsione di un termine perentorio, di trenta
giorni, entro il quale il pubblico ministero deve rendere le sue conclusioni
sulle relazioni presentate dal magistrato istruttore. Ove non sia emesso
avviso contrario al discarico nel termine di cui sopra, il Presidente può
procedere ugualmente alla adozione del relativo procedimento.
********
La Sezione giurisdizionale per il Veneto, nel corso del 2016, ha
ulteriormente potenziato l'attività di esame dei conti, pur con i limiti
derivanti dalla insufficienza degli organici del personale di magistratura e,
soprattutto, del personale amministrativo che, in questa materia, deve
possedere specifica professionalità in materia di revisione contabile.
Al 1° gennaio 2016, risultavano pendenti n. 27.849 conti giudiziali; nel
corso dell’anno ne sono pervenuti n. 5.425 (n. 8.164 nel 2015) e ne sono stati
definiti n. 5.511 (n. 3106 nel 2015), di cui n. 516 in udienza pubblica, n. 645
(n.363 nel 2015) con decreto presidenziale di discarico ex art. 32, RD
1038/1933 e n. 4350 (n. 2700 nel 2015) con decreto presidenziale di estinzione
ex art.2, legge 20/1994.
Sono state depositate dai magistrati n. 640 relazioni con proposta di
discarico (n. 422 nel 2015), n. 4.850 con proposta di estinzione (n. 2800 nel
2015) e n. 74 con richiesta di deferimento al Collegio (43 nel 2015).
Sono state, inoltre, emesse n. 74 sentenze, di cui 6 non definitive.
A supporto dell’attività di revisione sono state richieste, ai sensi
dell'art. 28, RD 1038/1993, notizie e documenti mediante fogli di rilievo in via
ufficiosa (n. 30 relativi a 447 conti).
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 73
Al 31 dicembre 2016 risultano pendenti n. 27.763 conti giudiziali.
In tema di giudizi di conto meritano di essere segnalate le seguenti
sentenze:
Con sentenza n. 70 del 12 maggio 2016, la Sezione si è pronunciata sul
conto reso dall'economo di un'Azienda ULSS, rilevando che la gestione
economale è una gestione di cassa in regime di anticipazione, per cui
l’economo, personalmente responsabile delle somme ricevute in
anticipazione, deve dimostrare la regolarità dei pagamenti eseguiti, in
stretta correlazione agli scopi per i quali sono state disposte le
anticipazioni.
Ha rilevato che, per una corretta e ben definita gestione del servizio,
l'Amministrazione deve indicare specifiche prescrizioni cui l’agente dovrà
attenersi per rendere legittima la sua azione. In particolare, dovrà essere
preventivamente determinata la quantificazione del fondo di dotazione
annuale da assegnare all’economo, con indicazione delle modalità e dei
tempi di anticipazione delle somme, delle modalità di esecuzione delle spese
e di presentazione del rendiconto agli organi competenti al controllo ed
all’approvazione del medesimo.
Inoltre, la Sezione ha rilevato che la gestione economale deve limitarsi
a sostenere le spese d’ufficio di non rilevante ammontare, strettamente
inerenti alle tipologie tassativamente individuate dai regolamenti, mentre
esulano da tale alveo tutte quelle spese programmabili e correttamente
prevedibili sin dall’inizio dell’anno, che devono seguire, invece, un
procedimento “ordinario” con la singola spesa effettuata attraverso la
tesoreria, con impegno e ordinativo emesso dai responsabili delle singole
unità operative.
Con sentenza n. 125 del 27 ottobre 2016, la Sezione si è posta il
problema di verificare se, presso gli enti locali, siano assoggettabili al
giudizio di conto i soli consegnatari per “debito di custodia” o se, l’utilizzo
della locuzione “incaricato della gestione dei beni”, di cui all’art. 93 TUEL,
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 74
importi l’estensione dell’obbligo della resa del conto anche ai consegnatari
per “debito di vigilanza”.
