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Pago por servicios ambientales: concepto, definiciones, debates
y aplicación al caso de PSA Costa Rica JF Le Coq (CIRAD ART-Dev)
Profesor visitante en UNA CINPE
Visual Conference por la comunidad de practicas ANDES
30 de enero de 2015
Objetivos y plan de la presentación
• Objetivos:
– Aportar elementos de entendimiento general sobre el concepto, definiciones y principales debates sobre el PSA
– Ilustrar con el entendimiento del programa de PSA en Costa Rica
• Plan:
– Concepto, definiciones, debates
– El Caso del PSA Costa Rica
Algunas ideas claves
• PSA es un concepto sencillo pero múltiples definiciones y múltiples aplicaciones
• Difícil de concluir debido a la diversidad de lo llamado « PSA »
• Debate sobre su naturaleza y eficiencia
• Necesidad de considerarle en su contexto, en sus características especificas de gobernanza (y lógica de actores) y en sus interacciones con otros herramientas
1 - Concepto y definiciones de PSA
1.1. PSA : Génesis y justificación según literatura
• Dificultades de encontrar fuentes de financiamiento para la conservación (de los bosques)
• Presupuestos nacionales limitados (en PVD) y ayuda internacional limitada
• Necesidades de financiamiento alternativos
• Limitantes de los sistemas existentes de Command and Control (CaC) o de Integrated Conservation and Development Program (ICDP)
PSA como una herramienta de conservación innovadora y alterna (de tipo directo y positivo)
Wunder, 2005
1.2. PSA: Intención y principio
• Intención : – Mecanismo que busca transferir recursos financieros (pago)
entre los beneficiarios de SA y los proveedores de SA
• Principio : – Los beneficiarios de los SA hacen un pago directo,
contractual y condicional a los usuarios o propietarios locales de las tierras (proveedores de SA, beneficiarios de PSA), si ellos adoptan o mantienen prácticas que permiten la conservación y restauración de los ecosistemas
(photo : Wunder (2005)
1.3. SA y PSA : Definiciones
• Los 4 servicios ambientales “clásicos”*
1. Servició de captación y almacenamiento de Carbono (servicio C)
2. Protección de cuenca (servicio hidrológicos / agua)
3. Conservación de la biodiversidad 4. Belleza escénica
* Se encuentran en la ley forestal 7575 de Costa Rica y en la literatura
(Wunder, 2005; Wunder et al. 2008; Engel et al. 2008, ….) ; La clasificación de SA difiere de la clasificación de Servicios Ecosistémicos del MEA (MEA, 2003 - 2005)
• Definición inicial de PSA (Wunder, 2005) 1. Una transacción voluntaria, donde 2. Un servicio ambiental (SA) bien definido – o un uso del suelo que
permite proveer este SA- 3. Paga por (lo mínimo) un cliente de SA 4. A (por lo menos) un proveedor de SA, 5. Si, y solamente si, el proveedor de SA asegura la provisión
ininterrumpida del SA (Condicionalidad).
