Conferencias Nacionais Interfaces Socioestatais Usos Papeis Perspectiva Gestores Federais

ENAP

RSP Revista do Serviço Públicoo

vo l . 63 , n 4 - Out /Dez 2012 - ISSN:0034/9240

RSP

1937 - 2012

Panorama e determinantes da satisfação

com os serviços públicos no Brasil

Robert Bonifácio e Rogério Schlegel

Entre a expectativa e o amadurecimento: a importância da

implantação de escritórios de projetos para a gestão pública

William Melo; Roberto Nacif;

Guilherme Marques e Rodrigo Nippes

O modelo de gestão pública por resultados em Minas Gerais

analisado à luz da experiência do Programa Estado para Resultados

Cinthia Helena O. Bechelaine, Mauro César da Silveira e

Camila Barbosa Neves

Diretrizes para implantação da governança de tecnologia da

informação no setor público brasileiro à luz da Teoria Institucional

José Geraldo Loureiro Rodrigues e João Souza Neto

Conferências nacionais como interfaces socioestatais: seus usos e

papéis na perspectiva de gestores federais

Clóvis Henrique Leite de Souza e Roberto Rocha Coelho Pires

Análise da relação principal-agente nos regimes próprios de

Previdência Social: o caso do Agros

Caio César de Medeiros Costa, Alan Antunes Vieira Macabeu e

Marco Aurélio Marques Ferreira

RSP Revisitada: Desenvolvimento da teoria de

administração democrática

Dwight Waldo

Reportagem: Administração pública: instrumento de

ação coletiva da nação

Missão da Revista do Serviço Público

Disseminar conhecimento sobre a gestão depolíticas públicas, estimular a reflexão e odebate e promover o desenvolvimento deservidores e sua interação com a cidadania.

ENAP Escola Nacional de Administração PúblicaPresidente: Paulo Sergio de CarvalhoDiretora de Formação Profissional: Maria Stela ReisDiretor de Desenvolvimento Gerencial: Paulo MarquesDiretora de Comunicação e Pesquisa: Enid RochaAndrade da Silva

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A Revista do Serviço Público é uma publicaçãotrimestral da Escola Nacional de AdministraçãoPública.

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Revista do Serviço Público. 1937 - . Brasília: ENAP, 1937 - .

v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959.

A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimos

anos teve predominância trimestral (1998/2007).

Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administração Pública – Periódicos. I. Escola Nacional de Administração Pública.

CDD: 350.005

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499Revista do Serviço Público Brasília 63 (4): 499-518 out/dez 2012


Conferências nacionais comointerfaces socioestatais: seus

usos e papéis na perspectiva degestores federais


A multiplicação de experiências de participação social no Brasil foi acompa-

nhada por um movimento na literatura especializada que se voltou para compreendê-

las, privilegiando a perspectiva da sociedade civil. Em grande parte, os trabalhos

sobre instituições participativas enfatizaram a ótica dos movimentos sociais, das

organizações civis e de outros atores não governamentais, que passaram a atuar em

fóruns e instâncias formalizados de interação com o Estado. Inicialmente, ressaltando

os benefícios da conquista de espaços de participação, em seguida, observando

com ceticismo as dificuldades de concretização de ideais democráticos e,

posteriormente, delineando distintas estratégias de avaliação. Como consequência

desse itinerário, até o momento, pouco se considerou a perspectiva dos gestores

públicos e outros agentes burocráticos envolvidos na implementação de políticas

que incorporam a interação com a sociedade em suas práticas.

O objetivo deste trabalho é fazer uma análise exploratória das percepções,

motivações e justificativas dadas por gerentes de programas federais para a utilização

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500 Revista do Serviço Público Brasília 63 (4): 499-518 out/dez 2012

Conferências nacionais como interfaces socioestatais: seus usos e papéis na perspectiva de gestores federais

de mecanismos de participação social.Em particular, buscamos compreender osusos, papéis e sentidos atribuídos por essesatores às conferências nacionais. Comoatores burocráticos percebem a incidênciade processos participativos (i.e. confe-rências) sobre a gestão de programas eações sob sua responsabilidade? Em quemedida as visões e sentidos atribuídos portais agentes convergem com os objetivosformalmente estabelecidos para os pro-cessos conferenciais?

Para abordar tais questões, integramosestudos a respeito dos objetivos declaradosnos atos normativos desses mecanismos departicipação (SOUZA, 2012) e a respeito dasmúltiplas formas de relação entre Estado esociedade em âmbito nacional (PIRES E VAZ,2012). Utilizamos dados oriundos de regis-tros administrativos de avaliação dosprogramas federais que compuseram oPlano Plurianual 2008-2011 e contrastamoscom informações obtidas em regimentos deconferências nacionais realizadas entre 2003e 2010.

De início, poderíamos esperar coinci-dência entre os papéis almejados no mo-mento de concepção das conferências e ospapéis desempenhados por esses mecanis-mos de participação social na gestão deprogramas, afinal, em ambos os casos, osdeclarantes envolvem atores do própriogoverno federal. Há, sim, muita concor-dância, mas os dados revelam distintosusos, a depender das áreas de políticaspúblicas analisadas. Também chama aten-ção a baixa frequência de utilização de con-ferências, quando comparadas com outrosmecanismos de participação utilizados pe-los programas federais. Mesmo que tenhahavido ampliação temática e intensamobilização, os responsáveis pelos progra-mas federais têm relatado baixo uso daconferência como forma de interação com

a sociedade. Isso pode sinalizar dificul-dades de incidência na gestão pública, sejapela natureza e forma de funcionamentodas conferências, seja pelos múltiplosentendimentos sobre seu papel.

A pesquisa aqui apresentada teve maisa intenção de conhecer a multiplicidadedesses entendimentos para, em estudosfuturos, investigar a percepção dos gestoresfederais a respeito dos desafios da gestãopública participativa. Torna-se relevante avisão dos sujeitos presentes na estruturado Estado, para compreender suas concep-ções sobre as formas de relação com asociedade. Essa perspectiva, até entãopouco explorada, faz-se necessária quandoentra em pauta a discussão da efetividadedas instituições participativas (PIRES , 2011).Afinal, compreender como os gestorespúblicos justificam as formas de relaçãocom a sociedade é elemento de análiseimportante para investigar os usos e ospapéis que assumem tais mecanismos.

