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UNIVERSIDAD ESTATAL DE BOLÍVAR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS
SOCIALES Y POLÍTICAS
ESCUELA DE DERECHO
TÍTULO:
“ORDENANZAS Y POLÍTICAS AMBIENTALES MUNICIPALES PARA LA
PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL EN LA
CIUDAD DE GUARANDA EN EL AÑO 2010.”
TESIS PREVIA A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE ABOGADO
DE LOS TRIBUNALES Y JUZGADOS DE LA REPÚBLICA
AUTOR
SR. CESAR JAVIER ZURITA PEÑA
DIRECTOR DE TESIS:
AB. WASHINGTON MORA VACA
GUARANDA – ECUADOR
2012
A mi querida madre,
Quién me apoyo incondicionalmente.
El Autor
A la Universidad Estatal de Bolívar, por haber acogido en sus aulas y
a los catedráticos que hicieron posible que cumpliera con mí objetivo.
A mi Director de Tesis, por su tiempo y paciencia para que mi trabajo
tenga éxito.
A mis compañeros y a todas las personas que me colaboraron para
la elaboración del presente trabajo académico
El Autor
RESUMEN
En el presente trabajo investigativo se realizó un estudio doctrinario, jurídico y
de opinión sobre las ordenanzas y políticas ambientales municipales para la
prevención y control de la contaminación ambiental en la ciudad de Guaranda
en el año 2010; para el efecto, se indagó el régimen jurídico nacional e
internacional que protege el medio ambiente, y la gestión ambiental que realiza
el Gobierno Autónomo Descentralizado del Municipio de Guaranda.
De los datos investigativos recabados se establece la necesidad de reformar
varias normas jurídicas que de manera dispersa regulan y sancionan
infracciones ambientales, (delitos y contravenciones), así como la necesidad de
que la Asamblea Nacional adecue formal y materialmente en una sola ley el
procedimiento para el juzgamiento administrativo del daño ambiental, y
establezca un sistema de gestión ambiental de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados para apoyar en la reducción de la contaminación ambiental.
Se establece además, que la falta de ordenanzas y políticas municipales para
prevenir y controlar la contaminación ambiental en el cantón Guaranda,
provincia de Bolívar, atenta contra el derecho constitucional de la población a
vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; motivo por el cual, se
propone como medio de solución al problema planteado, un proyecto de
ordenanzas municipales que establezca un sistema administrativo que permita
prevenir y controlar la contaminación ambiental por parte del Gobierno
Autónomo Descentralizado del cantón Guaranda; y, la creación de tasas
ambientales como compensación del servicio ambiental que preste la entidad
municipal, y por el uso y aprovechamiento de los bienes cantonales que se
encuentran bajo su cargo y protección.
Bajo esta perspectiva doy a conocer el contenido del mismo, y lo pongo bajo la
lupa de la sana crítica y constructiva del lector.
INDICE GENERAL
PÁGINAS
Portada a
Visto bueno del Director b
Dedicatoria c
Agradecimiento d
Declaración juramentada de autoría e
Resumen f
Índice de cuadros, diagramas, y figuras. h
Índice General k
INTRODUCCIÓN 1
Antecedentes históricos 3
Antecedentes conceptuales y referenciales 5
CATEGORIAS DEL DISEÑO TEÓRICO
Problema 8
Posibles causas y efectos 10
Objetivos 13
Hipótesis 15
DISEÑO METODOLÓGICO
Tipo de investigación 18
Métodos 18
Técnica 19
Instrumentos 20
Población y muestra 20
MARCO TEORICO
CAPITULO I.
ANTECEDENTES
1.1 Las Municipalidades ecuatorianas 24
1.1.1 Naturaleza Jurídica 25
1.1.2. Caracteristicas Fundamentales 27
1.1.3. La Autonomia Municipal 28
1.1.4 La Administración Municipal 32
1.1.5. Competenciaso responsabilidades Administrativas. 34
1.1.6. Unidades de gestión Ambiental 49
1.2. Ordenanzas Municipales 53
1.3. Politicas Ambientales 54
1.4. Medio Ambiente. 57
1.4.1. Ambiente Sano y Ecologico 58
1.4.2. Contaminación Ambiental 60
1.4.3. Contaminación Humana 63
1.4.4. Contaminación del Agua 65
1.4.5. Contaminacion del Aire 67
1.4.6. Contaminación del Suelo 74
1.4.7. Deforestación 78
CAPITULO II.
LINEAMIENTOS JURÍDICOS
2.1. La Prevención y control ambiental en la Constitución 80
2.2. Análisis Jurídico y Critico de la COOTAD 85
2.3. ProbIematica Juridica de la Prevención y Control de la
Contaminación Ambiental en la Ciudad de Guaranda 95
CAPÍTULO III
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
3.1. Encuesta aplicada a abogados en el libre ejercicio de la
profesión, en el cantón Guaranda 101
3.2. Encuesta Aplicada a Servidores Públicos Municipales 109
3.3. Comprobación de la Hipótesis 116
3.4. Conclusiones 117
3.5. Recomendaciones 118
CAPÍTULO IV
PROPUESTA JURÍDICA
4.1. Título de la propuesta 118
4.2. Presentación 119
4.3. Justificación 120
4.4. Desarrollo de la Propuesta 120
Bibliografía
ANEXOS
1. Encuesta
INDICE DE CUADROS Y GRAFICOS
(Encuesta)
CONTENIDO
PÁGINAS
Cuadro No. 1 101
Gráfico No. 1 101
Cuadro No. 2 102
Gráfico No. 2 102
Cuadro No. 3 103
Gráfico No. 3 103
Cuadro No. 4 104
Gráfico No. 4 104
Cuadro No. 5 105
Gráfico No. 5 105
Cuadro No. 6 105
Gráfico No. 6 105
Cuadro No. 7 107
Gráfico No. 7 107
Cuadro No. 8 108
Gráfico No. 8 108
1
INTRODUCCIÓN
Con el objeto de establecer políticas municipales generales para promover las
buenas prácticas ambientales de aplicación obligatoria para las entidades que
prestan servicios públicos dentro del cantón Guaranda, y la necesidad de crear
mediante ordenanza municipal un "Sistema de Derechos o Tasas Ambientales
por los Servicios que presta la entidad Municipal, y por el uso y
aprovechamiento de los bienes cantonales que se encuentran bajo su cargo y
protección".
Sobre la base de lo expuesto, he iniciado mi trabajo de investigación, en primer
lugar me refiero a las municipalidades ecuatorianas, hoy Gobiernos Autónomos
Descentralizados, a su naturaleza jurídica, competencias y responsabilidades
como persona jurídica, y a la gestión ambiental que establece tanto la
Constitución de la República del Ecuador, el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, como normas jurídicas dispersas en
otros cuerpos jurídicos que tratan sobre las infracciones (delitos y
contravenciones) del daño ambiental. He acudido a la doctrina con el fin de
recabar concepciones sobre las ordenanzas y políticas municipales; el medio
ambiente; la contaminación, clases de contaminación, y derechos del buen
vivir, sumak kawsay.
En segundo lugar, trato sobre la investigación de campo tomando como base
la encuesta aplicada a profesionales del derecho y a empleados municipales
del cantón Guaranda, y expongo estadísticamente los resultados obtenidos,
para luego realizar una interpretación y análisis de los mismos.
Finalmente redacto las conclusiones y recomendaciones a las que he llegado,
y en base a las cuales emito mi propuesta legal.
2
Bajo este contexto, la presente investigación lo pongo a consideración del
lector como una modesta iniciación para que vengan otros que llenen la justa
aspiración de conseguir criticas acertadas y técnicas sobre la necesidad que el
Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Guaranda, establezca políticas
y ordenanzas ambientales para la prevención y control de la contaminación
ambiental en la ciudad de Guaranda.
3
ANTECEDENTES HISTÓRICOS
Según los historiadores del derecho ambiental, señalan con toda propiedad que
la evolución de las normas ambientales ha seguido diversas etapas:
La primera, comprende los preceptos orientados en función de los usos de un
recurso (riego, agua potable, navegación, etc.).
La segunda, más evolucionada, encuadra la legislación en función de cada
categoría o especie de recurso natural, coordinando los distintos usos (aguas,
minerales, forestales, etc.).
La tercera, orienta la normativa hacia el conjunto de los recursos naturales.
Finalmente, la cuarta etapa toma en consideración el entorno como conjunto
global y atiende a los ecosistemas. Esta última comprende las normas
ambientales en sentido estricto.
Estas etapas de la evolución legislativa, aunque sucesivas, no se excluyen
unas a otras.
En conclusión diremos que el Derecho Ambiental se desarrolló como lógica
respuesta a la necesidad de explotar los recursos naturales en un marco de
racionalidad, aprovechamiento sostenible y protección del ambiente. Su
evolución ha sido rápida y progresiva, incorporándose paulatinamente en todas
las ramas jurídicas y adquiriendo, a su vez, autonomía propia como disciplina
vinculada con casi todas las ciencias.
4
Haciendo un poco de historia, señalo algunos acontecimientos que impulsan el
avance del Derecho Ambiental y que van creando y modificando conceptos
fundamentales.
• Primavera Silenciosa (1962) de la bióloga norteamericana Rachel Carson, fue
el Best séller que fundó las bases del ecologismo moderno. La autora habla
acerca de la gran cantidad de venenos en forma de insecticidas, plaguicidas y
herbicidas que el hombre vierte al medio poniendo en peligro su supervivencia
y la de todos los organismos que en él habitan.
• La Conferencia de Estocolmo de 1972 centró la atención internacional en
temas medioambientales, especialmente los relacionados con la degradación
ambiental y la contaminación transfronteriza. Este último concepto era muy
importante, ya que señalaba el hecho de que la contaminación no reconoce los
límites políticos, o geográficos y afecta a los países, regiones y pueblos más
allá de su punto de origen.
Estos problemas medio ambientales mundiales tan importantes incluyen, por
ejemplo, todo tipo de contaminación, el cambio climático, la reducción de la
capa de ozono, el uso y administración de los océanos y los recursos de agua
dulce, la deforestación excesiva, la desertificación y la degradación de la tierra,
los vertidos peligrosos y la disminución de la diversidad biológica.
• En la Cumbre para la Tierra de 1992 se reconoció internacionalmente el
hecho de que la protección del medio ambiente y la administración de los
recursos naturales deben integrarse en las cuestiones socioeconómicas de
pobreza y subdesarrollo. Esta idea ha sido recogida en la definición del término
desarrollo sostenible (o sustentable) hecha por la Comisión Mundial del Medio
Ambiente y del Desarrollo (la Comisión Brundtland) en 1987 como “el desarrollo
que satisface las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Este concepto
5
fue diseñado para satisfacer los requisitos de los partidarios del desarrollo
económico así como los requisitos de los que están interesados principalmente
en la conservación medio ambiental.
La reunión de Río de Janeiro señaló que los diferentes factores sociales,
económicos y medio ambientales son interdependientes y cambian
simultáneamente. El objetivo principal de la Cumbre fue introducir un programa
extenso y un plan nuevo para la acción internacional en temas de medio
ambiente y de desarrollo que ayudarían a guiar la cooperación internacional y
el desarrollo de programas en el próximo siglo.
• El Protocolo de Kyoto es un instrumento internacional, consensuado en 1997
y auspiciado por la ONU, para luchar contra el cambio climático. El objetivo es
que los países industrializados reduzcan en forma gradual sus emisiones de
gases de efecto invernadero (GEI) en promedio un 5,2% en relación al nivel de
1990. Hay compensaciones financieras para facilitar el cumplimiento de la
meta.
EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPIOS AMBIENTALES
a) El Derecho Romano y la naturaleza
Desde el punto de vista del derecho romano, los recursos naturales: la tierra, el
agua, los yacimientos minerales, la flora, la fauna, los recursos panorámicos y
el ambiente en sí son, en términos generales, “res communi”, es decir, cosas
de la comunidad, que pueden ser empleadas por todos, salvo en cuanto
hubieren determinado derechos particulares sobre pequeñas porciones
individuales.
6
Mientras los usos particulares de los recursos no afectaron en general la
naturaleza (por ser relativamente inidóneos para provocar verdaderos
desastres ecológicos), ningún obstáculo legal o económico impidió el uso y el
abuso de tales bienes.
b) Derecho al uso
Mientras “el desastre ecológico” no existió, los malos usos de la naturaleza no
fueron advertidos, ni por la técnica ni por la política, ni por el derecho. Y los
principios de propiedad establecidos fueron eficientes para regular el uso de los
bienes naturales.
Pero la estructura jurídica empezó a dar síntomas de obsolescencia e
inoperancia y las leyes empezaron a disponer primero normas de uso técnico,
que implicaron, antes que nada, normas morales incorporadas al derecho
positivo.
c) Espíritu de las normas legales
Así, por ejemplo, el derecho de aguas trae, desde el siglo pasado, principios y
recomendaciones que tienden un uso sustentable del recurso, y tal tipo de
normas fue también instrumentándose en otras regulaciones.
Un concepto moral, en el uso de la propiedad, empezó a exhibirse en la
legislación, que tiende en primer lugar a restringir usos no sustentables.
Pero el resultado de tal tipo de regulaciones no produce un efecto espectacular
e inmediato. Al contrario, pese a las buenas intenciones del legislador no
existen medidas plenamente efectivas de reacción, y así, en nuestro país,
presenciamos evidentes formas de uso no sustentable de difícil corrección por
la legislación.
7
d) Nuevas regulaciones
Nace entonces un verdadero ilícito de daño civil aplicable a la destrucción de la
naturaleza, especie que en lo particular admite incluso un ilícito penal.
EVOLUCIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL EN AMÉRICA LATINA
En la evolución del derecho ambiental en América Latina es posible distinguir
tres periodos:
El primero comprende el prolongado interregno de producción legislativa
iniciado en el siglo XIX con la promulgación de las primeras constituciones y
códigos civiles. Herederas de disposiciones dispersas sobre el uso de los
recursos naturales, las piezas legislativas promulgadas en este período, ajenas
a consideraciones ecológicas y, especialmente, al concepto de derechos
ambientales, operaron más como filtro burocrático para asegurar el control de
la oferta ambiental que como mecanismo de administración pública. Buena
parte de ese material legislativo sobrevive como legislación sectorial. Este
periodo alcanzó su clímax en la posguerra, a través del modelo de «desarrollo»
propagado por las instrucciones Breton Woods.
La Conferencia sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en 1972
inauguró un segundo período en la historia de la normativa ambiental
latinoamericana. En menos de una década se iniciaron proyectos para
recuperar y sistematizar elementos de derecho ambiental esparcidos en
multitud de decretos y reglamentaciones sobre los recursos naturales
renovables y no renovables, reunir piezas de legislación dispersas sobre los
recursos naturales, la salud pública, las aguas, los bosques, la caza, la pesca,
el control sanitario y el sistema de parques nacionales. Este proceso condujo,
8
en algunos casos, a la promulgación de Códigos Ambientales o marcos
normativos de legislación ambiental.
Entre 1974 y 1990 varios países adoptaron una ley marco en asuntos
ambientales. Aunque la perspectiva patrimonial del ambiente mantuvo su
hegemonía, durante este período se gestaron concepciones críticas sobre el
modelo de desarrollo dominante en América Latina y se ensayaron
metodologías para incorporar la "dimensión ambiental" en los planes y
proyectos de desarrollo. Si bien durante este período cada país contaba, por lo
menos, con una agencia gubernamental dedicada al manejo de los recursos
naturales y el control ambiental, esta época se caracterizó por la ausencia de
voluntad política y por la falta de una significativa inversión pública para hacer
efectiva la protección ambiental. Por regla general en la práctica administrativa
de la mayoría de estos países la protección del ambiente fue una tarea
secundaria, desligada de las restantes prioridades públicas de la planeación
económica nacional. La dimensión ambiental no estuvo incorporada en las
políticas económicas, de asentamientos humanos y ordenamiento territorial,
mientras que el nivel de «conciencia ambiental» fue especialmente bajo entre
los ejecutores de decisiones públicas.
La percepción de la crisis ambiental a escala mundial fue contemporánea del
reporte «Nuestro Futuro Común» de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y
Desarrollo, con cuya publicación en 1987 se inicia el proceso global de interés
ambiental a escala planetaria que concluye cinco años más tarde con la
Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro (1992).
El tercer periodo en la evolución del derecho ambiental latinoamericano fue
contemporáneo de este proceso de institucionalización política del ideario
ambiental que, en el orden jurídico se ha distinguido, especialmente, por el
reconocimiento del derecho a un ambiente sano y su consagración como
derecho fundamental y/o colectivo en las constituciones de la mayoría de los
9
países de la región. Entre los diferentes países del continente no existe
uniformidad en cuanto al grado de desarrollo de sus instrumentos legales y de
política ambiental. Esta diferencia se extiende a todos los estratos de la
jerarquía normativa y a las múltiples materias reguladas, y la consolidación de
algunos de sus muchos aspectos, como la adopción de una LEY NACIONAL
DEL AMBIENTE POR EL ESTADO respectivo, o el nivel de PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL, pueden ser indicadores para
determinar la madurez o desarrollo del sistema jurídico ambiental en un país
dado.
La adopción de una LEY ORGÁNICA O LEY MARCO AMBIENTAL es un
prerrequisito para garantizar la existencia de un sistema jurídico coherente de
política y gestión ambiental y en este sentido las diferencias se han disipado en
la última década, pues 17 de los 20 países de la región cuentan con una ley
marco ambiental, y aquellos que aún no la poseen están comprometidos en su
formulación.
En este orden de ideas el paso más significativo ha sido la consolidación en la
década de los noventa de la tendencia a elevar los principios ambientales a
rango constitucional.
En las constituciones de los países latinoamericanos se encuentran, en primer
lugar, preceptos que consagran el dominio público y la propiedad del Estado
sobre el ambiente y los recursos naturales del país; en segundo lugar,
principios de política ambiental y, finalmente, aquellos que reconocen el
derecho al ambiente como derecho fundamental, colectivo o social, así como
principios de equidad intergeneracional y «derechos de la naturaleza».
Otro avance significativo ha sido la consagración de instrumentos y remedios
legales de justicia constitucional para garantizar los derechos humanos que
10
han estimulado la democratización del acceso a la justicia como vías efectivas
y eficientes para garantizar la protección de los derechos fundamentales.
Respecto a las tarifas legales de responsabilidad daños ambientales, la
tendencia es hacia el establecimiento de la responsabilidad objetiva y la
presunción de responsabilidad asociada a actividades peligrosas o de riesgo
ambiental.
La ampliación de los mecanismos de control y la definición precisa de
sanciones administrativas y medidas preventivas es un rasgo sobresaliente de
la administración ambiental.
La normativa penal ecológica se viene perfilando como un campo especializado
del derecho penal y la política criminal en medio ambiente es un tema
significativo en la agenda académica.
El campo de los recursos genéticos constituye por sí mismo uno de los
mayores desafíos que deberá enfrentar el derecho ambiental en el inmediato
futuro, especialmente respecto a la amenaza que representa la manipulación
genética sin límites éticos y legales para la biodiversidad y la integridad del
ambiente. En este sentido será necesario avanzar hacia una armonización
regional del marco legal de la bioseguridad.
PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL ESTADO ECUATORIANO
Nuestro Estado Ecuatoriano, cuenta con una LA LEY DE GESTIÓN
AMBIENTAL, la misma que no tipifica en forma taxativa delitos ni
contravenciones, se refiere a los procedimientos que se han de seguir en el
caso de delitos que ocasione la violación de normas de gestión ambiental y los
delitos que están contenidos en otras leyes ambientales; siendo necesario que
11
la Asamblea Nacional revise dicha ley a fin de adecuarla formal y
materialmente a los derechos y principios consagrados en la Constitución de la
República del Ecuador, y recopile en una sola ley las infracciones por daño
ambiental, y el procedimiento para su juzgamiento; en virtud, que existen
normativa dispersa en diferentes cuerpos jurídicos que establecen multas
irrisorias y procedimientos obscuros e inadecuados.
Con la vigencia de la actual Constitución de la República del Ecuador (2008),
se establece constitucionalmente que la responsabilidad en el manejo de la
naturaleza es del Estado, sin embargo, la misma Constitución establece el
Derecho de Repetición, por lo tanto, la responsabilidad recae en todas las
instituciones del sector público y en general es responsabilidad de todos los
ciudadanos que vivimos en el territorio ecuatoriano.
En materia de naturaleza, es la primera vez en todas las constituciones que
han asistido, que la actual Constitución de la República del Ecuador, en su Art.
10, señale: “La naturaleza será sujeto de aquellos derechos que le reconozca
la Constitución”; y, para complementar estos derechos inherentes del ser
humano, señala: Art. 14 “Derechos de la población a vivir en un ambiente sano
y ecológicamente equilibrado….”
Si por mandato constitucional la naturaleza es sujeto de derechos donde están
sus obligaciones, pues toda persona natural o jurídica tiene derechos y
obligaciones; nace entonces la interrogante ¿Quién va a ejercer la
representación de la naturaleza frente a un problema ambiental? Como
podemos ver no está reglamentado, la naturaleza no es una persona natural ni
jurídica, pero puede ser considerado como un ente jurídico, para el efecto,
deberá dársele personería jurídica.
12
ANTECEDENTES CONCEPTUALES Y REFERENCIALES
En este ítem es necesario referirme a las diversas acepciones y definiciones
que nos da la doctrina sobre la contaminación ambiental, daño ambiental,
ordenanzas y políticas municipales ambientales.
Recurriendo a la doctrina, tenemos:
En la Teoría general de sistemas, un ambiente es un complejo de factores
externos que actúan sobre un sistema y determinan su curso y su forma de
existencia. Un ambiente podría considerarse como un súper conjunto, en el
cual el sistema dado es un subconjunto. Un ambiente puede tener uno o más
parámetros, físicos o de otra naturaleza. El ambiente de un sistema dado debe
interactuar necesariamente con los seres vivos.
Estos factores externos son:
- Ambiente físico: Geografía Física, Geología, clima, contaminación.
- Ambiente biológico:
- Población humana: Demografía.
- Flora: fuente de alimentos o productores.
- Fauna: consumidores primarios, secundarios, etc.
- Ambiente socioeconómico:
- ocupación laboral o trabajo: exposición a agentes químicos, físicos.
- Urbanización o entorno urbano y desarrollo económico.
- Desastres: guerras, inundaciones.
Desarrollo histórico del concepto de ambiente
13
Hipócrates (460-375 años antes de Cristo), en su obra Aires, aguas y lugares,
resalta la importancia del ambiente como causa de enfermedad.
Thomas Sydenham (1624-1689) y Giovanni Maria Lancisi (1654-1720),
formulan la teoría miasmática, en la que el miasma es un conjunto de
emanaciones fétidas de suelos y aguas impuras que son causa de enfermedad.
En el siglo XIX con Chadwick, William Farr (1807-1883) con la mortalidad de
los mineros, John Snow (1813-1858) con "Sobre el modo de transmisión del
cólera", se consolida la importancia del ambiente en epidemiología y la
necesidad de utilizar métodos numéricos.
Factores naturales
En la actualidad existen altos niveles de contaminación causados por el
hombre, pero no sólo el hombre contamina, sino que también existen algunos
factores naturales que así como benefician, también pueden perjudicar al
medio ambiente.
14
PROBLEMA
¿Por qué en la ciudad de Guaranda, provincia de Bolívar, el Gobierno
Autónomo Descentralizado del cantón Guaranda actuando y obrando como
poder público, no previene y controla la contaminación ambiental, ni garantiza
el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y equilibrado?
EL Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, vigente desde el 19 de octubre del 2010, contiene normativa
jurídica que determina las competencias y responsabilidades administrativas
municipales para la prevención y control de la contaminación ambiental,
situación esta que debe ser observada por el Gobierno Autónomo
Descentralizado del cantón Guaranda, a fin de que establezca ordenanzas y
políticas ambientales destinadas a proteger el medio físico cantonal y controlar
las actividades productivas que puedan deteriorarlo, regular el
aprovechamiento racional de los recursos naturales y la conservación del
ambiente, de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio
genético del cantón, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los
espacios naturales degradados.
La problemática jurídica radica en la falta de ordenanzas y políticas municipales
para regular y controlar el daño ambiental en nuestro cantón, lo que afecta
gravemente bienes jurídicos fundamentales, como el derecho a vivir en un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado; tornándose indispensable indagar
sobre esta problemática jurídica a fin de proponer proyectos de ordenanzas
que permita establecer políticas municipales generales para promover las
buenas prácticas ambientales de aplicación obligatoria para las entidades que
prestan servicios públicos dentro del cantón Guaranda, y de esta manera el
Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Guaranda, controle y prevenga
el daño ambiental. Además, existe la necesidad de crear un "Sistema de
Derechos o Tasas Ambientales por los Servicios que preste la entidad
15
Municipal y por el uso y aprovechamiento de los bienes cantonales que se
encuentran bajo su cargo y protección; y así atender los problemas
ambientales prioritarios identificados como competencias de los Municipios.
