Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=1579592

Evaluatie en leerprocessen bij de overheid: de rol van institutionele condities

Frans-Bauke van der Meer, Gert Jan de Vries en Geert Vissers

In dit artikel staat de vraag centraal wat overheidsinstanties leren van de evaluaties die de Algemene Rekenkamer uitvoert. Er wordt een theoretische gedachtegang ontwikkeld die de doorwerking van evalua­ties in verband brengt met institutionele condities zoals formele arran­gementen en gehanteerde normatieve kaders. Een constructivistische (,interne') benadering van instituties en leerprocessen wordt in twee casus (de doorwerking van Rekenkamer-rapporten over de Rijksmusea en over de private financiering van infrastructuur) aan een nadere toets onderworpen, wat leidt tot een ondersteuning van hypotheses en een nadere uitwerking van de theorie. De centrale conclusie luidt dat de doorwerking van evaluatie niet zozeer wordt bepaald door kenmerken van de evaluatie zelf maar wordt bepaald door de directe en indirecte aansluiting ervan op de repertoires van de betreffende overheidsinstan­ties.

Dr.F.B. van der Meer is universitair hoofddocent bestuurskunde bij het Centrum voor Publiek Management, Faculteit Sociale Weten­schappen, Erasmus-universiteit, Postbus 1738, 3000 DR Rotterdam. Tel. 010-4082137; Fax: 010-4527842; Email:fb.vandermeer@fsw. eur. nl. Hij publiceert over organisationeelleren, organisatieaspecten van automatisering, dynamica van bestuurlijke arrangementen en de sociale simulatiemethode. Drs.G.J.D. de Vries is werkzaam bij de gemeente 's Gravendeel. E­mail: brouwer-vries@hetnel.nl. Binnenkort promoveert hij aan de ErasmusUniversiteit op een proefschrift over doorwerking van eva­luatie en adviezen op het terrein van verkeer en vervoer. Dr.G.A.N. Vissers is als postdoc verbonden aan de Faculteit der Beleidswetenschappen, Katholieke Universiteit Nijmegen, Postbus 9108, 6500 HK Nijmegen, tel. 024-3611767; Email: G. Vissers @BW. KUN.NL. Hij promoveerde op een proefschrift over de dynamica van veranderingsstrategieen in organisaties.

253

Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=1579592

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

1. Inleiding

Een van de doelstellingen van beleidsevaluatie in het openbaar bestuur is dat overheidsinstanties daar iets van leren en vervolgens tot een 'beter' beleid enlofbeheer komen. Hoe gaan dergelijke leerprocessen in hun werk en welke rol spelen institutionele condities daarbij? Dat is een van de centrale vragen in een onderzoek waarin de doorwerking van doelmatigheidsonderzoeken van de Algemene Rekenkamer wordt onderzocht.

In deze bijdrage belichten we twee institutionele factoren, namelijk de gehanteerde beoordelingskaders (normen) en de formele positie van de evaluerende instantie. We do en dat aan de hand van twee casus. Alvorens deze te bespreken, gaan we in op de theoretische relatie tus­sen instituties en de dynamica van leerprocessen. Op grond daarvan zal de vraagstelling nader worden uitgewerkt en formuleren wij enkele

hypothesen.

2. De 'situering' van instituties

Binnen de bestuurskunde is sprake van hernieuwde aandacht voor de betekenis van instituties voor het handel en van de overheid. Die aandacht houdt verband met het inzicht dat dat handel en (bijvoorbeeld beleidsvorming ofuitvoering) niet uitsluitend kan worden toegeschre­yen aan de voorkeuren en rationaliteit van afzonderlijke actoren, maar dat het deels ook door formele en informele codes en structuren wordt bepaald. Deze structuren duiden we aan als instituties.

Er zijn verschillende benaderingen van het institutiebegrip en 'situering' van die gestabiliseerde patronen of instituties. In sommige benaderingen worden instituties beschouwd als externe condities voor het handelen. Deze externe condities kunnen de vorm aannemen van formele structuren en regels, maar ook van ongeschreven regels waar­aan actoren zich moeten houden. Volgens andere benaderingen moeten instituties juist worden gezien als 'intern'. Het gaat dan om vanzelf­sprekend geworden manieren van denken en doen, die binnen de (in­dividuele of collectieve) actoren zelf moeten worden gezocht.

Op het eerste gezicht lijken de beide benaderingen niet strijdig met elkaar. Het is immers aannemelijk dat beleidsactoren tegelijk door externe en interne condities worden gestuurd. Toch kunnen de twee benaderingen niet zonder meer worden gecombineerd. In 'externe'

254

F-B. VAN DER' MEER, G-J, DE VRIE$ EN G. VISSERS: Leerprocessen bij de overheid

benaderingen hebben instituties een Prin of meer robjectief kal'akter: het zijn los van concrete actoren bestaande spelregels met e.en min of meer ,eerrdllidige, betekenis VOOI' het, gedrag van die actoren. Hietfilee wordt overigens niet ontkend dat instituties woeger~ in sociale interac­tie tussen actoren zijn ontstaan; voor huidige actoren hebben die in­stituties echter het karakter van 'een vast gegeven ('out there'). Soms leidt dit tot aan speltheorie verwante beschouwingen over het te. ver­wachtengedragvan actoren (Steunenberg, 1996; Scharpf 1997).

