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Constitución y Sociedad

Clase 2

Alejandro Cortés Arbeláez1

Conceptos básicos: Estado y democracia2

¿De qué vamos a hablar hoy?

La clase de hoy es una introducción conceptual al curso de Constitución y Sociedad. La

idea es que durante esta sesión abordemos algunos conceptos básicos que sirvan como

marco de referencia durante el resto de este semestre. Más específicamente,

abordaremos dos conceptos de importancia: i) Estado y ii) Democracia.

Parte I: Estado

Aproximación al concepto de Estado

Empecemos entonces por el concepto de Estado o, más específicamente, por el de

Estado moderno. Vamos a tratar cuatro subtemas: i) el concepto de Estado, ii) el proceso

de formación del Estado moderno, iii) las formas de Estado, y iv) las formas de gobierno.

Antes de empezar, me gustaría que ustedes me intentarán decir qué es lo que se les

viene a la cabeza cuando oyen la palabra Estado. ¿A qué les suena?

Definición de Estado

Miremos una definición común de Estado, a ver si esto nos orienta un poco.

La definición tradicional más usada de Estado es aquella que acuñó Max Weber, un

gran sociólogo alemán que vivió entre los siglos XIX y XX (1864-1920) y que, hay que

decirlo, era una mente brillante. Según Weber, el Estado es una institución marcada por

una característica muy particular: “logra el monopolio eficaz y legítimo de la

violencia en un territorio dado” (Uprimny, 2008, pág. 185). A esto podría agregársele

que el Estado no solo tiene el monopolio de la violencia, sino también otros dos

monopolios: i) el monopolio tributario; ii) el monopolio de la producción del derecho.

Esta definición tiene una gran importancia, pues después de que fue acuñada por

Weber, prácticamente todos los que trabajan alrededor de estos temas se mueven con

ella. Hay una razón importante por la que esta definición haya tenido tanto éxito:

porque pretender ser valorativamente neutra, es decir, busca, más que prescribir un

modelo ideal de Estado, describir a la institución estatal en sus rasgos más esenciales.

1 Politólogo de la Universidad EAFIT, donde trabajo como investigador del Centro de Análisis Político y como

profesor de cátedra en la Escuela de Derecho. 2 Estos son apuntes personales tomados para preparar las clases, no un texto terminado y revisado con detalle.

2

Esto permite que las discusiones sobre el Estado no se estanquen por la existencia de

diferentes juicios de valor sobre el carácter benigno o maligno de la institución estatal.

Habiendo llegado a esta definición básica, vamos un poco más allá.

Elementos esenciales del Estado

Seguimos con la definición weberiana de Estado, pero ahora hagámosla un poco más

específica. Para ello es útil traer a colación a Antonio Remiro, quien define al Estado

“como una comunidad de personas, compuesta por un territorio y una población

sometidas a un poder político organizado y cuya nota característica es la de su

soberanía” (negrillas propias) (Quintero, 2011, pág. 30).

De acuerdo a esta definición, los elementos principales del Estado son los siguientes:

1. Territorio. No hay Estado sin territorio, pues éste es el sustrato físico del

Estado. Para entender mejor este punto, recordemos que el Estado detenta el

monopolio de la violencia legítima y el monopolio de la producción del derecho.

Pues bien, el Estado solo puede usar esta violencia legítima dentro de un

territorio determinado, y el derecho que produce solo aplica para quien se

encuentre dentro de dicho territorio3. El territorio está delimitado por las

fronteras del Estado con otros Estados.

2. Población. Dentro del territorio en el cual un Estado ejerce su poder hay gente,

tanto quienes allí viven como quienes están de paso4. Estas personas están

sometidas al poder del Estado, y son necesarias para la existencia del Estado.

3. Soberanía. El elemento soberanía hace referencia a que el Estado ejerce su

poder sobre un determinado territorio y una determinada población de manera

indiscutida, es decir, sin que otros poderes al interior del Estado cuestionen

3 Se preguntarán entonces si esto significa que, si una persona perseguida por la justicia de un Estado sale del

territorio de dicho Estado, entonces ya no podrá ser capturado y juzgado. Esto, por supuesto, puede pasar, pero no

es tan sencillo, pues normalmente los Estados cooperan entre sí en este tipo de temas, mediante instrumentos como

los tratados de extradición. Pongamos un ejemplo hipotético: digamos que el famoso narco, “El Chapo” Guzmán,

se escapa, una vez más, de la cárcel. Si lograra salir de México, ¿podría descansar tranquilo? No. Si bien las

autoridades mexicanas no podrían simplemente entrar a otro país a detenerlo, cualquier Estado que quiera evitar

ser considerado un paria internacional cooperaría con México y Estados Unidos, ayudándoles a capturar al narco. 4 Este punto sirve para hacerse algunas preguntas interesantes. Piensen, por ejemplo, en los ciudadanos colombianos

que han sido capturados en China por el delito de narcotráfico. Allí las leyes sobre narcotráfico son bastante duras,

y existe la posibilidad de que a quienes cojan traquetiando les sea aplicada la pena de muerte. Hagamos de cuenta

que el ciudadano colombiano Juan Pérez fue capturado en China por llevar una maleta con cocaína. ¿Dónde debe

ser juzgado y sancionado? ¿En Colombia, en cuanto es un ciudadano colombiano? ¿En China, en cuanto delinquió

en el país asiático y además fue capturado allá? Jurídicamente la pregunta es difícil, y se requiere de conocimientos

en derecho internacional para dar una respuesta satisfactoria. Pero incluso más allá de las consideraciones jurídicas,

la pregunta es moral y políticamente difícil de responder.

3

dicho poder (soberanía interna), y sin que otros Estados del orden internacional

cuestionen dicho poder (soberanía externa)5.

Estos son los elementos del Estado moderno. Pero cabe preguntarse: ¿ha sido esto

siempre así? No, por supuesto que no. El Estado moderno es, como lo dice su nombre,

un fenómeno histórico moderno. Aunque siempre ha habido política, entendida como

“la actividad a través de la cual los grupos humanos toman las decisiones colectivas”

(del Águila, 2009, pág. 21), y siempre ha habido derecho, entendido como una serie de

reglas mínimas que nos permiten vivir en sociedad, no siempre ha existido lo que hoy

llamamos Estado. Veamos.

La formación del Estado moderno

Antes de empezar a hablar de este tema, me gustaría que ustedes me dijeran cuándo

creen que surgió el Estado. ¿A alguien se le ocurre una respuesta?

Recordemos que el Estado es aquella institución que ha logrado consolidar el

monopolio de la violencia legítima, de la recaudación de tributos y de la producción del

derecho dentro de un territorio dado. ¿Cuándo aparece esta institución?

Aunque algunos dicen que el Estado moderno apareció en 1648, con la llamada Paz de

Westfalia (que puso fin a la Guerra de los 30 años), esa afirmación es problemática. Es

complicado decir que una institución tan compleja como el Estado apareció, de la noche

a la mañana, en virtud de unos tratados. Prefiero adoptar otra perspectiva: aquella que

señala que en realidad no hay un momento exacto, una fecha concreta, en la que pueda

decirse que aparece la figura del Estado moderno. Más bien, conviene señalar que la

formación del Estado moderno es un proceso histórico de larga duración, altamente

complejo y compuesto por diferentes fases. Como dice Mauricio García Villegas:

[L]o que denominamos hoy en día Estado moderno es el resultado de un tipo particular de

organización política que logró consolidarse en Europa a partir de un tipo particular de

configuración social. Pero su creación no se hizo de la noche a la mañana; por el contrario,

fue el resultado de un largo proceso de concentración y monopolización del poder, que duró

aproximadamente ochocientos años [desde el año 1000 d.C hasta el 1.800 d.C] (García

Villegas, 2008, págs. 21-22).

Miren bien el anterior párrafo: “proceso de concentración y monopolización del poder”,

esa es la clave para entender este tema de la formación del Estado moderno. Esto lo

digo porque, como veremos ya mismo, antes de que se diera este proceso de

5 Según Francisco Cortés, en el orden internacional “cada Estado reclama igualdad e imparcialidad en sus relaciones

con otros Estados; cada Estado posee una soberanía ilimitada, tiene el derecho a la autodeterminación política y el

derecho a la no-intromisión en los asuntos internos; y cada Estado reclama que estos derechos deben ser aplicados

de la misma forma a los demás Estados”.

4

concentración y monopolización del poder en Europa, éste (el poder) estaba altamente

fragmentado.

Analicemos brevemente lo que existía entonces para entender mejor la importancia del

Estado moderno.

La situación previa: policentrismo político

En este momento estamos centrados en Europa, y vamos a hablar de esta zona en

términos muy generales. No debe asumirse que esta área era toda igual, pero para

efectos de este curso pueden identificarse unos rasgos comunes que nos permiten

hablar de Europa como una homogeneidad política.

Europa estaba compuesta por varios reinos y principados6, donde a su vez se hallaban

feudos y ciudades.

Antes de seguir ilustremos la situación en el mundo de hoy, para poder hacer una

comparación con el pasado. La Europa de hoy está compuesta, no por reinos y

principados, sino por Estados, y si bien dentro de éstos no hay feudos, sí hay ciudades.

¿Están estas ciudades sometidas al poder de los Estados en los que se encuentran? Por

supuesto, no solo eso: dichas ciudades son parte de los Estados en los que se

encuentran, no son autónomas ni independientes.

¿Era igual la situación de los feudos y ciudades que se encontraban dentro del territorio

de reinos y principados? No, para nada, la cosa era muy diferente en ese entonces. Estos

reinos y principados no tenían una cohesión política fuerte, si es que tenían alguna. Los

feudos y ciudades que se encontraban en su interior operaban de manera autónoma e

independiente respecto del poder de los reinos y principados. Se trataba de una

situación de policentrismo político, de dispersión del poder político: “Los reinos no son

unidades de poder. La coerción pública carece de un único vértice, se encuentra

dispersa en multitud de centros” (de Gabriel, 2009, pág. 37).

Los territorios feudales eran de tipo rural, y estaban bajo el gobierno de señores

feudales. Éstos cobraban tributos a sus súbditos y administraban justicia entre ellos. Y

se trataba de guerreros, de hombres de armas tomar, pero de guerreros privados

preocupados por la protección de sus intereses particulares. Aunque no ostentaban el

título de reyes, en la práctica eran reyes en sus territorios. Las ciudades, por su parte,

6 Como dice el profesor John Fernando Restrepo: “A la caída del imperio romano de occidente (476 dC) no hubo

Naciones sino comunidades políticas […] Estas comunidades políticas se organizaron a manera de reinos, ducados,

feudos, diócesis, arciprestazgos y burgos” (Restrepo, 2007, pág. 81)

5

contaban “con un estatuto muy autónomo y relaciones peculiares con la corona7 y el

campo, feudalizado” (de Gabriel, 2009, pág. 38).

