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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ - UFPR
UNIVERSIDADE FEDERAL DA INTEGRAÇÃO LATINO-AMERICANA - UNILA
CURSO LATINO-AMERICANO DE ESPECIALIZAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS
E AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR – CLAEPPAES
GABRIELLA DE CAMARGO HIZUME
APONTAMENTOS SOBRE A CONFIGURAÇÃO DA COMISSÃO NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR COMO AGÊNCIA NACIONAL DE ACREDITAÇÃO NO SISTEMA REGIONAL DE ACREDITAÇÃO DE CURSOS
UNIVERSITÁRIOS DO MERCOSUL – SISTEMA ARCU-SUL
FOZ DO IGUAÇU
2010
GABRIELLA DE CAMARGO HIZUME
Apontamentos sobre a configuração da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior como Agência Nacional de Acreditação no Sistema
Regional de Acreditação de Cursos Universitários do Mercosul – Sistema Arcu-Sul
Artigo apresentado para conclusão do Curso Latino-americano de Políticas Públicas e Avaliação da Educação Superior – CLAEPPAES, ministrado pela Universidade Federal de Integração Latino-Americana, sob a tutoria da Universidade Federal do Paraná. Orientador: Prof. Dr. Robert. E. Verhaine.
FOZ DO IGUAÇU
2010
TERMO DE APROVAÇÃO
GABRIELLA DE CAMARGO HIZUME
APONTAMENTOS SOBRE A CONFIGURAÇÃO DA COMISSÃO NACIONAL DE
AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR COMO AGÊNCIA NACIONAL DE
ACREDITAÇÃO NO SISTEMA REGIONAL DE ACREDITAÇÃO DE CURSOS
UNIVERSITÁRIOS DO MERCOSUL –
SISTEMA ARCU-SUL
Artigo apresentado como requisito parcial para obtenção do título de especialista no
Curso Latino Americano de Especialização em Políticas Públicas e Avaliação da
Educação Superior – CLAEPPAES, no Programa de Pós-Graduação em Educação,
Universidade Federal do Paraná.
BANCA EXAMINADORA
Orientador: Prof. Dr. Robert E. Verhine Universidade Federal da Bahia – UFBA
Avaliador Externo: Profa. Dra. Silke Weber Universidade Federal do Pernambuco - UFPE
Foz do Iguaçu, 14 de junho de 2010.
À Jorge Hizume (in memorian).
AGRADECIMENTOS
À coordenadora do Curso Latino-americano de Especialização em Políticas
Públicas e Avaliação do Ensino Superior (CLAEPPAES), Dra. Stela Maria Meneghel,
por sua dedicação infinda, paciência e auxílio em todas as horas.
Ao orientador Prof. Dr. Robert E. Verhine, por seu compromisso e seriedade
na condução deste trabalho.
Aos professores Dr.Dilvo Ristoff, Dra. Maria do Carmo de Lacerda Peixoto,
Dr. Orlando Pilati e Dra Silke Weber, por sua atenção e disponibilidade em auxiliar
uma iniciante no tema da Avaliação do Ensino Superior a trilhar seus próprios
caminhos.
Aos colegas de curso, pela amizade, pelos sorrisos roubados nas horas
difíceis, pela cumplicidade e apoio encontrados em gestos que prescindem palavras
e independem do idioma e pelo exercício diário de tolerância.
Às amigas Dra. Silvia Regina Pereira e Dra. Sônia Maria dos Santos Marques,
pelo incentivo constante, pelas pertinentes sugestões ao trabalho e pelo carinho com
que ouviram minhas inquietações ao longo dos meses de curso.
Aos sujeitos que contribuíram com a presente pesquisa, por sua
generosidade em compartilhar seus conhecimentos e experiência sobre um tema tão
hermético por seu ineditismo e cercado por meandros que transcendem os registros
oficiais.
Á Universidade Estadual do Oeste do Paraná (UNIOESTE), por sempre
incentivar a qualificação de seus docentes.
À Fundação Coordenação de Apoio ao Pessoal de Nível Superior (CAPES),
ao Parque Tecnológico Itaipu (PTI), à Universidade Federal do Paraná (UFPR) e à
Universidade Federal da Integração Latinoamericana (UNILA), sem o apoio dos
quais a realização do curso não seria possível.
Si pudiéramos decir nosotros (mas ¿no lo he dicho ya?) nos preguntaríamos quizás: ¿dónde estamos? ¿Qué somos en la Universidad donde aparentemente nos hallamos? ¿Qué representamos? ¿A quién representamos? ¿Somos responsables? ¿De qué y ante quién? Si hay una responsabilidad universitária, ésta empieza en el instante en el que se impone la necesidad de escuchar tales preguntas, asumirlas y responder a ellas. (Derrida)
RESUMO
O presente estudo concentra-se em verificar o papel desempenhado pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES) como Agência Nacional de Acreditação (ANA) brasileira no Sistema Regional de Acreditação de Cursos Universitários do Mercosul (Sistema ARCU-SUL). Especificamente, averigua-se se a atuação da CONAES como ANA está em consonância com as competências que lhe foram atribuídas pela legislação pátria como integrante do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES). A pesquisa justifica-se em face da escassa bibliografia concernente à participação do Brasil no processo de acreditação do Mercosul, especialmente no que concerne à ANA nacional.Parte-se da contextualização da criação de um Sistema de Acreditação de Cursos para o Mercosul, delineando-se desde a aplicação do Mecanismo Experimental de Acreditação (MEXA) até o estabelecimento propriamente do Sistema, para, por fim, verificar como a CONAES se configura como Agência Nacional de Acreditação. Para tanto, utilizou-se o método de abordagem hipotético-dedutivo, o método de procedimento monográfico e as técnicas de documentação indireta (pesquisa documental e bibliográfica) e direita (aplicação de questionários a sujeitos diretamente envolvidos no processo de acreditação no Mercosul qualificados por sua atuação em órgãos públicos nacionais). Como resultado da pesquisa, constatou-se que as controvérsias que cercam a conformação da CONAES como ANA apenas refletem o tratamento incipiente dado à acreditação no Brasil. PALAVRAS-CHAVE: Acreditação. CONAES. Mercosul. MEXA. Sistema ARCU-SUL.
RESUMEN
El presente estudio se centra en la verificación de la función desempeñada por la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior (CONAES) como Agencia Nacional de Acreditación (ANA) de Brasil en el Sistema Regional de Acreditación de Carreras Universitarias con relación al Mercosur (Sistema ARCU-SUR). Específicamente, se investiga si la actuación de la CONAES como ANA está de acuerdo con las competencias que le asigna la legislación nacional como parte del Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior (SINAES). La investigación se justifica ante la escasa literatura sobre la participación de Brasil en el proceso de acreditación del Mercosur, especialmente con respecto a ANA brasileña. Se inicia con el contexto de la creación del Mecanismo Experimental de Acreditación (MEXA) hasta el establecimiento del Sistema, para, finalmente, verificar el modo en que la CONAES se configura como Agencia Nacional de Acreditación. Se utilizó el método de investigación hipotético-deductivo, procedimiento monográfico y técnicas de la investigación indirectas (investigación documental y bibliográfica) y directas (aplicación de cuestionarios a personas involucradas en el proceso de acreditación en el Mercosur calificadas por su actuación en órganos públicos brasileños). Como resultado de la investigación, se constató que las controvérsias que rodean la configuración de la CONAES como ANA solo reflejan el trato incipiente de la acreditación en Brasil. PALABRAS-CLAVE: Acreditación. CONAES. Mercosur. MEXA. Sistema ARCU-SUR.
