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“Barcelona Plus” Propuesta para un futuro marco de cooperación para el Mediterráneo
Dr. Martin Jerch
(Universidad Autónoma de Madrid)
Introducción
En 1995, la UE y los llamados Países Mediterráneos No Comunitarios (PMNC)
firmaron la Declaración de Barcelona que dio lugar a un nuevo proceso de cooperación
(Proceso de Barcelona) entre la UE y los Países Vecinos del Sur, con el objetivo final de
establecer una zona de paz, prosperidad y estabilidad en el Mediterráneo. Nueve años
después, los avances hechos son muy limitados. No obstante, en ambas orillas se
percibe la necesidad de seguir adelante, aunque de forma modificada. Cada vez más
expertos reclaman la necesidad de dar un paso adelante en el Procesoi.
En la actualidad, todas las esperanzas de la comunidad política y académica europea
residen en el nuevo enfoque que quiere dar Bruselas a las relaciones con sus “nueva
fronteras” tras la ampliación de la Unión que se celebra el 1 de Mayo de 2004. Testigo
de este nueve enfoque es el muy discutido documento “Wider Europe—
Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern
Neighbours”ii
No obstante, en los últimos meses se ha producido una serie de nuevos documentos y
estrategias, debido a los atentados del 11-S, la guerra en Irak de 2003 y los supuestos
objetivos de la administración Bush de convertir el Oriente Medio en democrático ha
causado la redirección de la atención del Wider Europe. La discusión se centra hoy día
ante todo en la pregunta sobre la manera, como reformar económicamente y
políticamente estos países. La necesidad de ello se deduce de la convicción, que el no
desarrollo y la falta de libertades crean un ámbito, fructífero para el reclutamiento y el
apoyo al terrorismo. En este sentido, no cabe duda, que objetivo explícito como
implícito de las políticas o estrategias que se dirigen a la zona, es llevar a cabo reformas
para liberalizar o democratizar aquellos países. Por que el mayor desafío del futuro de
los Países de la cuenca sur del Mediterráneo es la reforma de sus sistemas políticos y
económicos. Por tanto, es de gran utilidad, comenzar un estudio que intenta dibujar
modificaciones de la actual política en vigor, desde la pregunta por la forma de
introducir las reformas.
En otras palabras, el objetivo del presente trabajo es diseñar una propuesta para
revitalizar el Proceso de Barcelona, una modificación que se podría denominar
“Barcelona Plus”iii, a través de la discusión de cómo promover la democracia en los
países árabes. Eso es, según mi comprensión de los principales objetivos de los
esfuerzos de las UE y de sus países miembros con sus países vecinos del Sur.
El presente trabajo se estructura de la siguiente forma: en primer lugar, se estudia
diferentes estrategias de promoción de la democracia en los PMNC. Después se
discutirá las propuestas más importantes y recientes, que dará lugar también al análisis
la cooperación transatlántica frente al Mediterráneo y el Oriente Medio. En un tercer
lugar, se evaluará la propuesta de Nueva Vecindad. Y finalmente, en el último capítulo,
se dibujará un marco institucional bajo el cual se puede coordinar las diferentes
iniciativas, todo aquello con el fin de llevar a cabo las reformas necesarias para la
introducción de la democracia en estos países.
1. Como promover reformas económicas y políticas en los Países Árabes
No cabe duda, que uno de los desafíos si no el desafió más importante de los países
árabes del futuro es la necesidad de llevar a cabo reformas tanto en términos
económicos como políticos para sacar estos países de su estado de subdesarrollo socio-
económico y su letanía y apatía política.
La necesidad de reformar el sistema económico y político se pone cada vez más
evidente, como demuestran los dos informes de PNUD sobre el Desarrollo Humano
Árabe. El impacto de estos dos informes es enorme, ya que raro es la vez, que no se
hace referencia de estos informes en una publicación o una conferencia que trata del
futuro de los países árabes. Según estos dos informes que fueron elaborados por
especialistas árabes, el estado de retraso del Mundo Árabe se debe principalmente a un
déficit de libertades, del conocimiento, y del papel y de los derechos de las mujeres en
la sociedad (empowerment).
Además, se puede apreciar un cambio esencial con respecto a la discusión acerca de
Islam y Democracia. Mientras hace muy poco, la discusión se centro en el tema de la
compatibilidad entre Islam y democracia, hoy día esta discusión ha sido sustituido
paulatinamente por la discusión sobre como promover la democracia en los países
árabes. Un interesante trabajo que rechaza empíricamente la tesis de incompatibilidad
entre Islam y democracia es el de Stepan y Robertson (2003), que demuestran, que fuera
del Mundo Árabe, los países musulmanes suelen tener un marco de instituciones
democráticas por encima de que su nivel de desarrollo económico sugiera.