Premesso che il combinato disposto dei commi 1 e 2 dell’articolo 93
del T.U.E.L. va interpretato nel senso di una estensione agli enti locali delle
categorie e dei principi valevoli per gli impiegati civili dello Stato, e,
quindi, anche per i conti da essi resi, la Sezione ha ritenuto che l’obbligo
della resa del conto giudiziale, anche negli enti locali, va limitato ai soli
consegnatari di beni presi in consegna con “debito di custodia” e non anche
quelli per i quali il consegnatario è gravato solo del “debito di vigilanza”
Con sentenza n. 161 del 3 novembre 2016, la Sezione ha rilevato che
i titoli azionari e partecipativi, per i quali sussiste l'obbligo di resa del conto
giudiziale, devono essere presentati sull'apposito modello n. 22 previsto dal
DPR 31 gennaio 1996, che deve contenere la descrizione dei titoli azionari,
la consistenza in quantità e valore all'inizio e alla fine dell'esercizio, con
l'indicazione del motivo delle variazioni; il conto deve, inoltre, essere
presentato dal soggetto incaricato di esercitare i diritti di azionista nelle
società partecipate, da individuarsi, a carico della amministrazione e con
atto di carattere generale, con l'indicazione del termine di durata e di
cessazione. E' necessario poi che siano documentate, ai fini del giudizio di
competenza, le modalità di esercizio della gestione da parte delle società
stesse e le modalità di applicazione delle direttive impartite da parte dei
titolari delle azioni o partecipazioni pubbliche.
Con sentenza n. 168 del 3 novembre 2016, la Sezione si è posta il
problema di verificare se debba essere reso il conto giudiziale riguardante
beni immobili di proprietà di un ente locale.
Ha rilevato la Sezione che in relazione al quadro normativo statale
in materia, cui fa riferimento quello degli enti locali, la figura del
consegnatario si caratterizza, anzitutto, per avere un debito di materie o di
oggetti, cioè precipuamente di beni mobili, ed il concetto stesso di debito
di custodia presuppone la presa in carico di detti beni mobili.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 75
La figura dell'agente contabile, assoggettato al regime del giudizio
di conto, appare infatti connotata proprio per il maneggio di denaro e/o di
materie, cioè per gestioni tipicamente di cassa o di magazzino, con esistenze
iniziali e rimanenze finali, con i connessi movimenti in carico e scarico,
consistente, quest'ultimo, nella distribuzione o somministrazione o altro
esito degli oggetti o materie ricevuti in consegna, con la configurazione di
un obbligo restitutorio dei beni o delle materie in deposito.
Conseguentemente, al di là della generica formulazione della
normativa in materia per gli enti locali (art. 93 del TUEL) nonché del
disposto dell'art.1 del DPR 31 gennaio 1996 n. 194 che, con riferimento al
consegnatario di beni, non specifica se i beni debbano essere mobili o
anche immobili, la Sezione ha ritenuto che non sussiste, per i beni immobili
degli enti locali, l'obbligo del consegnatario di presentare il conto giudiziale
alla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti, con conseguente
improcedibilità del relativo giudizio.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 76
4. Giudizi pensionistici
Nel sistema giudiziario italiano il contenzioso previdenziale è ripartito,
per la materia pensionistica, tra il giudice ordinario e quello contabile, cui è
assegnata la cognizione delle controversie sulle pensioni pubbliche (art. 62,
R.D. 1214/1934).
Il sistema previdenziale dei dipendenti pubblici, in passato connotato
da accentuata difformità rispetto a quello privato, tende oggi a uniformarsi
riguardo alle tipologie dei trattamenti pensionistici garantiti, ai requisiti per
l'accesso al trattamento e al sistema di computo contributivo. Il processo di
armonizzazione è stato ulteriormente completato con l'assegnazione della
gestione delle pensioni pubbliche all'INPS, subentrato all'INPDAP nei
rapporti attivi e passivi a questo spettanti e, quindi, anche nei contenziosi
pendenti.
Le controversie pensionistiche, inizialmente decise dalla Sezione
giurisdizionale in composizione collegiale, a seguito della legge 21 luglio 2000
n. 205, vengono decise in composizione monocratica, attraverso magistrati in
funzione di "giudice unico delle pensioni".
Il nuovo codice della giustizia contabile (D.lgs.174/2016) ha
confermato l'assetto generale del giudizio siccome configurato dalla legge
205/200, conformato, in buona parte, sulle disposizioni processuali civili
previste per le controversie individuali in materia di lavoro.
Sono state, tuttavia, apportate, rispetto all'originario sistema, alcune
modifiche in ordine al deposito del ricorso, che va ora notificato
contestualmente al decreto di fissazione d'udienza emesso dal GUP e non più
prima del formale deposito in cancelleria. Sono stati, inoltre, introdotti più
stringenti termini, di carattere ordinatorio, finalizzati ad accelerare
ulteriormente l'iter processuale.
