El problema del narcotráfico en el continente americano: estrategias divergentes para una región en construcción

EL PROBLEMA DEL NARCOTRÁFICO EN EL CONTINENTE AMERICANO: ESTRATEGIAS

DIVERGENTES PARA UNA REGIÓN EN CONSTRUCCIÓN

ALBERTO CASTILLO ∗ ROBERTO BROCATE**

RESUMEN

El objetivo del siguiente documento es analizar y establecer las diferencias existentes en las estructuras regionales imperantes en el continente americano con especial atención a las políticas que llevan a cabo la OEA y el Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas de UNASUR. La hipótesis de la que parte el siguiente trabajo es que si bien existen estrategias comunes entre ambas organizaciones, estas líneas maestras se ven difuminadas por estrategias asimétricas dada la heterogénea naturaleza de las estrategias nacionales. Ello supone una absoluta pérdida de eficacia a nivel regional, ya que prevalecen las políticas internas en lugar de políticas supranacionales. Este discurso diferenciado por parte de algunos países suramericanos ha provocado que algunos de ellos hayan presentado su solicitud de salida de la Organización de Estados Americanos, entre ellos todos los que forman parte del ALBA, a los que se sumaría México. En este sentido, si bien sus líneas de lucha contra el narcotráfico no se contraponen, si se puede asegurar que tampoco se complementan, generando una pérdida de eficacia en la lucha contra la violencia y el narcotráfico.

∗ Investigador Asociado del Instituto Complutense de Estudios Internacionales

(ICEI UCM). ** Investigador Doctorando en Derecho Internacional Público y Relaciones

Internacionales en la Universidad del País Vasco.

308 LA SEGURIDAD UN CONCEPTO AMPLIO Y DINÁMICO V JORNADAS DE ESTUDIOS DE SEGURIDAD

1. INTRODUCCIÓN

Este documento destaca las diferencias existentes en las diversas estructuras de regionalismo geopolítico, geoestratégico y geosocietales imperantes en el continente americano con especial atención a las políticas que llevan a cabo la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) y el Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas de UNASUR.

La hipótesis del presente trabajo defiende que pese a la existencia de estrategias comunes, dada la heterogénea naturaleza de los actores regionales, resulta complicado plantear líneas de actuación simétricas en América Latina. Muestra de esta heterogeneidad es que la OEA lleva estableciendo durante las últimas décadas políticas reactivas, mientras que diversos países que conforman UNASUR, especialmente Uruguay, pretenden asociar el problema de las drogas como un asunto de salud pública.

Este discurso diferenciado por parte de algunos países suramericanos ha provocado que algunos de ellos hayan presentado su solicitud de salida de la Organización de Estados Americanos, entre ellos todos los que forman parte del ALBA, a los que se sumaría México. En este sentido, si bien sus líneas de lucha contra el narcotráfico no se contraponen, si se puede asegurar que tampoco se complementan, generando una pérdida de eficacia en la lucha contra la violencia y el narcotráfico.

Esta investigación va a comenzar su exposición de motivos mediante el análisis de la evolución del concepto de seguridad a través de las diversas formas de configuración regional geopolíticas y geosocietales. Esta evolución está fuertemente ligada a los intereses que Estados Unidos ha ido teniendo desde el final de la segunda guerra mundial y especialmente durante la guerra fría en América Latina. Fruto de los intereses mostrados por el homeland security estadounidense, han ido surgiendo Organizaciones como la OEA, que han servido de trampolín a las estrategias norteamericanas en Sudamérica. Asimismo, y como reacción a estas fórmulas de regionalismo unilateral han ido surgiendo estrategias de regionalismo abierto y postliberal entre las que se puede incluir UNASUR.

CAPÍTULO III: 309 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA

A tenor de esas lógicas regionalistas se han ido implementando políticas de seguridad entre las que cabe destacar la lucha contra el narcotráfico. Ésta lógica de regionalismo entiende lógicas y medidas integrales entre las que caben destacar diversos Consejos dentro de UNASUR, tales como el Consejo de Salud Sudamericano, el Consejo de Defensa Sudamericano, el Consejo de Desarrollo Social o el propio Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas. De igual modo en la Organización de Estados Americanos se analiza la presencia de diversos comités que trabajan de forma conjunta en la lucha contra las drogas. Entre estos comités podemos destacar la Comisión de Seguridad Hemisférica (CDH), la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) o la Secretaría de Seguridad Multidimensional (SSM).

Posteriormente este artículo analizará cómo dentro de un marco estratégico común conformado por la Estrategia Hemisférica de la OEA o los planeamientos establecidos dentro del Estatuto del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas y pese a tener objetivos comunes, la cesión de competencias a la soberanía nacional de cada Estado supone una traba para poder establecer medidas integrales en la lucha contra el narcotráfico. Ejemplo de ellos son las asimetrías mostradas en cuanto a la creación de Observatorios nacionales contra la droga o la presencia de debates como el de la legalización o no de las drogas en América Latina.

Por último y dentro de esas asimetrías ya señaladas, este artículo ahonda en las diferencias regionales a la hora de abordar el problema del narcotráfico mediante el uso o no de fuerzas armadas nacionales y la confusión que supone el uso de esas fuerzas militares para temas de seguridad doméstica y defensa nacional. Este hecho, tal como se podrá analizar posteriormente, implica una clara discordancia a la hora de establecer mecanismos de comunicación e información regionales y la creación de sistemas de cooperación regional.


2. UNA LECTURA DE LA SEGURIDAD A TRAVÉS DE LA CONFIGURACIÓN REGIONAL

2.1 El regionalismo geopolítico, geoestratégico y geosocietal

Finalizada la segunda guerra mundial, las configuraciones regionales que se gestaban en el mundo respondían específicamente a los intereses políticos, económicos y sociales de los actores hegemónicos preponderantes de aquella arquitectura bipolarizada de la arena internacional (Estados Unidos de América y la Unión Soviética). Dicha bipolarización potenciaba una configuración de regionalismo clásico de carácter geopolítico, es decir, las estructuras regionales que se generaban respondían, dentro del realismo clásico de las relaciones internacionales, a las necesidades e intereses de las potencias hegemónicas.

El caso más representativo de este regionalismo geopolítico en el continente americano ha sido la ratificación del Tratado de Asistencia Reciproca (TIAR) de 1947 y posteriormente, la creación de la Organización de Estados Americanos (OEA) en el año 1948. Este organismo regional nacido después de la segunda guerra mundial, tiene como fin la integración, la cooperación y promoción de la democracia, paz e igualdad de los ciudadanos de sus estados miembros. La sustentación argumental del movimiento panamericanista recayó en un gran componente de idealismo, basado principalmente en EE.UU con la Doctrina del Destino Manifiesto (en inglés, Manifest Destiny), acuñada por los primeros colonos protestantes y puritanos y posteriormente, sirvió como fundamentación para los republicanos norteamericanos en la creencia del deber con el mundo en la promoción y defensa de la democracia. En este sentido, toma especial relevancia, la Doctrina Monroe, a la luz del idealismo panamericano, en contra del imperialismo y colonialismo europeo hacia los territorios americanos a finales del siglo XIX e inicios del siglo XX. La interpretación de este idealismo, de óptica exclusivamente norteamericana, argumentaba la potestad de los Estados Unidos de América en sus intervenciones hacia América Latina y el Caribe.