Pero la necesidad de reformas no solo es una percepción de los países democráticos
fuera de la región o de las movimientos opuestos a los regimenes políticos de la zona,
sino los propios regimenes en el poder, reclaman oficialmente, que ha llegado la hora de
reformar, como indica la propuesta de integrar la discusión sobre como llevar a cabo las
reformas en la agenda de la cumbre de la Liga Árabe que se iba a celebrar a finales de
Marzo de 2004 en Túnez, pero que finalmente, no tuvo lugar debido a la
incompatibilidad entre las posturas de los diferentes países. Por debajo del Estado,
Mustapha Kamel al Sayyidiv, Profesor de la Universidad de El Cairo, consta que existen
dos tipos de movimientos por reformas: los movimientos islamistas y los democráticos
liberales. Y a nivel regional, el mismo profesor, subraya la existencia de tres reuniones
pan-árabes que enfatizan reformas: dos encuentros que tuvieron lugar en Alejandría y
Beirut, y donde se habló sobre los derechos humanos y la liberalización política. En
concreto, mientras en Alejandría se reclamó la limitación del poder del Estado, en
Beirut se exigía la celebración de elecciones libres y la reducción de las restricciones
que sufren los partidos no-islamistas. La tercera reunión que fue organizada por el Arab
Business Council, donde se enfatizó temas de reformas relacionados con el sector
privado y de los negocios.
Estrategias de promoción de la democracia
Pues bien, en general, se distingue dos estrategias de promover la democracia, una que
es principalmente económica, y otra, cuya enfoque es más bien político.
Antes de profundizar en estas estrategias, es necesario hacer una pequeña, pero vital
diferenciación entre “liberalización política” y “democratización”, como lo sugiere
Daniel Brumberg (2004), ya que los dos conceptos son utilizados a menudo como
sinónimos. “Democracia” hace referencia a reglas instituciones y procedimientos
políticos a través de los cuales los ciudadanos expresan regularmente su voluntad
política. La “liberalización política” a cambio hace hincapié en la promoción de
medios de comunicación más libre e independientes, en la necesidad de la libre
articulación de la sociedad civil o en el establecimiento de un sistema de partido
políticos pluralista. Importante es como indica Brumberg, que la liberalización política
es necesaria pero de ningún modo condición suficiente para la democratización.
Además, no hay ninguna evidencia empírica, que en el contexto del mundo árabe, la
liberalización política lleva necesariamente a la democratización. La evidencia empírica
de los cortos momentos o breves indicios de liberalización política que remontan a los
años 80 y principios de los noventa indican más bien el contrario, es decir, que no
llevaban a la democratización, y que en cualquier momento, la liberalización puede
llevar a la deliberalización. Los últimos años ha sido caracterizados un continuó declive
de los derechos políticos, como lo indica por ejemplo Brownlee (2002) para el caso de
Egipto. Casi siempre se justifica el aumento de los cortes de las libertades por la lucha
contra los movimientos Islamistas radicales o más recientemente por medidas en la
lucha contra el terrorismo.
El enfoque económico de la promoción de la democracia
Volviendo a las dos estrategias de promover la democracia, la estrategia económica
busca en este sentido en un primer momento la liberalización política a través de la cual
luego se llegará a la democratización. Los instrumentos de este enfoque económico son
reformas económicas, la promoción de libre comercio, y de la sociedad civil. Los
cálculos son que las reformas económicas y el libre comercio mejorarán la situación
socio-económica en estos países y eso ayuda al crecimiento de una clase media que
reclamará más participación política. Esta clase media junto con una sociedad civil
reforzado se convierten entonces en agentes de un modelo de reformas paulatinas,
basado en la demanda por más participación, un modelo de reformas que protege el
mundo árabe ante cambios drásticos. Algunos autores incluso indican, que en los
próximos años, el mundo árabe estará caracterizado por autocracias liberalizadasv. Esta
política se conoce también como acercamiento bottom-up, es decir, la democracia se
introduce desde abajo (sociedad) hacia arriba (gobierno, elite político). El peligro de
estas estrategias es que dichas autocracias liberalizadas no solo representan un estado de
transición, sin se establezcan para largo plazos. Además, si se identifica las principales
causas del subdesarrollo del mundo árabe y si se repasa las experiencias con la
liberalización del mundo árabe, es más que dudable, que esta estrategia puede lograr sus
objetivos (véase también Brumberg, 2002). Además, si se identifica los problemas con
el desarrollo económico del conjunto de los países árabes, es más que cuestionable, si el
enfoque económico de la promoción de la democracia cumplirá con sus expectativas.
Distorsiones y desequilibrios del desarrollo económico en los PMNC
Muchos esfuerzo han sido realizados para determinar los problemas y causas del
mal rendimiento económico del conjunto de los países árabes (véase p.e. Richards /
Waterbury, 1996; Lorca / Escribano, 1998). En general, se puede afirmar que las
distorsiones son a la vez consecuencia y causa de la política económica del Estado. Y la
falta de legitimidad es un factor esencial sin el cual no se puede comprender las
políticas económicas llevadas a cabo, ya que afectan directamente al crecimiento y a la
transformación estructural, como se verá a continuación.
Después de la revisión de las teorías del subdesarrollo, Ian Roxborough llega a la
conclusión que “[t]o each form of economic devlopment there corresponds a particular
form of politics and form of state aparatus“(Roxborough cit. según Murphy, 1999:12)
Este autor argumenta que tanto el tamaño y la forma del aparato estatal como sus
relaciones con la sociedad están determinados por el momento de desarrollo económico
en que se encuentra.