LISTA DE SIGLAS
AAE - Auxílio de Avaliação Educacional
ANA - Agência Nacional de Acreditação
ANEAES - Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior
BASIs - Banco de avaliadores
CAPES - Fundação Coordenação de Apoio ao Pessoal de Nível Superior
CONAES - Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior
CONEAU - Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
CTTA - Comissão Técnica de Acompanhamento de Avaliação -
CMC - Conselho Mercado Comum -
CNE - Conselho Nacional de Educação -
DAES - Diretoria de Avaliação da Educação Superior
ENADE - Exame nacional de Desempenho de Estudantes
FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
GMC - Grupo Mercado Comum
IGC - Índice Geral de Cursos
INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
MEXA - Mecanismo Experimental de Acreditação
OMC - Organização Mundial do Comércio
SEM - Setor Educativo do Mercosul
RIACES - Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad de la Educación
Superior
RANA - Rede de Agências Nacionais de Acreditação
SESu - Secretaria de Educação Superior
SINAES - Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
Sistema ARCU-SUL - Sistema Regional de Acreditação de Cursos Universitários do
Mercosul
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.................................................................................................................... 10
2 O CONTEXTO DA CRIAÇÃO DE UM SISTEMA DE ACREDITAÇÃO DE CURSOS PARA O MERCOSUL ........................................................................................................... 13 3 O MECANISMO EXPERIMENTAL DE ACREDITAÇÃO (MEXA)...................................... 16
4 O SISTEMA DE ACREDITAÇÃO REGIONAL DE CURSOS UNIVERSITÁRIOS DO MERCOSUL (SISTEMA ARCU-SUL).................................................................................... 21 4.1 PROCEDIMENTOS DO SISTEMA ARCU-SUL .............................................................. 22
5 A ATUAÇÃO DA CONAES COMO ANA NO SISTEMA ARCU-SUL................................ 26
5.1 A ESCOLHA DA CONAES COMO ANA.......................................................................... 28
5.2 A ATUAÇÃO INTERNACIONAL DA CONAES E A EXPEDIÇÃO DE CERTIFICADO DE QUALIDADE......................................................................................... 30 5.3 A ESTRUTURA NECESSÁRIA PARA O DESEMPENHO DA ATIVIDADE DE ACREDITAÇÃO ................................................................................................................... 31 5.4 A ADOAÇÃO DA ACREDITAÇÃO EM ÂMBITO NACIONAL.......................................... 32 6 NOTAS FINAIS................................................................................................................... 34 REFERÊNCIAS...................................................................................................................... 36
10
1 INTRODUÇÃO
Muito embora não haja propriamente um termo em português que
corresponda ao sentido do vocábulo acreditação, este pode ser compreendido no
campo da educação, de forma genérica, como o processo no qual se reconhece a
qualidade de uma instituição, curso ou programa pertencente a um determinado
sistema educativo, uma espécie de certificação como notam Almeida Junior e Catani
(2009).
Destarte, a avaliação é um elemento chave no processo de acreditação, visto
que a emissão de declaração de certificação de qualidade cabe após a obtenção de
resultado considerado satisfatório em procedimento de caráter avaliativo.
Sobre a interface entre acreditação e avaliação, esclarece Dias Sobrinho
(2005) que o primeiro instituto consiste em assegurar a qualidade, enquanto o
segundo visa à melhoria e busca do aprimoramento.
A propagação da prática da acreditação da Educação Superior, originada nos
Estados Unidos, adquiriu caráter de política pública integracionista com o advento do
Processo de Bolonha1, no qual se buscou o desenvolvimento de padrões e critérios
objetivos que permitissem a comparação e o aperfeiçoamento dos sistemas
educacionais da Europa Ocidental. Pontuam Almeida Junior e Catani (2009) que, no
Processo, a acreditação foi o instrumento utilizado para assegurar a qualidade,
garantindo os padrões acordados, enquanto a avaliação estabeleceu os parâmetros
hábeis a permitir a comparação e o aperfeiçoamento dos sistemas, estipulando os
critérios de qualidade.
A partir de 1999, com a Declaração de Bolonha, uma série de ações vem
sendo desenvolvidas a fim de criar um sistema de educação superior europeu. As
diretrizes para a construção deste ambiente educacional comum constam do
documento “Rumo a um Espaço Europeu de Ensino Superior” de 2001, sendo
estabelecido o ano de 2010 como limite para sua implantação.
Neste ínterim, diversas medidas foram tomadas neste sentido, tais como a
homogeneização do processo de atribuição de diplomas de cursos de graduação e
pós-graduação, padronização de currículos acadêmicos, promoção de mobilidade
dos estudantes, professores, pesquisadores e uniformização de critérios de
1 Almeida Junior e Catani (2009) advertem para o fato de que há autores que identificam processos
de integração da Educação Superior na América Latina de avaliação e acreditação de cursos anteriores ao Processo de Bolonha.
11
acreditação, promovidas pelas Declarações de Salamanca (2001), Berlim (2003) e
Bergen (2005).
Com o Processo de Bolonha, a Educação Superior assume ares de política
prioritária na agenda integracionista como instrumento propulsor de desenvolvimento
e da qualidade de vida dos cidadãos de blocos econômicos regionais.
Não se pode olvidar que elementos externos como o neoliberalismo e a
globalização (ou mundialização) influenciaram decisivamente na redefinição das
demandas do mercado de trabalho e do perfil da economia, o que acarretou, de
certa forma, a necessidade de reformulação da Educação Superior e sua
transnacionalização, representada pelo reconhecimento de diplomas expedidos por
outros Estados.
O Sistema de Acreditação de Cursos Universitários no Mercosul (Sistema
ARCU-SUL) surge dentro deste cenário no Cone Sul, como política pública regional
no âmbito do Plano Operacional 2006-2010 do Setor Educativo do Mercosul (SEM),
tomando como referência a aplicação do Mecanismo Experimental de Acreditação
de Cursos (MEXA).
Para a estruturação do Sistema, foram delegadas incumbências a órgãos do
SEM, aos Estados através da indicação de suas Agências Nacionais de Acreditação
(ANAs), e a um novo sujeito, criado especificamente para o processo regional de
acreditação, a Rede de Agências Nacionais de Acreditação (RANA).
Assim, o presente estudo concentra-se em verificar o papel desempenhado
pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES) como ANA
brasileira no Sistema ARCU-SUL. Especificamente, averigua-se se a atuação da
CONAES como ANA está em consonância com as competências que lhe foram
atribuídas por sua lei de criação como um dos órgãos do Sistema Nacional de
Avaliação da Educação Superior (SINAES).
Parte-se da contextualização da criação de um Sistema de Acreditação de
Cursos para o Mercosul, delineando-se desde a aplicação do MEXA até o
estabelecimento propriamente do Sistema, para, por fim, verificar como a CONAES
se configura como ANA neste processo.
Para tanto, utilizou-se o método de abordagem hipotético-dedutivo, o método
de procedimento monográfico e as técnicas de documentação indireta (pesquisa
documental e bibliográfica) e direita (aplicação de questionários abertos via
eletrônica a sujeitos diretamente envolvidos no processo de acreditação no Mercosul
qualificados por sua atuação em órgãos públicos pátrios). Partiu-se das seguintes
12
perguntas: Por que a CONAES foi escolhida como Agência Nacional de Acreditação
para o Sistema ARCU-SUL? A estrutura da CONAES suporta a atividade de
acreditação, considerando que as avaliações internas e externas fazem parte do
processo previsto para a acreditação? Quantos funcionários estão encarregados da
acreditação? Levando-se em consideração que a CONAES foi criada para atuar no
SINAES, a atividade de acreditação não excede suas competências fixadas na Lei
10.861/2004? A execução do processo de acreditação não possui mais afinidade
com as atividades executadas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (INEP) dentro do SINAES? Por que na Red
Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad de la Educación Superior
(RIACES2) o Brasil é representado pelo INEP e pela Fundação Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES)? Há previsão da adoção da
acreditação em âmbito interno? A partir das respostas obtidas, discorrer-se-á sobre
a escolha da CONAES como ANA, a atuação internacional da CONAES e a
expedição de certificados de qualidade, a estrutura necessária para o desempenho
da atividade de acreditação/avaliação e as perspectivas para a adoção da
acreditação em âmbito nacional.
2 A RIACES visa promover entre os países iberoamericanos a cooperação e o intercâmbio em matéria de avaliação e acreditação da qualidade da educação superior. RIACES. Fines y objetivos. Disponível em: <http://www.riaces.net.queesriaces/finesyobjetivos.html>. Acesso em: 19 de novembro de 2009.
13
2 O CONTEXTO DA CRIAÇÃO DE UM SISTEMA DE ACREDITAÇÃO DE
CURSOS PARA O MERCOSUL
A regionalização da Educação Superior na América Latina inspira-se no
Processo de Bolonha, aderindo à tendência de construção de sociedades de
conhecimento transnacionais esteadas na circulação de informações, professores,
estudantes, pesquisadores e mão-de-obra qualificada.
A padronização da qualidade da Educação Superior tem na acreditação sua
ferramenta de viabilização, trazendo em seu bojo práticas de avaliação para o
estabelecimento de critérios de qualidade. Tomada como política pública, a
acreditação ascende ao status de certificação dotada de fé pública sobre a
qualidade de determinado elemento do Sistema Educativo, seja ele curso, instituição
ou programa.