En nuestra ciudad de Guaranda, provincia de Bolívar, se viene dando varios
casos de deterioro del medio ambiente y el sistema ecológico, especialmente
se ve afectado por la cantidad de basura que se encuentra por doquier, incluso
en las riberas de los ríos, por lo que sus aguas son contaminadas. La
irresponsabilidad de los habitantes con el medio ambiente y el sistema
ecológico es notorio en los días de feria donde se exponen comida en
diferentes lugares sin las respectivas normas higiénicas; por otra parte, los
escasos bosques que circundan la ciudad son destruidos a través de la tala,
incluso por la misma institución pública a pretexto del ornato de la ciudad; a
esto se agrega, que el parque automotor que presta el servicio de transporte
urbano es obsoleto y por ende contamina el medio ambiente en que vivimos
con monóxido de carbono que a diario expiden, sin que las autoridades de la
ciudad hagan algo por controlar la creciente contaminación del agua, del aire,
de los suelos, etc., la prevención del daño ambiental y la recuperación de los
espacios naturales degradados.
En otras legislaciones latinoamericanas, las provincias y los municipios cuentan
con sus respectivas leyes de prevención y control ambiental con vigencia en
sus propios ámbitos territoriales, ciñéndose a los grandes lineamientos
consagrados en la Constitución.
Considero que es importante referirme brevemente a los derechos
fundamentales consagrados en la Constitución de la República del Ecuador,
que se vulneran por la falta de gestión ambiental municipal y que se relacionan
con el medio ambiente como eje fundamental de mi tema de investigación, así
tenemos:
16
En su Art. 14, dice: “Se reconoce el derecho de la población a vivir en un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y
el buen vivir, sumak kawsay. Se declara de interés público la preservación del
ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad
del patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y la
recuperación de los espacios naturales degradados.” Además señala: “La
salud es un derecho que garantiza el Estado, cuya realización se vincula al
ejercicio de otros derechos, entre ellos el derecho al agua, la alimentación, la
educación, la cultura física, el trabajo, la seguridad social, los ambientes sanos
y otros que sustenten el buen vivir. El Estado garantizará este derecho
mediante políticas económicas, sociales, culturales y ambientales……..”1
Dentro de los derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades, la
Constitución de la República del Ecuador, en su Art. 57, reconoce y garantiza
ciertos derechos, entre estos, a la consulta previa sobre planes y programas
de explotación y comercialización de recursos no renovables que se
encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente y
a recibir indemnizaciones por dichos daños; además se les reconoce el
derecho a conservar y promover sus prácticas de manejo de la biodiversidad y
de su entorno natural, así como del derecho a recuperar, promover y proteger
plantas, animales, minerales y ecosistemas dentro de su territorios; y, el
conocimiento de los recursos y propiedades de la fauna y la flora.
El Art. 66, en sus numerales 2 y 27, respectivamente señalan en su parte
pertinente, lo siguiente: “El derecho a una vida digna, que asegure la saludad,
alimentación y nutrición, agua potable, vivienda, saneamiento ambiental…”. “El
derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado, libre de
contaminación y en armonía con la naturaleza.”
1 CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR 2008.- Art. 32.
17
En los artículos 71 al 74, encontramos que la Constitución reconoce derechos
de la naturaleza, y establece muy claramente que la naturaleza o Pacha Mama,
donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete
integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos
vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos; además señala que en los
casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos los ocasionados por
la explotación de los recursos naturales no renovables, el Estado adoptará
medidas adecuadas para eliminar o mitigar las consecuencias ambientales
nocivas, así mismo, aplicará medidas de precaución y restricción para las
actividades que puedan conducir a la extinción de especies, la destrucción de
ecosistemas o la alteración permanente de los ciclos naturales.
En el Art. 83 encontramos que son deberes y responsabilidades de las y los
ecuatorianos de acatar y cumplir con la Constitución, la ley y demás decisiones
legítimas de autoridad competente; respetar los derechos de la naturaleza,
preservar un ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo nacional,
sustentable y sostenible.
En el Art. 264, de la citada Norma Suprema, se establece las competencias
exclusivas de los gobiernos municipales, entre estas encontramos: “2. Ejercer
el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.” “4. Prestar los
servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas
residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental
y aquellos que establezca la ley.” “10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el
uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio
de las limitaciones que establezca la ley.” “11. Preservar y garantizar el acceso
efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y
lagunas.” “12. Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos
y pétreos, que se encuentran en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y
canteras.” En el ámbito de sus competencias y territorio y en uso de sus
facultades, expedirán ordenanzas cantonales.
18
De lo preceptos constitucionales descritos, podríamos decir que la
prevención y control de la contaminación ambiental es de competencia y
responsabilidad de los Gobiernos Municipales Autónomos Descentralizados
dentro de sus respectivos territorios y en uso de sus facultades pueden
expedir ordenanzas cantonales, debiendo el Gobierno Autónomo
Descentralizado del cantón Guaranda, expedir ordenanzas y políticas que
conlleven al control y prevención del daño ambiental, teniendo en cuenta los
mandatos constitucionales y lo dispuesto en el Código Orgánico de
Organización territorial, Autónomo y Descentralizado, y la normativa jurídica
existente que sean necesarios para garantizar el derecho a vivir en un
ambiente sano y equilibrado.
El problema jurídico está plenamente identificado y radica en el poder implantar
un sistema administrativo de prevención y control del daño ambiental dentro del
cantón Guaranda, con deberes y derechos que a mi criterio deben ser
regulados por una ordenanza cantonal. Por lo expuesto, considero que
necesariamente debe realizarse una investigación doctrinaria, jurídica y crítica
a fin de concretar un proyecto de ordenanza cantonal, que establezca un
sistema de prevención y control de la contaminación ambiental que garantice el
fiel cumplimiento de las normas y derechos constitucionales.
- OBJETO
Establecer políticas municipales generales para promover las buenas prácticas
ambientales de aplicación obligatoria para las entidades públicas del cantón
Guaranda, y un Sistema de Derechos o Tasas Ambientales por los Servicios
que preste el Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Guaranda,
mediante ordenanzas cantonales que permita el control y prevenga el daño
ambiental.
19
- POSIBLES CAUSAS QUE ORIGINAN EL PROBLEMA
a) La falta de políticas municipales generales para promover las buenas
prácticas ambientales de aplicación obligatoria para las entidades
públicas del cantón Guaranda
b) La falta de ordenanzas cantonales de prevención y control del daño
ambiental.
c) La falta de un Sistema de Derechos o Tasas Ambientales por los
Servicios que preste el Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón
Guaranda.
OBJETIVOS
General
o Realizar un estudio doctrinario, jurídico y de opinión sobre las
Ordenanzas y Políticas Municipales para la prevención y
control de la contaminación ambiental en el cantón Guaranda
en el año 2010.
Específicos
Indagar sobre el régimen jurídico nacional e internacional que protege el
medio ambiente, y la gestión ambiental del Gobierno Municipal para la
aplicación de las mismas.
Establecer la falta de gestión municipal para la prevención y control de la
contaminación ambiental en la ciudad de Guaranda.
20
Demostrar que la falta de ordenanzas y políticas municipales para
prevenir y controlar la contaminación ambiental en el cantón Guaranda,
provincia de Bolívar, atenta contra el derecho de la población a vivir en
un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Diseñar un proyecto de ordenanza cantonal que establezca un sistema
administrativo que permita prevenir y controlar la contaminación
ambiental.
- CAMPO
La investigación jurídica de la problemática se inscribe, académica y
jurídicamente, dentro del Área del Derecho Constitucional y Administrativo con
respecto a la falta de políticas y ordenanzas cantonales para prevenir y
controlar la contaminación ambiental y garantice el cumplimiento de las normas
y derechos constitucionales; investigación que se realizará en la ciudad de
Guaranda, provincia de Bolívar durante el año 2010.
- HIPÓTESIS
- La falta de políticas y ordenanzas cantonales para prevenir y controlar la
contaminación ambiental en la ciudad de Guaranda, atenta contra el
derecho constitucional de la población a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, y vulnera derechos del buen vivir, sumak
kawsay.
21
DISEÑO METODOLÓGICO
TIPO DE INVESTIGACIÓN:
Esta investigación es de campo porque se aplicó en la ciudad de Guaranda,
provincia Bolívar. Además asume las características de ser de tipo analítica -
descriptiva.
Analítica - Descriptiva: Porque me orientó al análisis y conocimiento de las
características externas del problema planteado, en el cual están inmersas
personas, hechos, procesos, leyes, relaciones naturales y sociales. Dentro de
sus propósitos se pretende reunir un conjunto de argumentos fundamentales
para enfocar una solución al problema planteado.
MÉTODOS
Para el logro de los objetivos planteados me apoye en los distintos métodos de
investigación existentes, específicamente los siguientes:
Método Inductivo.- Me permitió realizar un análisis de la legislación y doctrina
existente sobre la contaminación ambiental, daño ambiental, y el régimen
jurídico de la prevención y control de la contaminación ambiental, ordenanzas
cantonales y políticas ambientales, llegando a descubrir el problema jurídico en
su contexto general.
Método Deductivo.- Me Permitió partir del contexto general sobre el problema
jurídico que ocasiona la falta de políticas y ordenanzas cantonales para la
prevención y control de la contaminación ambiental que garantice el
cumplimiento de las normas y derechos constitucionales, llegando a sintetizar
los conceptos, juicios y razonamientos existentes sobre el tema planteado,
22
mediante un examen crítico, que me permitió la verificación de la hipótesis y de
los objetivos, y llegue a establecer conclusiones, recomendaciones y
proposiciones de solución al problema.
Además, me apoyé también en el Método Exegético, que me permitió
determinar el sentido y el alcance de las normas referentes a la prevención y
control de la contaminación ambiental.
TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN
Para el desarrollo de esta investigación jurídica utilice las siguientes técnicas:
- Técnicas de recolección bibliográfica.
FICHAS BIBLIOGRAFICAS.- Me permitió recopilar la información de los
diferentes textos que tenían relación con el tema de la investigación.
FICHAS MNEMOTECNICAS.- Con las cuales realicé comentarios e
interpretaciones de los contenidos doctrinarios y jurídicos recabados, que me
sirvieron para la elaboración y presentación del informe.
- Técnicas de campo
La encuesta.- Que fue aplicada en forma directa a veinte profesionales del
derecho que residen en el cantón Guaranda, provincia Bolívar, y a 10
empleados y personeros del Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón
Guaranda.
23
INSTRUMENTO
- El Cuestionario.- Que contuvo un conjunto de preguntas flexibles para la
aplicación de la encuesta, con el fin de obtener información espontánea
y abierta de profesionales conocedores del tema.
Para el procesamiento de la información, utilice los siguientes programas:
Excell, Word, y Power Point.
POBLACIÓN La población de la investigación corresponderá: A veinte abogados en libre
ejercicio profesional; y, a diez empleados y personeros municipales por ser
parte de la problemática.
Fue constituida por cuotas distribuidas al azar de la siguiente forma:
Abogados en libre ejercicio 20
Servidores públicos municipales 10
TOTAL 30
24
CAPÍTULO I.
LINEAMIENTOS DOCTRINARIOS Y JURÍDICOS
1.1. LAS MUNICIPALIDADES ECUATORIANAS
Municipio, es una palabra de origen latino: Municipum. Se trata de una
institución de larga tradición originada en el imperio romano, la cual denomina
a aquella forma de administración de las ciudades conquistadas por Roma.
Estos municipios eran gobernados y organizados en forma autónoma,
conforme el derecho público de la época, en niveles que no cuestionaban el
poder centralizado del imperio.
El Municipio que existe en nuestra América, hereda elementos fundamentales
de los municipios griego, romano y español.
- De Grecia hereda el principio de la autonomía, la igualdad civil y política
de los ciudadanos;
- De Roma, el sistema catastral y el uso de un cuerpo administrativo
municipal.
- De España, recoge el principio de igual de los vecinos ante la ley, el
derecho de elegir sus mandatarios municipales y, la responsabilidad de
los funcionarios municipales.
En América latina, en el siglo XVI, se establecieron consigo los primeros
Cabildos, y en el Ecuador aparece los mismos en el año de 1534, en la primera
y segunda fundación española de Quito.
25
Estos cabildos coloniales eran los encargados de la recaudación tributaria y los
representantes de los intereses populares, y se constituyeron en ser los
primeros en oponerse a los intereses de la Corona y posteriormente a los
intereses del gobierno central; así lo demuestran las memorables rebeliones
de las alcabalas (1592) y de los estancos (1765); y, los constantes
enfrentamientos entre gobierno central y gobiernos locales.
Con la Independencia del Ecuador y su primera Constitución de 1830, se
establece que en cada cabecera cantonal exista un Concejo Municipal,
concediendo a los electores del cantón el derecho a elegir sus autoridades
municipales; situación jurídica que a través de las Constituciones que ha tenido
el Estado Ecuatoriano se implementaron una serie de cambios y
modificaciones en ámbito a su independencia, autonomía, jurisdicción, y al
derecho de los municipios, a las participaciones presupuestarias, distribuidas
anualmente en su momento por el Congreso hoy Asamblea Nacional y a
disponer de rentas propias originadas por el cobro de tributos locales y
finalmente reconocen el derecho de asociarse, existiendo actualmente el AME
(Asociación de Municipios Ecuatorianos).
1.1.1. NATURALEZA JURÍDICA
Nuestra Constitución de la República del Ecuador vigente, se refiere en su
Título V, a la Organización Territorial del Estado, y en cinco capítulos se
refiere a: La organización del territorio, a los gobiernos autónomos
descentralizados y regímenes especiales, sus competencias y recursos
económicos.
26
Dentro de esta normativa constitucional, tenemos que: “Constituyen gobiernos
autónomos descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos
municipales, los concejos provinciales, y los concejos regionales.”2
Como podemos ver, nuestra Constitución se refiere a los Concejos Municipales
como gobiernos autónomos descentralizados que deben regirse por la ley
correspondiente, por lo tanto, actualmente los Municipios han cambiado su
denominación como entidad municipal, estableciéndose mediante ordenanzas
cantonales como Gobiernos Autónomos Descentralizados, y que están regidos
actualmente por el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización. Además, por mandato constitucional los GADs., tienen
facultades legislativas y ejecutivas en el ámbito de sus competencias y
jurisdicciones territoriales.
El Art. 235 de la Constitución de la República del Ecuador, establece: “Cada
cantón tendrá un concejo cantonal, que estará integrado por la alcaldesa o
alcalde y las concejalas y concejales elegidos por votación popular, entre
quienes se elegirá una vicealcaldesa o vicealcalde. La alcaldesa o alcalde será
su máxima autoridad administrativa y lo presidirá con voto dirimente. En el
concejo estará representada proporcionalmente a la población cantonal urbana
y rural, en los términos que establezca la ley.”
El Art. 264 de la referida Constitución determina las competencias exclusivas
de los gobiernos municipales, sin perjuicios de otras que señala la ley;
establece que en el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus
facultades, expedirán ordenanzas cantonales.
Con relación a los recursos económicos de los gobiernos municipales, la
Constitución de la República del Ecuador, en sus artículos 270 y 271, señala:
2 CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR.- Art. 238.
27
“Los gobiernos autónomos descentralizados generarán sus propios recursos
financieros y participarán de las rentas del Estado, de conformidad con los
principios de subsidiaridad, solidaridad y equidad”; y,
“Los gobiernos autónomos descentralizados participaran de al menos el quince
por ciento de ingresos permanentes y de un monto no inferior al cinco por
ciento de los no permanentes correspondientes al Estado Central, excepto de
los de endeudamiento público.”
1.1.2. Características fundamentales
El Art. 53 del Código Orgánico de Organización Territorial, señala: “Los
gobiernos autónomos descentralizados municipales son personas jurídicas de
derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera. Estarán
integrados por las funciones de participación ciudadana; legislación y
fiscalización; y, ejecutiva previstas en este Código, para el ejercicio de las
funciones y competencias que le corresponden. La sede del gobierno
autónomo descentralizado municipal será la cabecera cantonal prevista en la
ley de creación del cantón.”
Del precepto jurídico se desprende que los municipios hoy denominados
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, constituye una persona
jurídica de derecho público, con patrimonio propio y con capacidad para
realizar los actos jurídicos que fueren necesarios para el cumplimiento de sus
fines, en la forma y condiciones que determinan la Constitución y el Código.
Sobre el Gobierno Municipal, el referido código, señala lo siguiente:
28
“EL Gobierno cantonal estará a cargo del concejo municipal con facultades
normativas cantonales, de planificación, consultivas y de fiscalización, presidido
por el alcalde, con voto dirimente”.3
El Alcalde es el representante legal de la municipalidad y responsable de la
administración municipal, junto con el procurador síndico la representará
judicial y extrajudicialmente.
El concejo está integrado por concejales o ediles designados por votación
popular, cuyas atribuciones y deberes están señalados en el Art. 63 de la
citada ley.
De los preceptos constitucionales y legales mencionados se desprende, que:
El Municipio, es un gobierno autónomo descentralizado, que goza de
autonomía política, administrativa y financiera, y se rige por los principios de
solidaridad, subsidiaridad, equidad, interterritorial, integración y participación
ciudadana; con facultades legislativas y ejecutivas en el ámbito de sus
competencias y jurisdicciones territoriales, cuya finalidad es el bien común
local; cuyo máximo personero es la alcaldesa o alcalde, elegido por votación
popular.
1.1.3. La Autonomía Municipal
Por mandato constitucional los municipios como Gobiernos Autónomos
Descentralizados gozan de autonomía, y la COOTAD, en su Art. 5, establece lo
que es la autonomía y sus diversos tipos.
3 REPUBLICA DEL ECUADOR.- Ley Orgánica de Régimen Municipal.- Art. 25
29
La autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos
descentralizados y regímenes especiales prevista en la Constitución
comprende el derecho y la capacidad efectiva de estos niveles de gobierno
para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios, en sus
respectivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin
intervención de otro nivel de gobierno y en beneficio de sus habitantes.
Esta autonomía se ejercerá de manera responsable y solidaria. En ningún caso
pondrá en riesgo el carácter unitario del Estado y no permitirá la secesión del
territorio nacional.
La autonomía política, es la capacidad de cada gobierno autónomo
descentralizado para impulsar procesos y formas de desarrollo acordes a la
historia, cultura y características propias de la circunscripción territorial. Se
expresa en el pleno ejercicio de las facultades normativas y ejecutivas sobre
las competencias de su responsabilidad; las facultades que de manera
concurrente se vayan asumiendo: la capacidad de emitir políticas públicas
territoriales; la elección directa que los ciudadanos hacen de sus autoridades
mediante sufragio universal, directo y secreto; y, el ejercicio de la participación
ciudadana.
La autonomía administrativa, consiste en el pleno ejercicio de la facultad de
organización y de gestión de sus talentos humanos y recursos materiales para
el ejercicio de sus competencias y cumplimiento de sus atribuciones, en forma
directa o delegada, conforme a lo previsto en la Constitución y la ley.
La Autonomía Financiera, se expresa en el derecho de los gobiernos
autónomos descentralizados de recibir de manera directa, predecible, oportuna,
automática y sin condiciones, los recursos que les corresponden de su
participación en el Presupuesto General de Estado, así como en la capacidad
30
de generar y administrar sus propios recursos, de acuerdo a lo dispuesto en la
Constitución y la ley.
Su ejercicio no excluirá la acción de los organismos nacionales de control en
uso de sus facultades constitucionales y legales.
Garantía de autonomía.- Ninguna función del Estado ni autoridad extraña
podrá interferir en la autonomía política, administrativa y financiera propia de
los gobiernos autónomos descentralizados, salvo lo prescrito por la
Constitución y las leyes de la República.
Está especialmente prohibido a cualquier autoridad o funcionario ajeno a los
gobiernos autónomos descentralizados, lo siguiente:
a) Derogar, reformar o suspender la ejecución de estatutos de autonomía:
normas regionales; ordenanzas provinciales, distritales y municipales;
reglamentos, acuerdos o resoluciones parroquiales rurales; expedidas por sus
autoridades en el marco de la Constitución y leyes de la República;
b) Impedir o retardar de cualquier modo la ejecución de obras, planes o
programas de competencia de los gobiernos autónomos descentralizados,
imposibilitar su adopción o financiamiento, incluso demorando la entrega
oportuna y automática de recursos;
c) Encargar la ejecución de obras, planes o programas propios a organismos
extraños al gobierno autónomo descentralizado competente;
d) Privar a los gobiernos autónomos descentralizados de alguno o parte de, sus
ingresos reconocidos por ley, o hacer participar de ellos a otra entidad, sin
resarcir con otra renta equivalente en su cuantía, duración y rendimiento que
razonablemente pueda esperarse en el futuro;
31
e) Derogar impuestos, establecer exenciones, exoneraciones, participaciones o
rebajas de los ingresos tributarios y no tributarios propios de los gobiernos
autónomos descentralizados, sin resarcir con otra renta equivalente en su
cuantía;
f) Impedir de cualquier manera que un gobierno autónomo descentralizado
recaude directamente sus propios recursos, conforme la ley;
g) Utilizar u ocupar bienes muebles o inmuebles de un gobierno autónomo
descentralizado, sin previa resolución del mismo y el pago del justo precio de
los bienes de los que se le priven;
h) Obligar a gestionar y prestar servicios que no sean de su competencia;
i) Obligar a los gobiernos autónomos a recaudar o retener tributos e ingresos a
favor de terceros, con excepción de aquellos respectos de los cuales la ley les
imponga dicha obligación. En los casos en que por convenio deba recaudarlos,
los gobiernos autónomos tendrán derecho a beneficiarse hasta con un diez por
ciento de lo recaudado;
j) Interferir o perturbar el ejercicio de las competencias previstas en la
Constitución, este Código y las leyes que les correspondan, como
consecuencia del proceso de descentralización;
k) Emitir dictámenes o informes respecto de las normativas de los respectivos
órganos legislativos de los gobiernos autónomos descentralizados,
especialmente respecto de ordenanzas tributarias, proyectos, planes,
presupuestos, celebración de convenios, acuerdos, resoluciones y demás
actividades propias de los gobiernos autónomos descentralizados, en el
ejercicio de sus competencias, salvo lo dispuesto por la Constitución y este
Código;
32
l) Interferir en su organización administrativa;
m) Nombrar, suspender o separar de sus cargos a los miembros del gobierno o
de su administración, salvo los casos establecidos en la Constitución y en la
ley; y,
n) Crear o incrementar obligaciones de carácter laboral que afectaren a los
gobiernos autónomos descentralizados sin asignar los recursos necesarios y
suficientes para atender dichos egresos.
La inobservancia de cualquiera de estas disposiciones será causal de nulidad
del acto y de destitución del funcionario público responsable en el marco del
debido proceso y conforme el procedimiento previsto en la ley que regula el
servicio público, sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere lugar.
En caso de que la inobservancia de estas normas sea imputable a autoridades
sujetas a enjuiciamiento político por parte de la Función Legislativa, ésta
iniciará dicho proceso en contra de la autoridad responsable.
1.1.4. La Administración Municipal
La Constitución y la ley establece, que en cada circunscripción territorial hay un
gobierno autónomo descentralizado para la promoción del desarrollo y la
garantía del buen vivir, a través del ejercicio de sus competencias.
El Art. 28 de la COOTAD, señala: “Constituyen gobiernos autónomos
descentralizados:
a) Los de las regiones;
33
b) Los de las provincias;
c) Los de los cantones o distritos metropolitanos; y,
d) Los de las parroquias rurales.
En las parroquias rurales, cantones y provincias podrán conformarse
circunscripciones territoriales indígenas, afroecuatorianas y montubias, de
conformidad con la Constitución y la ley.
La provincia de Galápagos, de conformidad con la Constitución, contará con un
consejo de gobierno de régimen especial.”
Del precepto jurídico descrito, se establece que en cada cantón hay un
Gobierno Autónomo Descentralizado o Distritos metropolitanos para garantizar
el desarrollo y la garantía del buen vivir, a través de sus competencias
El ejercicio de cada gobierno autónomo descentralizado se realiza a través de
tres funciones integradas:
a) De legislación, normatividad y fiscalización:
b) De ejecución y administración: y,
c) De participación ciudadana y control social.
34
1.1.5. Competencias o responsabilidades administrativas
Como ya dijimos, los gobiernos autónomos descentralizados municipales son
personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y
financiera.
Están integrados por las funciones de participación ciudadana; legislación y
fiscalización; y, ejecutiva conforme así lo prevé el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), para el
ejercicio de las funciones y competencias que le corresponden.
La sede del gobierno autónomo descentralizado municipal es la cabecera
cantonal prevista en la ley de creación del cantón. En el caso del cantón
Guaranda, el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal está ubicado en el
centro de la ciudad de Guaranda, provincia de Bolívar, en las calles
Convención de 1884, Sucre y García Moreno, frente al Parque Central.