El punto es que los habitantes de los territorios feudales y las ciudades no debían

obediencia directa al rey, no le pagaban directamente tributos a él ni estaban sometidos

a sus normas. Su relación con el rey estaba mediada por intermediarios locales, quienes

mandaban directamente.

Charles Tilly acuñó la distinción entre dominio indirecto y dominio directo para explicar

este fenómeno.

El rey como tal solo ejercía dominio directo sobre sus propias tierras: “El rey gobierna

como un feudal sobre las tierras de realengo, es decir, sobre aquellas que le pertenecen

patrimonialmente” (de Gabriel, 2009, pág. 37). Pero no ejerce el mismo tipo de dominio

sobre el resto del reino. Sobre el resto del reino ejerce un dominio indirecto, a través de

señores feudales que actúan como sus intermediarios y que no están sometidos a él,

sino que transan con el rey en relaciones de mutuo beneficio. Por ello, el dominio del

rey sobre el resto del reino dependía de las relaciones personales/privadas que éste

tuviera con los diferentes señores feudales. El rey sí tenía una posición privilegiada

entre los señores feudales, pero no los dominaba. Por ello, se decía que el rey era primus

inter pares, el primero entre iguales.

La nobleza feudal se articula a través de alianzas privadas, encadenando pactos de vasallaje

por los que los señores menores quedan obligados con otros mayores y así sucesivamente

hasta llegar, en algunos casos pero no siempre, al rey. El rey, se dice en la Europa alto-

medieval, es primus inter pares, “el primero entre iguales”, siendo los nobles, naturalmente,

los iguales (de Gabriel, 2009, pág. 38).

En todo caso, el rey necesitaba de estas alianzas, pues era la única manera mediante la

cual podía recaudar impuestos e imponer sus normas sobre la población.

7 Sobre la “batalla fiscal” del rey con las ciudades, dice de Gabriel que: “En los reinos, desde finales del siglo XI,

comienzan a proliferar organismos de representación estamental: Cortes, Parlamentos, Estados Generales,

Dietas…en los que el rey se reúne con los burgueses de las ciudades, el alto clero y la nobleza. En estos foros se

libran distintas batallas, pero la más característica es la batalla fiscal del rey con las ciudades. El rey necesita dinero

para financiar sus campañas y apuntalar su autoridad entre los feudales, y sólo las ciudades, florecientes centros

mercantiles y artesanales, están en condiciones de facilitárselo, naturalmente a cambio de algo. Se llega así al sistema

de pactos entre el rey y las ciudades, el pactismo medieval: las ciudades aceptan votar tributos a cambio de privilegios,

es decir, de derechos que benefician a sus actividades típicas y de garantías de libertad (entiéndase autonomía)

política y de seguridad, tanto comercial como física. Pero frente a lo que ocurrirá más tarde en la Europa continental,

el rey, más que imponer tributos, los negocia. Y los negocia con los representantes de las ciudades a los que convoca

a las Asambleas Estamentales. Como ilustra el viejo principio inglés de fiscalidad: No taxation without representation”

(de Gabriel, 2009, pág. 39).

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Puede decirse, de manera esquemática, que esta era la situación previa a la formación

de los Estados modernos. Siendo algo laxos, esta situación puede compararse con la que

se ve en la famosa serie de televisión Juego de Tronos. En el territorio de Westeros hay

un rey que, en teoría, domina un gran territorio. Por el trono han pasado varios reyes:

Robert Baratheon, Joffrey Baratheon y Tommen Baratheon. Pero preguntémonos una

cosa: ¿en la serie han tenido estos reyes un poder indiscutido sobre el territorio de

Westeros? ¿Han ejercido un dominio directo sobre ese vasto territorio y sobre la

población que allí habita? No, no lo han hecho. Para ejercer su poder sobre el territorio,

los dueños del trono de King’s Landing se han visto en la necesidad de recurrir a

intermediarios, como lo era Lord Eddard Stark (q.e.p.d.) en Winterfell. Y para hacer la

guerra han tenido que negociar con distintos nobles, para que éstos pongan a su

disposición sus ejércitos. En este sentido, los reyes de Westeros han ejercido un dominio

indirecto sobre dicho reino.

Dicho esto, cabe preguntarse lo siguiente: ¿cómo y por qué se pasó de esta situación de

policentrismo político a un mundo donde los Estados se volvieron las unidades políticas

principales? A eso vamos.

De “el primero entre iguales” al soberano sobre los desiguales

Los reyes, los “primeros entre iguales”, ambicionaban tener más poder, más territorio.

La única forma de lograr esto era anexándose nuevos territorios. Cuando se trataba de

territorios no dominados, la cosa no era tan difícil, pero cuando se trataba de territorios

dominados por otros poderes, solo había un camino posible: hacer la guerra. Y para

hacer la guerra se necesita, sin duda alguna, tener recursos.

¿Cómo lograr esto, cómo era posible obtener más recursos para hacer la guerra? Era

necesario extraerlos de la población que habitaba en los territorios sobre los que

ejercían su dominio, fuera directo o indirecto. Pero ahí había un problema: los tributos

que podían extraerse de la población que se encontraba bajo su dominio indirecto eran

limitados, pues los intermediarios locales se quedaban con buena parte de la tajada. Y

si el rey presionaba demasiado a los intermediarios, éstos podrían verse tentados a

traicionarle, rebelándose contra el rey o transfiriendo su lealtad hacía otro rey que

estuviera interesado en expandir sus dominios.

Por ello los reyes, teniendo en mente la necesidad de ampliar su base impositiva,

buscaron superar el dominio indirecto que ejercían sobre la población, y establecer un

dominio directo sobre la misma, para captar todos los recursos recaudados para sí

mismos. En este sentido, buscaron centralizar el poder impositivo y crear un monopolio

fiscal. Esto se hizo, por supuesto, a la fuerza.

Así, se usaron las armas para ir creando un monopolio fiscal, y los cada vez mayores

recursos que se obtenían a través del cobro de impuestos se invirtieron, a su vez, en

7

fortalecer las capacidades bélicas en manos del rey. Esto contribuyó a que se fuera

creando un monopolio bélico, pues conforme los reyes obtenían más recursos se hacían

más fuertes, lo que les permitía sacar del camino a los intermediarios locales y construir

el monopolio de la violencia sobre un territorio determinado (Weber). Se trataba

entonces de ir superando los ejércitos privados en manos de cada señor feudal, y de ir

creando ejércitos públicos y centralizados.

Un ejército feudal retrata bien la realidad de la distribución del poder en el Occidente

medieval europeo. Este ejército estará formado fundamentalmente, hasta bien entrado el

siglo XV, por caballeros, que acudirán al combate con sus propias armas, escuderos y

caballos. En general, llegarán por grupos, con un gran señor a la cabeza, al que los caballeros

de su mesnada se hallan ligados por pacto de vasallaje. Puede que el rey encabece la

operación, puede que sea otro gran señor quien lleve la iniciativa. Lo que está claro es que,

como en una sociedad comercial, tendrá más peso el que más aporte, y si hay victoria tendrá

derecho a una mayor ganancia. Porque la guerra es profesión de los señores feudales y, junto

al matrimonio, el medio típico de adquisición de nuevos dominios. La importancia de la

aportación de cada caballero, o incluso su asistencia, dependerá del interés que le vaya en la

empresa o de sus pactos de vasallaje, pero no de una obligación genérica y reglada como

ocurrirá pocos siglos después en los ejércitos regulares de los reyes y más tarde de las

naciones. Podemos decir que, vistos desde el siglo XIII, los ejércitos del futuro son

públicos, centralizados y burocratizados, frente al carácter privado, irregular y

aglutinante de las mesnadas feudales (de Gabriel, 2009, pág. 38).

Como se ve, el monopolio fiscal tenía como fin conseguir mayores recursos para la

guerra, y el monopolio bélico a su vez tenía como fin fortalecer la capacidad del Estado

para extraer tributos de manera directa. Por ello, Norbert Elias dice que el monopolio

fiscal y el monopolio bélico no pueden verse como dos fenómenos separados en el

proceso de formación del Estado moderno. Más bien, puede decirse que fueron las dos

caras de la misma moneda.

Los medios financieros que afluyen a este poder central sostienen el monopolio de la

violencia; y el monopolio de la violencia sostiene el monopolio fiscal. Ambos son

simultáneos; el monopolio financiero no es previo al militar y el militar no es previo al

financiero, sino que se trata de dos caras de la misma organización monopolística (Elias,

citado en: García Villegas, 2008, pag. 23).

Teniendo en cuenta lo anterior, se entiende entonces por qué se dijo arriba que el

proceso de formación del Estado moderno fue un largo “proceso de concentración y

monopolización del poder”. Para hacernos a una idea más concreta sobre la manera en

que fue evolucionando este proceso, podemos recurrir de nuevo a Charles Tilly, quien

diferencia cuatro grandes periodos en el proceso de formación del Estado moderno, en

los que el poder se fue concentrando cada vez más y más. Estos periodos son los

siguientes:

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1. Patrimonialismo, 1000-1400. Es un periodo dominado por guerras entre

poderes locales, caracterizado por “la dispersión de poderes y de recursos

económicos y militares” (García Villegas, 2008, pág. 22). Estos poderes locales,

como “las tribus, las levas feudales, las milicias urbanas y similares fuerzas

ordinarias desempeñaron parte principal en la guerra y, por lo general, los

monarcas recaudaron el capital que necesitaban, en forma de tributos o

rentas, en las tierras y las poblaciones que quedaban bajo su dominio

inmediato” (Tilly, 1992, pág. 58).

2. Mediación, 1400-1700. Aquí el poder del monarca se fortalece en comparación

con el periodo anterior, pues el rey tiene una influencia territorial más amplia.

Pero ejerce su poder a través del dominio indirecto de intermediarios locales.

Así, en lo que se refiere a la guerra, “las fuerzas militares reclutadas por

intermediarios predominaban en la actividad militar” (Tilly, 1992, pág. 58).

3. Nacionalización, 1700-1850. Es el periodo en el que se forma propiamente la

institución del Estado moderno. Aquí se crearon propiamente: i) Los ejércitos

nacionales centralizados, incorporados directamente a la estructura del Estado;

ii) Aparatos fiscales encargados de recaudar tributos para el Estado de manera

directa. Así, mediante la centralización militar y tributaria, se alcanzó realmente

el monopolio bélico y el monopolio fiscal, “recortando drásticamente la

participación de los intermediarios independientes” (Tilly, 1992, pág. 58).

4. Especialización, 1850-pasado reciente. En este periodo se establece una

separación más clara entre cuestiones fiscales y militares, se hace más clara la

división entre funciones militares y funciones de policía. Además, el poder y las

funciones del Estado aumentan, lo que conlleva una necesaria expansión del

aparato burocrático. Al tiempo se fortalecen los mecanismos de representación

política, se democratizan los Estados y se amplían los derechos y mecanismos de

protección de los ciudadanos.