Añadiendo a esta primera observación la afirmación de Lorca y Escribano (1999),
que las estrategias de desarrollo elegidas por el Mundo Árabe a lo largo de las últimas
décadas concuerdan con las de los demás países en vía de desarrollo y a su vez
reflejaban y reflejan los paradigmas del pensamiento económico preponderante, surge la
pregunta si estas diferentes fases o estrategias –cada una con sus elementos
particulares– fueron sustituidas por completo de la fase o estrategia siguiente, o había o
hay elementos que sobrevivirán las estrategias supuestamente abandonadas. En otras
palabras, ¿Las fases u orientaciones económicas llevadas a cabo por el Estado han sido
sustituidas plenamente o hay “residuos” que se mantienen durante las fases
subsiguientes? La respuesta es claramente “no”, y que siguen existiendo “residuo”
institucionales de una estrategia en la siguiente. Lorca y Escribano (1999) verifican por
ejemplo, que las antiguas estrategias no desaparecían con la puesta en marcha de las
nuevas, sino que se superponían.
De allí surge la pregunta, por que no se ajustó el paisaje institucional a los requisitos de
la nueva estrategia. La respuesta se sitúa en el cambio de la función de la administración
pública. La crisis económica estaba acompañada por una crisis de legitimidad. Es decir,
los regimenes post-independencia que basaron su legitimidad en la promesa de
modernizar un país rico y aumentar el nivel de vida, no cumplieron su promesa. Y para
mantenerse en el poder y controlar cualquier germen de oposición, la administración
pública se ha convertido de una institución para distribuir la riqueza en una institución
para controlar cualquier resistencia popular. Ofreciendo un puesto de trabajo en la
administración pública a cualquier posible opositor al régimen sirvió por un lado para
calmar el “espirito revolucionario”, y por otro, ayudó a controlar. Además, se logró con
la administración pública la división o fragmentación de cualquier movimiento de
oposición así que de allí viene la expresión de “divide y gobierna”. Esta mala gestión de
la economía política no se debería deducir del no conocimiento, sino a la falta de
mecanismos regulares de legitimación.
Ahora bien, a esta falta de legitimación de la elite política en el poder se debe también
los momentos de liberalización económica y política que se vivía en los años 80 y
principios de los noventas. El empeoramiento de la situación macroeconómica de esta
década hicieron imprescindible las intervenciones del Banco Mundial y del Fondo
Monetario Internacional, para sanear estas economías. Y para calmar otras presiones
externas y internas por más libertades, se inauguró finalmente un proceso de
liberalización gradual. Es decir, se llevó a cabo las exigencias de las instituciones con
sede en Washington, entre otras la introducción de sistemas de recaudación de
impuestos (IVA; impuestos sobre las rentas) y se reducía el papel de Estado en la
actividad económica, y a la vez se celebró elecciones y daba más libertades a los medios
de comunicación. No obstante, todas estas medidas eran graduales, es decir, en ningún
momento se trataba de perder el control sobre la economía ni la política. En estos
momentos, se podría clasificar estos regimenes como “autocracias liberalizados”, sin
que se había modificado las reglas y procedimientos del poder.
En la medida que se reducía las presiones por reformas, en la medida, se empezó a
reestablecer la situación anterior a la liberalización, a menudo justificando estas
retroceso con la necesidad para hacer frente a movimientos islamistas radicales, y más
recientemente, como medidas necesario en la lucha contra el terrorismo. Brumberg
(1995) describe estas prácticas con el concepto de las “estrategias de supervivencia”.
Estas prácticas además han sido y son apoyados por los mayores actores internacionales
en esta zona, que son los EEUU y la UE.
Y teniendo en cuenta las actuales iniciativas de la UE no parece que a corto y medio
plazo, no va haber cambio en este planteamiento. La nueva política de vecindad, incluso
refuerza esta estrategia de liberalización gradual y aceptan los regimenes autoritarios
liberalizados, ante todo por el temor, que cambios drásticos favorecen las fuerzas
islamistas radicales tuviera como resultado la desestabilización de la región entera, y
peligrarán los intereses de la UE.
No obstante, esta estrategia de liberalización política con el mantenimiento del status
quo político también tiene efectos secundarios negativos, que son la perdida de
credibilidad y seriedad frente a las sociedades de estos países. Es decir, desde el punto
de vista popular, es decir, de todos aquellos que sufren directamente la mala gestión de
sus gobiernos sin tener la posibilidad de expresar su descontento y rabia frente a la
privación de derechos fundamentales, la retórica de Bruselas de reclamar la protección
de los derechos humanos y más democratización por un lado, y el apoyo de estos
regimenes autoritarios por otro, causa la perdida de credibilidad de las políticas de la
UE. Esta perdida de credibilidad no solo esta causada por la política de mantenimiento
del status quo, sino también por la pasividad frente al sufrimiento del pueblo palestino y
recientemente del pueblo de Irak, a menudo percibido por las masas como sufrimiento
de sus hermanos musulmanes.
No obstante, hay que hacer hincapié en el hecho, que esta percepción del conflicto entre
palestinos e Israelí ha sido intensificada a menudo a través de los propios gobiernos, que
instrumentalizaron el conflicto para desviar la atención de problemas internos. La actual
vinculación de los regimenes árabs de las reformas con la solución del conflicto testifica
esta forma de aprovechar el conflicto por sus propios intereses. El argumento
predominante es, que sin la paz árabe israelí, las reformas económicas, pero ante todo
políticas, no es posible, es uno de los argumentos más consensuado. Cabría preguntarse
ingenuamente ¿por que no se puede llevar a cabo reformas mientras no haya paz entre
árabes e israelíes? o ¿que tienen que ver reformas en Marruecos con la situación en
Oriente Próximo? Si esta relación es valido, por las razones que sean, y que se acepta
como se ha demostrado antes, que los líderes en el poder no tienen ningún interés en
abandonar su poder, se podría incluso afirmar sarcásticamente, que nadie tienen
realmente interés en la paz entre Israelíes y Palestinos.