En este mismo sentido, otros exponentes de este idealismo, de óptica más latinoamericana, como Francisco de Miranda (1750-1816) y Simón Bolívar (1783-1830), veían dentro de los intereses de la independencia de los territorios hispanoamericanos, las configuraciones

CAPÍTULO III: 311 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA geopolíticas de naciones independientes y soberanas en la arena internacional. Este proyecto fue concebido como la Gran Colombia. En un primer momento, Miranda, conjugo y formalizó las ideas a través de la asociación política en Londres, denominada la “Gran Reunión Americana”, idea que gestó para configurar una unidad latinoamericana como un gran territorio de ciudadanos libres basado en las ideas de división del poder de Montesquieu (poder ejecutivo, legislativo y judicial) en un régimen republicano. Sobre la base de esta gran nación, Simón Bolívar, tras librar muchas batallas de independencia en el territorio hispanoamericano, propició el camino para consolidar la base del proceso de integración en una única nación que compartiese la religión, cultura, costumbres, tradiciones y un mismo destino.

“Es una idea grandiosa pretender formar de todo el Mundo Nuevo en una sola nación con un solo vinculo que ligue sus partes entre sí y con el todo. Ya que tienen un origen, una lengua, unas costumbres y una religión, debería, por consiguiente, tener un solo gobierno que confederase los diferentes Estados que hayan de formarse; […]” Simón Bolívar, Carta de Jamaica (1815)

El regionalismo geopolítico, se consolida en una idea emancipadora de los antiguos regímenes políticos basados en vínculos coloniales, políticos y su fuerte carácter nacional; elementos que seguirán permaneciendo en los diferentes procesos integracionistas latinoamericanos posteriores.

Una vez acabada la guerra fría y con la caída del muro de Berlín, las dinámicas regionales basadas en la bipolarización perdían impulso. En cambio, la necesidad de inserción internacional de los países latinoamericanos llevó a proponer procesos de integración con un fuerte componente económico; a través de la apertura externa y con los lineamientos doctrinales del consenso de Washington. La hoja de ruta del regionalismo latinoamericano en este periodo, se centró en lo que denominó la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) como “Regionalismo abierto”; una integración regional llevada a cabo en un ambiente de liberalización y desreglamentación, que por tanto, es compatible y complementario con la liberalización multilateral (CEPAL, 1994). Se trata de un regionalismo de característica geoestratégica, debido a la necesidad de inserción internacional de la región, tomando en consideración que solo a través de la cooperación


económica entre los Estados podían hacer frente a los procesos de globalización potenciándose de la interdependencia de sus actores. Como resume Sanahuja (2010a:459) “el regionalismo se configuró como un instrumento para respaldar las capacidades de gobiernos a través de la acción regional”. Las propuestas regionales en este periodo de mayor relevancia fueron el tratado de libre comercio de América del Norte (TLCAN), el sistema de integración centroamericano (SICA), Alianza del pacifico, el Pacto Andino y Mercosur. Todas estas estructuras regionales han conformado lo que Andrés Serbin (2010: 6-11) ha denominado la “anarquía de concentración regional” y por otra parte, Sobrino (1991: 111-144) denomina la “institucionalización del regionalismo”.

Aunque dichos procesos regionales surgieron con bastante impulso dentro de las dinámicas económicas y de política exterior de los estados miembros. Estas estructuras cada vez fueron perdiendo importancia debido a su reducida connotación económica y su proyección a un orden regional político. Tomando en consideración el binomio de integración que utiliza Tinbergen, distinguiendo entre integración negativa e integración positiva. La primera, busca suprimir los obstáculos que separan las economías (tales como los aranceles de los países miembros) y la segunda, va más allá, considerando los mecanismos de cooperación entre sus políticas macroeconómicas y aquellas políticas que dinamicen la competitividad internacional. Por tanto, una integración positiva lleva consigo la creación de un marco supranacional (CEPAL, 1994; BID, 2002), en donde los Estados nacionales otorgan parte de su soberanía a favor de dicha cooperación más allá de lo meramente económico.

Este periodo, a partir de los años noventa, considerado como regionalismo geoestratégico, tiene la particularidad que algunos Estados debido a sus intereses propios siguen una estrategia radial fuera del grupo al que pertenezcan. Este es el caso de Colombia, Perú o Chile que a través de acuerdos bilaterales han establecido acuerdos de libre comercio con diferentes actores externos a la región. Debido al solapamiento de las estructuras regionales 1 en el continente americano, se puede extraer diversas posibles razones de su débil eficacia e impacto. Cabe resaltar el 1 Para mayor información véase Castillo, A. (2012): la (des)estructura de la

seguridad regional: una aproximación al posible complejo de seguridad suramericano, IV Jornadas de Estudios de Seguridad, IUGM, Madrid.

CAPÍTULO III: 313 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA agotamiento del regionalismo abierto debido a la aplicación parcial y selectiva (Sanahuja, 2007). Aunque más allá del ámbito económico, el agotamiento también responde a una dimensión institucional, a causa del marcado nacionalismo y la protección de la soberanía nacional, se abandonó cualquier intención de “atribución de competencias soberanas a órganos comunes, a la toma de decisiones por mayoría, o a la existencia de un derecho de la integración de carácter imperativo” (Sanahuja, 2010b: 92-93).

Las criticas constantes a las estructuras regionales del periodo del regionalismo geoestratégico provienen, debido a la heterogeneidad de los participantes, con especial referencia a la presencia de EE.UU y su claro peso dentro de las dinámicas regionales, a que impiden el normal desarrollo de las relaciones entre los países miembros. Por los anteriores motivos señalados y con la confluencia de gobiernos con tendencia política similar en América Latina, ésta impulsó una nueva oleada de integración y regionalismo que en muchos casos no son contrapuestas pero tampoco brindan elementos de complementariedad a las anteriores estructuras regionales.

El regionalismo geosocietal impulsado en los últimos años por los Estados Latinoamericanos ha sido caracterizado por un modelo de integración positiva, en donde, la redefinición de la integración se basa en gran medida en los componentes políticos, sociales y culturales. Sanahuja (2010b:95) establece algunas características de este regionalismo, que coincide con un periodo de integración posliberal, en donde se pueden resaltar las siguientes características como: “a) la primacía de la agenda política, b) la creación de instituciones, políticas comunes y una cooperación más acentuada en ámbitos no comerciales, c) una mayor preocupación por las dimensiones sociales y las asimetrías en cuanto a los niveles de desarrollo y, d) la búsqueda de formulas de promoción de la participación y legitimación social de los procesos de integración”. Todas estas características se enmarcan en una aproximación más política que económica y en una apropiación democrática de Estados y sus ciudadanos de los procesos de integración.

El ejemplo más claro de este regionalismo geosocietal ha sido la creación de la Alianza Bolivariana de los Pueblos de América – Tratado Comercial de los Pueblos (ALBA-TCP), la Unión de Naciones


Suramericanas (UNASUR) o la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CEALC). La característica principal de estos proyectos regionales es la ausencia de los Estados de Norteamérica, la diferenciación a los modelos de regionalismo geopolítico y geoestratégico de las décadas pasadas y el mayor componente ideológico, al menos en lo que corresponde al ALBA (Feirlie, 2007; Valladao, 2007; Tussie, 2008 citados en Sanahuja, 2010b).