Esta es, a grandes rasgos, la historia de la formación del Estado moderno, una historia

centrada en Europa. Esto podría hacerles creer que entonces nada de esto nos importa,

pues este proceso no tuvo lugar en América Latina. Es cierto que aquí no ocurrió lo

mismo, pero hay que tener en cuenta que a nuestra región fue “exportada” la figura del

Estado moderno. Aquí se pretendió crear de golpe lo que en Europa se formó a lo largo

de 800 años, lo que le da a los Estados latinoamericanos unas particularidades

interesantes, que han sido objeto de mucho interés. Pero de eso hablaremos en la

próxima clase, en específico, hablaremos del caso colombiano. Por ahora cerremos esta

parte de la clase con los dos últimos subtemas: i) las formas de Estado y ii) las formas

de gobierno.

Formas de Estado

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Cuando hablamos de formas de Estado nos referimos principalmente a la distinción

entre Estado unitario y Estado federal. Es cierto que los Estados modernos se basan en

un proceso de concentración del poder político y de integración territorial, pero estos

procesos no condujeron al mismo resultado en todas partes. Puede decirse que unos

Estados (los Estados unitarios) terminaron siendo más centralizados que otros (los

Estados federales). Aclaremos algo: si bien cada Estado es, como tal, una unidad política,

todo Estado está a su vez compuesto de otras unidades políticas. Colombia, por ejemplo,

es un Estado. Y el Estado colombiano está a su vez compuesto por entidades

territoriales como los departamentos, a su vez compuestos por unidades territoriales

llamadas municipios.

Pues bien, lo que diferencia a los Estados unitarios de los Estados federales es el nivel

de autonomía política que, en su interior, tienen las unidades políticas que componen

los Estados. Mientras que en los Estados unitarios las unidades políticas dentro del

Estado tienen poca autonomía política, en los Estados federales éstas tienen mucha (o

por lo menos más que en los Estados unitarios) autonomía política8. Comparemos

ambas formas de Estado.

Estado unitario

[C]uando describimos el modelo [Estado unitario] resaltamos como elemento

caracterizador común la existencia de un único centro de poder que adopta todas las

decisiones políticas y detenta el monopolio de la creación de normas jurídicas, aplicables en

todo el territorio y a todos los ciudadanos (García Guitián, 2009, pág. 165).

Esta es la característica principal del Estado unitario como, dicho sea de paso, lo es

Colombia: hay un único centro de poder que toma las decisiones políticas principales y

desde él emanan las leyes que aplican en todo el territorio nacional. Por tanto, hay un

solo poder legislativo al interior del Estado. También tienden a estar centralizados los

otros poderes: el poder ejecutivo y el poder judicial. Por supuesto que hay jueces en

todo el país, pero éstos están subordinados jerárquicamente a jueces de mayor

categoría. Y la centralización del poder ejecutivo se manifiesta, por ejemplo, en que es

el gobierno nacional el que decide cuestiones de orden público, por encima de los

poderes ejecutivos subnacionales. En Colombia, esta centralidad del ejecutivo nacional

era más evidente durante el siglo pasado, pues bajo la Constitución de 1886 el

8 O, en palabras de Robert Dahl: “En un sistema federal, el gobierno de ciertas unidades territoriales más pequeñas

–estados, provincias, regiones– tiene garantizados su permanencia y un significativo ámbito de autoridad; en

sistemas unitarios, su existencia y autoridad depende de decisiones del gobierno nacional. Entre los veintidós países

democráticos más antiguos, sólo seis son federales (Alemania, Australia, Austria, Canadá, Estados Unidos y Suiza).

En cada uno de estos seis países, el federalismo es el resultado de circunstancias históricas especiales” (Dahl, 2012,

pág. 141).

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Presidente de la República elegía discrecionalmente a los gobernadores, y éstos a su vez

elegían a los alcaldes9.

Eso sí, y relacionado justamente con lo anterior, hay que anotar que es común que, en

los Estados unitarios, “por exigencias técnico funcionales, haya también algún tipo de

descentralización administrativa organizada sobre unidades territoriales más

pequeñas” (García Guitián, 2009, pág. 165). Ejemplo de esto es Colombia, lo que puede

verse en el artículo 1 de la Constitución Política, en donde se señala que Colombia es

una “República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”.

Por ello, Augusto Trujillo explica que

Los Estados unitarios contemporáneos son administrativamente descentralizados, es decir,

mantienen un solo centro impulsor del poder político pero radican competencias

administrativas autónomas en cabeza de entes que, por otra parte, dependen políticamente

del poder central. Las formas de descentralización –territorial, funcional o por servicios y

por colaboración– que existen en los Estados liberales dependen de si las funciones

trasladadas del centro hacia la periferia tienen su referente en la organización del territorio,

en la función institucional relacionada con el tipo de servicio a cargo del Estado, o en la

presencia de los particulares en el desempeño de una función pública […] En la historia de

las instituciones colombianas, centralización política y descentralización administrativa ha

sido la forma más familiar de organización del Estado para los ciudadanos (Trujillo, 2007,

págs. 39-40).

Otra característica muy importante del Estado unitario es que en éste hay solamente

una Constitución, mientras que en los federales puede existir un fenómeno de “dualidad

constitucional”.

Estado federal

En este tipo de Estado se superponen dos estructuras: la de la Federación y la de los Estados

miembros, interrelacionados entre sí. El instrumento jurídico ordenador es la Constitución

federal, que coexiste con las constituciones de los Estados miembros […] [E]s la Federación la

que aparece como sujeto soberano en el ámbito internacional, y configura una unidad

territorial y de nacionalidad (García Guitián, 2009, pág. 166).

Como se ve, el Estado federal, a diferencia del unitario, no está compuesto simplemente

por unidades políticas subordinadas al centro. Por ello, Georges Burdeau señala que

“[e]l Estado Federal es una asociación de Estados sometidos en parte a un poder único

y que, en parte, conservan su independencia” (Burdeau, citado en: Rodríguez, 2013, pag.

64). O como dice Augusto Trujillo, cuando hablamos del Estado federal hablamos de

una asociación de Estados soberanos que deciden suscribir un pacto por medio del cual

delegan soberanía en la unión federativa que suscriben, pero cada Estado se reserva su

9 Lo cual podía ser problemático en términos de estabilidad política local, como lo muestra el caso de Medellín, que tuvo, entre 1957 y 1986, un total de 28 alcaldes, esto es, un promedio de 13 meses en el cargo por alcalde.

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propia Constitución, su legislación estatal, su autonomía fiscal, su administración pública y

de justicia, de manera que la titularidad del poder no está centralizada sino, como su nombre

lo indicia, federada. El Estado federal se sustenta en dos órdenes jurídicos: el de la federación

o federal y el de los Estados miembros o federados. Por eso es un Estado compuesto […] En

el nivel federado cada Estado miembro tiene un ordenamiento constitucional propio en el

que se sustenta todo un sistema estatal completo cuyos desarrollos están a cargo de un

Congreso con plena capacidad legislativa en el ámbito del Estado miembro respectivo. Los

órganos del Estado miembro son soberanos dentro de su órbita jurídica y sus competencias

no pueden ser alteradas de ninguna manera sin su participación. En el federalismo los

Estados miembros de la federación son titulares de soberanía, la cual se convierte en

elemento básico del Estado miembro de una federación (Trujillo, 2007, págs. 34-36)

Ejemplo paradigmático de este modelo es Estados Unidos. Miremos, por ejemplo, el

asunto de la dualidad constitucional en ese país. Allí en algunos estados la pena de

muerte está prohibida y en otros está permitida; cada estado decide cómo maneja ese

asunto10. Ese es un escenario impensable en el Estado colombiano: aquí la pena de

muerte está prohibida por nuestra Constitución, y ningún departamento podría decir

que la va a permitir en su territorio. Ningún órgano departamental, como las

gobernaciones o las asambleas departamentales, ni ningún órgano municipal, como las

alcaldías o los concejos municipales, podrían permitir la pena de muerte. Y tampoco

podrían prohibirla si ésta estuviera permitida por la Constitución.

Además, en los Estados federales sí se producen leyes a nivel subnacional, y los jueces

subnacionales no están subordinados jerárquicamente a jueces del nivel nacional, o por

lo menos no de la misma forma en que lo están en los Estados unitarios.

El siguiente cuadro contrasta el Estado unitario con el Estado federal.

Estado unitario y Estado Federal: cuadro comparativo

Estado federal Estado unitario

Hay una Constitución nacional de carácter

supranacional, pero cada Estado Federado legisla

de acuerdo con su Constitución.

Tiene una Constitución única para todo el

territorio nacional homogénea para todas las

entidades territoriales.

En el ámbito internacional es una sola persona

jurídica, pero en el plano interno cada Estado

Federado tiene su propia personería.

El poder público, tanto en el plano internacional

como en el nacional, cuenta con un único titular,

que es la persona jurídica Estado.

Cada Estado Federado tiene potestad para ejercer

las funciones legislativa, ejecutiva y judicial.

Las entidades territoriales no tienen capacidad

legislativa ni judicial.

10 No es que cada estado de los Estados Unidos pueda decidir lo que quiera, pues la Constitución federal le pone

límites a aquello sobre lo que los estados pueden decidir. Y estos límites pueden cambiar en el tiempo. Por ejemplo,

hasta hace poco, cada estado podía decidir si permitía o no el matrimonio igualitario, pero con un reciente fallo de

la Corte Suprema de Justicia estadounidense, se estableció que el matrimonio igualitario estaba permitido en todo

el país.

12

Las entidades federadas tienen autonomía

política y administrativa.

Existe cierto grado de centralización política y

administrativa. En términos administrativos,

generalmente las entidades territoriales cuentan

con autonomía suficiente para la gestión de sus

propios recursos.

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2005, pag. 19).

Para terminar, debe advertirse que estos modelos son “tipos ideales” en sentido

weberiano, es decir, abstracciones mediante las cuales se resaltan los rasgos

característicos de cada modelo, pero que no reflejan a la perfección la existencia

empírica de estos modelos. No todos los Estados unitarios o federales se ajustan

perfectamente a lo descrito aquí; en la práctica, varían, y hay Estados que es difícil

clasificar como pertenecientes a uno u otro modelo11.

Formas de gobierno

Cuando hablamos de formas de gobierno no nos referimos ya a la forma que tiene el

aparato estatal como tal, sino a las diferentes formas en que el poder institucional puede

organizarse para gobernar el aparato estatal. Se trata de indagar “a través de qué

mecanismos u ordenación institucional se aplica el poder del Estado” (Palmer, 2009,

pág. 177). Y también de analizar la manera en que se relacionan entre sí los

distintos poderes del Estado, especialmente los poderes ejecutivo y legislativo.