Sobre a acreditação, Rasetti (2009) nota que o ambiente universitário
acostumado com avaliação de pessoas é marcado nos anos noventa pela
disseminação da prática estadunidense de avaliação de instituições e cursos. Para
ele, a instrumentalização das práticas de avaliação visa justamente forçar as
instituições de ensino superior a entrar no mercado, propiciando visibilidade aos
cursos perante a sociedade e o mercado de trabalho, além de orientar os estudantes
na escolha de uma carreira.
Assim, no campo da educação superior, pode-se, a priori, observar um reflexo
dicotômico desse novo panorama: ao mesmo tempo em que se verifica a
privatização, a massificação e a diversidade de oferta, a demanda de mobilidade de
profissionais, estudantes, professores e de investimentos empresariais requer que
se demonstre a qualidade e o reconhecimento de competências além do âmbito
nacional, como observam Caillón e Robledo (2009).
Exemplificativamente, Dias Sobrinho (2008, s/p) coloca que:
(...) enquanto os empresários e empregadores esperam que a educação superior desenvolva nos alunos as competências, habilidades e capacidades técnicas para o trabalho, segundo os perfis profissionais do mercado, boa parte da comunidade de educadores e alguns setores da sociedade valorizam a formação ética e o desenvolvimento intelectual, outros, especialmente os pesquisadores, priorizam os conhecimentos, muitos estudantes e pais estão mais interessados nos títulos que os credenciem aos empregos, para os governantes são importantes: a ampla cobertura, o desempenho em exames, a competitividade, as comparações, a eficiência do sistema, a accountability etc.
14
Neste quadro, passa-se a questionar a própria função das instituições de
ensino e os sentidos da avaliação ante as tendências de mercantilização do ensino
superior difundidas em espaços como a Organização Mundial do Comércio (OMC).
Se por um lado os sistemas de avaliação visam atender às exigências de
mercado para o estabelecimento de patamares de qualidade de um ensino superior
internacionalizado, em posição diametralmente oposta reside a concepção de
avaliação como forma de garantir a educação como um bem público de
responsabilidade social cuja projeção externa almeja a cooperação fraterna entre
Estados em prol do desenvolvimento humano e sustentável (SIUFI, 2008).
García-Guadilla (2009) identifica na regionalização do Ensino Superior uma
maneira de enfrentar o posicionamento da OMC, já que no processo de
regionalização o escopo também é voltado para questões sociais e interesses
nacionais, constituindo-se como uma forma de resistência e fortalecimento frente às
perversidades do processo de globalização.
Nos blocos econômicos regionais, tal como o Mercosul, um sistema que
ateste a qualidade de cursos favorece o aprofundamento do processo de integração
a medida que se estipulam critérios convergentes para a formação profissional,
fomentando o trânsito de mão-de-obra altamente qualificada e um mercado de
trabalho transfronteiriço.
Uma política pública regional de certificação de qualidade de cursos passa
obrigatoriamente pela questão da avaliação e por um modelo de qualidade
previamente estabelecido. Emerge, então, a necessidade de se adotar conceitos
operacionais relativos à avaliação e acreditação, já que a própria definição de
qualidade varia de acordo com valores de uma determinada sociedade em
determinado tempo.
Rasetti (2009) lembra que apesar da avaliação de instituições de ensino
superior ter se tornado uma prática corrente, os significados de avaliação e
acreditação variam na literatura específica e dependem da relação com as políticas
públicas em que se inserem.
Em educação superior, o sentido do termo avaliação pode denotar múltiplos
significados de acordo com o objeto focado. Das definições apresentadas por Belloni
(2002) e Ristoff (2003), o que se pode identificar como elemento comum é que todas
têm como fim o aperfeiçoamento do que/quem se está avaliando e o auxílio na
tomada de decisões. No mesmo sentido, Rasetti (2009) entende que a avaliação é
15
um processo dirigido a conhecer o objeto avaliado e a orientar a melhora de sua
qualidade.
Para Dias Sobrinho (2008), a complexidade do fenômeno da acreditação e
seus reflexos nos planos teórico, prático e político-filosófico advêm justamente dos
dissensos acerca dos conceitos de qualidade e avaliação, especialmente no campo
acadêmico.
Dada às diversas variantes que circundam o tema no plano teórico, pontua o
autor que a solução encontrada para se estabelecer sistemas de avaliação e
acreditação, e as definições dos respectivos termos operacionais, foi deixar a cargo
de órgãos que exercem funções próprias de responsabilidade pública de supervisão
e controle dos Estados sobre a educação superior esta tarefa, quer nacional ou
internacionalmente3.
Nos processos regionais de integração, deve-se levar em consideração que
implementar um sistema regional de acreditação de cursos de graduação exige a
criação de uma estrutura institucional no bloco e de instâncias nacionais
competentes para representar cada Estado.
A questão da educação no Mercosul é tida como política prioritária e é tratada
especificamente no Setor Educacional do Mercosul (SEM), criado em 1991 por
iniciativa dos Ministros de Educação. O SEM conta com três Comissões Regionais
que coordenam a Educação Básica, a Educação Tecnológica e a Educação Superior
e sua atuação é caracterizada por duas etapas: a primeira (1991-1995), que
procurou superar as barreiras jurídico-administrativas à mobilidade e intercâmbio de
pessoas e bens no campo técnico-científico-cultural e a segunda (1996 - atual), de
aprofundamento e implementação de políticas educacionais na região (MERCOSUL,
Manual, 2008).
A partir de preocupações do Grupo Mercado Comum (GMC) concernentes à
regulação do exercício profissional no Mercosul, em 1996, iniciaram-se os trabalhos
para se verificar a possibilidade de reconhecimento de títulos de graduação entre
seus Estados-membros. Com o Processo de Bolonha, tal intento ganhou força e,
considerando as complexidades que envolvem tal tarefa, foi proposto inicialmente o
Mecanismo Experimental de Acreditação (MEXA), objeto do próximo tópico.
3 Observe-se que nos Estados em que a educação superior é vista como prestação de serviço, a
natureza das agências acreditadoras é de agência reguladora.
16
3 O MECANISMO EXPERIMENTAL DE ACREDITAÇÃO (MEXA)
O processo de criação de um sistema de acreditação de carreiras de
graduação no Mercosul teve início em 1998 com o documento “Memorando de
entendimento sobre a implementação de um Mecanismo Experimental de
Acreditação de cursos para o reconhecimento de títulos de graduação universitária
nos países do Mercosul, Bolívia e Chile (MEXA)”, aprovado pela Reunião de
Ministros de Educação.
O acordo de aplicação do MEXA se insere no contexto do Plano Operacional
2001-2005 do SEM como ação regional ante o fenômeno da disseminação da
cultura da avaliação e acreditação de cursos superiores e a busca pela excelência
acadêmica. Em particular, este Plano incorporou inúmeras inovações e redefiniu a
missão do SEM, seus objetivos e estratégias para o início do novo milênio. Foram
eleitos três grandes eixos: acreditação, mobilidade e cooperação interinstitucional.
Siufi (2008) nota que este Plano se dedicou especialmente à acreditação em virtude
do entendimento do SEM de que os eixos deveriam ser tratados sequencialmente e
em ordem por sua natureza, dimensão e capacidade operacional dos Estados em
desenvolvê-los.
Na XXII Reunião de Ministros de Educação dos países do Mercosul, Bolívia e
Chile, realizada em Buenos Aires em 14 de junho de 2002, foi aprovado o
“Memorando de Entendimento” que estabeleceu os princípios e normas regulatórias
do MEXA. A partir da definição pelos Ministros de quais cursos se submeteriam ao
Mecanismo, foram criadas Comissões de Especialistas por disciplinas para cada
curso com a incumbência de definir o desenho do procedimento, envolvendo
processos de autoavaliação institucional e visita de pares, de acordo com o
documento “Dimensões, Componentes, Critérios e Indicadores”, elaborado
especialmente para a acreditação no Mercosul. Importante notar que o Processo se
refere à avaliação de cursos e não de Instituições de Ensino Superior.
Belloni (2002) classifica este tipo de avaliação como mista, por envolver a
avaliação interna, conduzida pelos sujeitos diretamente participantes das ações
avaliadas, e a externa, conduzida por sujeitos externos e independentes da
formulação, implantação ou dos resultados da ação avaliada.