Una vez realizado este recorrido de las tres categorías de regionalismo propuestas, cabe señalar que en todas estas configuraciones, el componente nacional y de claro tinte westfaliano, perdura en todas las estructuras; aunque el ambiente globalizado e interdependiente este presionando hacia la configuración de estructuras supranacionales, estas últimas no han sido institucionalizadas ni incorporadas en las propuestas latinoamericanas.

2.2 La seguridad en torno al regionalismo del continente Americano.

El término de seguridad, al igual que las diferentes configuraciones regionales, ha estado influido por las múltiples interacciones generadas por la globalización y la creciente interdependencia de los Estados, como señala Walt (1991:228) “la investigación en estudio de la seguridad ha estado fuertemente modulada por las condiciones internacionales cambiantes”. El concepto de seguridad, no ha sido ajeno a estos procesos, en consecuencia, ha ampliado su conceptualización en los años ochenta y noventa (Sánchez, 1999), pasando de un enfoque unidimensional centrado fundamentalmente en el poderío político-militar enmarcado dentro de la concepción clásica del poder (económico, político y militar) a un enfoque multidimensional, con la inclusión del concepto de seguridad humana planteado por el PNUD (1994) en donde el sujeto de la seguridad no es exclusivamente el Estado sino que incorpora al individuo como actor e igualmente, las amenazas dejaban de ser las meramente militares para incluir componentes políticos, económicos, sociales y medioambientales en la ecuación de la seguridad.

El regionalismo geopolítico se enmarca, como se ha expuesto anteriormente, en la teoría realista de las relaciones internacionales. Los desarrollos del realismo en torno al concepto de seguridad, pueden encontrar su fundamentación conceptual dentro de la filosofía política

CAPÍTULO III: 315 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA con visión hobbesiana, es decir, el objetivo principal de la construcción de un ente artificial llamado “Leviatán” responde a la búsqueda de preservación de los ciudadanos ante los peligros de la incertidumbre que produce un ambiente internacional de naturaleza anárquica. Dicha estructura se basa en la construcción de la seguridad a través de una institución garante para la salvaguardia del individuo. De esta manera, el Estado moderno se convierte en el responsable de dicha seguridad y además se legitima a través de la protección y conservación de la seguridad del ciudadano (Krause, K. y Williams, M., 1997: 40).

La configuración hemisférica de la arquitectura de seguridad inició a fraguarse en el fervor de la segunda guerra mundial con el liderazgo estadounidense que consolidó instrumentos y órganos multilaterales que respondían en un primer momento a la búsqueda y mantenimiento de la paz y en un segundo momento, una vez acabada la segunda guerra mundial, se razonaba su permanencia por la contención de las amenazas externas al hemisferio. A este propósito, se crean organismos dentro de la estructura de la Organización de Estados Americanos (1948) como, la Junta Interamericana de Defensa (1942), la Comisión de Seguridad Hemisférica (1995); a la que se le atribuye la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (1986) y el Comité Interamericano contra el Terrorismo (1999). Esta arquitectura hemisférica resalta por sus elevados niveles de asimetría entre sus actores -en especial el ostentado por Estados Unidos (EE.UU)- y también, por su carácter de flexibilidad, ya que se construye, entre otras cosas, a través del desarrollo de una red de acuerdos de cooperación bilaterales2.

Esta situación ha derivado en un entramado de configuraciones y de alianzas en torno a la potencia global. Además, América Latina ha perdido el ya muy reducido nivel de interés internacional que tenía, debido al transposición del foco de atención que la guerra en Irak y las convulsiones en Medio Oriente han ocasionado. En relación a la importancia estratégica que supone América Latina para EE.UU, salvo México, Colombia y la Cuenca del Caribe (debido a la lucha

2 Para ampliar información véase Castillo, A. (2012b): Suramérica: entre la

seguridad hemisférica y la seguridad regional. Congreso internacional “América latina: la autonomía de una región” XV encuentro de latinoamericanistas españoles. Universidad Complutense de Madrid. En prensa.


antiterrorista y contra el narcotráfico que valoriza EE.UU). La región ha quedado parcialmente marginada y las dinámicas diplomáticas con respecto a EE.UU se desarrollan a través de acuerdos bilaterales para solucionar los posibles problemas que aisladamente se presenten. Heraldo Muñoz (2004:134) sostiene que existe actualmente una indiferencia mutua entre EE.UU y América Latina, debido a que estos últimos tienen la certeza de haber perdido la prioridad del vecino del norte. Aún y todo, se considera y se resalta la importancia que representa EE.UU en las relaciones exteriores de América Latina, pero a diferencia de los años sesenta y setenta, no existe, aquella dependencia económica y política que fue tan característica en sus relaciones.

A nivel hemisférico, son claras las asimetrías que se presentan debido a la presencia de EE.UU como actor. A raíz de esto, resulta necesaria la cooperación de herramientas de seguridad que respalden la seguridad interna estadounidense; también conocida como “Homeland security”. De igual forma, combatir el terrorismo con la “Preemptive- Action Doctrine” de su acción exterior pone de manifiesto el uso de todos los medios disponibles para tal fin (militares, inteligencia, legales, diplomáticos, entre otros). El comportamiento de EE.UU en este multilateralismo selectivo en los diversos conflictos, ha demostrado que esta lejos de generar algún tipo de estabilidad, en cambio, acentúa la identificación de América Latina como el patio trasero estadounidense, en donde solo cabe una política del “palo y zanahoria” para que los países latinoamericanos le sigan en sus decisiones. (Mares, 2005: 50). Es decir, este lineamiento de políticas estadounidense hacia América Latina, genera y potencia una fragmentación en el escenario de la seguridad hemisférica.

La importancia de la postura de EE.UU frente al hemisferio y específicamente la relación con sus vecinos del sur es fundamental para la región, debido a que EE.UU además de constituir la potencia hemisférica, se erige como superpotencia a nivel global. En concordancia con los sucesos del 11 de septiembre de 2001, dicha relación e interés se ha visto reducida a causa del viraje en las prioridades de seguridad que se enmarcan dentro de la política exterior estadounidense de guerra global contra el terrorismo. El carácter unipolar de las acciones que la administración de George W. Bush ha realizado ha desgastado aquellos instrumentos multilaterales globales y hemisféricos, como pueden ser la ONU o la OEA. El posible uso de herramientas institucionales

CAPÍTULO III: 317 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA multilaterales hemisféricas o globales por parte de EE.UU responderá simplemente a su opción de multilateralismo selectivo, es decir, basada sobre una elección de alineamiento a su agenda exterior.

El terrorismo ha acentuado la forma en la que EE.UU mira al mundo desde una política unilateral esto no quiere decir, que desde el ataque terrorista de Al Qaeda, el 11 de septiembre, la política americana haya modificado radicalmente sus lineamientos, ya que siempre estaba en la constante oscilación y ambivalencia entre la política unilateral y la construcción de un orden basado en acuerdos, reglas e instituciones. (Ikenberry, 2006: 41). Cabe mencionar, como lo hace Rojas Aravena (2006: 177) que la nueva agenda global de Estados Unidos tiene tres elementos característicos que definen su política exterior: “(i) el unipolarismo, (ii) la securitización de la agenda de política exterior y, (iii) la redefinición del concepto de intervención expresado como acción preventiva”

Debido al cada vez más acentuado agotamiento de las herramientas hemisféricas y a la no muy concreta aplicabilidad de sus propios instrumentos en la resolución de controversias y conflictos que han surgido en la región, la UNASUR ha demostrado mayor rapidez, eficiencia y un sentido de mediación pacifica que ha opacado a los instrumentos interamericanos. Esto ha supuesto a la región suramericana una mayor autonomía en la gestión y mediación de sus propios asuntos.

3. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS EN LA OEA Y UNASUR

3.1 La seguridad multidimensional de la Organización de Estados Americanos - OEA

En los años noventa, a causa de la ampliación de la OEA a casi la totalidad de los países del continente americano, las relaciones hemisféricas fueron tomando un nuevo discurso. En 1995, se instauró la Comisión de Seguridad Hemisférica (CDH) la cual se encargaba de coordinar el sistema de seguridad dentro de la OEA con el fin de analizar y definir las nuevas amenazas comunes que ponen en riesgo la seguridad hemisférica y las posibles acciones de articulación de mecanismos cooperativos para combatirlas. En cuanto al problema de la droga, ya en


1986, se estableció la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD).

Desde el año 2002, con la Declaración de Bridgetown del Enfoque Multidimensional de la Seguridad Hemisférica 3 y en el año 2003, con la Declaración de Kingstown4 que se puso sobre la mesa la conceptualización de la seguridad hemisférica desde un enfoque multidimensional, en donde se incorporaban nuevos elementos tales como la seguridad democrática y la seguridad humana. Estos trabajos previos, promovieron la promulgación de la Declaración sobre Seguridad en las América en la Conferencia Especial de Seguridad en octubre de 2003 en México, poniendo de manifiesto la nueva perspectiva de análisis y actuación respecto a la seguridad, en donde el ser humano se convertía en el sujeto de seguridad.

La Declaración de Seguridad de las Américas5, en su Sección II, Numeral 4, literal m.), establece las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos comunes de naturaleza diversa, que pueden poner en riesgo la seguridad de los Estados del Hemisferio en donde se resalta: “El terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos”

En el año 2005, basándose en los trabajos previos de la Declaración sobre la Seguridad en las Américas, se creó la Secretaría de Seguridad Multidimensional (SSM) para promover la cooperación entre los Estados miembros de la OEA para evaluar, prevenir, enfrentar y responder a las amenazas de la seguridad. Las dependencias de la SSM, como se puede observar en el gráfico 1, son la secretaría ejecutiva de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de las Drogas, la Secretaría del Comité interamericano contra el terrorismo, Departamento

3 Para revisar el texto integro de la Declaración de Bridgetown del Enfoque

Multidimensional de la Seguridad Hemisférica: http://www.oas.org/xxxiiga/espanol/documentos/docs_esp/AGcgdoc15_02.htm 4 Para revisar el texto integro de la Declaración de Kingstown: http://www.oas.org/36ag/espanol/doc_referencia/Declaracion_Kingstown.pdf 5 Para revisar el texto integro de la Declaración de Seguridad de las Américas:

http://www.oas.org/es/ssm/CE00339S03.pdf

CAPÍTULO III: 319 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA de Seguridad Pública y Departamento de Defensa y Seguridad Hemisférica.

Gráfico nº 1. Estructura de la Secretaría de Seguridad Multidimensional

OEA

Fuente: Elaboración propia.

Según la OEA, “la Secretaría de Seguridad Multidimensional ofrece sus soluciones orientada por el concepto de <<seguridad inteligente>>. Este concepto implica la integración, en cada una de sus acciones, de identificación objetiva y basada en evidencia de los temas que serán objeto de la acción, así como el desarrollo de propuestas basadas en necesidades y capacidades nacionales o regionales y un enfoque multidimensional que asegure una respuesta sistémica a los problemas”6.

Debido al marcado carácter nacional que impide una construcción supranacional en el hemisferio con potestad para legislar y aplicar la normativa, la Estrategia Hemisférica Sobre Drogas, con su plan de acción 2011-2015, establece la necesidad de los Estados de “ratificar, adherir y cumplir” las convenciones recogidas en su art.47 tales como:

6 Extraído íntegramente de la página web de la OEA http://www.oas.org/es/ssm/sms_secretaria.asp


1. “de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2003); 2. de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada

Transnacional (2000) y sus tres Protocolos: 3. contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire; 4. para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas,

especialmente mujeres y niños; 5. y contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego,

sus piezas y componentes y municiones; 6. Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de

Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados (CIFTA) (1997);

7. Interamericana contra la Corrupción (1996); 8. Interamericana sobre Asistencia Mutua en Materia Penal

(1992); 9. de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de

Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas (1988); 10. de las Naciones Unidas sobre Estupefacientes (1961),

modificada por el Protocolo de 1972; 11. y de las Naciones Unidas sobre Sustancias Psicotrópicas

(1971). 12. Asimismo reconocer la importancia de observar lo acordado

en la Declaración Política de la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Vigésimo período extraordinario de sesiones sobre el Problema Mundial de las Drogas (UNGASS 1998), y de la Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional en favor de una estrategia amplia y equilibrada para combatir el Problema Mundial de las Drogas de la Comisión de Estupefacientes (Viena 2009)”.

Más allá de la declaración de intenciones de cooperación internacional dentro de la lucha contra las drogas. Los presupuestos nos brindan una imagen un poco más clara del peso que tiene las políticas e instituciones de lucha contra la droga en el hemisferio. Como se puede observar en el gráfico nº 2, el presupuesto aprobado para la Secretaría de Seguridad Multidimensional para el año 2012 ha sido de 4.119,4 millones de dólares, de los cuales, su mayor peso ha sido otorgado a la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) quien recibió un total de 1.793 millones para el desarrollo de sus funciones y aplicación de su plan de acción. En términos agregados, el peso que tiene la Secretaria de Seguridad Multidimensional en el sistema hemisférico respecto al fondo regular establecido para el año 2012, correspondiente a 85.350,8 millones de dólares, es del 4.83%.


Gráfico 2. Presupuesto Secretaría de Seguridad Multidimensional

(en miles USD) 2012

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

Secretaría de Seguridad Multidimensional

Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso

de Drogas (CICAD)

Secretaría del Comité Interamericano contra el

Terrorismo (CICTE)

Departamento de Seguridad Pública

Departamento de Defensa y Seguridad

Hemisférica

Fuente: elaboración propia a través de OEA (2012) Program-budget of the

organization

Si tomamos en consideración, los fondos específicos y voluntarios en contraste con los fondos regulares de la OEA, podemos observar que el capítulo de la Secretaría de Seguridad Multidimensional pasa de tener un peso relativamente bajo en el fondo regular presupuestal ocupando el séptimo lugar, con un total de 4.119,4 millones de dólares, a tener un incremento de 20.656 millones de dólares a razón de los fondos específicos y voluntarios, para lograr un total de 24.775,3 millones de dólares convirtiéndose así en el segundo capítulo de mayor importancia presupuestaria seguido únicamente de la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral, como se puede observar en el gráfico nº 3.


Gráfico 3. Fuentes de Financiamiento Proyectadas para 2012 por Fondo

(Todos los Fondos)

Fuente: OEA (2012) Program-budget of the organization

3.2 Consejo Suramericano sobre el problema mundial de las Drogas de UNASUR

Desde su creación en 2008, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR)7, puso sobre sus cimientos el énfasis en el ámbito político y muy poco en relación a las experiencias subregionales del regionalismo geoestratégico resultantes del regionalismo abierto como pueden ser la CAN y el MERCOSUR. El elemento característico y presente en el desarrollo de su tratado constitutivo es el respeto a la soberanía nacional, esto no impide que aquellas cuestiones tratadas a nivel regional puedan tener aplicación nacional previa autorización del parlamento.