El tema de la separación de poderes es bastante amplio y complejo. Por ahora basta decir

lo siguiente: en las democracias constitucionales modernas el poder público no está en

cabeza de una sola persona o institución (como sí lo estaría en una monarquía), sino

que éste está “dividido” o “repartido” entre varias instituciones, que cumplen diferentes

funciones. Estas instituciones portan cada una uno de los tres grandes poderes del

Estado: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial12. Hoy en día se

acepta que hay órganos estatales que no pertenecen propiamente a ninguno de estos

poderes, pero por ahora ignoremos eso y quedémonos con los tres poderes.

Cada uno de estos poderes cumple una función estatal de suma importancia: el Poder

Legislativo hace las leyes, el Poder Ejecutivo las aplica y es el encargado de las

11 También existen modelos intermedios, como el Estado autonómico español. “En el Estado autonómico existe

sólo una Constitución. La regulación de la autonomía política se contiene en los Estatutos, leyes emanadas del poder

legislativo nacional, pero con un estatus peculiar […] En los Estatutos se regulan las instituciones de autogobierno

y se especifican las competencias asumidas. Todas las autonomías disponen de instituciones propias: ejecutivo,

legislativo y administraciones autonómicas. Únicamente el poder judicial se mantiene centralizado, ya que los

Tribunales Superiores de Justicia, con jurisdicción en el ámbito territorial de las Comunidades, no son órganos

propios de éstas” (García Guitián, 2009, pág. 171). 12 Algunos prefieren hablar, no de tres poderes, sino de las tres ramas del poder público. Esto porque se considera

que el poder estatal es indivisible. Esa discusión es importante, pero para hacer más fácil y menos pesada la clase

me parece que podemos hablar de tres poderes sin problema alguno, lo que no impide que a veces me refiera a “las

tres ramas del poder”. Usemos estos términos como sinónimos para no enredarnos.

13

cuestiones de gobierno, y el Poder Judicial resuelve conflictos particulares basándose

en las leyes creadas por el Legislativo. Más adelante en el curso veremos en detalle cada

uno de estos poderes en Colombia, pero por ahora nos vamos a limitar a hablar en

abstracto de las relaciones entre Legislativo y Ejecutivo.

Aclaremos algo: estos poderes interactúan constantemente entre sí, pues de lo

contrario no podrían funcionar. No se trata, entonces, de “islas aisladas” que hagan todo

por su propia cuenta. Y es el tipo de relación existente entre Poder Legislativo y Poder

Ejecutivo el que da lugar a diferencias entre sistemas presidenciales o sistemas

parlamentarios.

La distinción básica es la siguiente:

En un sistema presidencial, el jefe del poder ejecutivo se elige con independencia del

legislativo y está dotado por la constitución de importantes poderes. En un sistema

parlamentario o de gabinete, el ejecutivo se elige y puede ser destituido por el parlamento.

El clásico ejemplo de gobierno presidencial son los Estados Unidos, y el clásico ejemplo de

gobierno parlamentario es Gran Bretaña (Dahl, 2012, págs. 142-143).

Puede decirse que en los sistemas presidenciales tiene preeminencia política la figura

del Presidente, es decir, el poder Ejecutivo, mientras que en los sistemas parlamentarios

ésta (la preeminencia política) recae sobre el Parlamento. Aunque, como ha dicho el

gran jurista italiano Luigi Ferrajoli, en el mundo de hoy los Ejecutivos han tendido a

fortalecerse, lo que como consecuencia ha traído un debilitamiento de los Legislativos.

En todo caso, miremos los rasgos típicos de cada uno de estos sistemas, tal como los

expone Ramón Palmer (2009).

Sistemas presidenciales

1. División entre Jefe de Estado y de Gobierno. No la hay, el Poder Ejecutivo no

está dividido entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, sino que el Presidente es

simultáneamente Jefe de Estado (funciones de representación y protocolarias,

dimensión principalmente internacional) y de Jefe de Gobierno (funciones de

gobierno, dimensión principalmente nacional).

2. Elección del Presidente. El Presidente es elegido directamente por el pueblo

en elecciones.

3. Nombramiento de ministros. Los ministros del gabinete no pueden ser

miembros del Legislativo.

4. Responsabilidad del Ejecutivo ante el Legislativo. El Presidente no tiene

algún tipo de responsabilidad especial hacia el Legislativo. En contadas

ocasiones, está previsto que el Legislativo puede exigir responsabilidad al

Ejecutivo por violar la Constitución o la ley.

14

5. Responsabilidad del Legislativo ante el Ejecutivo. Aunque el Presidente

suele ser “más fuerte” que el Legislativo, no puede disolverlo por mecanismos

constitucionales ordinarios ni extraordinarios.

Sistemas parlamentarios

1. División entre Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. “El poder ejecutivo se divide

en dos órganos: el Jefe del Estado, Monarca o Presidente de la República, y el

Gobierno [Primer Ministro]” (Palmer, 2009, pág. 190). El Jefe de Estado cumple

principalmente funciones de representación internacional y protocolaria, y el

Jefe de Gobierno…gobierna.

2. Elección del Jefe de Gobierno. “El Jefe del Estado nombra al Presidente del

Gobierno y éste a los ministros. En los casos en que se exige una declaración de

conformidad o confianza del Parlamento junto al nombramiento formal de aquél

por el Jefe del Estado, hay que concluir que quien realmente le designa es el

Parlamento. Éste es el caso de la actual monarquía parlamentaria española (arts.

63, d; 99 y 100 CE)” (Palmer, 2009, págs. 190-191).

3. Nombramiento de ministros. Los ministros del gabinete sí pueden ser

miembros del Legislativo, y por ello no pierden su condición de parlamentarios.

4. Responsabilidad del Ejecutivo ante el Legislativo. El Gobierno es

responsable ante el Legislativo. En España, por ejemplo, esta “responsabilidad

se exige a través de un <<voto de censura>> apoyado por la mayoría de la

Cámara o por la negativa a otorgarle al Gobierno un <<voto de confianza>>

cuando él lo solicita. En ambos casos termina la vida política del Gobierno, ya

que es básica en el sistema la confianza política del Parlamento en el Gobierno”

(Palmer, 2009, pág. 191).

5. Responsabilidad del Legislativo ante el Ejecutivo. “El Gobierno puede

disolver el Parlamento y convocar nuevas elecciones. Éste es el contrapeso de la

facultad del Parlamento para provocar la caída del Gobierno mediante la

exigencia de responsabilidad política” (Palmer, 2009, pág. 192).

Sistemas presidenciales y sistemas parlamentarios: cuadro comparativo

Rasgo Sistema presidencial Sistema parlamentario

División entre Jefe de Estado y

de Gobierno.

No la hay. Sí la hay.

Elección del Poder Ejecutivo. El Presidente es elegido

directamente por el pueblo en

elecciones.

El Primer Ministro es elegido

por el Jefe de Estado

(usualmente con necesidad de

aprobación del Parlamento).

Nombramiento de ministros. Los ministros del gabinete no

pueden ser miembros del

Legislativo.

Los ministros del gabinete

pueden ser miembros del

Legislativo, ello no les hace

15

perder su condición de

parlamentarios.

Responsabilidad del

Ejecutivo ante el Legislativo.

El Presidente no tiene algún tipo

de responsabilidad especial

hacia el Legislativo. Éste puede

cuestionarlo políticamente,

pero no puede removerlo del

cargo.

El Gobierno es responsable ante

el Legislativo. En España, por

ejemplo, mediante un “voto de

censura” el Parlamento puede

ponerle fin a la vida política del

Gobierno. En general, en los

sistemas parlamentarios el

Parlamento puede remover al

Primer Ministro y elegir otro.

Responsabilidad del

Legislativo ante el Ejecutivo

Aunque el Presidente suele ser

más fuerte que el Legislativo, no

puede disolverlo por

mecanismos constitucionales

ordinarios.

El Gobierno puede disolver al

Parlamento y convocar nuevas

elecciones.

Fuente: elaboración propia con base en Palmer (2009)

Con esto finalizamos una aproximación general al concepto de Estado. Pasemos ahora

a hablar de la democracia.

Parte II: Democracia

Democracia y Estado: una aclaración preliminar

La democracia está relacionada con el Estado porque hoy en día las discusiones sobre

la misma se dan, en su mayoría, con el marco estatal como referencia: la democracia

tiene lugar –o no– principalmente al interior de unidades estatales. Esto no significa

que las discusiones sobre la democracia no puedan tener como marco de referencia

otro tipo de organizaciones: nada impide hablar sobre el carácter democrático o

antidemocrático de organizaciones internacionales como la ONU, o sobre la viabilidad

de la democracia en las empresas, en las universidades, en las relaciones familiares, etc.

Debido al carácter de este curso, aquí asumiremos que el marco de referencia de las

discusiones sobre la democracia son los Estados como unidades políticas. Habiendo

dejado eso claro, prosigamos.

Un concepto polémico

Nada está claro cuando hablamos de democracia, excepto que se trata de un concepto

sumamente polémico. Esto obedece, en parte, a que no hay un acuerdo firme sobre qué

es lo que entendemos por democracia. Mientras para unos democracia no es otra cosa

que el gobierno de las mayorías, para otros un régimen que no respete los derechos de

las minorías no podría denominarse como democrático. Mientras para unos la

democracia se basa en la protección de los derechos individuales, entre ellos el derecho

a la propiedad privada, para otros no puede haber democracia mientras exista la

16

propiedad privada, pues ésta es la fuente de la desigualdad social y económica, que

necesariamente crea desigualdad política y, así, vicia los procedimientos democráticos.

¿A qué obedecen estos profundos desacuerdos sobre el significado de la palabra

democracia? Una respuesta posible puede ser la siguiente: a la profunda carga emotiva

positiva que tiene hoy en día la palabra democracia. ¿Qué quiere decir esto? Para

entenderlo, debemos reflexionar un poco sobre las siguientes preguntas: ¿Para qué

sirven las palabras? ¿Para qué sirve el lenguaje?

Hay una primera respuesta obvia: para darle orden al mundo en el que estamos. En

efecto, creo que no es polémico decir que usamos las palabras para designar cosas, y así

poder entendernos entre nosotros mismos y posibilitar la vida en sociedad. Miremos:

en este salón (y más allá) hay un acuerdo tácito, consistente en que hay una serie de

nombres comunes que usamos para nombrar las cosas. De esta manera, yo puedo

decirle a cualquiera de ustedes lo siguiente: “¿Me prestas una hoja y un lapicero?”, y

todos ustedes entenderán lo que pido. A esto podemos llamarlo un uso descriptivo del

lenguaje o de las palabras.