Pues bien, volviendo a las estrategias de promoción de la democracia, surge otra duda
acerca de la posibilidad de que el actual acercamiento puede lograr sus objetivos. Como
se argumento antes, la razón, por que la UE y también los EEUU (al menos hasta hace
poco) están inclinados en un modelo de reformas paulatinas basado en la demanda por
parte de la sociedad civil, que será fruto del desarrollo económico, corre el peligro de
entrar en un círculo vicioso, y al menos se debería considerar seriamente la siguiente
argumentación.
Diferentes autores han indicado, que la sociedad política en el Mundo Árabe sigue
siendo débil y fragmentada, sin duda alguna, resultado del tremendo aparato de
servicios y policías secretos, y de la estrategia de “divide y gobierna” (Kienle, 1998;
Brumberg, 2004). La vida política ha sido dominada por una capa pequeña de elites
cuya principal preocupación ha sido la negociación con la elite en el poder a través de
partidos políticos, asociaciones profesionales o sindicatos controlados e incluso
financiados por el Estado. Sullivan (2000) incluse introduce el término “GONGO”vi
para diferenciar entre las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) y las
Organizaciones No Gubernamentales Organizados por el Gobierno. Por la falta de
apoyo popular e independencia de estas organizaciones es difícil e incluso imposible de
imaginárselas como fundamentos sobre las cuales se puede construir una sociedad
política eficiente. La única excepción en este sentido representan los grupos islamistas,
porque han logrado de sobrepasar esta situación de despolitización esforzada.
Paradójicamente, restricciones legales o el poder arbitrario de los autócratas de legalizar
nuevos partidos, o aquellas leyes que restringen la competición de grupos políticos
abiertos a menudo benefician solamente a los islamistas. Su control de las mezquitas
urbanas o de instituciones caritativas le da ventaja sobre los grupos no-islamistas. Por
tal motivo, inherente a las reformas del sistema de partidos y del sistema electoral es el
peligro que los grupos islamistas aumentan su ventajas sobre los demás formaciones
políticas, no porque son la mayoría sino porque constituyen una pluralidad organizada.
Por otro lado, sin estas reformas, los partidos políticos y los parlamentos continuarán ser
foros, donde las elites negociación por su propios intereses en vez de ser un lugar que
controla y limita el poder del ejecutivo.
Esta debilidad de la sociedad política del Mundo Árabe, no se puede superar
promocionando la sociedad civil. Muchos programas de la cooperación al desarrollo
para fomentar la sociedad civil han conseguido resultados no favorables a la
democratización. Porque cuando una organización cívica con tareas especificas, se ve
esforzado de cargar también con tareas de representación política, una tarea que es
propio de los partidos políticos, los resultados no es la democracia, sino una politización
excesiva y una fragmentación ideológica (Brumebrg, 2004).
Por todo aquello, es más que cuestionable, si la estrategia de promoción de la
democracia enfocando el desarrollo económico y la promoción de la sociedad civil es la
solución, teniendo en cuenta los posible efectos opuestos, que es en vez de aplicar un
modelo de reformas paulatinas para evitar cambios drásticos que favorecerían las
fuerzas islamistas incluso se fomenta o al menos se promociona a los grupos islamistas
una ventaja sobre los agrupaciones políticas no islamistas.
El enfoque político de la promoción de la democracia
El segundo acercamiento, es el enfoque político. Dado el reconocido consenso, que
cambios revolucionarios o dramáticos llevaría una victoria segura de las fuerzas
islamista, se discuta en la actualidad en acercamiento gradual a la introducción de la
democracia. Este proceso de reformas políticas debería enfocar la manera de integrar a
las fuerzas islamistas en el sistema político, con el fin de moderar sus objetivos ilegales
y radicales. Además, hay algunos países, en donde se legalizó partidos islamistas y
donde se podían organizar y competir en las elecciones abiertamente, como en Jordania,
Kuwait, el Líbano o Marruecos (Langohr, 2002).
No obstante, no existe consenso sobre las medidas con las cuales se debería comenzar
este proceso gradual de democratización. Unos argumentan, que este proceso debería
llevarse a cabo reforzando los partidos políticos, porque eso ayudaría a los partidos
seculares actualmente muy débiles para ganar ventaja sobre los partidos religiosos. En
segundo lugar, se recomienda aumentar el papel del poder legislativo (Langohr, 2002).
A cambio Brumberg (2004) argumenta, que una estrategia de reforma que se centra en
el Estado tiene que enfocar principalmente las reglas del juego de los poderes, que
evitan que haya una representación democrática. Es decir, toda reforma y todas las
programas de cooperación al desarrollo en la área no pueden desarrollar todo su
potencial, mientras no hay cambio en la distribución de poder. Algunos expertos
recomiendan, que los que el Mundo Árabe necesita en primer lugar es “good
governance” y que ello debiera sustituir la demanda por más democracia. Pero la
pregunta por que no haya “good governance” reside indiscutiblemente en las reglas del
poder. Y mientras no se cambian estas reglas, no se va a experimentar una mejora de la
gobernabilidad sostenible y a largo plazo. En otras palabras, todos los esfuerzos de
promover la democracia no van a ser efectivo, mientras el poder real no esta adjudicado
al parlamento que representa la voluntad electoral verdadera de la sociedad.