En el año 2009, se aprobó la Decisión para la creación del Consejo Suramericano de Lucha contra el Narcotráfico y fue con la presidencia pro tempore de Ecuador, con el Presidente Rafael Correa, que el 10 de mayo de 2010 se aprobó el Estatuto del Consejo Suramericano

7 Véase el Tratado Constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas

(UNASUR): http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&id=29

0&Itemid=339

CAPÍTULO III: 323 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA sobre el Problema Mundial de las Drogas8 en donde se constituye dicho Consejo “como instancia permanente de UNASUR para la consulta, cooperación y coordinación para enfrentar el problema mundial de las drogas”.

En los meses de julio a septiembre de 2010 se realizaron las tres reuniones preparatorias de los viceministros y expertos para la propuesta del Plan de Acción. El 28 de octubre de 2010 en Ecuador, se aprueba el Plan de Acción del Estatuto para ser suscrito por todos los jefes y jefas de Estado y de Gobierno de los países miembros de la UNASUR.

Dicho estatuto, en su letra f) remite al “cumplimiento nacional de los tratados internacionales y regionales ratificados sobre la materia, a las declaraciones políticas y planes de acción de 1998 y 2009 de las Naciones Unidas (ONUDD) 9 , la Estrategia y Plan de Acción Hemisféricos de la CICAD, los contenidos en el Tratado Constitutivo de la UNASUR y los Mandatos de los Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de la UNASUR”. Es decir, la normativa de la UNASUR, remite a los trabajos nacionales, hemisféricos e internacionales para la aplicación de su política de lucha contra las drogas.

De igual forma, el estatuto en sus primeros párrafos del contenido de los principios del segundo artículo, manifiesta la necesidad al “respeto irrestricto a la soberanía, la autodeterminación, la integridad e inviolabilidad territorial y la igualdad entre los Estados” y también “el respeto a la legislación vigente en cada país y al ejercicio de la no discriminación de los dependientes de drogas en el marco de las políticas de inserción social”. Otro elemento característico, que se debe resaltar, es el que se establece en la letra g): “La acción contra el problema mundial de las drogas es una responsabilidad común y compartida, que requiere una cooperación internacional eficaz y creciente y exige un enfoque integral, multidisciplinario y equilibrado de las estrategias de reducción

8 Véase el Estatuto del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las

Drogas: http://www.unasursg.org/uploads/87/23/87230e7beb514a366ed4a0a0f1de9f62/

EstatutodelConsejoSuramericanoSobreelProblemaMundialdelasDrogas.pdf 9 Véase Control de Drogas de las Naciones Unidas: http://www.undrugcontrol.info/es/control-de-drogas-de-la-onu/ungass


de la oferta y la demanda de drogas, en virtud de lo cual esas estrategias se refuercen mutuamente”

Claramente, en consonancia con su constitución, la UNASUR, concibe el problema de las drogas a nivel regional como una apuesta que debe tener una respuesta suramericanizada. En su tercer artículo, correspondiente a los objetivos generales, matiza esta idea en su letra b) en donde establece que: “Construir una identidad suramericana para enfrentar el problema mundial de las drogas, tomando en cuenta los compromisos internacionales en esta materia, así como las características nacionales y subregionales, para fortalecer la unidad en América del Sur”.

La estructura organizativa de la UNASUR respecto al problema de las drogas, se enmarca dentro de los consejos sectoriales, en donde el Consejo Suramericano sobre el problema mundial de las Drogas, es el principal ente encargado de propiciar el espacio de encuentro y cooperación de los diferentes países miembros en torno a la lucha antidrogas, como se puede ver en el gráfico 4. La estructura organizacional de UNASUR depende directamente del Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno, brindando un mayor protagonismo en la arena regional a los presidentes y dejando a la cercanía ideológica la continuidad o impulso de algunas iniciativas.

Gráfico nº 4. Estructura del Consejo Suramericano sobre el problema

mundial de las Drogas

Fuente: Elaboración propia.


El presupuesto aprobado para el año 2013 de UNASUR es de 9.825.443 millones de dólares. El esfuerzo porcentual que realizan los Estados al presupuesto general se establece según las cuotas que estos mismos realizan a la organización, en donde Brasil aporta un 39% del total, seguido por Argentina con un 16% y Venezuela con un 12,40%. Cada país desarrolla su acción y aplicación a nivel nacional del Estatuto.

4. ESTRATEGIAS COMUNES FRENTE A DECISIONES SOBERANAS E INDIVIDUALES

Considerando dentro del mentado marco normativo el pleno respeto al Derecho Internacional y a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, nos encontramos con un más que evidente solapamiento en los objetivos que tienen la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y el Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas de la Unión de Naciones Suramericanas.

El Estatuto del Consejo Suramericano de UNASUR marca un enfoque e identidad suramericana para enfrentar el problema mundial de las drogas considerando los compromisos internacionales y las características nacionales y subregionales tratando de fortalecer las relaciones de amistad y confianza de cooperación-intersinstitucional. Dentro de este marco se destaca;

“el respeto irrestricto a la soberanía, la integridad e inviolabilidad territorial y respeto de los derechos humanos, no intervención en los asuntos internos y respeto a la legislación vigente en cada país; la no discriminación de los dependientes de las drogas con políticas de inserción social; así como abordar de manera equilibrada los principios y propósitos establecidos en los Tratados Internacionales y regionales: declaraciones políticas y planes de acción de la ONUDD y la Estrategia Hemisférica sobre drogas de la CICAD”10

10 Para más información consultar el Estatuto del Consejo Suramericano sobre el

Problema Mundial de las Drogas. http://unasursg.org/PDFs/Consejos/Consejo-Suramericano-del-Problema-Mundial-de-las


La propia Estrategia Hemisférica sobre las Drogas planteada en 2010 por la Organización de Estados Americanos, e implementada por un nuevo Plan de Acción 2011-2015, resalta en similares términos el respeto de los principios de soberanía e integridad territorial de los Estados, la no intervención en los asuntos internos de los Estados, las libertades fundamentales y la dignidad inherente a las personas y de igualdad de derechos y respeto mutuo entre Estados11.

Analizando ambas estrategias nos percatamos de que por mucho que se establezcan unas líneas de acción y unas metas, que como se remarca en este artículo, responden a patrones prácticamente idénticos, la responsabilidad final de la lucha contra las drogas se deja al albor de la soberanía nacional de cada país. Hecho que implica que ni las políticas ni los instrumentos usados para tal fin sean similares. Tanto la OEA, como UNASUR delinean unas flexibles líneas de actuación en las que cada Estado actúa según a sus intereses y necesidades. El propio Plan de Acción de la OEA señala que son;

“las Autoridades Nacionales sobre Drogas, situándolas en un alto nivel político, con la misión de coordinar la planificación y la implementación efectiva de las políticas nacionales sobre drogas.” (Artículo 9)

Tanto el Plan de Acción 2011-2015 de la CICAD, como el mismo Estatuto del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas de UNASUR marcan toda una serie de objetivos entre los que se deben destacar los siguientes;

1. Reducción de la oferta;

2. Reducción de la demanda;

3. Fortalecimiento de las capacidades institucionales;

Drogas/EstatutodelConsejoSuramericanoSobreelProblemaMundialdelasDrogas.pdf

11 Basado en los principios y postulados de la Estrategia Hemisférica sobre Drogas, en el Plan se identifican los objetivos y priorizan las actividades a ser desarrolladas durante el período 2011-2015.

http://www.cicad.oas.org/apps/Document.aspx?Id=1092


4. Promover el intercambio de experiencias y buenas prácticas para enfrentar el problema mundial de las drogas;

Relacionado con estos objetivos se pretende;

1. Promover una cooperación judicial, policial y de unidades de inteligencia para aumentar la capacidad de respuesta a los delitos vinculados al narcotráfico;

2. Intercambio de información y de programas de formación y capacitación;

3. Actualizar o fortalecer, según corresponda, marcos legislativos e institucionales en materia de prevención, detección, investigación, persecución y control del lavado de activos provenientes del tráfico ilícito de drogas.