In 'interne' benaderingen (waarinlnstituties binnen actoren word_en gesitueerd) komen daarentegen de door die actoren gedragen beteke­IlislStructuren centraal te staan. Ander~ gezegd: het gaat om dewereld en het weteldbeeld van die actoren een dus ook om hun zelfbeeld). In dit, typebenadering wordt weliswaar erkend dat actoren veel van hun wereld rus 'out there' (gegeven,j vanzelfsnrekend) zullen ervaren, maar dat het daarbij om werkelijkheidsconstructies gaat en niet om los van actoren bestaande gegevenheden. De betreffende ' interne' in&.tituties zijn niet minder'hard' dan de instituties volgens 'externe' benaderin­gen, maar ze zijn nu,ergens anders gesitueerd en verankerd.

Vanuit 'interne' benaderingen ilS het Qverbodig, maar ook onwense­lijk om externe condities voor het handelen afzonderlijk in het analyse­kader op te nemen,. Overbodig om de :eenvoudige reden dat 'exletne condities' al in het analysekader zijn opgenomen, namelijk in de vorm van werkelijkheidsbeelden van actoren. Onwenselijk omdat van een zelfstandige plaats voor 'externe condities' de suggestie uitgaat dat de werking van zulke condities direct en eenduidig zou zijn, en dus niet door actordefinities en

3. Een 'interne' benadering

Een interne benadering van instituties biedt goede. aanknopingspun~

ten voor het verklaren van gedragsverandering en organisati6nele leerprocessen. Om die stelling toe te lichten zullen we eerst een aantal begrippen introduceren om de cuntouren van een 'interne' benadering te schetsen 'derden' - om vervolgens een uitwerking te geven die is gericht op verklaring van leren en verandering.1

.Repertoire We definiE~renhet begrip repertoire2 als: het geheelvan ge.stabiliseerde maniereI] van denken en doen, die een actor op een bepaald moment

255

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

karakteriseren. 'Repertoire' is nagenoeg synoniem met de manier waarop het begrip institutie in een 'interne benadering' wordt opgevat. In vergelijking daarmee heeft de term repertoire echter nog enkele connotaties die van belang zijn voor het denken over veranderen en leren.

Een repertoire is niet 'out there' maar hoort bij een bepaalde actor; het is actorgekoppeld. Een repertoire verwijst naar beschikbare denk­en handelingsmogelijkheden. Niet het gedrag zelf staat centraal, maar

het patroon van denken (bijvoorbeeld een beleidstheorie; zie Rooger­werf, 1984) en handel en (bijvoorbeeld organisatorische routines) waar­uit gedrag voortkomt. Een repertoire be staat uit onderling gerelateer­de repertoire-elementen - als verkorte aanduiding voor een specifieke manier van denken en handel en die in een gegeven situatie worden geactiveerd. Niet elk repertoire-element is op elk moment of in elke

situatie actueel. Om die reden kan een actor zich per situatie anders gedragen (zelfs als het situaties betreft die in de ogen van iemand anders identiek zijn).

Repertoires zijn in voorgaande interactie opgebouwd. Zij zijn het resultaat van sociale processen die we als leren of construeren kunnen aanduiden. In nieuwe interactie worden de op dat moment actuele re­pertoire-elementen door een actor benut voor de constructie van bete­kenis en gedrag. Aangezien het gedrag van andere actoren veelal niet volledig in de bestaande repertoires van de waarnemende/reagerendel interpreterende actor zal passen, worden nieuwe elementen en/of nieuwe koppelingen in het repertoire aangebracht. Daarmee betekent interpretatie van en reactie op gedrag van anderen tegelijkertijd altijd een zekere (doorgaans slechts marginale) verandering van het eigen repertoire. De leer- en constructieprocessen die repertoires genereren gaan dus voortdurend door.

Actor Ret is nodig om hier het begri p actor nader te omschrijven. Met actoren bedoelen we in de eerste plaats individuen. De repertoires van indivi­duele actoren zijn het resultaat van vroegere ervaringen en van sociali­satie in huidige sociale situaties. Ret begrip actor kan echter evenzeer op groeps- of organisatieniveau worden gedefinieerd. Ook op dat niveau is immers sprake van betekeniskaders, codes en handelingspatronen (repertoires) die in voorgaande interactie zijn ontstaan. Deze weerspie­

gelen zich in onder meer structuren, procedures, regels en technologie

256

f-B·. VAN DEH MEER.~(3-,J. QE VRIES ioN G. V!SSI;RS: Leerprocess.entiil eta Qverheid.