Para conduzir os trabalhos nacionais do MEXA, os Estados indicaram os
órgãos responsáveis pela aplicação do procedimento, que passaram a ser
chamados de Agências Nacionais de Acreditação (ANA). A Argentina indicou a
17
Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) e o Brasil
foi representado pela Secretaria de Educação Superior (SESu) e pelo Conselho
Nacional de Educação (CNE). Como relatam Caillón e Robledo (2009), o caso
paraguaio é dos mais interessantes, haja vista que no país, assim como na Bolívia,
não havia a cultura da avaliação e acreditação do Ensino Superior como no Brasil e
Argentina. Assim, a Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación
Superior (ANEAES) foi criada em 2003 pela Lei n. 2072 a partir das discussões e
aplicação do MEXA. Contudo, o caso mais peculiar é o do Uruguai, que ainda não
conta com uma ANA4 e que para participar do MEXA formou comissões ad hoc para
cada curso acreditado.
Ponto fundamental nos trabalhos preliminares foi definir o termo “acreditação”.
Nos documentos oficiais do Mercosul em português, o termo acreditación é
traduzido por credenciamento. Observe-se que no Brasil não há acreditação na
Educação Superior, figuram o reconhecimento de cursos e o credenciamento de
instituições no tocante à graduação, não se podendo falar em agência acreditadora,
mas reguladora5.
Para fins de certificação da qualidade de cursos no Mercosul, tem-se
entendido por acreditação “o resultado do processo de avaliação mediante o qual se
certifica a qualidade acadêmica dos cursos de graduação, estabelecendo que
satisfazem o perfil do egresso e os critérios de qualidade previamente aprovados em
nível regional para cada titulação”, conforme o documento “Memorando de
entendimento sobre a criação e implementação de um sistema de credenciamento
de carreiras universitárias para o reconhecimento regional de qualidade acadêmica
das respectivas titulações no Mercosul e Estados Associados”.
Para Rasetti (2009), a acreditação se dá quando a avaliação confronta seu
objeto com critérios de qualidade objetivados previamente estabelecidos,
outorgando certificação de qualidade de acordo com o resultado. O autor ainda
vislumbra como efeitos desse processo a habilitação de um título, o reconhecimento
de parâmetros mínimos de qualidade, de equivalência de qualidade em um sistema
de mobilidade estudantil e de egressos para o desempenho profissional de uma
região.
4 O Projeto de Lei para a criação da ANA uruguaia está em tramitação.
5 No material “SINAES: da concepção à regulamentação. Brasília: INEP, 2004”, a acreditação é
tratada como sinônimo de regulação.
18
Os critérios de acreditação do MEXA foram acordados na esfera de
Comissões Consultivas compostas por expertos dos Estados-membros, aprovados
posteriormente pela Reunião de Ministros de Educacão. As ANAs aplicaram para
cada disciplina critérios diferentes para selecionar os cursos, respeitando a restrição
do MEXA relativa à quantidade de casos (CAILLÓN; ROBLEDO, 2009).
No Mecanismo, foram examinados essencialmente dois aspectos:
primeiramente, verificou-se se o curso cumpria com os requisitos relativos ao
entorno institucional do curso, às suas características acadêmicas próprias, aos
recursos humanos que o integram (docentes, discentes e pessoal de apoio) e sua
infraestrutura (salas, laboratórios, bibliotecas) sagrados pela Comissão Consultiva
da área; em segundo lugar, analisou-se a capacidade do curso de se autoavaliar,
detectar suas próprias debilidades e indicar ações viáveis para sua melhora
(URUGUAI, 2009).
Os cursos eleitos para participar do MEXA foram Agronomia, Engenharia
(civil, elétrica/eletrônica, mecânica, industrial e química) e Medicina, devendo cada
Estado indicar, no mínimo três e no máximo seis, os cursos que passariam pelo
Mecanismo, conduzido pela respectiva ANA.
Lançada a convocatória pelas ANAs, os cursos interessados em participar do
MEXA inscreveram-se. Efetivamente, o Processo começou com a apresentação de
um informe de autoavaliação no qual o curso se autoexaminava em relação aos
requisitos estabelecidos e seu grau de cumprimento.
Na sequência, um grupo de pares avaliadores, com formação especial para a
acreditação no Mercosul, examinava o informe de autoavaliação e realizava a visita
ao curso para verificar a conformidade das informações prestadas pela Instituição
com a situação in loco. A equipe de pares, com integrantes dos Estados-parte no
Acordo, tinha como missão produzir um informe no qual deveriam reportar o grau de
cumprimento dos requisitos, os pontos fortes e débeis do curso, a qualidade do
plano de melhora e, por fim, a emissão de opinião sobre a acreditação do curso.
Após a análise dos informes de autoavaliação e de pares, as ANAs emitiram
decisão sobre a acreditação ou não de determinado curso6, expedida a certificação
após o referendo das decisões pela RME. No Brasil, a execução do MEXA ficou sob
a responsabilidade do CNE e da SESu.
6 Note-se que havia também a possibilidade de postergação da decisão por um ano.
19
O MEXA foi pautado pelos princípios do respeito às legislações nacionais, à
autonomia universitária e aos parâmetros comuns de qualidade eleitos para cada
curso, entre outros, expressos no Memorando.
Ao final do processo, que durou de 2004 a 2006, foram acreditados 62 cursos:
19 de Agronomia, 29 de Engenharia e 14 de Medicina. Ressalta-se que a
participação no processo se deu de forma voluntária em reposta às convocatórias
lançadas pelas ANAs (MERCOSUL, Manual, 2008).
O quadro abaixo traz, de forma resumida, o número de cursos acreditados por
Estado no MEXA:
Quadro 1- Cursos Acreditados por Estado no MEXA
Fonte: MERCOSUL, CMC, Ata n. 02/04; SIUFI, 2008, p. 11.
O MEXA ainda contou com uma meta-avaliação em que todo seu processo
de aplicação foi avaliado em atividade da qual participaram representantes das
ANAs, das Instituições que tiveram seus cursos acreditados, dos pares avaliadores e
especialistas. A meta-avaliação considerou os resultados obtidos pelo MEXA
positivos, reconhecendo a proposta de acreditação da qualidade da formação de
graduação como um elemento estratégico para a melhora da qualidade do Ensino
Superior na região e um instrumento de aprofundamento do processo de integração
regional, devendo ser adotado como política permanente no Mercosul.
A partir da análise dos modelos de configuração para as relações entre
avaliação e políticas públicas, Rasetti (2009) vislumbra que o modelo proposto para
o Mercosul configura a avaliação como política multissetorial de integração,
observando que os mecanismos de equivalência de qualidade de cursos estão
7 Agronomia: Universidade de Brasília (UnB); Universidade Estadual de Londrina (UEL) e Universidade Federal de Viçosa; Engenharia: Universidade de São Paulo (USP) e Universidade Federal de Campina Grande (UFCG) (engenharia elétrica), Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (engenharia mecânica), Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RIO) e Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) (engenharia química); Medicina: Santa Casa de Saúde de São Paulo, UEL e Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP).
País
Argentina Bolívia Brasil Chile Uruguai Paraguai Total
Curso
Agronomia 5 4 3 5 1 1 19
Engenharia 6 6 6 0 6 5 29
Medicina 3 3 3 3 1 1 14
Subtotal 14 13 127 8 8 7 62
20
intrinsecamente ligados aos objetivos políticos do bloco, tais como a convalidação
de títulos e a habilitação futura para o exercício profissional na região.
Concluída a etapa final do MEXA e com base nos dados da meta-avaliação,
na XXXI Reunião dos Ministros de Educação, em novembro de 2006, aprovou-se
plano de trabalho para a elaboração de um sistema permanente, o Sistema de
Acreditação Regional de Cursos Universitários do Mercosul (ARCU-SUL).
21
4 O SISTEMA DE ACREDITAÇÃO REGIONAL DE CURSOS UNIVERSITÁRIOS
DO MERCOSUL (SISTEMA ARCU-SUL)
O marco criador do Sistema ARCU-SUL é a Decisão 17/08 do Conselho
Mercado Comum (CMC), que consubstancia o “Acordo sobre a criação e a
implementação de um sistema de acreditação de cursos de graduação para o
reconhecimento regional da qualidade acadêmica dos respectivos diplomas no
Mercosul8 e nos Estados Associados”, abalizado na experiência do MEXA.
Referido documento, além de estabelecer critérios regionais de qualidade da
Educação Superior propõe o desenvolvimento de um selo Mercosul de qualidade
universitária.
