Le traité de concession d'aménagement, au service du projet urbain

MASTER «URBANISME ET AMÉNAGEMENT» Spécialité : Stratégies territoriales et politiques

publiques

X Mémoire de fin d’études 2ème année

□ Mémoire de recherche 2ème année

Héloïse Filez

LE TRAITE DE CONCESSION D’AMENAGEMENT, AU SERVICE DU PROJET URBAIN

Directeur de mémoire : Bruno Schmit

2012

RESUME :

Le traité de concession d’aménagement est un contrat d’aménagement par lequel une collectivité

territoriale transfère la maîtrise d’ouvrage d’une opération publique à un aménageur.

Comment concéder une opération d’aménagement sans en perdre le contrôle ? Quels outils, quelles

méthodes utiliser ?

Les cahiers des charges types de 1960 et 1977 peuvent être utilisés comme sources d’inspiration

pour rédiger les traités de concession d’aménagement (TCA) actuels. Toutefois, le TCA n’est plus un

simple duplicata de modèles cinquantenaires. Les contrats d’aménagement font en effet l’objet de

négociations âpres. Pour que ces négociations servent les intérêts de la collectivité territoriale, celle-

ci doit s’appuyer sur des études préalables approfondies, dessinant un projet dont la faisabilité a été

prouvée. Il est alors possible d’utiliser le TCA pour élaborer une vision partagée du projet, de ses

objectifs, de sa gouvernance et pour prévoir les arènes de négociations ainsi que les outils de suivi de

projet.

MOTS-CLES :

Traité de concession d’aménagement ; projet urbain ; ZAC ; négociation ; gouvernance ; urbanisme

opérationnel ; contrat.

En premier lieu, je souhaite remercier Sonia Guelton, pour son aide et sa présence tout au

long de ce deuxième semestre et pour sa participation au jury de soutenance de ce

mémoire.

Je souhaite ensuite remercier Bruno Schmit, pour ses conseils dans la construction du sujet

de ce mémoire, pour son témoignage de praticien, pour sa relecture attentive et, enfin, pour

les pistes de réflexion qu’il m’a suggérées.

J’exprime enfin toute ma gratitude à Jean-François Bizet et Richard Trapiztine, pour leur

grande disponibilité et la qualité de nos échanges qui ont nourri ce travail.

Sommaire

Introduction _______________________________________________________________ 2

I. Elaborer les traités de concession, en mêlant la négociation et les modèles___________ 6

I. A. Faire la place à la négociation____________________________________________ 6 I. A. 1.) 1960‐1982 : le temps des documents‐types _____________________________ 6 I. A. 2.) 1982‐2005 : la montée en puissance de la négociation et des ZAC conventionnées _________________________________________________________ 8 I. A. 3.) 2005‐2012 : vers une pleine utilisation de la liberté contractuelle ? _________ 12

I. B. Mobiliser les clauses issues des cahiers des charges type_____________________ 24

II. Traduire la dynamique de projet ____________________________________________ 29

II. A. Préciser les attentes du concédant ______________________________________ 29 II. A. 1.) Traduire les objectifs en axes‐projet _________________________________ 29 II. A. 2.) Les outils de mise en œuvre________________________________________ 34

II. B. Détailler la méthode de projet__________________________________________ 38 II. B. 1.) Le TCA comme pierre angulaire des autres documents juridiques __________ 39 II. B. 2.) L’articulation des missions de l’aménageur ____________________________ 40 II. B. 3.) Officialiser la gouvernance _________________________________________ 42 II. B. 4.) Les outils de suivi du projet ________________________________________ 45

Conclusion________________________________________________________________ 48

Bibliographie______________________________________________________________ 51

Lexique __________________________________________________________________ 54

Table des figures___________________________________________________________ 55

Annexes__________________________________________________________________ 56 Décret n°60‐554 du 1er juin 1960 approuvant le cahier des charges type de concession d’opération d’aménagement urbain, JORF DU 12 JUIN 1960, p.5324 à 5328 ____________________________ 57

Décret n°70‐513 du 5 juin 1970 portant approbation de la convention type relative à l’aménagement et à l’équipement des zones d’aménagement concerté visées à l’article 4‐3 du décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968, JORF DU 19 JUIN 1970, p.5711 à 5714. _______________ 63

Décret n°77‐204 du 18 février 1977, relative au cahier des charges type pour la concession d’aménagement des zones d’aménagement concerté, à l’exclusion des opérations de rénovation urbaine, JORF 6 MARS 1977, p.1275 à 1280____________________________________________ 67

Le traité de concession d’aménagement, au service du projet urbain – Mémoire de fin d’études – Héloïse Filez

Master Urbanisme et Aménagement – Institut d’Urbanisme de Paris – 2010-2012

2

INTRODUCTION

Les traités de concession d’aménagement sont des outils d’urbanisme opérationnel moins

connus que la procédure de ZAC. Ce contrat organise pourtant les relations entre l’aménageur et la

collectivité territoriale dans la durée (en moyenne 8 ans), dans une situation où la prise de risque

pour chacune des deux parties n’est pas négligeable – risque économique pour le concessionnaire,

au minimum risque politique pour le concédant.

D’un point de vue juridique, le traité de concession est un contrat d’aménagement, un contrat de

droit public. Selon le guide des procédures de passation des concessions d’aménagement1, « une

concession d’aménagement est un contrat administratif par lequel une personne publique, appelée « le

concédant », dûment compétente en matière d’aménagement, confie à un opérateur, public ou privé, appelé «

le concessionnaire », la réalisation d’une opération d’aménagement. La concession d’aménagement

s’accompagne du transfert de la maîtrise d’ouvrage de l’opération du concédant au concessionnaire.»

La notion d’aménagement est assez floue. L’article L.300‐1 présente ainsi une série d’objectifs :

« Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une

politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques,

de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des

locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le

renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les

espaces naturels.

L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des

établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences,

d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et,

d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. »

A la suite de Serge Lasvignes2, on considère généralement que la définition d’une opération

d’aménagement repose sur deux critères principaux.

D’une part, l’opération d’aménagement correspond à un certain niveau de complexité.

« [..] l’opération combine différents types d’actions (ex. : réalisation d’équipements, restauration

d’immeubles, aménagement de terrains…). »3

Il s’agit d’autre part d’une opération publique cohérente, d’une certaine ampleur.

1 p.4, in Ministère de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (2011) Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, France, 106 p. 2 CE, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix‐Mont‐Blanc, RDP 1993, 1452, Concl. Lasvignes. 3 Idem.



3

Elle « tradui[t] et [met] en œuvre une volonté d’aménagement, c’est‐à‐dire un effort d’organisation des

activités et d’ordonnancement de l’urbanisation»4, avec des «incidences urbaines importantes »5,

notamment « quand elle porte sur une portion significative du territoire communal que l’on ouvre à

l’urbanisation ou que l’on restaure, notamment par l’installation d’équipements ».

Ce dernier critère ‐ une opération qui porte sur une portion significative du territoire ‐ est discutable.

Le code de l’urbanisme ne prévoit en effet aucun critère de taille minimum pour définir une

opération d’aménagement. Seul compte la présence d’un programme d’équipements publics.

La réalisation d’une opération d’aménagement peut être organisée par un traité de concession.

Selon Jérôme Michon6, un traité de concession d’aménagement répond à quatre objectifs :

1.) « présenter le programme prévisionnel de construction et d’équipement prévus dans

l’opération »,

2.) « inventorier et expliciter les caractéristiques qualitatives [et] [..] Quantitatives des

prestations attendues »,

3.) « préciser le cadre juridique applicable à l’ensemble de l’opération :

‐ la « qualification d’opération d’aménagement au sens L.300‐1 du code de l’urbanisme »,

‐ la « présentation des clauses de garantie réciproque entre les parties »,

‐ les « éventuelles sanctions ou pénalités applicables en cas de manquement à une obligation

contractuelle »,

4.) « préciser les conditions dans lesquelles sera gérée l’opération d’aménagement concernée

ainsi que les conditions dans lesquelles il pourra être mis fin au dit traité de concession ».

Comment mettre le traité de concession au service du projet du concédant ? Par principe, la

concession d’aménagement implique une forme de délégation, un transfert de pouvoir. Comment

concéder, (concedere signifie « se retirer » en latin, comme le rappelle Laurent Richer) sans perdre le

contrôle ? A travers le traité de concession, le concédant organise le pilotage à distance d’un projet

urbain. Il s’assure que le résultat corresponde aux ambitions de départ. De quels leviers dispose t‐il ?

Ces questions conduisent à s’interroger sur l’existence d’outils à mettre en place pour intégrer au

mieux le projet du concédant. De nombreux manuels et articles, tout en invoquant la spécificité de

chaque projet urbain donc de chaque traité de concession, présentent des « bonnes pratiques », des

4 Conclusions de Serge Lavignes liées à la décision du Conseil d’Etat précitée. 5 p. 591, in RICHER, Laurent (2010) Droit des contrats administratifs, France, LGDJ, 7ème édition, 713 p. 6 p.147, MICHON, Jérôme (2008) Les concessions d’aménagement, nouvelles règles de concurrence, nouvelles procédures de passation, nouvel encadrement financier, France, Le Moniteur, 246 p.



4

« pistes »7 ou des « points [..] à négocier »8. L’exercice n’est pas sans limite et ne peut prétendre à

l’exhaustivité.

« Il était cependant important, au‐delà d’une rédaction obligatoirement réductrice, d’attirer l’attention

des partenaires sur de nombreux points qu’ils devront traiter, voire négocier sans qu’aucune d’entre eux

n’impose à l’autre un modèle préétabli. L’attention est donc portée sur les points de contrôle obligatoire

ou souhaitable du concessionnaire sur l’activité du concédant. »9

« Il est quasiment impossible de dresser une liste exhaustive des clauses à insérer dans tous les traités

de concession d’aménagement. L’exercice déboucherait nécessairement sur de sérieuses imperfections,

du fait d’une inadéquation avec chaque cas particulier. [..] Autant cette diversité est importante, autant

la panoplie de clauses utilisables est phénoménale. Voici cependant quelques pistes rédactionnelles à

retenir. »

Il s’agit bien ici d’ouvrir le champ des possibles et non pas de présenter le traité de concession idéal.

Contrairement aux auteurs précités, le choix a été fait de se pencher exclusivement sur les articles

intégrant le projet urbain, qu’ils fixent des objectifs à atteindre ou présentent des outils de gestion

de projet. L’approche pour laquelle j’ai opté est celle d’une mise en perspective historique, en

remontant aux cahiers des charges type de 1960, de 1970 et de 1977. L’objectif est de distinguer les

outils présents dans les textes d’origine, de ceux qui se sont affirmés après la décentralisation, les

uns comme les autres s’interpénétrant parfaitement dans le processus d’élaboration actuel des

traités. En se penchant sur la gestion de projet, il s’agira aussi de distinguer les innovations des

outils imposés par le droit. On s’intéressera exclusivement aux relations entre aménageur et

collectivité territoriale, tout autre concédant étant écarté.

La méthode de travail choisie combine la recherche documentaire10, l’analyse de six traités de

concession signés entre 2003 et 2011, ainsi que deux entretiens.

Le principe de concession d’aménagement remonte à la politique de grands travaux

d’Haussmann, où un concessionnaire privé finançait la restructuration des îlots et des espaces

publics, en échange de charges foncières à commercialiser. Un décret de 1959 introduit la concession

d’aménagement dans le code de l’urbanisme et dès 1960, un cahier des charges définit un modèle de

rédaction. Les traités de concession ont donc une histoire et on retrouve encore, dans les contrats

7 p.145, in MICHON, Jérôme (2008) Les concessions d’aménagement, nouvelles règles de concurrence, nouvelles procédures de passation, nouvel encadrement financier, France, Le Moniteur, 246 p. 8 p.184, in BONAMY, Patricia, PELCRAN, Anne (2010) Les concessions d’aménagement en pratique, France, Litec, 298 p. 9 Idem. 10 Recherches menées au Centre de Ressources Documentaires Aménagement Logement Nature du Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie, à la Bibliothèque Nationale de France, à la bibliothèque de la faculté de droit de Créteil, au centre de documentation de l’IAU‐IF.



5

récents, des formules cinquantenaires. L’élaboration d’un traité de concession repose à la fois sur

des formules héritées et des négociations formelles et informelles (I).

Mettre le traité de concession au service du projet urbain, c’est s’en servir pour définir, expliciter,

structurer la dynamique de projet, dans toutes ses composantes : objectifs quantitatifs, objectifs

qualitatifs, outils de suivi de projet, participation aux prises de décision, volets du projet définis en

co‐élaboration, arènes de négociation formelles (II).



6

I. ELABORER LES TRAITES DE CONCESSION, EN MELANT LA NEGOCIATION ET LES MODELES

Les traités de concession actuels sont le fruit d’une longue histoire, qui a vu, pendant plusieurs

décennies, des modèles obligatoires de contrat organiser les relations entre concessionnaire et

concédant. Ces modèles sont aujourd’hui des sources d’inspiration dans la rédaction des traités. De

nombreux outils protégeant les intérêts du concédant sont en effet prévus dès 1960 (B).

En supprimant le caractère obligatoire des modèles, la décentralisation a ouvert grand la porte à la

liberté contractuelle et la négociation du contenu des traités de concession. Ces négociations ont

toutefois été en partie formalisées et encadrées lors de la transformation des procédures de

passation des concessions d’aménagement en 2009 (A).

I. A. Faire la place à la négociation

I. A. 1.) 1960‐1982 : le temps des documents‐types

En application de la loi d’orientation foncière11(LOF), l’article 4 du décret n°68‐1107 du 3

décembre 1968 présente trois situations pour la mise en œuvre des ZAC :

1°) soit une réalisation directe, par la personne morale qui a pris l’initiative de l’opération

2°) soit réalisé par un établissement public ou concédé à une société d’économie mixte

3°) soit confiés, par cette personne morale, à une personne publique ou privée sous les

stipulations d’une convention.