waardoa"r bet~kertistoekenning en collectiefhattdelen.Wbrdeh Igestruc~

tUl'eerd3 •

Deze'bepalirrg Y.anne actorhegrlp:inlPliceertJriet datwe Ceen)' antra,. pomona inte:r:pre:tatieJs)' Van ,groepenef organis.aties; bepleiten. Wei stellen ,aIleen dat ook colle<;t;i:viteiten doot' ;gestabilis.eerde fnaIii~ren v,an clenken en doen te km:aktenseren zijn .. N atuudijk iljn het uiteinde-· lijklndividuen die 'die manierenNarr denken,en doen dragen en produ­ceren. Maar tl;-gelijk e'tVaren· diezelfde iIidividfierr Q0yengeIioemde .str'uctl,lren, p:ro~edures, regel13l·en t1;lchnQlogie, v~lak in hoge mate al13. 'een. (extern) gegeven waaJ" men zich naan moetJrichten. Ret, z~jn voor hen derhalve 'instituiiie$'. In8:titutleszijn dus, zoals"de Interne:henade­ring stelt,; y'er~~era in; ,de repertoires iVan Vetsch;ill"ehde indiVig:y.en. Dat bete:ke:n(dat.ip.,S1;itllti:.es oj> collect~f'il.iveau gedr:ag, reg'ulel'en om­

dc"t ze betekenis 'hehben inindivid.uele repertoires,,, In hetalgemeen zullen dieindividuele reperiQires ecnte.r metsamenvalle:n m.et bet· cdlle.ctieve. ,Zo kah eel! J>(inaalde: ,procedure door een actof iegelijkfils. g~geYen enals ong~w~ns1! of'onrechtvaa.vdig 'Worden gez_ien. Anders :gezegp, individllenzullen:het domimmte (insti tutio:nel!:j) repertoire van 'e§ngro~.f> Qtorganlsatje ,sleclits tottm ze'kefe noogte als'vanzelfspre"k:ehtl :ervIll:Jln. De mate waatirt e.n d~ punte:ti'waarop.~ .zwlt:m vah indi~dlltoti in.dividllverscb:lUen.

Multipli¢iteit

Oat repertoir.es in: ¥oorgaande int,eraectie zijn opgebollwd impliceert dat :er inelke situatie gelijktijdig ¥erschillende repenoires. een t.ol spelert, Indi;vidueh en groepen hebtlen immel'S -verschillendegeschietlenissen en, envanI\ge.n en ~ijn bovendjen gelijRtijdi'g ,in. vetschillende ,godale ¥erbandE:mbetrokken, Deze diversiteitvan repertdire.s dlliden we aan al8: multipliciteit. ZO is .er multipliCiteit oinnen.groepen:dfotganisaties', ?iOilJs ,b,ierbQV"en bij het begripqctm' is lliteen,gezeJ .. , Z:o iser Qoktussen g:r;;~Jepen of organisatie.s¥erschil inrepettoires. 'Een en ander impliceert, dat 'institutiel>~, maar ook concretegebeurteniss.en (zoals. de.publicatie iVan eell Rekenkame.rrElJ),port) geen~enduidige betekenis' hel>b.en, maar bl.nne-n.en tussen'g'roepeIle.n: organisa1Les een enigerm:atfrve;rschllle.n:de bet.ekenis.krijgen,

Verqnkeiin~

iRepertoi:ves. en delenervan, Z:ijn op,ge.bQuwd. in.het iVe.deden en 'yeran~ , _. -kerd in relaties. met andere actoren" leo zijn dan odk niet 'at will'

2'57

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

veranderbaar. Die verankering maakt repertoires stabiel, soms zelfs zeer moeilijk veranderbaar.

Niet alle repertoire-elementen hoeven echter even stabiel te zijn; de mate van verankering kan verschillen. In dat verb and wordt vaak onderscheid gemaakt tussen centrale en meer perifere elementen, bij­voorbeeld door Rokeach (1968) (central vs. peripheral beliefs) en Schein (1985) (een reeks die loopt van fundamentele 'basic assumptions', via concretiseringen daarvan ('values'), naar specifieke uitingsvormen: 'artifacts and creations'). Gegeven dit onderscheid is verandering van perifere repertoire-elementen naar aanleiding van nieuwe interacties wellicht gemakkelijker dan van de centrale. In plaats van zo'n 'hierar­chisch model' van verankering is echter ook een meer 'horizontaal model' denkbaar. De veranderbaarheid van repertoire-elementen hangt daarbij niet van intrinsieke kenmerken af maar van de wijze

waarop elementen met andere elementen verbonden zijn. Elementen die aan veel andere elementen verbonden zijn, zijn dan in deze beschou­wingswijze relatief hecht verankerd en dus moeilijk veranderbaar. Niettemin kunnen zij veranderen, of anders gekoppeld worden, als gerelateerde elementen veranderen. Ret is dus niet alleen de vraag hoe veranderbaar repertoire-elementen zijn, maar ook op welke manier ze veranderbaar zijn. De wijze van verandering hangt samen met hoe ze verankerd zijn.

Koppeling Waar verankering van repertoire-elementen verandering van repertoi­res belemmert of remt, wordt met koppeling het proces aangeduid waarin nieuwe elementen in repertoires worden ge'integreerd, ofnieu­we betekenis- en handelingspatronen ontstaan. In doorgaande interac­tie zal altijd koppeling optreden. Door de multipliciteit van repertoires die zich in elke interactiesituatie voordoet, worden de betrokken acto­ren immers met enige regelmaat geconfronteerd met gedrag van an­dere actoren dat niet volle dig in hun repertoire past. Dat roept proces­sen op van betekenistoekenning die nieuwe koppelingen totstand­brengen. Dergelijke koppelingen zijn evenwel niet 'logisch' uit de repertoires ex ante afte leiden. Ret gaat immers om de constructie van essentieel nieuwe betekenissen en gedragingen. Ret is aannemelijk dat waar enige overlap of aansluiting tussen repertoires bestaat, dergelijke koppelingen waarschijnlijker zijn, sneller totstandkomen, en/of een hechtere verankering krijgen. Ret gaat daarbij om aansluiting tussen

258

F-B. VAN DER MEER. G-J. DE VRIES EN G. VISSERS: Leerprocessen bij de overheid

geactiveerde del en van repertoires. Die aansluiting kan van verschil­lende aard zijn, bijvoorbeeld vooral cognitief (overtuiging door 'infor­matie' en 'argumenten'), ofvooral sociaal (gedragsverandering ofzelfs veranderingvan denken op basis van een gezags- ofvertrouwensrelatie met een andere actor). Behalve verandering kunnen nieuwe koppelin­

gen ook (gelijktijdig) versterking van de verankering van bepaalde repertoire-elementen ten gevolge hebben.