A certificação de qualidade do Sistema ARCU-SUL se mostra pertinente para
fomentar a circulação de pessoas e a cooperação internacional das comunidades
acadêmico-profissionais, ao mesmo tempo em que facilitará o reconhecimento de
títulos ou diplomas universitários intra-bloco. Frise-se que, assim como no MEXA, o
Sistema ARCU-SUL não autoriza o exercício profissional dos egressos de cursos
acreditados, limitando-se a certificar a qualidade do curso por seis anos. Deve-se
também destacar que a implementação do Sistema ARCU-SUL se dá no âmbito do
SEM e está em consonância com seu Plano Operacional 2006-2010.
Os princípios gerais adotados no Sistema estão consubstanciados na
Dec.17/08 e são essencialmente os do MEXA, tais como:
a) Definir o termo acreditação. Para os fins do Sistema, entende-se por
acreditação o resultado do processo de avaliação, mediante o qual se certifica a
qualidade acadêmica de cursos de graduação, estabelecendo que satisfazem o
perfil do egresso e os critérios de qualidade previamente aprovados em nível
regional para cada titulação;
b) A gestão do Sistema se dá no âmbito do SEM, respeitando tanto a
legislação de cada país como a autonomia das instituições universitárias;
c) A adesão ao Sistema é de caráter voluntário, podendo solicitá-la as
instituições oficialmente reconhecidas e habilitadas para outorgar os respectivos
títulos que tenham egressos, de acordo com a norma legal de cada país;
8 Ao integrar o bloco, a Venezuela, que vem acompanhando as discussões sobre a acreditação, deve
participar do Sistema.
22
d) O Sistema dará garantia pública na região do nível acadêmico e científico
dos cursos, definidos conforme critérios e perfis tão ou mais exigentes que os
aplicados pelos países em suas instâncias nacionais análogas;
e) O processo de acreditação compreende autoavaliação institucional,
avaliação externa por Comitê de Pares e uma resolução de acreditação de
responsabilidade da ANA;
f) A abrangência integral do processo inclui, no mínimo, o contexto
institucional, o projeto acadêmico, recursos humanos e infraestrutura;
g) A acreditação terá validade pelo prazo de seis anos e será reconhecida
pelos Estados-membros do Mercosul e Estados Associados que aderiram ao
acordo.
Da característica perene do Sistema, decorrem os seguintes princípios
próprios:
a) A responsabilidade pela administração do Sistema é das ANAs, que se
organizam como Rede de Agências Nacionais de Acreditação (RANA), assumindo o
papel de instância competente para a aplicação do processo de acreditação;
b) O Sistema incorporará gradualmente cursos indicados pelos Ministros de
Educação em consulta à RANA e às instâncias pertinentes do SEM, considerando
àqueles cuja graduação seja imprescindível para o exercício profissional;
c) A RANA é responsável pelas convocatórias e funcionamento do Sistema;
d) O processo de acreditação será contínuo, com convocatórias periódicas,
coordenadas pela RANA, que estabelecerá as condições para a participação;
e) O reconhecimento da validade da acreditação obtida junto ao MEXA.
Dos princípios do Sistema, que o estruturam, emerge o significativo papel
exercido pelas ANAs como órgão executor do Processo, evidenciado na análise dos
procedimentos.
4.1 PROCEDIMENTOS DO SISTEMA ARCU-SUL
Lançada a convocatória pela RANA, as ANAs realizam as chamadas para os
cursos definidos pela RME, informando às instituições selecionadas e os requisitos
para participar do processo.
Note-se que a participação no processo é voluntária. Assim, as instituições
que desejem submeter um curso à acreditação devem, a partir das convocatórias,
apresentar sua candidatura à ANA de seu Estado. Tal solicitação deve conter, no
23
mínimo: a identificação da instituição solicitante e do curso que pretende submeter à
acreditação; declaração de que aceita os critérios de avaliação e as normas do
Sistema e de que cumpre com os requisitos básicos estabelecidos pelo Sistema
para apresentar um curso para acreditação; compromisso de apresentar o informe
de autoavaliação, de receber a visita de um Comitê de Pares e de que aceita o
resultado da decisão de acreditação. Recebida a solicitação e comprovado que a
instituição e o curso cumprem com os requisitos estabelecidos, as ANAs seguirão
procedimentos que elas mesmas definiram para a acreditação, devendo estes estar
em consonância com os procedimentos de acreditação estabelecidos pelo Sistema9.
Se por um lado a IES se compromete a entregar à ANA as informações
requeridas, incluindo descrição dos processos de autorregulação e controles
internos de qualidade, por outro, as ANAS se comprometem a aplicar os
procedimentos do Sistema com integridade e independência, a respeitar a
confidencialidade de informações de caráter reservado e informar à RANA sobre o
resultado do Processo.
Da apresentação da candidatura, a ANA tem o prazo de trinta dias para se
manifestar e a partir da declaração de sua aceitação, a IES deve firmar acordo com
a ANA incluindo a definição dos mecanismos de financiamento do processo de
acreditação, providenciar a documentação necessária para dar início ao processo,
isto é, preencher formulário próprio do Sistema, realizar o processo de autoavaliação
do curso e encaminhar o respectivo informe à ANA. Neste informe, a IES apresenta
dados e informações necessários para avaliar as dimensões do contexto
institucional, do projeto acadêmico, da comunidade acadêmica e infraestrutura do
curso, de acordo com o Guia de Autoavaliação do Sistema. Uma das finalidades do
processo de autoavaliação é propiciar a reflexão da IES no sentido de dar-se conta
do grau em que se ajusta aos critérios de qualidade estabelecidos pelo Sistema,
assim como no MEXA.
9 Como exemplo, pode-se citar as condições para participação no Processo constantes dos Convites expedidos pela ANA brasileira, que adotam as seguintes diretrizes nacionais complementares para as candidaturas dos cursos: ter caráter universitário (desenvolver ensino, pesquisa e extensão); ter pelo menos 10 (dez anos de funcionamento; e participar dos processos avaliativos do SINAES, tendo obtido conceito igual ou maior a 4,0 (quatro). Ainda, para efeito de seleção dos cursos, a ANA considerará o seguinte ordenamento: ter sido acreditado pelo MEXA; antiguidade do curso; conceitos obtidos nas avaliações que integram o SINAES; histórico das avaliações; e análise da pertinência dos cursos que se enquadram nas modalidades das convocatórias. Cf. Brasil. CONAES. Convite aos cursos de engenharia de instituições de ensino superior brasileiras para participarem do processo de acreditação pelo Sistema Arcu-Sul 2010. Disponível em: < http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=/index.php?option=com_content&view=article&id=13454>. Acesso em: 31 de maio de 2010.
24
Com base nestes dados é realizada a avaliação externa (visita de pares10)
para verificar se o curso cumpre com os critérios de qualidade. O sistema também
possui Guia de Pares específico, que orienta a atividade do Comitê de Pares.
Ressalta-se que a atividade do Comitê é imprescindível num processo de
acreditação de validade regional e alcance internacional, pois representa uma visão
externa e independente sobre a qualidade oferecida pelo curso, o que contribui para
construir a convicção da ANA sobre o status do curso que postula certificação.
Os pares avaliadores são selecionados e designados pelas ANAs a partir do
Registro de Pares do Sistema. O Comitê é constituído por três ou mais avaliadores,
sendo ao menos dois representantes de outros Estados-membros do Sistema. Uma
lista com a relação dos possíveis membros é enviada à instituição, que tem o direito
à recusa de algum nome se for devidamente justificado. Composto o Comitê, um dos
pares é indicado pela ANA para ser o coordenador.
A fim de garantir a eficiência do processo, cada Comitê é acompanhado por
um técnico da ANA, que atua como facilitador e orientador do trabalho dos
avaliadores. Cumprida a etapa referente à autoavaliação, os pares remetem um
informe preparatório da visita relacionando os pontos a serem verificados num prazo
não superior a trinta dias e ao término desta, têm trinta dias para elaborar um
informe preliminar com as principais observações relativas ao cumprimento dos
critérios de qualidade do Sistema para o curso. Posteriormente, a ANA envia este
informe para a instituição cujo curso fora avaliado para que tome ciência e faça suas
observações em quinze dias.
Caso a instituição apresente observações, o Comitê de Pares deve se
manifestar sobre elas em seu informe final e, do contrário, o informe preliminar é
considerado o final.