Este artigo focaliza as conferênciascomo interfaces socioestatais e buscaconhecer a diversidade de visões a seurespeito. Iniciamos com uma breve apresen-tação da lente analítica que utilizamos notrabalho – o conceito de interfacessocioestatais –, apontando seus potenciaisganhos para a reflexão sobre as formas deatuação e sentidos atribuídos por sujeitosestatais aos processos participativos. Emseguida, descrevemos as fontes de dadosutilizadas e a estratégia metodológica queorientou a análise. A partir daí, apresentamosas conferências nacionais como interfaces eos usos e papéis atribuídos a elas pelosgerentes de programas federais em desenvol-vimento no período de 2009 e 2010. Porfim, questionamo-nos sobre as conse-quências do baixo uso das conferências eda multiplicidade de visões sobre seus papéispara a incidência na gestão pública.

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Para além da participação:sujeitos estatais em interface comsujeitos sociais

Diante de conjunto tão diverso de áreasde políticas públicas, de atores sociaise atores governamentais, é intuitiva apercepção de que haverá diversidade deformas de relação entre Estado e sociedade.Para explicar tal variedade, poderíamoselencar fatores como grau de institucio-nalização da política, densidade organi-zativa do setor social, disputa de projetospolíticos, entre outros. No entanto, nãopretendemos traçar aqui o perfil dasrelações Estado-sociedade nesta ou naquelaárea de política pública, muito menos apre-sentar razões para tais características. Assimcomo Pires e Vaz (2012), queremos ressal-tar essa diversidade e questionar se a noçãode participação é capaz de abrangerdistintas formas de relação entre Estado esociedade.

Vinculada a ideais de soberaniapopular, a noção de participação emergiuna teoria democrática, no decorrer doséculo XX, para fazer frente a visões querestringiam a democracia aos procedi-mentos eleitorais. Para as correntes teó-ricas ortodoxas, a participação tinha poucarelevância e ocupava lugar de destaqueapenas quanto aos perigos relacionados àestabilidade dos sistemas políticos(PATEMAN, 1992). O surgimento de umpensamento heterodoxo, no que dizrespeito ao procedimentalismo democrá-tico, adveio com as perspectivas teóricasda deliberação e do espaço público queampliaram a noção de participação(AVRITZER, 1994; 1997; 2002; SANTOS eAVRITZER, 2002).

Mesmo quando se reconhece que a“participação abrange um universo diferen-ciado de manifestações empíricas, e [que]

sempre haverá dificuldades na sistemati-zação de todo seu repertório nas demo-cracias contemporâneas” (AVELAR, 2007, p.265), a noção de participação é permeadacom a ideia de “exercício coletivo do po-der político” (SANTOS e AVRITZER, 2002, p.53). Seja pela via teórica que enfatiza adeliberação pública ou por aquela que in-vestiga a ação coletiva, as reflexões desen-volvidas a respeito da participação tendem

a ressaltar o caráter coletivo do processo,privilegiando o olhar de atores sociais.

Acreditamos que esse entendimento éfruto de concepções legítimas e muito bemfundamentadas, até pelos contextoshistórico, político e intelectual em que emer-giram as teorias contra-hegemônicas dedemocracia. No entanto, quando se percebeo caminho que tomou o processo de

“...percebe-se

nas justificativas

dadas pelos

gerentes de

programas

federais que estes

também

reconhecem as

conferências para

além da

proposição, como

espaços de

agendamento,

avaliação e

fortalecimento da

participação”

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redemocratização brasileiro, em particularcom a emergência de novas instituições queincorporam o diálogo com a sociedade, épertinente questionar se a lente analítica daparticipação não é demasiadamente restritiva.

Considerando o “grau de institucio-nalização e capilaridade territorial dosarranjos participativos, bem como o fato dea participação ser uma feição institucionaldo Estado no Brasil” (LAVALLE, 2011, p. 17),vale indagar se a participação entendidacomo expressão do exercício coletivo dopoder político é chave interpretativa sufi-ciente para compreender as distintas formasde interação do Estado com a sociedade. Sefor suficiente, por que as pesquisas sobreparticipação concentraram-se até o momen-to em orçamentos participativos, conselhose conferências de políticas públicas, e quaseignoraram, por exemplo, consultas públicas,audiências e ouvidorias?

Em nosso entendimento, tanto odirecionamento do olhar para a perspec-tiva de movimentos sociais e organizaçõescivis como o enquadramento analítico paraa ação coletiva, implícito na noção departicipação, têm limitado a análise arespeito das distintas formas de relaçãoentre o Estado e a sociedade. E mesmotrabalhos que reconhecem múltiplos reper-tórios de interação (ABERS, SERAFIM eTATAGIBA, 2011) tendem a assumir a partici-pação institucionalizada em uma perspec-tiva de ação coletiva, que acaba poraproximar a análise da visão de atoressociais, mesmo que a fronteira entre Estadoe sociedade seja questionada. Por isso,observando a multiplicidade nas relaçõesEstado-sociedade, percebemos a necessi-dade de uma nova lente analítica.

Nesse sentido, parece adequada aretomada que Vera (2006), Lavalle e Vera(2010) e Hevia e Vera (2010, p. 61) fazemda noção de interface, entendida como

“espaço de intercâmbio e conflito em quecertos atores se relacionam de forma inten-cional e não causal”. Os autores desenvol-vem1, a partir daí, a ideia de interfacesocioestatal como “um dos possíveisespaços de intercâmbio, sendo compostapor sujeitos sociais e sujeitos estatais” comdiferentes intenções e papéis atribuídos2.