Directe en indirecte koppeling Interactie vindt niet plaats in een isolement. Als bijvoorbeeld de Al­gemene Rekenkamer iets doet of zegt, kan het zijn dat dat direct tot veranderde inzichten ofpraktijken bij een betrokken overheidsinstan­tie leidt. Er is dan sprake van een directe koppeling. Als dat niet gebeurt (bijvoorbeeld omdat de betreffende overheidsinstantie vindt dat de Rekenkamer niet-reele eisen stelt offoutieve veronderstellingen hanteert), wil dat nog niet zeggen dat er geen leereffect optreedt. Ret is immers denkbaar dat andere actoren in het veld (media, parlement, belangengroeperingen, verzelfstandigde uitvoeringsorganisaties, etc.) op de Rekenkamerbevindingen reageren op een wijze die de overheids­instantie weI als zinvol of dwingend percipieert. Er is dan sprake van een indirecte koppeling.

Verandering en leren Met behulp van de hierboven gelntroduceerde concepten kan het proces van ontstaan, stabilisatie en verandering van gedrags- en interactie­patron en worden beschreven. In doorgaande interactie kennen actoren betekenis toe aan eigen gedrag en aan dat van anderen en construeren ze hun (re)acties gebruik makend van hun repertoire. Daarbij worden bestaande verankeringen verstevigd en/of ontstaan nieuwe koppelin­gen. In beide gevallen spreken we van leren .

De centrale vraag die vanuit dit conceptuele kader voorligt, is: 'wat bepaalt nu ofverankering wordt doorbroken, waar nieuwe koppelingen totstandkomen, en in welke richtingT Ons onderzoek is erop gericht om relevante condities en mechanismen op te sporen, als bouwstenen voor verdere theorievorming op het punt van beleidsverandering. In de volgende paragraaf ontwikkelen we op basis van de theoretische gedachtegang enkele algemene hypothesen over leerprocessen bij de overheid in relatie tot onderzoeken en rapporten van de Algemene Rekenkamer. Vervolgens gaan we in een tweetal case studies na in

259

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

hoeverre er ondersteuning voor deze hypothesen is en hoe de hypothe­sen nader kunnen worden gearticuleerd.

4. Enkele hypothesen

Organisationeelleren als gevolg van evaluatie of advisering4 wordt in term en van de voorgaande theoretische gedachtegang geconceptuali­seerd in term en van het ontstaan van nieuwe koppelingen en het verstevigen of verzwakken van bestaande verankeringen van reper­toire-elementen5

• Om daar empirisch iets over te kunnen zeggen, is het vereist dat repertoires en veranderingen daarin in kaart worden ge­bracht. Dat kan vooralsnog niet volledig. Om te beginnen kunnen we ons beperken tot de delen van repertoires die in de onderzochte casus op enigerlei wij ze geactiveerd worden. Een verdere inperking is dat we ons

hier concentreren op beoordelingscriteria en beleidstheorieen met be­trekking tot de door de Algemene Rekenkamer onderzochte beleids­praktijken, alsmede op de beelden die actoren van elkaar hebben, en hun onderlinge relaties. Daarmee zijn de repertoires voldoende geka­rakteriseerd om de hieronder afgeleide hypothesen6 aan een test te onderwerpen.

De vraag is nu onder welke condities doorwerking (Mastop en Faludi, 1993; zie ook Propper, 1989; Ten Heuvelhof en Nauta, 1997) van een evaluatie waarschijnlijk is en wat er kan worden gezegd over de vorm ofrichting die deze doorwerking krijgt. 'Doorwerking' wordt hier conceptueel opgevat als het optreden van nieuwe koppelingen of het versterken ofveranderen van bestaande verankeringen. Hierbij is het van belang welke betekenis een evaluatie vanuit bestaande repertoires van betrokken actoren krijgt. Anders gezegd: hoe sluit een evaluatie aan op die bestaande repertoires? Om deze vraag te beantwoorden is het nuttig te bedenken dat aansluiting verschillende vormen kan aannemen.

In de eerste plaats kan het gaan om inhoudelijke, cognitieve aan­sluiting. Als voorbeeld wijzen wij op een evaluerende ins tan tie die evaluatiecriteria of een beleidstheorie hanteert die ook in het repertoire van een betrokken overheidsinstantie centraal staan. Inhoudelijke bevindingen zijn dan moeilijker te negeren ofte ontwijken dan wanneer een dergelijke overeenstemmingniet bestaat.