4. Promover el desarrollo alternativo, integral y sostenible, preferenciando el desarrollo preventivo alternativo;

5. Reducir las consecuencias negativas sobre el medio ambiente -objetivo específico de UNASUR.

El objetivo esencial de todas estas políticas reside en el establecimiento de mecanismos efectivos para implementar el fortalecimiento institucional de cada país. Dentro del plan estratégico de fortalecimiento institucional establecido por CICAD se destaca que se;

“fortalecerán los observatorios nacionales de drogas u oficinas técnicas similares que desarrollen sistemas nacionales de información sobre drogas y promuevan la investigación científica para la generación, recolección, organización, análisis y difusión de la información al público, con la finalidad de contribuir a la toma de decisiones que permitan implementar políticas y estrategias sobre drogas, basadas en evidencia, que reflejen la realidad que se pretende intervenir.” (Artículo 12)

Similar estrategia ha planteado UNASUR que tras la III Reunión del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas, celebrada en diciembre de 2012 en Lima, Perú, promulgó la creación de un Observatorio regional sobre las drogas, cuya información debería de provenir de los observatorios nacionales creados ad hoc. Sin embargo, y


pese a que de nuevo las estrategias regionales firmadas por muchos países establecen la creación de estos observatorios, la realidad es que solamente algunos países como Argentina, Brasil, Chile o Uruguay han creado sistemas de observación nacional eficientes, mientras otros países como Bolivia o Ecuador están tratando de intensificar su labor.

Atendiendo a lo expuesto, este análisis trata de revelar cómo las líneas estratégicas marcadas por UNASUR y OEA no difieren, sino que más bien se encuentran de forma prácticamente idéntica en sus líneas básicas con el fin de combatir el narcotráfico en Latinoamérica. La pregunta que este papel se plantea es ¿por qué con líneas estratégicas similares, reforzadas y consensuadas por un núcleo de países que comparten su pertenencia a ambas organizaciones, la estrategia contra el narcotráfico muestra estrategias nacionales tan dispares?

El primer concepto que provoca digresiones es el de preponderar la soberanía nacional sobre el resto de políticas que tanto la CICAD, como el Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas refrendan en sus planes. Al no existir una supranacionalidad a la que cada país de América Latina tenga que atenerse las estrategias nacionales determinan el grado de implicación que cada país aplica. Tanto a nivel político, económico, como social los medios y las formas de luchar contra el narcotráfico cambian.

El segundo aspecto que genera puntos de vistas discordantes en América Latina es el de la militarización -como vía para contener los movimientos violentos relacionados al narcotráfico- o el uso de fuerzas policiales como se puede observar en América del Norte y Europa. A partir de este punto vamos a analizar las estrategias o líneas básicas en las que se apoyan determinados países de América del Sur y Latinoamérica con el fin de modular su impacto en la lucha contra las drogas.

El primer vector que ha ido dividiendo durante los últimos años a la región es el de regularizar y legalizar las drogas o no. Uno de los principales impulsores en América Latina de este debate fue la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, integrada por los ex presidentes Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Ernesto Zedillo (México) y César Gaviria (Colombia). Precisamente esta Comisión firmó en 2010 la Declaración de Viena en la que se busca mejorar la salud y la

CAPÍTULO III: 329 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA seguridad comunitarias haciendo un llamado a la incorporación de evidencias científicas en las políticas de drogas ilícitas12.

Esta misma línea es la que han ido siguiendo otros mandatarios como el presidente de Uruguay, José Mujica, que pretenden legalizar el consumo de marihuana dentro de una serie de medidas integradoras de los consumidores de estupefacientes. Como parte de la lucha contra el tráfico de drogas el Gobierno uruguayo ha iniciado un plan piloto de atención de las adicciones en hospitales que incluya un suministro acotado y preciso de marihuana a quienes se inscriban para tratar su adicción. Esta estrategia se sitúa dentro de lo que el propio José Mujica ha caracterizado como el “fracaso de las medidas represivas” en las que el consumidor es tratado como un delincuente más que como un adicto que necesita medidas sanitarias preventivas en lugar de penales.

Es precisamente el uso de medidas preventivas y sanitarias las que persiguen otros países como Colombia, Ecuador, Brasil o Argentina. El presidente de Ecuador, Rafael Correa, aseguró en 2012 que se necesita “una nueva y diferente estrategia en contra de la lucha antidrogas y el problema de violencia que se vive en Estados Unidos y Latinoamérica. Es evidente que esta estrategia de represión sobre la producción, no sobre el consumo, ha fracasado” apoyando la legalización “parcial” de algunas drogas.

Enfrentada a la tradicional vía represiva en la que se vio implicada Colombia con el Plan Colombia, este país se encuentra en una transición entre la legalización de drogas o la toma de medidas menos represivas con los consumidores de las mismas (Ernesto Samper: 2013). El presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, evidenció tras la reunión de la Cumbre de las Américas celebrada en Cartagena de Indias en abril de 2012, el acercamiento que tanto las políticas de Estados Unidos, como de varios países latinoamericanos han ido marcando en pro de establecer un debate sobre la legalización de las drogas.

Si bien Barack Obama ha aludido en diversos foros, como el de Naciones Unidas, a que la lucha contra el narcotráfico no debe estar 12 Para más información sobre la Declaración de Viena y sus conclusiones se

aconseja consultar el siguiente enlace. http://www.viennadeclaration.com/


basada en la legalización de las drogas13, la última Estrategia Antidrogas aprobada en 2013 por Estados Unidos ya delimita el problema del consumo de drogas como un asunto de salud pública y basándose en estudios científicos plantea medidas preventivas y de rehabilitación en lugar de los medidas punitivas y penales llevadas a cabo hasta este momento14.

La Administración Obama incorpora, dentro de este plan, reformas del sistema de justicia criminal, incluyendo tribunales para drogadictos, programas para reducir las tasas de encarcelamiento y planes comunitarios. Según datos oficiales de este informe, EE.UU. invirtió 9.200 millones de dólares en programas de prevención en el año 2012. Mientras que para 2014, el presidente de los Estados Unidos ha solicitado un incremento de esta dotación llegando hasta los 10.500 millones de dólares para el mismo fin.