La LOF distingue deux types de contrats d’aménagement :

‐ les conventions d’aménagement

‐ les concessions d’aménagement

La rédaction de ces contrats d’aménagement se fait dans un cadre très contraint. Des documents‐

types sont mis au point. Pour sortir du cadre, il est nécessaire d’obtenir l’approbation du

gouvernement ou de ses représentants, par arrêté interministériel12. Les concessions

d’aménagement sont élaborées selon le cahier des charges type de concession d’opération

d’aménagement urbain annexé au décret du 1er juin 196013, puis à partir de 197714, sur le modèle du

11 Loi n°67‐1253 du 30 décembre 1967, dite loi d’orientation foncière, JORF du 3 janvier 1968, p.3 à 13. 12 p.138, JACQUOT, Henri et MARTIN, Olivier (1993) « Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles », p.133 à 152, in Association française de droit de l’urbanisme, Colloque national, « Les 25 ans de la zone d’aménagement concerté », Bilan et propositions, Caen, 19 et 20 novembre 1992, Droit et Ville, 1993, n°36. 13 Décret n°60‐554 du 1er juin 1960 approuvant le cahier des charges type de concession d’opération d’aménagement urbain, JORF du 12 juin 1960, p.5324 à 5328, cahier des charges type de concession d’opérations d’aménagement urbain en application de l’article 78‐1 du code de l’urbanisme et de l’habitation



7

cahier des charges type pour la concession d’aménagement des zones d’aménagement concerté15.

Les conventions d’aménagement sont élaborées selon la convention‐type, approuvée par décret en

197016.

Néanmoins, l’existence de structures obligatoires ne signifie pas que ces contrats sont figés.

D’une part, entre 1960 et 1977, le régime de la concession d’aménagement évolue

fortement. En 1960, le risque économique est porté par le concessionnaire : un potentiel déficit sera

à sa charge, tandis qu’un excédent sera partagé avec le concédant. Le concessionnaire réalise

équipements primaires et secondaires nécessaires à l’opération, y compris en dehors de son

périmètre. Le concédant exerce un contrôle fort sur les différentes étapes du projet.

A l’inverse, en 1977, si les contrôles sur le projet restent forts, le risque économique est entièrement

supporté par le concédant17. La réalisation des équipements de superstructure18 et des équipements

primaires extérieurs à la zone font partie des missions du concédant.

L’équilibre de la concession a donc été fortement modifié au profit du concessionnaire.

14 Décret n°77‐204 du 18 février 1977, relative au cahier des charges type pour la concession d’aménagement des zones d’aménagement concerté, à l’exclusion des opérations de rénovation urbaine, JORF 6 mars 1977, p.1275 à 1280. 15 Les opérations de rénovation urbaine, aujourd’hui supprimées, disposaient de leur propre cahier des charges annexé à un décret du 27 mai 1961. 16 Décret n°70‐513 du 5 juin 1970 portant approbation de la convention type relative à l’aménagement et à l’équipement des zones d’aménagement concerté visées à l’article 4‐3 du décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968, JORF du 19 juin 1970, p.5711 à 5714. 17 Voir I.B, p.22 18 « Il en est de même des mandats de délégation de maîtrise d’ouvrage qui peuvent être passés en application de l’article 4 de la loi MOP du 12 juillet 1985. Cette dernière n’étant « pas applicable aux ouvrages d’infrastructure réalisés dans le cadre d’une ZAC ou d’un lotissement », il en résulte, par une interprétation a contrario qui semble très répandue (mais qui n’est absolument pas évidente), que la réalisation des ouvrages de superstructure situé « dans le cadre » d’une ZAC (ou d’un lotissement ?) ne pourrait se faire qu’aux termes d’une convention de mandat conforme à la loi MOP. » p.146‐147, in JACQUOT, Henri et MARTIN, Olivier (1993) « Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles », p.133 à 152, in Association française de droit de l’urbanisme, Colloque national, « Les 25 ans de la zone d’aménagement concerté », Bilan et propositions, Caen, 19 et 20 novembre 1992, Droit et Ville, 1993, n°36.



8

Figure 1: Contrats d'aménagement et documents‐types qui y sont liés (Schéma : Héloïse Filez) D’autre part, le cahier des charges de 1977 introduit deux clauses facultatives, qui peuvent faire

l’objet de négociations.

Ainsi, l’article 2. « Missions du concessionnaire » indique :

« Pour réaliser cet aménagement, le concessionnaire doit pour sa part :

[..]

b) réaliser les équipements d’infrastructure primaire situées à l’intérieur de la zone ou nécessaires à son

accordement immédiat avec les réseaux extérieurs. Un état de ces équipements est annexé au présent

cahier des charges. (1) »

« (1) alinéa facultatif à insérer dans le cas où la réalisation de ces équipements primaire rentre dans la

concession. Dans ce cas, cet alinéa doit faire l’objet d’une décision explicite du concédant. »

De manière similaire, l’insertion d’une date de présentation des avant‐projets par le concessionnaire

est facultative.

Durant cette période, la protection du concédant passe donc par des modèles obligatoires, qui, sans

être totalement rigides, s’adaptent peu au projet lui‐même.

I. A. 2.) 1982‐2005 : la montée en puissance de la négociation et des ZAC conventionnées

La décentralisation amorce une nouvelle phase pour les contrats d’aménagement, en

matière de négociation et de relations aux aménageurs privés.



9

D’une part, les lois de décentralisation, notamment les lois du 2 mars 1982 sur les droits et

libertés des communes, des départements et des régions et du 22 juillet 1982, supprime les tutelles

techniques qui pèsent sur les collectivités territoriales. Cette levée des tutelles incluent les

contraintes résultant des cahiers des charges, qui deviennent de simples modèles.

Toutefois, Jean‐François Bizet explique que les cahiers des charges types ont continué à être utilisés

jusque dans les années 2000 pour deux raisons. Non seulement ces modèles étaient bien conçus,

mais les collectivités territoriales et les services de l’Etat qui les accompagnaient étaient peu habitués

à la négociation. Les pratiques de négociation se sont donc développées de manière très

progressives.

« C’est vrai qu’à partir de 1982, la liberté contractuelle ayant été donné totalement, les collectivités

étaient libres de la rédaction de leur contrat. Ceci étant quelques observations. Premièrement, les cahiers

des charges n’étaient pas si mal faits que ça. Les collectivités comme les concessionnaires ont continué à

les utiliser [..] moyennant quelques améliorations, formelles le plus souvent. [..] Deuxièmement, la liberté

ne s’acquiert pas d’un coup. Les collectivités ont eu beaucoup de mal à se glisser dans le moule de la

liberté contractuelle, c’est‐à‐dire à se mettre à négocier. Et ce d’autant que les services d’Etat étaient

encore très présents à l’époque, [..] [qu’ils] n’ont pas l’habitude de la négociation, ils n’ont pas l’habitude

de la liberté, ils sont là pour appliquer et non pas pour innover ou pour créer. » « « Par conséquent, les

habitudes anciennes ont perduré jusque dans les années 2000, la loi SRU ayant été un moteur important

de l’évolution des choses. »

La fin du caractère obligatoire a une autre conséquence majeure : l’affaiblissement de la

distinction entre concession et convention d’aménagement.

Précédemment, conventions et concessions se distinguaient par la nature du contenu du contrat19 et

par la nature « publique » de l’aménageur. En perdant leur caractère obligatoire, les cahiers des

charges type ne peuvent plus participer à la définition juridique du contenu du contrat. La question

se pose alors, pour la doctrine, de savoir ce qui différencie fondamentalement les concessions et les

conventions d’aménagement.

Cette question est essentielle dans la mesure où la signature d’une concession implique,

notamment, pour le concessionnaire, un accès au droit d’expropriation.

En effet, bien que la convention‐type prévoie dans son article 6 le recours à l’expropriation, dès

1973, une circulaire en limite l’utilisation:

19 Selon MALLARD, Jacques et PIETTE, Jean‐Jacques (1993) « Mode de réalisation de la ZAC et partenariat public‐privé », p.105 à 125 in Association française de droit de l’urbanisme, Colloque national, « Les 25 ans de la zone d’aménagement concerté », Bilan et propositions, Caen, 19 et 20 novembre 1992, Droit et Ville, 1993, n°36; ainsi qu’Etienne Fatôme dans l’article « Concession d’aménagement » du Dalloz Immobilier Urbanisme de 1993. Cette théorie est critiquée par Olivier Martin et Henri Jacquot.



10

« Bien que les textes réglementaires [..] prévoient explicitement [..] que la collectivité pourra exproprier

les terrains compris dans le périmètre de la zone, il n’est pas douteux que l’utilisation massive de la

procédure d’expropriation serait, dans ce cas, inopportune – et ce, d’autant plus que les terrains

expropriés, puis aménagés, seraient dévolus à titre définitif à des personnes de droit privé.

Il convient donc de limiter l’usage de la procédure d’expropriation à l’acquisition de terrains dont la

surface est faible par rapport à la surface totale de la zone – de l’ordre de 5 à 10 p.100 pour fixer les

idées – et à la condition expresse que la « réalisation de la zone soit d’utilité publique » »

Henri Jacquot et Olivier Martin20, dans les années 1990, distinguent trois modes d’intervention, selon

le programme de l’opération.

programme de l’opération et degré d’interventionnisme nécessaire.

Equilibre économique

Convention d’aménagement

Simple encadrement de la collectivité

Equilibre économique grâce au marché

Concession d’aménagement

‐ secteur du logement social ‐ zone de reconversion

économique ‐ programme de longue durée

L’équilibre économique ne peut être atteint sans financement public mais un intérêt commercial demeure.

Régie Fort aspect « équipements publics »

Pas d’aspect commercial

Figure 2: Tableau de synthèse réalisé à partir des pages 151 et 152 de l’article : JACQUOT, Henri et MARTIN, Olivier,

« Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles », Droit et Ville, 1993, n°36

Dès leur origine, les traités de concession d’aménagement devaient être garants de l’intérêt général

face aux intérêts privés. La concession repose en effet sur l’articulation de la puissance publique et

de l’intervention privée. Les cocontractants ont tout deux intérêt à la réalisation de l’opération mais

rarement pour les mêmes motifs. La transparence et les garanties apportées par le concessionnaire

assurent donc que la concession ne soit pas détournée de sa vocation d’origine (au sens d’un

détournement de procédure).

Or, nombreux sont les observateurs qui relèvent qu’une majorité de ZAC conventionnées sont en

fait des opérations privées. L’opérateur privé se serait contenté de fait valider son projet par la

collectivité territoriale.

«[..] derrière les apparences formelles, la plupart des ZAC conventionnées sont des opérations d’initiative

privée. En les prenant à leur compte les collectivités reconnaissent leur intérêt général et s’assurent en

même temps un certain contrôle sur elles ; mais les collectivités les auraient‐elles entreprises si elles ne

20 JACQUOT, Henri et MARTIN, Olivier (1993) « Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles », p.133 à 152 in Association française de droit de l’urbanisme, Colloque national, « Les 25 ans de la zone d’aménagement concerté », Bilan et propositions, Caen, 19 et 20 novembre 1992, Droit et Ville, 1993, n°36.



11

leur avaient pas été proposées et préparées par des aménageurs généralement doublés de constructeurs

intéressés ?»21

« La première est constituée par ce qu’il faut bien appeler une certaine dérive dans l’utilisation qui est

faite de la procédure de ZAC.[..] De nombreuses ZAC dites privées (c’est‐à‐dire qui sont confiées par

convention à un aménageur privé) se présentent en effet comme une opération de construction qu’un

promoteur‐constructeur est autorisé par une collectivité publique à réaliser dans le cadre de la procédure

de ZAC parce que cette procédure présente un certain nombre d’avantages (dont celui de permettre

d’écarter le POS) [..] Quant à la deuxième raison, elle tient à la décentralisation des compétences en

matière de ZAC, décentralisation qui ne permet pas à l’Etat de s’opposer – tout au moins de s’opposer

aussi facilement qu’auparavant – à cette utilisation de la procédure de ZAC »22

Dans ce contexte, il paraît délicat de mobiliser des prérogatives de puissance publique telles que

l’expropriation, dans la mesure où ce qui fonde leur utilisation est la notion d’utilité publique.

Les opérateurs privés réclament toutefois une unification des régimes entre la concession et la

convention, ainsi que l’accès aux prérogatives de puissance publique.

D’après l’article de Jacques Mallard et Jean‐Jacques Piette23, ces « ZAC privées » (définies comme

« conventionnées avec un opérateur privé »24) sont de plus en plus nombreuses.

« Il y a vingt cinq ans, la ZAC a marqué un changement profond par rapport à l’urbanisme public exclusif

de la ZUP modèle 1958. [..]

le nombre total des créations de ZAC privées a durablement stagné (à faible niveau) entre 1970 et 1980.

Il faut en effet attendre la période 1986‐90 pour voir ce type de ZAC occuper une place, que l’on peut

qualifier d’importante, avec 29% du total des créations (soit une proportion devenue supérieure à celle

du secteur public qui ne s’élève plus qu’à 24 % sur la même période) » [le reste, 47%, étant porté par les

SEM].

Plutôt qu’une distinction concession/convention, Jacques Mallard et Jean‐Jacques Piette préconisent

une distinction entre aménagement direct et indirect, selon que le concédant ou le concessionnaire

porte le risque économique de l’opération. Afin de lever les réserves sur la mobilisation de la DUP au

service d’un aménageur privé, les auteurs recommandent un contrôle renforcé du concédant et le

21 p.150, ibid. 22 FATOME, Etienne et RICHER, Laurent (1994), « Nature et contenu du contrat d’aménagement », Revue de droit immobilier, n°16(2), avril‐juin 1994, p.169 à 177. 23 MALLARD, Jacques et PIETTE, Jean‐Jacques (1993) « Mode de réalisation de la ZAC et partenariat public‐privé », p.105 à 125, in Association française de droit de l’urbanisme, Colloque national, « Les 25 ans de la zone d’aménagement concerté », Bilan et propositions, Caen, 19 et 20 novembre 1992, Droit et Ville, 1993, n°36. 24 p.106, ibid.



12

retour d’un cahier des charges type obligatoire, pour encadrer les conventions bénéficiant de

prérogatives de puissance publique.