Otro aspecto clave que enumera Brumberg es la necesidad de tener un poder judicial
verdaderamente independiente. A pesar de unos signos ocasionales de independencia,
los sistema judiciales en el Mundo Árabe siguen siendo muy arbitrarios, de tal forma,
que Nathan Brown afirma, que la norma en el Mundo Árabe no es “rule by law” sin más
bien “ rule of law” (citado en Brumberg, 2004).
En resumen, una estrategia que pretende introducir reglas democráticas en el Mundo
Árabe solo puede ser eficiente en el momento que establece como prioridad más
importante el cambio de la distribución de poder. La experiencia con momentos de
liberalización política en el Mundo Árabe indica, que los sistemas autoritarios
liberalizados, no representan ninguna garantía de convertirse en verdaderas
democracias. O como argumenta Carothers (2003): “ long surviving semi-authoritarian
regimes such as those in Egypt, Jordan and Morocco are masters at absorbing
liberalizing influences without really changing their core political structures “. Una vez
conseguido esta modificación de las estructuras del poder, aumenta la probabilidad que
las iniciativas o propuestas de reformas empiecen a funcionar mejor.
De estas afirmaciones surge la pregunta por el ¿como se consigue esta modificación de
las estructuras de poder? Langohr (2002) indica, que los países occidentales deberían
aumentar la presión diplomática por reformas que empiezan desde arriba. Y para
aumentar esta presión diplomática, es imprescindible la estrecha colaboración
transatlántica. Las reacciones sobre la Greater Middle East Initiative, testifiquen, que es
posible, como se verá a continuación.
La iniciativa del Gran Oriente Medio (Greater Middle East)
Ninguna de las iniciativas recientemente publicado ha creado más polémica y atención
que la de Gran Oriente Medio (GOM). Es el impacto que ha generado esta iniciativa que
indica según mi opinión, un camino para futuro del Mundo Árabe y las relaciones con
el, ya que esta iniciativa refleja un cambio fundamental en la orientación política frente
a la zona. Esta nueva orientación había sido anunciada por el presidente G. W. Bush
durante su conferencia en la Carnegie Endowment, el día 6 de noviembre de 2003.
Durante esta charla, el presidente declara “..sixty years of Western nations excusing and
accommodating the lack of freedom in the Middle East, did nothing to make us safe” y
por lo tanto, los EEUU han adoptado una “new policy, a forward strategy of freedom in
the Middle East” (citado según Hawthorne, 2004).
El borrador sobre el GOM ha sido resultado de este cambio de orientación. Ahora bien,
importante para la promoción de la democracia como planteado arriba, no es tanto el
contenido del documento, sino el hecho, que por primera vez, un presidente
estadounidense criticó oficialmente la falta de libertades y democracia de los países
árabes y las reacciones y críticas.
Reacciones frente al GOM
Desde el Mundo Árabe, los países más fieles aliados de Washington, como Egipto y
Arabia Saudita se convirtieron en portavoces de las críticas procedentes del Mundo
Árabe. Principal crítica de ellos, ha sido, que no fueran consultados ellos y que las
reformas no se pueden obstruir desde fuera, que tienen que surgir desde dentro. Y la
segunda crítica más contundente ha sido, que no propone ninguna solución para el
conflicto entre árabes e israelíes. A parte de estas reacciones oficiales, un experto
marroquívii resumió las reacciones dentro del Mundo Árabe a lo largo de tres posiciones.
En primer lugar, y como ya mencionado, se encuentra la posición oficial, que rechaza
esta iniciativa, que no les interesa, por la sencilla razón que las reformas se dirigen
contra ellos mismos. La segunda posición es la de los radicales, que igualmente lo
rechazan, debido a la falta de credibilidad de los EEUU; ellos lo perciben como otro
tipo de complot de Washington para asegurar sus propios intereses económicos. Y
finalmente, la posición de los moderados, que reconocen que enfatiza un punto de
extrema importancia, que significaría el fin del estatus quo político. Aceptan la idea,
pero tampoco creen que Occidente sea creíble.
La reacción de la UE en un principio parecían favorables, pero después de mucho poco
tiempo, el escepticismo ha empezado a dominar los Europeos. Las principales críticas
de los europeos son muy parecidos a la versión oficial árabe, y que son: a) la falta de no
consultar la iniciativa con el Mundo Árabe y b) no incluir en la propuesta el problema
palestino.
Pero especial importancia, y aquí se centra la clave de todo, fueron los pocos días en las
cuales parecía que la UE y los EEUU navegaban en el Mediterráneo en el mismo barco.
Porque los líderes árabes reaccionaron de forma muy nerviosa, pusieron el tema de las
reformas desde dentro en la agenda de la cumbre de la Liga Árabe que se iba celebrar el
pasado mes de marzo, pero que finalmente fue suspendido por la incapacidad de lograr
una posición común en el seno de la Liga. A consecuencia, Mubarak viajaba a Europa,
para explicar a los líderes Europeos, que las propuestas de reformas se debería consultar
con los países en cuestión, y que cualquier apertura brusca resultará en la victoria en las
urnas de los islamistas. Finalmente, como es bien conocido, la posición europea frente
al GOM es de escepticismo, haciendo hincapié en la necesidad que la UE tiene que
desarrollar su propia iniciativa. A pesar de todo ello, queda bien evidente, que en el
momento que los EEUU y la UE tiran del mismo extremo de la cuerda, tiene un
poderoso instrumento para ejercer presión sobre las autocracias del Mundo Árabe.