Pero este no es el único uso que podemos dar al lenguaje, pues también podemos usarlo,

no para referirnos a cosas, sino para expresar una emoción determinada. Un ejemplo

es la palabra, o más bien la expresión, “¡bravo!”, que normalmente usamos cuando

alguien hace algo que consideramos fuera de lo común y admirable. Por ejemplo,

cuando termina un concierto o una obra de teatro (o, como tenemos la costumbre los

colombianos, cuando aterriza un avión) aplaudimos y decimos “bravo”. En este

contexto, la palabra bravo no se usa para referirse a una cosa, sino para expresar una

emoción, que consiste normalmente en regocijo y admiración. A esto podemos llamarlo

un uso emotivo del lenguaje y de las palabras.

Carlos Santiago Nino, un gran filósofo del derecho argentino, explicaba esto en los

siguientes términos:

Las palabras no sirven solamente para referirse a cosas o hechos y para designar

propiedades, sino que a veces se usan también para expresar emociones y provocarlas en

los demás. Hay palabras que solo tienen esta última función (como “¡ay!” y “¡hurra!”); otras

tienen tanto significado emotivo como descriptivo (por ejemplo, “democracia” y

“bastardo”) y otras tienen solo significado cognoscitivo (como “triángulo” y “lapicera”)

(negrillas propias) (Nino, 2003, pág. 15).

La cosa, explicaba Nino, es que cuando las palabras tienen simultáneamente un uso

descriptivo y uno emotivo, ocurre un conflicto entre ambos usos. Cuando una palabra

tiene una carga emotiva positiva, las personas intentan apropiarse de la misma,

usándola para describir aquello que ellas ven como deseable. Y ocurre lo mismo en

sentido contrario: cuando una palabra tiene carga emotiva negativa, las personas

17

intentan rechazar a la misma, señalando que aquello que ellas ven como deseable no

podría ser descrito con la palabra que se rechaza.

Hoy en día, la palabra “democracia” tiene una carga emotiva positiva. Decir que sé es un

“demócrata” o un “defensor de la democracia”, le sirve a un individuo para mostrarse

ante la sociedad como una persona que cree en valores “correctos”. Y decir que sé es un

“Estado democrático”, le sirve a un Estado para mostrarse ante la comunidad

internacional como un Estado respetable.

Así, todos quieren apropiarse de la palabra democracia, para designar con ella lo que

cada uno defiende. Todos quieren la legitimación emotiva que viene con esta palabra

mágica, lo que afecta seriamente el significado descriptivo de la misma.

Miremos de qué manera Nino se refería a la forma en que la carga emotiva de una

palabra puede afectar el uso descriptivo de la misma.

Cuando una palabra tiene carga emotiva, ésta perjudica su significado cognoscitivo. Porque

la gente extiende o restringe el uso del término para abarcar con él o dejar fuera de su

denotación los fenómenos que aprecia o rechaza, según sea el significado emotivo favorable

o desfavorable. Esto provoca una gran imprecisión en el campo de referencia de la expresión,

y en el caso de “derecho” explica muchas de las diferencias entre las definiciones que

sustentan los juristas (Nino, 2003, pág. 16).

Aunque en estas citas Nino se refería a la palabra derecho, sus afirmaciones resultan

perfectamente aplicables a la palabra democracia. En efecto, debido a la profunda carga

emotiva que tiene este término, él mismo es objeto de gran imprecisión, como vimos

hace un momento: mientras un liberal identifica a la democracia con un régimen cuyo

fin es proteger la libertad individual y su corolario necesario, la propiedad privada, un

socialista nos dirá que mientras la propiedad privada no sea abolida no podrá

desarrollarse una verdadera democracia.

Como puede verse, debido a la profunda carga emotiva positiva del término

democracia, “la gente extiende o restringe el uso del término para abarcar con él o dejar

fuera de su denotación los fenómenos que aprecia o rechaza” (Nino, 2003, pág. 16), para

abarcar con él o dejar fuera de su denotación los valores que se aprecian o se rechazan.

Esto ha llevado a que regímenes de todo tipo, muy diferentes entre sí, defiendan la

aplicabilidad del término democracia para sí mismos, y rechacen que este sea usado

para designar regímenes con valores e instituciones contrarios a los propios.

En el siglo de hierro y fuego apenas concluido [el siglo XX], dictaduras de todo tipo han

intentado disfrazarse de democracias, o por lo menos justificarse como necesarias para

preparar el advenimiento de una «verdadera» democracia. Pero ¿cuál es la verdadera

democracia? Por muchas décadas, y casi hasta la caída del socialismo real, a los regímenes

políticos occidentales les fue discutido incluso el derecho de llamarse democracia por parte

18

de los regímenes orientales, que se definían a sí mismos «democracias populares» (Bovero,

2002, pág. 38).

¿Cómo podemos superar este profundo desacuerdo conceptual? Esto se puede lograr

adoptando lo que ha sido llamada una definición mínima de democracia.

Pero antes de ello, quisiera dejar claro que esta definición mínima aplica únicamente a

lo que se conoce como democracia representativa, y no a la democracia directa. Para

entender mejor este punto, miremos de manera rápida la distinción entre estos dos

tipos de democracia.

Democracia directa y democracia representativa

En términos básicos, la gran diferencia entre democracia directa y democracia

representativa es la que nos da el filósofo político italiano Michelangelo Bovero:

El contraste entre democracia directa y representativa tiene que ver con la diversa

estructura del proceso político decisional: dicho en la manera más simple, democracia

directa es aquella en la cual los ciudadanos votan para determinar ellos mismos el contenido

de las decisiones colectivas, como en la democracia antigua del ágora; democracia

representativa es aquella en la cual los ciudadanos votan para determinar quién deberá

tomar las decisiones colectivas, es decir, para elegir a sus representantes (Bovero, 2002, pág.

42).

Más allá de esta definición básica, cabe hacer algunas anotaciones:

1. Antigüedad y modernidad. Un punto importante al hablar de la distinción

entre democracia directa y democracia representativa es tener en cuenta el

criterio temporal: la democracia directa es principalmente antigua y la

democracia representativa es principalmente moderna. El modelo clásico y más

importante de democracia directa fue el de la ciudad-Estado de la antigua Atenas

(más o menos en el siglo V a. C13). Las democracias representativas, en contraste,

surgieron en el marco de los Estados modernos.

2. ¿Qué tanto se oponen entre sí ambos modelos? Si se les entiende en términos

“puros”, la democracia directa y la democracia representativa se oponen

radicalmente: “[L]a democracia representativa como tal, cualquiera que sea su

variante institucional, encuentra su oposición «natural» en la democracia

directa. Oposición, se entiende, en al ámbito del mismo género: democracia

directa y democracia representativa son ambas formas específicas, y

específicamente contrapuestas la una con la otra, de democracia” (Bovero, 2002,

13 “La ciudad-estado más famosa, tanto en la época clásica como en épocas posteriores, fue Atenas. En el año 507 a.C., los atenienses adoptaron un sistema de gobierno popular que perduró casi dos siglos hasta que la ciudad fue sometida por su más poderoso vecino del norte, Macedonia. (Después del 321 a.C., el gobierno ateniense fue sobreviviendo a duras penas bajo control macedonio durante generaciones; luego la ciudad fue sometida de nuevo, esta vez por los romanos)” (Dahl, 2012, pág. 14).

19

pág. 42). Esto porque la institución de la representación política se opone a la

participación directa en la política democrática. Pero si se dejan de lado las

visiones “puras” de cada modelo, puede decirse que la oposición entre ambos no

es tan radical.

Esto porque en las democracias representativas existen mecanismos de

participación directa, como el referendo o el plebiscito. E incluso en la

democracia directa ateniense existían órganos similares a las instituciones

representativas modernas, que colaboraban con la Asamblea, donde deliberaban

todos los ciudadanos (entiéndase: atenienses varones mayores de 20 años).

Como dice David Held: “La asamblea era un órgano demasiado grande como para

redactar su propia agenda, hacer los borradores de la legislación y ser el centro

de recepción de las nuevas iniciativas o propuestas políticas. El «Consejo de los

Quinientos» asumía la responsabilidad de organizar y proponer las decisiones

públicas; ayudado a su vez por el «Comité de 50», más eficaz, con un presidente

a la cabeza (que solo podría ocupar el puesto por un día). Mientras que los

tribunales estaban organizados teniendo en cuenta criterios similares a la

asamblea, las funciones ejecutivas de la ciudad eran desempeñadas por los

«magistrados», pero incluso su poder era difuso, ya que un consejo de diez

personas ejercía estos cargos. Casi todos los funcionarios eran elegidos por un

período, no renovable, de un año. Más aún, con el fin de evitar los peligros de la

política autocrática o de clientela, asociada a las elecciones directas, se

desplegaron una variedad de métodos de selección, incluyendo la rotación de

puestos, el sorteo14, el sorteo por grupos y la elección directa, que garantizaban

la responsabilidad de los administradores políticos y, en términos más

generales, del sistema estatal en su conjunto” (Held, 1996, págs. 36-38).

3. El criterio del tamaño. En cualquier caso, debe señalarse que la democracia

directa “pura” únicamente es viable en comunidades pequeñas y políticamente

homogéneas. ¿Sería este modelo viable en las comunidades políticas de hoy? “Si

por democracia directa se entiende estrictamente la participación de todos los

ciudadanos en todas las decisiones que le atañen, ciertamente la propuesta es

insensata. Es materialmente imposible que todos decidan todo en sociedades

cada vez más complejas como las sociedades industriales modernas; y es, desde

el punto de vista del desarrollo ético e intelectual de la humanidad, indeseable

[…] Observando con atención, el ciudadano total no es más que la otra cara,

igualmente peligrosa, del Estado total […] El ciudadano total y el Estado total son

dos caras de la misma moneda, porque tienen en común, aunque considerada la

14 Como dice Dahl: “[E]l principal método de selección de los ciudadanos que debían ocupar otros cargos cívicos fue el sorteo, al que ciudadanos elegibles se sometían para ser seleccionados en régimen de igualdad. Según algunas estimaciones, un ciudadano corriente tenía una razonable posibilidad de ser elegido por sorteo al menos una vez a lo largo de su vida para servir en el más importante cargo presidencial en el gobierno” (Dahl, 2012, pág. 15).

20

una desde el punto de vista del pueblo, y la otra desde el punto de vista del

príncipe, el mismo principio: “todo es política”, es decir, la reducción de todos

los intereses humanos a los intereses de la polis, la politización integral del

hombre, la resolución del hombre en el ciudadano, la eliminación completa de la

esfera privada en la esfera pública” (Bobbio, 1992, pág. 33).

Por esto, es necesario dejar claro que en el mundo de hoy solo es viable y deseable la

democracia representativa. Y es en este modelo en el que se enmarca la definición

mínima de democracia de la que vamos a hablar a continuación.