Apresentado o informe final, a ANA tem trinta dias para se pronunciar sobre a
acreditação do curso no Sistema, levando em consideração o informe de
autoavaliação, o informe do Comitê de Pares, o resultado de outros processos de
10 A Reunião de Agências Nacionais de Acreditação organiza e mantém um registro de pares avaliadores para o MERCOSUR para cada carreira. São requisitos para integrar o registro de pares: ser professor universitário do mais alto nível nacional; ser capaz de se comunicar nos idiomas oficiais do MERCOSUR; ter participado das oficinas nacionais e regionais sobre o Sistema ARCU-SUR. Preferencialmente, requer-se que o par tenha dez anos de exercício contínuo da docência; título de doutorado ou mestrado; experiência de quatro anos em gestão da educação superior; experiência em avaliação externa de cursos ou ter participado de capacitação para avaliação do ensino superior e experiência internacional.
25
acreditação nacional ou internacional a que o curso tenha sido submetido, além de
regulamentações nacionais pertinentes.
A decisão da ANA poderá ser nos seguintes sentidos: a) declaração de
acreditação do curso, no caso deste cumprir satisfatoriamente com os requisitos de
qualidade do Sistema, que deve ser informada à RANA; b) declaração de não
acreditação em caso contrário. A Instituição de Ensino Superior é notificada
oficialmente da decisão da ANA, que deve informar também os pontos positivos, as
debilidades e as recomendações para a melhora da qualidade do curso. Prevê-se
que o processo de acreditação/credenciamento não exceda a quatorze meses.
26
5 A ATUAÇÃO DA CONAES COMO ANA NO SISTEMA ARCU-SUL
A Comissão Nacional de Avaliação do Ensino Superior (CONAES) foi criada
no contexto do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES),
com a missão de coordená-lo e supervisioná-lo, tendo sua competência fixada no
art. 6° da Lei 10.861 de 14 de abril de 2004 para:
I - propor e avaliar as dinâmicas, procedimentos e mecanismos da avaliação institucional, de cursos e de desempenho de estudantes; II - estabelecer diretrizes para organização e designação de comissões de avaliação, analisar relatórios, elaborar pareceres e encaminhar recomendações às instâncias competentes; III – formular propostas para o desenvolvimento das instituições de educação superior, com base nas análises e recomendações produzidas nos processos de avaliação; IV – articular-se com os sistemas estaduais de ensino, visando a estabelecer ações e critérios comuns de avaliação e supervisão da educação superior; V – submeter anualmente à aprovação do Ministro de Estado da Educação a relação dos cursos a cujos estudantes será aplicado o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes ENADE; VI – elaborar o seu regimento, a ser aprovado em ato do Ministro de Estado da Educação; VII – realizar reuniões ordinárias mensais e extraordinárias, sempre que convocadas pelo Ministro de Estado da Educação.
Ao versar sobre as funções da CONAES, Trindade (2007) pontua que suas
atribuições são abrangentes e precisas, demonstrando inequivocamente o campo de
sua missão institucional, isto é, exerce papel normativo no SINAES, enquanto ao
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) cabe
a função executiva, o que é ratificado pela Portaria n. 2.051 de 9 de julho de 2004,
que traz todo o Capítulo II dedicado à competência da CONAES, e pelo artigo 8° do
Decreto Federal n. 5.773 de 9 de maio de 2006.
Nos primeiros anos de atividade, a performance internacional da CONAES
era circunscrita à ampliação de sua interação com órgãos e agências avaliadoras de
diferentes países da Europa e América Latina a fim de trocar experiências. Tais
ações corresponderam, essencialmente, a seminários, intercâmbios, eventos,
publicações de documentos oficiais em outros idiomas e a incorporação de docentes
estrangeiros no Projeto do Programa de Pós-graduação11 em parceria entre a
11
O Projeto refere-se à criação de um curso de doutorado e dois de mestrado em Políticas e Avaliação da Educação Superior, contando também com parceria da Associação Nacional de Dirigentes de Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES), através da sua cátedra na Unesco. O Programa objetiva fomentar a qualificação de recursos humanos para atender a expansão dos processos de avaliação da educação superior e promover pesquisas na área da avaliação. A
27
CONAES e a Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal do Nível
Superior (CAPES), sendo assinados entre os anos de 2004 a 2006 termos de
cooperação internacional com Argentina, Espanha, França e Portugal (TRINDADE,
2007).
Para fins de atuação como ANA no Sistema ARCU-SUL, a Portaria n.1.004
de 13 de agosto de 2008 do Ministério da Educação nomeou a CONAES por
entender que dentro da estrutura de avaliação da educação superior nacional é o
órgão que reúne os atributos previstos na Decisão 17/08 do CMC, a saber: a) ser
uma instituição de direito público reconhecida em conformidade com as disposições
legais e constitucionais vigentes em seu país de origem; b) ser dirigida por um órgão
colegiado; c) dar garantia de sua autonomia e imparcialidade, estar integrada por
membros e pessoal idôneo, e contar com procedimentos adequados às boas
práticas internacionais12.
Desempenhar o papel de ANA implica em executar o procedimento de
avaliação, que compreende desde o lançamento do convite às Instituições de Ensino
Superior para participarem do processo até a emissão de resolução contendo o
pronunciamento acerca da acreditação do curso13.
Para tratar da atuação da CONAES como ANA no Sistema ARCU-SUL,
levando-se em consideração o ineditismo do tema e estar em curso seu primeiro
processo de acreditação, optou-se pela aplicação de questionário a sujeitos que
participaram do processo de elaboração do Sistema ARCU-SUL ou que estão
diretamente ligados a órgãos públicos nacionais nele envolvidos. Destarte, a partir
da contribuição de cinco sujeitos, discorrer-se-á sobre a escolha da CONAES como
ANA, a atuação internacional da CONAES e a expedição de certificados de
qualidade, a estrutura necessária para o desempenho da atividade de
acreditação/avaliação e a adoção da acreditação em âmbito nacional.
organização do Programa é na forma de cooperação inter-institucional de algumas universidades com programas de pós-graduação consolidados, como a UnB, UFMG, UFRGS e UFBA (BRASIL, CONAES, 2005). 12
Item 2 da Parte II (Administração do Sistema ARCU-SUL) do Acordo sobre a Criação e Implementação de um Sistema de Credenciamento de Cursos de Graduação para o Reconhecimento Regional da Qualidade Acadêmica dos Respectivos Diplomas no MERCOSUL e Estados Associados. 13
Item 10 da Parte I (Princípios Gerais) do Acordo sobre a Criação e Implementação de um Sistema de Credenciamento de Cursos de Graduação para o Reconhecimento Regional da Qualidade Acadêmica dos Respectivos Diplomas no MERCOSUL e Estados Associados: “O processo de credenciamento abrange a consideração do perfil do graduado e dos critérios regionais de qualidade em uma auto-avaliação, uma avaliação externa por comitês de pares e uma resolução de credenciamento de responsabilidade da Agência Nacional de Credenciamento”.
28
5.1 A ESCOLHA DA CONAES COMO ANA
Conquanto no MEXA o Brasil tenha sido representado pelo CNE e pela SESu,
com o estabelecimento do Sistema de Acreditação permanente surgiu a questão de
como se configuraria a ANA brasileira a partir dos requisitos exigidos pela Decisão
17/08.
Dos órgãos brasileiros que integram o SINAES, o que mais se aproxima das
funções de ANA, responsável pela realização da avaliação das instituições, cursos e
do desempenho dos estudantes, segundo o art. 8º da Lei do SINAES, é o INEP.
Contudo, apesar de sua consolidada experiência no campo da execução da
avaliação do ensino superior e infraestrutura, sua participação ativa como membro
da delegação brasileira em fóruns de discussão sobre a implantação do Sistema
ARCU-SUL, juntamente com representantes do Ministério da Educação (MEC), da
SESu e docentes de universidades públicas (MERCOSUL, RANA, 2006) e
representar o Brasil junto à Red Iberoamericana para la Acreditación de la Calidad
de la Educación Superior (RIACES) 14, conforme site oficial, assim como a CAPES15,
não preenche o requisito referente a ser instituição dirigida por órgão colegiado,
como requer a Decisão 17/08.
Ainda que dúbio o preenchimento dos requisitos atinente à natureza jurídica
de instituição de direito público e autonomia de uma ANA, o Ministério da Educação
findou elegendo a CONAES, que exerce função de coordenação e supervisão do
SINAES, para executar o processo de acreditação do Sistema ARCU-SUL.