Con respecto de las críticas, habría que destacar, que la UE al menos hasta hace poco
usaba un doble estándar. Por un lado, el GOM está previsto de ser un borrador para
crear un marco de cooperación entre EEUU, los miembros del G-8 y la UE. Es dudable,
que los autores de este borrador lo diseñaron como “plan de acción” inmediato para
reformar los países árabes, sino como un documento para acerca las posiciones con
diferentes socios. En este sentido, la crítica de no haberlo consultado se relativa. El otro
aspecto de la crítica, el de no incluir el problema palestino en el documento ha sido -al
menos hasta hace poco- también una característica de las iniciativas de la UE. Ni en el
Proceso de Barcelona, ni en la Nueva Política de Vecindad, se habían incluido la
solución del Proceso de Paz como objetivo de las iniciativas. Algunos diplomático
incluso subrayan, que es necesario de separa de la máximo posible el Proceso de
Barcelona del Proceso de Paz en Oriente Medio (Mirapeix, 2002), postura que se recoge
también en la respuesta de la UE al GOM.
La respuesta de la UE o The Strategic Partnership with the Mediterranean and the
Middle East
No obstante, la UE en la actualidad esta elaborando una estrategia más global para el
Mediterráneo y el Oriente Medio, en la cual, se ha incluido todos estos puntos ausentes
en la GOM. Parece que este documento, titulado EU Strategic Partnership with the
Mediterranean and the Middle Eastviii es la respuesta de la UE a la propuesta
estadounidense del GOM. En dicho documento, se enumera once objetivos y principios
de la Unión con respecto de sus relaciones con el Mediterráneo y el Oriente Medio. Y el
principio número tres se subraya, que la resolución del conflicto árabe-israelí es
prioridad estratégica de la UE. Además incluye un párrafo propio “consultación con la
región”, que evidencia, que la UE ha aprendido de los supuestos errores de Washington.
No cabe duda, que la propuesta europeo está hasta ahora, mejor elaborado, más
minucioso y detallista que la GOM.
Con respecto de las relaciones transatlánticas, la respuesta europea es contundente: la
UE debería continuar su propia estrategia, pero no rechaza la posibilidad de coordinar
su estrategia con los EEUU en el marco del partenarriado transatlántico. La descripción
de las posibilidades de cooperación con Washington, continúa diciendo, que la UE
debería definir su acercamiento complementario, pero distinto. Esta respuesta, se
explica claramente por el temor que una cooperación más estrecha con EEUU en esta
zona, tendría efectos negativos sobre la imagen de la UE que goza en el Mundo Árabe.
Dicho de otro modo, la colaboración con EEUU podría “infectar” la credibilidad
europea. Además, los europeos tienen una considerable ventaja en las tareas de la
política baja (low politics), frente al dominio estadounidense de la política alta (high
politics). Por tanto, Bruselas no considera oportuno, estrechar la cooperación con
Washington, por que se considera que perjudica más que ayuda.
Aquí se sitúa una de los errores en el planteamiento de Bruselas, un aspecto que si se
debería tener en cuenta a la hora de elaborar Barcelona Plus. En vez de rechazar la
posibilidad de cortar distancias entre los dos lados en el atlántico, la UE debería
aprovechar este cambio en la orientación de la política de Washington, para introducir
las modificaciones necesarias para aumentar la credibilidad en la zona, y para lograr la
meta final de sus esfuerzos, que es sin duda, la democratización de estos países. El
marco de esta cooperación lo da la propia administración Bush de forma no
intencionadamente.
El modelo de Helsinki o “Paz a cambio de reformas”
En un principio, miembros de la propia administración Bush buscaba la comparación o
la semejanza de su iniciativa del GOM con el Proceso de Helsinki o la Conferencia de
Seguridad y Cooperación en Europa. Una idea, que no es nada nueva, ya que se ha
escuchado a menudo propuestas que buscaban copiar el modelo de Helsinki. No
obstante, después de poco tiempo, Washington se daba cuenta de la peligrosidad de
promover la analogía con el modelo de Helsinki, porque la probabilidad de entrar en
una dinámica que EEUU no quería era muy alta. Esta dinámica contraria a sus interese e
intenciones es llevar la discusión regional sobre temas de seguridad, ya que la seguridad
representaba el núcleo de la CSCE. El objetivo principal de la GOM es el aumento de
las libertades y la introducción de la democracia en Oriente Medio. En este sentido, a
Washington no conviene “copiar” el modelo de Helsinki, ya que el principal aspecto de
seguridad lleva directamente al conflicto entre palestinos e israelíes, y eso es un asunto
que Washington ha dejado fuera de su planteamiento de GOM. Además, el
funcionamiento de la CSCE se basaba principalmente en la idea cada lado accede al otro
lado un asunto de relativa importancia para ellos. Por lo tanto, si los países árabes
inician un proceso de democratización como exigido por Washington, ¿que podrían
recibir a cambio? Es decir, Washington no parece estar dispuesto de dar algo a cambio,
lo que sin duda alguna podría ser la Paz en Oriente Medio (Ottaway / Carothers, 2004)
Para recordar, el Proceso de Helsinki nació en 1972 como consecuencia de la insistencia
de la Unión Soviética de conseguir el reconocimiento formal de las fronteras europeas
de la Pos II Guerra Mundial. La fase preparatoria culminaba en 1975 en la firma de la
Acta Final de Helsinki, también conocida de Decálogo de Helsinki.