1.4. PSA: principio económico • Principio de externalidad: una persona genera por su actividad un efecto
sobre otras personas que puede ser negativo o positivo
Reducción de servicios
hidrológicos Pérdida de
biodiversidad
Emisión de carbono
Beneficios Para los que manejan los eco-sistemas (dueños, finqueros)
Costos Para la
población local o la humanidad
Conversión agrícola
Conservación de bosque
Pago
Conservación de bosque con pago
Pago mínimo
Pago máximo
Pago por Servicio Ambiental (PSA)
Adaptado de Pagiola and Platais (2007)
1.5. Diversidades de tipos de PSA • Clase de PSA por tipo de servicios
– PSA protección de cuenca (watershed) • Pago por aprovisionamiento en agua potable (ESPH,…) • Aprovisionamiento de centrales hidroeléctricas
– PSA captura de carbono (carbon sequestration) • Acuerdos voluntarios (Kyoto)
– PSA Protección de la biodiversidad (biodiversity) • Contrato de conservación
– PSA Belleza Escénica (landscape beauty) • Ecoturismo (cuota de entrada en parques,…)
– PSA por un conjunto de servicios (bundled payment) • Servicios ambientales (PSA Costa Rica)
• Clase de PSA por tipo de fuente de financiamiento (Wunder et al.2008)
– PSA financiado por Beneficiarios (User financed PES) – PSA financiado por Gobierno (Government financed PES)
Multiples criterias
clasificacion
• Tipo de PSA
• Tipo do SA
• Tipo de pago
• Tipo de actores
• Papeles de los actores
• Estatuto
• Tamaño
Fuente : Sattler et al (2013)
1.6 Multiplicación de experiencias y definición alternativa
• Multiplicación of PES experiencias …. y de discusiones
• Mas PSA-like que “real” PSA (siguiendo la definición de Wunder, 2005)
Definición alternativa (Muradian et al, 2010): « PSA como un transferencia de recursos entre actores sociales, que tiene como objetico de crear incentivos para alinear decisiones individuales y/o colectivas de uso de suelo con el interés social en el manejo de recursos naturales”.
Diversidad de definiciones (Wunder, 2015) Feature /Author
Wunder Tacconi Sommerville et
al. Porras et al.
van Noordwijk et al.
Swallow et al. Shelley Karsenty Muradian et al.
Publicat. year 2005 2012 2009 2008, 2012 2007 2009 2011 2011 2010
Acronym PES PES PES PES CRES CRES CRESS PES PES
Transfer Transaction Payment Positive incentive
Transaction Compensation & reward
Compensation & reward
Compensation & reward
Payment Incentive
Demand Buyer – – User/buyer/government
– Beneficiaries intermediaries
Beneficiaries Agent Social actor
Supply Seller Provider Provider Provider/seller Steward Steward Steward Agent Social actor
Service/action Environmental Environmental Environmental Ecosystem + externality
Environmental Environmental Ecosystem Environmental Land-use decision
Conditional Yes Yes Yes Yes, for land management
Yes – Yes “Aimed at” (intention)
–
Voluntary Demand & supply
Supply – Supply Demand & supply
– – – –
Additional for environment
– Yes Yes – Effective in reducing threats
– – – –
Welfare impacts
– – – – pro-poor, fair – – – In the social interest
Other features ES well-defined Transparent Varying institutional context
Intermediaries Government buyer, but not user
Includes co-investments, certification
Features at sliding scales, includes co-investments
Stewardship is being sold
Preserving, restoring or increasing ES
–
Observations & critiques
“Coasean”, narrow, is associated to markets
Concise, but mixes impacts into concept
Concise, but mixes impacts into concept
Elaborate concept, but hard to recall as definition
Criteria and indicators; impact focus
Fairly broad, inclusive, no conditionality
Fairly broad, stewardship focus
Generic for most environ. incentives
Generic for all ‘pro-social’ environmental incentives
(Wunder, 2015, in proof)
Larga spectro de conceptualizacion
Sattler & Matzdorf (2013)
Coase theorem Bajo ciertas condiciones, problemas de
externalidades pueden ser resueltos a través de una negociación directa entre los partes afectadas, cualquier sea la asignación
inicial de los derechos de propiedades (Engel et al.,2008).
El resultado de la negociación será necesariamente eficiente de punto de vista
económica (Pascual etal.,2010). En practica, eficiente negociación son
limitadas por costos de transacción elevado, asimetrías de poder, o derechos de
propiedad mal definido
1.7.Ultima propuesta de definición (Wunder, 2015)
Wunder (2015 proof)
Los diferentes debates el desempeño los PSA
• Eficacia – Problema de Trade off – …debate sobre la “comoditizacion” de la
naturaleza
• Eficiencia – Addicionalidad – Costos de transacción – Perennidad – Efecto de fugas
• Efecto social – Accesibilidad / distribución – Equidad – Efecto sobre los pobres o diferenciación social
• Legitimidad • Sustenabilidad
Sources: Wunder et al, 2008; Muradian et al, 2010; Pagiola et al, 2005; Bulte et al.,2008,…
Limitaciones PSA
• No todos los PSA son mercados – La grande mayoridad de los esquemas de PSA no cumplen con los criterios
estrictos que definen los mercados (commoditization; conditionalidad; voluntaridad), debido a la complejidad de los sistemas socio - ecológicos y los altos costos de transacción.