O conceito de interface socioestatalpermite, portanto, duas ampliações deescopo analítico em relação à forma comoa literatura tem tratado os espaços institu-cionalizados de participação. A primeira dizrespeito à percepção de formas de relaçãoentre Estado e sociedade que vão além daparticipação de atores sociais em fórunspúblicos, incluindo também interaçõespresenciais ou não presenciais entre sujeitossociais individuais e coletivos, de maneirapermanente e regular ou esporádica eeventual; pois interfaces socioestatais sereferem tanto a relações com fundamentolegal quanto a interações ad hoc. A segundaampliação se dá à medida que se reconheceque tão importante quanto o envolvimentode sujeitos sociais é o envolvimento desujeitos estatais.

Assim, uma interface socioestatal seabre em pelo menos duas distintas pers-pectivas: a do ator estatal e a do ator social.Em cada uma delas, o valor, o sentido e afunção das interações socioestatais podemser distintos, dado que o ponto, a partir doqual as relações são avaliadas, é de natu-reza diversa. Tal reconhecimento, emborapossa parecer trivial, tem o potencial denos permitir enxergar a perspectiva do atorestatal sobre os processos participativos,contrabalanceando a forte tendência daliteratura de privilegiar o ponto de vista dasociedade civil.

Há relevância na ideia de interfacesocioestatal, pois as relações entre Estadoe sociedade não se restringem às ações

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coletivas, nem aos mecanismos institucio-nalizados, mas, sim, encobrem umavariedade maior de formas de interação.Em segundo lugar, e talvez ainda maisrelevante para os propósitos da presenteanálise, a noção de interface reconhece apossível diferenciação de perspectivas desujeitos sociais e sujeitos estatais sobre osseus próprios encontros. Assim, chama aatenção para a intencionalidade dessessujeitos ao se relacionarem, isto é, aossentidos, funções e papéis que atribuem aoesforço de interação. Ainda que possam sereventuais, tais interações não seriamfortuitas, mas reveladoras do encontro dasdistintas perspectivas e intencionalidades(seja de intercâmbio ou de conflito)de atores sociais e estatais.

Organização dos dados e estratégiade análise

A noção de interface socioestatal possi-bilita o reconhecimento da multiplicidadede visões dos sujeitos envolvidos (sociaise estatais) nos encontros entre Estado esociedade. Diante de tal possibilidade, apresente análise se propõe a identificar ossentidos, usos e papéis que os gestorespúblicos atribuem às conferências nacio-nais e compreender em que medida taispercepções convergem ou se diferenciamem relação aos objetivos formalmenteestabelecidos. A estratégia analítica adotadabaseia-se no contraste entre os objetivos efinalidades formalmente declarados nosatos normativos das conferências nacionaise as percepções declaradas pelos gestorespúblicos quanto ao papel desempenhadopelas conferências na gestão e implemen-tação dos programas sob sua responsa-bilidade.

De um lado, as informações relativasà percepção dos gestores sobre os sentidos,

usos e papéis das conferências são oriundasdo módulo de avaliação de programas doSistema de Informações Gerenciais e dePlanejamento (Sigplan) do Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão3. Paracada programa federal, integrante do PlanoPlurianual (PPA), há um gerente respon-sável pela alimentação do sistema cominformações relativas ao desempenho deseu programa. No momento da avaliação,cada gerente respondeu a seguinte questão:“O Programa possui mecanismos quepromovem a participação social?”. Quandoa resposta foi afirmativa, questionou-sesobre o tipo de mecanismo utilizado, sendodadas as seguintes opções: ouvidoria,audiência pública, consulta pública, reuniãocom grupos de interesse, discussão em con-selho setorial, discussão em conferênciase outros (PIRES e VAZ, 2012).

A discussão em conferências foi umacategoria disponibilizada somente naavaliação dos programas do PPA paraos anos 2009 e 2010; por isso, apenas asrespostas dos 434 programas4 realizadosnesses anos puderam ser aqui analisadas.Além de dizer se o programa possuía ounão mecanismo de promoção da parti-cipação social, os gerentes deveriamexplicar como tal mecanismo era utilizado.Foram essas explicações e justificativas,relativas ao uso das conferências nacio-nais, que geraram informações para asanálises. Cabe mencionar que a opção foipelo anonimato dos programas, diante dapossibilidade de fácil identificação de seusgerentes. Assim, quando necessário, asrespostas foram ajustadas para evitar aidentificação.

De outro lado, as informações referentesaos objetivos formalmente declarados dasconferências nacionais foram sistematizadasa partir dos atos normativos a elas asso-ciados. Foram utilizadas leis, decretos,

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portarias ministeriais ou interministeriais,resoluções de conselhos e, em particular, osatos que instituíram os regimentos dosprocessos participativos, pois especificavamos objetivos das conferências nacionais.

Os objetivos constantes nos atosnormativos foram extraídos dos docu-mentos-fonte, organizados em categoriase analisados. Após a compilação e a identi-ficação de ideias centrais em cada objetivo,o processo de agrupamento por seme-lhança permitiu a criação de categorias-síntese. Tal como definido em Souza(2012), tais categorias de objetivos incluem:a) “agendamento”, quando se referem àdifusão de ideias e à afirmação de com-promissos; b) “avaliação”, quando estão emfoco ações de diagnóstico de uma situaçãoou avaliação de políticas; c) “participação”,quando falam em ampliação ou fortaleci-mento de espaços participativos na gestãode políticas públicas; e d) “proposição”,quando trazem aspectos de formulação deestratégias ou políticas. Das 74 conferên-cias nacionais ocorridas entre 2003 e 2010,foram encontrados documentos que reve-laram os objetivos de 68 processos confe-renciais5. Esse foi o universo de análise que,quando pertinente, foi desagregado nosprocessos realizados em 2009 e 2010,combinando com os dados dos programasfederais.