En los años siguientes de la firma de este acuerdo, el Proceso se había convertido en un
importante instrumento para Occidente de reclamar a los países que comprendían el
Pacto de Varsovia la mejora de la situación de los derechos humanos y la realización
paulatina de reformas políticas. Probablemente fue esta experiencia positiva que
provocó a Washington buscar inicialmente la analogía entre Helsinki y Oriente Medio.
La estructura del contenido del Decálogo que se divide en tres capítulos o cestas o su
carácter procesal y político explica, porque a menudo se encuentra referencias a la
política euro-mediterránea de la UE, el llamado Proceso de Barcelona.
No cabe duda, los analistas y comentaristas de estas iniciativas a menudo buscan la
comparación de ellas con el Proceso de Helsinki y la Conferencia de Seguridad y
Cooperación en Europa (CSCE). Sea quien sea el que lanza la iniciativa, la tentación de
buscar algunas lecciones útiles de la CSCE que logró terminar el conflicto Este-Oeste
para su aplicación a la zona del Mediterráneo y el Oriente Medio es omnipresente.
Uno de las principales críticas es que no se puede comparar la situación inicial de ambas
partes. Y como lo indica el intento de evitar cualquier comparación con Helsinki, es
evidente, que no existe voluntad política por parte de Washington de aplicar el modelo
de Helsinki en la zona, porque Washington no quiere ofrecer nada a cambio y ni
siquiera hablar de seguridad. Y además, mientras la situación en Europa permitía de
hablar de prácticamente dos bloques opuestos, en el Mediterráneo tuviéramos más que
tres bloques. Es decir, la UE, EEUU, Israel, y la Liga Árabe, pero no es muy probable,
que el Mundo Árabe hablase con una sola voz.
No obstante, la idea que la CSCE hiciera que funcionara consistía en que ambos partes
pensaban que ganase por las negociaciones (el bloque oriental, el reconocimiento de las
fronteras, y occidente, la apertura política). Esta relación de intereses en Europa que
evidente no existe, puede dar algunas pautas cruciales para una posible creación de esta
conferencia. Y aquí podría entrar el papel clave de la UE, aprovechando la necesidad
percibida por EEUU de crear un Oriente Medio democrático, y reclamar y convencer de
la necesidad de resolver el conflicto. Y por otro lado, la UE y los EEUU podrían ejercer
suficiente presión diplomática, para introducir la democracia antes descrita. Es decir, la
UE debería orientar todos sus esfuerzos diplomáticos para que se establezca el modelo
de Helsinki bajo la formula “Paz a cambio de reformas”. Este modelo puede servir
como macro-marco en el cual se pueden desarrollar las diferentes iniciativas diseñadas,
de las cuales la “Nueva Política de Vecindad” puede ser la más prometedora.
Wider Europe – La Nueva Política de Vecindad de la UE
Como suele ser habitual, cada ampliación va mano a mano con una modificación de las
políticas dirigidas hacia los vecinos de la UE en la cuenca sur del Mediterráneo. La
Nueva Política de Vecindad representa en este sentido una continuación. Esta nueva
orientación de la política hacia las áreas fronterizas de la UE no substituyen la actual
política, el Proceso de Barcelona, sin ofrecen a esta política más instrumentos para
profundizar la cooperación con los socios del sur. La idea principal, es que se sustituye
la condicionalidad negativa por el concepto de la condicionalidad positiva. Es decir, en
vez de castigar se pretende premiar. En otras palabras, los esfuerzos de reformas en
tareas económicas o en tareas de la economía política se ven compensado por una
profundización de la integración en el mercado europeo que incluye todo, menos la
adhesión, es decir, se ofrece las 4 libertades: la libre circulación entre ambas orillas de
capital, bienes, servicios y personas.
El lema de esta nueva estrategia se puede resumir en “speak softly and carry a big
carrot” (Sendagorta, 2004). En un principio, esta nueva política había sido planteado
como un marco de cooperación con Ucrania, Moldavia y Bielorrusia, pero el presidente
de la Comisión, Romano Prodi insitió en la inclusión de los países de la cuenca sur del
Mediterráneo, a pesar de la resistencia de Reino Unido, Países Bajos y Austria.
Durante el Consejo de Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores del 16 de junio del
2003, se desarrolló una serie de incentivos, que ofrece la UE a sus países vecinos, es
decir, la zanahorias que son entre otros, “la perspectiva de participar progresivamente en
el mercado interior de la UE, relaciones comerciales preferenciales, apoyo al ingreso a
la OMC y una mayor y mejor ayuda financiera”. No obstante, se ofrece algunos
incentivos, que resultan más dudosas, ya que se trata de medidas, que son necesario
independientes de que estos gobiernos progresan en su agenda de reformas o no, como
pueden ser “un diálogo político más efectivo, una cooperación más intensa para
prevenir y combatir las amenazas comunes, una cooperación más estrecha en materias
relacionados con la inmigración legal o una cooperación cultural más estrecha, una
mayor comprensión mutua y contacto directos entre las sociedades”. Resulta un poco
difícil, imaginarse estos últimos incentivos como incentivos, ya que la cooperación
cultural es tan necesaria, o incluso se hace más necesaria con los países que más retraso
tienen con respecto de la agenda de reformas. Pero no solo en estos casos más dudosas
resulta difícil, que estas zanahorias son suficiente grandes, para que la elite en el poder,
deja de comer su “caviar”, para comer zanahorias, aunque no cabe duda, que la
zanahoria seria mucho más sano que el caviar.