La importancia de esta Estrategia Antidrogas norteamericana resulta fundamental para la región ya que muchas de las políticas llevadas a cabo anteriormente, como el propio Plan Colombia, refrendan los intereses y particularidades de la política antidrogas norteamericana. De esta manera el Secretario General de la Organización de Estados Americanos, José Miguel Insulza, destacó en el Octavo Foro Económico Mundial para América Latina celebrado en abril de 2013 en Perú la persistencia de una “guerra contra las bandas criminales”. Según destacó Insulza, el narcotráfico mueve 84.000 millones de dólares al año en el mundo, 34.000 millones de ellos en Estados Unidos. Igualmente el Secretario de la OEA mostró la determinación de su organización por detener, juzgar y castigar a los violentos criminales que operan en el marco del narcotráfico, en lugar de optar por vías militarizadoras, al 13 “Obama: 'Drug legalisation not the answer to drug war'”. BBC News. 14 April

2012. http://www.bbc.co.uk/news/world-latin-america-17716926 14 The 2013 National Drug Control Strategy, released on April 24, builds on the

foundation laid down by the Administration's previous three Strategies and serves as the Nation's blueprint for reducing drug use and its consequences. Continuing our collaborative, balanced, and science-based approach, the new Strategy provides a review of the progress we have made over the past four years. It also looks ahead to our continuing efforts to reform, rebalance, and renew our national drug control policy to address the public health and safety challenges of the 21st century. http://www.whitehouse.gov/ondcp/2013-national-drug-control-strategy

CAPÍTULO III: 331 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA mismo tiempo que profundizaba en la consecución de medidas preventivas y de salud para atajar su consumo15.

Si bien esta estrategia de tratar el consumo de estupefacientes como un problema de salud en el que las medidas de prevención y sanitarias son fundamentales, se ha establecido dentro del marco de la CICAD y UNASUR, y por ende de los países que las apoyan, diferente es el presupuesto a la hora de combatir las redes criminales que se lucran del narcotráfico.

5. SEGURIDAD DOMÉSTICA Y DEFENSA NACIONAL; LA PARTICIPACIÓN DE LAS FUERZAS ARMADAS

En este aspecto, y pese a las posiciones que refrendan que la militarización del problema del narcotráfico no es la más adecuada, existen todavía países en América Latina que se ven obligados a usar a las fuerzas militares para combatir el narcotráfico. Es el caso de Brasil que con el fin de vigilar sus fronteras tiene que optar por el uso de las fuerzas armadas para el control del tráfico de estupefacientes en su frontera con Venezuela, Colombia, Bolivia o Perú. El Gobierno de Brasil tanto bajo el mando del ex presidente Lula da Silva, como con la presidenta Dilma Rouseff ha tenido que optar por la creación de fuerzas militar-policiales para poder acceder a las favelas más peligrosas en Río de Janeiro y Sau Paulo en las que operan grupos criminales dedicados al narcotráfico y que poseen armas de gran calibre y sistemas de actuación paramilitares que difícilmente pueden ser combatidos mediante fuerzas policiales al uso.

Al igual que en el caso de la legalización de las drogas existen diversas líneas de opinión, tanto dentro de la OEA como de UNASUR, en

15 "Hay un consenso en que el problema de las personas que consumen drogas es

un tema de salud... tenemos que preocuparnos de tratar de atacar todos los aspectos del fenómeno", señaló el secretario general de la OEA. Igualmente Insulza remarcó que remarcó que este tema "ha adquirido una urgencia mayor" en los últimos años, porque "tiene que ver con el alto consumo drogas, pero sobre todo con la violencia que genera, aumentando la alarma ciudadana". http://www.elnuevodiario.com.ni/internacionales/284234-insulza-se-deben-atacar-todos-aspectos-del-fenomeno-de-drogas


relación al uso de las fuerzas militares y que se adentra en el espacio de la antes mencionada soberanía nacional y del uso de los medios más adecuados para combatirlos. Si bien los países del cono sur, especialmente Argentina, Uruguay, Chile y Paraguay han optado por desmilitarizar las operaciones relativas al combate contra el narcotráfico, nos encontramos dentro de CICAD y del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas de la Unión de Naciones Suramericanas con países que abiertamente optan por el uso de estrategias militares para socavar el pie de fuerza de los grupos criminales. Entre estas naciones destacan Brasil y Colombia. Especialmente destaca el Plan Colombia en el que EE.UU. y las Administraciones Clinton y Bush focalizaron la lucha contra el narcotráfico en términos militares más que sociales (Brocate & Ríos; 2012).

Conceptos como los de seguridad pública y defensa nacional acaban por intersectarse y confundirse en algunos Estados sudamericanos que observan la presencia de grupos armados y organizados como un escenario de conflicto interno que solamente cabe ser combatido mediante el uso de las fuerzas armadas (Calderón Grosso; 2012, p.8). Como ya hemos mentado existen países como los del cono sur que diferencian perfectamente los conceptos de seguridad y defensa y adoptan solamente el uso de las fuerzas armadas en casos de Estado de excepción y de la defensa de la soberanía nacional y la custodia de la integridad territorial.

Entre estos países cabe destacar a Argentina, Uruguay y Chile. Precisamente este último país tras la llegada al poder del presidente Sebastián Piñera puso en práctica en octubre de 2011 el Plan Frontera Norte para proteger sus fronteras con Perú, Bolivia y Argentina. Este plan puesto en funcionamiento en coordinación entre los Ministerios de Interior, Defensa Nacional y el Estado Mayor puso un especial énfasis en usar las fuerzas armadas para fortalecer la vigilancia transfronteriza tanto a nivel terrestre como marítima y de esta forma proteger las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta, y evitar el tráfico de estupefacientes, especialmente de cocaína a través de sus puertos. Si bien el uso de las fuerzas armadas no está directamente vinculado a la interdicción de la droga, sino más bien a unas capacidades de vigilancia y control, si que se ha comprobado que las capacidades tecnológicas, logísticas y de inteligencia han reportado efectos contra las bandas

CAPÍTULO III: 333 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA criminales mucho más eficientes que los que las fuerzas policiales puedan generar (Calderón Grosso; 2012).

Este mismo aspecto se resalta en el caso de Uruguay, que pese a diferenciar claramente las funciones de seguridad pública y defensa nacional, si que desde mayo de 2012 ha empezado a implementar un marco jurídico para poder combatir a los grupos criminales relacionados con el narcotráfico a través del uso de sus fuerzas armadas, ya que aseguran que sus fuerzas policiales no tienen las suficientes capacidades de inteligencia y tecnología como para combatir a bandas criminales fuertemente armadas y con capacidades de inteligencia avanzadas. El único país que por el momento no se plantea el uso de sus fuerzas armadas para luchar contra el narcotráfico es Argentina que sigue diferenciando claramente las capacidades de seguridad nacional y defensa de forma clara.

Del mismo modo que en el cono sur de América Latina existen claras diferencias entre los conceptos de seguridad nacional y defensa, en el resto del continente estas diferencias se interceptan y mezclan de manera ciertamente arriesgada. Es el caso de Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú o Venezuela (Resdal, 2010). Si bien Bolivia y Perú contemplan explícitamente en sus legislaciones la posibilidad de involucrar a sus fuerzas armadas en el combate contra la criminalidad organizada, otorgándoles amplios márgenes de acción, Paraguay, Ecuador y Brasil, poseen unas fuerzas armadas cuyas competencias en el ámbito de la seguridad pública están delimitadas y circunscriptas legalmente a situaciones excepcionales pero que, en la práctica, han desarrollado un nivel de participación bastante considerable en dichos asuntos tal como destaca el experto Calderón Grosso.