Para que as comparações entre aspercepções dos gestores públicos sobre ospapéis e usos das conferências e as suasfinalidades e objetivos formalmente decla-rados fossem possíveis, os dados foramorganizados tendo como base os programasfederais e agregados em áreas temáticas depolíticas públicas. Revisitamos as classestemáticas já utilizadas em Pires e Vaz (2012)e Alencar et al. (2012) e chegamos à tipologiadescrita a seguir. Os programas governa-mentais foram classificados, considerando

seus nomes e finalidades, nas seguintescategorias:

• Desenvolvimento econômico – ações deapoio, fomento, regulação e financiamentovoltadas ao setor produtivo, à organizaçãodo mercado e ao crescimento econômico;

• Infraestrutura e recursos naturais – açõesvoltadas para o desenvolvimento de condi-ções materiais nas diversas áreas e àpreservação do meio ambiente;

• Políticas sociais – ações voltadas para aorganização e provisão de bens e serviçospúblicos destinados a promover condiçõese oportunidades de vida digna para apopulação;

• Garantia de direitos – ações com fina-lidade de efetivar direitos e prover oportu-nidades a grupos sociais historicamenteexcluídos.

Os programas que não foram desen-volvidos pelo Executivo foram agrupadosna categoria “outros poderes”. Os pro-gramas destinados a atuar como suporte esubsídio à gestão das demais atividades dogoverno foram reunidos na categoria“apoio à gestão”.

Cabe ressaltar que nesta pesquisaforam utilizados dados oriundos dosregistros administrativos de avaliação dosprogramas federais desenvolvidos em 2009e 2010, pois apenas nesses anos o sistemade avaliação do Plano Plurianual incor-porou as conferências como uma daspossibilidades de interface socioestatal, ou,nos termos do questionário, como um dosmecanismos de promoção da participaçãosocial. A limitação temporal da análise érelativizada quando percebemos que essesdois anos são representativos da realizaçãode conferências nacionais entre 2003 e2010, tendo em vista que foram realizados74 processos no período, média de novepor ano, e que em 2009 foram realizados13 e em 2010 manteve-se a média.

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Dado o corte temporal imposto pelaexistência de dados, é necessário apontar queas conferências nacionais são realizadas comdiferentes periodicidades. Há processosrealizados anualmente, bienalmente,trienalmente e quatrienalmente. Dessaforma, poderíamos deparar-nos com outralimitação da análise, pois programas vincu-lados a áreas que não realizaram confe-rências no período não informariam o usodessas interfaces. No entanto, não é isso quese verifica. Mesmo áreas que não realizaramconferências nacionais em 2009 e 2010tiveram programas federais que declararamo uso dessas interfaces socioestatais. Isso,como veremos, pode indicar a influência deprocessos de áreas correlatas, bem como queos efeitos dos processos conferenciaispodem ser sentidos ao longo do tempo enão apenas nos anos de sua realização.

Conferências nacionais comointerfaces socioestatais

As conferências nacionais, entendidascomo “processos participativos quereúnem, com certa periodicidade, represen-tantes do Estado e da sociedade civil paraa formulação de propostas para determi-nada política pública” (SOUZA, 2012, p. 9),podem ser consideradas interfaces socio-estatais. As conferências podem serexaminadas com essa lente analítica porserem espaços intencionais de intercâmbioe conflito entre sujeitos estatais e sociais,sejam estes coletivos ou individuais.Ademais, mesmo com regulamentação espe-cífica, são convocadas por período deter-minado e não têm existência contínua.

Há intencionalidade no processoconferencial, tanto do ponto de vista doEstado quanto da sociedade, pois a convo-cação é feita pelo Poder Executivo e aadesão social é facultativa. Observadas as

etapas preparatórias, em especial muni-cipais e livres, percebe-se que o envolvi-mento é proposital. Afinal, os indivíduose os grupos que se envolvem nessas ativi-dades locais agem deliberadamente. A etapalivre, cada vez mais usada pelas conferên-cias6, ressalta o caráter intencional, pois serealiza conforme a capacidade organizativados grupos sociais interessados.

Nas etapas preparatórias, mesmo queindivíduos possam tomar parte e não

necessariamente organizações coletivas, oque se vê, em grande medida, é um pro-cesso participativo no sentido delineado,ou seja, exercício coletivo do poder polí-tico. Isso ocorre porque as conferências sãorealizadas em uma dinâmica deliberativa(FARIA et al., 2012). No entanto, há tam-bém conferências que possibilitam ainteração individual com o Estado, em

“...se levanta a

possibilidade de

a conferência ser

espaço de

articulação

institucional que

pode estabelecer

cooperação entre

órgãos e entes da

federação,

oportunizando a

transversalidade

de certos temas”

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particular quando realizam modalidadesvirtuais em que as pessoas formulam pro-postas via internet, em plataformas especial-mente desenhadas para tal. Não raro tam-bém, essas modalidades buscam fomentaro diálogo, configurando-se novamentecomo participação. De toda forma, indi-vidual ou coletivamente, as conferênciaspossibilitam intercâmbio ou conflito entreEstado e sociedade.

Passadas as etapas iniciais, as confe-rências seguem um processo encadeado emque há escolha de representantes para asfases seguintes. No momento de escolhade representantes, existem especificaçõesde vagas para governo e sociedade. Issofortalece a característica de interação entreEstado e sociedade, pois o governo é reco-nhecido como participante do processo(TEIXEIRA et al., 2012). Nesse sentido, confe-rências não seriam espaços apenas deescuta de demandas, mas de intercâmbio econflito entre representantes sociais eestatais. Seriam espaços de encontro inten-cional entre atores estatais e sociais, commúltiplas visões e intenções.

Usos das conferências em 2009e 2010

Ao observar os 399 programas quedeclararam possuir alguma interfacesocioestatal, percebe-se que apenas 15%disseram utilizar as conferências comoforma de relação com a sociedade. Entreos 337 programas que não utilizaramconferências como interfaces, a maior parteé de políticas sociais e de infraestrutura erecursos nacionais, como se observa noGráfico 1.

É possível ver que, mesmo com grandenúmero de programas utilizando interfacessocioestatais, com a ampliação do númerode conferências realizadas e com a maiorvisibilidade dada à participação social,ainda há baixo uso das conferências pelosprogramas. As conferências, emboratenham grande potencial de mobilizaçãopopular7, não foram consideradas comoforma de relação com a sociedade pelamaioria dos gestores públicos responsáveispelos programas federais realizados em2009 e 2010. Tendo em vista que a

Gráfico 1: Proporção de programas que não utilizaram conferências

Fonte: Sigplan 2009 e 2010, elaboração própria.