Los mecanismos de esta nueva orientación de la política comunitaria se deduce de la
positiva experiencia que la UE hizo con los países del Este de Europa que desde hace
poco se han convertido en miembros de la UE. La principal diferencia es y la más
importante acerca de la aplicación de estas mecanismo para los PMNC, es que estos
incentivos ayudan mucho para la consolidación de la democracia y mejorar el
funcionamiento del mercado, ya que los gobiernos con legitimación están muy
interesados en una alimentación sana (zanahoria) para estar en forma en los próximos
comicios, a través de un rendimiento socio-económico favorable. Pero a cambio, es
poco probable, que la alimentación saludable es tan importante para los autócratas del
mundo árabe. O como resume como afirman Pirouz y Leonard, “EU’s constructive
engagement approach – hoping that economic liberalisation will bring about political
change- is unlikely to disturb the sleep of autocratic rulers”.
En resumen, la idea de la política de nueva vecindad es buena, pero solo puede ser
efectivo, en el momento que la distribución del poder en los países árabes se haya
modificado de acuerdo con los principios democráticos.
Propuesta para un Barcelona Plus
Como principales conclusiones destacan que,
a) la UE debería replantarse su forma de promover la democracia en los países árabes;
b) es esencial de actuar coherente y creíble, aunque en este contexto existe lo que se
podría llamar un “dilema de actores”, es decir, no se puede exigir la protección de los
derechos humanos y la democratización y al mismo tiempo mantener el status quo
político.
c) a pesar de toda la mala gestión de los EEUU frente a la zona, que va mano a mano
con la falta de credibilidad de Washington en la zona, la cooperación transatlántica es
esencial; la UE debería evitar, que la estrategia de los líderes árabes de “divide y
gobierna” como se practica habitualmente en sus asuntos exteriores, se transfiere a
escala internacional en general y en las relaciones transatlánticas en particular.
d) con respecto de la propuesta de la política de nueva vecindad, surge la leve sensación
que, la UE de nuevo, usa una política de “segundamano”. Es decir, es necesario que la
UE empiece desarrollar estrategias propias para la región del Mediterráneo, o al menos
propuestas que se ajusten más a las necesidades de los Países Mediterráneos No
Comunitarios (PMNC). La idea de la Nueva Política de Vecindad, es un instrumento
valioso, en donde la tarea es la consolidación de la democracia y mejorar el
funcionamiento de los mercados.
U como se ha visto a lo largo de este trabajo, existen dos diferentes formas de promover
la democracia. Cada uno tiene sus ventajas, pero dada la situación política en los países
árabes, es esencial, que se modifique en primer lugar el patrón de poder y de las reglas
(enfatizar la política). Esto solo se consigue a través de ejercer presión diplomática.
Como muestra la reciente visita del presidente egipcio Mubarak a EEUU, parece que la
“forward strategy for freedom in the Middle East”, no es simple retórica, ya que por
primera vez, un presidente estadounidense ha tematisado la “democracia” en un
encuentro con un líder árabe. Y parece que hay indicaciones que se retira la ley de
emergencia en Egipto, que está en vigor desde 1981, lo que significaría un importante
primer paso hacia la democratización de Egipto.
Y para que se puede ejercer y aumentar esta presión es necesario, que la UE y los
EEUU homogenizan sus posturas, y ejercen esta presión con una sola voz. Una vez
modificado estas estructuras, es muy probable, que iniciativas como el Proceso de
Barcelona junto con la Nueva Política de Vecindad, o la Middle East Partnership
Initiative de Washington empiecen a funcionar como esperado. En términos de
promoción de la democracia, este se podría expresar de la siguiente forma, es decir, la
cambio político tiene que representar el núcleo de las reformas y con el tiempo se
debería expandir a tareas económicas.
Reforma Poder
Reformas Económicas
tiempo
Aplicado este modelo de la promoción de la democracia gradual a las diferentes
iniciativas, se dibuja el siguiente gráfico:
i Para un resumen muy detallado del Proceso de Barcelona véase por ejemplo Núñez Villaverde (2004) o Huldt (2002). ii COM(2003) 104 final, Bruselas 11.3.2003 iii Termino viene prestado de Alvaro de Vasconcelos iv Discusión durante una mesa redonda sobre las reformas en el Mundo Árabe, el día 7 de mayo de 2004. www.ceip.org/files/events/2004-05-7-political-reform.asp?pr=1&EventID=701 v una idea expresado por Perthes durante la reunión anual de EuroMeSCo en Marzo 2004 en Barcelona. vi GONGO = Governamental Organizad Non Governamental Organisations. vii Fouad Amor durante la reunión anual de EuroMeSCo en Marzo 2004 en Barcelona. viii Un borrador de este documento ha sido publicado en el EUROMED Report No 73, del 23 de marzo de 2004.
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