• Los resultados depende de los instituciones – El diseño no puede ser “depolitizado” (resulta de influencia de actores, integra
varios objetivos)
• Los incentivos financieros pueden afectar los motivaciones intrínseca – Pago no siempre fortalece los motivos sociales o éticos, aun pueden reducir
estos motivaciones
• Riegos de “traps” de la lógica de compensación – Con el aumento de los costos de oportunidad para la conservación debido a la
creciente rentabilidad de los otros oportunidades económicas, la lógica de compensación de los PSA pueden resultar muy costoso
Fuente : Muradian et al, 2013
2 -El caso de PSA de costa rica
Experiencia y debates
2. El programa de PSA de Costa Rica
• Características generales de PSA Costa Rica
• Génesis del PPSA – ¿Cómo nació el programa y porqué?
• Gobernanza del PPSA – ¿Cómo funciona el PPSA?
• Evaluación, debate y desafíos – ¿Qué resultados? ¿Qué debates? ¿Qué desafíos?
2.1. Características generales del programa del PSA Costarricense
• El programa del Pago por Servicio Ambiental (PPSA) – Objetivo: Financiar la conservación y el desarrollo de la cubertura
forestal del Costa Rica
– Es un programa nacional institucionalizado por la Ley forestal #7575 de 1996
– Existe desde 1997 (casi 15 años de experiencia) – caso del PSA lo más antiguo de este amplitud
– Tipo de PSA : • conjunto de 4 servicios
• ecosistema forestal (bosque o plantaciones forestales)
• financiado por gobierno (impuesto sobre combustible)
• Algunas cifras – Mas de 800 000 hectáreas con contrato de PSA desde 1997
– representa alrededor de 12 % de la superficie de Costa Rica
2.2. génesis del PPSA
• Una deforestación rápida
• Políticas forestales desde los 70s, en forma de varios Incentivos forestales – A la Reforestación
(IRR desde 70s y CAF, CAFA desde 80s)
– Al Manejo sostenible (CAFMA desde 90s)
– A la Agroforestería (FDF desde 90s)
– A la Conservación de bosque (CPB desde 90s)
• Instituciones públicas ambientales – MINEREM (90) / MINAE (95) – DG forestal – Fundeicomisos (Fonafifo)
Fuentes : Fonafifo 2005; Le Coq et al. 2010a
Evolución de la cobertura forestal de Costa Rica (1940-1997)
2.3. Génesis del PPSA
• Oportunidades – 1992: cumbre de la tierra (Rio) y 1994: Ratificación por Costa Rica de
la convención marco sobre Cambio Climático Esperanza de nueva fuentes de financiamiento para la política forestal
a través de mecanismo de compensación internacional (mercado de carbono)
• Restricciones – 1995: firma de acuerdos de OMC que prohíben los subsidios Riesgo de desaparición de los incentivos forestales existentes
• Una ventana de política – 1994: nuevo gobierno, diputados y ministro de ambiente “Entreprenors de política” que introducen y promueven el concepto
de SA, y promueven una nueva ley forestal Compromisos entre grupos de intereses
Fuentes: Le Coq et al. 2010 a,b; Le Coq et al. submitted
2.4. Los principios del PPSA en la ley forestal #7575 de 1996
• Reconocimiento de la provisión de SA por los bosques y las plantaciones forestales; definición de SA (articulo 3/k)
– Mitigación de emisiones de gases a efecto invernadero (secuestración y almacenamiento de carbono)
– Protección del agua por su uso urbano, rural e hidroeléctrico – Protección de la biodiversidad para conservarla y tener un uso
sostenible en materia científica, farmacéutica, de investigación y de mejoramiento genético
– Protección de los ecosistemas y formas de vida y belleza escénica a fin turística o científica
• Creación del Fondo nacional de financiamiento forestal (Fonafifo): responsable de captar financiamiento por el PSA y administrar el fondo (articulo 46)