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declaração de uso das conferências pelosprogramas poderia estar vinculada a ciclosmais amplos de gestão, como é o próprioPPA, cabe seguir a investigação para veri-ficar se, em anos de formulação do plano,essa taxa de utilização seria alterada. O quepudemos perceber com os dados dispo-níveis é que, no período analisado, emvigência o PPA 2008-2011, houve baixouso das conferências, inclusive se levarmosem consideração que era época de revisãodo plano.

Dos 62 programas que afirmaramutilizar conferências nacionais8, 12 disse-ram realizar conferência, e todos os outrostipos de interface indicados no questionáriode avaliação do PPA, a saber: ouvidorias,conselhos, reuniões com grupos deinteresse, audiências e consultas públicas.Somente um programa (Conservação e UsoSustentável da Biodiversidade e dosRecursos Genéticos) disse que utilizou

apenas a conferência como forma deinterface socioestatal.

Entre os programas que declararamutilizar conferências nacionais, 68% eramda área de políticas sociais, 13% de desen-volvimento econômico, 11% de infraes-trutura e recursos naturais e 8% de garantiade direitos. Nem programas de outrospoderes, nem de apoio à gestão disseramter realizado conferências nos anos de 2009ou 2010. O Gráfico 2 apresenta o contrasteentre o número de programas com e semconferências nacionais.

Conforme mencionado no gráfico, épossível perceber que garantia de direitosé a área de política pública com maiorproporção de programas com conferênciasnacionais (41%). Em seguida, vêm osprogramas de políticas sociais, em que 26%do total utilizaram conferência cominterface socioestatal. A área de desenvol-vimento econômico contou com 11% dos


Gráfico 2: Programas com e sem conferências nacionais

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programas com conferências, e apenas 5%dos programas de infraestrutura e recur-sos naturais utilizaram as conferênciascomo forma de relação com a sociedade.Para comparação, é útil observar a Tabela 1,que traz a distribuição das conferênciasnacionais realizadas entre 2009 e 2010 porárea de política.

Ao observar o Gráfico 2, verifica-seque a maior proporção de uso das confe-rências como interface socioestatal ocorreem programas de garantia de direitos. Noentanto, no período não ocorreu nenhumaconferência relacionada a essa área, con-forme indica a Tabela 1. Ao mesmo tempo,nenhum programa de apoio à gestãodeclara usar conferência como interfacesocioestatal, mesmo que no período tenhaocorrido uma conferência dessa área. Issopode sinalizar que os gerentes de progra-mas da área de garantia de direitos estejamconsiderando conferências de outras áreascomo espaço de interlocução com a socie-dade. Ao mesmo tempo, programas da áreade apoio à gestão, ao menos os que tratamde temas afetos aos recursos humanos,parecem ignorar a realização da conferên-cia da área, ocorrida em 2009.

Finalidades e papéis das confe-rências nacionais em 2009 e 2010

A constatação do baixo uso das confe-rências nacionais como interfacessocioestatais, as distintas proporções deutilização, a depender da área de política, ea possível consideração de conferências deoutras áreas ou desconsideração das confe-rências da área do programa, levantam aquestão sobre os papéis que esses pro-cessos podem ter adquirido nesse período.A parte que cabe a esse tipo de interfaceno ciclo de gestão de políticas públicas, ouseja, sua incidência na gestão é uma inda-gação de difícil resposta e, aqui, não éenfrentada diretamente. No entanto,podemos tecer considerações sobre asvisões dos gerentes de programas federaisa respeito das conferências nacionais, o quepode sinalizar potenciais e limites para aincidência de tais interfaces socioestatais.

Antes dessa consideração, cabe conhe-cer os objetivos declarados nos atosnormativos das conferências, pois jáexpressam o resultado do encontro devisões de atores sociais e estatais; afinal,são definidos na comissão organizadora

Fonte: Souza (2012), elaboração própria.

Área Privada Número de %Conferências

Apoio à gestão 1 5

Desenvolvimento econômico 4 19

Garantia de direitos 0 0

Infraestrutura e recursos naturais 2 9

Outros poderes 0 0

Políticas sociais 14 67

Total 21 100

Tabela 1: Distribuição de conferências nacionais por áreas de políticas

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“...chama a

atenção o

potencial de

utilização das

conferências

nacionais como

meio de

articulação

interna para a

execução de

projeto conjunto

entre diferentes

áreas do órgão

responsável”

que realiza os preparativos do processo.Nessa perspectiva, a multiplicidade de obje-tivos atribuídos às conferências já sedestaca. Entre as conferências realizadasno período de 2003 a 2010, além de obje-tivos ligados à proposição de políticaspúblicas, foram observadas intenções deinclusão de temas na agenda pública, forta-lecimento de espaços participativos eavaliação de políticas públicas.

O caráter propositivo é o que predo-mina nas conferências, com 44,2% dasocorrências. Também se destacam os obje-tivos ligados ao agendamento (24,5%), ouseja, aqueles que se referem à difusão deideias e à afirmação de compromissos. Alémdisso, foram identificadas finalidades ligadasà ampliação ou ao fortalecimento de espaçosparticipativos na gestão de políticas públicas,sentido apreendido em finalidades do grupoparticipação (17,3%). Por fim, as confe-rências também se prestaram a objetivos deavaliação (14%), focalizando ações de diag-nóstico de uma situação ou avaliação depolíticas (SOUZA, 2012).

Para abordar as percepções dosgestores federais sobre as conferênciasnacionais, analisamos as justificativas dadaspara o uso dessas interfaces socioestatais.Entre os 62 programas que disseramutilizar conferências nacionais, vemosdistintas justificativas para o uso desse tipode interface socioestatal. Entre as respostasdadas pelos gerentes de programas federais,identificamos possíveis papéis desempe-nhados pelas conferências na gestãopública. São eles:

• Acolhimento de demandas sociais –conferência como espaço para receber rei-vindicações de representantes da socieda-de. Por exemplo, “O Ministério realizou [aconferência] que recebeu representantes detodas as áreas (...) e acolheu suas reivindi-cações”.