Sobre a escolha da CONAES como ANA, obteve-se dos sujeitos que
contribuíram com a pesquisa as mais diversas respostas. Um deles afirma que isto
se deu por ser a CONAES o único órgão que atende aos requisitos previstos na
Decisão17/08, enquanto outro sugere que um fator que corroborou para a escolha
do Órgão foi sua condição de supervisora da avaliação e definidora de diretrizes
14 Cf. RIACES. Miembros. Disponível em: <http://www.riaces.net/miembros/miembros.html>. Acesso em: 19 de novembro de 2009. 15
Sobre a participação da CAPES na RIACES, importante notar que, conforme o Ofício n. 0157/2010, a CAPES desautoriza qualquer negociação feita pela CONAES em seu nome, principalmente no que tange à cooperação internacional e a sistemas de avaliação que possam infligir ou prejudicar o sistema de pós-graduação brasileiro. Especificamente sobre a participação da CAPES na RIACES, esclarece a correspondência que, embora a CAPES tenha aderido à RIACES, em novembro de 2006, não vem participando de suas reuniões ou assembléias gerais porque não vê prosperar entre as entidades dos países participantes a convicção de que a acreditação de cursos de pós-graduação, sem o devido fomento e financiamento a tal nível de formação, como vem sendo feito pela CAPES no Brasil há mais de 50 anos, não impõe a respeitabilidade requerida que deve acompanhar a acreditação.
29
dentro do SINAES. Alguns sujeitos ponderaram que esta questão é muito mais
complexa, enfatizando um deles a necessidade de contextualização da situação da
CONAES para se apreender devidamente a questão; sob sua óptica, “a CONAES da
doutrina do SINAES é uma e a da lei é outra”, relatando que muitos entusiastas da
avaliação do ensino superior nunca se conformaram com o que a lei prescreve e
reuniram esforços para dar à CONAES os poderes atribuídos ao INEP a fim de
resgatá-la do esvaziamento. Nesse diapasão, justifica os inúmeros convênios
assinados com outros Estados, que acabaram sem produzir efeitos práticos porque
a CONAES não tem competência legal e estrutura executiva capaz para tanto.
A expressão “a CONAES da doutrina do SINAES é uma e a da lei é outra”,
pode ser interpretada como alusiva à discrepância entre as atribuições da CONAES
propostas no Projeto do SINAES elaborado pela Comissão Especial de Avaliação da
Educação Superior (CEA)16 e as conferidas pela Lei 10.861/2004. Observam Rothen
e Schulz (2009) que as ações de execução da avaliação do ensino superior
atribuídas no Projeto ao Órgão foram transferidas ao INEP e MEC pela Lei e que as
competências relativas ao apoio técnico às instituições, de articulação entre os
instrumentos de avaliação e de análise globais excluídas da Lei e reinseridas de
forma facultativa pela Portaria n. 2.051 de 2004, denotam o entendimento que ao
Estado cabe somente controlar as Instituições de Ensino Superior por meio de
avaliação. Destarte, deste prisma, a nomeação da CONAES como ANA poderia ser
considerada como uma forma de reparação de sua concepção original.
Argumenta também um sujeito que na aplicação do MEXA foi constatado que
a SESu, que restou por assumir o processo de acreditação, de fato, sozinha, não
teria condições de atuar simultaneamente como ANA e na Comissão Regional
Coordenadora de Área relativa ao Ensino Superior, por isso cogitou-se a indicação
da CONAES, já que o INEP não aceitou essa tarefa por entender que seus estatutos
não comportavam a provisão legal de atuação no campo internacional e que sua
regulamentação é muito mais rígida que a de uma comissão como a CONAES.
16 A CEA foi designada pela Portaria MEC/SESu n. 11 de 28 de abril de 2003, “com finalidade de analisar, oferecer subsídios, fazer recomendações, propor critérios e estratégias para reformulação dos processos e políticas de avaliação da Educação Superior e elaborar a revisão crítica dos seus instrumentos, metodologias e critérios utilizados.”
30
5.2 A ATUAÇÃO INTERNACIONAL DA CONAES E A EXPEDIÇÃO DE
CERTIFICADO DE QUALIDADE
Dotar de competência internacional via portaria um órgão criado por lei para
atuar especificamente em âmbito interno acarreta reflexos dos mais difusos matizes.
Sobre este ponto nevrálgico, optou-se por circunscrevê-lo à fala dos sujeitos
participantes da pesquisa e não tratá-lo exaustivamente do ponto de vista técnico-
jurídico, embora a utilização de argumentos de fundo legal seja inevitável.
Desta feita, em prol do reconhecimento da legitimidade de desempenho de
funções de cunho extraterritorial pela CONAES, um dos sujeitos entende que a não
previsão de atribuições no Sistema ARCU-SUL pode ser interpretada como uma
questão meramente temporal pelo fato da acreditação em âmbito regional ser
posterior ao SINAES, enquanto para outro, a Lei do SINAES dá à CONAES o status
correspondente ao de uma agência acreditadora, não havendo óbice a sua
designação como ANA.
Confrontando este posicionamento, insurgem duas falas: “Não se pode criar
uma realidade por decreto” e “O fato pode gerar a lei e não o contrário”. Partindo-se
da discussão acerca da nomeação da CONAES como ANA, sua extensão
internacional igualmente é percebida mais como uma opção política do que
ontológica, se se considerar que no SINAES sua natureza é normativa e não
executiva. Um dos sujeitos compreende como inapropriado o desempenho
alienígena do Órgão por agir à margem da previsão legal e por ser questionável sua
autonomia em face de fatores relativos à sua estrutura e dotação orçamentária, já
que está diretamente vinculada ao MEC.
Ainda sobre a questão da autonomia, registra um dos colaboradores que,
embora a prática da CONAES seja de diálogo respeitoso com o MEC, ela não se
comporta de maneira submissa, tanto que já se opôs diversas vezes a propostas
ministeriais, sem que isso tenha acarretado algum tipo de rompimento.
Sobre a certificação a ser expedida pela CONAES, a maioria dos sujeitos a vê
como uma declaração pública de credibilidade, não acarretando em si efeitos
jurídicos, até porque não há nenhuma outra instância além bloco em que se
reconhecerá este processo de acreditação, conquanto se almeje consolidar o Selo
Mercosul de qualidade de cursos universitários. Tal certificação é definida como
“ISO dos cursos universitários” ou como mero “Atestado de qualidade”.
31
5.3 A ESTRUTURA NECESSÁRIA PARA O DESEMPENHO DA ATIVIDADE DE
ACREDITAÇÃO
Em discurso uníssono, os sujeitos reconhecem que atualmente a CONAES
não conta com a estrutura necessária para desenvolver atividades de uma ANA.
Relata-se que apenas dois funcionários compunham seu quadro até o final do ano
passado (um secretário e um com funções de apoio) e que se tem trabalhado com a
assessoria voluntária de professores componentes das comissões consultivas e de
uma assessora internacional específica. Um dos sujeitos informou que a assessoria
internacional do Ministério da Educação está ultimando um projeto em parceria com
a UNESCO para propiciar a estruturação da Comissão, apesar da CONAES não
possuir dotação orçamentária própria e depender do orçamento do Gabinete do
Ministro da Educação.
Para se ter um referencial no tocante à estrutura necessária para tarefa de
acreditação/avaliação, a título ilustrativo, podem ser citados os dados do período de
exercício 2006 a 2008 atinentes aos servidores ativos do quadro próprio em
exercício na unidade da CAPES17: em 2006, o número de funcionários era de 129
(cento e vinte e nove), de 119 (cento e dezenove) em 2007 e de 203 (duzentos e
três) em 2008, sendo as respectivas despesas de R$ 6.551.204,43, R$ 7.838.076,00
e R$8.290.645,5018.
No tocante ao SINAES, conforme informações da Diretoria de Avaliação da
Educação Superior (DAES) do INEP, são aproximadamente 7.000 (sete mil)
pessoas envolvidas anualmente nos processos avaliativos, incluindo 40 (quarenta)
funcionários da DAES, 25 (vinte e cinco) membros da Comissão Técnica de
Acompanhamento de Avaliação (CTTA), entre representantes do INEP e
colaboradores externos, e 15 (quinze) membros da CONAES, sendo os demais
parte do banco de avaliadores (BASIs)19.