• Definición de un fuente de financiamiento por el sistema del PSA: 1/3 del impuesto selectivo de consumo de los combustibles y otros hidrocarburos (articulo 69)
2.5. Principio de funcionamiento del PPSA: transacción de mercado
FONAFIFO Dueños de bosque
Fuente de financiamiento
Venta de SA de los bosques de
Costa Rica
Cesión de los derechos sobre SA de
los bosques y plantaciones forestales
Proveedores de SA
Beneficiadores de SA
(“Compradores” de SA )
Intermediario
USD PSA
Un sistema de PSA nacional y centralizada
Flujo de SA Flujo financiero
adaptado de FONAFIFO, 2010
2.6. Funcionamiento institucional actual del PPSA y papel de los actores
FONAFIFO
Donación voluntaria del sector privado (Certificado de Servicios Ambientales)
Impuesto sobre combustibles
Dueños de bosque
Oficina regional
Regente Forestal
Organizaciones forestales
ex : ASIREA
SINAC
Donación cooperación internacional (GEF, etc…)
Contrato de PSA
Préstamos internacionales (Banco Mundial)
CGR
Control manejo del
PPSA Control bosque y participación en definición de prioridades y manejo PSA
Control / monitoreo (fiscalización/ fe publica)
Solicitud PSA (directa)
Solicitud PSA (vía organización)
*Condición para obtención de PSA
Contrato de regencia*
RF
Adaptado de Le Coq et al. , 2012
2.7. Financiamiento del PPSA
60,1%
25,8%
11,3%
2,6% 0,2%
impot sur les hydrocarbures
prêts coopération intrenationale (banque mondiale)
dons coopération internationale (KFW, GEF)
secteur privé national (eau, hydroélectrique, brasseries)
investisseurs divers (CSA)
• Financiamiento a través de mecanismos internacionales del mercado de carbono casi nulos
• Negociaciones recurrentes con otros ministerios para obtener a partir del impuesto de combustible la parte que le corresponde (que es la fuente principal del financiamiento del PPSA)
• Diversificación de las fuentes de financiamiento
– CSA desde 2000
– Canon de agua (desde 2008/09)
60,1%
25,8%
11,3%
2,6% 0,2%
impot sur les hydrocarbures
prêts coopération intrenationale (banque mondiale)
dons coopération internationale (KFW, GEF)
secteur privé national (eau, hydroélectrique, brasseries)
investisseurs divers (CSA)
Fuente de financiamiento del PPSA de 1997 a 2009
Protección de Bosque
$400 /ha distribuidos en 5 años $80/ha/año 2 ha min - 300 ha max
$375 /ha distribuidos en 5 años $75/ha/año 2 ha min - 300 ha max
Protección de Bosque Vacíos de Conservación
Protección de Bosque Recurso Hídrico
2.8. Modalidades de Pago por Servicio Ambientales
$980 /ha distribuidos en 5 años (1-50%, 2 -20%, 3 -15%, 4 -10%, 5 -5% ) 1 ha min - 300 ha max Contratos por 15 años
Reforestación
$1.3 /árbol distribuidos en 3 años (1- 65%, 2- 20%, 3-15%) 350 arb min - 3500 arb max Contratos por 5 años
Sistemas Agroforestales
Regeneración Natural
$250 /ha distribuidos en 5 años ( $50/ha/año) 2 ha min - 300 ha max Contratos por 5 años
Manejo de Bosque
Fuente : FONAFIFO, 2010 ,Experiencia de Costa Rica en el pago por Servicio ambiental (PWP)
2.9. Gobernanza del PPSA
• Definición anual de las reglas – Decreto anual para definir las modalidades, los montos por
modalidades, prioridades – Edición anual de un Manual de procedimiento (condiciones de
acceso, procedimiento de aplicación, gestión de las aplicaciones,…)
• Monitoreo y control – Fonafifo: control y monitoreo (ex ante :análisis de las
solicitudes, ex post : SIG control cubertura forestal, etc…) – Sinac: control y monitoreo (de cumplimiento de la ley forestal) – Regente forestal (privado acreditado con fe publica):
definición y control del plan de manejo (condicionalidad por tener PSA),