• Avaliação de ações governamentais– conferência como processo avaliativo dagestão pública. Por exemplo, “São reali-zadas conferências nacionais e estaduais, afim de reunir o setor (...) para discussãodos entraves encontrados, de introduçãode novas tecnologias, insumos, apoiogovernamental etc.”.

• Difusão de informações – confe-rência como ocasião para informar a res-peito de temas de interesse governamental.

Por exemplo, “Sensibilizar a comunidade(...) para a importância da atividade (...) quecontribui para a geração de renda, criaçãode empregos diretos e promoção da igual-dade social”.

• Discussão ampliada – conferênciacomo processo de mobilização paradiscussão e inclusão de temas na agendapública. Por exemplo, “O tema sugereclamor público e debates de várias políticas

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públicas que tangenciam os direitos (...), porisso sempre pautamos nas demais políticaspúblicas transversalmente o tema (...) a fimde viabilizar a inclusão plena, real e irrestritano âmbito do desenvolvimento nacional”.

• Formulação de diretrizes para políticas– conferência como uma etapa do ciclo deformulação de políticas públicas. Por exem-plo, “As políticas (...) expressas no [planonacional] são definidas com base nos resul-tados das Conferências Nacionais (...)”.

• Interlocução com público-foco –conferência como oportunidade de forta-lecer diálogo com público destinatário dapolítica. Por exemplo, “[O órgão] realizoua [conferência], oportunidade em que foirealizada uma plenária específica para ascomunidades (...). Além da plenária, a pro-gramação da [conferência] contemplouuma mesa temática para a discussão dasações para as comunidades (...)”.

• Fortalecimento da articulação fede-rativa – conferência como oportunidadepara fortalecer vínculos da União comestados e municípios. Por exemplo, “Des-tacam-se as conferências (...) no sentido decompartilhar a política (...) com estados emunicípios, criando uma rede (...)”.

• Representação institucional – confe-rência como possibilidade do órgão gestorde uma política se fazer representar emespaços correlatos. Por exemplo, “Desta-ca-se que em 2010, no âmbito do [progra-ma], o [ministério] participou da [confe-rência], apoiando tanto sua organizaçãoquanto assegurando a representação desteministério nos debates relativos à inter-setorialidade entre política de assistênciasocial e de saúde mental”.

Como poderíamos esperar, há multi-plicidade de papéis desempenhados pelasconferências nacionais. Observando oagrupamento em oito blocos de respostas,que vão da interlocução com público-foco

à articulação federativa, passando pelaavaliação de ações e pela representaçãoinstitucional, sem desconsiderar o acolhi-mento de demandas, a discussão ampliadae a formulação de diretrizes para políticas,percebe-se a abundância de justificativaspara o uso dessas interfaces. São modosde expor como os programas federais uti-lizam as conferências, os quais extrapolamo que seria mais esperado pelas caracterís-ticas dessas, ou seja, o intercâmbio deinformações e a formulação de propostas.

Aparentemente, os gerentes de progra-mas identificam nas conferências oportuni-dades ligadas a outras fases do ciclo de gestãode políticas públicas. Não se trata, pois, dever as conferências apenas como espaços paraa recepção e negociação de demandas sociaisque resultariam na formulação de políticas,mas de reconhecer outros potenciais dessetipo de interface socioestatal.

Como ocorre na pesquisa de Souza(2012), a respeito das finalidades declaradasa priori, constata-se que as conferênciasnacionais vão além da formulação de polí-ticas. A posteriori, percebe-se nas justifica-tivas dadas pelos gerentes de programasfederais que estes também reconhecem asconferências para além da proposição, comoespaços de agendamento, avaliação e forta-lecimento da participação. Na Tabela 2,estabelece-se a correspondência entre asjustificativas e os objetivos.

Na Tabela 2 destacam-se duas justifi-cativas sem correspondência nas finalida-des: fortalecimento da articulação federa-tiva e representação institucional. Arepresentação institucional foi declaradacomo um papel da conferência nacionalpara 18% dos programas que a utilizaramcomo interface socioestatal. Já a articula-ção federativa é apontada em apenas umdos programas.

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Tabela 2: Correspondência entre justificativas e objetivos de conferências nacionais

Fonte: Dados desta pesquisa

Ao observar quais programas utili-zaram as conferências nacionais comoespaço para representação institucional oupara articulação federativa, nota-se queforam apenas programas da área de polí-ticas sociais. Pelas justificativas apresen-tadas, não se pode perceber se essa concen-tração refere-se a características daspolíticas, dos órgãos responsáveis por elas,ou mesmo uma visão diferenciada dosgestores daquela área temática.

O Gráfico 3 indica a distribuição dasjustificativas nas distintas áreas de políti-cas públicas. Vemos que os programas degarantia de direitos, área que conta commais programas que utilizam conferênciascomo interface (41%), percebem as confe-rências com papéis específicos: ou as con-ferências são para falar com os públicosde suas ações ou para formular diretrizespara a política. Também a área deinfraestrutura e recursos naturais direcionaos papéis das conferências nacionais: am-pliar a discussão de determinado tema eformular diretrizes para políticas.

Se o Gráfico 3, que traz a distribuiçãodas justificativas para a utilização de con-ferências, é comparado com o Gráfico 4,que apresenta os objetivos das conferênci-as, declarados a priori, veremos distribui-ções distintas por áreas de políticas públi-cas. Em especial, notaremos que asconferências da área de infraestrutura erecursos naturais declararam querer maisdo que os papéis que os gestores de pro-gramas da mesma área atribuíram a essasinterfaces. Para além da diferença entre odito e o realizado, pode-se pensar sobre osdiferentes entendimentos de quem pro-move a conferência e de quem utiliza seusresultados na gestão.