Por último los casos de Colombia y Venezuela muestran de qué manera las competencias otorgadas a las fuerzas armadas a la hora de velar por la seguridad pública y la defensa nacional se han licuificado. En el caso de Colombia, con un conflicto armado interno que ha persistido desde la década de los 80 del siglo XX hasta prácticamente la actualidad -pese a que la lucha armada de los paramilitares y guerrilla se ha visto capitidisminuida- refrenda el uso extendido y común de las fuerzas militares en capacidades de seguridad doméstica. El propio Plan Colombia, así como los planes Patriota y Victoria, la Política de Defensa


y Seguridad Democrática y la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática refrendaron esta capacidad a las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotráfico y por ende el marco jurídico colombiano refrenda la cesión de esas competencias al ente militar y no al ente policial que sigue teniendo capacidades tecnológicas y de inteligencia mucho menos avanzadas para combatir el narcotráfico.

En similar posición se encuentra Venezuela que bajo el mando del Presidente castrense Hugo Chávez ha preponderado la presencia de las fuerzas militares tanto en la capacidad defensiva, como de seguridad nacional (Sucre; 2003). Esta intromisión de la las capacidades militares en la seguridad doméstica se vieron planteadas ya en el año 2006 en el que la Oficina Nacional Antidrogas quedó supeditada a la Guardia Nacional (Jácome; 2005).

Atendiendo a estas tres categorizaciones en cuanto al uso de las fuerzas militares en las capacidades de seguridad pública y defensa en lo relativo a la lucha contra el narcotráfico, observamos como el papel supuestamente supranacional tanto de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) como del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas queda intrínsecamente desacreditado. Si bien ambas organizaciones conceden capacidades soberanas a cada Estado, lo que queda claro es que las políticas de lucha contra el narcotráfico quedan en entredicho debido a la disparidad de criterios y estrategias.

6. CONCLUSIONES

El primer punto que cabe destacarse del presente paper es el de qué forma se puede compartir información y promover una cooperación judicial, policial y de unidades de inteligencia para aumentar la capacidad de respuesta cuando para muchos de los países de América del Sur estas capacidades están comprometidas con su defensa nacional. Se produce una clara falla entre lo que supone compartir información de seguridad doméstica y lo que supone la defensa nacional y es precisamente en este aspecto en el que la presencia de fuerzas armadas que controlan la seguridad y defensa de un país pone en entredicho cualquier tipo de cooperación regional. Las fuerzas armadas y sus capacidades de inteligencia son la espina dorsal de un país y compartir información a tal nivel resulta del todo complicado.


El segundo punto que se ha de destacar es el de la persistencia de labores militares y labores civiles. Estas labores CIMIC están completamente desvinculadas y desvehiculizadas tanto en CICAD como en UNASUR. Cuando ambas estrategias establecen mecanismos y sistemas de prevención y de desarrollo sostenible, el primer elemento de discordancia es separar y desvincular labores complementarias. Colombia y Venezuela muestran esa evidente militarización en la lucha contra las drogas y refrendan que las estrategias civiles de defensa de los Derechos Humanos y militares no se han entremezclado bajo ningún concepto. Similar marco nos encontramos en Brasil en el que las fuerzas armadas siguen siendo en muchas ocasiones corruptas y la principal causa de la violación de los Derechos Humanos. A ello hay que sumar la incapacidad de los Estados para obtener información de dicha corrupción y violación de los Derechos Humanos en base a la dificultad de orquestar sistemas de información interna que lleguen a todas las regiones del país. Esa dificultad geográfica y territorial determina una impunidad en la lucha contra el narcotráfico difícilmente abordable.

En tercer lugar, se ha de volver a vehiculizar la carencia de marcos legislativos e institucionales efectivos en materia de prevención, detección, investigación, persecución y control del lavado de activos provenientes del tráfico ilícito de drogas. Como se destacó anteriormente el marco normativo y legislativo es un asunto de soberanía nacional en el que no existe una ligazón supranacional que aborde y obligue a los Estados a tomar medidas de fortalecimiento institucional. Seguramente el factor más desestabilizante en este sentido es la falta de unos presupuestos regionales claros y concisos en torno a la creación por ejemplo de Observatorios contra la droga. De igual modo volvemos a destacar que la presencia de estrategias militarizantes en la función de lucha contra el narcotráfico refrenda que la capacidad de compartir información resulta limitada.

Refrendando esa división entre las fuerzas policiales, fuerzas militares y fuerzas civiles, la pregunta que se plantea este artículo es ¿cómo se puede cooperar institucional y regionalmente con Observatorios que en muchos casos en cuanto a su información dependen de la voluntad del Estado Mayor y del Ministerio de Defensa?, ¿cómo se pueden obtener datos reales de la lucha contra el narcotráfico con las dificultades que la cartografía latinoamericana ofrece para poder conocer


con veracidad datos que en muchas ocasiones quedan ocluidos por la corrupción y la presencia de zonas poco controladas por el Estado?

Para concluir, el último punto vuelve a incidir en la absoluta falta de un ente supranacional que articule toda esa capacidad de fortalecimiento institucional y de rendición de cuentas de los Estados firmantes. Dentro de la teoría que maneja este artículo, no cabe promover una cooperación judicial, policial y de unidades de inteligencia para aumentar la capacidad de respuesta a los delitos vinculados al narcotráfico; ni un intercambio de información y de programas de formación y capacitación; ni actualizar o fortalecer marcos legislativos e institucionales en materia de prevención, detección, investigación, persecución y control del lavado de activos provenientes del tráfico ilícito de drogas, si no existe un compromiso por parte de los Estados y llevar a cabo estrategias regionales y nacionales sin asímetrias. Sin el compromiso de un ente supranacional, véase OEA o UNASUR por ejemplo, las políticas en materia de lucha contra el narcotráfico quedan en un limbo de voluntades políticas, económicas y sociales del que este artículo duda de su efectividad a nivel regional.

Es por ello que habiendo analizado las capacidades de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y el Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas de UNASUR -pero al que se podría haber sumado el de otras organizaciones u organismos como CELAC o ALBA- este artículo refrenda que por mucho que se planteen estrategias regionales, en muchos casos incluso coincidentes en sus objetivos y fórmulas, la cesión de competencias a las Autoridades Nacionales sobre Drogas, situándolas en un alto nivel político, con la misión de coordinar la planificación y la implementación efectiva de las políticas nacionales sobre droga, no son sino un síntoma de desregionalización y nacionalización de las estrategias de lucha contra el narcotráfico. Hecho que de por si no hace sino desvirtuar y deslavazar una labor que como se ve en regiones como Centroamérica no provoca sino una absoluta pérdida de fortalecimiento institucional. Resulta claro y evidente que los países sudamericanos transitan por Estados de Derecho más estables que en América Central. No obstante, sin duda existen factores como la violencia o la corrupción que afecta seriamente esta lucha contra el narcotráfico. Solamente hace falta ver los indicadores de Transparencia Internacional en el que los países sudamericanos muestran

CAPÍTULO III: 337 GUERRA CONTRA EL NARCOTRÁFICO Y/O NUEVAS ALTERNATIVAS DE COMBATE ANTE ESTA AMENAZA EN AMÉRICA LATINA tener graves problemas con la corrupción, hecho que dificulta poder hacer frente a esa lucha contra las organizaciones armadas y los efectos del narcotráfico.

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El problema del narcotráfico en el continente americano: estrategias divergentes para una región en construcción