– Contraloría General de la Republica : control global del manejo y resultados del programa
2.10.a. Evaluación, debates y desafíos
• Eficiencia ambiental – Una contribución al crecimiento de la cobertura forestal (en 1997 42
%%, ahora = 52 %) – pero debate sobre adicionalidad del programa
Studies Scope Period
Additionality (% of the area contracted where deforestation has been avoided due to PESP-Protection)
Pfaff et al. (2008) Nationwide 1997–2000
Less than 1%
Robalino et al. (2011) Nationwide 2000–2005
Between 3 and 3.5%
Arriagada et al. (2010)
Regional Central Volcanic Cordillera Conservation Area
1997–2005
Between 11% and 17%
Sierra and Russman (2006)
Regional Osa Region
1997–2003
Virtually 0%
Legrand et al, 2013
2.10.a. Evaluación, debates y desafíos
• Eficiencia – PSA es menos costoso que la compra de tierra por el Estado
(modelo de los parques nacionales), – pero debate sobre los costos de transacción
• Perennidad./permanencia
– Programa logró tener continuidad a pesar de los cambios de gobierno
– Pero como mantener la perennidad de los efectos del programa
• Equidad y efecto socio - económicos – Fuente de inversión en zona rural deprimida – Se tomó en cuenta Diferencial de acceso entre pequeños y
grandes propietarios (priorización del PSA en zona de menor índice de desarrollo, cuotas a organizaciones forestales, agilización por los dueños sin titulo de propiedad,…)
– Pero debate sobre efectos socio-económicos
Desempeño del PSA
Dimensions of performance
Coasean approach to performance assessment
Assessment in terms of institutional performance
Criteria/approach (Pagiola, 2008)
Results Criteria/approach Results
Environmental performance
Direct and short-term additionality
Low for PESP-Protection Average for PESP-Reforestation
Same as the Coasean approach
Same as the Coasean approach
Long-term and indirect impacts through agriculture abandonment and institutional interplays
The PESP has favored: – Agriculture abandonment, – Prohibition of deforestation, – Environmental awareness, – Modernization of the forest sector governance, – Additional funds for conservation It has not favored the development of sustainable forest management
ES generation
Strong for carbon and biodiversity, weak for water
Same as the Coasean approach
Same as the Coasean approach
Legrand et al, 2013
Desempeño del PSA (sig.)
Dimensions of performance
Coasean approach to performance assessment
Assessment in terms of institutional performance
Criteria/approach (Pagiola, 2008)
Results Criteria/approach Results
Social performance
Not considered an objective but assessed from its effects on poverty reduction
Low
Benefits to small and medium landholders considered to be a secondary objective
Low
Sustainability
ES users financing Low Same as the Coasean approach
Same as the Coasean approach
Excluded – Legitimacy High
Excluded – ES providers participation
High
Management Excluded – Operational Average
Excluded – Strategic Low
Legrand et al, 2013
2.10.b Evaluación, debates y desafíos
• Adaptación de la herramienta – Logros en términos de demanda por parte de los dueños de bosque (que
supera la oferta de financiamiento, sea el presupuesto disponible del programa)
– ¿Qué prioridades definir y qué modo de gestión adoptar para garantizar una eficiencia ambiental y una legitimidad social?
• ¿Como mejorar la eficiencia del pago sin incrementar los costos operacionales? – ¿Qué grado de “Targeting” de los PSA?
– ¿Qué grado de diferenciación de los pagos según los SA?
• ¿Como mantener (o reducir) los costos de transacción y garantizar un nivel adecuado de control y facilidad de acceso?