Il rilevante arretrato che caratterizzava il contenzioso pensionistico è
stato ormai completamente eliminato; i tempi di definizione dei giudizi
continuano, anche quest’anno, ad attestarsi in una media di mesi 6 fra la data
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 77
di deposito del ricorso nella Segreteria della Sezione e quella di deposito della
sentenza, durata da ritenersi soddisfacente, ove si tenga presente dei tempi
tecnici per le notifiche alle parti del giudizio e del numero assai limitato dei
magistrati e del personale amministrativo assegnati alla Sezione.
Sempre con riferimento ai tempi di durata ragionevole dei processi, va
detto che, nel corso del 2016, non risultano presentate domande di equa
riparazione, ai sensi della legge n. 89/2001 (c.d. “legge Pinto”), in ordine a
giudizi trattati da questa Sezione.
Ciò premesso, si può affermare che nel decorso anno sono stati
raggiunti gli obiettivi fissati (mantenimento del livello di produttività e
tempestiva risposta alle istanze dei cittadini ricorrenti).
Nel corso del 2016, i giudici monocratici hanno tenuto n. 33 udienze e
n.9 camere di consiglio per la tutela cautelare.
Ad inizio di anno risultavano pendenti n. 117 ricorsi in materia di
pensione (n.71 pensioni civili e n.46 pensioni militari). Nel corso dell’anno
sono stati presentati n. 113 ricorsi (n.63 pensioni civili, n. 49 pensioni militari
e n. 1 pensione di guerra ). Ne sono stati definiti n.109 (n. 67 pensioni civili,
n.41 pensioni militari e n.1 pensione di guerra), sicché a fine anno sono
risultati pendenti n.121 ricorsi.
Sono state emesse n. 100 sentenze (n.51 di accoglimento, n.31 di rigetto
e n.18 con altra formula) e n.8 ordinanze di sospensiva (misure di tutela
cautelare innominata).
In relazione alla tipologia dei ricorsi, va rilevato che rimane costante
il flusso medio dei ricorsi in materia di pensioni ordinarie civili, riguardanti
tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, esclusi i militari;
altrettanto costanti rimangono i ricorsi in materia di pensioni militari
ordinarie, riguardanti i militari di carriera, mentre, rispetto agli anni passati,
sono pochissimi i ricorsi in materia di pensioni militari c.d. tabellari, per
effetto della sospensione del servizio militare di leva. In netto regresso, invece,
i ricorsi in materia di pensione di guerra (soltanto uno nel 2016), a causa della
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 78
riduzione numerica dei beneficiari di tale trattamento (titolari ovvero aventi
causa inabili a proficuo lavoro o in disagiate condizioni economiche).
I più comuni motivi di ricorso, per la pensionistica civile e militare,
hanno riguardato vicende eterogenee, quali il recupero del credito erariale
sorto dal conguaglio tra pensione provvisoria e definitiva, il riscatto di studi
e servizi vari, il riconoscimento dei benefici contributivi ex L. 257/1992, il
diniego di pensione privilegiata o il diniego di pensione di inabilità e il
riconoscimento di benefici contributivi ex L.257/1992.
Sono pervenuti ricorsi collettivi (circa 1500 ricorrenti) relativi alla
perequazione delle pensioni, a seguito della sentenza della Corte
costituzionale n. 70/2015 e della emanazione del D.L. 65/2015. Come è noto,
il meccanismo della rivalutazione automatica del trattamento pensionistico
consente, con cadenza annuale ed in favore della generalità del pensionati,
l'adeguamento dei trattamenti pensionistici dei settori pubblico e privato alle
variazioni del costo della vita, con l'obiettivo di tutelare nel tempo il potere
di acquisto a fronte dei processi inflazionistici comportanti aumenti dei prezzi
dei beni e servizi destinati al consumo delle famiglie.
Per rispettare gli impegni con l'Unione europea nonché i vincoli di
bilancio, sono state nel tempo effettuate manovre di limitazione della
rivalutazione delle pensioni, con l'obiettivo del raggiungimento della stabilità
economico-finanziaria, e, in particolare, della riduzione della spesa
previdenziale. Per ultimo, il legislatore è intervenuto con l’art. 1 del D.L. n.
65 del 2015, convertito con modificazioni nella legge n. 109 del 2015 (adottato
per colmare il vuoto normativo a seguito della pronuncia di illegittimità
costituzionale dell’art. 24, comma 25, del D.L. n. 201/2011, di cui alla
sentenza della Corte costituzionale n. 70/2015), introducendo una gradualità
nella perequazione, con riferimento all'ammontare del trattamento
pensionistico.