Ces recommandations seront partiellement suivies dans les nouvelles procédures mises en place à la

fin des années 2000 : si le cahier des charges obligatoire n’a pas fait de retour, le critère du risque

économique est déterminant lors du choix des procédures de passation.

Après la décentralisation, les collectivités territoriales ont continué d’utiliser les cahiers des charges

type pour préserver leurs intérêts. Néanmoins, l’émergence des « ZAC privées », sur lesquelles le

concédant exerce un contrôle moindre, et les revendications des aménagements privés questionnent

les équilibres entre opération d’intérêt général, pouvoirs exorbitants, intérêts privés et contrôle sur

le projet.

I. A. 3.) 2005‐2012 : vers une pleine utilisation de la liberté contractuelle ?

a.) Les éléments obligatoires

Bien que les contrats‐types ne soient plus obligatoires, un traité de concession, qui « précise les

obligations des deux parties »25, présente toujours plusieurs éléments incontournables, selon les articles

L.300‐5 du code de l’urbanisme :

« ‐ son objet, sa durée, les conditions de prorogation ou de modification du contrat

‐ les modalités de rachat, de résiliation, de déchéance par le concédant, ainsi que, éventuellement, les

conditions et les modalités d'indemnisation du concessionnaire. » 26

Dans le cas d’une SEM locale, l’article 1523‐2 du code général des collectivités territoriales prévoit

que le traité de concession doit, en supplément, obligatoirement indiqué :

«4° Les conditions dans lesquelles le concédant peut consentir des avances justifiées par un besoin de

trésorerie temporaire de l'opération ; celles‐ci doivent être en rapport avec les besoins réels de

l'opération mis en évidence par le compte rendu financier visé à l'article L. 300‐5 du code de l'urbanisme ;

ces avances font l'objet d'une convention approuvée par l'organe délibérant du concédant et précisant

leur montant, leur durée, l'échéancier de leur remboursement ainsi que leur rémunération éventuelle ; le

bilan de la mise en œuvre de cette convention est présenté à l'organe délibérant du concédant en annexe

du compte rendu annuel à la collectivité ;

5° Les modalités de rémunération de la société ou de calcul du coût de son intervention, librement

négociées entre les parties ;

25 Article L.300‐5 du code de l’urbanisme, consulté le 20/08/2012. 26 Idem.



13

6° Les pénalités applicables en cas de défaillance de la société ou de mauvaise exécution du traité de

concession. »

b.) La transformation des pratiques : nouvelles procédures de passation et études préalables

Le processus actuel d’élaboration des traités de concession d’aménagement est le fruit d’une

transformation du droit qui s’étale sur presque dix ans. Dès 2001, la méthode de choix des

aménageurs pour les concessions publiques d’aménagement (de gré à gré) est critiquée par la

Commission Européenne :

« dès 2001, le gouvernement français avait été destinataire d’une lettre de mise en demeure de la

Commission Européenne ayant pour objet « la compatibilité avec le droit communautaire de certaines

dispositions relatives aux conditions et modalités d’octroi régissant les conventions d’aménagement. »27

Cette incompatibilité avec le droit européen de la concurrence reposait sur la restriction d’accès aux

concessions publiques d’aménagement (et aux prérogatives de puissance publiques qui y sont

liées), réservées aux établissements publics et aux SEM.

A la suite d’arrêts de la justice administrative française (arrêt CAA de Bordeaux, Sodegis) et de la

Cour de justice des communautés européennes ainsi que d’interventions de la Commission

Européenne, la réglementation française subit une série de modifications en 2005, en 2006 et enfin

en 2009.

Une loi est adoptée le 20 juillet 200528. Le système des contrats d’aménagement est d’une part

unifié, en fusionnant les conventions publiques d’aménagement et les conventions

d’aménagement29. D’autre part, la loi ouvre l’accès des concessions d’aménagement à l’ensemble

des opérateurs. L’aménagement « à la française » perd donc son statut sui generis, qui le mettait à

l’écart des procédures liées aux délégations de service public et de marchés publics. La notion

d’aménagement, telle que définie par l’article L.300‐1 du code de l’urbanisme, recouvre en effet de

multiples aspects « urbain, social, économique et environnementale »30. Elle est associée à l’intérêt

27 In F. Llorens et P. Soler Couteaux « Les conventions d’aménagement de la loi SRU sous les feux de Bruxelles » (2001) Contrats‐marchés publics, n°12, p.3 cité page 4 et 5 par Bonamy, Patricia, Pelcran, Anne(2010) Les concessions d’aménagement en pratique, France, Litec, 298 p. 28Loi n°2005‐809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement, JORF n°168 du 21 juillet 2005, texte 1 sur 123. 29 Vocables issus de la loi SRU du 13 décembre 2000. 30 p.109, in DEMEURE, Sylvain, MARTIN, Jean‐Yves et RICARD, Michel (2008) La ZAC, réalisation, financement, commercialisation, France, Le Moniteur, 2ème édition, 258 p.



14

général, de manière plus prononcée qu’en droit communautaire, où l’aménagement est une activité

concurrentielle, de « prestation de services »31, similaire à un marché de travaux.

Un décret en 200932 vient modifier entièrement le décret d’application de 200633, jugé insuffisant.

Il abandonne partiellement la procédure sui generis de choix des aménageurs. En s’inspirant le droit

européen, ce décret distingue plusieurs procédures de passation : les petites concessions

d’aménagement passées par une procédure adaptée, les « concessions‐marchés » qui suivent le

droit communautaire lié aux marchés de travaux et les « concessions‐concessions » qui suivent le

droit communauté lié aux concessions. Ces trois types de concessions sont définis selon l’ampleur du

risque économique pris par l’aménageur ainsi que le montant attendu des dépenses et recettes de

l’opération d’aménagement.

31 p.111, ibid. 32 Décret n° 2009‐889 du 22 juillet 2009 relatif aux concessions d'aménagement, JORF n°0169 du 24 juillet 2009, p.12370, texte n° 4 33 Décret n°2006‐959 du 31 juillet 2006 relatif aux conditions de passation des concessions d'aménagement et des marchés conclus par les concessionnaires et modifiant le code de l'urbanisme, JORF n°177 du 2 août 2006, p.11468, texte n° 17.



15

Figure 3 : Schéma de synthèse Source : p.7, guide du MEDDTL34

34 Ministère de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement, Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, juillet 2011, 106 p.



16

Figure 4 : Démarche de choix de la procédure de passation de la concession d’aménagement Source : p.10 et 11 du guide du MEDDTL.



17

De cette mise en concurrence des aménageurs, plusieurs observateurs attendent une

révolution dans la méthode d’élaboration des traités de concession.

Pour Patricia Bonamy et Anne Pelcran, cette mise en concurrence peut être l’occasion d’une

meilleure utilisation des fonds publics, à condition que le concédant abandonne les documents‐

types. Les traités de concession d’aménagement doivent s’adapter véritablement aux projets qu’ils

se proposent de porter.

« La mise en concurrence n’a pas de vertu propre autre que celle de permettre une meilleure utilisation

des fonds publics. Un tel objectif ne saurait être atteint si, ayant rempli les obligations de mise en

concurrence, le concédant continuait, comme par le passé, d’utiliser des contrats types »35

Patricia Bonamy et Anne Pelcran appellent donc les concédants à une pleine utilisation de la liberté

contractuelle.

Mais pour que cette liberté contractuelle soit véritablement au service des intérêts du concédant,

celui‐ci doit être sûr de la faisabilité de son projet. Richard Trapiztine souligne ainsi que la mise au

point d’un pré‐projet avant la consultation des aménageurs est la clé pour que les négociations se

déroulent en faveur de la collectivité.

« Si la collectivité n’a pas pris soin de vérifier la faisabilité de ce qu’elle souhaite, la discussion peut être

très difficile. »36

Les études préalables affinent les attentes de la collectivité concédante. Elles participent à la

définition d’un pré‐projet. Elles vont nourrir le dossier de consultation des aménageurs en vue de

l’attribution de la concession d’aménagement.

Les études préalables donnent lieu à un premier niveau d’arbitrages:

‐ sur les actions d’aménagement en accompagnement de l’opération ;

‐ en matière d’orientations, de règles ou de prescriptions qui guideront le plan d’ensemble du

projet ;

‐ en matière d’acquisitions et sur les modalités de celles‐ci ;

‐ sur les équipements d’infrastructure et de superstructure, à la charge ou non de l’aménageur ;

‐ sur le programme de construction ;

‐ sur le bilan financier prévisionnel.

35 p.183, in BONAMY, Patricia, PELCRAN, Anne (2010) Les concessions d’aménagement en pratique, France, Litec, 298 p. 36 Entretien du 20 août 2012.



18

Richard Trapiztine, dans un article intitulé « Concessions d’aménagement, Vers une révolution des

pratiques »37, distingue chez les collectivités territoriales deux approches : la « voie volontariste » et la

« voie semi libérale ». Il définit ainsi deux niveaux d’implication des concédants. L’implication du

concédant a de multiples impacts, sur les motivations et contenus des études préalables, sur le degré

de précision du projet (« étude pré‐projet » ou simple « étude préalable d’aménagement et de

faisabilité»38), sur les mesures d’anticipation foncières adoptées ou non.

« Cela dépend de la politique de la collectivité. Si, pour faire simple, la collectivité est plutôt une

collectivité de type libéral, elle aura tendance à laisser le débat ouvert, à laisser agir la concurrence entre

les opérateurs et à choisir au final celui qui apportera les meilleures garanties de bonne fin. Si la

collectivité est assez interventionniste, elle impose ses choix, après en avoir vérifié la faisabilité. »

Les nouvelles procédures de passation rendent de plus en plus nécessaires des études préalables

approfondies. Elles transforment la relation de la collectivité territoriale au projet urbain, la poussant

à adopter une approche d’anticipation et de réflexion prospective, plutôt que une attitude attentiste

vis‐à‐vis des promoteurs‐constructeurs.

Cette transformation des pratiques du côté des collectivités territoriales n’est pas liée uniquement

aux nouvelles procédures de passation. Richard Trapiztine souligne en particulier l’influence des

établissements publics fonciers ainsi que des intercommunalités ‐ qui gagnent en expérience ‐ et de

la réforme de la fiscalité ‐ qui conduit à l’adoption de différentes stratégies liant développement

urbain, équipements et recettes fiscales.

« On assiste depuis quelques années à une transformation des pratiques, qui est liée d’une part à la

montée en puissance des établissements publics fonciers, [..] à l’expérience des intercommunalités, des

communautés d’agglomération, des communautés de communes, [..] à une vision plus globale de

l’aménagement, à des échelles de territoire plus pertinentes. On sent monter au sein des collectivités

locales une prise de conscience qui n’existait pas il y a 4‐5 ans.

Aujourd’hui, les réformes qui ont vu le jour, notamment la réformes de la taxe d’aménagement, les

amènent à avoir un regard prospectif sur leur développement et de ne plus laisser faire un urbanisme au

coup par coup, avec, à la sortie, des retards d’équipements qu’il faudra ensuite faire supporter par

l’ensemble de la collectivité.

Il y a donc une prise de conscience. On est plus dans une logique d’urbanisme de projet, régler les

problèmes dans le préventif, plutôt que comme il y a une dizaine d’années, dans le curatif. »39

37 TRAPITZINE, Richard (2006) « Concessions d’aménagement, Vers une révolution des pratiques », Etudes foncières, n°120, mars‐avril 2006, p.16 à 21. 38 p.19, ibid. 39 Entretien avec Richard Trapitzine.



19

c.) Les moments de négociation

Une autre conséquence majeure de l’ouverture à la concurrence est en effet le

développement des pratiques de négociation. Pour Jean‐François Bizet, le développement de la

négociation et l’évolution du contenu des TCA est en grande partie liée à l’ouverture à la

concurrence.

La mise en concurrence des aménageurs implique en effet une égalité de traitement entre eux.

L’ensemble des concessionnaires, y compris les SEM et les Sociétés Publiques Locales

d’Aménagement (SPLA), peut se retrouver en situation d’assumer une part de risque.

« A partir de la fin des années 1990, cette liberté contractuelle s’est accompagnée de la remise en cause

de la reprise du risque par la collectivité concédante. On sentait poindre en 2000 une liberté

contractuelle totale, mais une liberté contractuelle qui s’accompagnait d’une prise en charge du risque

par le concessionnaire. »40

« A partir du moment où les SEM ont été mise en concurrence, [..] on a négocié les cahiers des charges,

pour couvrir les risques »

L’évaluation du risque économique, autrement dit la responsabilité d’assumer un déficit potentiel,

est liée à celle des autres aléas de l’opération : évolution du coût du foncier, aléa dans le

déroulement des travaux, découverte de sols pollués, évolution du programme ou des exigences du

concédant. Cette évaluation donne lieu à ce que Jean‐François Bizet appelle une « matrice des

risques »41. Chaque risque est examiné en vue de déterminer de quelle mesure il peut mettre en

péril l’opération donc le porteur du risque économique, et comment il est partagé entre les co‐

contractants. Cette question de la gestion des risques a conduit à un durcissement dans les relations

entre le concessionnaire et le concédant, dans les négociations autour du traité de concession mais

aussi au cours de la vie du projet. L’aménagement serait selon Jean‐François Bizet rentré dans le

monde des affaires.

« Cela a changé fondamentalement la relation concédant‐concessionnaire. La SEM résiste aux 4 volontés

du maire. Les directeurs de SEM, les présidents de SEM (même s’ils sont d’un côté maire et de l’autre

président de la SEM) font davantage attention aux comptes et aux déficits. Les commissaires aux

comptes ont aujourd’hui l’obligation de faire provisionner les déficits. Si vous provisionnez mais que vous

n’avez pas suffisamment de fonds propres, vous pouvez être en faillite, donc ça change quand même la

nature des choses. »

40 Entretien avec Jean‐François Bizet. 41 Idem.



20

« Avant, on allait dans le bureau du maire, on mettait le nom du maire, la date de la délibération et on

signait. » «Aujourd’hui, pour la ZAC des Batignolles, la concession s’est négociée sur deux mois, peut‐être

trois. » « Il y a une vraie négociation. »

«Comme il y a une procédure de concurrence, il faut que la négociation se fasse sur un plan de non

rupture de l’égalité entre les concurrents. Cela multiplie les négociations entre plusieurs candidats.