• ¿Cómo mantener la perennidad financiera del sistema? – ¿Ampliar los recursos externos o controlar la oferta?
Conclusión (mensajes claves)
• PSA es un concepto sencillo pero múltiples definiciones y múltiples aplicaciones
• Difícil de concluir debido a la diversidad de lo llamado « PSA »
• Debate sobre su naturaleza y eficiencia
• Necesidad de considerarle en su contexto, en sus características especificas de gobernanza (y lógica de actores) y en sus interacciones con otros herramientas
Referencias • FONAFIFO (2012). 15 anos comprometidos con un dessarollo forestalment sostenible que beneficia a Costa Rica y al Planeta San
Jose, Costa Rica, MINAE,FONAFIFO.
• Le Coq J.-F., Pesche D., Legrand T., Froger G., Saenz-Segura F. (2012). La mise en politique des services environnementaux : la genèse du Programme de paiements pour services environnementaux au Costa Rica. VertigO, n°12:3, [25] p.
• Le Coq J.-F., Froger G., Legrand T., Pesche D., Saenz-Segura F. (2013). The governance of Costa Rica's programme of payments for environmental services: A stakeholder's perspective. in: Governing the provision of ecosystem services. Roldan M., Laura R., Dordrecht, Springer [Pays-Bas]: 237-257.
• Legrand T., Froger G., Le Coq J.-F. (2013). Institutional performance of Payments for Environmental Services: An analysis of the Costa Rican Program. Forest Policy and Economics, n°37:0, 115-123.
• Muradian R., Corbera E., Pascual U., Kosoy N., May P. H. (2010). Reconciling theory and practice: An alternative conceptual framework for understanding payments for environmental services. Ecological Economics, n°69:6, 1202-1208.
• Muradian R., Arsel M., Pellegrini L., Adaman F., Aguilar B., Agarwal B., Corbera E., Ezzine de Blas D., Farley J., Froger G., Garcia-Frapoli E., Gómez-Baggethun E., Gowdy J., Kosoy N., Le Coq J.-F., Leroy P., May P., Méral P., Mibielli P., Norgaard R., Ozkaynak B., Pascual U., Pengue W., Pérez M., Pesche D., Pirard R., Ramos-Martin J., Rival L., Saenz F., Van Hecken G., Vatn A., Vira B., Urama K. (2013). Payments for ecosystem services and the fatal attraction of win-win solutions. Conservation letters, n°6:4, 274-279.
• Pagiola S. (2008). Payments for environmental services in Costa Rica. Ecological Economics, n°65:4, 712-724.
• Pagiola S., Arcenas A., Platais G. (2005). Can Payments for Environmental Services Help Reduce Poverty? An Exploration of the Issues and the Evidence to Date from Latin America. World Development, n°33:2, 237-253.
• Sattler C., Matzdorf B. (2013). PES in a nutshell: From definitions and origins to PES in practice—Approaches, design process and innovative aspects. Ecosystem Services, n°6:0, 2-11.
• Sattler C., Trampnau S., Schomers S., Meyer C., Matzdorf B. (2013). Multi-classification of payments for ecosystem services: How do classification characteristics relate to overall PES success? Ecosystem Services, n°6:0, 31-45.
• Sattler C., Trampnau S., Schomers S., Meyer C., Matzdorf B. (2013). Multi-classification of payments for ecosystem services: How do classification characteristics relate to overall PES success? Ecosystem Services, n°6:0, 31-45.
• Schomers S., Matzdorf B. (2013). Payments for ecosystem services: A review and comparison of developing and industrialized countries. Ecosystem Services:0.
• Wunder S. (2005). Payment for Environmental Services: Some Nuts and Bolts. Bogor, CIFOR, Occasional Paper n°42, 24 p.
• Wunder S. (2015 proof) Revisiting the concept of payments for environmental services. Ecological Economics
• Engel S., Pagiola S., Wunder S. (2008). Designing payments for environmental services in theory and practice: An overview of the issues. Ecological Economics, n°65:4, 663-674.
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