Il Giudice unico delle pensioni, con sentenza n. 28 del 19 febbraio
2016 (in terminis: 45/2016 - 64/2016) ha rigettato un ricorso proposto da
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 79
parte di numerosi ricorrenti, titolari di pensione, a totale o parziale carico
dello Stato, con un trattamento complessivamente superiore a tre volte il
trattamento minimo INPS, che, dopo la dichiarazione di incostituzionalità
del D.L. n. 201/2011, intervenuta nelle more del giudizio, eccepivano la
incostituzionalità delle nuove disposizioni.
Ha rilevato il GUP, affermando la manifesta infondatezza della
eccezione di legittimità costituzionale sollevata dai ricorrenti, che: a)
spetta al legislatore, sulla base di un ragionevole bilanciamento dei valori
costituzionali, dettare la disciplina di un adeguato trattamento
pensionistico, alla stregua delle risorse finanziarie attingibili, fatta salva la
garanzia irrinunciabile delle esigenze minime di protezione della persona;
b) la nuova normativa dettata dall’art. 1 del decreto-legge n. 65/2015, che
ha previsto una modulazione della rivalutazione automatica dei
trattamenti pensionistici per fasce di importo, si pone in coerenza con il
complesso quadro storico-evolutivo della disciplina c.d. “a regime” della
perequazione automatica, che, nel tempo, ha sempre previsto una
copertura decrescente, a mano a mano che aumenta il valore della
prestazione.
Con successive pronunce, a seguito della rimessione alla Corte
costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 24,
commi 25 e 25-bis del decreto legge n. 201 del 2011(convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), come modificato
dall’art. 1 del decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65 (convertito, con
modificazioni, dalla legge 17 luglio 2015, n. 109) per contrasto con gli
articoli 136, 38, 36, 3, 2, 23 e 57 Cost. nonché con l’articolo 117, comma1,
Cost. rispetto all’articolo 6 della CEDU e l’art. 1 del Protocollo addizionale
di detta convenzione firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge n. 848 del 1955, da parte della Corte di conti, per le
pensioni pubbliche (Sez. Giur. Emilia-Romagna, ordinanza n. 27/16/C del
10 marzo 2016) e del Tribunale, per le pensioni private (Tribunale di
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 80
Palermo, ordinanza del 22 gennaio 2016; Tribunale di Brescia, ordinanza
dell’8 febbraio 2016 ; Tribunale Milano ordinanza n. 124/2016) , il GUP -
su richiesta delle parti ricorrenti - ha disposto la sospensione dei giudizi
sino alla definizione del richiamato giudizio di legittimità costituzionale,
introdotto con le menzionate ordinanze di remissione della Corte dei conti
e dei Tribunali ordinari.
In materia di contenzioso pensionistico, si segnalano, altresì, le
seguenti decisioni emesse dal Giudice unico per le pensioni nel 2016.
Sentenza n. 27/2016
Il GUP, dopo avere rilevato che la giurisdizione in tema di
ricongiunzione compete al giudice deputato a conoscere del diritto e della
misura dell'unica pensione per la quale il dipendente collocato in
quiescenza ha optato, ha affermato che è devoluta alla giurisdizione
esclusiva della Corte dei Conti la controversia che ha per oggetto il
trasferimento di contributi versati presso una gestione previdenziale
diversa da quella competente ad erogare e liquidare una pensione a carico
dello Stato, in funzione della loro destinazione proprio a quest'ultima
gestione previdenziale, mentre spetta alla giurisdizione del giudice
ordinario la domanda avente ad oggetto il trasferimento dei contributi
all’assicurazione generale obbligatoria.
Sentenza n. 35/2016
Il GUP ha affermato la sussistenza della giurisdizione della Corte dei
conti per le controversie riguardanti il beneficio dell’esenzione
dall’imposta sui redditi delle persone fisiche della pensione privilegiata
ordinaria, a favore delle “Vittime del terrorismo” (art. 4, co. 4, della Legge
n. 204/2006).
Nel merito ha affermato che non è possibile sostenere alcuna completa
equiparazione tra le diverse categorie di vittime del dovere e soggetti
equiparati (vittime del terrorismo o della criminalità organizzata),
nonostante la tendenziale e progressiva estensione delle provvidenze
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 81
economiche intrapresa dal legislatore nel corso del tempo, essendo, per
ognuna di esse, i singoli benefici previsti dalle specifiche leggi di settore.