Quand la collectivité en a choisi un, la SEM se protège, la ville veut obtenir plus. Il faut penser à l’égalité

de traitement, donc ne pas aboutir à un traité de concession fondamentalement différent de celui qu’on

a proposé au départ. Cela a changé la nature des relations entre les parties au moment la négociation du

contrat, [..], y a des confrontations, des vraies négociations donc de vraies rédactions. Et puis pendant la

durée de vie du contrat, les relations ont changé aussi, la SEM ne se laisse pas imposer des choses »

Figure 5: De la mise en concurrence au développement des traités de concession d'aménagement (Schéma : Héloïse Filez)

« On rentre dans le droit commun. [..] La relation concédant‐concessionnaire et l’activité

d’aménagement est rentré dans le monde des affaires. » « Entre le concédant et le concessionnaire, une

vraie relation d’affaires s’est établie. Je m’en tiens au contrat et si vous voulez m’imposer cela, il faut

m’indemniser. Si vous m’indemnisez, cela veut peut être dire que l’indemnisation remet en cause le

principe de concurrence et qu’il faudra remettre en concurrence. Si vous refusez de m’indemniser, je peux

aller devant le juge du contrat »

« Donc on retrouve les mêmes négociations, les mêmes contentieux. » « Les contentieux

d’indemnisation, les contentieux de résiliation des contrats vont beaucoup se développer dans les années

à venir. » « Les traités de concession posent des préoccupations juridiques graves qui ne sont pas encore

complètement traitées. On n’a peu de jurisprudence pour nous éclairer. »42

42 Idem.



21

La prise en charge du risque économique détermine en outre le rapport de force entre les

parties. La partie qui assume au final le risque économique est en position de force pour la suite des

négociations. Elle est en mesure d’accroître son pouvoir de décision et son niveau d’exigences dans

ce partenariat.

Si le concédant assume le risque économique, il pourra imposer plus facilement certaines de ses

orientations en matière de projet. A l’inverse, si le concessionnaire, en particulier dans le cas d’un

aménageur privé, accepte de prendre le risque, c’est à la fois un soulagement pour le concédant,

mais cela va pousser le concessionnaire à être extrêmement prudent vis‐à‐vis de tout aléa ou prise

de décision qui pourrait impacter le bilan financier.

Le statut des SEM est en cela un peu particulier. On peut considérer que la collectivité territoriale

concédante, qui fait partie des actionnaires de la SEM, prend en charge une partie du risque de

manière indirecte, y compris lorsque la SEM annonce en être porteuse.

Une part de négociation est intégrée au processus de passation. L’article R*.300‐8 du code

de l’urbanisme prévoit en effet l’engagement libre de toute discussion avec un ou plusieurs

candidats.

Cette négociation se fait sur la base du traité de concession élaboré par le concédant. Dans le cadre

de l’ouverture à la concurrence, le traité de concession et ses annexes correspondent à l’acte

d’engagement du candidat : il est donc signé par l’aspirant concessionnaire lors de la remise des

offres.

La négociation a lieu après réception des offres et examen des candidatures, notamment après

l’avis de la commission consultative des concessions d’aménagement. Cette commission

consultative, composée de membres de l’organe délibérant du concédant, se prononce sur les

candidatures.

L’article L.300‐9* dispose ainsi :

« Lorsque le concédant est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales,

l'organe délibérant désigne en son sein à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne les

membres composant la commission chargée d'émettre un avis sur les propositions reçues, préalablement

à l'engagement des discussions mentionnées à l'article R.*300‐8. Il désigne la personne habilitée à

engager ces discussions et à signer la convention. Cette personne peut recueillir l'avis de la commission à

tout moment de la procédure. »

L’exécutif du concédant est la personne compétente pour négocier avec les soumissionnaires d’un

appel d’offre. Selon les règles régissant les délégations de service public, il ne peut se faire



22

représenter. Il est par ailleurs déconseillé qu’il y aille seul. Jérôme Michon recommande la

constitution d’un comité de négociation, intégrant des membres de chacun des services mobilisés

dans le cadre d’une concession d’aménagement (service financier, service juridique, service

technique ou urbanisme) et un secrétaire de séance. Du côté du soumissionnaire, le négociateur doit

avoir capacité à engager contractuellement l’entreprise. Il doit en outre figurer dans les documents

signés par l’aménageur lors de la remise de l’offre.

Le contenu de la négociation est lui aussi encadré juridiquement. Tout d’abord, la

négociation ne doit pas impliquer un changement des « caractéristiques essentielles » de l’opération

définies dans le dossier de consultation. Ces caractéristiques portent sur :

‐ l’objet de l’opération,

‐ la nature juridique du traité de concession,

‐ les principaux axes d’aménagement retenus,

‐ les compétences et expériences requises pour entreprendre un tel aménagement,

‐ le volet financier de la concession et la localisation de l’opération.

De plus, la négociation ne doit pas conduire à une modification radicale de l’offre du

soumissionnaire qui pourrait alors être considérée comme un « dépôt d’une nouvelle offre postérieure à

la date limite de réception des plis. » 43

Enfin, cette négociation doit s’inscrire dans les critères d’attribution définis dans le dossier de

consultation. En effet, ce sont ces critères qui motivent le rejet du soumissionnaire. A titre

d’exemples, Jérôme Michon cite : le caractère pluridisciplinaire de l’équipe proposée (aménageur,

urbaniste, financier, juriste), le degré d’expérience de l’équipe sur les missions de maîtrise d’ouvrage,

la méthodologie proposée (évaluée grâce à une note méthodologique), le calendrier de réalisation,

ou encore les outils de suivi du projet mis à disposition par le concessionnaire44.

Cette présentation du déroulement de la négociation ne doit toutefois pas induire le lecteur

en erreur. Bien que la procédure s’inspire du droit communautaire, la passation d’une concession

d’aménagement n’est toujours pas considérée comme un marché ordinaire. Les aspirants

concessionnaires déposent notamment des « propositions d’aménagement » et non pas des offres.

43 p.168, MICHON, Jérôme (2008) Les concessions d’aménagement, nouvelles règles de concurrence, nouvelles procédures de passation, nouvel encadrement financier, France, Le Moniteur, 246 p. 44 « engagement du soumissionnaire à des procédures concrètes de transparence en matière de gestion de l’opération (allusion au volet financier et à la gestion du temps [..] avec l’idée de rendre compte à intervalles réguliers à l’autorité concédante) », ibid.



23

De plus, si on a officiellement quitté le système d’accord de gré à gré, le choix de l’aménageur reste

intuiti personae45. Il continue de reposer sur la confiance entre les futurs partenaires. Ce choix se fait

selon les critères du dossier de consultation, mais ceux‐ci restent flous : le droit français a conservé le

côté humain, que ne peuvent saisir des critères techniques.

De plus, il semble, que, dans la pratique, une part non négligeable de la négociation se passe encore

en amont.

«La phase de négociation est particulière à chaque cas de figure. Souvent dans les opérations

d’aménagement, il y a déjà des candidats qui se sont manifestés. Les candidats opérateurs sont souvent

déjà en concurrence les uns avec les autres, se sont positionnés sur des parties de foncier. Ils essayent de

capter une part de la réalisation du programme à leur profit et la commune se trouve en présence de

plusieurs candidats.

[…] en général, les candidats opérateurs discutent préalablement au lancement de la consultation avec

la collectivité. Et la collectivité a souvent, au travers de ces négociations occultes, déjà fait son choix.

Les opérateurs sont déjà en place, ils ont des références. La commune préfère un opérateur qui a fait ses

preuves, qui apportent une expérience, plutôt que d’aller chercher quelqu’un qui a l’air bon sur le papier

mais qui s’avéra difficile à gérer, à manœuvrer. [..] La négociation est à la fois en amont de la

consultation et un peu en aval, mais souvent, le choix est plus ou moins fait préalablement. »

Alors que, jusqu’à la décentralisation, la défense des intérêts du concédant reposait par des modèles

obligatoires, elle se développe aujourd’hui par la négociation et la liberté contractuelle.

L’intégration du projet tel que voulu par le concédant trouve ses fondements dans la qualité des

études préalables, dans l’anticipation des aléas liés aux projets, dans la définition précise des

attentes de la collectivité et dans l’existence ou non d’une vision partagée entre les deux parties du

processus de projet.

45 « "Intuitu personae" est une locution latine qualifiant un contrat conclu en considération de la personne avec laquelle il a été passé. » Source : dictionnaire de droit privé de Serge Braudo, sur le site internet : http://www.dictionnaire‐juridique.com/definition/intuitu‐personae.php, consulté le 7 septembre 2012.



24

I. B. Mobiliser les clauses issues des cahiers des charges type

La substance des traités de concession actuels est largement héritée du cahier des charges type de

1977 voire de 1960.

Dès 1960, le traité de concession organise le transfert en direction du concessionnaire de

préoccupations d’intérêt général tels que le relogement, des prérogatives de puissance publique

dont l’expropriation ou encore la préparation des documents de déclaration d’utilité publique.

Il précise les principaux éléments d’accord autour d’une première version du projet. Le cahier des

charges indique d’une part les modalités de financement toujours utilisées aujourd’hui :

participations du concédant, emprunts, subventions d’autres acteurs publics… Il indique que le

concédant n’a pas de contrôle sur les emprunts contractés par le concessionnaire.

Des plans en annexe (plan du périmètre et plan de l’avant‐projet), un « dossier définitif de l’opération »

(article 3), comprenant « le plan fixant le volume et l’implantation des bâtiments », ainsi que le plan de

trésorerie (recettes et dépenses prévisionnelles échelonnées dans le temps) et le phasage de

l’opération si nécessaire donnent les grandes lignes de l’opération.

La remise en gestion des équipements publics est en outre organisée, et plus particulièrement la

remise lors de «la mise en service et au plus tard à la réception »46 de tous les docs nécessaires à leur bon

entretien : « une collection complète des dessins des ouvrages tels qu’ils auront été exécutés ainsi que tous les

documents nécessaires à leur exploitation rationnelle ».47

Des contrôles du concédant sur le déroulement de l’opération sont mis en place dans le cahier des

charges de 1960. Deux dates sont fixées pour la remise, par le concédant, des comptes annuels de

l’opération et de l’état prévisionnel des dépenses et recettes. L’article 9 prévoit de plus la soumission

à l’approbation du concédant, des avant‐projets d’exécution et projets d’exécution. Le cahier des

charges type empêche par ailleurs toute modification des ouvrages au cours de l’exécution des

travaux sans l’autorisation du concédant. Il autorise le concédant à avoir accès aux chantiers, à suivre

l’opération, tout en formulant ses observations au concessionnaire et non aux entreprises.

Le cahier des charges de 1960 se penche aussi sur la question du cahier des charges de cession de

terrain, qui doit inclure des clauses liées à la DUP, aux servitudes d’intérêt général et aux obligations

dans la gestion des parties communes.

46 Cahier des charges type de 1960, art.19 et cahier des charges type de 1977, art 16. 47 Idem.



25

Le cahier des charges de 1977 développe le transfert de préoccupations d’intérêt général en

approfondissant la question du relogement (article 8 ter) qui devient une activité partenariale et en

autorisant les occupations temporaires.

Ce cahier des charges marque en outre l’officialisation des tâches de coordination du

concessionnaire48, des tâches de contrôle général des travaux et de leur parfait achèvement (article

11), ainsi que de contrôle de l’établissement du calendrier d’exécution, que le concessionnaire devra

faire respecter.

Les dispositifs intégrant une première vision du projet dans le traité de concession évoluent. La

durée de 8 ans apparaît, comme durée maximale de la concession, dont la prorogation peut

uniquement avoir lieu pour « des motifs exceptionnels », et doit être autorisée par trois ministres

(article 5).

En annexe, la description de l’opération n’est plus assurée par le dossier d’exécution, mais par le

dossier de ZAC. Le cahier des charges de 1977 prévoit par ailleurs la possibilité de demander la

révision du programme et du bilan financier (art 18§3).

Les dispositifs de contrôle s’étoffent. Les outils financiers prennent la forme d’un état prévisionnel

actualisé des dépenses et recettes, présentant à la fois ce qui a été réalisé et le reste à réaliser, ainsi

que la « charge résiduelle pour le concédant ». Le cahier des charges liste six types de dépenses

attendues pour le budget prévisionnel, que l’on retrouve aujourd’hui dans les budgets classiques.

Sont aussi mis en place le plan de trésorerie actualisé de l’opération avec l’échéancier des dépenses

et recettes (dont le montant des emprunts et la participation financière annuelle du concédant), ainsi

que la note de conjoncture « sur les conditions physiques et financières de réalisation de l’opération au cours

de l’année écoulée comparées aux prévisions initiales et sur les prévisions à venir. ».

Le cahier de charges de 1977 marque en outre l’apparition des documents prévisionnels annuels

non financiers, tels que le programme des acquisitions immobilières et le programme des travaux.

Le cahier des charges de cession de terrain est réorganisé en trois titres et se dote de rubriques

supplémentaires : les droits et obligations pendant la durée des travaux (titre II), «les règles et

servitudes de droit privé » (titre III).

D’autre part, le cahier des charges limite le contrôle du concédant sur les missions hors cadre du

cahier des charges, dont pourraient être porteur le concessionnaire49.

48 Article 2. f) : « d’une manière générale, assurer l’ensemble des études, les tâches de gestion et la coordination indispensables pour la bonne fin de l’opération » 49 Il est précisé que l’accord du concédant n’est nécessaire que lorsque ces missions sont « en rapport avec l’aménagement de la zone concédée » (article 4).



26

Enfin, le cahier des charges de 1977 marque une évolution sur la question du partage des

responsabilités. Si une faute lourde du concessionnaire est constatée, les indemnités aux tiers sont

entièrement à sa charge et non plus prise en compte au bilan de l’opération.