É necessário aprofundar a investigaçãopara compreender as diferentes visões dossujeitos envolvidos nessas interfaces. Em setratando dos papéis atribuídos às conferên-cias nacionais, cabe ainda considerarmosalguns aspectos revelados pelas justificativas,pois se levanta a possibilidade de a confe-rência ser espaço de articulação institucionalque pode estabelecer cooperação entre órgãos

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Gráfico 3: Justificativas para utilização de conferências nacionais por área de política


Gráfico 4: Objetivos de conferências nacionais por área de política

Fonte: SOUZA, 2012, elaboração própria.

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e entes da federação, oportunizando atransversalidade de certos temas.

A ideia de representação institucional,agrupamento aqui ressaltado pela novidadeindicada na pesquisa sobre conferências,também pode sinalizar que as conferênciassão espaços de cooperação no próprioórgão realizador. Vê-se isso na seguintejustificativa:

“[A unidade administrativa] enviouservidores para atuarem em diversasdessas conferências [municipais eestaduais], e para participarem doComitê Executivo Nacional que prepa-rou a conferência. Representantes [doórgão] integraram também o Grupo deTrabalho responsável pela sistemati-zação do caderno de propostas da con-ferência.”.

Há nessa narrativa a sinalização de quea unidade administrativa responsável peloprograma se envolveu na preparação e narealização da conferência. Embora se saibaque as conferências são realizadas por umaárea do ministério, em colaboração com oconselho nacional, em alguns casos hádificuldades de envolvimento de outrossetores do próprio ministério. Por isso,chama a atenção o potencial de utilizaçãodas conferências nacionais como meio dearticulação interna para a execução deprojeto conjunto entre diferentes áreas doórgão responsável. Isso pode, inclusive, terconsequências na incidência das confe-rências, pois os técnicos envolvidos noprocesso podem contribuir com o encami-nhamento dos resultados.

Vale ressaltar que também couberamna categoria representação institucional asrespostas mais evasivas como “participaçãona [conferência]” ou “participação emalgumas conferências municipais e

estaduais”. A ideia de representação insti-tucional, apenas como comparecimento,também pode ser percebida quando seanalisa as respostas dadas pelos gestores.Isso indica que as conferências nacionaispodem estar na rotina de eventos em quegestores públicos necessitam comparecer,sem que isso, necessariamente, sinalizequalquer envolvimento nas discussões quepossa diretamente fazer pontes com asações do programa federal.

Considerações finais

A noção de interface socioestatalpossibilita o reconhecimento das distintasperspectivas de sujeitos sociais e estataissobre as relações entre Estado e sociedade.O olhar para as conferências, a partir daperspectiva dos agentes do Estado, revelasentidos e usos peculiares atribuídos a essasinterfaces. Conhecer a visão desses atoresa respeito das conferências nacionais foi ointento deste trabalho. Percebe-se quegestores públicos federais assinalam queas conferências, como interfaces socio-estatais, desempenham múltiplos papéis.

Além das funções de proposição depolíticas e de intercâmbio informacional,verifica-se que as conferências nacionaistiveram como finalidades o agendamento,a avaliação e o fortalecimento da partici-pação. Além da confirmação de pesquisasanteriores, os resultados aqui apresentadosrevelam que as conferências nacionais sãovistas pelos gestores também como oportu-nidade de representação institucional.Nesse sentido, pode-se considerar que osgerentes de programas identificam nasconferências outros potenciais desse tipo deinterface socioestatal, a saber: articulaçãointerinstitucional e articulação interna.

Constata-se que esse tipo de interfacepode, então, oportunizar cooperação entre

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órgãos e também ampliar vínculos no pró-prio órgão responsável pela conferêncianacional. O expressivo número de progra-mas (18% dos que utilizaram conferênciasnacionais) que sinalizou que essa interfacecumpre papel de representação institu-cional pode indicar, inclusive, que osprogramas recebem inputs de diferentesconferências. Isso foi percebido tambémquando gerentes de programas afirmaramter utilizado conferências, mesmo que emsua área de política não tenham sido reali-zados processos conferenciais no período.Observa-se, assim, que uma conferêncianacional pode ser utilizada como interfacesocioestatal por diferentes programas. Esseé o potencial que a noção de representaçãoinstitucional nos revela. Ao mesmo tempo,cabe perceber que existem limites em talideia, pois alguns gestores sinalizam queas conferências nacionais são parte deatribuições rotineiras, sem impacto diretona gestão do programa. Isso pode serpensado quando as respostas revelam quea conferência é mais um evento em que seprecisa comparecer.

Mesmo com o grande uso de interfacessocioestatais nos programas federais e coma ampliação da quantidade de pessoas envol-vidas e de temas em pauta em conferênciasnacionais, esse tipo de interface tem sido

pouco utilizado pelos programas, comomeio de relação com a sociedade (apenas15% dos programas federais declararamutilizá-la). Por um lado, os gestores públi-cos podem considerar outras interfacessocioestatais como mais adequadas à rela-ção com a sociedade. Por outro lado, as con-ferências nacionais podem ainda não ter sidocompreendidas e utilizadas. Ambas as pos-sibilidades indicam desafios na gestão dasinterfaces socioestatais.

Conhecendo a multiplicidade de enten-dimentos a respeito das conferências naci-onais, caberá seguir na investigação sobrea percepção dos gestores federais a respei-to dos desafios da gestão públicaparticipativa. Considerando o modo deorganização das conferências, seus usos,os distintos objetivos declarados a priori eos diversos papéis atribuídos a posteriori,podemos construir bases para investigar osefeitos de tais interfaces na gestão pública.A partir dos resultados do trabalho aquiapresentado, fortalecemos a hipótese a serinvestigada: o grau de incidência dasinterfaces socioestatais na gestão das polí-ticas também é função da visão do gestorsobre a contribuição destas para suas ati-vidades gerenciais.

(Artigo recebido em agosto de 2012. Versãofinal em dezembro de 2012).

Notas

1 Em alguma medida, a noção de interface retoma insights já presentes no debate sobreinstituições participativas no Brasil, como o conceito de instituições híbridas (AVRITZER &PEREIRA, 2005).