Funciones.- Son funciones del gobierno autónomo descentralizado municipal
las siguientes:
a) Promover el desarrollo sustentable de su circunscripción territorial cantonal,
para garantizar la realización del buen vivir a través de la implementación de
políticas públicas cantonales, en el marco de sus competencias
constitucionales y legales;
b) Diseñar e implementar políticas de promoción y construcción de equidad e
inclusión en su territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y
legales;
c) Establecer el régimen de uso del suelo y urbanístico, para lo cual
determinará las condiciones de urbanización, parcelación, lotización, división o
35
cualquier otra forma de fraccionamiento de conformidad con la planificación
cantonal, asegurando porcentajes para zonas verdes y áreas comunales;
d) Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los
derechos y la gestión democrática de la acción municipal;
e) Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el de ordenamiento
territorial y las políticas públicas en el ámbito de sus competencias y en su
circunscripción territorial, de manera coordinada con la planificación nacional,
regional, provincial y parroquial, y realizar en forma permanente, el seguimiento
y rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas establecidas;
f) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la
Constitución y la ley y en dicho marco, prestar los servicios públicos y construir
la obra pública cantonal correspondiente, con criterios de calidad, eficacia y
eficiencia, observando los principios de universalidad, accesibilidad,
regularidad, continuidad, solidaridad. Interculturalidad. Subsidiariedad.
Participación y Equidad;
g) Regular, controlar y promover el desarrollo de la actividad turística cantonal,
en coordinación con los demás gobiernos autónomos descentralizados,
promoviendo especialmente la creación y funcionamiento de organizaciones
asociativas y empresas comunitarias de turismo:
h) Promover los procesos de desarrollo económico local en su jurisdicción,
poniendo una atención especial en el sector de la economía social y solidaria,
para lo cual coordinará con los otros niveles de gobierno;
i) Implementar el derecho al hábitat y a la vivienda y desarrollar planes y
programas de vivienda de interés social en el territorio cantonal;
36
j) Implementar los sistemas de protección integral del cantón que aseguren el
ejercicio, garantía y exigibilidad de los derechos consagrados en la
Constitución y en los instrumentos internacionales, lo cual incluirá la
conformación de los consejos cantonales, juntas cantonales y redes de
protección de derechos de los grupos de atención prioritaria. Para la atención
en las zonas rurales coordinará con los gobiernos autónomos parroquiales y
provinciales;
k) Regular, prevenir y controlar la contaminación ambiental en el territorio
cantonal de manera articulada con las políticas ambientales nacionales;
l) Prestar servicios que satisfagan necesidades colectivas respecto de los que
no exista una explícita reserva legal a favor de otros niveles de gobierno, así
como la elaboración, manejo y expendio de víveres; servicios de faenamiento,
plazas de mercado y cementerios;
m) Regular y controlar el uso del espacio público cantonal y, de manera
particular, el ejercicio de todo tipo de actividad que se desarrolle en él, la
colocación de publicidad, redes o señalización;
n) Crear y coordinar los consejos de seguridad ciudadana municipal, con la
participación de la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos
relacionados con la materia de seguridad, los cuales formularán y ejecutarán
políticas locales, planes y evaluación de resultados sobre prevención,
protección, seguridad y convivencia ciudadana:
o) Regular y controlar las construcciones en la circunscripción cantonal, con
especial atención a las normas de control y prevención de riesgos y desastres;
p) Regular, fomentar, autorizar y controlar el ejercicio de actividades
económicas, empresariales o profesionales, que se desarrollen en locales.
37
ubicados en la circunscripción territorial cantonal con el objeto de precautelar
los derechos de la colectividad:
q) Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y
recreativas en beneficio de la colectividad del cantón;
r) Crear las condiciones materiales para la aplicación de políticas integrales y
participativas en torno a la regulación del manejo responsable de la fauna
urbana; y,
s) Las demás establecidas en la ley.
Además, los gobiernos autónomos descentralizados municipales tienen las
siguientes competencias exclusivas sin perjuicio de otras que determine la ley:
a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la
sociedad, el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de
ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional,
regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del
suelo urbano y rural, en el marco de la interculturalidad y plurinacionalidad y el
respeto a la diversidad;
b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón;
c) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana;
d) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de
aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento
ambiental y aquellos que establezca la ley;
38
e) Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y
contribuciones especiales de mejoras;
f) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre dentro de su
circunscripción cantonal;
g) Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos
de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo
social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley;
h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural
del cantón y construir los espacios públicos para estos fines;
i) Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales;
j) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y
lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca
la ley;
k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las
playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas;
l) Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos,
que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras;
m) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de
incendios; y,
n) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias.
39
Cada Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal, para el ejercicio de sus
competencias y responsabilidades cuenta con un Concejo Municipal como
órgano de legislación y fiscalización y un Alcalde o alcaldesa como primera
autoridad, y un vicealcalde o vicealcaldesa como segunda autoridad municipal;
siendo necesario establecer sus competencias y responsabilidades que se
encuentran establecidas en el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización.
Concejo municipal.- Es el órgano de legislación y fiscalización del gobierno
autónomo descentralizado municipal. Está integrado por el alcalde o alcaldesa,
que lo presidirá con voto dirimente, y por los concejales o concejalas elegidos
por votación popular, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia
electoral. En la elección de los concejales o concejalas se observará la
proporcionalidad de la población urbana y rural prevista en la Constitución y la
ley.
Atribuciones del concejo municipal, le corresponde:
a) El ejercicio de la facultad normativa en las materias de competencia del
gobierno autónomo descentralizado municipal, mediante la expedición de
ordenanzas cantonales, acuerdos y resoluciones;
b) Regular, mediante ordenanza, la aplicación de tributos previstos en la ley a
su favor;
c) Crear, modificar, exonerar o extinguir tasas y contribuciones especiales por
los servicios que presta y obras que ejecute;
d) Expedir acuerdos o resoluciones, en el ámbito de competencia del gobierno
autónomo descentralizado municipal, para regular temas institucionales
específicos o reconocer derechos particulares;
40
e) Aprobar el plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial
formulados participativamente con la acción del consejo cantonal de
planificación y las instancias de participación ciudadana, así como evaluar la
ejecución de los mismos;
f) Conocer la estructura orgánica funcional del gobierno autónomo
descentralizado municipal;
g) Aprobar u observar el presupuesto del gobierno autónomo descentralizado
municipal, que deberá guardar concordancia con el plan cantonal de desarrollo
y con el de ordenamiento territorial; así como garantizar una participación
ciudadana en el marco de la Constitución y la ley. De igual forma, aprobará u
observará la liquidación presupuestaria del año inmediato anterior, con las
respectivas reformas;
h) Aprobar a pedido del alcalde o alcaldesa traspasos de partidas
presupuestarias y reducciones de crédito, cuando las circunstancias lo
ameriten;
i) Autorizar la contratación de empréstitos destinados a financiar la ejecución de
programas y proyectos previstos en el plan cantonal de desarrollo y el de
ordenamiento territorial, en el monto y de acuerdo con los requisitos y
disposiciones previstos en la Constitución, la ley y las ordenanzas que se
emitan para el efecto;
j) Aprobar la creación de empresas públicas o la participación en empresas de
economía mixta, para la gestión de servicios de su competencia u obras
públicas cantonales, según las disposiciones de la Constitución y la ley. La
gestión de los recursos hídricos será exclusivamente pública y comunitaria de
acuerdo a las disposiciones constitucionales y legales;
41
k) Conocer el plan operativo y presupuesto de las empresas públicas y mixtas
del gobierno autónomo descentralizado municipal, aprobado por el respectivo
directorio de la empresa, y consolidarlo en el presupuesto general del gobierno
municipal;
l) Conocer las declaraciones de utilidad pública o de interés social de los bienes
materia de expropiación, resueltos por el alcalde, conforme la ley;
m) Fiscalizar la gestión del alcalde o alcaldesa del gobierno autónomo
descentralizado municipal, de acuerdo al presente Código;
n) Destituir, con el voto conforme de las dos terceras partes de sus integrantes,
al alcalde o alcaldesa, al vicealcalde o vicealcaldesa o concejales o concejalas
que hubieren incurrido en una de las causales previstas en este Código,
garantizando el debido proceso;
o) Elegir de entre sus miembros al vicealcalde o vicealcaldesa del gobierno
autónomo descentralizado municipal;
p) Designar, de fuera de su seno, al secretario o secretaria del concejo, de la
terna presentada por el alcalde o alcaldesa;
q) Decidir la participación en mancomunidades o consorcios;
r) Conformar las comisiones permanentes, especiales y técnicas que sean
necesarias, respetando la proporcionalidad de la representación política y
poblacional urbana y rural existente en su seno, y aprobar la conformación de
comisiones ocasionales sugeridas por el alcalde o alcaldesa;
42
s) Conceder licencias a sus miembros, que acumulados, no sobrepasen
sesenta días. En el caso de enfermedades catastróficas o calamidad doméstica
debidamente justificada, podrá prorrogar este plazo;
t) Conocer y resolver los asuntos que le sean sometidos a su conocimiento por
parte del alcalde o alcaldesa;
u) Designar, cuando corresponda, sus delegados en entidades, empresas u
organismos colegiados;
v) Crear, suprimir y fusionar parroquias urbanas y rurales, cambiar sus
nombres y determinar sus linderos en el territorio cantonal. Por motivos de
conservación ambiental, del patrimonio tangible e intangible y para garantizar la
unidad y la supervivencia de pueblos y nacionalidades indígenas, los concejos
cantonales podrán constituir parroquias rurales con un número menor de
habitantes del previsto en este Código;
w) Expedir la ordenanza de construcciones que comprenda las
especificaciones y normas técnicas y legales por las cuales deban regirse en el
cantón la construcción, reparación, transformación y demolición de edificios y
de sus instalaciones;
x) Regular y controlar, mediante la normativa cantonal correspondiente, el uso
del suelo en el territorio del cantón, de conformidad con las leyes sobre la
materia, y establecer el régimen urbanístico de la tierra;
y) Reglamentar los sistemas mediante los cuales ha de efectuarse la
recaudación e inversión de las rentas municipales;
z) Regular mediante ordenanza la delimitación de los barrios y parroquias
urbanas tomando en cuenta la configuración territorial, identidad, historia,
43
necesidades urbanísticas y administrativas y la aplicación del principio de
equidad interbarrial;
a) Emitir políticas que contribuyan al desarrollo de las culturas de su
jurisdicción, de acuerdo con las leyes sobre la materia;
b) Instituir el sistema cantonal de protección integral para los grupos de
atención prioritaria; y,
c) Las demás previstas en la Ley.
Atribuciones de los concejales o concejalas.- Los concejales o concejalas
serán responsables ante la ciudadanía y las autoridades competentes por sus
acciones u omisiones en el cumplimiento de sus atribuciones, estarán
obligados a rendir cuentas a sus mandantes y gozarán de fuero de corte
provincial.
Tienen las siguientes atribuciones:
a) Intervenir con voz y voto en las sesiones y deliberaciones del concejo
municipal;
b) Presentar proyectos de ordenanzas cantonales, en el ámbito de
competencia del gobierno autónomo descentralizado municipal;
c) Intervenir en el consejo cantonal de planificación y en las comisiones,
delegaciones y representaciones que designe el concejo municipal; y,
d) Fiscalizar las acciones del ejecutivo cantonal de acuerdo con este Código y
la ley.
44
Alcalde o alcaldesa.- Es la primera autoridad del ejecutivo del gobierno
autónomo descentralizado municipal, elegido por votación popular, de acuerdo
con los requisitos y regulaciones previstas en la ley de la materia electoral.
Son atribuciones del alcalde o alcaldesa:
a) Ejercer la representación legal del gobierno autónomo descentralizado
municipal; y la representación judicial conjuntamente con el procurador síndico;
b) Ejercer de manera exclusiva la facultad ejecutiva del gobierno autónomo
descentralizado municipal;
c) Convocar y presidir con voz y voto dirimente las sesiones del concejo
municipal, para lo cual deberá proponer el orden del día de manera previa;
d) Presentar proyectos de ordenanzas al concejo municipal en el ámbito de
competencias del gobierno autónomo descentralizado municipal;
e) Presentar con facultad privativa, proyectos de ordenanzas tributarias que
creen, modifiquen, exoneren o supriman tributos, en el ámbito de las
competencias correspondientes a su nivel de gobierno;
f) Dirigir la elaboración del plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento
territorial, en concordancia con el plan nacional de desarrollo y los planes de
los gobiernos autónomos descentralizados, en el marco de la plurinacionalidad,
interculturalidad y respeto a la diversidad, con la participación ciudadana y de
otros actores del sector público y la sociedad; para lo cual presidirá las
sesiones del consejo cantonal de planificación y promoverá la constitución de
las instancias de participación ciudadana establecidas en la Constitución y la
ley;
45
g) Elaborar el plan operativo anual y la correspondiente proforma
presupuestaria institucional conforme al plan cantonal de desarrollo y de
ordenamiento territorial, observando los procedimientos participativos
señalados en este Código. La proforma del presupuesto institucional deberá
someterla a consideración del concejo municipal para su aprobación;
h) Decidir el modelo de gestión administrativa mediante el cual deben
ejecutarse el plan cantonal de desarrollo y el de ordenamiento territorial, los
planes de urbanismo y las correspondientes obras públicas;
i) Resolver administrativamente todos los asuntos correspondientes a su cargo;
expedir, previo conocimiento del concejo, la estructura orgánico -funcional del
gobierno autónomo descentralizado municipal; nombrar y remover a los
funcionarios de dirección, procurador síndico y demás servidores públicos de
libre nombramiento y remoción del gobierno autónomo descentralizado
municipal;
j) Distribuir los asuntos que deban pasar a las comisiones del gobierno
autónomo municipal y señalar el plazo en que deben ser presentados los
informes correspondientes:
k) Sugerir la conformación de comisiones ocasionales que se requieran para el
funcionamiento del gobierno municipal;
l) Designar a sus representantes institucionales en entidades, empresas u
organismos colegiados donde tenga participación el gobierno municipal; así
como delegar atribuciones y deberes al vicealcalde o vicealcaldesa, concejalas,
concejales y funcionarios, dentro del ámbito de sus competencias;
m) Presidir de manera directa o a través de su delegado o delegada el consejo
cantonal para la igualdad y equidad en su respectiva jurisdicción;
46
n) Suscribir contratos, convenios e instrumentos que comprometan al gobierno
autónomo descentralizado municipal, de acuerdo con la ley. Los convenios de
crédito o aquellos que comprometan el patrimonio institucional requerirán
autorización del Concejo, en los montos y casos previstos en las ordenanzas
cantonales que se dicten en la materia;
o) La aprobación, bajo su responsabilidad civil, penal y administrativa, de los
traspasos de partidas presupuestarias, suplementos y reducciones de crédito,
en casos especiales originados en asignaciones extraordinarias o para
financiar casos de emergencia legalmente declarada, manteniendo la necesaria
relación entre los programas y subprogramas, para que dichos traspasos no
afecten la ejecución de obras públicas ni la prestación de servicios públicos. El
alcalde o la alcaldesa deberá informar al concejo municipal sobre dichos
traspasos y las razones de los mismos;
p) Dictar, en caso de emergencia grave, bajo su responsabilidad, medidas de
carácter urgente y transitorio y dar cuenta de ellas al concejo cuando se reúna,
si a éste hubiere correspondido adoptarlas, para su ratificación;
q) Coordinar con la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos
relacionados con la materia de seguridad, la formulación y ejecución de
políticas locales, planes y evaluación de resultados sobre prevención,
protección, segundad y convivencia ciudadana;
r) Conceder permisos para juegos, diversiones y espectáculos públicos, en las
parroquias urbanas de su circunscripción, de acuerdo con las prescripciones de
las leyes y ordenanzas sobre la materia. Cuando los espectáculos públicos
tengan lugar en las parroquias rurales, se coordinará con el gobierno autónomo
descentralizado parroquial rural respectivo;
47
s) Organización y empleo de la policía municipal en los ámbitos de su
competencia dentro del marco de la Constitución y la ley.
t) Integrar y presidir la comisión de mesa;
u) Suscribir las actas de las sesiones del concejo y de la comisión de mesa;
v) Coordinar la acción municipal con las demás entidades públicas y privadas;
w) Dirigir y supervisar las actividades de la municipalidad, coordinando y
controlando el funcionamiento de los distintos departamentos;
x) Resolver los reclamos administrativos que le corresponden;
y) Presentar al concejo y a la ciudadanía en general, un informe anual escrito,
para su evaluación a través del sistema de rendición de cuentas y control
social, acerca de la gestión administrativa realizada, destacando el estado de
los servicios y de las demás obras públicas realizadas en el año anterior, los
procedimientos empleados en su ejecución, los costos unitarios y totales y la
forma cómo se hubieren cumplido los planes y programas aprobados por el
concejo;
z) Solicitar la colaboración de la policía nacional para el cumplimiento de sus
funciones; y,
aa) Las demás que prevea la ley.
Vicealcalde o vicealcaldesa.- Es la segunda autoridad del gobierno autónomo
descentralizado municipal elegido por el concejo municipal de entre sus
miembros. Su designación no implica la pérdida de la calidad de concejal o
48
concejala. Reemplazará al alcalde o alcaldesa en caso de ausencia y en los
casos expresamente previstos en la Ley.
Son atribuciones del vicealcalde o vicealcaldesa:
a) Subrogar al alcalde o alcaldesa, en caso de ausencia temporal mayor a tres
días y durante el tiempo que dure la misma. En caso de ausencia definitiva, el o
la vicealcaldesa asumirá hasta terminar el período. La autoridad reemplazante
recibirá la remuneración correspondiente a la primera autoridad del ejecutivo;
b) Cumplir las funciones y responsabilidades delegadas por el alcalde o
alcaldesa;
c) Todas las correspondientes a su condición de concejal o concejala;
d) Los vicealcaldes o vicealcaldesas no podrán pronunciarse en su calidad de
concejales o concejalas sobre la legalidad de los actos o contratos que hayan
ejecutado durante sus funciones como ejecutivos. Las resoluciones que el
concejo adopte contraviniendo esta disposición, serán nulas; y,
e) Las demás que prevean la ley y las ordenanzas cantonales.
DE LO EXPUESTO, se desprende que los gobiernos autónomos
descentralizados municipales tienen competencias generales y exclusivas sin
perjuicio de otras que determine la ley; y entre las que tienen relación a nuestro
tema de estudio, tenemos:
- Regular, prevenir y controlar la CONTAMINACIÓN AMBIENTAL en el
territorio cantonal de manera articulada con las políticas ambientales
nacionales;
49
- Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración
de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de
saneamiento ambiental
- Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar,
riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones
que establezca la ley;
- Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las
playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas; regular, autorizar y
controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se
encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras;
Sin embargo, dentro de las atribuciones concedidas a los Consejos
Municipales, Concejalas y Concejales, Alcalde o Alcaldesa, Vicealcalde o
Vicealcaldesa, no establece como responsabilidad de los mismos: Regular,
prevenir y controlar la CONTAMINACIÓN AMBIENTAL en el territorio cantonal
de manera articulada con las políticas ambientales nacionales; situación esta
que ocasiona el desinterés por parte de los personeros municipales para
establecer políticas y ordenanzas cantonales que permitan controlar y prevenir
el daño ambiental dentro del territorio cantonal.
1.1.6. Unidades de Gestión Ambiental
Gestión ambiental o gestión del medio ambiente, “Es el conjunto de
diligencias conducentes al manejo integral del sistema ambiental. Dicho de otro
modo e incluyendo el concepto de desarrollo sostenible, es la estrategia
mediante la cual se organizan las actividades antrópicas que afectan al medio
ambiente, con el fin de lograr una adecuada calidad de vida, previniendo o
mitigando los problemas ambientales.
50
La gestión ambiental responde al "cómo hay que hacer" para conseguir lo
planteado por el desarrollo sostenible, es decir, para conseguir un equilibrio
adecuado para el desarrollo económico, crecimiento de la población, uso
racional de los recursos y protección y conservación del ambiente. Abarca un
concepto integrador superior al del manejo ambiental: de esta forma no sólo
están las acciones a ejecutarse por la parte operativa, sino también las
directrices, lineamientos y políticas formuladas desde los entes rectores, que
terminan mediando la implementación.”4
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización,
establece: “La descentralización de la gestión del Estado consiste en la
transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los
respectivos talentos humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos,
desde el gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados.”5
A través de la descentralización se impulsará el desarrollo equitativo, solidario y
equilibrado en todo el territorio nacional, a fin de garantizar la realización del
buen vivir y la equidad interterritorial, y niveles de calidad de vida similares en
todos los sectores de la población, mediante el fortalecimiento de los gobiernos
autónomos descentralizados y el ejercicio de los derechos de participación,
acercando la administración a la ciudadanía.
Sin embargo el Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Guaranda, no
ha solicitado la transferencia de competencia alguna al Gobierno Central. Ni
cuenta con un Departamento de Gestión Ambiental, ni con los recursos
financieros y talento humano para su funcionamiento, por la falta de políticas
ambientales municipales o por desinterés de sus personeros.
4 www.wikipia.com. gestión
5 REPÚBLICA DEL ECUADOR.- COOTAD.- Art. 105.
51
La COOTAD, en su Art. 136, establece el ejercicio de las competencias de
gestión ambiental.
De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución, el ejercicio de la tutela estatal
sobre el ambiente y la corresponsabilidad de la ciudadanía en su preservación,
se articulará a través de un SISTEMA NACIONAL DESCENTRALIZADO DE
GESTIÓN AMBIENTAL, que tendrá a su cargo la defensoría del ambiente y la
naturaleza a través de la gestión concurrente y subsidiaria de las competencias
de este sector, con sujeción a las políticas, regulaciones técnicas y control de la
autoridad ambiental nacional, de conformidad con lo dispuesto en la ley.
Entonces, corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados
provinciales gobernar, dirigir, ordenar, disponer, u organizar la gestión
ambiental, la defensoría del ambiente y la naturaleza, en el ámbito de su
territorio; estas acciones se realizarán en el marco del sistema nacional
descentralizado de gestión ambiental y en concordancia con las políticas
emitidas por la autoridad ambiental nacional.
Para el otorgamiento de licencias ambientales deberán acreditarse
obligatoriamente como autoridad ambiental de aplicación responsable en su
circunscripción.
Para otorgar licencias ambientales, los gobiernos autónomos descentralizados
municipales podrán calificarse como autoridades ambientales de aplicación
responsable en su cantón. En los cantones en los que el gobierno autónomo
descentralizado municipal no se haya calificado, esta facultad le corresponderá
al gobierno provincial.
LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES,
establecerán, en forma progresiva, sistemas de gestión integral de desechos, a
fin de eliminar los vertidos contaminantes en ríos, lagos, lagunas, quebradas,
52
esteros o mar, aguas residuales provenientes de redes de alcantarillado,
público o privado, así como eliminar el vertido en redes de alcantarillado.
En el caso de proyectos de carácter estratégico la emisión de la licencia
ambiental será responsabilidad de la autoridad nacional ambiental. Cuando un
municipio ejecute por administración directa obras que requieran de licencia
ambiental, no podrá ejercer como entidad ambiental de control sobre esa obra;
el gobierno autónomo descentralizado provincial correspondiente será,
entonces, la entidad ambiental de control y además realizará auditorías sobre
las licencias otorgadas a las obras por contrato por los gobiernos municipales.
Las obras o proyectos que deberán obtener licencia ambiental son aquellas
que causan graves impactos al ambiente, que entrañan riesgo ambiental y/o
que atentan contra la salud y el bienestar de los seres humanos, de
conformidad con la ley.
LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS PARROQUIALES
RURALES, promoverán actividades de preservación de la biodiversidad y
protección del ambiente para lo cual impulsarán en su circunscripción territorial
programas y/o proyectos de manejo sustentable de los recursos naturales y
recuperación de ecosistemas frágiles; protección de las fuentes y cursos de
agua; prevención y recuperación de suelos degradados por contaminación,
desertificación y erosión; forestación y reforestación con la utilización
preferente de especies nativas y adaptadas a la zona; y. educación ambiental,
organización y vigilancia ciudadana de los derechos ambientales y de la
naturaleza. Estas actividades serán coordinadas con las políticas, programas y
proyectos ambientales de todos los demás niveles de gobierno, sobre
conservación y uso sustentable de los recursos naturales.
LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS REGIONALES Y
PROVINCIALES, en coordinación con los consejos de cuencas hidrográficas
53
podrán establecer tasas vinculadas a la obtención de recursos destinados a la
conservación de las cuencas hidrográficas y la GESTIÓN AMBIENTAL: cuyos
recursos se utilizarán, con la participación de los gobiernos autónomos
descentralizados parroquiales y las comunidades rurales, para la conservación
y recuperación de los ecosistemas donde se encuentran las fuentes y cursos
de agua.