Sentenza n. 82/2016
Il GUP, in tema di riconoscimento di benefici pensionistici per
l'esposizione ad amianto, ha dichiarato la inammissibilità del ricorso per
carenza dell'interesse ad agire, avendo il ricorrente maturato un'anzianità
contributiva per la quale il riconoscimento del beneficio in questione non
avrebbe comportato alcun miglioramento della propria posizione.
Sentenza n. 91/2016
Il GUP ha dichiarato la prescrizione del diritto a vedersi riconosciuti i
benefici previsti dall'art. 13, comma 8, della legge n. 257/92 e successive
modifiche (esposizione ad amianto), dopo avere rilevato che l'esposizione
all'amianto e la sua durata sono "fatti", la cui esistenza è conosciuta
soltanto dall'interessato, tenuto, pertanto, a portarli a conoscenza dell'ente
previdenziale onerato dell'applicazione del moltiplicatore contributivo,
attraverso un’apposita domanda amministrativa.
Sentenza n. 114/2016
Il GUP, nell'ambito di un giudizio già proposto dinnanzi al Tribunale e
poi trasferito alla Corte dei conti per effetto della traslatio iudicii, ha
accolto l'eccezione di prescrizione sollevata dall'amministrazione
resistente, rilevando che le preclusioni di cui all'art. 46 cpc non operano nel
giudizio pensionistico, sicché deve ritenersi inoperante il meccanismo
preclusivo di cui all' art.59 della legge n. 69/2009.
Sentenza n. 169/2016
Il GUP, dopo avere affermato la giurisdizione della Corte di conti in
materia di recuperi di somme corrisposte in eccesso al pensionato e di
rivalsa (art. 8, comma 2, del DPR n. 548 del 1986), ha affermato la
legittimazione passiva dell'ente di appartenenza che ha trasmesso dati
errati relativi alla liquidazione di un trattamento pensionistico, laddove,
in ragione del predetto errore, siano state corrisposte al pensionato somme
non spettanti.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 82
Conclusioni
Dopo avere illustrato il lavoro svolto nell'anno trascorso, posso
affermare che, pur tra tante difficoltà, la Sezione giurisdizionale ha erogato
tutele effettive in tempi rapidi e ha garantito l'espletamento del "Servizio
Giustizia", affidato a questa magistratura, nel rispetto dei principi,
costituzionalmente garantiti, del giusto processo e di terzietà e imparzialità
del giudice.
In conformità a tali principi, rispondendo alle aspettative di giustizia
della Comunità, consapevole che l'illecito utilizzo del denaro pubblico è causa
anche di inasprimento fiscale, ha condannato coloro che, deviando
dall'osservanza degli obblighi di servizio, hanno arrecato pregiudizio alle
pubbliche amministrazioni; ha, invece, disposto l'assoluzione quando non ha
ravvisato i necessari presupposti per l'affermazione della responsabilità,
restituendo agli interessati la serenità che il processo inevitabilmente sottrae.
Al termine di questa relazione, in cui sono state descritte condotte
illecite che hanno danneggiato il pubblico erario, sento il dovere di dissipare
facili generalizzazioni e di affermare che la pubblica amministrazione, nella
stragrande maggioranza, è composta da amministratori e dipendenti onesti e
fedeli che, nella quotidianità, svolgono in silenzio, con impegno e sacrificio, il
loro lavoro, consapevoli che la legalità costituisce un valore fondamentale da
rispettare, necessario per il recupero della fiducia dei cittadini nei confronti
delle Istituzioni .
In conclusione, desidero assicurare che i compiti intestati a questa
Sezione giurisdizionale saranno svolti, anche per l'anno giudiziario che si
apre, nel rispetto del ruolo che la Costituzione assegna alla Corte dei conti,
con totale impegno e rigore, nella scrupolosa osservanza delle garanzie
previste per i destinatari della attività giudiziaria e al servizio delle
Istituzioni, e, nello stesso tempo, con l'entusiasmo che deriva dalla
consapevolezza di partecipare ad un intenso e stimolante lavoro per
assicurare, nel rispetto dei principi fissati dal nuovo codice, un processo più
agile e moderno.