2 Hevia e Vera (2010, p. 64-65) propõem alguns tipos ideais de interfaces: de contribuição,de transparência, comunicativa, mandatória, de transferência e cogestionária. A tipologia é útilpara o entendimento, mas é necessário ressaltar que os próprios autores reconhecem que háimbricação dos tipos na experiência empírica.

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3 Agradecemos à equipe da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos doMinistério do Planejamento, Orçamento e Gestão pelo apoio à pesquisa e acesso aos dados.Aproveitamos para agradecer a Alexander Vaz pela contribuição fundamental no tratamento dasinformações.

4 Foram 240 programas em 2009 e 194 em 2010; deste total, a maior parte refere-se aprogramas de políticas sociais (39%) e de infraestrutura e recursos naturais (31%), sendo tam-bém expressiva a proporção de programas de desenvolvimento econômico (19%), e com menorproporção as áreas de garantia de direitos (3%), apoio à gestão (4%) e outros poderes (4%).Entre os 434 programas, apenas 9% não contaram com alguma interface socioestatal.

5 Não foram encontrados os objetivos das seguintes conferências: 1ª de AprendizagemProfissional; 1a de Aquicultura e Pesca; 3ª de Arranjos Produtivos Locais; 3ª de Saúde Bucal; 8ªe 10ª dos Direitos Humanos.

6 Teixeira et al. (2012, p. 27) indicam que das 74 conferências realizadas entre 2003 e 2010,seis contaram com etapas livres.

7 De acordo com pesquisa do Prodep/Vox Populi, mais de 40% da população brasileiraouviu falar das conferências, sendo que 6,5% da população participou nas diversas etapas(AVRITZER, 2012, p. 12).

8 Nos anos de 2009 e 2010, foram realizadas 21 conferências. Foram elas: 1a de Comunica-ção; 1a de Defesa Civil e Assistência Humanitária; 1a de Educação; 1a de Educação Escolar Indíge-na; 1a de Saúde Ambiental; 1a de Segurança Pública; 1a de Recursos Humanos da AdministraçãoPública Federal; 2a das Comunidades Brasileiras no Exterior; 2a de Cultura; 2a dos Direitos daPessoa Idosa; 2a de Economia Solidária; 3a das Comunidades Brasileiras no Exterior; 3a deAquicultura e Pesca; 3a do Esporte; 3a Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente; 4a de Arranjos Produ-tivos Locais; 4a das Cidades; 4a de Ciência Tecnologia e Inovação; 4a de Saúde Mental; 7a deAssistência Social; 8a dos Direitos da Criança e do Adolescente.

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Resumo – Resumen – Abstract

Conferências nacionais como interfaces socioestatais: seus usos e papéis na pers-pectiva de gestores federaisClóvis Henrique Leite de Souza e Roberto Rocha Coelho Pires

O estudo enfoca as conferências nacionais promovidas ao longo da última década pelogoverno federal, como uma forma de interface entre Estado e sociedade. São utilizados dadosoriundos de registros administrativos de avaliação de todos os programas federais que com-põem o Plano Plurianual e informações contidas em atos normativos de conferências nacionais.Os resultados das análises revelam os padrões de distribuição das conferências nas diversasáreas de políticas públicas e as percepções de gestores públicos sobre os papéis que tais proces-sos participativos vêm desempenhando na execução de programas federais. O conjunto dedados e análises sugere novos parâmetros para a reflexão sobre instituições participativas, emespecial o reconhecimento da perspectiva dos atores estatais como elemento central para acompreensão das formas de relação entre Estado e sociedade, na efetivação da gestão públicaparticipativa.

Palavras-chave: conferências; interfaces socioestatais; participação

Conferencias nacionales como interfaces socioestatales: sus usos y papeles en laperspectiva de los gestores federalesClóvis Henrique Leite de Souza y Roberto Rocha Coelho Pires

El estudio se centra en las conferencias nacionales promovidas en la última década por elgobierno federal como una forma de relación entre Estado y sociedad. Los autores utilizandatos procedentes de registros administrativos para evaluar todos los programas federales queconforman el Plan Plurianual y la información contenida en los actos normativos de las confe-rencias nacionales. Los resultados del análisis muestran la distribución de las conferencias en lasdiversas áreas de políticas públicas, las percepciones de los gerentes públicos acerca de lasfunciones que estos procesos de participación han jugado en la ejecución de los programasfederales. El conjunto de datos y análisis sugiere nuevos parámetros para el debate sobre lasinstituciones participativas, en particular el reconocimiento de la perspectiva de los actores estatalescomo central para entender el tipo de relación entre el Estado y la sociedad, para la efectuaciónde la gestión pública participativa.

Palabras claves: conferencias; interfaces socioestatales; participación

National conferences as state-society interfaces: their uses and roles from the pointof view of federal managersClóvis Henrique Leite de Souza and Roberto Rocha Coelho Pires

The study focuses on national conferences promoted in the last decade by the federalgovernment as a form of relationship between State and society. The authors use data fromadministrative records to evaluate all federal programs that integrate the Multi-Year Plan andthe information contained in legislative acts of the national conferences. The analysis showsconferences’ distribution in areas of public policy, public managers’ perceptions about the rolesthat these participatory processes have played in implementing federal programs. The set ofdata and analysis suggests new parameters for the debate on participatory institutions, in parti-cular the recognition of the perspective of state actors as central to understanding the type ofrelationship between State and society for effective participatory governance.

Keywords: conferences; state society interaction; participation

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Clóvis Henrique Leite de Souza

Mestre em Ciência Política pela Universidade de Brasília e Assistente de Pesquisa no Instituto de Pesquisa EconômicaAplicada (Ipea). Contato: [email protected]

Roberto Rocha Coelho Pires

Doutor em Políticas Públicas pelo Massachusetts Institute of Technology e Técnico de Planejamento e Pesquisa noInstituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Contato: [email protected]

Documents

Conferencias Nacionais Interfaces Socioestatais Usos Papeis Perspectiva Gestores Federais