Assim, apenas levando-se em consideração elementos dos Recursos
Humanos, mesmo sopesando que no Sistema ARCU-SUL a acreditação é voluntária
17
Levando-se em consideração a Diretoria de Avaliações (DAV), a Diretoria de Educação à distância (DED), a Diretoria de Educação Básica Presencial (DEB), a Diretoria de Programa de Bolsas no País (DPB), a Diretoria de Relações Internacionais (DRI) e a Secretaria Executiva dos órgãos colegiados (SECOL). 18
Disponível em: <http//www.capes.gov.br/images/stories/download/sobre/Relatório_de_gestão_2008_CAPES_final_31_03_com_ANEXOS.pdf> . Acesso em: 13 de abril de 2010. 19
Dados cedidos pela Diretora de Avaliação da Educação Superior, segundo a qual não há nenhum relatório oficial.
32
enquanto as avaliações realizadas pela CAPES e INEP são compulsórias,
evidencia-se a defasagem estrutural da CONAES para o desempenho de uma
atividade de acreditação/avaliação.
Um dos pontos insolúveis até o momento, referente à executabilidade da
acreditação no Sistema, diz respeito à forma de se fazer o pagamento dos custos
relacionados à atuação do Comitê de Pares, dada a impossibilidade inicial de se
gratificar os avaliadores externos oriundos de outros Estados. Conforme um dos
sujeitos, no MEXA, tais despesas foram arcadas pela SESu e que no Sistema,
provavelmente, serão custeadas pelo próprio MEC. Para outro sujeito, a
reformulação do Auxílio de Avaliação Educacional (AAE) pelo Decreto n. 7.114/2010
apresenta-se como um possível caminho para solucionar este empecilho, todavia,
deve-se observar que, conforme o artigo 1º do referido documento, o Auxílio é
direcionado à seara interna e a CONAES não consta do rol taxativo de entes
beneficiados:
Art. 1º O Auxílio de Avaliação Educacional – AAE é devido ao servidor ou colaborador eventual que, em decorrência do exercício da docência ou pesquisa no ensino básico ou superior, público ou privado, participe, em caráter eventual, de processo de avaliação educacional de instituições, cursos, projetos ou desempenho de estudantes a ser executado pelo Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira –INEP, pela Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE. Parágrafo único. Ato do Ministro de Estado da Educação definirá os processos de avaliação educacional sob responsabilidade do INEP, da CAPES e do FNDE que ensejam o pagamento do AAE.
Ao ser questionado sobre o artigo acima transcrito, o referido sujeito
menciona que o Ministério da Educação vem estudando a possibilidade de delegar a
execução do processo de acreditação do Sistema ao INEP, ou seja, conforme este
relato, a configuração da CONAES como ANA ainda paira sob rasura.
5.4 A ADOAÇÃO DA ACREDITAÇÃO EM ÂMBITO NACIONAL
Ainda que a avaliação da educação superior no Brasil possa ser considerada
consolidada e bem-sucedida, não há indícios de que se pretenda encampar a
acreditação como instrumento avaliativo interno. As práticas de avaliação hoje
adotadas (reconhecimento de cursos e credenciamento de instituições) estão
33
intrinsecamente ligadas à regulação e à busca de melhoria da qualidade e não a sua
certificação.
Como observa Dias Sobrinho (2008, s/p):
“No Brasil, a palavra acreditação ainda é muito pouco utilizada na literatura. Aqui, estamos habituados às expressões credenciamento e recredenciamento de instituições e autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos, que, embora não constituam um processo completo de acreditação, cumprem parte das atribuições da acreditação (...)”.
Deve-se também estimar que dentro do SINAES o Índice Geral de Cursos
(IGC) exerce função análoga ao certificado de acreditação, visto que o indicador tem
a finalidade de divulgar o desempenho das instituições de ensino superior do país.
Tal instrumento sintetiza num único indicador a qualidade de todos os cursos de
graduação e pós-graduação de uma instituição de ensino, com base na média
ponderada de notas obtidas, sendo divulgado anualmente pelo INEP após a
divulgação dos resultados do ENADE20.
Para Dias Sobrinho (2008), as atribuições de avaliação e acreditação no
Brasil são compartilhadas por CAPES (Pós-Graduação), INEP, CONAES, SESu e
Conselho Nacional de Educação.
Nesse aparte, também por unanimidade, os sujeitos reconhecem que a
acreditação nacional tão pouco tem sido cogitada, não havendo nenhuma previsão
para tal, argumentando-se que o momento histórico que estamos vivendo não é
compatível com um processo de acreditação interno, já que a própria concepção do
SINAES é recente (2004) e, em princípio, não obstante apresente algumas arestas,
tem satisfatoriamente atendido às demandas relativas ao controle de qualidade do
ensino superior.
Um dos sujeitos vislumbra que o tema seja tratado em território nacional
somente para regularizar a participação do Brasil em processos internacionais e
para consolidar a atuação da CONAES como ANA, já que esta se pronunciou
favoravelmente a sua filiação à RIACES e em assumir o mandato de representante
brasileira para fins de acreditação, aguardando somente a decisão final do Gabinete
do Ministro da Educação.
20
Cf.em:< http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=12305&Itemid=613>. Acesso em: 31 de maio de 2010.
34
6 NOTAS FINAIS
A celeuma acerca da atuação da CONAES como ANA apenas reflete a
desarticulação do Brasil ante o tema da acreditação. Sopesando-se a postura
brasileira referente ao instituto da acreditação como certificação de qualidade de
cursos universitários, percebe-se, em primeiro lugar, que não há um entendimento
acerca da própria utilização do termo. Muito embora a acreditação não tenha sido
recepcionada pelo SINAES, o vocábulo tem sido amplamente utilizado por órgãos
oficiais com o sentido de regulação, o que dificulta a apreensão de sua significação.
Adentrar em um sistema de certificação de cursos superiores cujo instituto
central é alheio ao SINAES e indicar órgão já existente e com competência diversa
que possa nele se encaixar tende mais a uma opção política para assegurar posição
hegemônica do que uma preocupação com a atestação de qualidade dos cursos
universitários para fins de aprofundamento do grau de integração regional. Além da
questionável posição de ANA ocupada pela CONAES e de sua parca estrutura para
a execução de tamanha tarefa, extrai-se das falas dos sujeitos que contribuíram com
a pesquisa a compreensão de que a acreditação faz parte de uma outra realidade da
vivenciada pelo Brasil no tocante à avaliação do Ensino Superior. Provavelmente,
este seja o fator crucial para o baixo grau de engajamento brasileiro com a questão
da acreditação.
Novas situações requerem estruturas e atores específicos ou suas
reformulações quando compatíveis (mutatis mutandis). Apesar de o Brasil apoiar,
participar e encabeçar discussões sobre a acreditação no Mercosul, o mais
adequado seria regulamentar a acreditação em si e criar um órgão acreditador com
competência internacional e, quiçá, adotar a certificação de qualidade de cursos em
âmbito interno, o que se apresenta como distante. Mesmo que por via legal sejam
alteradas as atribuições da CONAES para que continue atuando como ANA, sua
essência como órgão normativo seria desvirtuada e estar-se-ia consolidando uma
decisão política de cunho externo, preterindo-se a própria construção do SINAES e
sua trajetória.
Comparativamente, em posição diametralmente oposta à postura brasileira, o
governo do Uruguai, cautelosamente, indicou tanto para o MEXA como para o
Sistema ARCU-SUL comissões ad hoc enquanto discute internamente a adoção da
acreditação e aguarda a aprovação de projeto de lei criando sua ANA.
35
Não obstante a questão da ANA brasileira, a tendência de avaliação da
qualidade de cursos superiores se consolida no âmbito do Mercosul com a criação
de um sistema permanente de acreditação de cursos. Ademais, um espaço científico
voltado para questões regionais propiciaria soluções para problemas
especificamente locais, contribuindo, assim para o desenvolvimento social,
tecnológico e econômico.
Ao longo de aproximadamente uma década de trabalhos voltados para a
concepção deste Sistema, pode-se considerar como logro o estabelecimento de
uma linguagem própria da avaliação superior que define conceitos operacionais
como “acreditação”, caminhando-se, assim, para uma possível convergência dos
critérios nacionais de avaliação.
Nota-se, também, que as expectativas relativas ao Sistema vão desde a
melhora do ensino superior na região com a criação do Selo de qualidade Mercosul
ao desenvolvimento de novas práticas que aprofundem o grau de integração no
bloco, como a efetiva circulação de profissionais e reconhecimento de títulos
acadêmicos. Uma das implicações do Sistema que corrobora neste sentido é o
compromisso dos Estados em reconhecer mutuamente a qualidade acadêmica dos
títulos conferidos por Instituições de Ensino Superior cujo curso tenha sido
acreditado pelo Sistema, constituindo-se em um importante fator para acordos neste
sentido.
36
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