260

F-B. VAN DER MEER, G-J. DE VRIES EN G. VISSERS: Leerprocessen bij de overheid

HYPOTHESE 1: Naarmate de beoordelingscriteria en de beleids­theorie van de evaluator en de betreffende overheidsinstantie meer overeenkomen, zal er meer sprake zijn van directe doorwer­king van de evaluatie in het beleidsmatig en bestuurlijk handelen van de overheidsinstantie_

Een dergelijke doorwerking blijkt uit in stemming met kritiek of adviezen en uit het overnemen van aanbevelingen.

Het kan in de tweede plaats ook gaan om sociale/organisatorische

aansluiting. Een voorbeeld hiervan wordt gevormd door interne of

zelfgevraagde evaluaties of adviezen. Dit impliceren reeds dat men de evaluator serieus neemt, wat een commitment tot serieuze reactie met zich brengt. Een ander voorbeeld van sociale aansluiting is dat een evaluatie van een instantie waar men in het verleden goede ervaringen mee heeft opgedaan, meer teweeg zal brengen dan wanneer dat niet het geval is. In het eerste geval is een positiefbeeld van de evaluator in het

repertoire verankerd.

HYPOTHESE 2: Naarmate de sociaal-organisatorische afstand tus­sen de evaluator enerzijds en de overheidsinstantie anderzijds kleiner is, zal er van meer directe dOO1'werking sprake zijn.

De indicatoren voor doorwerking zijn hier hetzelfde als bij hypo­these 1.

Het kan in de derde plaats ook gaan om indirecte aansluiting. Ook als er niet of nauwelijks directe, cognitieve of sociale aansluiting is, kan er in termen van koppeling en verankering soms toch weI iets teweeg

worden gebracht. Dat is bijvoorbeeld het geval als een andere actor (bijvoorbeeld het Parlement) waar een duidelijke sociale binding mee bestaat, actief op een rapport reageert.

HYPOTHESE 3: Naarmate een evaluatie via cognitieve of sociale koppeling meer doorwerkt in het repertoire van een derde actor die

voor de betreffende overheidsinstantie van groot belang is, zal de indirecte doorwerking van de evaluatie op het overheidshandelen sterker zijn.

261

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

Het totstandkomen van een koppeling met het repertoire van de derde actor kan worden afgeleid uit diens reacties op de evaluatie. We veronderstellen voorts dat de binding van departementen met het par­lement, met raden of commissies die men zelf in het leven heeft geroepen, en soms ook met andere departementen, sterk is. De uitein­delijke indirecte doorwerking kan worden afgeleid uit het feitelijk overnemen van (door de derde actor ondersteunde) kritiek of aanbeve­lingen, en soms ook uit het onderschrijven van de daarbij gegeven

argumentatie.

Door op de bovengeschetste wijze vorm te geven aan de 'interne' benadering van instituties wordt op twee punten 'winst' geboekt. Ten eerste worden de werking, de stabiliteit en de verandering van institu­ties vanuit een theoretisch kader gelnterpreteerd en verklaard. Ten tweede biedt de benadering een kader om de verklaring van 'doorwer­king' niet zozeer te zoeken in kenmerken van de evaluatie (Mulder e.a., 1991; Rist, 1994; Propper en de Vries, 1995), of in institutionele con­dities in de 'externe' zin van dat begrip (Leeuwen Rozendal, 1994), maar in koppelingsprocessen in en door interactie. Daarmee kan het 'waarom' en het 'hoe' van doorwerking beter worden begrepen en kan

tevens worden verklaard waarom 'goede' evaluaties (volgens in de literatuur gesuggereerde criteria) soms veel maar soms ook weinig impact hebben. In het vervolgvan dit artikel willen we deze benadering gebruiken in een empirisch onderzoek. Omdat in beide te rapporteren casus een onderzoek van de Algemene Rekenkamer het startpunt vormt, beginnen we met een beschrijving van de positie en het reper­

toire van de Rekenkamer.

5. Positie en normatiek7 van de Aigemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer is een Hoog College van Staat, belast met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk. Zij heeft de bevoegdheid de rekening van het Rijk (niet) goed te keuren. Ook dient de Algemene Rekenkamer aandacht te besteden aan "de doelmatigheid van het beheer, de organisatie en het beleid" (art. Comptabiliteitswet). De formele positie van de Rekenkamer is verankerd in de Grondwet en de Comptabiliteitswet. In de Grondwet is de onafhankelijkheid van de Rekenkamer vastgelegd. Die onafhankelijkheid geldt zowel in de rich­

tingvan de regering als van het parlement. Beide kunnen de Rekenka-

262

F-B. VAN DER MEER, G-J. DE VRIES EN G. VISSERS: Leerprocessen bij de overheid

mer verzoeken een bepaald onderzoek te doen, maar dit niet opdragen. De Rekenkamer bepaalt zelf waarnaar zij onderzoek doet en op welke wijze. Zij he eft daartoe toegang tot al het relevante materiaal.

Deze formele positie van de Rekenkamer kan worden opgevat als een voor betrokken actoren gegeven institutionele context. Zoals hier­boven is uiteengezet, verondersteIlen wij dat de implicaties van deze positie voor de totstandkoming en doorwerking van Rekenkamer­onderzoek wordt bepaald door de betekenis die actoren aan boven­staande 'gegevens' toekennen.