1.2. Ordenanzas municipales
Una Ordenanza, “es un tipo de norma jurídica, que se incluye dentro de los
reglamentos, y que se caracteriza por estar subordinada a la ley”.6
El término proviene de la palabra orden, por lo que se refiere a un mandato que
ha sido emitido por quien posee la potestad para exigir su cumplimiento. Por
ese motivo, el término ordenanza también significa mandato.
Según los diferentes ordenamientos jurídicos, las ordenanzas pueden provenir
de diferentes autoridades.
En Chile y Venezuela.- Las ordenanzas son una clase de resoluciones que
dicta el Alcalde con acuerdo del Concejo Municipal, y se caracterizan por ser
normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad, dentro del territorio
de la comuna.
En Colombia las Ordenanzas las emiten las asambleas departamentales.
En España las Ordenanzas son aprobadas por el Pleno del Ayuntamiento.
6 www.wikipia.com.ordenanza
54
En nuestro país, por mandato constitucional y Según la COOTAD, La
Ordenanza cantonal o municipal, es dictada por el Consejo Municipal, para la
gestión del municipio.
1.3. Políticas ambientales
La política ambiental, “Es el conjunto de los esfuerzos políticos para
conservar las bases naturales de la vida humana y conseguir un desarrollo
sostenible. Desde los años 70, con la conciencia ambiental creciente, se ha
convertido en un sector político autónomo cada vez más importante tanto a
nivel regional y nacional como internacional. En los gobiernos de muchos
países hay un ministerio encargado de temas ambientales y se han creado
partidos verdes.”7
Aunque no existe un acuerdo general sobre los principios de la política
ambiental, la doctrina señala algunas bases generalmente aceptadas.
- Los principios del desarrollo sostenible.
- El principio de responsabilidad.
- El principio de prevención, según el cual siempre es mejor prevenir que
corregir.
- El principio de sustitución que exige remplazar sustancias peligrosas por
substitutos menos contaminantes y procesos de alta intensidad
energética por otros más eficientes siempre que estén disponibles.
7 www.wikipia.com.politica ambiental
55
- El principio de: "el que contamina paga" para los casos en los que no se
puede prevenir el daño ambiental, siempre que sea posible identificar el
causante.
- El principio de la coherencia que requiere la coordinación de la política
ambiental con otros departamentos y la integración de cuestiones
ambientales en otros campos (por ejemplo política de infraestructuras,
política económica).
- Principio de la cooperación, según el que la integración de importantes
grupos sociales en la definición de metas ambientales y su realización
es indispensable.
- La política ambiental debe basarse siempre en los resultados de
investigaciones científicas.
Instrumentos de la política ambiental
Instrumentos jurídicos: El conjunto de normas y disposiciones legales respeto
al medio ambiente a nivel local, regional, nacional e internacional.
Instrumentos administrativos: Evaluaciones, controles, autorizaciones y
regulaciones. Algunos ejemplos son las evaluaciones de impacto ambiental y
auditorías ambientales.
Instrumentos técnicos: La promoción y aplicación las mejores tecnologías
disponibles tanto para acciones preventivas como correctoras.
Instrumentos económicos y fiscales: Subvenciones, impuestos, tarifas y
tasas. La idea es recompensar parte de los costes de acciones positivas y
penalizar los que perjudican al medio para internalizar los costes ambientales.
56
Instrumentos sociales: Los puntos claves de este instrumento son la
información y la participación. Intentan concienciar a la sociedad a través de la
educación ambiental, información pública y integración en proyectos
ambientales.
Problemas de la política ambiental
La política ambiental está estrechamente interrelacionado con otros sectores
políticos, cuyas decisiones y programas influyen directamente en sus
resultados y requiere un alto nivel de coordinación. Particularmente la política
de infraestructuras, la política económica, la política agrícola y la ordenación
del territorio se entrecruzan con la política ambiental y la coherencia es una
meta ambiciosa. Por eso, requiere un alto nivel de trabajo interdisciplinario y el
poder de convencer e imponerse a otros intereses políticos, lo cual muchas
veces es difícil, dependiendo de la posición de los departamentos
medioambientales dentro de la jerarquía del gobierno.
Problemas de un sector político con resultados a largo plazo
La política estatal piensa en periodos de elección y el personal cambia según
los resultados de estas. Los problemas del medio ambiente son a largo plazo y
las decisiones y programas necesitan tiempo para mostrar resultados. No es un
campo político que permite acciones populares con resultados rápidos que se
pueden utilizar para ganar votos esta es un problema grave en el mundo.
Problemas de una política multinivel
Hay problemas ambientales a escala local o regional, pero también a escala
global que requieren soluciones internacionales. La coordinación de los
diferentes niveles y la búsqueda de soluciones internacionalmente aceptables y
57
aplicables tanto a los países industrializados como a los en vía de desarrollo es
un problema.
1.4. Medio ambiente
Medio ambiente, es “todo lo que afecta a un ser vivo y condiciona
especialmente las circunstancias de vida de las personas o la sociedad en su
vida. Comprende el conjunto de valores naturales, sociales y culturales
existentes en un lugar y un momento determinado, que influyen en la vida del
ser humano y en las generaciones venideras. Es decir, no se trata sólo del
espacio en el que se desarrolla la vida sino que también abarca seres vivos,
objetos, agua, suelo, aire y las relaciones entre ellos, así como elementos tan
intangibles como la cultura. El Día Mundial del Medio Ambiente se celebra el 5
de junio”.8
Origen etimológico
Como sustantivo, la palabra medio procede del latín medium (forma neutra);
como adjetivo, del latín medius (forma masculina). La palabra ambiente
procede del latín ambiens, -ambientis, y ésta de ambere, "rodear", "estar a
ambos lados".
La expresión medio ambiente podría ser considerada un pleonasmo porque los
dos elementos de dicha grafía tienen una acepción coincidente con la acepción
que tienen cuando van juntos. Sin embargo, ambas palabras por separado
tienen otras acepciones y es el contexto el que permite su comprensión. Por
8 D.L., S.H. Ambrose, T.J. Bassett, M.L. Bowen, D.E. Crummey, J.S. Isaacson, D.N. Johnson,
P. Lamb, M. Saul, and A.E. Winter-Nelson. 1997.
58
ejemplo, otras acepciones del término ambiente indican un sector de la
sociedad, como ambiente popular o ambiente aristocrático; o una actitud, como
tener buen ambiente con los amigos.
“El medio ambiente es el conjunto de componentes físico-químicos, biológicos
y sociales capaces de causar efectos directos o indirectos, en un plazo corto o
largo, sobre los seres vivos y las actividades humanas.”9
De lo expuesto, se desprende que es importante establecer la responsabilidad
de las personas ante el medio ambiente para controlar y prevenir el daño. El
hecho de que el ecosistema y la biodiversidad sufra una degradación cada vez
mayor, hace que este tema nos preocupe cada vez más. Como individuos y
entes sociales tenemos el gran compromiso de proteger el medio ambiente, ya
que de él depende nuestra calidad de vida y la de nuestros sucesores, así
como el desarrollo de nuestro país. El deterioro en el que se encuentra el
medio ambiente exige que asumamos responsabilidades sobre la
contaminación ambiental y los peligros que representan para el desarrollo de
nuestra sociedad, con la finalidad de contrarrestarlos.
1.4.1. Ambiente sano y ecológico
El Ambiente sano es derecho del buen vivir consagrado en el Art. 14 de nuestra
Constitución, a favor de la población a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y al buen vivir,
sumak kawsay.
9 Definición de Medio Ambiente. "Sensibilización medioambiental". IFES.
59
A medida que aumenta el poder del hombre sobre la naturaleza y aparecen
nuevas necesidades como consecuencia de la vida en sociedad, el medio
ambiente que lo rodea se deteriora cada vez más. El comportamiento social del
hombre, que lo condujo a comunicarse por medio del lenguaje, que
posteriormente formó la cultura humana, le permitió diferenciarse de los demás
seres vivos. Pero mientras ellos se adaptan al medio ambiente para sobrevivir,
el hombre adapta y modifica ese mismo medio según sus necesidades.
El progreso tecnológico, por una parte y el acelerado crecimiento demográfico,
por la otra, producen la alteración del medio, llegando en algunos casos a
atentar contra el equilibrio biológico de la Tierra. No es que exista una
incompatibilidad absoluta entre el desarrollo tecnológico, el avance de la
civilización y el mantenimiento del equilibrio ecológico, pero es importante que
el hombre sepa armonizarlos. Para ello es necesario que proteja los recursos
renovables y no renovables y que tome conciencia de que el saneamiento del
ambiente es fundamental para la vida sobre el planeta.
La contaminación es uno de los problemas ambientales más importantes que
afectan a nuestro mundo y surge cuando se produce un desequilibrio, como
resultado de la adición de cualquier sustancia al medio ambiente, en cantidad
tal, que cause efectos adversos en el hombre, en los animales, vegetales o
materiales expuestos a dosis que sobrepasen los niveles aceptables en la
naturaleza.
La contaminación puede surgir a partir de ciertas manifestaciones de la
naturaleza (fuentes naturales) o bien debido a los diferentes procesos
productivos del hombre (fuentes antropogénicas) que conforman las
actividades de la vida diaria.
60
1.4.2. Contaminación ambiental
La contaminación, “es la alteración nociva del estado natural de un medio como
consecuencia de la introducción de un agente totalmente ajeno a ese medio
(contaminante), causando inestabilidad, desorden, daño o malestar en un
ecosistema, en el medio físico o en un ser vivo.”10
El contaminante puede ser una sustancia química, energía (como sonido, calor,
o luz), o incluso genes. A veces el contaminante es una sustancia extraña, una
forma de energía, o una sustancia natural.
Es siempre una alteración negativa del estado natural del medio, y por lo
general, se genera como consecuencia de la actividad humana.
La contaminación puede ser clasificada según el tipo de fuente de donde
proviene, las cuales son: fuentes puntuales (aisladas y fáciles de identificar) y
fuentes no puntuales (dispersas y difíciles de ubicar).
El Blacksmith Institute, una organización no gubernamental que monitorea la
contaminación, realizó una lista de los países más contaminados del mundo, en
el informe de 2007 figuran: “Azerbaiján, China, India, Perú, Rusia, Ucrania y
Zambia.“11
La contaminación es un grave problema para todos los países del mundo. El
rápido crecimiento urbano e industrial ha ocasionado enormes desechos
residuales potencialmente nocivos que han sido vertidos y diluidos en la
atmósfera, en el agua o en los suelos, esperando que se biodegradasen
naturalmente. Como el carácter depurador del medio natural es limitado, el 10
Pollution - Definition from the Merriam-Webster Online Dictionary». Merriam-webster.com.
11
The World's most polluted places, Blcksmith Institute - September 2007.
61
resultado ha sido que la contaminación ha afectado a la salud de muchas
personas, ha producido daños generalizados en la vegetación, en la fauna o en
el medio ambiente.
La contaminación por basura: las grandes acumulaciones de residuos y de
basura son un problema cada día mayor, que se origina por las grandes
aglomeraciones de población en las ciudades industrializadas o que están en
proceso de urbanización.
Los contaminantes de degradación lenta o persistente: son aquellas sustancias
que se introducen en el medio ambiente y que necesitan décadas o incluso a
veces más tiempo para degradarse. Ejemplos de contaminantes de
degradación lenta o persistente son en la mayor parte de los plásticos.
Contaminantes degradables o no persistentes: Los contaminantes degradables
o no persistentes se descomponen completamente o se reducen a niveles
aceptables mediante procesos naturales físicos, químicos y biológicos.
Contaminantes biodegradables: Los contaminantes químicos complejos que se
descomponen (metabolizan) en compuestos químicos más sencillos por la
acción de organismos vivos (generalmente bacterias especializadas) se
denominan contaminantes biodegradables. Ejemplo de este tipo de
contaminación son las aguas residuales humanas en un río, las que se
degradan muy rápidamente por las bacterias, a no ser que los contaminantes
se incorporen con mayor rapidez de lo que lleva el proceso de descomposición.
La población mundial se multiplica y con ella los residuos domésticos que
generamos. En 1950 la población en la Tierra era de 2.519 millones y en 2.011
habitamos en el planeta 6.915 millones de seres humanos. Además nuestro
actual modo de vida ha incrementado los residuos generados por habitante.
62
Las pilas alcalinas desechables son de los materiales más contaminantes pues
contienen mercurio, cadmio, litio o plomo, metales sumamente tóxicos. Si son
incineradas en un basurero, el mercurio y el cadmio pasan a la atmósfera.
Los residuos sólidos domésticos generan ingentes cantidades de desechos
(orgánicos 30%, papel 25%, plásticos 7%, vidrio 8%, textiles 10%, minerales
10%, metales 10%). Es prioritario compatibilizar el desarrollo económico y
social con la protección de la naturaleza evitando las agresiones a los
ecosistemas vivos y al medio ambiente en general. Es sumamente necesario el
reciclado o la minimización de residuos que evita el continuo consumo de
materias primas agotables y su vertido contaminante en la naturaleza.
Los vertederos comunes municipales son fuente de sustancias químicas que
entran al medio ambiente del suelo (y a veces a capas de agua subterráneas),
que emanan de la gran variedad de residuos aceptados, especialmente
sustancias ilegalmente vertidas allí, o de vertederos antiguos de antes de que
se implementen ligeros controles.
Los residuos orgánicos son los restos biodegradables, es decir, son aquellos
que tienen la característica de poder desintegrarse o degradarse rápidamente,
transformándose en otro tipo de materia orgánica. Con poco esfuerzo estos
desechos pueden recuperarse y utilizarse para la fabricación de un fertilizante
eficaz y beneficioso para el medio ambiente.
Otra causa de contaminación orgánica es los desechos animales de las granjas
de animales. Los excrementos de los animales y purines generan una
importante contaminación, objeto de gran número de estudios de investigación
para conseguir convertir estos contaminantes en productos aprovechables e
inocuos.
63
Las sustancias químicas, “en la actualidad existen del orden de “70.000
productos químicos sintéticos, incrementandose cada año en unos 200 a 1000
nuevas sustancias químicas (Shakh y Nichols, 1984). Los efectos que
producen estas sustancias en algunos casos son conocidos, pero en otros se
sabe poco sobre sus efectos potenciales sobre los humanos y sobre el
medioambiente a largo plazo. Así el cáncer originado por un producto químico
puede tardar de 15 a 40 años en manifestarse.”12
Agricultura: fertilizantes, plaguicidas y herbicidas. El sector de la agricultura es
uno de los que más contaminación indirectamente produce. Los causantes de
la contaminación son los fertilizantes y plaguicidas que se precisan para el
incremento de la fertilidad de la tierra y para proteger los cultivos de las plagas
que disminuyen las cosechas. Estos productos a través de las lluvias y de los
riegos contaminan las aguas superficiales y los acuíferos.
Como podemos ver la contaminación se la realiza de varias maneras sin tomar
conciencia del daño ambiental que producimos, y que indirectamente nos
provocamos, y que a la larga dejaremos de tener un ambiente sano y
equilibrado para vivir; siendo importante que los Gobiernos Autónomos
Descentralizados Municipales, asuman esta responsabilidad de regular,
controlar y prevenir el daño ambiental dentro de sus jurisdicciones, mediante
políticas ambientales que tengan que ver con la contaminación humana, del
agua, del aire, del suelo y la deforestación, para el efecto, analizaremos cada
una de ellas.
12
www.wikipia.com.contaminación
64
1.4.3. Contaminación humana
La población humana crece según una progresión geométrica, por lo tanto
cada vez es mayor la demanda de alimentos y también las necesidades
básicas para la vida del hombre. Esto implica un aumento de materias primas y
de energías, de productos finales y de desechos, entre los que hay a menudo
muchas sustancias tóxicas. Este desarrollo ha provocado grandes alteraciones
en la Tierra: regiones enteras en las zonas de los trópicos se han convertido en
desiertos, han desaparecido especies de animales y vegetales para siempre, y
otras están en peligro de extinción.
El hombre utiliza las materias primas naturales como si fueran inagotables; los
productos finales y los materiales de desecho son volcados a la tierra, a las
aguas y reciente-mente también en el océano abierto, como si ellos pudieran
asimilarlos sin sufrir ningún tipo de cambio.
Otro problema grave son las grandes ciudades, los países en vías de desarrollo
y los ya desarrollados, quienes enfocan los problemas de distintos puntos de
vista de acuerdo a su conveniencia, y las redes de cambios que hacen
desaparecer paisajes naturales y culturales. Todos estos cambios también
afectan la psiquis del hombre que necesita de los espacios verdes para
relajarse.
La óptima calidad de vida exige que el equilibrio de la naturaleza no sea
modificado. El hombre debe aprender que el ambiente no es algo que pueda
manejar según su voluntad, sino que él debe integrarse para tener una vida
mejor.
65
Un paso importante para mejorar el hábitat sería lograr que el hombre cambio
de actitud interna hacia su ambiente respetando sus valores y derechos.
1.4.4. Contaminación del agua
Se entiende por “contaminación del medio hídrico o contaminación del agua a
la acción o al efecto de introducir algún material o inducir condiciones sobre el
agua que, de modo directo o indirecto, impliquen una alteración perjudicial de
su calidad en relación a sus usos posteriores o sus servicios ambientales.”13
Principales contaminantes de las aguas
Según la OMS (Organización Mundial de la Salud) el agua está contaminada
cuando su composición se haya alterado de modo que no reúna las
condiciones necesarias para ser utilizada beneficiosamente en el consumo del
órgano y de los animales. En los cursos de agua, los microorganismos
descomponedores mantienen siempre igual el nivel de concentración de las
diferentes sustancias que puedan estar disueltas en el medio. Este proceso se
denomina auto depuración del agua. Cuando la cantidad de contaminantes es
excesiva, la autodepuración resulta imposible.
Contaminación por consumismo
Pero, quizás el mayor problema esté unido al consumismo, cada vez hay más
objetos que están fabricados para durar unos años y después ser sustituidos
por otros, lo que se denomina obsolescencia programada. Muchos productos,
como los ordenadores, electrodomésticos, etc., están diseñados para ser
13
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66
usados y luego desechados, y el caso es que tampoco hay una conciencia
clara, en muchos casos, de qué hacer con ellos.
Esta economía basada en la máxima producción, el consumo, la explotación
ilimitada de recursos y el beneficio como único criterio de la buena marcha
económica, es insostenible, imponiéndose cada vez más en la sociedad la
idea, o por lo menos esa es la percepción actual, de que hay que ir a un
desarrollo real, que permita la mejora de las condiciones de vida, pero
compatible con una explotación racional del planeta que cuide y respete el
medio ambiente.
Contaminación por fitosanitarios
EL uso de plaguicidas desde medios aéreos puede llegar a contaminar las
aguas de la zona al ser arrastrados por el viento.
En principio, estos productos son sustancias poco solubles, fácilmente
degradables y se absorben fuertemente por el suelo, lo que limita su afección a
los acuíferos. Pero si se da la circunstancia de que alcancen a las aguas
subterráneas, los procesos de degradación y retención de los contaminantes se
ralentizan notablemente y los efectos pueden ser muy graves.
La presencia de plaguicidas se ha constatado en los acuíferos de todos los
países desarrollados. Las técnicas analíticas actuales no permiten detectar
algunos fitosanitarios o sus productos de degradación a concentraciones muy
bajas, es posible que los estudios realizados sean poco realistas, pues el
muestreo representativo de pesticidas es bastante complejo, y los elevados
costes de las analíticas han limitado a unas pocas las sustancias rastreadas.
En definitiva, no se conoce exactamente la contaminación por fitosanitarios de
las aguas subterráneas, pero si se sabe con certeza que estos productos están
presentes en los acuíferos de todas las regiones con agricultura intensiva.
67
Aguas residuales
El agua residual, muchas personas de pocos recursos se ven obligados a vivir
en condiciones precarias e inadecuadas a orillas de ríos y/o cañadas; donde
tienen servicios de agua potable, pero no tienen servicios de depósitos de
aguas negras. Esas aguas residuales están compuestas de detergentes, agua
caliente, grasas, materiales espumosas, etc., y van directamente a los ríos y/o
cañadas. Alrededor de un 74% de las aguas residuales producidas por la
gente, ya sea de los hogares como de los establecimientos comerciales, van al
río o barrancas, sin antes ser tratadas el ser humano la consume y se producen
las enfermedades.
1.4.5. Contaminación del aire
Se entiende por contaminación del aire o contaminación atmosférica, “a la
presencia en la atmósfera de sustancias en una cantidad que implique
molestias o riesgo para la salud de las personas y de los demás seres vivos,
bienes de cualquier naturaleza,”14 así como que puedan atacar a distintos
materiales, reducir la visibilidad o producir olores desagradables.
El nombre de la contaminación atmosférica se aplica por lo general a las
alteraciones que tienen efectos perniciosos en los seres vivos y los elementos
materiales, y no a otras alteraciones inocuas.
Los principales mecanismos de contaminación atmosférica son los procesos
industriales que implican combustión, tanto en industrias como en automóviles
y calefacciones residenciales, que generan dióxido y monóxido de carbono,
14
MARTÍNEZ ATAZ, Ernesto, y DÍAZ DE MERA MORALES,Yolanda.- Contaminación
atmosférica.- Universidad de Castilla-La Mancha. 2004.- Pág. 13.
68
óxidos de nitrógeno y azufre, entre otros contaminantes. Igualmente, algunas
industrias emiten gases nocivos en sus procesos productivos, como cloro o
hidrocarburos que no han realizado combustión completa.
La contaminación atmosférica puede tener carácter local, cuando los efectos
ligados al foco se sufren en las inmediaciones del mismo, o planetario, cuando
por las características del contaminante, se ve afectado el equilibrio del planeta
y zonas alejadas a las que contienen los focos emisores.
“Contaminantes atmosféricos primarios y secundarios”15
Los contaminantes primarios son los que se emiten directamente a la
atmósfera2 como el dióxido de azufre SO2, que daña directamente la
vegetación y es irritante para los pulmones.
Los contaminantes secundarios son aquellos que se forman mediante
procesos químicos atmosféricos que actúan sobre los contaminantes primarios
o sobre especies no contaminantes en la atmósfera. Son importantes
contaminantes secundarios el ácido sulfúrico, H2SO4, que se forma por la
oxidación del SO2, el dióxido de nitrógeno NO2, que se forma al oxidarse el
contaminante primario NO y el ozono, O3, que se forma a partir del oxígeno O2.
Como producto intermedio en la síntesis orgánica, se utiliza ampliamente en la
fabricación de productos farmacéuticos, plaguicidas, explosivos, fibras, y
recubrimientos. También se utiliza como combustible de carreras de coches
modificados para sufrir grandes aceleraciones (dragsters), y en motores de
combustión interna usados para coches en miniatura, por ejemplo, en los
modelos de radio-control, deposición seca o húmeda e impactar en
15
MANAHAN, Stanley E.- Introducción a la química ambiental.- Traducido por Ivette Mora
Leyva.- Editor Reverte, 2007. Pág. 402
69
determinados receptores, como personas, animales, ecosistemas acuáticos,
bosques, cosechas y materiales. En todos los países existen unos límites
impuestos a determinados contaminantes que pueden incidir sobre la salud de
la población y su bienestar.
En nuestra ciudad de Guaranda no existen redes de vigilancia de la
contaminación atmosférica, ni en las diferentes Comunidades Autónomas y que
es necesario establecer medidas la prevención y control dada la variada gama
de contaminantes que existen.
Principales tipos de contaminantes del aire
Emisión de dióxido de carbono, por país, en millones de toneladas.
Contaminantes gaseosos: en ambientes exteriores e interiores los vapores y
contaminantes gaseosos aparece en diferentes concentraciones. Los
contaminantes gaseosos más comunes son el dióxido de carbono, el monóxido
de carbono, los hidrocarburos, los óxidos de nitrógeno, los óxidos de azufre y el
ozono.
Diferentes fuentes producen estos compuestos químicos pero la principal
fuente artificial es la quema de combustible fósil. La contaminación del aire
interior es producida por el consumo de tabaco, el uso de ciertos materiales de
construcción, productos de limpieza y muebles del hogar.
Monóxido de carbono
Es uno de los productos de la combustión incompleta. Es peligroso para las
personas y los animales, puesto que se fija en la hemoglobina de la sangre,
impidiendo el transporte de oxígeno en el organismo. Además, es inodoro, y a
70
la hora de sentir un ligero dolor de cabeza ya es demasiado tarde. Se diluye
muy fácilmente en el aire ambiental, pero en un medio cerrado, su
concentración lo hace muy tóxico, incluso mortal. Cada año, aparecen varios
casos de intoxicación mortal, a causa de aparatos de combustión puestos en
funcionamiento en una habitación mal ventilada.
Los motores de combustión interna de los automóviles emiten monóxido de
carbono a la atmósfera por lo que en las áreas muy urbanizadas tiende a haber
una concentración excesiva de este gas hasta llegar a concentraciones de 50-
100 ppm,2 tasas que son peligrosas para la salud de las personas.