Plusieurs clauses, initialement prévues dans le cahier des charges type de 1960 et/ou de

1977, traitent de sujets sensibles en matière de gestion de projet. Elles montrent que les questions

d’aujourd’hui avaient parfois leur réponse hier, bien qu’elles ne soient pas forcément toujours

adaptables aux problématiques actuelles.

Premièrement, un phasage minimum du projet était prévu dans les cahiers des charges types. Le

cahier des charges de 1960 intégrait ainsi une date de clôture de la concession, une date de

présentation des comptes définitifs de l’opération et une date d’approbation des avant‐projets

d’exécution (qui devient facultative dans le cahier des charges de 1977).

Deuxièmement, la question de l’attribution du résidu en clôture d’opération a connu des réponses

variées d’un cahier des charges type à l’autre (et est aujourd’hui le produit d’équilibre délicat, propre

à chaque projet). En 1960, le déficit est absorbé par le concessionnaire, mais l’excédent est partagé

entre les 2 cocontractants.50 En 1977, le résidu semble entièrement à la charge du concédant.

L’excédent lui revient au concédant. La possibilité d’un déficit n’est pas explicitement évoquée, mais

l’article 22 précise que le montant définitif de la participation publique est fixé à partir du bilan de

clôture. Il est donc fort probable que cette participation publique ajustable absorbe le déficit s’il y a

lieu. Laurent Richer et Etienne Fâtome expliquent ainsi :

« La conséquence logique de cette difficulté de mesurer le risque économique d'opérations de ce type

est qu'elles ne peuvent que très difficilement être aux risques et périls d'un aménageur. C'est d'ailleurs

pourquoi le cahier des charges type de concession d'aménagement de ZAC approuvé par le décret du 18

février 1977, qui reste largement utilisé, contient un article 22 qui prévoit la prise en charge du déficit par

la collectivité puisque cet article est ainsi rédigé : « Après achèvement des opérations concédées, le bilan

de clôture est arrêté et approuvé par le concédant. Ce bilan précise le montant définitif de la

participation financière du concédant aux travaux d'aménagement » »51

Troisièmement, la rémunération du concessionnaire est le jeu d’arrangements multiples. En 1960,

elle correspond un pourcentage fixe des dépenses, mais révisable. En 1977, un coefficient selon la

taille de l’opération est affecté au pourcentage et les possibilités de révision sont encadrées.

50 Article 25 : « Au cas où les produits encaissés par la société auraient permis de couvrir intégralement les charges et laisseraient apparaître un excédent, cet excédent, après prélèvement des impôts éventuels, serait versé pour moitié au concédant et pour le reste affecté conformément aux statuts de la société. Si, au contraire, les comptes définitifs sont déficitaires, le déficit serait à la charge de la société. » 51 FATOME, Etienne et RICHER, Laurent (2007), « La procédure de passation des concessions d'aménagement », Actualité Juridique Droit Administratif, p.409. Consulté en ligne le 30 août 2012 sur : http://edu.u‐bordeaux4.fr.



27

Quatrièmement, l’organisation de la remise en gestion a fait l’objet de plusieurs dispositifs. C’est un

moment délicat, où le concédant doit s’approprier et prendre en charge l’ouvrage construit par le

concessionnaire. En 1960, cette remise en gestion est précédée d’une réception provisoire. Au plus

tard, à la deuxième réception, définitive cette fois, les ouvrages sont considérés comme remis en

gestion. Le cahier des charges de 1977 voie la disparition de la réception provisoire.

Cinquièmement, en matière de contrôle du concédant sur le projet, se pose la question du choix des

hommes de l’art. Parfaitement libre dans le cahier des charges de 196052, ce choix se fait « en accord

avec le concédant » en 1977. Cette association au choix de la maîtrise d’œuvre notamment, se fait

par une participation aux commissions d’analyse des offres. La participation aux passations de

marchés est en outre prévue dès 1960 : « Le concédant et les services de contrôle compétents seront

représentés au sein du bureau appelé à juger les offres reçues » (article 10).

Sixièmement, le concédant a un pouvoir de contrôle sur les bénéficiaires (noms, qualité, prix) dès

1960. Un comité « présidé par le préfet et comprenant le directeur des domaines et le directeur

départemental de la construction » doit aussi approuver la liste des bénéficiaires (article 17).

Enfin, le cahier des charges type de 1977 intègre la possibilité d’une reprise par le concédant (mais

aux risques et périls du concessionnaire), quand la cession d’une partie ou de la totalité de la

concession a été réalisée sans accord du concédant, ou lorsque l’inaction ou un retard du

concessionnaire a été constatée.

52 Article 15 : « La société peut faire appel, pour l’exécution de sa mission, aux hommes de l’art et aux services de son choix. »



28

Figure 6 : Quelques unes des évolutions entre les cahiers des charges (Tableau: Héloïse Filez)

Au final, la rédaction des traités de concession s’inspire d’articles anciens qui assureraient déjà les

intérêts du concédant dans le cadre des contrats‐types. L’élaboration des traités de concession

repose de plus sur des négociations formelles et informelles. Celles‐ci sont menées sur la base des

études préalables et de la proposition soumise par l’aspirant concessionnaire, dans le cadre d’une

procédure de choix de l’aménageur profondément renouvelée depuis 2009. Ces négociations

peuvent déboucher en outre sur la rédaction de formules et la mise en place d’outils plus à même de

structurer le processus de projet urbain.



29

II. TRADUIRE LA DYNAMIQUE DE PROJET

La rédaction d’un traité de concession protège les intérêts du concédant de plusieurs manières.

L’opération d’aménagement doit d’une part répondre aux objectifs tant quantitatifs que qualitatifs

qui ont présidés à son lancement, et que le traité peut intégrer à titre de rappel (A). D’autre part, la

rédaction du traité de concession est l’occasion de mettre au point une méthode de projet partagé

par les contractants (B).

II. A. Préciser les attentes du concédant

II. A. 1.) Traduire les objectifs en axes‐projet

Dans un premier temps, le traité de concession inscrit l’opération d’aménagement envisagée

dans un cadre d’objectifs plus larges.

Il doit, tout d’abord, établir un lien entre la concession et un ou plusieurs des objectifs d’une

opération d’aménagement tels que prévus à l’article L.300‐1. On l’a vu, une concession

d’aménagement peut en effet avoir « pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale

de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le

développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou

d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder

ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. »53 Ce lien fait partie des

éléments qui garantissent la qualification du traité et donc sa sécurité juridique. Ces objectifs

peuvent être approfondis et aborder, par exemple, l’impact environnemental du futur quartier, la

mixité sociale et fonctionnelle, la pertinence des investissements publics réalisés dans le cadre de

l’opération…

Le traité de concession rappelle d’autre part les objectifs issus d’autres démarches territoriales

(SCOT, PLU, PLH …). Celles‐ci ont pu mettre en avant des besoins en matière de logements,

d’équipements, de surfaces d’activités. Par ce rappel, le traité de concession donne un fondement

solide au projet urbain, en le réinscrivant dans une politique urbaine cohérente :

« La commune de Guérande a, lors de l’élaboration du Plan Local d’Urbanisme, approuvé le 7 février

2006, identifié des zones susceptibles d’accueillir dans les années à venir de nouveaux logements,

l’objectif étant de favoriser la greffe de nouveaux quartiers sur la ville existante. La zone de Maison

Neuve, située en frange nord/ouest de l’agglomération a été considérée comme un site particulièrement

53 Code de l’urbanisme, article L.300‐1.



30

bien adapté pour la mise en œuvre de ces principes d’urbanisme. Elle a donc été classée en zone à

urbaniser (zone AU).

Parallèlement, le Programme Local de l’Habitat élaboré par Cap Atlantique sur la presqu’île guérandaise

a démontré, compte tenu de l’évolution économique et démographique de l’agglomération, un besoin

accru de logements adaptés à différentes catégories de ménages (jeunes actifs, jeunes ménages,

personnes âgées). Face à ce constat, un objectif de 150 logements par an dont 21 logements locatifs

sociaux et 30 logements en accession aidée a été fixé pour la commune de Guérande.» 54

Le traité de concession présente en outre les éléments du programme de construction. Grâce à ce

programme, la collectivité territoriale définit la vocation de la zone à aménager, les fonctions

urbaines qui y seront accueillies. Elle a établit grâce aux études préalables le nombre approximatif de

logements ou de m² d’activités attendus, la répartition entre les différentes typologies de logements,

le ratio entre les surfaces de plancher dédiées aux activités de production et les surfaces dédiées au

tertiaire… Le traité précise le type d’activités désirées (exemple de la ZAC dédiée aux éco‐activités, à

Roncq).

Le traité de concession peut aussi mobiliser des référentiels qualité (les cibles définies dans le cadre

de l’appel à projet du ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, du Transport et du

Logement, les objectifs mobilisées sur d’autres opérations exemplaires), ou encore le concept urbain

qui porte le projet de territoire (« l’éco‐rempart » de Edouardo Souto de Moura, dans le cas de

l’opération sur la ville de Guérande).

54 TCA ZAC Eco‐rempart Maison Neuve, p.5, extrait du préambule



31

Grâce aux études préalables, la collectivité a, par ailleurs, déterminé le standard de qualité de son

opération, qu’elle soit environnementale, architecturale, urbaine, paysagère...

Objectifs de performances environnementales au niveau de la conception

‐ « conception des espaces publics (valorisation du site d’origine et de ses caractéristiques

biogéographiques, limitation de l’imperméabilisation, objectifs en termes d’éco‐gestion, revêtement, éclairage public…) ; »

‐ « conditions de choix des matériaux ». ‐ « choix de réaliser ou non un réseau de chaleur » ; ‐ « sources en matière d’énergies renouvelables » ; ‐ « réseau d’assainissement » ‐ « collecte et évacuation des déchets ; » ‐ « objectifs de confort (bruit, pollution, …) »55

Au niveau de la réalisation Gestion des chantiers « ‐ Devenir des déchets ‐ Réduction des nuisances ‐ Prévention des pollutions diffuses et partielles ‐ Gestion des déblais et remblais ‐ Déconstructions sélectives »56

Objectifs de qualité urbaine Au niveau de la conception du quartier

‐ de la prise en compte de la topographie du site et de la valorisation du patrimoine existant ‐ d’un ratio espaces ouverts/espace bâti ‐ des éléments qui contribuent à la mixité fonctionnelle du quartier ‐ des éléments qui contribuent à la mixité sociale et intergénérationnelle ‐ de la recherche d’un compromis entre des formes urbaines compactes innovantes et le maintien

d’espaces extérieurs privatisés (balcon, terrasse, jardin...)

Au niveau de la conception des liaisons ‐ de l’organisation des déplacements en privilégiant les modes doux ‐ des facteurs de localisation à intégrer dans la localisation d’une nouvelle centralité ‐ de la réflexion sur les relations interquartiers et les liaisons aux polarités existantes Figure 7 : Exemples de critères de qualité

Si les objectifs présentés ci‐dessus abordent des thèmes classiques en matière de développement

durable et de qualité urbaine, ils sont loin d’être systématiquement intégrés dans les traités de

concessions.

55 p.78, in MEDDTL 56 Idem.



32

Dans un deuxième temps, le traité de concession présente ce qui est souvent le cœur de

l’opération pour le concédant : le programme d’équipements publics. Au‐delà de la liste des

équipements, le traité garantit les engagements de l’aménageur sur les ouvrages à réaliser. Il précise

l’emprise des voiries et la répartition des différents modes de déplacement, le nombre des arbres, le

mobilier public prévu, le type d’éclairage, la couleur des revêtements...

Plus le niveau de détail sera élevé, plus l’aménageur sera guidé dans la réalisation du projet et le

résultat se rapprochera des ambitions initiales du concédant.

Le concédant dispose parfois déjà de guides, de chartes, de documents de référence cristallisant ses

exigences en matière de conception urbaine et paysagère. Un guide sur les zones d’activités

économique définit ainsi des grands éléments de conception en matière de matériaux, de couleurs,

de gabarits, de choix de mobilier urbain… Lorsqu’une partie de ses éléments a déjà été définie, elle

gagne à être intégrée directement au traité de concession, dans les annexes.

Ces lignes directrices du projet ‐ qu’elles dessinent les attentes du concédant sur le projet

d’aménagement d’ensemble ou sur le programme d’équipements publics ‐ doivent être présentées

de la manière la plus précise possible, par le biais:

‐ de références aux études préalables, au dossier de création de la ZAC et à l’étude

d’impact (voire leur annexion au traité);

‐ d’une description des ambitions du projet en préambule, dans l’objet du contrat, …, qui

définissent la qualité urbaine (espaces publics, déplacements, services publics…), architecturale,

paysagère, environnementale… attendue à l’échelle du projet.

Cette description peut faire l’objet d’un dessin, sous la forme d’un plan de référence ou d’un plan‐

guide annexé au traité de concession.

‐ de la description la plus précise possible des équipements publics et aménagements que le

concessionnaire doit réaliser. Elle peut se faire par une clause prévoyant un avenant une fois

terminée la phase d’études opérationnelles, pour permettre l’intégration, en annexe du TCA, des

documents techniques (coupe des voies, types de matériaux, plantations, végétaux…)

‐ la présentation en annexe de prescriptions établies antérieurement au projet : catalogue de

matériaux et de structures, charte des espaces publics, cahier de recommandations

architecturales, urbaines et paysagères des zones d’activités du PLU, règlement

d’assainissement….



33

A titre d’exemple, le TCA de Valorparc57 présente son parti pris d’aménagement dans son article 1

(« objet du contrat ») et fait le lien avec les annexes.

« Le parti d’aménagement se décline suivant le respect et la mise en valeur de la qualité paysagère du

site, dont le mont d’Halluin constitue une des vues lointaines à préserver. L’autre point remarquable fait

partie également de la thématique du relief, et des visions depuis la RD 617 dans les deux zones AUCa et

AUDm sur les terrains à aménager de Valorparc. Ce relief et ces vues induisent un traitement de toitures

des constructions futures du site sous la forme de « cinquième façade ». Le maintien de percées visuelles

et de parcelles valorisées par le végétal et le système naturel de recueil des eaux pluviales constitue

l’épine dorsale du projet, dont la qualité est particulièrement développée dans les annexes 1 et 2.