In de eerste plaats is van belang hoe de Rekenkamer zelf haar po­sitie interpreteert en invult. Daarin is in de loop der jaren verandering opgetredenB • Wat betreft de periode waarin de hierna besproken casus spelen, kunnen enkele belangrijke aspecten van het repertoire van de Rekenkamer als voIgt worden weergegeven. Op basis van haar grond­wettelijke taak ziet de Rekenkamer zichzelf als controleur van de rechtmatigheid en doelmatigheid van het overheidsbeleid. Tevens ziet ze het als haar taak om door middel van goed getimed onderzoek en een heldere presentatie van de resultaten tot verbetering van beleid, orga­nisatie en beheer bij te dragen. Beide taken vragen om duidelijke beoordelingscriteria en objectiveerbare bevindingen. Hoofdnormen voor de Rekenkamer in de beschouwde periode waren: effectiviteit (doeltreffendheid), efficientie (doelmatigheid) en democratie (informa­tievoorziening aan vertegenwoordigende organen, behoorlijk bestuur).

Om de doelmatigheid te kunnen beoordelen, moeten in de ogen van de Rekenkamer de doelstellingen van het beleid helder zijn, zodat daaruit concrete maatstaven kunnen worden afgeleid. Als voorwaar­den voor doelmatigheid onderscheidt de Rekenkamer: planning (onder­bouwing van beleid en uitvoering); monitoring (beschikbaarheid van informatie over beleid en uitvoering); evaluatie (de vraag of moni­toringsresultaten worden getoetst aan de planning); bijsturing (aan­passing planning of activiteiten); vastlegging (voorgaande stapp en dienen ter verantwoording en reconstructie systematisch vastgelegd te worden); verantwoording (het verschaffen van juiste en relevante in­formatie aan het verantwoordelijke bestuursniveau); organisatie (be­schikbaarheid en deugdelijkheid van procedures en werkmethoden) (Algemene Rekenkamer, 1995 en 1994).

De positie van de Rekenkamer is uiteraard niet aIleen verankerd in haar eigen repertoire, maar ook in dat van andere actoren. De eerder genoemde constitutionele aspecten zijn daarbij, met name voor over-

263

BELEIDSWEtENscHAP 2000/3

heidsactqren, van belang. Daarnaa:;t~pele:tl uiteenlopende' beelden en oordeleIi 9Jllttent tleskundigheid. ¥'erkWijze en beoordelingsmaatsta­'Ven 'Van de 'Rekenkamer een ro1. D.eze, peelden en, .Dordelen lopen, blijkens denavolgende casus" soms duide.lij'k uiteen.

6. HijRsmusea9

HetRekenkameronderzoek Op 19 september 1988 publiceert de AlgemeIie Rekenkamer de resulta­ten 'Van een Qnderzoeknaar het functioneren van de rijksmusea,lQ,De Rekenkamer heeft bndetzocht; hoe de rijksmusea hun behoudtaa'k en, hUn,rpubliek;;taqk, de door de minister :vastgestelde hoofdtaken,u" vet~

vuIlen.In v~rba,nd met de plannen vanhet ministerie om de zjjksmusea te verzelfstandigenheeft de Rekenka-.roet ook de bedrijfsvoering van de rijksmusea in het onderzoek betrokken.

Ret rapport is nogal kritisch. De Rekenkamer signaJeert diverse knelpunten in het functioneren van de rijksmusea. Ret gaat daarbij vooral om de,grote. achterstanden op hat gebied van het behQud 'Van de collectie$ en om de. kwaliteit van het management van de 'rijksmusea. Meer spe~ifiek: signaleert de 'Reken'kamer problemen met betre~g tot regjstratie" lconservering, beveiligingl pers,oneel, en: dennanCiele relaties metsteunstichtingen. De 'Rekenkamet stelt nadrukkelij}~, dat "een verzelfstandiging van de rijkslllusea in welke yorm dan bOk, (. ,.) aIleen een p.Dsitief effe,ct kan hebben ala. tezelfd:ertijd 'Voor de bela:p,gtljk­ste punten een (richting voor) oplossing is gevonden"12. Een centraal element daarbij acht de Rekenkamer een r~'mentaliteitsverandering"

bij het man~gen, van musea. Vanni haar repertoire beschouwt deRe~

kenkamel' goede organisatie en gped behe:er als essentiele: voprwaarde:n voor goed fooctio'neren, goed beleid engoene(\Terantwo.ordingsmogelijk, heden" J~ist QP dit punt constate:ert de> Rekenkamer veel tekoi'ten. en juist v,anwegedit punt acht de Reke:nkamer verzelfstandiging opkotte: termijn'niet opp.ortuun.