Dióxido de carbono
La concentración de CO2 en la atmósfera está aumentando de forma constante
debido al uso de carburantes fósiles como fuente de energía y es teóricamente
posible demostrar que este hecho es el causante de producir un incremento de
la temperatura de la Tierra - efecto invernadero- la amplitud con que este efecto
puede cambiar el clima mundial depende de los datos empleados en un modelo
teórico, de manera que hay modelos que predicen cambios rápidos y
desastrosos del clima y otros que señalan efectos climáticos limitados. La
reducción de las emisiones de CO2 a la atmósfera permitiría que el ciclo total
del carbono alcanzara el equilibrio a través de los grandes sumideros de
carbono como son el océano profundo y los sedimentos.
Monóxido de nitrógeno
También llamado óxido de nitrógeno (II) es un gas incoloro y poco soluble en
agua que se produce por la quema de combustibles fósiles en el transporte y la
industria. Se oxida muy rápidamente convirtiéndose en dióxido de nitrógeno,
NO2, y posteriormente en ácido nítrico, HNO3, produciendo así lluvia ácida.
71
Dióxido de azufre
La principal fuente de emisión de dióxido de azufre a la atmósfera es la
combustión del carbón que contiene azufre. El SO2 resultante de la combustión
del azufre se oxida y forma ácido sulfúrico, H2SO4 un componente de la
llamada lluvia ácida que es nocivo para las plantas, provocando manchas allí
donde las gotitas del ácido han contactado con las hojas.
La lluvia ácida se forma cuando la humedad en el aire se combina con el óxido
de nitrógeno o el dióxido de azufre emitido por fábricas, centrales eléctricas y
automotores que queman carbón o aceite. Esta combinación química de gases
con el vapor de agua forma el ácido sulfúrico y los ácidos nítricos, sustancias
que caen en el suelo en forma de precipitación o lluvia ácida. Los
contaminantes que pueden formar la lluvia ácida pueden recorrer grandes
distancias, y los vientos los trasladan miles de kilómetros antes de precipitarse
con el rocío, la llovizna, o lluvia, el granizo, la nieve o la niebla normales del
lugar, que se vuelven ácidos al combinarse con dichos gases residuales.
El SO2 también ataca a los materiales de construcción que suelen estar
formados por minerales carbonatados, como la piedra caliza o el mármol,
formando sustancias solubles en el agua y afectando a la integridad y la vida
de los edificios o esculturas.
Metano
El metano, CH4, es un gas que se forma cuando la materia orgánica se
descompone en condiciones en que hay escasez de oxígeno; esto es lo que
ocurre en las ciénagas, en los pantanos y en los arrozales de los países
húmedos tropicales. También se produce en los procesos de la digestión y
defecación de los animales herbívoros.
72
El metano es un gas de efecto invernadero que contribuye al calentamiento
global del planeta Tierra ya que aumenta la capacidad de retención del calor
por la atmósfera.
Ozono
El ozono O3 es un constituyente natural de la atmósfera, pero cuando su
concentración es superior a la normal se considera como un gas contaminante.
Su concentración a nivel del mar, puede oscilar alrededor de 0,01 mg kg-1.
Cuando la contaminación debida a los gases de escape de los automóviles es
elevada y la radiación solar es intensa, el nivel de ozono aumenta y puede
llegar hasta 0,1 kg-1.
Las plantas pueden ser afectadas en su desarrollo por concentraciones
pequeñas de ozono. El hombre también resulta afectado por el ozono a
concentraciones entre 0,05 y 0,1 mg kg-1, causándole irritación de las fosas
nasales y garganta, así como sequedad de las mucosas de las vías
respiratorias superiores.
Algunos contaminantes provienen de fuentes naturales
Los incendios forestales emiten partículas, gases y sustancias que se evaporan
en la atmósfera, son los llamados Compuestos Orgánicos Volátiles, también
conocidos como COVs o VOCs, por sus siglas en inglés, (Volatile Organic
Compounds).
Partículas de polvo ultra finas creadas por la erosión del suelo cuando el agua
y el clima sueltan capas del suelo, aumentan los niveles de partículas en
suspensión en la atmósfera.
73
Los volcanes arrojan dióxido de azufre y cantidades importantes de roca de
lava pulverizada conocida como cenizas volcánicas.
El metano se forma en los procesos de pudrición de materia orgánica y daña la
capa de ozono. Puede acumularse en el subsuelo en altas concentraciones o
mezclado con otros hidrocarburos formando bolsas de gas natural.
Efectos nocivos para la salud
Muchos estudios han demostrado enlaces entre la contaminación y los efectos
para la salud. Los aumentos en la contaminación del aire se han ligado a
quebranto en la función pulmonar y aumentos en los ataques cardíacos.
Niveles altos de contaminación atmosférica según el Índice de Calidad del Aire
de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos (EPA, por sus
siglas en inglés) perjudican directamente a personas que padecen asma y otros
tipos de enfermedad pulmonar o cardíaca. La calidad general del aire ha
mejorado en los últimos 20 años pero las zonas urbanas son aún motivo de
preocupación. Los ancianos y los niños son especialmente vulnerables a los
efectos de la contaminación del aire.
El nivel de riesgo depende de varios factores:
- La cantidad de contaminación en el aire,
- La cantidad de aire que respiramos en un momento dado,
- La salud general.
- Otras maneras menos directas en que las personas están expuestas a
los contaminantes del aire son:
- El consumo de productos alimenticios contaminados con sustancias
tóxicas del aire que se han depositado donde crecen,
- Consumo de agua contaminada con sustancias del aire,
- Contacto con suelo, polvo o agua contaminados
74
Es necesario que el Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Guaranda,
establezca las bases en materia de prevención, vigilancia y reducción de la
contaminación atmosférica con el fin de evitar y cuando esto no sea posible,
aminorar los daños que de ésta puedan derivarse para las personas, el medio
ambiente y demás bienes de cualquier naturaleza.
Es necesario que desarrolle una política estratégica integrada a largo plazo
para proteger la salud humana y el medio ambiente de los efectos de la
contaminación atmosférica. Esta política debe tener por objetivo garantizar un
elevado nivel de protección del medio ambiente sobre la base del principio de
cautela, tomando los mejores datos científicos y técnicos disponibles y las
ventajas y cargas que puedan resultar de la acción o de la falta de acción.
La Constitución y la COOTAD, incorpora a nuestro ordenamiento jurídico un
régimen administrativo de responsabilidad ambiental de carácter objetivo e
ilimitado basado en los principios de prevención y de que «quien contamina
paga». Por lo tanto, es responsabilidad de las autoridades municipales
establecer una tasa ambiental para garantizar un ambiente sano y equilibrado.
1.4.6. Contaminación del suelo
La contaminación del suelo generalmente aparece al producirse una ruptura de
tanques de almacenamiento subterráneo, aplicación de pesticidas, filtraciones
de rellenos sanitarios o de acumulación directa de productos industriales.
Un suelo se puede degradar al acumularse en él sustancias a unos niveles
tales que repercuten negativamente en el comportamiento de los suelos. Las
sustancias, a esos niveles de concentración, se vuelven tóxicas para los
organismos del suelo. Se trata pues de una degradación química que provoca
la pérdida parcial o total de la productividad del suelo.
75
Los químicos más comunes incluyen derivados del petróleo, solventes,
pesticidas y otros metales pesados. Éste fenómeno está estrechamente
relacionado con el grado de industrialización e intensidad del uso de químicos.
En lo concerniente a la contaminación de suelos su riesgo es primariamente de
salud, de forma directa y al entrar en contacto con fuentes de agua potable. La
delimitación de las zonas contaminadas y la resultante limpieza de esta son
tareas que consumen mucho tiempo y dinero, requiriendo extensas habilidades
de geología, hidrografía, química y modelos a computadora.
Los principales agentes son: Papel, vidrio, plástico, materia orgánica,
solventes, plaguicidas, residuos peligrosos o sustancias radioactivas, etc.
Plaguicidas y pesticidas
La población mundial ha crecido en forma abismante en estos últimos 40 a 50
Años. Este aumento demográfico exige al hombre un gran desafío en relación
con los recursos alimenticios, lo cual implica una utilización más intensiva de
los suelos, con el fin de obtener un mayor rendimiento agrícola.
Se usan para exterminar plagas de insectos. Actúan sobre larvas, huevos o
insectos adultos. Uno de los insecticidas más usado es el DDT, que se
caracteriza por ser muy rápido. Trabaja por contacto y es absorbido por la
cutícula de los insectos, provocándoles la muerte. Este insecticida puede
mantenerse por 10 años o más en los suelos y no se descompone.
Se ha demostrado que los insecticidas órgano clorados, como es el caso del
DDT, se introducen en las cadenas alimenticias y se concentran en el tejido
graso de los animales. Cuanto más alto se encuentre en la cadena -es decir,
más lejos de los vegetales- más concentrados estará el insecticida. Por
ejemplo si se tiene: En todos los eslabones de la cadena, existirán dosis de
76
insecticida en sus tejidos. Sin embargo, en el carnívoro de 2° orden, el
insecticida estará mucho más concentrado.
El problema de la contaminación por plaguicidas es cada vez más grave tanto
por la cantidad y diversidad como por la resistencia a ellos que adquieren
algunas especies, lo que ocasiona que se requiera cada vez mayor cantidad
del plaguicida para obtener el efecto deseado en las plagas. Sin embargo, la
flora y fauna oriundas es afectada cada vez más destruyendo la diversidad
natural de las regiones en que se usan. Además pueden ser consumidos por el
hombre a través de plantas y animales que consume como alimento.
Hay otros insecticidas que son usados en las actividades hortofrutícolas; son
biodegradables y no se concentran, pero su acción tóxica está asociada al
mecanismo de transmisión del impulso nervioso, provocando en los
organismos contaminados una descoordinación del sistema nervioso.
Herbicidas
Son un tipo de compuesto químico que destruye la vegetación, ya que impiden
el crecimiento de los vegetales en su etapa juvenil o bien ejercen una acción
sobre el metabolismo de los vegetales adultos.
Fungicidas
Son plaguicidas que se usan para poder combatir el desarrollo de los hongos
(fitoparásitos). Contienen los metales azufre y cobre.
Actividad minera
La presencia de contaminantes en un suelo supone la existencia de potenciales
efectos nocivos para el hombre, la fauna en general y la vegetación. Estos
77
efectos tóxicos dependerán de las características toxicológicas de cada
contaminante y de la concentración del mismo. La enorme variedad de
sustancias contaminantes existentes implica un amplio espectro de afecciones
toxicológicas cuya descripción no es objeto de este trabajo.
De forma general, la presencia de contaminantes en el suelo se refleja de
forma directa sobre la vegetación induciendo su degradación, la reducción del
número de especies presentes en ese suelo, y más frecuentemente la
acumulación de contaminantes en las plantas, sin generar daños notables en
éstas. En el hombre, los efectos se restringen a la ingestión y contacto dérmico,
que en algunos casos ha desembocado en intoxicaciones por metales pesados
y más fácilmente por compuestos orgánicos volátiles o semivolátiles.
Indirectamente, a través de la cadena trófica, la incidencia de un suelo
contaminado puede ser más relevante. Absorbidos y acumulados por la
vegetación, los contaminantes del suelo pasan a la fauna en dosis muy
superiores a las que podrían hacerlo por ingestión de tierra.
Cuando estas sustancias son bioacumulables, el riesgo se amplifica al
incrementarse las concentraciones de contaminantes a medida que
ascendemos en la cadena trófica, en cuya cima se encuentra el hombre.
La Degradación paisajística: la presencia de vertidos y acumulación de
residuos en lugares no acondicionados, generan una pérdida de calidad del
paisaje, a la que se añadiría en los casos más graves el deterioro de la
vegetación, el abandono de la actividad agropecuaria y la desaparición de la
fauna.
Pérdida de valor del suelo: económicamente, y sin considerar los costes de la
recuperación de un suelo, la presencia de contaminantes en un área supone la
desvalorización de la misma, derivada de las restricciones de usos que se
78
impongan a este suelo, y por tanto, una pérdida económica para sus
propietarios.
Probablemente, la contaminación aparece por: recibir cantidades de desechos
que contienen sustancias químicas tóxicas (en cualquier estado físico: sólidos,
líquidos, gaseosos) incompatibles con el equilibrio ecológico; materias
radiactivas, no biodegradables; (materias orgánicas) en descomposición,
(microorganismos) peligrosos.
1.4.7. Deforestación
La Deforestación, “Es un factor que afecta en gran manera la tierra porque los
árboles y plantas demoran mucho en volver a crecer y son elementos
importantes para el medio ambiente.”16
La técnica de deforestación por tala y quema es muy utilizada para despejar
grandes áreas de bosque con fines agrícolas. Es muy dañina para el medio
ambiente porque se desprende gran cantidad de dióxido de carbono que
contribuye al efecto invernadero. La desaparición de la cubierta vegetal
destruye hábitats y acelera la erosión. También multiplica la carga de
sedimentos de los ríos, por lo que las inundaciones estacionales son mucho
más graves.
Incendios forestales
Se le podría llamar un tipo de deforestación con efectos masivos y duraderos al
terreno. La tierra que ha sido expuesta al incendio se demora cientos de años
para volverse a utilizar.
16
www.wikipia.com.deforestración
79
Sobre forestación
Este extremo también resulta perjudicial al Medio ambiente pues al existir
mucha vegetación, ésta absorbe todos los minerales de la superficie en que se
encuentra. De esta forma, el suelo se queda sin minerales suficientes para su
propio desarrollo. Una forma de evitar esto consiste en utilizar una Rotación de
cultivos adecuada a la zona.
80
CAPÍTULO II.
LINEAMIENTOS JURÍDICOS
2.1. La prevención y control ambiental en la Constitución de la República
del Ecuador.
El tema ambiental es un tema trascendente y actual que nos compromete ética
y responsablemente, porque el medio ambiente proporciona recursos que son
un soporte para la vida, y por cuanto la propia mano del hombre viene
propiciado la desaparición de especies arbóreas y del reino animal; está
provocado el efecto invernadero y los cambios climáticos, la destrucción de la
capa de ozono, y la producción de los residuos nucleares, que tiene efectos
devastadores y traen consecuencias irreversibles; daños que como lo señala la
IX Asamblea de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores OLACEFS, hacen peligrar la vida en la tierra y podría
llegar a desaparecer "el propio ecosistema humano".
La Constitución de la República del Ecuador, en su Art. 11, numeral 11,
establece: “El más alto deber del Estado consiste en respectar y hacer
respetar los derechos garantizados en la Constitución.”
En su Art. 14, ibídem, dice: “Se reconoce el derecho de la población a vivir en
un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad
y el buen vivir, sumak kawsay. Se declara de interés público la preservación
del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la
integridad del patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y
la recuperación de los espacios naturales degradados.” Además señala: “La
salud es un derecho que garantiza el Estado, cuya realización se vincula al
ejercicio de otros derechos, entre ellos el derecho al agua, la alimentación, la
81
educación, la cultura física, el trabajo, la seguridad social, los ambientes sanos
y otros que sustenten el buen vivir. El Estado garantizará este derecho
mediante políticas económicas, sociales, culturales y ambientales……..”17
Dentro de los derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades, la
Constitución de la República del Ecuador, en su Art. 57, reconoce y garantiza
ciertos derechos, entre estos, a la consulta previa sobre planes y programas
de explotación y comercialización de recursos no renovables que se
encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente y
a recibir indemnizaciones por dichos daños; además se les reconoce el
derecho a conservar y promover sus prácticas de manejo de la biodiversidad y
de su entorno natural, así como del derecho a recuperar, promover y proteger
plantas, animales, minerales y ecosistemas dentro de su territorios; y, el
conocimiento de los recursos y propiedades de la fauna y la flora.
El Art. 66, en sus numerales 2 y 27, respectivamente señalan en su parte
pertinente, lo siguiente: “El derecho a una vida digna, que asegure la saludad,
alimentación y nutrición, agua potable, vivienda, saneamiento ambiental…”. “El
derecho a vivir en un ambiente sano, ecológicamente equilibrado, libre de
contaminación y en armonía con la naturaleza.”
En los artículos 71 al 74, encontramos que la Constitución reconoce derechos
de la naturaleza, y establece muy claramente que la naturaleza o Pacha Mama,
donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete
integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos
vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos; además señala que en los
casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos los ocasionados por
la explotación de los recursos naturales no renovables, el Estado adoptará
medidas adecuadas para eliminar o mitigar las consecuencias ambientales
17
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR 2008.- Art. 32.
82
nocivas, así mismo, aplicará medidas de precaución y restricción para las
actividades que puedan conducir a la extinción de especies, la destrucción de
ecosistemas o la alteración permanente de los ciclos naturales.
En el Art. 83 encontramos que son deberes y responsabilidades de las y los
ecuatorianos de acatar y cumplir con la Constitución, la ley y demás decisiones
legítimas de autoridad competente; respetar los derechos de la naturaleza,
preservar un ambiente sano y utilizar los recursos naturales de modo nacional,
sustentable y sostenible.
En el Art. 264, de la citada Norma Suprema, se establece las competencias
exclusivas de los gobiernos municipales, entre estas encontramos: “2. Ejercer
el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.” “4. Prestar los
servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas
residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental
y aquellos que establezca la ley.” “10. Delimitar, regular, autorizar y controlar el
uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio
de las limitaciones que establezca la ley.” “11. Preservar y garantizar el acceso
efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y
lagunas.” “12. Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos
y pétreos, que se encuentran en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y
canteras.” En el ámbito de sus competencias y territorio y en uso de sus
facultades, expedirán ordenanzas cantonales.
De lo preceptos constitucionales descritos, podríamos decir que la
prevención y control de la contaminación ambiental es de competencia y
responsabilidad de los Gobiernos Municipales Autónomos Descentralizados
dentro de sus respectivos territorios y en uso de sus facultades pueden
expedir ordenanzas cantonales, debiendo el Gobierno Autónomo
Descentralizado del cantón Guaranda, expedir ordenanzas y políticas que
conlleven al control y prevención del daño ambiental, teniendo en cuenta los
83
mandatos constitucionales y lo dispuesto en el Código Orgánico de
Organización territorial, Autónomo y Descentralizado, y la normativa jurídica
existente que sean necesarios para garantizar el derecho a vivir en un
ambiente sano y equilibrado.
De los preceptos constitucionales, se desprende que es responsabilidad del
Estado proteger el derecho de la población a vivir en un medio ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, garantizar un desarrollo sustentable. Velar para
que este derecho no sea afectado y garantizar la preservación de la naturaleza.
Se declara de interés público:
1. La preservación del medio ambiente, la conservación de los ecosistemas, la
biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país;
2. La prevención de la contaminación ambiental, la recuperación de los
espacios naturales degradados, el manejo sustentable de los recursos
naturales y los requisitos que para estos fines deberán cumplir las actividades
públicas y privadas.
Dispone que el Estado, sus delegatarios y concesionarios serán responsables
por los daños ambientales, y que, sin perjuicio de los derechos de los
directamente afectados, cualquier persona natural o jurídica o grupo humano,
puede ejercer las acciones previstas en la ley para la protección del medio
ambiente.
Estos preceptos nos dan la medida de la trascendencia importancia que han
cobrado los derechos ambientales en la Constitución, concebidos como
derechos del buen vivir y sobre los cuales existe legitimación genérica, esto es
que "cualquier persona natural o jurídica o grupo humano podrá ejercer las
acciones previstas en la ley para la protección del medio ambiente", puesto que
dada la fragilidad de los suelos, de la reserva marina, del agua, del oxigeno, si
84
ahora no asumimos responsabilidades, compromisos, no adoptamos medidas
preventivas y reparadoras, esto es, el cumplimiento de la obligación debida, los
daños serán catastróficos.
El ser humano y el entorno natural, es y debe ser lo más importante para los
fines del Estado y todas sus entidades, no puede ser indolente, ni debe ser
cómplice de la violación de los derechos ambientales que tienen conexión con
el derecho a la vida, al sustento y a la salud de las personas; razón suficiente
por la que, deben tener plena vigencia y ser exigibles en todas las instancias,
sin que autoridad alguna pueda soslayarlos o permita su trasgresión
La protección del medio ambiente como un derecho de las personas y un deber
primordial del Estado cuenta hoy con una nueva instancia de control normada
en la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, que según su Art. 22,
está llamada a realizar la auditoria sobre temas ambientales en los términos
establecidos en la Ley de Gestión Ambiental, publicada en el Registro Oficial
No. 245 del 30 de julio de 1999. Con este propósito, el máximo órgano
contralor resolvió expedir, "Las normas técnicas de control externo ambiental",
publicadas el 20 de marzo del 2002, en el R.O. No. 538 , los cuales tienen por
objeto establecer reglas, procedimientos y mecanismos generales para el
control que ejercerá la Contraloría del Estado, a las instituciones del sector
público, en las actividades relacionadas con la implementación de medidas de
prevención, control y mitigación de impactos ambientales y con el manejo,
cuidado y preservación, del medio ambiente.
La Contraloría General del Estado deberá establecer nexos interinstitucionales
con el Ministerio de Medio Ambiente, los gobiernos seccionales y Unidades de
Medio Ambiente de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, y con la
Fiscalía que conoce de los asuntos relacionados con los delitos contra el Medio
Ambiente, a fin que de garantizar eficiencia en el control ambiental y establecer
85
los grados de responsabilidad y lo que es más importante, prevenir la
integridad del patrimonio natural del Ecuador.
2.1. Análisis jurídico y crítico del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, referente a la prevención
y control de la contaminación ambiental.
EL Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, publicado en el Suplemento del Registro oficial No. 303, de
fecha 19 de octubre del 2010, el mismo que contiene normativa jurídica que
determina las competencias y responsabilidades administrativas municipales
para la prevención y control de la contaminación ambiental.
Este Código establece la organización político-administrativa del Estado
ecuatoriano en el territorio; el régimen de los diferentes niveles de gobiernos
autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de
garantizar su autonomía política, administrativa y financiera. Además,
desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a través del
sistema nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su
administración, las fuentes de financiamiento y la definición de políticas y
mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial.
Son objetivos del presente Código:
a) La autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos
autónomos descentralizados, en el marco de la unidad del Estado ecuatoriano;
b) La profundización del proceso de autonomías y descentralización del
Estado, con el fin de promover el desarrollo equitativo, solidario y sustentable
86
del territorio, la integración y participación ciudadana, así como el desarrollo
social y económico de la población;
c) El fortalecimiento del rol del Estado mediante la consolidación de cada uno
de sus niveles de gobierno, en la administración de sus circunscripciones
territoriales, con el fin de impulsar el desarrollo nacional y garantizar el pleno
ejercicio de los derechos sin discriminación alguna, así como la prestación
adecuada de los servicios públicos;
d) La organización territorial del Estado ecuatoriano equitativa y solidaria, que
compense las situaciones de injusticia y exclusión existentes entre las
circunscripciones territoriales;
e) La afirmación del carácter intercultural y plurinacional del Estado
ecuatoriano;
f) La democratización de la gestión del gobierno central y de los gobiernos
autónomos descentralizados, mediante el impulso de la participación
ciudadana;
g) La delimitación del rol y ámbito de acción de cada nivel de gobierno, para
evitar la duplicación de funciones y optimizar la administración estatal;
h) La definición de mecanismos de articulación, coordinación y
corresponsabilidad entre los distintos niveles de gobierno para una adecuada
planificación y gestión pública;
i) La distribución de los recursos en los distintos niveles de gobierno, conforme
con los criterios establecidos en la Constitución de la República para garantizar
su uso eficiente; y.
87
j) La consolidación de las capacidades rectora del gobierno central en el ámbito
de sus competencias; coordinadora y articuladora de los gobiernos intermedios;
y, de gestión de los diferentes niveles de gobierno.
El citado código establece que para el ejercicio de la autoridad y las potestades
públicas de los gobiernos autónomos descentralizados se regirán por los
siguientes principios:
a) Unidad.- Los distintos niveles de gobierno tienen la obligación de observar la
unidad del ordenamiento jurídico, la unidad territorial, la unidad económica y la
unidad en la igualdad de trato, como expresión de la soberanía del pueblo
ecuatoriano.
La unidad jurídica se expresa en la Constitución como norma suprema de la
República y las leyes, cuyas disposiciones deben ser acatadas por todos los
niveles de gobierno, puesto que ordenan el proceso de descentralización y
autonomías.
La unidad territorial implica que, en ningún caso, el ejercicio de la autonomía
permitirá el fomento de la separación y la secesión del territorio nacional.
La unidad económica se expresa en un único orden económico-social y
solidario a escala nacional, para que el reparto de las competencias y la
distribución de los recursos públicos no produzcan inequidades territoriales.