L’opération comprend l'ensemble des travaux d’aménagement à réaliser pour répondre aux besoins des

futurs usagers des constructions à édifier à l'intérieur du périmètre de la concession selon le plan

d’aménagement joint en Annexes 4 et 4bis et la qualité définie en annexe 1, ces travaux étant réalisés

dans le cadre de la concession d’aménagement (programme technique en Annexe 3 et aspects qualitatifs

en annexe 2). Le concessionnaire assure la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements concourant à

l’opération et prévus dans la concession (voir à se référer à l’annexe 6). »

Cinq annexes à ce traité de concession (qui en comptent 17) nous intéressent particulièrement :

« Annexe 1 ‐ Etude d’aménagement de la zone AUCa de Valorparc à Roncq par le groupement Didier Debarge sur 13,2 hectares Annexe 2 ‐ Aspect qualitatifs[..] Annexe 13 – Catalogue des matériaux Annexe 14 – Catalogue des structures Annexe 15 – Charte des espaces publics »58

57 p. 8, in Lille métropole, Traité de concession relatif à l’aménagement de la zone d’activités de Valorparc, Roncq, 25 juin 2010. 58 p.33, ibid.



34

Figure 8 : Intégration des lignes directrices du projet (Schéma : Héloïse Filez)

II. A. 2.) Les outils de mise en œuvre

a.) L’intégration des objectifs dans les procédures de passation

Au vu de la durée de l’opération, le MEDDTL recommande la mise en place d’un processus de

recherche de qualité, à travers une série de thématiques et d’objectifs priorisés, plutôt que des

prescriptions.

Cette recherche commence dès le dossier de consultation des aménageurs. Elle peut faire partie des

critères d’attribution de la concession d’aménagement, au même titre que les capacités techniques

et financière ou l’aptitude à conduire l’opération d’aménagement projetée. Ce ou ces critères de

qualité doit faire l’objet d’une définition précise : le juge pourrait y voir une manière de cacher les

motifs véritables du choix de l’aménageur. Le guide du MEDDTL considère ainsi que la formule

« « l’aménageur devra intégrer les préoccupations en matière de développement durable » est

insuffisant[e]. »59 Le dossier de consultation précise donc, par exemple, les dimensions du

développement durable. Cette insertion dans le dossier de consultation est importante, dans la

59 p.78, in MEDDTL



35

mesure où ces critères de choix de l’aménageur dessinent les marges de négociation avec les

candidats.60

Le traité de concession est de plus le moyen d’imposer le développement durable (ou tout autre

critère de qualité) comme un critère potentiel d’attribution dans le cadre des marchés avec les

entreprises, ou dans le cadre de consultation de promoteurs‐constructeurs en vue de l’attribution

des charges foncières. Le traité de concession peut ainsi rendre systématique l’organisation de

consultation promoteurs pour les cessions, en mettant bien en avant la recherche de la qualité

(exemple : les performances énergétiques) dans le dossier de consultation. Jean‐François Bizet note

que le concédant impose parfois dans ces concours de promoteurs, un type de constructeurs ou un

type de logements.

b.) Le niveau de détail dans le cahier des charges de cession de terrain (CCCT)

Les conventions élaborées sur le modèle annexé au décret du 1er juin 1960 prévoyaient un

contrôle du concédant, au moment des cessions de charges foncières. Un article61 prévoyait

l’accord du concédant sur le nom du bénéficiaire et le prix, ainsi que la mise en place d’un cahier des

charges de cession de terrain. Depuis la loi SRU62, l’approbation du cahier des charges de cession de

terrain par le concédant, à chaque cession, a été intégrée dans l’article L.311‐6 du code de

l’urbanisme. Ce cahier des charges indique a minima :

‐ le nombre de m² de surface de plancher autorisée

‐ les prescriptions urbanistiques, techniques et architecturales liées à la parcelle, pour la durée de

réalisation de la zone d’aménagement concertée.

D’autres éléments peuvent y être introduits. Le TCA prévoit ainsi des thématiques élargies pour le

CCCT, qui traitera aussi des questions environnementales, paysagères, énergétiques, d’éco‐

construction… S’il est précis dans ces prescriptions, le CCCT est un outil puissant de mise en œuvre

du projet. Le processus même de sa rédaction est organisable par le traité de concession (exemple

d’une co‐élaboration avec le concédant). Le CCCT peut enfin préparer les conditions de gestion des

espaces communs.

Le CCCT est une pièce fondamentale du projet, à rédiger rapidement. 60 Voir partie I.A. Faire la place à la négociation. 61 Article 17 du cahier des charges type de concession d’opérations d’aménagement urbain en application de l’article 78‐1 du code de l’urbanisme et de l’habitation, annexé au décret n°60‐554 du 1er juin 1960 approuvant le cahier des charges type de concession d’opération d’aménagement urbain, JORF du 12 juin 1960, p.5324 à 5328. 62 Loi n° 2000‐1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.



36

« On peut mettre un projet de CCCT en annexe au contrat de concession. Le CCCT va imposer au

constructeur de respecter, somme toute, l’esprit de l’aménagement. L’esprit de l’aménagement se

retrouve dans le traité de concession. Donc il y a une forme de chaînage, entre la concession et les

obligations que l’aménageur va imposer au promoteur par le biais du CCCT. Il y a une logique qui est

implacable »

« Je préfère lorsque le CCCT est rédigé très en amont, peut‐être pas au moment où on signe le contrat,

mais très rapidement après. Sur le terrain, ce CCCT a une importance fondamentale sur la qualité de

l’aménagement. »63

Quand le terrain du futur constructeur n’a pas été cédé par l’aménageur, il n’est a priori pas soumis

au cahier des charges de cession des terrains. Toutefois, les conditions de réalisation et de gestion du

projet du constructeur64 font souvent l’objet d’échanges entre l’aménageur et le promoteur‐

constructeur, lors de la négociation des conventions d’association65.

c.) Imposer la contractualisation entre l’aménageur et les promoteurs

En plus du cahier des charges de cession de terrain, le traité de concession peut imposer

d’autres outils de contractualisation entre l’aménageur et les promoteurs. Il indique l’intégration des

objectifs de qualité dès les négociations des avant‐contrats de vente. Le contrat de vente contient

en effet une description du programme envisagé par le constructeur. L’aménageur a la possibilité

d’aller au‐delà d’une simple définition de la nature du programme, en négociant la contractualisation

de prescriptions en matière de qualité (matériaux, performances environnementales…).

Pour que cette contractualisation soit effective, le traité de concession encourage l’aménageur à

introduire des clauses de contrôle en direction des promoteurs, par l’insertion de clauses pénales ou

de retenue de garantie66.

Cette chaîne de contractualisation collectivité territoriale‐aménageur‐utilisateur final est

délicate à mettre en place. Les promoteurs sont relativement frileux face à cette contractualisation

et exigent des contreparties. La collectivité territoriale a donc tout intérêt à être moteur vis‐à‐vis des

exigences qu’elle porte et à s’investir dans le développement des opérations.

63 Entretien avec Jean‐François Bizet. 64 Au moins lorsque le projet implique la réalisation d’équipements privés ouverts au public. 65 Conventions d’association avec les constructeurs, dans le cadre d’une procédure de ZAC (article L.311‐5 du code de l’urbanisme). 66 p.52, in Ministère de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (2011) Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, France, 106 p.



37

« Dans mon expérience, les opérateurs classiques, les groupes immobiliers, ne sont pas favorables à ce

genre de conventionnement, d’accompagnement de projet. [..]

Mais dans la mesure où la collectivité apporte dans la corbeille une part d’intérêt au développement de

l’opération, [..] les opérateurs peuvent comprendre qu’ils ont tout intérêt à jouer le jeu.

[..] Il faut que la collectivité ait une force de conviction suffisante pour entraîner dans son sillage les

opérateurs en question. Tout naturellement, ils n’ont pas envie de se lier de cette façon‐là. Chaque fois

que j’en ai parlé, autant les collectivités sont preneuses, autant on a dû mal à trouver le bon

opérateur. »67

d.) Le recours à un conseil extérieur

Le traité de concession peut, en outre, prévoir le recours à un expert extérieur en haute

qualité environnementale, qui conseillera l’aménageur dans l’exécution de ses missions.

De manière similaire, afin d’assurer la cohérence urbaine et architecturale du projet, ce traité est

l’occasion d’organiser la soumission des projets des constructeurs à un assistant au maître

d’ouvrage (AMO), mandaté par le concédant. Le TCA précise que l’aménageur doit inclure cette

soumission dans le CCCT. Dans un article du Cahier de l’IAU‐IF68, Richard Trapiztine suggère la mise

en place d’une AMO avec des missions élargies. Celle‐ci serait notamment en charge du suivi de la

conception des projets de l’aménageur et des constructeurs, afin d’assurer leur cohérence.

Idéalement, cette AMO resterait mobilisée dans l’après‐projet. Elle évaluerait périodiquement la

qualité environnementale du quartier et réaliserait des bilans carbone.

67 Entretien avec Richard Trapitzine. 68 TRAPITZINE, Richard (2012) « Quel avenir pour les concessions d'aménagement ? », p.46‐49 in IAU Ile‐de‐France, Urbanisme de projet, Cahiers de l’IAU Ile‐de‐France, n°162, mai 2012, 180 p.



38

Figure 9 : Outils assurant la mise en œuvre des objectifs du concédant (Schéma : Héloïse Filez)

II. B. Détailler la méthode de projet

En exigeant dans le traité de concession le détail de la méthode de projet, le concédant s’assure à la

fois que les spécificités de son projet seront bien prises en compte, que le concessionnaire a bien

mesuré les différents aléas et difficultés et que les actions proposées sont à la mesure des enjeux. Il

organise en outre la gouvernance du projet – ses arènes, comme ses dispositifs de circulation de

l’information.

Avoir un traité de concession qui détaille le processus de projet est donc une des façons pour le

concédant d’en assurer son bon déroulement.



39

Figure 10 : Définir la méthode de projet (Schéma : Héloïse Filez)

II. B. 1.) Le TCA comme pierre angulaire des autres documents juridiques

Selon Patrick Hocreitère69, dans le cadre d’un projet urbain, la règle s’incarne sous quatre formes

différentes :

‐ la norme d’urbanisme et les instruments de planification urbaine,

‐ les procédures opérationnelles,

‐ les contrats (traité de concession),

‐ les outils de financement des équipements publics.

S’il n’y a pas de hiérarchie entre chacun de ces types de documents, le traité de concession est

utilisable comme document pilote, articulant l’ensemble des outils. Il présente les outils de

financement mobilisés. Il évoque les procédures opérationnelles déjà mises en œuvre (et les

délibérations correspondantes) ainsi que celles à venir, plus particulièrement celles à la charge de

concessionnaire. Il indique les normes d’urbanisme en application sur le périmètre du projet. Jérôme

69 HOCREITERE, Patrick (2012) « Des montages opérationnels en évolution », p. 134‐137, in IAU Ile‐de‐France, Urbanisme de projet, Cahiers de l’IAU Ile‐de‐France, n°162, mai 2012, 180 p.



40

Michon70 recommande même l’annexion du « rapport de présentation de la proposition de révision » du

document d’urbanisme indiquant les modifications proposées au droit des sols en vigueur.

II. B. 2.) L’articulation des missions de l’aménageur

L’article L.300‐4§3 du code de l’urbanisme liste d’une part les « missions » de l’aménageur

dans le cadre d’une concession d’aménagement. Il s’agit de :

‐ la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements

‐ la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution

‐ les acquisitions des biens

‐ les cessions des biens

Cet article reflète la vision traditionnelle des missions de l’aménageur, « qui réalise une opération dont

la substance, pour reprendre la formule du Professeur Gilli, consiste à « revendre des terrains à peine

aménagés »71.

Bien que cette liste ne révèle pas la complexité des missions de l’aménageur, elle est, selon Jean‐

François Bizet et Monique Ambal, incontournable. En effet, si toutes les missions précisées dans

l’article L.300‐4§3 ne sont pas présentes dans le traité, la qualification juridique du contrat peut être

interrogée72.

D’autre part, cette complexité de l’action de l’aménageur a des facettes multiples.

Dans le cadre du TCA, le concédant délègue à l’aménageur des prérogatives de puissance publique,

que sont le droit de préemption et le droit d’expropriation. Si le transfert du droit de préemption est

conseillé, celui du droit d’expropriation n’a rien d’obligatoire. Au contraire, la commune peut avoir

intérêt à la conserver, afin d’assurer la validité de la demande de déclaration d’utilité publique et

d’établir une relation directe avec les services préfectoraux qui auront à se prononcer. L’opportunité

de ce transfert au concessionnaire est à estimer, d’après Anne Pelcran et Patricia Bonamy73, selon

« les expériences antérieures dont il peut faire état ».

L’aménageur est en outre un « ensemblier » sur qui repose une maîtrise globale du projet. Il a en

charge :

70 MICHON, Jérôme (2006) Les concessions d’aménagement, nouvelles règles de concurrence, nouvelles procédures de passation, nouvel encadrement financier, France, Le Moniteur, 246 p. 71 JACQUOT, Henri et MARTIN, Olivier (1993) « Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles », p.133 à 152, in Association française de droit de l’urbanisme, Colloque national, « Les 25 ans de la zone d’aménagement concerté », Bilan et propositions, Caen, 19 et 20 novembre 1992, Droit et Ville, 1993, n°36. 72 Voir p.30 à 33, in BIZET, Jean‐François, AMBAL, Monique (2010) « Aménagement, partenariat, montages. Guide de l'aménagement opérationnel », in Les cahiers d’actualités habitat, n°132, février 2010, 108 p. 73BONAMY, Patricia, PELCRAN, Anne (2010) Les concessions d’aménagement en pratique, France, Litec, 298 p.



41

‐ la réalisation ou le pilotage des études opérationnelles, ce qui implique, selon le guide du

MEDDTL, les études opérationnelles nécessaires à la mise en place d’actions de gestion urbaine

et d’accompagnement social.74

‐ la gestion administrative, comptable et financière de l’opération, dont la mise en place de tous

les moyens financiers possibles pour garantir la bonne réalisation de l’opération : en ZAC, la

négociation des conventions de participation ou d’association selon les articles L.311‐4 et L.311‐

5 du code de l’urbanisme.