Reactie van de Mi,nister De Ministe:Fdingt weinig op de bevindlngen van de Rekenkamer af. Met betrekking tot de gesignaleerde achter-standen in het cultuurbehoud stelt hij ~elf~ dat deze "zeer verontrustend" zijn. De Minister ziet echte-t oorzaken van de problemen (en belemmJ;lxingel'1, voor oplossing;),die dodr de Reken'kamer grotendeels niet :in de beschouwing zijrr betrokKenen

264

F-B. VAN DER MEER. G-J. DE VRIES EN G. VISSERS : Leerprocessen bij de overheid

die qua consequenties ten dele haaks op de conclusies van de Rekenka­mer staan_ Zo ziet de Minister veel problemen voor efficient en effectief functioneren van de rijksmusea liggen in de omstandigheid dat meer­dere ministeries financieel, beheersmatig en beleidsmatig bij de rijks­musea betrokken zijn. Verder beschouwt hij het feit dat de rijksmusea onderdeel zijn van de rijksoverheid als een belemmering voor verbete­ring, omdat, onder meer door de bestaande financiele regelingen, er weinig prikkels bestaan om tot een efficiente, creatieve en publieks­gerichte bedrijfsvoering te komen. Voor beide problemen kan verzelf­standiging een oplossing vormen. De minister toont zich dan ook vastbesloten om tot verzelfstandiging over te gaan. Hij lijkt het Reken­kamerrapport dus niet zozeer te omarmen vanwege de analyse van de problemen of de gesuggereerde (voorwaarden voor) oplossing, maar vanwege het onderstrepen van de problemen zelf, wat hem een extra argument geeft om de dan al in discussie zijnde verzelfstandiging een nieuwe impuls te geven_ Er lijkt in 1988 een zekere overeenstemming in normatief kader te bestaan tussen de Minister en de Algemene Rekenkamer, niet zozeer op het algemene niveau zoals dat in paragraaf 5 is beschreven, maar in concreto wat betreft de eisen waaraan goed functionerende rijksmusea moeten voldoen. Niettemin is er verschil van inschatting over hoe de gewenste situatie het beste kan worden bereikt.

Context De visie van de Minister komt niet uit de lucht vallen, maar weerspie­gelt een repertoire dat in de jaren daarv66r een aantal veranderingen he eft doorgemaakt. We vatten de belangrijkste ontwikkelingen sa­men. I 3

Een eerste ontwikkeling is de discussie over de rijkstaak: vanafhet begin van dejaren 80 ontwikkelt zich een discussie, met name binnen het departement over wat de rijkstaak met betrekking tot de museum­wereld is. Aanvankelijk is deze discussie vooral gekoppeld aan een streven om de verantwoordelijkheden van verschillende overheden duidelijker te scheiden en aan een streven naar bezuiniging op rijks­niveau. Later gaat men zich in toenemende mate ongemakkelijk voelen bij het feit dat de Minister een algemene verantwoordelijkheid heeft voor het cultuurbeleid en van daaruit voor de musea, en daarnaast een specifieke beheerverantwoordelijkheid draagt voor de rijksmusea. Dat leidt tot de notie dat de Minister eigenlijk alleen algemeen beleid zou

265

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

moeten voeren en in dat kader een "collectiebeheer op macroniveau". Een tweede ontwikkeling is deverzelfstandiging: mede door de erva­

ren noodzaak van bezuiniging komt de notie van verzelfstandiging vanafhet midden van dejaren 80 ten departemente steeds sterker naar voren. Een plan om het N ederlands Openlucht Museum te privatiseren is daar een duidelijke manifestatie van. Rier komt echter snel de gedachte bij dat verzelfstandiging een oplossing kan bieden voor meer problemen in het functioneren van de rijksmusea. Ret pleidooi binnen het departement voor een grotere verantwoordelijkheid voor de museumdirecties wint terrein. In het rijksmuseale veld bestaat hier­over verdeeldheid: sommigen zijn enthousiast, anderen zeer terughou­dend. De voorstanders zien vooral reductie van de bureaucratie en meer mogelijkheden om een eigen beleid te ontwikkelen. De tegenstan­ders vrezen dat het rijk financieel zijn handen van de rijksmusea zal aftrekken.

Een derde ontwikkeling is het cultuurbehoud: De Minister consta­teert in 1984 dat er een achterstand is in de conservering van cultureel erfgoed in de musea. In de daaropvolgende jaren wordt het beeld van deze problem en steeds duidelijker en zorgwekkender. Ret probleem wordt enerzijds in relatie gebracht met de kwaliteit van het beheer en anderzijds met de beschikbare financiele middelen.

Verdere ontwikkeling N a het verschijnen van het Rekenkamerrapport zijn er twee ontwikke­lingen die pogingen weerspiegelen om iets aan de door het Departe­ment gesignaleerde en door de Rekenkamer onderstreepte problem en te doen. Om te beginnen wordt in het kader van het Deltaplan voor het Cultuurbehoud extra geld vrijgemaakt voor onderhoud van de collec­ties. Daarnaast wordt er nader onderzoek gedaan naar mogelijkheden tot verzelfstandiging. Bij beide initiatieven wordt naar het Rekenka­merrapport verwezen.

Concrete besluiten tot verzelfstandiging kunnen niet onmiddellijk

worden genomen, enerzijds omdat het kabinet demissionair is, ander­zijds omdat het traject naar verzelfstandiging nog nader gestalte moet krijgen. WeI gaat op 1januari 1990 hetProject Maximale Zelfstandig­heid (PMZ) van start. In het kader van dit project gaat een aantal Rijksmusea (in eerste instantie vier , tezamen met twee andere instan­ties) experimenteren met vormen van interne verzelfstandiging. Ret

266

F-B. VAN DER MEER, G-J. DE VRIES EN G. VISSERS: Leerprocessen bij de overheid

gaat hier om instellingen die weI voor verzelfstandiging geporteerd zijn. In september 1990 rapporteert PMZ dat

"interne verzelfstandiging een spanning doet ontstaan tussen de verruiming van verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de directeur van een instelling, en de integrale verantwoordelijkheid van de minister die onverlet is gebleven en dat de deelnemende instellingen nog meer dan voorheen (worden) geconfronteerd met de voor hen onbegrijpelijke en ondoorzichtige parafencultuur op het departement".14

Tegelijkertijd is er een ambtelijke Overleggroep Extern Verzelfstan­digingsonderzoek Rijksmusea en overige museale instellingen (OEVeR) in het leven geroepen. Deze rapporteert eveneens in september 1990 dat externe verzelfstandiging mogelijk is.