Una definición mínima de democracia

Como vimos más arriba, no es fácil ponerse de acuerdo sobre una definición de

democracia. Sin embargo, tampoco es que se trate de algo imposible. Tal vez la clave

para encontrar una definición de democracia cómoda para todos sea intentar ser menos

ambiciosos respecto de los alcances de este término. En vez de sostener que la

democracia es aquel régimen cuyo fin último es la protección de la libertad individual

de los ciudadanos, como lo haría un liberal; o de sostener que la democracia es aquel

régimen cuyo fin último es la redistribución de los recursos para alcanzar la justicia

social, como lo haría un socialista, digamos que la democracia no tiene ninguno de estos

fines últimos o superiores. Más bien, aceptemos que la democracia es un método para

la toma de decisiones colectivas, que se basa en la idea de que cada ciudadano tiene

derecho a participar en la toma de decisiones que a todos nos conciernen.

Es decir, la democracia no nos dice cuáles son los fines últimos que debemos perseguir

como comunidad política, sino que se limita a establecer una serie de reglas de juego

que nos permiten, como ciudadanos, decidir cuáles son esos fines últimos que

queremos perseguir. Como dice Bovero: “[L]a democracia consiste esencialmente en un

conjunto de normas de procedimiento –las «reglas del juego»– que permiten la

participación […] de los ciudadanos en el proceso decisional político” (Bovero, 2002,

pág. 44). Para dejarlo más claro, las reglas del juego democrático no establecen qué se

debe decidir, sino únicamente quién puede decidir y cómo puede decidir.

[L]a democracia es formal por definición. En cuanto forma de gobierno, ésta es definida por

un conjunto de reglas que tienen que ver, para usar el lenguaje simplificador y clarificador

de Bobbio, con el quién y con el cómo de las decisiones políticas –a quién corresponde

decidir, y basándose en qué procedimientos–, no con el qué cosa, con el contenido de esas

decisiones. La democraticidad de una decisión política –de una ley, de una norma asumida

como decisión colectiva válida, como «voluntad general»– depende de su forma, no de su

contenido: la democracia consiste no en ciertas «reglas por decidir», que deban asumirse

como decisión colectiva con exclusión de otras, sino en ciertas «reglas para decidir» […] En

suma, las reglas de la democracia prescriben la distribución más igualitaria posible del poder

político, o mejor dicho, del derecho-poder de influir sobre las decisiones colectivas; pero no

21

indican, no pueden hacerlo, para qué cosa deba ser usado ese poder, para asumir cuáles

decisiones, para tomar cuál dirección política, para perseguir cuál ideal […] En cuanto es

formal por definición, en cuanto método para decidir, la democracia es de por sí agnóstica

respecto a los fines sociales últimos, a los modelos prescriptivos de buena sociedad

postulados por diversas ideologías (Bovero, 2002, págs. 45-47).

Ahora bien, hemos avanzado un poco y hemos logrado salir del atolladero que nos

impedía adoptar alguna definición de democracia. Sin embargo, necesitamos seguir

adelante y establecer cuáles son estas reglas de juego o instituciones de la democracia.

Las instituciones o reglas de juego de la democracia

Sobre este tema ha corrido mucha tinta. Pero hay un autor de gran importancia que ha

definido seis “requerimientos mínimos” o reglas de juego que necesita toda democracia

representativa moderna –toda “democracia a gran escala”– para funcionar

democráticamente. Me refiero a las instituciones enumeradas por el politólogo

norteamericano Robert Dahl. Según este autor, todo gobierno democrático

representativo debe contar con las siguientes seis instituciones, a las que agrego otras

dos resaltadas por Norberto Bobbio (Cuadro 1).

Instituciones de la democracia

Institución ¿Qué significa?

Cargos públicos electos. “El control de las decisiones político-

administrativas gubernamentales está investido

en cargos públicos elegidos por los ciudadanos”.

Elecciones libres, imparciales y frecuentes. Las elecciones para ocupar cargos públicos deben

celebrarse con imparcialidad, con cierta

frecuencia y bajo un ambiente de poca coerción a

los electores.

Libertad de expresión. Los ciudadanos deben poder expresarse

libremente respecto de los asuntos públicos,

incluso si es para criticar al gobierno o al Estado.

Acceso a fuentes alternativas de información. Debe haber fuentes de información alternativas

(no únicamente las oficiales) que permitan a los

ciudadanos informarse respecto de las cuestiones

públicas desde diferentes puntos de vista.

Autonomía de las asociaciones. “[L]os ciudadanos tienen también el derecho de

constituir asociaciones u organizaciones

relativamente independientes, incluyendo

partidos políticos y grupos de interés

independientes”.

Ciudadanía inclusiva. Los derechos políticos que hacen posibles estas

instituciones los deben tener todos los adultos

residentes en el país (con contadísimas

excepciones, como los presos). Es decir, todos los

adultos deben tener: derecho al voto (una cabeza,

22

un voto), a la libertad de expresión, a formar

organizaciones políticas, a acceder a fuentes

alternativas de información, y a cualquier otro

derecho o libertad que sea necesario para el

funcionamiento de la democracia.

Principio de mayoría Tanto las elecciones a cargos públicos, como las

decisiones en los cuerpos colegiados, deben

regirse por el principio de mayoría, es decir, la

alternativa que más votos obtenga debe

considerarse como válida y vinculante para todos

los miembros de la colectividad.

Protección de las minorías Aunque rija la regla de mayoría, ninguna decisión

tomada por ésta debe vulnerar los derechos de las

minorías.

Cuadro 1: Elaboración propia con base en Dahl (2012) y Bobbio (2003)

Miremos porqué cada una de estas instituciones es necesaria para el adecuado

funcionamiento de la democracia.

1. Cargos públicos electos. Al concepto de democracia subyace la idea de que los

ciudadanos puedan tener una participación efectiva en la discusión y toma de

decisiones públicas de trascendencia, como la adopción de las leyes. En la

democracia directa esto no era tan complicado, pues los ciudadanos

participaban directamente en la política. Pero la cosa no es tan fácil en las

democracias representativas, pues: “¿Cómo pueden los ciudadanos participar

efectivamente si el número de ciudadanos llega a ser tan grande o a estar

geográficamente tan dispersos (o ambos casos, como en un país) como para que

puedan participar convenientemente y dictar leyes en asambleas que se reúnan

en un mismo lugar? ¿Y cómo pueden asegurarse de que los asuntos que más les

conciernen son adecuadamente atendidos por los cargos públicos, es decir,

cómo pueden los ciudadanos controlar la agenda de las decisiones

gubernamentales?” (Dahl, 2012, pág. 108).

Pues bien, en las democracias representativas, en las que en la mayoría de las

situaciones los ciudadanos no participan directamente en política, la clave para

que éstos puedan controlar la agenda –esto es, influir en la discusión y adopción

de decisiones públicas de importancia– es que sean los ciudadanos quienes

elijan a las personas que habrán de ocupar los cargos públicos desde los cuales

se discutirán y tomarán las decisiones políticas fundamentales. De esta manera,

los ciudadanos podrán influir de manera indirecta en las decisiones políticas

vinculantes para toda la comunidad.

2. Elecciones libres, imparciales y frecuentes. Pero la sola elección de los

representantes en cargos públicos electos no basta. Esto porque manipular unas

elecciones o sus resultados no es algo muy difícil. Los votantes pueden ser

23

coaccionados, comprados o engañados, e incluso cuando esto no ocurre, grupos

poderosos pueden manipular los resultados electorales de manera tal que se

vean favorecidos sus propios intereses. Por ello, las elecciones deben ser: i)

libres, es decir, en ellas no debe haber coacción o amenazas contras los

votantes; ii) imparciales, es decir, se debe respetar el principio de “una persona,

un voto”15; iii) frecuentes, es decir, deben celebrarse cada cierto periodo de

tiempo, que no debe ser demasiado largo.

3. Libertad de expresión. Si los ciudadanos quieren participar efectivamente en

la toma de decisiones públicas, tienen que tener libertad para opinar respecto

de lo público. Y esto incluso si quieren formular críticas radicales contra el

gobierno, el Estado o el régimen económico. Es la libertad de expresión la que

permite que podamos hacer saber a los demás lo que pensamos sobre lo que está

ocurriendo, y que nos enteremos de qué es lo que piensan otros diferentes a

nosotros. “La libertad de expresión no solo significa que alguien tenga el derecho

a ser oído. Presupone también que alguien tiene el derecho a escuchar lo que

otros tengan que decir” (Dahl, 2012, pág. 113). Esto es importante, porque a

veces nos encanta poder decir lo que pensamos, pero nos molesta tener que oír

las opiniones de los demás, especialmente si son contrarias a las nuestras.

4. Fuentes alternativas de información. La participación efectiva en la

democracia sería una gran mentira si toda la información que recibiéramos

respecto de los asuntos públicos viniera del gobierno o de algún grupo cercano

al mismo. “¿Cómo es posible que los ciudadanos adquieran la información que

precisan para comprender los diferentes asuntos si el gobierno controla todas

las fuentes importantes de información o, lo que es lo mismo, si un único grupo

goza de un monopolio informativo? Los ciudadanos deben, pues, tener acceso a

fuentes de información alternativas que no estén bajo el control del gobierno o

dominadas por cualquier otro grupo o concepción política específica” (Dahl,

2012, pág. 114).

5. Asociaciones independientes. Para que una democracia pueda funcionar bien,

es necesario que los ciudadanos tengan derecho a organizarse políticamente en

diferentes tipos de organizaciones, sean éstas partidos políticos, grupos de

presión, centros de pensamiento, etc. Esto de manera tal que las personas

puedan “agregar preferencias”, “sumar fuerzas”, y ejercer así presiones más

fuertes sobre quienes ocupan cargos públicos electos. Por lo menos más fuertes

de lo que podrían si solo pudieran actuar a título individual.

15 Hoy en día este principio puede sonar como algo obvio, pero no siempre fue así. Como explica Bobbio: “[John Stuart] Mill propuso el instituto, que no llegó a tener éxito, del voto mayoritario, según el cual si es justo que todos voten, no está dicho que todos tengan derecho a un solo voto: según Mill, el voto mayoritario no sería para los más ricos sino para los más instruidos, con la reserva de asignarlo también a quienes lo pidan y aprueben un examen” (Bobbio, 1993, pág. 79). Cabe decir que, en mi criterio personal, esta idea me parece sumamente interesante y no carente de justificación. No digo que esté de acuerdo con ella, pero me parece que tiene bases sólidas.

24

6. Ciudadanía inclusiva. Hoy se acepta que todos los ciudadanos deben ser

titulares de los derechos políticos necesarios para participar efectivamente en la

democracia, con muy contadas excepciones. Podrá sonar obvio hoy en día, pero

no siempre fue así. A las mujeres, por ejemplo, se les negó durante mucho tiempo

el derecho al voto en los países occidentales16. En Colombia solo pueden votar

desde la década de 1950. Otros criterios que se han usado en diferentes países

del mundo para restringir el sufragio son: el patrimonio económico, el nivel

educativo y la raza.