‐ la gestion globale de l’opération et l’optimisation de l’articulation des procédures :

o coordination des différents opérateurs et des prestations de service (études, audit,

animation, maîtrise d’œuvre) ;

o suivi et coordination de la réalisation des aménagements ;

o mise en place d’actions partenariales.

De plus, le traité de concession d’aménagement offre la possibilité de confier des « tâches

immatérielles », dont la conduite d’OPAH, OPAH‐RU, d’opération de restauration immobilière, de

résorption de l’habitat insalubre, de mission d’accompagnement social dans le cadre du relogement,

ce qui implique des tâches spécifiques à mener :

Type Objectifs Quelques unes des tâches de l’aménageur ANRU ‐ désenclavement

‐ diversification sociale ‐ diversification fonctionnelle

‐ articulation des interventions des bailleurs sociaux, ‐ reconstitution d’une offre de logements hors site, ‐ recompositions foncières à l’échelle des quartiers, ‐ démolition/reconstruction sur au moins 10% du parc, ‐ requalification des espaces publics et intermédiaires, ‐ restructurations commerciales, ‐ coordination des actions de gestion urbaine de proximité en phase chantier puis en

vue de la pérennisation des investissements, coordination des actions de relogement (MOUS, travailleurs sociaux),

‐ la mise en place de système de circulation de l’information, de surveillance et d’alerte,

pour permettre une gestion optimisée des procédures, dans un processus de projet extrêmement complexe,

‐ la mise en place d’instances appropriées : comités techniques, commissions interbailleurs, lieux de parole et de médiation à destination des habitants,

Centre ancien ‐ réhabilitation des

logements ‐ revitalisation du tissu économique ‐ restructuration des tissus dégradés

‐ « approche complète en direction des nouveaux propriétaires investisseurs, pour répondre à des besoins de requalification importants qui nécessitent la mutation de la propriété des immeubles dégradés ou vacants,

‐ conduite de la chaîne du logement et de la revitalisation du tissu économique :

o l’acquisition de logements, immeubles parcelles, friches et terrains, o le relogement des occupants en étroite liaison avec les personnes publiques

concernées, o la définition du programme de travaux dans les logements à la vente

(regroupement de plusieurs logements, types de travaux à réaliser), o la programmation et les études liées aux permis de construire, déclarations

de travaux et autres autorisations d’urbanisme, o la définition et la réalisation des travaux d’aménagement, actions de

curetage, de démolition, de suppression et de regroupement de logements,

74 p.47, in Ministère de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (2011) Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, France, 106 p.



42

voire de redistribution d’accès et d’aération des îlots, o la définition et la réalisation de stationnement résidentiel, o la revente des logements et immeubles acquis à des propriétaires

investisseurs dans le cadre des programmes définis, o la constitution de produits immobiliers et financiers en direction des

propriétaires investisseurs se traduisant par une assistance pour la mise en œuvre des travaux prescrits, ainsi que les modalités de financement (dossiers de subventions et de prêts), le suivi des travaux ,

‐ accompagnement des propriétaires traditionnels en place, occupants et bailleurs, pour

réaliser les travaux de requalification significatifs sur leur patrimoine qui se traduit par :

o une information sur les travaux prescrits au titre des PRI, les travaux subventions dans le cadre des OPAH, OPAH RU et d’une façon générale, les possibilités de prêts associés à ces travaux,

o des aides et conseils au montage des dossiers [..], o un suivi des travaux pour conformité aux procédures PRI et OPAH »75

S’il a été décidé que l’aménageur mènerait, par exemple, une opération de résorption de l’habitat insalubre, le traité peut détailler les tâches qui y sont liées, tels qu’assister « les services de la DDVS pour la préparation des rapports d’insalubrité », identifier les différents immeubles [..] dont l’acquisition et la démolition, totale ou partielle, sont nécessaires au traitement durable de l’insalubrité »76...

Figure 11 : Exemples de tâches de l’aménageur par type de projet

Toutefois, la concession d’aménagement n’est pas prévue pour encadrer la gestion et le

suivi des espaces urbains en fonctionnement (ce qui est notamment essentiel dans une démarche

de développement durable). En parallèle de la concession, Richard Trapitzine suggère donc la mise

en place de système contractuel, de droit privé, qui structurerait la dynamique multi‐acteurs du

projet. Elle intégrerait, dans le cas par exemple d’une opération sur le littoral, les opérateurs

immobiliers, les hôteliers, les syndicats d’office de tourisme, les associations locales d’animation

culturelle… Cette contractualisation, fondée sur le volontariat, est suspendue à l’existence, pour

chaque signataire, d’un intérêt à s’engager.

II. B. 3.) Officialiser la gouvernance

La réussite du projet repose sur la communication entre l’ensemble des acteurs et sur la

négociation. Si une bonne part de celle‐ci se déroule de manière informelle, le traité de concession

organise les cadres de négociation formels, au bénéfice du concédant.

En traduisant le système de gouvernance et les rapports de force dans le traité de

concession, ce dernier prépare des « arènes » de discussion et facilite l’articulation entre les

différents acteurs et les différentes échelles.

Le concept d’ « arènes de négociation » vient de la science politique. Il désigne des espaces de prise

de décision parallèles aux organes délibérants institutionnels. Alain Faure, enseignant à l’Institut

75 Exemple de détail des tâches proposé par le MEDDTL, p.48‐49 in Ministère de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (2011) Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, France, 106 p. 76 p.49, ibid.



43

d’Etudes Politiques de Grenoble et chercheur au laboratoire PACTE, définit ainsi les arènes locales de

négociation :

« Enfin, un troisième espace est constitué par les "arènes" de controverses publiques (Jobert, 1996) dans

lesquelles différents groupes de pression s'affrontent pour orienter les "référentiels" (Muller, 1996) de

l'action publique locale. Sur un modèle plutôt entrepreneurial l'élu, participe ici à l'élaboration de

nouvelles formes d'organisation (telles que la gouvernance et le polycentrisme décisionnel), formes dont

la principale caractéristique est qu’elles produisent des priorités d'intervention publique marginalement

codifiées par l'État. »

Rapportées aux logiques des projets urbains, ces espaces politiques formels ou informels sont le lieu

d’échanges entre des acteurs qui ne sont pas systématiquement associés à la prise de décision :

acteurs économiques, associations de riverains ou environnementales, animateurs et agents

sociaux… Dans le cas des traités de concession, il s’agit de souligner d’une part la composition

variable de ces espaces de discussion autour du projet, qui ne se résume pas au maire et au chef de

projet côté aménageur. D’autre part, il s’agit de pointer la nature spécifique de ces moments de

prise de décision, occasionnels (car mis en place dans le cadre d’une opération d’aménagement

particulière), et hors des circuits institutionnels démocratiques (l’organe délibérant du concédant,

ses commissions de travail).

Ces dispositifs de négociation adoptent des formes variables selon les acteurs qu’ils accueillent :

‐ comité de pilotage,

‐ comité technique,

‐ commissions spécialisées,

‐ commission consultative,

‐ …

Une commission consultative des concessions d’aménagement, voire un comité de négociation, a

dû, par ailleurs, être constituée au sein de l’autorité concédante, au moment du choix de

l’aménageur. Ces membres peuvent devenir les représentants du concédant dans les différentes

instances précitées.

La répartition des votes entre le concédant et le concessionnaire et la composition de ces dispositifs

révèle les rapports de force au sein du projet : un acteur pourra t‐il emporter la décision à lui seule

ou un consensus entre tous les partenaires est‐il toujours nécessaire ? Afin d’éviter les blocages dans

un comité où l’aménageur et la collectivité territoriale auraient le même nombre de représentants,

le maire peut bénéficier d’une deuxième voix en cas d’égalité.



44

Par ailleurs, la réussite d’un projet implique une connaissance fine des besoins des usagers et de

l’opinion publique, portés par les acteurs locaux : c’est tout l’intérêt d’une commission consultative

réunissant le CAUE, les directions départementales de l’Etat, les chambres consulaires.

Les arènes de négociation correspondent à des moments plus ou moins cruciaux du

processus de projet. Le traité liste ces moments et décisions‐clés, qui sont notamment :

1.) le prix d’achat des terrains,

2.) les modalités d’acquisition (amiable/préemption/expropriation),

3.) le choix de la maîtrise d’œuvre,

Anne Pelcran et Patricia Bonamy soulignent toutefois les risques en matière de sécurité juridique que

fait courir la participation directe du concédant au choix du maître d’œuvre, des bureaux de contrôle

et des entreprises.

« De nombreuses conventions prévoient la présence à titre facultatif d’un représentant du concédant à la

CAO du concessionnaire. Une telle initiative semble de bon aloi. Cependant, on se doit d’attirer

l’attention des cocontractants sur le risque d’illégalité d’une telle modalité. En effet, si elle n’est pas

maîtrisée pour ce qui concerne le Code des marchés publics, l’article 23 prévoit de manière exhaustive les

membres consultatifs de la CAO ; or la seule hypothèse est celle « des personnalités désignées par le

président de la CAO en raison de leur compétence en la matière de la consultation. » Il ne semble pas que

cette possibilité permette de justifier la présence de la collectivité concédante.»77

De son côté, Jean‐François Bizet78 pose deux limites à l’intervention du concédant dans le choix de la

maîtrise d’œuvre. Si le concédant doit être consulté, l’aménageur doit conserver une liberté de choix.

Sans liberté de choix, la SEM n’est plus qu’un mandataire, qui n’a pas à assumer une part du risque

économique. D’autre part, les aménageurs privés, type Bouygues ou Vinci sont souvent organisés en

structures intégrées, combinant aménagement, promotion et travaux.

4.) la validation des avant‐projets sommaires et définitifs,

Dans le cas des ouvrages revenant au concédant, Anne Pelcran et Patricia Bonamy suggèrent en

outre l’approbation du dossier de consultation des entreprises.

5.) le niveau des prix des cessions de charges foncières,

6.) le choix des acquéreurs de terrains et des constructeurs,

7.) l’approbation du cahier des charges de cession de terrain,

Bien que l’approbation du CCCT par le concédant soit prévue par le code de l’urbanisme dans le cas

des ZAC, le traité de concession peut rappeler cette approbation, afin que toutes les procédures de

77 p.187‐188, in BONAMY, Patricia, PELCRAN, Anne (2010) Les concessions d’aménagement en pratique, France, Litec, 298 p. 78 Entretien du 5 septembre 2012.



45

réalisation de l’opération (y compris hors ZAC) intègrent ce cahier des charges et ce contrôle du

concédant.

8.) la renégociation du traité quand certaines conditions spécifiques sont remplies.

Le traité de concession prévoit des clauses de revoyure, pour contrer la dérive du bilan financier ou

lorsque certains événements (prescription de fouilles archéologiques, découverte de pollution, coûts

fonciers sous‐estimés, …) se réalisent.

Toutefois, l’évaluation du risque est de la responsabilité du concessionnaire : il s’agit donc d’une

garantie offerte par le concédant, afin d’éviter l’échec de son projet.

II. B. 4.) Les outils de suivi du projet

Certains dispositifs de contrôle sont rendus obligatoires, par l’utilisation de fonds publics ou de

prérogatives de puissances publique, par la procédure de ZAC… . Mais le traité est libre d’en prévoir

autant que nécessaire. Ces outils participeront notamment au déploiement d’un système

d’information entre les partenaires.

On peut distinguer quatre moments dans la gestion du projet :

‐ le lancement de la concession d’aménagement

Le traité de concession d’aménagement et ses annexes présentent un état 0 ou une première version

des outils de suivi du projet.

‐ les comptes‐rendus annuels.

Anne Pelcran et Patricia Bonamy préconisent un encadrement des dates d’envoi des comptes‐

rendus annuel, avec des pénalités si la date‐limite de remise est dépassée ou si l’envoi est incomplet.

‐ le suivi au fil de l’eau

Ce suivi se met souvent en place de manière informelle, mais il peut aussi être prévu par le traité de

concession.

Jean‐François Bizet souligne que les comptes‐rendus annuels sont loin d’être suffisants pour assurer

le suivi de projet.

« Il est évident que ces obligations légales minimales – en ce sens qu’elles sont obligatoires, qu’on doit

les retrouver dans les traités de concessions et dans les pratiques entre la collectivité et son

concessionnaire – ne sont pas suffisant. Aujourd’hui, on va plus loin. Quand on prend en charge des

risques, que ce soit du côté du concessionnaire ou du côté du concédant, on veut avoir des comptes‐

rendus beaucoup plus importants. On va donc augmenter le contenu des comptes‐rendus, on va



46

augmenter les fréquences de réunions, on va augmenter le contrôle de la ville, on va augmenter la

fréquence de la relation. »79

‐ la clôture de la concession.

Pour que la clôture de la concession se déroule au mieux, les deux contractants doivent anticiper au

maximum.

Cette anticipation commence avec la remise des ouvrages dans des conditions apaisées.

Anne Pelcran préconise l’insertion de la date même de transfert de propriété des équipements,

plutôt que d’indiquer « dès l’achèvement des travaux ». De manière moins contraignante pour

l’aménageur, le traité de concession peut introduire un mécanisme d’information lorsque la mise à

disposition de l’équipement approche.

Lors de la remise des biens, la présence des deux parties est conseillée afin d’établir une constatation

de l’existant, de permettre au concédant de formuler des réserves et au concessionnaire de lui

remettre le dossier des ouvrage exécutés et le dossier d’intervention ultérieur sur l’ouvrage. Le

traité de la zone d’activités de Valoparc à Roncq présente en outre une liste minimale des

documents à remettre par type d’ouvrage (voirie et espaces publics, assainissement, ouvrages

spécifiques ou mixtes, eau potable et incendie, réseaux de communications électroniques, parc et

jardins).

Le traité de concession exige en supplément une « fiche ouvrage », dont il détaille les différentes

rubriques et présente un modèle en annexe.

L’opération de clôture débouche obligatoirement sur un quitus délivré par le concédant, assurant

que la mission du concessionnaire, les transferts de propriété et de responsabilité sont achevés.