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 83
Desidero esprimere la mia più sincera gratitudine ai magistrati della
Sezione per il loro encomiabile senso del dovere e per i risultati di elevata
qualità conseguiti grazie al costante impegno professionale dedicato
all'assolvimento delle funzioni.
Un sentito ringraziamento rivolgo anche ai magistrati della Procura
regionale e agli Avvocati del Foro pubblico e privato, per la preziosa attività
svolta e per il contributo fornito, con lealtà e correttezza, per lo svolgimento
di un processo giusto e imparziale.
Desidero ringraziare il Corpo della Guardia di Finanza, che con grande
competenza e ammirevole disponibilità, collabora istituzionalmente con la
Corte dei conti nell'espletamento di indagini delegate il cui esito, sempre
apprezzato per l'approfondimento delle tematiche affrontate, confluisce nei
giudizi di competenza di questa Sezione .
Ringrazio, altresì, l'Arma dei Carabinieri e la Polizia di Stato per la
collaborazione fornita e per l'ausilio alla attività istituzionale fornito, seppure
in via mediata, con le indagini eseguite in materia di pubblica
amministrazione su delega dell'AGO e da questa trasmesse alla Procura
regionale.
Un ringraziamento va anche agli organi di stampa per avere seguito
con interesse e competenza l'attività della giustizia contabile nella Regione.
Esprimo, inoltre, un caloroso ed affettuoso ringraziamento al dirigente
del SAUR, anche per il lodevole impegno profuso per consentire il rientro
degli uffici in questa sede, al funzionario preposto alla Segreteria della Sezione
e a tutto il personale amministrativo, per la insostituibile, sollecita ed
apprezzata collaborazione fornita, con competenza ed efficienza, per il
raggiungimento degli obiettivi istituzionali .
Ringrazio, infine, tutti i presenti per l’attenzione prestata.
Venezia, 24 febbraio 2017
Il Presidente
Guido Carlino
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017
TABELLE
STATISTICHE
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. I
CORTE DEI CONTISEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE VENETO
ORGANICOal 31 dicembre 2016
1 Presidente + 8 Magistrati
PRESIDENTE Guido CARLINO
GIUDICE Gennaro DI CECILIA
GIUDICE Giuseppina MIGNEMI
GIUDICE
POSTI VACANTI
GIUDICE
GIUDICE
GIUDICE
GIUDICE
GIUDICE
TASSO DI SCOPERTURA 67%
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. II
Giudizi di responsabilità e di conto
Giudizi pendenti al 01/01/2016
Responsabilità Conto Istanze di parte Totale
46 5 0 51
Giudizi pervenuti
Responsabilità Conto Istanze di parte Totale
51 77 2 130
Giudizi definiti
Responsabilità Conto Istanze di parte Totale
59 68 1 128
Giudizi pendenti al 31/12/2016
Responsabilità Conto Istanze di parte Totale
38 14 1 53
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. III
Giudizi in materia di pensioni
Giudizi pendenti al 01/01/2016
Civili Militari Guerra Totale
71 46 0 117
Giudizi pervenuti
Civili Militari Guerra Totale
63 49 1 113
Giudizi definiti
Civili Militari Guerra Totale
67 41 1 109
Giudizi pendenti al 31/12/2016
Civili Militari Guerra Totale
67 54 0 121
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. IV
Conti Giudiziali
Pendenti al1/1/2016
Pervenuti Definiti.Rimanenza al31/12/2016
27849 5425
Decretodi
discarico
Decretodi
estinzioneUdienza Totale
27763
645 4350 516 5511
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. V
SENTENZE EMESSE
Giudizi di responsabilità
Condanna Assoluzione Altro Totale
33 10 9 52
Giudizi di pensioni
Accoglimento Rigetto Altro Totale
51 31 18 100
Giudizi di Conto
Formule varie Totale
68 68
Totale sentenze 220
ORDINANZE
Giudizi di responsabilità e ad istanza
Attivitàistruttoria
Sequestri ereclami
Monitori Proroga termini Altro Totale
4 6 2 1 2 15
Giudizi di Conto
Attività istruttoria Altro Totale
1 0 1
Giudizi di pensioni
Attività istruttoria Sospensive Altro Totale
26 8 4 38
INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. VI
UDIENZE
Collegiali 24
Monocratiche 33
Camere di consiglio 17
Monocratiche dicomparizione
5
Sequestri conservativi
Istanze 3
Decreti Presidenziali 3
Ordinanze delGiudice designato
4
Ordinanze collegialisu reclamo
2
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