7. Principio de mayoría. El principio de mayoría aplica para dos cosas: i) las

elecciones en las que se eligen a quienes ocuparán los cargos públicos electos;

ii) las decisiones que habrán de tomarse en los cuerpos representativos de

carácter colegiado. Este principio encuentra su justificación en cuanto se acepta

que alcanzar el consenso es imposible, por lo que debe aceptarse alguna regla

que permita alcanzar decisiones. La regla que más nos acerca al ideal del

consenso es el principio de mayoría (Bobbio, 2003).

8. Protección de las minorías. Pero el principio de mayoría trae un gran peligro:

que con la justificación de que la mayoría lo acepta, se vulneren los derechos de

las minorías. Debido a esto, la mayoría de democracias constitucionales

modernas han diseñado mecanismos de protección de los derechos de las

minorías, que tienen un carácter “contra-mayoritario”. Ejemplo de ello es el

control de constitucionalidad de las leyes que ejercen los tribunales

constitucionales, como la Corte Constitucional colombiana.

Expuestas estas instituciones de la democracia, cabe hacer dos aclaraciones.

1. No son condición suficiente, pero sí condición necesaria. Puede ser que estas

reglas de por sí no garanticen la existencia de una democracia, puede que se

necesiten cosas que van más allá de esta definición mínima. Tal vez estas reglas

de juego no son condiciones suficientes de la democracia, pero sí son

condiciones necesarias, pues como dice Bobbio: “no tengo dudas sobre el hecho

de que basta la inobservancia de una de estas reglas para que un gobierno no

sea democrático, ni verdadera ni aparentemente” (Bobbio, 2003, pág. 461).

2. La democracia es gradual. Pero hay que tener cuidado con la afirmación

anterior. Para evaluar si estamos o no ante una democracia, no debemos analizar

si estas reglas de juego se cumplen del todo. Me atrevería a decir que en ningún

país del mundo, ni siquiera en los más democráticos, estas instituciones son

16 “A pesar de que Nueva Zelanda extendió el derecho de sufragio a las mujeres en 1893 y Australia en 1903, en otros países democráticos las mujeres no alcanzaron el derecho a voto en las elecciones nacionales hasta 1920 aproximadamente; en Bélgica, Francia y Suiza, países que la mayoría de las personas calificaría como altamente democráticos, las mujeres no pudieron votar hasta después de la Segunda Guerra Mundial” (Dahl, 2012, págs. 104-105)

25

plenamente respetadas. Por ello, debe evitarse descalificar a un régimen como

no-democrático solo porque alguna(s) de estas instituciones no se ajusta(n) al

modelo ideal. El método para analizar la democraticidad de un régimen debe ser

el comparado, y siempre debe tenerse en cuenta que la democracia no es un

juego de suma-cero, sino que se trata de algo gradual. No solo hay que mirar

desde la óptica de la democracia o no-democracia, sino también desde la de

diferentes grados o niveles de democracia.

Condiciones favorables a la democracia

Habiendo establecido una definición mínima de democracia con la que podemos

sentirnos cómodos, cabe hacerse la siguiente pregunta: ¿puede la democracia florecer

en cualquier lugar? Es decir: ¿es la democracia apta para cualquier tipo de sociedad?

Tenemos que ser muy cuidadosos con la respuesta que demos a esta pregunta. Hay que

evitar dos respuestas: i) una demasiado optimista, que señala que la democracia es tan

perfecta que puede funcionar el cualquier tipo de sociedad, sin importar las condiciones

sociales existentes; ii) otra demasiado pesimista, que señala que la democracia

únicamente puede funcionar en cierto tipo de sociedades (principalmente sociedades

occidentales), y que no es apta para lugares con cierto tipo de condiciones sociales que

son vistas como “primitivas”.

Esta segunda respuesta ha sido duramente criticada por el filósofo y economista indio

Amartya Sen, quien ha señalado lo siguiente:

La creencia de que la democracia no ha florecido en ninguna otra parte del mundo más que

en Occidente está muy extendida y se expresa con frecuencia. Y se usa también para explicar

acontecimientos contemporáneos. Por ejemplo, la culpa de los inmensos problemas

surgidos después de la intervención en Irak en ocasiones no se atribuye a la naturaleza

peculiar de la desinformada y mal argumentada ocupación militar de 2003, sino más bien a

una dificultad imaginaria que considera que la democracia y el razonamiento público no son

convenientes para las culturas y tradiciones de países no occidentales como Irak […] Pero

esta tesis y el pesimismo que genera acerca de la posibilidad de la práctica democrática en

el mundo serían muy difíciles de justificar […] [Por ejemplo] hubo, en efecto, varios

experimentos de democracia local en la antigua India. En efecto, para entender las raíces de

la democracia en el mundo tenemos que interesarnos en la historia de la participación

popular y del razonamiento público en diferentes regiones y países. Tenemos que mirar más

allá del pensar sobre la democracia solo en términos de la evolución europea y americana.

Fracasaríamos en comprender las amplias exigencias de la vida participativa, de las cuales

hablaba Aristóteles con clarividencia, si vemos la democracia como una especie de producto

cultural especializado de Occidente (Sen, 2010, pág. 352).

Sen tiene razón al pedir que la democracia no sea entendida como un producto

exclusivo de y para el mundo occidental, pues no hay ninguna ley natural que impida

26

que esta florezca en otros lugares. Pero en todo caso no puede negarse que hay una

serie de condiciones sociales de fondo que favorecen a la democracia, y que se

encuentran principalmente en sociedades occidentales. Aquí quiero retomar a Robert

Dahl, quien señala que hay “ciertas condiciones subyacentes o de fondo […] [que] son

favorables para la estabilidad de la democracia y que allí donde estas condiciones son

débiles o están totalmente ausentes, la democracia tiene pocas posibilidades de existir

o, en todo caso, su existencia será precaria” (Dahl, 2012, pág. 169). Estas condiciones

son las siguientes (Cuadro 2).

Condiciones favorables a la democracia

Ausencia de presión extranjera contra la

democracia.

Esta es una condición externa. “Las instituciones

democráticas tienen menos posibilidades de

desarrollarse en un país sujeto a la intervención

de otro Estado que es hostil al gobierno

democrático en aquel país”. Por ejemplo, durante

la Guerra Fría, tanto Estados Unidos como la

Unión Soviética apoyaron, en nombre de sus

propias concepciones de la democracia, a líderes

autoritarios y antidemocráticos en varias partes

del mundo, especialmente en América Latina.

Control civil sobre la Fuerza Pública. “Contrariamente a la amenaza externa de

intervención extranjera, la amenaza interna para

la democracia que quizá sea más peligrosa

proviene de los líderes que tienen acceso a los

principales medios de la coacción física: el

ejército y la policía”. Para quienes tienen las

armas, tomarse el poder puede ser una tentación

constante. Por ello, es necesario que la Fuerza

Pública haya interiorizado la creencia de que

debe obedecer a los mandos civiles.

Conflictos culturales débiles o inexistentes. En países donde las divisiones culturales basadas

en asuntos como la raza, la religión, la identidad

étnica y/o regional y la ideología no existan, o por

lo menos no sean muy fuertes, hay más

posibilidades de que prospere la democracia. Esto

porque cuando existen divisiones profundas en la

sociedad, diferencias entre cosmovisiones del

mundo, entenderse con los demás puede ser

difícil.

Existencia de una cultura democrática. Para que la democracia prospere, es conveniente

que “una mayoría sustancial de los ciudadanos

prefiera la democracia y sus instituciones

políticas a cualquier alternativa no democrática y

apoye a los líderes políticos que sostienen las

prácticas democráticas”. De lo contrario, “la

27

democracia difícilmente sobrevivirá a sus

inevitables crisis”.

Existencia de una economía de mercado. La democracia de la que estamos hablando se ha

desarrollado de la mano con economías de

mercado, en las que las empresas económicas

están principalmente en manos de particulares, y

no del Estado. Hasta ahora, los regímenes

socialistas han tenido un carácter

antidemocrático. Pero esto no debe servir para

ocultar la otra cara de la moneda: la economía de

mercado con frecuencia genera desigualdades

sociales tremendas, que le hacen daño a la

democracia.

Fuente: Elaboración propia con base en Dahl (2012)

¿Por qué la democracia?

¿Por qué hacer esfuerzos por defender la democracia? ¿Por qué no mejor dejar las cosas

en manos de un dictador eficaz o de un comité de sabios ilustrados? ¿Hay realmente

razones para apostarle a la democracia? ¿Por qué no experimentar con otros modelos

de gobierno no-democráticos? Veamos.

Según Robert Dahl, la democracia produce 10 “consecuencias deseables” que la hacen

valiosa: 1) evita la tiranía, 2) garantiza una serie de derechos esenciales que otro tipo

de regímenes no pueden ni quieren garantizar, 3) asegura a sus ciudadanos un ámbito

mayor de libertad personal de lo que lo haría cualquier otro régimen, 4) ayuda a las

personas a proteger sus propios intereses fundamentales, 5) permite a las personas

autodeterminar las leyes que han de gobernarles, 6) permite a las personas ejercitar su

propia responsabilidad moral, 7) promueve el desarrollo humano, 8) fomenta la

igualdad política, 9) desincentiva las guerras internacionales, 10) fomenta la

prosperidad.

Analicémoslos uno por uno.

1) Evitar la tiranía. La democracia, por definición, se opone al gobierno autocrático.

Decía Lord Acton que “el poder corrompe y el poder absoluto corrompe

absolutamente”. Esto, con pocas excepciones (como Nelson Mandela), parece ser cierto.

En efecto, aunque en la ciencia política y en las ciencias sociales en general no hay unas

leyes universales comparables a las leyes de la física, podría sostenerse que una ley

universal del comportamiento político es que quienes prueben las mieles del poder

siempre querrán más. Las tentaciones del poder cambian a la gente: la capacidad de

decidir sobre la vida de miles e incluso millones de personas crea terribles ambiciones.

Muchos regímenes autoritarios han sido gobernados no por líderes interesados

28

únicamente en sí mismos (esto, por supuesto, ha ocurrido), sino por líderes con “buenas

intenciones” (aunque lo que cada uno entiende por buena intención puede variar

tremendamente) que han considerado que solo ellos, iluminados (sea por Dios o por

alguna ideología) pueden gobernar a su pueblo y guiarlo por el camino correcto17. Pero

el gobierno despótico, sea cual sea su motivación, puede tener altos costos.

Miremos unos casos extremos: Joseph Stalin gobernó con puño de hierro la Unión

Soviética entre 1929 y 1953: bajo su gobierno murieron unas 20 millones de personas

(casi la mitad de la población colombiana de hoy). Unos en campos de trabajo, otros

ejecutados por motivos políticos y otros durante la hambruna entre 1932-1933. Otro

ejemplo es Adolf Hitler, el famoso dictador que gobernó Alemania entre 1933 y 1945.