Cette mission de clôture peut faire l’objet d’une rémunération spécifique ou des pénalités de

retard, afin d’inciter le concessionnaire à préparer les opérations administratives et comptables.

Commentaires du tableau ci‐dessous : 1 * : obligatoire dans le dossier de création ou dans le dossier de réalisation de la ZAC 2 ** : obligatoire quand le concédant (ou toute autre personne publique) participe (apport financier, terrain…) à l’opération ou quand le concessionnaire est une SEM. Un contrôle s’exerce, a minima, par un compte‐rendu annuel. 3 Un point sur les activités immobilières menées par le concessionnaire pour le compte du concédant est obligatoire, pour les communes de plus de 2 000 habitants, conformément à l’article L.2241‐1 du CGCT. Chaque année, un bilan des acquisitions‐cessions réalisées doit être approuvé par l’organe délibérant et annexé au compte administratif de la commune.

79 Entretien le 5 septembre 2012 avec Jean‐François Bizet.



47

Figure 12 : Tableau de synthèse des différents outils de projet (Tableau : Héloïse Filez)



48

CONCLUSION

Cet approfondissement technique s’est efforcé de montrer quelques unes possibilités que

pourrait offrir un traité de concession conçu comme un référentiel projet. Le traité de concession est

moins le moment de réinventer les outils de gestion de projet, que l’occasion de construire une

vision partagée du contenu du projet et de la manière dont il va être mené. Il impose négociations,

explicitations, épreuves des rapports de force en présence.

Figure 13 : Le traité de concession, au service du projet urbain (Schéma : Héloïse Filez)

L’une des pistes pour poursuivre ce travail serait l’exploration des dispositifs absents des traités,

mais qui se mettent tout de même en place. Bien que cette part de l’informel ait tendance à se

réduire80, ces dispositifs n’en existent pas moins. On n’a en effet examiné que ce qui pouvait être

80 Entretien avec Jean‐François Bizet.



49

prévu dans un traité. Il faudrait le mettre en perspective avec les pratiques. A titre d’exemple,

l’absence des comités de pilotage ou de comité technique dans le traité de concession ne veut pas

systématiquement dire qu’ils seront inexistants. Peut‐être le concédant en sera‐t‐il désavantagé et

ces comités seront‐ils moins réguliers que s’ils avaient fait l’objet de négociations formelles? Peut‐

être, à l’inverse, suivront‐ils le rythme du projet, mensuels en période d’élaboration ou de

transformation forte du projet, plus espacés en période calme ?

Le contrat d’aménagement est un outil ancien. Les appels à la transformation de son contenu

face « aux enjeux actuels », les annonces de son renouveau ne manquent pas. Avec la liberté

contractuelle qui s’est ouverte depuis 1982 et la réforme de la procédure de passation véritablement

en place depuis 2009 ne pourrait‐on s’attendre à une transformation du contenu des traités ? À leur

spécialisation ? À une meilleure intégration des spécificités du projet urbain qu’il met en œuvre ?

Les interrogations de Sylvain Demeure, Jean‐Yves Martin, Michel Ricard81 sur l’avenir des ZAC sont

aisément transposables aux concessions d’aménagement. Tout d’abord, la mise en concurrence

pour l’attribution des concessions d’aménagement alourdit la procédure (dont la mise en œuvre

prendrait environ un an de plus82). Par ailleurs, le transfert de la réalisation des études préalables aux

collectivités concédantes remet en cause « la pratique des partenariats avec les aménageurs dès le

stade des études amont»83.

En parallèle, d’autres outils d’aménagement, moins contraints, sont en développement. La loi a en

effet récemment créé deux outils permettant d’aller au‐delà du cadre des traités de concession : les

sociétés publiques locales d’aménagement (SPLA) et les contrats d’aménagement dans le cadre du

Grand Paris. Ils incluent notamment des missions d’études préalables, la réalisation de programme

de construction et leur gestion. Ces outils sont en outre libérés de toute obligation de mise en

concurrence lors du choix de l’aménageur. On retrouve là la philosophie des anciennes concessions

d’aménagement. Ces contrats mobilisent des outils hors du droit commun, aux pouvoirs exorbitants,

au nom de l’intérêt public. Les SPLA impliquent en outre une très grande proximité de la puissance

publique, dans les modalités de contrôle du concédant (on parle de « quasi‐régie »84). Malgré leur

faible nombre jusqu’en 200985, on peut s’interroger sur un développement des SPLA au vu des

81 DEMEURE, Sylvain, MARTIN, Jean‐Yves et RICARD, Michel, La ZAC, réalisation, financement, commercialisation, éditions Le Moniteur, 2ème édition, 2008, 258 p. 82 p.4 in Association des études foncières, Centre d’Etudes sur les réseaux, les transports et l’urbanisme (2011) La forme et les modalités de la contractualisation en aménagement, France, Editions du Certu, fiche n°4, novembre 2011, 6 p. 83 p.221, DEMEURE, Sylvain, MARTIN, Jean‐Yves et RICARD, Michel, La ZAC, réalisation, financement, commercialisation, éditions Le Moniteur, 2ème édition, 2008, 258 p. 84 p.3 in Association des études foncières, Centre d’Etudes sur les réseaux, les transports et l’urbanisme (2011) La forme et les modalités de la contractualisation en aménagement, France, Editions du Certu, fiche n°4, novembre 2011, 6 p. 85 Le CERTU indique que seules 7 SPLA ont été crées en 2006 et 2009, p.3, ibid.



50

désavantages liés à la mise en concurrence. Jean‐François Bizet annonce même une montée en

puissance de ce type d’aménageur86. Ces outils marquent‐ils le déclin des concessions

d’aménagement de droit commun et des aménageurs publics autonomes? Ou les fondements de

l’ancien système – qui séparait la concession « ordinaire » ouverte aux acteurs privés de la

concession réservée aux aménageurs publics, hors du droit de la concurrence ‐ sont‐ils toujours en

place ?

86 « En aménagement, les SPLA vont prendre une part importante du marché. Beaucoup de SPLA se créent, beaucoup de SEM se transforment », entretien.



51

BIBLIOGRAPHIE

Études, rapports, ouvrages BONAMY, Patricia, PELCRAN, Anne (2010) Les concessions d’aménagement en pratique, France, Litec, 298 p. DEMEURE, Sylvain, MARTIN, Jean‐Yves et RICARD, Michel (2008) La ZAC, réalisation, financement, commercialisation, France, Le Moniteur, 2ème édition, 258 p. GATEAU LEBLANC, Nicolas (2010) Montage d’opérations d’aménagement, France, EFE, 2009, 176 p. MICHON, Jérôme (2008 et 2006) Les concessions d’aménagement, nouvelles règles de concurrence, nouvelles procédures de passation, nouvel encadrement financier, France, Le Moniteur, 246 p. Ministère de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (2011) Concessions d’aménagement, Guide des procédures de passation, France, 106 p. RICHER, Laurent, (2010) Droit des contrats administratifs, France, LGDJ, 7ème édition, 713 p. VILMIN, Thierry (2008) L’aménagement urbain en France, France, Editions du Certu, 216 p. Contributions et communications Association des études foncières, Centre d’Etudes sur les réseaux, les transports et l’urbanisme (2011) La forme et les modalités de la contractualisation en aménagement, France, Editions du Certu, fiche n°4, novembre 2011, 6 p. CDC, Fédération des EPL (2010) La concession d’aménagement, un outil au service des projets de rénovation urbaine, France, 60 p. Fédération des EPL (2002) Le traitement comptable et fiscal de la convention publique d’aménagement, atelier au Congrès des EPL. Articles Association des Etudes Foncières, Concessions d’aménagement, la recherche d’un cadre juridique, Etudes foncières, n°147, septembre‐octobre 2010.

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Sources juridiques

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Décrets Décret n° 2009‐889 du 22 juillet 2009 relatif aux concessions d'aménagement, JORF n°0169 du 24 juillet 2009, p.12370, texte n° 4 Décret n°2006‐959 du 31 juillet 2006 relatif aux conditions de passation des concessions d'aménagement et des marchés conclus par les concessionnaires et modifiant le code de l'urbanisme, JORF n°177 du 2 août 2006, p.11468, texte n° 17.



53

Décret n°77‐204 du 18 février 1977, relative au cahier des charges type pour la concession d’aménagement des zones d’aménagement concerté, à l’exclusion des opérations de rénovation urbaine, JORF 6 mars 1977, p.1275 à 1280 Décret n°70‐513 du 5 juin 1970 portant approbation de la convention type relative à l’aménagement et à l’équipement des zones d’aménagement concerté visées à l’article 4‐3 du décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968, JORF du 19 juin 1970, p.5711 à 5714. Décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968 relatif à l’application de l’article 16 du code de l’urbanisme et de l’habitation Décret n°60‐554 du 1er juin 1960 approuvant le cahier des charges type de concession d’opération d’aménagement urbain, JORF du 12 juin 1960, p.5324 à 5328

Contrats d’aménagement Commune de Bois d’Arcy, Convention d’aménagement relative à la réalisation de la ZAC dite « La Croix Bonnet », Bois d’Arcy, 6 février 2003, 11 p. Commune de Guérande, Traité de concession d’aménagement relative à la ZAC Eco‐rempart Maison Neuve, Guérande, 14 novembre 2011, 32 p. Communauté de communes du Provinois, Traité de concession d’aménagement relatif à l’aménagement de la zone d’aménagement concerté du Provinois, Provins, 16 décembre 2011, 22 p. Lille métropole, Traité de concession relatif à l’aménagement de la zone d’activités de Valorparc, Roncq, 25 juin 2010, 33p. Lille métropole, Traité de concession relative à l’aménagement du parc d’activités de Herlies, commune de Herlies, 25 juin 2010, 34 p. Nantes Métropole, Traité de concession d’aménagement de la ZAC de la Fleuriaye II, Carquefou, 8 février 2011, 32 p. Sites internet Légifrance Maire.info, La Fédération nationale des sociétés d’économie mixte veut défendre le caractère public de l'aménagement urbain « mis en péril » par un recours contre la loi SRU déposé par la Commission européenne, 15 mars 2002, consulté le 20 juin 2012. Maire.info, Conventions publiques d’aménagement (CPA) : les grandes lignes de l’avant ‐projet de loi, 16 mars 2005, consulté le 20 juin 2012. Entretiens Entretien avec Richard Trapiztine, urbaniste et dirigeant d’Urbanconsult, le 20 août 2012. Entretien avec Jean‐François Bizet, avocat au sein de DS Avocat, professeur de droit public, le 5 septembre 2012.



54

LEXIQUE

AMO Assistance à maîtrise d’ouvrage

CAUE Conseil d’architecture, d’urbanisme et d’environnement

CCCT Cahier des charges de cession de terrain

CGCT Code Général des Collectivités Territoriales

CRFA Compte‐rendu financier annuel

DUP Déclaration d’utilité publique

LOF Loi d’orientation foncière

MEDDTL Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, du Transport et du

Logement

OPAH Opération programmée d’amélioration de l’habitat

PRI Périmètre de restauration immobilière

RHI Résorption de l’habitat insalubre

SEML Société d’économie mixte locale

SPLA Société publique locale d’aménagement

TCA Traité de concession d’aménagement

ZAC Zone d’aménagement concerté



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TABLE DES FIGURES

Figure 1: Contrats d'aménagement et documents‐types qui y sont liés ________________________ 8 Figure 2: Tableau de synthèse réalisé à partir des pages 151 et 152 de l’article : JACQUOT, Henri et MARTIN, Olivier, « Conventions et concessions de ZAC, les incertitudes actuelles », Droit et Ville, 1993, n°36____________________________________________________________________________ 10 Figure 3 : Schéma de synthèse Source : p.7, guide du MEDDTL______________________________ 15 Figure 4 : Démarche de choix de la procédure de passation de la concession d’aménagement ____ 16 Figure 5: De la mise en concurrence au développement des traités de concession d'aménagement 20 Figure 6 : Quelques unes des évolutions entre les cahiers des charges________________________ 28 Figure 7 : Exemples de critères de qualité ______________________________________________ 31 Figure 8 : Intégration des lignes directrices du projet _____________________________________ 34 Figure 9 : Outils assurant la mise en œuvre des objectifs du concédant _______________________ 38 Figure 10 : Définir la méthode de projet _______________________________________________ 39 Figure 11 : Exemples de tâches de l’aménageur par type de projet __________________________ 42 Figure 12 : Tableau de synthèse des différents outils de projet______________________________ 47 Figure 13 : Le traité de concession, au service du projet urbain _____________________________ 48



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ANNEXES

Décret n°60‐554 du 1er juin 1960 approuvant le cahier des charges type de concession d’opération d’aménagement urbain, JORF DU 12 JUIN 1960, p.5324 à 5328 ______________________________ 57

Décret n°70‐513 du 5 juin 1970 portant approbation de la convention type relative à l’aménagement et à l’équipement des zones d’aménagement concerté visées à l’article 4‐3 du décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968, JORF DU 19 JUIN 1970, p.5711 à 5714. ____________________________________ 63

Décret n°77‐204 du 18 février 1977, relative au cahier des charges type pour la concession d’aménagement des zones d’aménagement concerté, à l’exclusion des opérations de rénovation urbaine, JORF 6 MARS 1977, p.1275 à 1280______________________________________________ 67



57

Décret n°60‐554 du 1er juin 1960 approuvant le cahier des charges type de concession d’opération d’aménagement urbain, JORF DU 12 JUIN 1960, p.5324 à 5328



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Décret n°70‐513 du 5 juin 1970 portant approbation de la convention type relative à l’aménagement et à l’équipement des zones d’aménagement concerté visées à l’article 4‐3 du décret n°68‐1107 du 3 décembre 1968, JORF DU 19 JUIN 1970, p.5711 à 5714.



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Décret n°77‐204 du 18 février 1977, relative au cahier des charges type pour la concession d’aménagement des zones d’aménagement concerté, à l’exclusion des opérations de rénovation urbaine, JORF 6 MARS 1977, p.1275 à 1280



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Business

Le traité de concession d'aménagement, au service du projet urbain