La igualdad de trato implica que todas las personas son ¡guales y gozarán de
los mismos derechos, deberes y oportunidades, en el marco del respeto a los
principios de interculturalidad y plurinacionalidad, equidad de género,
generacional, los usos y costumbres.
88
b) Solidaridad.- Todos los niveles de gobierno tienen como obligación
compartida la construcción del desarrollo justo, equilibrado y equitativo de las
distintas circunscripciones territoriales, en el marco del respeto de la diversidad
y el ejercicio pleno de los derechos individuales y colectivos. En virtud de este
principio es deber del Estado, en todos los niveles de gobierno, redistribuir y
reorientar los recursos y bienes públicos para compensar las inequidades entre
circunscripciones territoriales; garantizar la inclusión, la satisfacción de las
necesidades básicas y el cumplimiento del objetivo del buen vivir.
c) Coordinación y corresponsabilidad.- Todos los niveles de gobierno tienen
responsabilidad compartida con el ejercicio y disfrute de los derechos de la
ciudadanía, el buen vivir y el desarrollo de las diferentes circunscripciones
territoriales, en el marco de las competencias exclusivas y concurrentes de
cada uno de ellos.
Para el cumplimiento de este principio se incentivará a que todos los niveles de
gobierno trabajen de manera articulada y complementaria para la generación y
aplicación de normativas concurrentes, gestión de competencias, ejercicio de
atribuciones. En este sentido, se podrán acordar mecanismos de cooperación
voluntaria para la gestión de sus competencias y el uso eficiente de los
recursos.
d) Subsidiariedad.- La subsidiariedad supone privilegiar la gestión de los
servicios, competencias y políticas públicas por parte de los niveles de
gobierno más cercanos a la población, con el fin de mejorar su calidad y
eficacia y alcanzar una mayor democratización y control social de los mismos.
En virtud de este principio, el gobierno central no ejercerá competencias que
pueden ser cumplidas eficientemente por los niveles de gobierno más cercanos
a la población y solo se ocupará de aquellas que le corresponda, o que por su
naturaleza sean de interés o implicación nacional o del conjunto de un territorio.
89
Se admitirá el ejercicio supletorio y temporal de competencias por otro nivel de
gobierno en caso de deficiencias, de omisión, de desastres naturales o de
paralizaciones comprobadas en la gestión, conforme el procedimiento
establecido en este Código.
e) Complementariedad.- Los gobiernos autónomos descentralizados tienen la
obligación compartida de articular sus planes de desarrollo territorial al Plan
Nacional de Desarrollo y gestionar sus competencias de manera
complementaria para hacer efectivos los derechos de la ciudadanía y el
régimen del buen vivir y contribuir así al mejoramiento de los impactos de las
políticas públicas promovidas por el Estado ecuatoriano.
f) Equidad interterritorial.- La organización territorial del Estado y la
asignación de competencias y recursos garantizarán el desarrollo equilibrado
de todos los territorios, la igualdad de oportunidades y el acceso a los servicios
públicos.
g) Participación ciudadana.- La participación es un derecho cuya titularidad y
ejercicio corresponde a la ciudadanía. El ejercicio de este derecho será
respetado, promovido y facilitado por todos los órganos del Estado de manera
obligatoria, con el fin de garantizar la elaboración y adopción compartida de
decisiones, entre los diferentes niveles de gobierno y la ciudadanía, así como la
gestión compartida y el control social de planes, políticas, programas y
proyectos públicos, el diseño y ejecución de presupuestos participativos de los
gobiernos. En virtud de este principio, se garantizan además la transparencia y
la rendición de cuentas, de acuerdo con la Constitución y la ley.
Se aplicarán los principios de interculturalidad y plurinacionalidad, equidad de
género, generacional, y se garantizarán los derechos colectivos de las
comunidades, pueblos y nacionalidades, de conformidad con la Constitución,
los instrumentos internacionales y la ley.
90
h) Sustentabilidad del desarrollo.- Los gobiernos autónomos
descentralizados priorizarán las potencialidades, capacidades y vocaciones de
sus circunscripciones territoriales para impulsar el desarrollo y mejorar el
bienestar de la población, e impulsarán el desarrollo territorial centrado en sus
habitantes, su identidad cultural y valores comunitarios. La aplicación de este
principio conlleva asumir una visión integral, asegurando los aspectos sociales,
económicos, ambientales, culturales e institucionales, armonizados con el
territorio y aportarán al desarrollo justo y equitativo de todo el país.
Dentro de los Fines de los gobiernos autónomos descentralizados,
encontramos:
- La recuperación y conservación de la naturaleza y el mantenimiento de
un ambiente sostenible y sustentable;
- La generación de condiciones que aseguren los derechos y principios
reconocidos en la Constitución a través de la creación y funcionamiento
de sistemas de protección integral de sus habitantes;
Facultad normativa.- Para el pleno ejercicio de sus competencias y de las
facultades que de manera concurrente podrán asumir, se reconoce a los
consejos regionales y provinciales, concejos metropolitanos y municipales, la
capacidad para dictar normas de carácter general, a través de ordenanzas,
acuerdos y resoluciones, aplicables dentro de su circunscripción territorial.
Los gobiernos autónomos descentralizados provinciales, tienen entre sus
competencias exclusivas establecidas en el Art. 42 de la COOTAD., la
siguiente:
- La gestión ambiental provincial;
91
Los gobiernos autónomos descentralizados municipales, tienen entre sus
funciones previstas en los Art. 54 y 55 de la COOTAD, la siguiente:
- Regular, prevenir y controlar la contaminación ambiental en el territorio
cantonal de manera articulada con las políticas ambientales nacionales;
- Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración
de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de
saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley;
- Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales;
- Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar,
riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones
que establezca la ley;
- Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las
playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas;
- Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y
pétreos, que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de
mar y canteras;
- Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de
incendios.
Como podemos ver, es responsabilidad de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados la prevención, regulación y control del medio ambiente dentro
de sus territorios.
92
Es obligación del Concejo Municipal, el presentar proyectos de ordenanzas
cantonales, en el ámbito de competencia del gobierno autónomo
descentralizado municipal.
La COOTAD, también establece regímenes especiales, que son formas de
gobierno y administración del territorio, constituidas por razones de población,
étnico culturales o de conservación ambiental. Su conformación tendrá lugar en
el marco de la organización político administrativa del Estado.
Los distritos metropolitanos autónomos, las circunscripciones territoriales
indígenas, afroecuatorianas y montubias y la provincia de Galápagos son
regímenes especiales.
Para el Ejercicio de las Competencias Constitucionales, la COOTAD, establece
en su Artículo 136.- “Ejercicio de las competencias de gestión ambiental.- De
acuerdo con lo dispuesto en la Constitución, el ejercicio de la tutela estatal
sobre el ambiente y la corresponsabilidad de la ciudadanía en su preservación,
se articulará a través de un sistema nacional descentralizado de gestión
ambiental, que tendrá a su cargo la defensoría del ambiente y la naturaleza a
través de la gestión concurrente y subsidiaria de las competencias de este.
sector, con sujeción a las políticas, regulaciones técnicas y control de la
autoridad ambiental nacional, de conformidad con lo dispuesto en la ley.
Corresponde a los gobiernos autónomos descentralizados provinciales
gobernar, dirigir, ordenar, disponer, u organizar la gestión ambiental, la
defensoría del ambiente y la naturaleza, en el ámbito de su territorio; estas
acciones se realizarán en el marco del sistema nacional descentralizado de
gestión ambiental y en concordancia con las políticas emitidas por la autoridad
ambiental nacional. Para el otorgamiento de licencias ambientales deberán
acreditarse obligatoriamente como autoridad ambiental de aplicación
responsable en su circunscripción.
93
Para otorgar licencias ambientales, los gobiernos autónomos descentralizados
municipales podrán calificarse como autoridades ambientales de aplicación
responsable en su cantón. En los cantones en los que el gobierno autónomo
descentralizado municipal no se haya calificado, esta facultad le corresponderá
al gobierno provincial.
Los gobiernos autónomos descentralizados municipales establecerán, en forma
progresiva, sistemas de gestión integral de desechos, a fin de eliminar los
vertidos contaminantes en ríos, lagos, lagunas, quebradas, esteros o mar.
aguas residuales provenientes de redes de alcantarillado, público o privado, así
como eliminar el vertido en redes de alcantarillado.
En el caso de proyectos de carácter estratégico la emisión de la licencia
ambiental será responsabilidad de la autoridad nacional ambiental. Cuando un
municipio ejecute por administración directa obras que requieran de licencia
ambiental, no podrá ejercer como entidad ambiental de control sobre esa obra;
el gobierno autónomo descentralizado provincial correspondiente será,
entonces, la entidad ambiental de control y además realizará auditorías sobre
las licencias otorgadas a las obras por contrato por los gobiernos municipales.
Las obras o proyectos que deberán obtener licencia ambiental son aquellas
que causan graves impactos al ambiente, que entrañan riesgo ambiental y/o
que atentan contra la salud y el bienestar de los seres humanos, de
conformidad con la ley.
Los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales promoverán
actividades de preservación de la biodiversidad y protección del ambiente para
lo cual impulsarán en su circunscripción territorial programas y/o proyectos de
manejo sustentable de los recursos naturales y recuperación de ecosistemas
frágiles; protección de las fuentes y cursos de agua; prevención y recuperación
de suelos degradados por contaminación, desertificación y erosión; forestación
94
y reforestación con la utilización preferente de especies nativas y adaptadas a
la zona; y. educación ambiental, organización y vigilancia ciudadana de los
derechos ambientales y de la naturaleza. Estas actividades serán coordinadas
con las políticas, programas y proyectos ambientales de todos los demás
niveles de gobierno, sobre conservación y uso sustentable de los recursos
naturales.
Los gobiernos autónomos descentralizados regionales y provinciales, en
coordinación con los consejos de cuencas hidrográficas podrán establecer
tasas vinculadas a la' obtención de recursos destinados a la conservación de
las cuencas hidrográficas y la gestión ambiental: cuyos recursos se utilizarán,
con la participación de los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales
y las comunidades rurales, para la conservación y recuperación de los
ecosistemas donde se encuentran las fuentes y cursos de agua.”
Del precepto jurídico se establece que la COOTAD, establece la
corresponsabilidad de la ciudadanía para la preservación del medio ambiente;
la defensoría del ambiente y la naturaleza; y, que corresponde a los gobiernos
autónomos descentralizados provinciales gobernar, dirigir, ordenar, disponer, u
organizar la gestión ambiental, la defensoría del ambiente y la naturaleza, en el
ámbito de su territorio.
Estas acciones se realizarán en el marco del sistema nacional descentralizado
de gestión ambiental y en concordancia con las políticas emitidas por la
autoridad ambiental nacional.
95
2.2. Problemática jurídica de la prevención y control de la contaminación
ambiental en la ciudad de Guaranda, provincia de Bolívar
La falta de Gestión Municipal para la prevención y control de la contaminación
ambiental en la ciudad de Guaranda, es innegable; pese a que las
competencias municipales se amplían día a día, alimentadas por las crecientes
demandas sociales referidas a diversas problemáticas cuyas soluciones, o bien
no están adjudicadas a un órgano específico, o bien son soslayadas por la
administración responsable. Como ejemplo, puede citarse que la gran mayoría
de los reclamos ciudadanos a través de medios de comunicación locales están
dirigidos al gobierno municipal. Basta oír la Radio Guaranda, o ver el Diario “La
Tribuna”, para darse cuenta de este fenómeno. Prácticamente todos los días
una de las misivas se refiere a una cuestión municipal, que puede versar desde
el reclamo por una plaza mal cuidada, pasando por cuestiones de tránsito
vehicular, hasta problemáticas ambientales de gran impacto como la
contaminación de las aguas del Río Guaranda; se trata de una variada gama
de temáticas que tienen como denominador común el reclamo de soluciones a
las autoridades locales, quienes, por su inmediatez, aparecen como de más
fácil acceso al ciudadano común.
Además, la ausencia de sedes de gobierno de otros niveles del Estado ha sido
históricamente causa de una particular demanda social sobre el gobierno
municipal. En tal sentido, es un claro ejemplo la enorme trascendencia que en
el Gobierno Autónomo Descentralizado del Municipio de Guaranda posee en el
área salud, con un dispensario médico, mientras que en otras ciudades se
cuenta con hospitales. Paralelamente a esta creciente demanda ciudadana, los
dirigentes políticos locales incluyen actualmente en sus plataformas electorales
temas que antes se consideraban excluidos de las competencias municipales,
como ser la seguridad, el empleo, la producción, etc.
96
El municipio es observado por la población local como el interlocutor natural
ante el cual deben elevarse las demandas referidas al mejoramiento de las
condiciones de vida de la ciudad.
Es sin dudas la cuestión ambiental un fenómeno de creciente trascendencia
social, alentada por una cada vez mayor concientización de los ciudadanos
acerca de su relevancia. Un medio ambiente sano incide directamente sobre la
calidad de vida, es precisa la máxima disponibilidad de infraestructura social y
pública para actuar en beneficio del bien común, y mantener el medio ambiente
sin mayores deterioros y contaminación; un medio ambiente que a su vez,
contribuya sustancialmente a la satisfacción de los deseos y aspiraciones de la
gente.
Los problemas ambientales son ahora vistos desde otra perspectiva por la
ciudadanía. Ya no se trata sólo de defender la supervivencia de pingüinos
empetrolados o de osos polares afectados por el calentamiento en áreas
lejanas del planeta, la cuestión ambiental se relaciona también con la vida
diaria del habitante de la ciudad. Sostiene el Sociólogo Mario López, que es en
la escala municipal donde radican las mayores expectativas para una
recuperación ambiental. Para él, esta presunción está avalada por múltiples
factores. Entre ellos, el simple hecho de constituir la celda elemental de la
organización social, allí donde coexisten las mayores relaciones, las mayores
preocupaciones y los mayores remedios. La inmediatez en la relación
administrador – administrado constituye la característica distintiva por
excelencia entre el ámbito municipal y otras esferas gubernamentales.
Es en el ámbito municipal donde las soluciones domésticas pueden
multiplicarse, ampliando su trascendencia; y donde la comunicación y la
educación, tanto formal como informal, tienen mayor influencia en la toma de
97
conciencia de la población respecto a la problemática ambiental.
Los principales inconvenientes ambientales que se presentan a escala
municipal son, entre otros, la contaminación del aire y del agua, el
emplazamiento urbanístico en áreas inconvenientes y, particularmente, la
contaminación sonora, lumínica y visual. Esta multiplicidad de trastornos,
muchas veces considerados menores si se los compara con otras
problemáticas de carácter global o regional, tiene sin embargo una gran
incidencia negativa en la vida cotidiana de los afectados (prueba de ello es la
gran cantidad de reclamos referidos a los mismos que se publican en los
medios locales de comunicación).
La mencionada inmediatez existente en la relación municipio – comunidad, y
las características de las problemáticas ambientales que surgen en su seno (en
la mayoría de los casos, cuali cuantitativamente de menor gravedad, si se los
compara con aquellos de alcance nacional), permiten, con un adecuado marco
normativo y funcional, no sólo una actuación reparadora del daño producido,
sino, principalmente, un accionar preventivo, que puede manifestarse, por
ejemplo, en campañas de concientización de la población y en el ejercicio del
poder de la policía municipal en cuestiones ambientales.
Las problemáticas ambientales, se ha definido en el derecho positivo
ecuatoriano al medio ambiente como "el conjunto de elementos naturales o
inducidos por el hombre que interactúan en un espacio y tiempo
determinados".18 Con mayor precisión, doctrinariamente se ha caracterizado al
ambiente humano como "un sistema dinámico, limitado, armónico y complejo
que comprende un ámbito biofísico y sociocultural en que la persona puede
existir y desarrollarse conforme su naturaleza biológica, espiritual y social,
18
http/ monografías.com./trabajo 15.
98
constituido e integrado por elementos funcionales de la naturaleza, o inducidos
o creados por el hombre, que interactuando entre sí y con el propio ser
humano, condicionan su capacidad de obrar y promueven la igualdad y la
solidaridad social para armonizar la pluralidad de libertades en la unidad de la
convivencia".19
Se considera que existen problemáticas ambientales cuando a partir de la
relación entre la sociedad y el medio físico se generan, ya sea en forma directa
o indirecta, consecuencias negativas para la calidad de vida de la población
presente o futura. Estas problemáticas dan origen al daño ambiental, que es
definido como "la alteración, pérdida, disminución o menoscabo significativo
que directa o indirectamente afecta o puede afectar en forma inmediata o
mediata al derecho al ambiente o a uno o más de sus componentes".20
El daño ambiental puede manifestarse de múltiples formas, variando en
gravedad y áreas de afectación. Así, existen problemáticas ambientales de
dimensión global, que afectan al planeta en su conjunto, tales como los
conocidos efectos de adelgazamiento de la capa de ozono, o el paulatino
incremento del dióxido de carbono en la alta atmósfera (efecto invernadero),
etc.
En la escala regional, podemos citar la deforestación para fines comerciales, o
agrícolas; en nuestra ciudad se consideran como principales problemas
ambientales a aquellos vinculados con la erosión y la pérdida de fertilidad de
los suelos, la deforestación de sus superficies boscosas, las inundaciones, que
afectan tanto sus zonas rurales como urbanas; la contaminación de sus aguas,
suelos y atmósfera. Dichos problemas presentan distintos grados de criticidad
de acuerdo con las zonas consideradas. Entre ellos ocupa un lugar destacado
19
IBIDEM 20
Hppt/monografías.com./trabajo 25.
99
el deterioro ambiental por la basura y la utilización de fertilizantes. A todo esto
se le suma una cada vez más marcada fragmentación entre un sector de la
población con acceso al consumo y los servicios, y otro sector sumido en la
pobreza y a pocos pasos de la exclusión social.
La contaminación Urbana.
Generalmente, todo proceso de contaminación urbana reconoce tres estados
fundamentales: origen, vector y destinatario. El origen puede ser variado, entre
las diferentes fuentes pueden reconocerse:
Emisión de humos ambulatorios (combustión vehicular)
Emisión de afluentes gaseosos diversos
Vertido de desechos industriales
Vertido de desechos domésticos
Basurales
Residuos agroquímicos
Residuos de biocida de uso ganadero
Emisión de sonidos
Fugas gaseosas
Proliferación descontrolada de la publicidad callejera, y
tendido aéreo de cables
El vector es el elemento encargado de transportar el contaminante desde el
origen al destinatario. Los vectores, ordenados por su energía, es decir, su
capacidad de transmisión, son:
- Aire
100
- Aguas superficiales
- Aguas subterráneas
- Suelo
El destinatario, último eslabón de la cadena, está constituido por los seres
vivos, esencialmente el hombre.
En el nivel municipal existen innumerables ejemplos de contaminación que
siguen la secuencia aludida, dependiendo su cariz del tipo de actividad
económica predominante, tamaño poblacional, grado de infraestructura,
emplazamiento geográfico, tipo de clima, etc.
Ejemplificando: en un asentamiento urbano de pequeño tamaño, situado en
una zona agrícola, la contaminación puede originarse por el uso de fertilizantes
utilizado por el agricultor de granos y trasladado por el vector suelo. En cambio,
en un caso de contaminación por vertido de gases tóxicos aparentemente
originado por la combustión de automotores, el vector es el aire.
La gestión municipal debe actuar sobre los tres eslabones; sobre el origen,
ordenando los comportamientos públicos y privados a través de leyes u otro
tipo de normas que controlen la llegada al medio ambiente de elementos
contaminantes. Sobre los vectores, procurando su conocimiento e intentando
su ordenamiento, para atenuar al menos sus efectos perjudiciales. Sobre el
destinatario, facilitando la comprensión de los problemas y las soluciones a
través de la comunicación social y la educación formal e informal.
101
CAPÍTULO III
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
a) ENCUESTA APLICADA A ABOGADOS EN LIBRE EJERCICIO
PROFESIONAL.
Pregunta 1 ¿Según su criterio, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía
y Descentralización, establece atribuciones al Consejo Municipal para regular,
prevenir y controlar el medio ambiente?
CUADRO 1 GRAFICO 1
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20) Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
Análisis e interpretación:
El setenta por ciento de los encuestados, que corresponde a veinte abogados,
contestan que el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, si establece atribuciones al Consejo Municipal para regular,
prevenir y controlar el medio ambiente; mientras que el treinta por ciento de los
encuestados, contestan que no.
Variable F %
SI 14 70,00%
NO 6 30,00%
TOTAL 20 100,00%
14
70,00%
6
30,00%
0
2
4
6
8
10
12
14
SI NO
Serie1
Serie2
102
PREGUNTA 2
¿Conoce usted, si el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, establece competencias de gestión ambiental a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Municipales?
CUADRO 2 GRAFICO 2
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20) Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
Análisis e interpretación:
El sesenta por ciento de los encuestados, que corresponde a doce abogados,
contestan que si conocen que el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización, establece competencias de gestión ambiental a
los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales; mientras que el cuarenta
por ciento contesta que no.
Comparto con el criterio de la mayoría, por cuanto el Art. 136 del Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización establece
claramente el ejercicio de las competencias de gestión ambiental, debiendo ser
acatadas por los Gobiernos Municipales, con sujeción a las políticas,
regulaciones técnicas y control de la autoridad ambiental nacional. (Ministerio
del Medio Ambiente.)
Variable F %
SI 12 60,00%
NO 8 40,00%
TOTAL 20 100,00%
12
60,00%
8
40,00%
0
2
4
6
8
10
12
SI NO
Serie1
Serie2
103
PREGUNTA 3
Según su experiencia profesional, ¿Es necesario establecer políticas
municipales generales para promover las buenas prácticas ambientales de
aplicación obligatoria para las entidades públicas del cantón Guaranda?
CUADRO 3 GRAFICO 3
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20) Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
Análisis e interpretación:
El cien por ciento de los encuestados, que corresponde a veinte abogados,
contesta que es necesario establecer políticas municipales generales para
promover las buenas prácticas ambientales de aplicación obligatoria para las
entidades públicas.
Estoy de acuerdo con el criterio de la mayoría de la población encuestada, por
cuanto la Constitución y la COOTAD, establece la corresponsabilidad de las
Instituciones Públicas y de la ciudadanía para la preservación del medio
ambiente, y la competencia municipal para establecer sistemas de gestión
ambiental dentro del marco del sistema nacional descentralizado.
Variable f %
SI 20 100,00%
NO 0 0,00%
TOTAL 20 100,00%
20
100,00%0 0,00%
0
5
10
15
20
SI NO
Serie1
Serie2
104
PREGUNTA 4
De acuerdo a su criterio, ¿Hay necesidad de crear un "Sistema de Derechos o
Tasas Ambientales por los Servicios que presta la entidad Municipal, y por el
uso y aprovechamiento de los bienes cantonales que se encuentran bajo su
cargo y protección?
CUADRO 4 GRAFICO 4
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20) Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
Análisis e interpretación:
Como puede observarse en el cuadro estadístico y en el gráfico, el setenta por
ciento de los encuestados, que corresponden a catorce abogados, afirman
positivamente que es necesario crear un "Sistema de Derechos o Tasas
Ambientales por los Servicios que presta la entidad Municipal, y por el uso y
aprovechamiento de los bienes cantonales que se encuentran bajo su cargo y
protección; mientras que el treinta por ciento restante, contestan que no.
Estoy de acuerdo con el criterio de la mayoría, porque así el Gobierno
Municipal contaría con los recursos necesarios para establecer un
Departamento de Gestión Ambiental, tendiente a la prevención, control y
regulación del medio ambiente.
Variable F %
SI 14 70,00%
NO 6 30,00%
TOTAL 20 100,00%
14
70,00%
6
30,00%
0
2
4
6
8
10
12
14
SI NO
Serie1
Serie2
105
PREGUNTA 5
¿Está usted de acuerdo, que el Gobierno Autónomo Descentralizado del
cantón Guaranda, establezca las bases en materia de prevención, vigilancia y
reducción de la contaminación atmosférica?
CUADRO 5 GRAFICO 5
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20) Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
Análisis e interpretación: Del cuadro estadístico y gráfico, se desprende que el ochenta por ciento de los
encuestados, que corresponden a dieciséis abogados, contestan que el
Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Guaranda, debe establecer las
bases en materia de prevención, vigilancia y reducción de la contaminación
atmosférica; mientras que el veinte por ciento, que representa a cuatro
abogados, contestan que no.
Comparto con la opinión de la mayoría de los encuestados, porque es urgente
no sólo necesario establecer en forma progresiva sistemas de gestión integral
de prevención, vigilancia y reducción de la contaminación atmosférica.
Variable f %
SI 16 80,00%
NO 4 20,00%
TOTAL 20 100,00%
16
80,00%
4
20,00%
0
2
4
6
8
10
12
14
16
SI NO
Serie1
Serie2
106
PREGUNTA 6
¿Cree usted, que el Gobierno Autónomo Descentralizado del Municipio de
Guaranda, debe establecer sistemas de gestión integral de desechos?