Seis millones de judíos muertos fueron el costo de su gobierno, a lo que se suma la

persecución a minorías que no encajaban en su (retorcido) proyecto de nación: negros,

gitanos, polacos, homosexuales, entre otros. Estos son ejemplos famosos y extremos.

Hay otros menos radicales, pero también terribles: las dictaduras militares en América

Latina son el ejemplo más cercano que tenemos.

Esto no significa que la democracia sea la panacea, por el contrario, también puede estar

llena de problemas, como lo demuestra el caso colombiano (algo que veremos la

próxima clase). Un par de ejemplos: i) la democracia es frágil, recuerden que Hitler llegó

al poder por la vía democrática, y destruyo a la misma desde adentro; ii) la democracia

se basa en el gobierno de la mayoría…y la mayoría puede escoger, de manera

democrática, aplastar a las minorías (aunque en las democracias constitucionales

existen mecanismos para evitar esto); iii) Estados cuya organización interior es

democrática pueden ser antidemocráticos en su comportamiento exterior (el

colonialismo es muestra de ello); iv) la democracia a nivel nacional no implica

necesariamente la democracia a nivel subnacional, por lo que pueden configurarse

“autoritarismos subnacionales”, en los que “las elecciones presidenciales y las

elecciones a cuerpos legislativos nacionales […] son considerablemente limpias. Pero

las elecciones de autoridades locales son mucho menos prístinas e incluyen casos

contaminados por la intimidación y el fraude” (O'Donnell, 2007, pág. 122).

Las democracias también pueden ser sangrientas, pero por lo menos nos dan la

posibilidad de presionar para que no corra sangre, posibilidad que no nos dan los

regímenes autoritarios.

17 Vale la pena anotar que la corrupción por parte de los gobernantes no es incompatible con el hecho de que ellos consideren que están actuando en favor de su gente. De hecho, Guillermo O´Donnell ha dicho en alguno de sus textos, que en conversaciones con funcionarios públicos en América Latina, él pudo percibir que muchos de ellos consideraban justo beneficiarse personalmente de sus cargos públicos, puesto que ya que consideraban que estaban trabajando por el “bien común” de su país, entonces tenían una especie de derecho adquirido a beneficiarse a sí mismos (y a su familia y amigos) de la posición institucional que ocupaban.

29

2) Garantiza derechos esenciales. “La democracia no es únicamente un

procedimiento de gobierno. Dado que los derechos son elementos necesarios de las

instituciones políticas democráticas, la democracia es también un sistema de derechos”

(Dahl, 2012, pág. 58). ¿Qué significa esto? Que la democracia, para existir y funcionar,

tiene que garantizar una serie de derechos. Algunos de ellos son obvios: el derecho al

voto y a la participación política, sin los que ni siquiera podría haber elecciones. El

derecho a la libertad de expresión y de prensa, sin los que la gente no podría informarse

sobre las diferentes opciones políticas. El derecho de asociación, sin el que las personas

no podrían organizarse políticamente en partidos y movimientos políticos.

Los anteriores son derechos que permiten que se desarrollen los mecanismos

procesales e institucionales de un régimen democrático, es decir, sus reglas de juego.

Pero debe recordarse que estas instituciones no operan en el vacío, ni funcionan para

sí mismas. Operan para personas, más específicamente, para personas que deben gozar

de una serie de libertades básicas que les permitan participar del juego democrático. En

este sentido, Norberto Bobbio explica que los derechos inviolables del individuo,

propios de la tradición política liberal, son “el supuesto necesario del correcto

funcionamiento de los mismos mecanismos fundamentalmente procesales que

caracterizan un régimen democrático. Las normas constitucionales que atribuyen estos

derechos no son propiamente reglas del juego: son reglas preliminares que permiten el

desarrollo del juego” (Bobbio, 1992, pág. 15).

Y en un sentido similar y complementario, Michelangelo Bovero nos indica que,

teniendo en cuenta que la democracia necesita de estos derechos liberales, es necesario

además considerar que, para evitar que estos derechos liberales sean meras

declaraciones simbólicas, los mismos requieren de una serie de derechos sociales que

actúan como precondición de las precondiciones liberales: “sin la satisfacción de los

derechos sociales fundamentales que han sido reivindicados por los movimientos

socialistas, las libertades individuales quedan vacías, los derechos fundamentales de

libertad se transforman, de hecho, en privilegios para pocos, y su garantía pierde de

esta manera el valor de precondición de la democracia” (Bovero, 2002, pág. 50). De esta

manera, si bien la definición mínima de democracia con la que estamos trabajando no

es ni liberal ni socialista, debe señalarse que los derechos liberales y los derechos

sociales sí tienen un vínculo fuerte con la democracia, pues son sus precondiciones de

existencia y funcionamiento.

Y ningún otro régimen político tendría motivos para comprometerse a garantizar estos

derechos.

3) Garantiza mayor libertad personal que otros regímenes políticos. Ningún

régimen político puede basarse en la libertad individual absoluta, a menos que uno sea

seguidor de los postulados anarquistas. Pero parto de la idea de que el Estado es

30

necesario para la vida en sociedad. Y, hasta el día de hoy, el régimen que en mayor grado

puede garantizar la libertad de sus ciudadanos es la democracia.

4) Ayuda a las personas a proteger sus propios intereses fundamentales. Todos

deseamos ciertas cosas, tenemos diferentes ideas sobre la manera en que queremos

desarrollar nuestras vidas. Nos gustaría tener control absoluto sobre los factores que

pueden influir en la realización de nuestro proyecto de vida, pero el control que

podemos tener es necesariamente limitado: el azar puede hacer que nuestro proyecto

de vida se derrumbe en un segundo, por posibilidades que no podemos controlar: la

muerte, la enfermedad, etc. Pero también hay otros factores que nos pueden perjudicar,

entre ellos el gobierno. Puede ser que a éste no lo podamos controlar del todo, pero la

democracia nos permite, precisamente, organizarnos y presionar a los gobernantes

para que tengan en cuenta nuestros intereses.

“Indudablemente, quien está incluido en el electorado de un Estado democrático, no

puede tener ninguna certeza de que sus intereses serán adecuadamente protegidos;

pero si está excluido, puede estar perfectamente seguro de que sus intereses serán

seriamente vulnerados por negligencia o por daño directo” (Dahl, 2012, pág. 63).

5) Permite que nos autodeterminemos, que vivamos bajo leyes de nuestra propia

elección. Entendida de manera simple, esta idea no es más que una ficción. Filósofos

de la política sostienen el siguiente razonamiento: i) las leyes, necesariamente, limitan

nuestra libertad; ii) pero las leyes son necesarias para la vida en sociedad, pues de lo

contrario reinaría el caos. ¿Cómo podemos hacer para que las leyes no sean percibidas

como opresión? Pues haciéndolas nosotros mismos. Y en una democracia

representativa, esto solo es posible por medio de nuestros representantes: nosotros

elegimos unas personas para que nos representen políticamente, y éstas hacen las

leyes. Como nosotros las elegimos, entonces nosotros, en últimas, hacemos las leyes.

Esta tesis es difícil de sostener: el hecho de que uno vote por alguien no significa que

uno tenga influencia directa en la elaboración de las leyes. En realidad la

autodeterminación pura es imposible, por lo menos en las democracias representativas.

Pero los procedimientos democráticos sí sirven “para expandir la autodeterminación

hasta sus máximos límites posibles” (Dahl, 2012, pág. 65). Esto porque (y estoy

hablando en términos ideales) el proceso democrático exige que: i) la mayoría de

personas tengamos una representación política más o menos adecuada; ii) las leyes

sean discutidas de manera amplia por nuestros representantes, que deberán tener en

cuenta nuestros intereses; iii) las leyes sean debatidas de manera pública, de manera

que todos podamos estar alerta y presionar para que no sean aprobadas medidas que

nos perjudiquen.

31

Nada de esto garantiza que los resultados sean justos, pero sí que tengamos la

oportunidad de defender nuestros intereses. Algunos me reprocharán diciéndome que

esto no funciona así en Colombia (ni en otros lugares), lo cual es cierto. Pero no porque

haya democracia, sino por los déficits de los que la misma adolece.

6) Ejercitar la responsabilidad moral. La discusión amplia y razonada de los asuntos

públicos exige que ejerzamos nuestra “razón pública” y asumamos la responsabilidad

moral por las decisiones colectivas que tomamos, “después de haber entrado en un

profundo proceso de reflexión, deliberación, escrutinio y consideración de las posibles

alternativas y de sus consecuencias” (Dahl, 2012, pág. 65).

7) Permite el desarrollo humano. La libertad y los derechos que requiere la

democracia permiten que las personas se desarrollen de manera más plena de lo que lo

harían bajo gobiernos que les limiten sus libertades y derechos.

8) Fomenta la igualdad política. El principio de igualdad intrínseca nos dice que

“debemos tratar a todas las personas como si poseyesen una igual pretensión a la vida,

libertad, felicidad y otros bienes e intereses fundamentales”, y su correlato en el ámbito

político implica que “[a]l adoptar las decisiones, el gobierno debe dotar de igual

consideración al bien y a los intereses de cada persona vinculada por tales decisiones”

(Dahl, 2012, pág. 76). Y es la democracia la que exige al gobierno que se guíe por este

principio.

9) Evita las guerras internacionales. La evidencia empírica demuestra que las

democracias representativas modernas no se hacen la guerra entre sí. Entre 1934 y

1989 hubo 34 guerras internacionales…y ninguna fue entre democracias. Esto puede

obedecer a diversas razones, por ejemplo: i) las democracias representativas

modernas, como sistema político, han estado acompañadas de economías de mercado,

como sistema económico. Y al libre comercio entre Estados no le conviene que sus

ciudadanos se estén matando, sino que estén comerciando; ii) la democracia se basa, no

en la imposición de intereses, sino en el compromiso y la transacción entre intereses

contrapuestos. Esta cultura del compromiso facilita las negociaciones, que evitan las

guerras (Dahl, 2012, págs. 68-69).

10) Promueve la prosperidad. “Dado que todos los países democráticos modernos

tienen economías de mercado, y un país con una economía de mercado tiende a

prosperar, un país democrático moderno probablemente también sea un país rico”

(Dahl, 2012, pág. 70). Esta afirmación puede (de hecho debe) ser problematizada por lo

menos por dos razones: i) las democracias no siempre tienen buen desempeño

económico; ii) aunque lo tengan, hoy día es aceptado que las economías de mercado

pueden producir gravísimas desigualdades sociales, que dañan severamente a la

democracia. Y si bien la democracia no puede eliminar la desigualdad social (a mi juicio

32

ningún régimen político puede hacerlo, a menos que elimine también la libertad

individual, un costo demasiado alto), esto no significa que no se deban esfuerzos para

reducirla. Entre otros debido a la grave forma en que la desigualdad social daña a la

igualdad política (Przeworski, 2010, págs. 146-164).

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