CUADRO 6 GRAFICO 6
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20) Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
Análisis e interpretación:
Como puede observarse en el cuadro estadístico y en el gráfico, el noventa por
ciento de los encuestados, que corresponden a dieciocho abogados, afirman
que el Gobierno Autónomo Descentralizado del Municipio de Guaranda, debe
establecer sistemas de gestión integral de desechos; mientras que el diez por
ciento restante, contestaron que no
Comparto con el criterio de la mayoría de los encuestados que contestan
afirmativamente, ya que un sistema de gestión integral de desechos, permitiría
eliminar los contaminantes vertidos en ríos, lagunas, quebradas, aguas
residuales provenientes de alcantarillado público o privado, y en redes de
alcantarillado.
Variable f %
SI 18 90,00%
NO 2 10,00%
TOTAL 20 100,00%
18
90,00%2
10,00%
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
SI NO
Serie1
Serie2
107
PREGUNTA 7
Según su criterio ¿Debe establecer en la ciudad de Guaranda la Defensoría del
Ambiente y la Naturaleza?
CUADRO 7 GRAFICO 7
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20) Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
Análisis e interpretación:
El cincuenta por ciento de los encuestados, que corresponde a diez abogados,
contestan que si se debe establecer en la ciudad de Guaranda la Defensoría
del Ambiente y la Naturaleza; mientras que el otro cincuenta por ciento
contesta que no
Según mi criterio, la la Defensoría del Ambiente y la Naturaleza debe crearse
en la ciudad de Guaranda, para el ejercicio de la tutela estatal sobre el
ambiente y establecer responsabilidades de la ciudadanía; para el efecto,
corresponde al Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial, gobernar,
dirigir, ordenar, disponer u organizar la Defensoría del Ambiente y la
Naturaleza, en el ámbito de su territorio
.
Variable f %
SI 10 50,00%
NO 10 50,00%
TOTAL 20 100,00%
10
50,00%
10
50,00%
0
2
4
6
8
10
SI NO
Serie1
Serie2
108
PREGUNTA 8
¿Considera usted, que la falta de ordenanzas y políticas municipales para
prevenir y controlar la contaminación ambiental en el cantón Guaranda,
provincia de Bolívar, atenta contra el derecho de la población a vivir en un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado?
CUADRO 8 GRAFICO 8
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20)
Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
Análisis e interpretación:
Como puede observarse en el cuadro estadístico y en el gráfico, catorce
abogados que representan el setenta por ciento de los encuestados,
consideran que la falta de ordenanzas y políticas municipales para prevenir y
controlar la contaminación ambiental en el cantón Guaranda, provincia de
Bolívar, atenta contra el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado; mientras que el treinta por ciento restante, que
corresponde a seis abogados, contestan que no.
Estoy de acuerdo con la mayoría de los encuestados que contestan que sí,
porque no hay una verdadera gestión ambiental municipal encaminada a
regular, prevenir y controlar el medio ambiente.
Variable f %
SI 14 70,00%
NO 6 30,00%
TOTAL 20 100,00%
14
70,00%
6
30,00%
0
2
4
6
8
10
12
14
SI NO
Serie1
Serie2
109
b) ENCUESTA APLICADA A DIEZ SERVIDORES PÚBLICOS DEL
GOBIERNO MUNICIPAL DEL CANTÓN SAN MIGUEL DE BOLÍVAR.
PREGUNTA No. 01
¿Conoce usted, que es la Contaminación Ambiental?
CUADRO NO. 1
Variable F %
SI 7 88%
NO 3 12%
TOTAL 10 100%
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20)
Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
GRAFICO NO.1
ANÁLISIS
El ochenta y ocho por ciento de los encuestados contestan que si conocen que
es la Contaminación Ambiental, mientras que el doce por ciento dice que no
sabe.
Podemos ver que la mayoría de los empleados del Municipio si conocen lo que
es la contaminación ambiental.
110
PREGUNTA No. 02
¿De acuerdo a su opinión, la Constitución de la República del Ecuador
consagra el derecho a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado?
CUADRO NO. 2
Variable F %
SI 9 97%
NO 1 3%
TOTAL 10 100%
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20)
Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
GRAFICO NO. 2
ANÁLISIS
El noventa y siete por ciento de los encuestados señala que la Constitución de
la República del Ecuador si consagra el derecho a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado; y el tres por ciento contesta que no.
Podemos ver que la mayoría de los empleados del Municipio de Guaranda, si
conocen que la Constitución consagra el derecho a vivir en un ambiente sano,
es decir, libre de contaminación ambiental.
111
PREGUNTA No. 03
¿Conoce usted, bajo que normas jurídicas el Gobierno Municipal de Guaranda
debe regular, prevenir y controlar el medio ambiente?
CUADRO NO. 3
Variable F %
SI 8 79%
NO 2 21%
TOTAL 10 100%
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20)
Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
GRAFICO NO. 3
ANÁLISIS
El setenta y nueve por ciento de los encuestados; contestan, que si conocen
que la COOTAD, establece las normas jurídicas para la regulación, prevención
y control del medio ambiente; y, el veintiún por ciento dice que no conocen con
exactitud.
De lo expuesto, se establece que hay empleados municipales, que no conocen
ni han leído el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización.
112
PREGUNTA No. 04
¿Cree usted, que es necesario contar con ordenanzas municipales para
prevenir, regular y controlar la contaminación ambiental en el cantón
Guaranda?
CUADRO NO. 4
Variable F %
SI 7 71%
NO 3 29%
TOTAL 10 100%
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20)
Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
GRAFICO NO. 4
ANÁLISIS
El setenta y uno por ciento de los encuestados dicen que es necesario contar
con ordenanzas municipales para prevenir, regular y controlar la contaminación
ambiental; y, el veintinueve por ciento contesta que no es necesario.
Estoy de acuerdo con la mayoría, ya que es imperativo que existan ordenanzas
municipales para regular y controlar la contaminación ambiental.
113
PREGUNTA No. 05
¿Cree usted, que la falta de ordenanzas y políticas municipales para prevenir y
controlar la contaminación ambiental en el cantón Guaranda, atenta contra el
derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado?
CUADRO NO. 5
Variable F %
SI 9 88%
NO 1 12%
TOTAL 34 100%
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20)
Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
GRAFICO NO. 5
ANÁLISIS
El ochenta y ocho por ciento de los encuestados contestan, que la falta de
ordenanzas y políticas municipales para prevenir y controlar la contaminación
ambiental en el cantón Guaranda, atenta contra el derecho de la población a
vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; y, el doce por ciento
dicen que no, ya que solo hay que ceñirse a las normas jurídicas contenidas
en cada cuerpo legal.
114
PREGUNTA No. 06
¿Cree usted que el Consejo Municipal, como órgano de legislación cumple con
las competencias otorgadas por la constitución para prevenir, regular y
controlar el medio ambiente?
CUADRO NO. 6
Variable F %
SI 1 12%
NO 9 88%
TOTAL 10 100%
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20)
Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
GRAFICO NO. 6
ANÁLISIS
El ochenta y ocho por ciento de los encuestados contestan, que el Consejo
Municipal, como órgano de legislación no cumple con las competencias
otorgadas por la constitución para prevenir, regular y controlar el medio
ambiente, ni garantiza el derecho de vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado.
115
PREGUNTA No. 07
¿Está usted de acuerdo, que se diseñe un proyecto de ordenanza cantonal que
establezca un sistema administrativo que permita prevenir y controlar la
contaminación ambiental en la ciudad de Guaranda?
CUADRO NO. 7
Variable F %
SI 9 97%
NO 1 3%
TOTAL 10 100%
Fuente: Encuesta aplicada (2010-011-20)
Autor: Sr. César Javier Zurita Peña
GRAFICO NO. 7
NO3%
SI97%
ANÁLISIS
El noventa y siete por ciento de los encuestados contestan, qué están de
acuerdo que se diseñe un proyecto de ordenanza cantonal que establezca un
sistema administrativo que permita prevenir y controlar la contaminación
ambiental; y, el tres por ciento dice que no está de acuerdo.
116
COMPROBACIÓN DE HIPÓTESIS
Al desarrollar el presente ítem debo indicar que he culminado con satisfacción
mi investigación doctrinaria, jurídica y empírica, por lo que puedo sostener que
verifiqué positivamente mi hipótesis que me formulé al iniciar mi investigación
de la cual estoy informando en este ejemplar.
Primeramente cabe recordar mi hipótesis que fue redactado de la siguiente
manera:
- La falta de políticas y ordenanzas cantonales para prevenir y controlar la
contaminación ambiental en la ciudad de Guaranda, atenta contra el
derecho constitucional de la población a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, y vulnera derechos del buen vivir, sumak
kawsay.
De la investigación de campo aplicada a veinte profesionales del derecho y
diez servidores públicos municipales mediante encuestas, se recabo
información y se estableció que el Gobierno Municipal del cantón Guaranda,
no ha expedido ordenanza alguna para prevenir, controlar, y regular el medio
ambiente conforme lo establece la Constitución y el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, lo que atenta con el
derecho constitucional de la población a vivir en un ambiente sano y
equilibrado, y por ende no garantiza el sumak kawsay.
117
CONCLUSIONES
Del trabajo investigativo, se concluye:
- Que nuestra Constitución de la República del Ecuador, consagra el
derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado, y reconoce a la
naturaleza como sujeto de derechos.
- Que existen varios cuerpos legales que regulan el procedimiento de
prevención y control del medio ambiente.
- Que el Código Orgánico de Organización territorial, Autonomía y
Descentralización establece las atribuciones y competencias de los
Gobiernos Municipales para el ejercicio del sistema de gestión ambiental
dentro de su territorio.
- Que la falta de ordenanzas y políticas municipales para prevenir y
controlar la contaminación ambiental en el cantón Guaranda, provincia
de Bolívar, atenta contra el derecho de la población a vivir en un
ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
- Que, es necesario diseñar un proyecto de ordenanza cantonal que
establezca un sistema administrativo que permita prevenir y controlar la
contaminación ambiental.
118
RECOMENDACIONES
- Se recomienda al Consejo Municipal del cantón Guaranda, como órgano
legislativo, dicte ordenanzas relacionadas con la prevención, regulación
y control del medio ambiente y las competencias de los organismos
públicos encargados de la corresponsabilidad en la prevención del daño
ambiental, a fin de que se garantice el derecho a vivir en un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado.
- Se recomienda a la Asamblea Nacional que recoja en un solo cuerpo
normativo las disposiciones que regulan las infracciones ambientales y
el procedimiento administrativo garantizando el derecho a la seguridad
jurídica.
- Se recomienda a la Asamblea Nacional que adecue formal y
materialmente la Ley de Gestión Ambiental a los derechos previstos en
la Constitución y los tratados internacionales y los que sean necesarios
para garantizar los derechos de la naturaleza y prevenir el daño
ambiental.
- Se recomienda al Gobierno Autónomo Descentralizado del Municipio de
Guaranda, establecer un "Sistema de Derechos o Tasas Ambientales
por los Servicios que presta la entidad Municipal, y por el uso y
aprovechamiento de los bienes cantonales que se encuentran bajo su
cargo y protección."
119
CAPITULO IV
MARCO PROPOSITIVO
4.1.- TITULO DE LA PROPUESTA:
Proyecto de Políticas y Ordenanzas cantonales o municipales que regulen,
prevenga y controle el medio ambiente en el cantón Guaranda.
4.2.- PRESENTACIÓN
Para el desarrollo de mi propuesta utilizaré los resultados de la investigación
doctrinaria, jurídica y empírica que han sido debidamente recabados y
analizados, llegando a establecer que es necesario realizar un proyecto de
ordenanzas municipales que coadyuve para regular, prevenir y controlar el
medio ambiente, teniendo en cuenta los derechos de la naturaleza, y las
atribuciones dada a los Gobiernos Municipales por la Constitución de la
República del Ecuador, y el Código Orgánico de Organización, Autonomía y
Descentralización y demás normativa jurídica vigente y no contraria a la
Constitución, ya que estas deben adecuarse formal y materialmente a los
derechos y garantías consagrados en la norma suprema, caso contrario
carecen de eficacia jurídica, y que el Consejo Cantonal, con función legislativa
es el órgano competente para expedir, codificar, reformar o derogar
ordenanzas.
Para elaborar mi proyecto de reformas legales, utilice un formato previsto en
los Registros Oficiales en donde se publican obligatoriamente las leyes y
ordenanzas que rigen en el Estado Ecuatoriano.
120
4.3. JUSTIFICACIÓN
La presente propuesta jurídica de proyecto de ordenanza ambiental, se justifica
académica y jurídicamente en la necesidad de prevenir y controlar la
contaminación ambiental en el cantón Guaranda, provincia de Bolívar, y
adecuarla material y formalmente con los derechos y garantías consagrados en
la Constitución; es decir, que se torna indispensable contar con un
ordenamiento jurídico – administrativo que permita la correcta administración
pública en lo que tiene que ver con el medio ambiente.
Acogiendo los resultados de las encuestas aplicadas a los profesionales del
derecho, así como de los empleados del Gobierno Municipal del cantón
Guaranda, se propone: “Incorporar mediante ordenanza municipal un sistema
administrativo que permita prevenir y controlar la contaminación ambiental”
4.4. DESARROLLO DE LA PROPUESTA: “Proyecto de Ordenanza
Municipal”
R. O. No.... 30 AGOSTO 2011
LEY N° 2010-101
CONSEJO MUNICIPAL
Considerando:
Que, el artículo 14 de la Constitución de la República del Ecuador, reconoce el
derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay. Se
declara de interés público la preservación del ambiente, la conservación de los
121
ecosistemas, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los
espacios naturales degradados;
Que, el numeral 27 del artículo 66 de la Constitución de la República del
Ecuador, reconoce y garantiza a las personas el derecho a vivir en un ambiente
sano, ecológicamente equilibrado, libre de contaminación y en armonía con la
naturaleza;
Que, el numeral 4 del artículo 276 de la Constitución de la República del
Ecuador señala como uno de los objetivos del régimen de desarrollo, el
recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable
que garantice a las personas y colectividades el acceso equitativo, permanente
y de calidad al agua, aire y suelo, y a los beneficios de los recursos del
subsuelo y del patrimonio natural;
Que, el artículo 395 de la Constitución de la República del Ecuador señala que
el Estado garantizará un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente
equilibrado, así como las políticas de gestión ambiental serán de obligatorio
cumplimiento por parte del Estado y por todas las personas naturales y
jurídicas, el Estado garantizará también la participación activa de la sociedad
en la planificación, ejecución y control de las actividades que generen impactos
ambientales, y finalmente en caso de existir duda sobre el alcance de las
disposiciones legales en materia ambiental, estas se aplicarán en el sentido
más favorable a la protección de la naturaleza;
Que, el artículo 396 de la Constitución de la República del Ecuador señala que
el Estado adoptará políticas y medidas oportunas, que eviten los impactos
ambientales negativos, cuando exista certidumbre de daño. En caso de duda
sobre el impacto ambiental de alguna acción u omisión, aunque no exista
122
evidencia científica del daño, el Estado adoptará medidas protectoras eficaces
y oportunas.
La responsabilidad por daños ambientales es objetiva. Todo daño al ambiente,
además de las sanciones correspondientes, implicará también la obligación de
restaurar integralmente los ecosistemas e indemnizar a las personas y
comunidades afectadas.
Las acciones legales para perseguir y sancionar por daños ambientales serán
imprescriptibles;
Que, el artículo 397 de la Constitución de la República del Ecuador señala que
en caso de daños ambientales el Estado actuará de manera inmediata y
subsidiaria para garantizar la salud y la restauración de los ecosistemas.
Además de la sanción correspondiente, el Estado repetirá contra el operador
de la actividad que produjera el daño las obligaciones que conlleve la
reparación integral, en las condiciones y con los procedimientos que la ley
establezca. La responsabilidad también recaerá sobre las servidoras o
servidores responsables de realizar el control ambiental. Para garantizar el
derecho individual y colectivo a vivir en un ambiente sano y ecológicamente
equilibrado, el Estado se compromete a permitir a cualquier persona natural o
jurídica, colectividad o grupo humano, ejercer las acciones legales y acudir a
los órganos judiciales y administrativos, sin perjuicio de su interés directo, para
obtener de ellos la tutela efectiva en materia ambiental, incluyendo la
posibilidad de solicitar medidas cautelares que permitan cesar la amenaza o el
daño ambiental materia de litigio. La carga de la prueba sobre la inexistencia de
daño potencial o real recaerá sobre el gestor de la actividad o el demandado; a
establecer mecanismos efectivos de prevención y control de la contaminación
ambiental, de recuperación de espacios naturales degradados y de manejo
123
sustentable de los recursos naturales; a regular la producción, importación,
distribución, uso y disposición final de materiales tóxicos y peligrosos para las
personas o el ambiente; a asegurar la intangibilidad de las áreas naturales
protegidas, de tal forma que se garantice la conservación de la biodiversidad y
el mantenimiento de las funciones ecológicas de los ecosistemas. El manejo y
administración de las áreas naturales protegidas estará a cargo del Estado; a
establecer un sistema nacional de prevención, gestión de riesgos y desastres
naturales, basado en los principios de inmediatez, eficiencia, precaución,
responsabilidad y solidaridad;
Que, el artículo 95 de la Ley Orgánica de Salud, señala que la autoridad
sanitaria nacional en coordinación con el Ministerio del Ambiente, establecerá
las normas básicas para la preservación del ambiente en materias relacionadas
con la salud humana, las mismas que serán de cumplimiento obligatorio para
todas las personas naturales, entidades públicas, privadas y comunitarias. El
Estado a través de los organismos competentes y el sector privado está
obligado a proporcionar a la población, información adecuada y veraz respecto
del impacto ambiental y sus consecuencias para la salud individual y colectiva;
Que, el artículo 45 de la Ley de Gestión Ambiental señala que para el caso de
infracciones que se sancionan en la vía administrativa, el Ministerio del ramo y
las autoridades que ejerzan jurisdicción en materia ambiental, se sujetarán al
procedimiento establecido en el Código de la Salud. De las resoluciones
expedidas por los funcionarios de las distintas instituciones, podrá apelarse
únicamente ante la máxima autoridad institucional, cuya resolución causará
ejecutoria, en la vía administrativa;
Que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 29 de la Ley de Gestión
Ambiental, toda persona natural o jurídica tiene derecho a ser informada sobre
124
cualquier actividad de las instituciones del Estado que pueda producir impactos
ambientales;
Que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 55 del Estatuto del Régimen
Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, las atribuciones propias de las
diversas entidades y autoridades de la Administración Pública Central e
Institucional, serán delegables en las autoridades u órganos de inferior
jerarquía, excepto las que se encuentren prohibidas por ley o por decreto. La
delegación será publicada en el Registro Oficial. Los delegados de las
autoridades y funcionarios de la Administración Pública Central e Institucional
en los diferentes órganos y dependencias administrativas, no requieren tener
calidad de funcionarios públicos;
En ejercicio de las atribuciones establecidas en el inciso final del artículo 264
de la Constitución de la República del Ecuador, en concordancia con el Código
Orgánico de organización Territorial, Autonomía y Descentralización.
Acuerda:
EXPEDIR LAS POLÍTICAS GENERALES PARA PROMOVER LAS BUENAS
PRÁCTICAS AMBIENTALES EN ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO.
Art. 1.- La presente ordenanza municipal tiene como objeto promover las
buenas prácticas en entidades del sector público para apoyar en la reducción
de la contaminación ambiental.
Art. 2.- Ámbito de aplicación.- las siguientes políticas generales para establecer
las buenas prácticas ambientales serán de aplicación obligatoria para las
125
entidades a las que se refiere el Art. 141 de la Constitución de la República del
Ecuador, inciso segundo.
Podrán acogerse a esta ordenanza municipal de manera voluntaria las demás
Instituciones del sector público determinadas en el Art. 225 de la Constitución
de la República del Ecuador.
Art. 3.- El glosario de términos a regir en el presente acuerdo ministerial son los
siguientes:
Buenas prácticas ambientales.- Es un compendio de actividades con los que
se promueve a diferentes personas jurídicas y naturales a aplicar ciertas
prácticas con el fin de reducir la contaminación y los impactos ambientales
negativos.
Compras responsables.- Aquellas adquisiciones que consideran parámetros
ambientales y que cuenten con permisos y licencias establecidas emitidas por
la autoridad competente.
Indicador de gestión.- Son datos en la gestión que resumen gran cantidad de
información clave, significativa y comparable a fin de presentar el
comportamiento ambiental de una entidad, programa, proyecto u otra de
manera exhaustiva y cuantificable.
Memo electrónico.- Es un documento generado en memoria electrónica a
base de componentes en un ordenador o computador cuyos dispositivos y
medios de grabación retienen datos informáticos.
126
Sistema informático cero papeles.- Aquel sistema electrónico que busca
eliminar el flujo de documentación en papel, reemplazándolo por un memo
electrónico.
Art. 4.- Las instituciones sujetas a la presente ordenanza municipal, tendrá que
notificar hasta el 31 de enero de cada año al Gobierno Municipal del cantón
Guaranda, sus indicadores de gestión de buenas prácticas ambientales que
serán: consumo de agua, consumo de energía, kilogramos de papel
consumidos, kilogramos de papel reciclado y manejo de residuos y desechos
calculados por persona.
Art. 5.- Se crea el Reconocimiento: “Reconocimiento Municipal Ambiental” -
RMA-, que se otorgará a la entidad que reduzca su porcentaje de
contaminación a través de buenas prácticas ambientales y frente a las demás
entidades públicas.
Art. 6.- Las instituciones sujetas a este acuerdo ministerial deberán
obligatoriamente realizar una capacitación permanente a sus funcionarios y
funcionarias, de tal manera que tengan el conocimiento adecuado para
implementar las actividades de buenas prácticas ambientales de su institución.
Art. 7.- Las instituciones sujetas a esta ordenanza municipal implementarán
programas de difusión para la disposición adecuada de los desechos, ahorro
de agua, ahorro de energía, prohibición de fumar, entre otras disposiciones que
sean buenas prácticas ambientales.
127
TÍTULO I
LÍNEA BASE PARA LA GESTIÓN DE BUENAS PRÁCTICAS AMBIENTALES
CAPÍTULO I
BUENAS PRÁCTICAS AMBIENTALES EN ENTIDADES DEL SECTOR
PÚBLICO
Art. 8.- La línea base para la gestión de buenas prácticas ambientales deberá
contener lo siguiente:
a) Estado de equipos e instalaciones;
b) Detalle del gasto de energía. Curvas trimestrales de consumo energético;
c) Gastos y consumo de papel;
d) Estado de la gestión de residuos y desechos;
e) Gasto y consumo de agua. Estado de las instalaciones de agua. Estado de
jardines y prácticas de riego, de ser el caso;
f) Situación en cuanto a la generación de desechos y su disposición final;
128
g) Estado de la gestión del transporte de la institución, tanto propio como
contratado;
h) Situación acerca de la gestión de compras responsables en la institución; e,
i) Identificación de los problemas que limitan las buenas prácticas ambientales
en la institución.
Art. 9.- Las instituciones y empresas sujetas a esta ordenanza municipal,
deberán proponer alternativas de solución a los problemas identificados que
limitan las buenas prácticas ambientales.
Art. 10.- Las entidades del sector público que se sujeten a esta ordenanza
municipal, deberán detallar los rubros que se proyecta obtener de la venta de
productos de reciclaje, su destino y el uso presupuestario.
TÍTULO II
DE LA GESTIÓN PARA LAS BUENAS PRÁCTICAS AMBIENTALES
CAPÍTULO I
LA GESTIÓN DE DESECHOS
Art. 11.- La presente ordenanza municipal no podrá usarse para el manejo de
desechos peligrosos tales como los hospitalarios, los bio contaminantes, entre
otros. Para ellos se aplicarán las normas especiales existentes.
129
Art. 12.- Los desechos sólidos generados en las instituciones sujetas a esta
ordenanza municipal serán separados en tachos independientes de la siguiente
manera:
a) Papel y cartón; b) Plástico;
c) Metal;
d) Vidrio;
e) Desechos orgánicos o biodegradables y desechos comunes; y,
f) Desechos peligrosos.
Art. 13.- Las direcciones administrativas o su equivalente, dispondrán la
entrega de los desechos a través de los sistemas de recolección de basura de
cada cantón; cada entidad se encargará de realizar las gestiones, convenios,
contratos y más acciones que garanticen una disposición final adecuada.
La identificación, disposición en tachos de colores, calificación como gestores
ambientales y más aspectos constantes en el Libro VI del Texto Unificado de
Legislación Ambiental Secundaria y las ordenanzas municipales sobre el
manejo de desechos, deberá estar orientada a la aplicación efectiva y
coordinada con esta normativa.
CAPÍTULO II
DE LA GESTIÓN DEL PAPEL
Art. 14.- La política de buenas prácticas ambientales deberá incorporar un
sistema informático cero papeles en la gestión de documentación interna, sus
130
costos y beneficios, o en su defecto, cada institución deberá diseñar un
mecanismo de comunicación electrónica interna que permita el ahorro del
papel.
Art. 15.- Se utilizará el sistema informático cero papeles como un medio idóneo
para la comunicación interna dentro de las instituciones sujetas a este acuerdo
ministerial. Sin perjuicio de lo señalado, de requerirse un documento en
constancia física se realizará la impresión en papel y sobres reutilizados.
Art. 16.- La lectura, análisis, revisión de borradores de documentos se realizará
de forma electrónica, en aquellas instituciones que utilicen estos mecanismos
informáticos.
Art. 17.- Las impresiones de las instituciones sujetas a esta ordenanza
municipal se realizarán en blanco y negro. Solamente en documentos finales,
que usen mapas, gráficos o se haga estrictamente necesario se usarán
impresiones de color.
Las impresiones de libros o documentos de las instituciones sujetas a este
acuerdo ministerial deberán hacerse sin plastificado o protección UV pues esta
dificulta su reciclaje. Preferentemente serán elaboradas en material reciclado, o
con certificación ecológico.
Las instituciones sujetas a este acuerdo ministerial deberán realizar el
mantenimiento constante de copiadoras, impresoras y equipos para evitar el
desperdicio de papel.
Art. 19.- El papel deberá clasificarse en dos recipientes:
131
a) El de reutilización, que deberá establecerse en cada oficina, con la
respectiva identificación; y,
b) El de reciclaje y descarte que se refiere al papel que ya haya sido utilizado,
finalmente y reutilizado previamente, el mismo que deberá estar señalizado de
igual manera.
El papel a depositarse en los tachos deberá estar sin grapas, cuerdas, cintas,
ligas, grasa, papel químico o algún otro tipo de adhesivo; así como tampoco
deberán estar contaminados con residuos orgánicos.
Los materiales que dificulten el reciclaje deberán estar dispuestos en basureros
de otros materiales.
CAPÍTULO III
GESTIÓN DE LOS DESECHOS SÓLIDOS
Art. 20.- Toda institución sujeta a esta ordenanza municipal deberá instalar
sistemas de reciclaje internos de papel, cartón, plástico, metal, vidrio, desechos
orgánicos o biodegradables, desechos comunes y desechos peligrosos en
distintos contenedores. La Dirección Administrativa o su equivalente adquirirán
los contenedores señalizados para estos fines.
Art. 21.- Toda institución sujeta a esta ordenanza municipal deberá instalar
recipientes para desechos orgánicos y formar parte del sistema de recolección
y destino final establecido en cada cantón.
Art. 22.- Los desechos orgánicos generados en áreas como los comedores de
las instituciones, deberán ser acopiados y desalojados conforme a este
132
acuerdo ministerial, y dispuestos de acuerdo a los sistemas de recolección de
cada cantón.
Art. 23.- Las instituciones sujetas a la presente ordenanza municipal deberán
coordinar, contratar o realizar los convenios locales con las instituciones que
reciclan y procesan desechos para la compra venta o disposición final.
Art. 24.- Si las instituciones sujetas a la presente ordenanza municipal hubieren
internamente expedido disposición para la clasificación de desechos sólidos y
cuenten con sistemas de recolección clasificados, quedarán exentas de las
obligaciones previstas en los artículos 21, 22 y 23 de esta ordenanza municipal.
Art. 25.- Las pilas y baterías que se compren en las instituciones serán
recargables en la medida de lo posible. Se dispondrá de contenedores
especiales y serán señalizados para el efecto. Tal como lo indica el capítulo de
compras responsables estos desechos deben ser manejados por los
proveedores.
Art. 26.- Los cartuchos que se desechen en las oficinas deberán entregarse a
la Dirección Administrativa o su equivalente en la institución para la disposición
final adecuada. La Dirección administrativa de cada institución gestionará con
los proveedores de cartuchos de impresora un plan de disposición final de los
mismos o en su defecto con la institución que se encargue de la disposición
final de estos desechos.
CAPÍTULO IV
DE LA GESTIÓN Y AHORRO DEL AGUA
133
Art. 27.- En las instituciones sujetas a esta ordenanza municipal de buenas
prácticas ambientales se deberá:
a) Instalar en los servicios sanitarios ahorradores y contadores de agua;
b) Instalar en los lavabos de las instituciones reguladores de caudal, y
temporizadores;
c) Hacer revisiones anuales de tubería y grifería para evitar fugas y
desperdicios; y,
d) Las instituciones que cuenten con espacios verdes deberán instalar sistemas
de riego por aspersión y el riego deberá hacerse solamente en las tardes.
Art. 28.- Se prohíbe que las instituciones sujetas a esta ordenanza municipal
realicen cualquier actividad que incurra en el desperdicio de agua.
CAPÍTULO V
ENERGÍA Y TRANSPORTE
Art. 29.- Cada edificio e instalación de las instituciones sujetas a esta
ordenanza municipal deberán revisar las instalaciones eléctricas y las
alternativas para la solución de problemas encontrados en ellas.
Art. 30.- Cada institución sujeta a esta ordenanza municipal deberá incorporar
lámparas fluorescentes o focos ahorradores en sus edificios e instalaciones, de
acuerdo al Decreto Ejecutivo 238 de fecha 28 de enero del 2010, publicado en
el Registro Oficial No. 128 de 11 de febrero del 2010.
134
Art. 31.- Además incorporará en su reglamento interno de funcionamiento
normas que obliguen:
a) Apagar maquinarias, computadoras y equipos cuando no se estén usando;
b) Uso de protectores de pantalla que ahorren energía en las computadoras;
c) Detectores de movimiento-encendido en los pasillos y baños;
d) Control del encendido y apagado de las cafeteras;
e) Prever el mantenimiento anual de equipos y chequear vida útil de los
mismos para programar su reemplazo; y,
f) Desconectar cargadores de equipos electrónicos.
Art. 32.- Cada institución deberá realizar un mantenimiento periódico del estado
de copiadoras e impresoras y demás artefactos eléctricos.
Art. 33.- En cuanto a la eficiencia energética en edificaciones de nueva
construcción, y a edificios cuyas modificaciones, reformas o rehabilitaciones
sean superiores al 25% del envolvente del edificio, las instituciones sujetarse al
presente acuerdo ministerial deberán sujetarse a lo dispuesto para estos casos
en la Norma Técnica Ecuatoriana NTE INEN 2 506:2009 de Eficiencia
Energética en Edificaciones.
Art. 34.- Las instituciones sujetas a las buenas prácticas ambientales deberán
cumplir en cuanto al tema de energía y transporte como mínimo con lo
siguiente:
135
a) Realizar el mantenimiento constante del parque automotor de la institución;
b) Mantener y regular la presión de neumáticos del parque automotor para
reducir el gasto de energía;
c) Disminuir en el parque automotor el uso de parrillas, guarda choques y otros
elementos que provocan resistencias; y,
d) Los talleres de servicio automotriz en los que se realice el mantenimiento,
limpieza, arreglo de automotores deberán observar una gestión adecuada de
los desechos y cumplir con las regulaciones del Texto Unificado de Legislación
Ambiental Secundaria, como también con las ordenanzas locales. Tendrán que
cumplir con las siguientes actividades mínimas:
1. Recolección y tratamiento adecuado de aceites.
2. El Cambio de aceite no se puede realizar en la vía pública.
3. Evitar la contaminación del agua.
4. Reciclar o manejar de manera separada y adecuada las partes o piezas
cuando sean desechos.
5. Disposición ambientalmente adecuada de neumáticos, baterías, aceites,
tachos y recipientes, entre otros.
6. Controlar la vida útil de vehículos.
7. Capacitar a chóferes respecto del mejor rendimiento del vehículo, evitando el
desperdicio de energía (combustible).
Art. 35.- Las instituciones sujetas a esta ordenanza municipal deberán
promover el uso del transporte masivo, bicicleta u otros medios alternativos de
movilización.
136
Las instituciones implementarán la infraestructura necesaria para
aparcamiento, seguridad y vías para el uso de la bicicleta.
TÍTULO IV
DE LAS COMPRAS RESPONSABLES
CAPÍTULO I
COMPRAS DE PRODUCTOS, BIENES Y SERVICIOS
Art. 36.- Las instituciones sujetas a esta ordenanza municipal para la
adquisición de productos de limpieza deberán observar las siguientes
disposiciones:
1. Reducir los desechos a través de las compras en envases grandes o al por
mayor.
2. Garantizar que los productos tengan un etiquetado que informe de sus
riesgos y beneficios.
3. Garantizar que los ofertantes cuentan con los requisitos establecidos en el
Texto Unificado de Legislación Ambiental Secundaria.
4. Incorporar en su gestión institucional productos biodegradables.
5. Descontinuar el uso de productos ambiental y laboralmente peligrosos en la
limpieza institucional.
6. Las instituciones preferirán la adquisición de bienes y servicios de
proveedores que cumplan con los requisitos especificados en el numeral tres
de este artículo, con el objeto de promover la responsabilidad ambiental.
137
7. Priorizar el uso de materiales y equipos con certificación o reconocimiento
ambiental.
Art. 37.- Las compras de papel se realizarán siempre y cuando el proveedor
incluya en su oferta un porcentaje de papel reciclado o que cuente con un
certificado o reconocimiento de producción limpia.
Art. 38.- Las instituciones sujetas a esta ordenanza municipal, obligatoriamente
deberán requerir que los ofertantes de madera, de algún derivado de la
madera, o de productos que han usado madera en su producción, adjunten una
copia de una certificación, licencia o documento que demuestre un
aprovechamiento forestal sustentable.
Art. 39.- Las instituciones sujetas a esta ordenanza municipal solicitarán a los
proveedores de electrodomésticos, equipos de computación, impresoras,
fotocopiadoras, faxes, acondicionadores de aire, calentadores de agua,
equipos de refrigeración mecánica, ventiladores, ascensores, bombas contra
incendio, que etiqueten el producto con la especificación clara del ahorro de
energía que ofrece el producto.
La etiqueta deberá contener las instrucciones para el uso eficiente del producto
desde el punto de vista energético.
No se adquirirá equipos de refrigeración mecánica que utilicen refrigerantes
que agoten la capa de ozono.
Art. 40.- Las instituciones sujetas a esta ordenanza municipal solicitarán de los
proveedores de equipo caminero, buses, camionetas, autos y otros medios de
transporte que se incluya en su oferta una explicación clara y detallada del
138
consumo de carburante y la cantidad de emisiones de CO2 que sus productos
generan.
Art. 41.- Las instituciones sujetas a esta ordenanza municipal deberán requerir
de los ofertantes de construcciones o adecuaciones que incluyan en sus
ofertas un análisis de las alternativas para incluir energías alternativas en la
construcción o adecuación; y un análisis que establezca alternativas para
promover la eficiencia energética a través de buenas prácticas en la
calefacción, refrigeración, iluminación y ubicación de la construcción. Estas
alternativas deberán tomar en cuenta las condiciones climáticas y las
particularidades locales.
Art. 42.- Los ofertantes de cartuchos de impresoras deberán ofrecer el servicio
de la recolección y manejo ambiental de los desechos.
Art. 43.- Los ofertantes de la provisión de los servicios de alimentación de las
instituciones sujetas a esta ordenanza municipal deberán garantizar en sus
ofertas que no usarán vajilla desechable.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA.- El Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Guaranda, de
manera inmediata deberá promulgar instructivos y normas para la realización y
adjudicación de premios a las instituciones que mejor apliquen estas políticas
para promover las buenas prácticas ambientales.
El Gobierno Autónomo Descentralizado del cantón Guaranda, a partir de la
entrega de los informes de indicadores de gestión de buenas prácticas
139
ambientales por parte de todas las instituciones sujetas a esta ordenanza
municipal, evaluará los indicadores y realizará un análisis comparativo, para
definir a la institución que mejores resultados haya alcanzado.
Dicha institución será acreedora al reconocimiento público, y los resultados de
la evaluación serán publicados en un diario de amplia circulación a nivel local.
SEGUNDA.- Debido a que la presente ordenanza municipal implica una re
planificación de actividades y de presupuestos, deberá ser implementada
progresivamente; sin embargo el plazo máximo de implementación para las
instituciones será hasta el 31 de enero del 2012.
La presente ordenanza municipal entrará en vigencia a partir de la fecha de su
suscripción sin perjuicio de su publicación en el Registro Oficial.
COMUNÍQUESE Y PUBLÍQUESE.-
Dado en Guaranda, a 11 de agosto del 2011.
140
BIBLIOGRAFÍA
ALARCON Repeto, Jaime. - Los Recursos Administrativos. - Tesis.
PUCE. Quito. 1988.
CABANELLAS, Guillermo. - Diccionario de Derecho Usual,
Bibliografia Omeba, Buenos Aires, 1962.
GRANADO MECATI, Luis. - Las políticas locales del médio ambiente
del nuevo siglo.- Pontificia Universidad Javeriana, Bogota 1986.
LARREA HOLGUIN, Juan.- Enciclopedia Jurídica Ecuatoriana.
Fundación Latinoamericana Andrés Bello. Impreso en Ecuador
2006.Tomo XI. Propiedad.
VENEGAS CORTAZAR, Ricardo. - Consideraciones ambientales en
El Código Penal Ecuatoriano.
YUONES MORENO, Diego, Curso de Derecho Administrativo. Sexta
Edición. Editorial Temis, Bogota 1997.
141
LEGISGRAFIA
CONSTITUCIÓN DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR. 1ra. Edición.
Editorial Jurídica del Ecuador. Quito 2008.
ESTATUTO DEL REGIMEN JURÍDICO DE LA FUNCION
EJECUTIVA, Decreto Ejecutivo No.2428, Registro Oficial No.536,18-
Marzo-2002
LEY ORGANICA DE REGIMEN MUNICIPAL.- Corporación de
Estudios y Publicaciones. Quito 2010.
LEY DE GESTION AMBIENTAL.- Corporación de Estudios y
Publicaciones. Quito 2009.
CODIGO PENAL ECUATORIANO.- Corporación de Estudios y
Publicaciones. Quito 2010
CODIGO DE LA SALUD.- Corporación de Estudios y Publicaciones.
Quito 2005.
CODIGO MUNICIPAL DEL DISTRITO METROPOLITANO DE
QUITO.- Corporación de Estudios y Publicaciones. Quito 2005.
142
ANEXO 1
UNIVERSIDAD ESTATAL DE BOLIVAR FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS SOCIALES Y POLÍTICAS
ESCUELA DE DERECHO
ENCUESTA APLICADA A LOS PROFESIONALES DEL DERECHO, RESIDENTES DENTRO DEL CANTON SAN MIGUEL, PROVINCIA BOLIVAR. ÁREA: Derecho Administrativo. OBJETIVO: Recabar información sobre el tramite administrativo de la expropiación de inmuebles en la ciudad de San Miguel de Bolívar, para establecer un procedimiento legal, que garantice el debido proceso y la seguridad. NSTRUCCIONES: Sírvase contestar las siguientes preguntas, emita su criterio y marque con una (X), la respuesta que considere correcta, recuerde que es anónimo, por lo que tiene libertad para dar su opinión. CUESTIONARIO 1. ¿Según su criterio, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, establece un
procedimiento legal para la expropiación de bienes inmuebles?
SI ( ) NO ( )
Porque…………………………………………………………………………………….
2.- ¿Dada su experiencia profesional, ¿La Ley Orgánica de Régimen Municipal,
establece los requisitos necesarios para la expropiación de inmuebles?
SI ( ) NO ( )
Porque…………………………………………………………………………………....
143
3. Según su experiencia profesional, ¿Es necesario en todos los casos de
expropiación de inmuebles que el Municipio previamente declare de utilidad
publica o de interés social?
SI ( ) NO ( )
Porque…………………………………………………………………………………….
4. ¿De acuerdo a su criterio, ¿Para el avaluó de los bienes inmuebles a
expropiar se debe tener en cuenta la plusvalía?
SI ( ) NO ( )
Porque…………………………………………………………………………………….
5. ¿Esta usted de acuerdo, que pare determinar el precio de los bienes
inmuebles a expropiar se debe considerar su valor comercial?
SI ( ) NO ( )
Porque…………………………………………………………………………………….
6. ¿Cree usted, que la fijación del precio de la cosa objeto de expropiación
debe hacer mediante tasación pericial?
SI ( ) NO ( )
Porque…………………………………………………………………………………
144
7. Según cu criterio ¿La expropiación atenta contra el derecho a la propiedad?
SI ( ) NO ( )
Porque…………………………………………………………………………………
8. ¿Considera usted, que es necesario que la Asamblea Nacional incorpore en
la Ley Orgánica de Régimen Municipal, un procedimiento para la expropiación
de bienes inmuebles, como lo tienen otras legislaciones latinoamericanas?
SI ( ) NO ( )
Porque…………………………………………………………………………………
GRACIAS POR SU COLABORACION
145
ANEXO 2
Ley s/n de la Asamblea Nacional:
FUENTE: Suplemento del Registro Oficial No. 303, 19-X-2010.
FECHA: 19 de octubre de 2010.
ASUNTO: Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización.
Sección Séptima
Expropiaciones
Parágrafo Único
Procedimiento
Artículo 446.- EXPROPIACIÓN.- Con el objeto de ejecutar planes de
desarrollo social, propiciar programas de urbanización y de vivienda de interés
social, manejo sustentable del ambiente y de bienestar colectivo, los gobiernos
regionales, provinciales, metropolitanos y municipales, por razones de utilidad
pública o interés social, podrán declarar la expropiación de bienes, previa justa
valoración, indemnización y el pago de conformidad con la ley. Se prohíbe todo
tipo de confiscación.
En el caso que la expropiación tenga por objeto programas de urbanización y
vivienda de interés social, el precio de venta de los terrenos comprenderá
únicamente el valor de las expropiaciones y de las obras básicas de
mejoramiento realizadas. El gobierno autónomo descentralizado establecerá
las condiciones y forma de pago.
146
Artículo 447.- Declaratoria de utilidad pública.- Para realizar expropiaciones,
las máximas autoridades administrativas de los gobiernos regional, provincial,
metropolitano o municipal, resolverán la declaratoria de utilidad pública,
mediante acto debidamente motivado en el que constará en forma obligatoria la
individualización del bien o bienes requeridos y los fines a los que se destinará.
A la declaratoria se adjuntará el informe de la autoridad correspondiente de que
no existe oposición con la planificación del ordenamiento territorial establecido,
el certificado del registrador de la propiedad, el informe de valoración del bien;
y, la certificación presupuestaria acerca de la existencia y disponibilidad de los
recursos necesarios para proceder con la expropiación.
Las empresas públicas o mixtas de los gobiernos autónomos descentralizados
que requirieran la expropiación de bienes inmuebles, la solicitarán a la máxima
autoridad ejecutiva correspondiente, con los justificativos necesarios.
Si el gobierno parroquial requiriera la expropiación de bienes inmuebles,
solicitará documentadamente la declaratoria de utilidad pública al alcalde o
alcaldesa del respectivo cantón. Dichos inmuebles, una vez expropiados,
pasarán a ser de propiedad del gobierno parroquial.
Si se expropiare una parte de un inmueble, de tal manera que resulte de poca o
ninguna utilidad económica al propietario, la conservación de la parte no
afectada, éste podrá exigir que la expropiación incluya a la totalidad del predio.
En caso de necesidades emergentes, el gobierno autónomo descentralizado
declarará la expropiación para ocupación inmediata, previo el depósito del diez
por ciento (10 %) del valor del bien ante la autoridad competente.
Artículo 448.- Notificaciones.- La resolución de la máxima autoridad con la
declaratoria de utilidad pública se notificará, dentro de tres días de haberse
147
expedido, a los propietarios de los bienes expropiados, a los acreedores
hipotecarios si los hubiere y al registrador de la propiedad.
La inscripción de la declaratoria de utilidad pública traerá como consecuencia
que el registrador de la propiedad se abstenga de inscribir cualquier acto
traslaticio de dominio o gravamen, salvo que sea a favor del gobierno
autónomo descentralizado que requiere la declaración de utilidad pública.
Artículo 449.- Avalúo.- Mediante el avalúo del inmueble se determinará el
valor a pagar y que servirá de base para buscar un acuerdo sobre el precio del
mismo. El órgano competente del gobierno autónomo descentralizado, para
fijar el justo valor del bien a ser expropiado, procederá del siguiente modo:
a) Actualizará el avalúo comercial que conste en el catastro a la fecha en que le
sea requerido el informe de valoración del bien a ser expropiado. De diferir el
valor, deberá efectuarse una re liquidación de impuestos por los últimos cinco
años. En caso de que ésta sea favorable a los gobiernos autónomos
descentralizados, se podrá descontar esta diferencia del valor a pagar.
b) A este avalúo comercial actualizado se descontarán las plusvalías que se
hayan derivado de las intervenciones públicas efectuadas en los últimos cinco
años; y,
c) Al valor resultante se agregará el porcentaje previsto como precio de
afectación. Si el gobierno autónomo descentralizado no pudiere efectuar esta
valoración por si mismo, podrá contar con los servicios de terceros
especialistas e independientes, contratados de conformidad con la ley de la
materia.
Artículo 450.- Impugnación.- Los propietarios de los bienes declarados de
utilidad pública podrán impugnar la resolución administrativa de expropiación,
148
dentro de los quince días hábiles siguientes; de no existir respuesta a la
impugnación la declaratoria de utilidad pública quedará sin efecto. De la
resolución sobre la impugnación, no habrá recurso alguno en la vía
administrativa.
Artículo 451.- Precio de afección.- En todos los casos de expropiación se
podrá abonar al propietario, además del precio establecido, hasta un cinco por
ciento adicional como precio de afección.
Artículo 452.- Forma de pago.- La forma de pago ordinaria será en dinero. De
existir acuerdo entre las partes podrá realizarse el pago mediante la permuta
con bienes o mediante títulos de crédito negociables, con vencimientos
semestrales con un plazo no mayor a veinticinco años.
Del valor a pagar, se descontarán los impuestos, tasas y contribuciones que el
titular esté adeudando por el inmueble expropiado.
En los casos de expropiación que afecten a urbanizaciones de interés social o
asentamientos populares se podrán crear programas de reasentamiento en
condiciones que compensen los posibles perjuicios, en acuerdo con las
personas afectadas.
Artículo 453.- Juicio de expropiación.- Si no fuere posible llegar a un
acuerdo sobre el precio de los bienes expropiados, la administración podrá
proponer juicio de expropiación ante la justicia ordinaria, de conformidad con
las normas del Código de Procedimiento Civil, juicio que tendrá como único
objetivo la determinación del valor del inmueble.
Artículo 454.- Reversión.- En cualquier caso en que el gobierno autónomo
descentralizado no destinare el bien expropiado a los fines expresados en la
declaratoria de utilidad pública, dentro del plazo de un año, contado desde la
149
fecha de la notificación de tal declaratoria, el propietario podrá pedir su
reversión en la forma establecida en la ley.
De igual manera, podrá solicitar la reversión en el caso que el gobierno
autónomo descentralizado no hubiere, dentro del mismo plazo, cancelado el
valor del bien siempre que no haya sentencia de por medio.
Artículo 455.- Pago por compensación.- Si la declaratoria de utilidad pública
se hubiere realizado para el ensanche de vías o espacios públicos, o para la
construcción de acueductos, alcantarillas u otras obras similares y no
comprendiese sino hasta el cinco por ciento de la superficie de un predio, el
valor del bien expropiado podrá compensarse, en todo o en parte, con el de la
contribución especial de mejoras correspondiente a la obra pública. Si fuere
necesario un espacio mayor o si debieran demolerse construcciones, se
procederá conforme a las normas generales.
Artículo 456.- Tributos y derechos.- En los procedimientos de expropiación, a
partir de la notificación de la declaratoria, no se generarán sobre el bien,
impuestos, tasas, derechos o cualquier otra prestación patrimonial de registro,
inscripción o protocolización de los documentos que produzcan o de los actos
jurídicos que se produzcan.
Artículo 457.- Expropiación de bienes de valor artístico, histórico o
arqueológico.- La expropiación de bienes muebles o inmuebles de valor
artístico, histórico o arqueológico, se llevará a cabo de acuerdo con las
disposiciones pertinentes de esta sección y de la ley que regule a los bienes
patrimoniales en lo que sean aplicables, en razón de la naturaleza del bien a
expropiarse.
Artículo 458.- Control de invasiones y asentamientos ilegales.- Los
gobiernos autónomos descentralizados tomarán todas las medidas
administrativas y legales necesarias para evitar invasiones o asentamientos
150
ilegales, para lo cual deberán ser obligatoriamente auxiliados por la fuerza
pública; seguirán las acciones legales que correspondan para que se sancione
a los responsables.
Artículo 459.- Normas supletorias.- En lo no previsto en esta Sección, se
aplicarán las normas de la Ley del Sistema Nacional de Contratación Pública y
del Código de Procedimiento Civil, relativas a las expropiaciones.