Op 22 februari 1991 besluit het kabinet tot externe verzelfstandi­ging_ In een brief aan de Kamer (6 maart 199F5) licht de minister het besluit toe, onder verwijzing naar de rapporten van PMZ en OEVeR, en naar het rapport van de Rekenkamer. Niet langer lijken beheers­problemen (zoals door de Rekenkamer behandeld) het hoofdargument voor verzelfstandiging te vormen, maar gaat het om beleidsmatige overwegingen: (1) de minister dient niet cultuurscheppend op te treden, (2) de beheersverantwoordelijkheid van de minister voor de rijksmusea strookt niet met de opvatting dat de rijksoverheid de hoofdlijnen van het beleid vaststelt en de invulling daarvan aan anderen overlaat, (3) de speciale verantwoordelijkheid voor een bepaalde groep musea maakt het de minister moeilijk om de 'integrale afwegingen' te maken die nodig zijn in het kader van de generale verantwoordelijkheid voor de musea. In de briefkomt ook het rapport van de Rekenkamer nog ter sprake:

"Uit het bovenstaande blijkt, dat de wens om tot verzelfstandiging van de rijksmusea over te gaan vooral voortkomt uit beleidsma­tige overwegingen_ Verzelfstandiging is echter ook noodzakelijk om een aantal beheersmatige problemen op te lossen waarmee al jaren wordt geworsteld_ Het in vele opzichten gebrekkige bedrijfs­matige functioneren van de museale instellingen, werd in een rapport van de Algemene Rekenkamer (1988) geconstateerd."

267

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

Analyse16

Het Rekenkamerrapport legt het nodige gewicht in de schaal bij enkele substantiele beleidswijzigingen (Delta plan en de externe verzelfstandi­ging van de rijksmusea). Hetzelfde geldt, wat verzelfstandiging betreft, voor de rapportages van PMZ en OEVeR. De Rekenkamer brengt de problem en van het functioneren van de Rijksmusea in kaart en conclu­deert dat er snel maatregelen moeten worden genom en. Verzelfstandi­ging hoort daar wat haar betreft (nog) niet bij, omdat de voorwaarden

daarvoor in haar visie nog allerminst zijn vervuld. Niettemin wordt het rapport veelvuldig gebruikt als ondersteuning van de verzelfstandi­gingsoptie. PMZ en OEVeR bepleiten externe verzelfstandiging. Dat wordt vertaald in een concreet besluit daartoe.

Hoe is dit verloop nu te verklaren vanuit onze theorie en welke rol spelen positie en beoordelingskader van de betreffende instanties

daarbij? We geven onze analyse puntsgewijs weer. De minister neemt het commentaar van de Rekenkamer op de ach­

terstanden bij cultuurbehoud en op het functioneren van het manage­ment van de rijksmusea serieus, maar legt de aanbeveling met betrek­king tot verzelfstandiging naast zich neer. Kennelijk weegt niet elk oordeel van de Rekenkamer voor het departement even zwaar. Hypo­

these 1 veronderstelt dat aansluiting wat betreft normatief kader en beleidstheorie de directe doorwerking versterkt. Geconstateerd kan worden dat de beoordelingskaders van departement en Rekenkamer goed op elkaar aansloten waar het de toestand van de collecties en de kwaliteit van de bedrijfsvoering betrof. De oordelen van de Rekenka­mer op deze punten sloten dan ook goed aan bij de zorgen die reeds enkele jaren op het departement bestonden en vormden een extra impuls om naar een oplossing te zoeken. De beleidstheorieen zoals deze tot uiting komt in de analyse van de bedrijfsvoeringsproblemen en in de richting waarin oplossingen daarvoor worden gezocht, verschillen ech­ter sterk. Zo heeft de Rekenkamer op grond van haar denken over goed beheer een negatief oordeel over de kwaliteit van de museumleiding. Bij het Ministerie domineert de visie dat het niet aan de managers maar aan institutionele structuren ligt (veel departementen zijn be­trokken, financiele regelingen die weinig uitnodigen tot ondernemend gedrag). De voorgestane oplossingen weerspiegelen deze repertoire­aspecten. Een directe cognitieve aansluiting komt op dit punt dan ook niet tot stand.

Hypothese 2 impliceert dat ondanks gebrek aan cognitieve aanslui-

268

F-S. VAN DER MEER. G-J. DE VRIES EN G. VISSERS : Leerprocessen bij de overheid

ting toch directe doorwerking kan plaatsvinden, als er van een kleine sociaal-organisatorische afstand sprake is_ Dat laatste is hier echter volgens ons niet het geval. De onafhankelijke positie en opstelling van de Rekenkamer en het accent op controle betekenen voor met name het ambtelijk apparaat dat de Rekenkamer als zodanig op een redelijk

grote afstand staat. Dat kan, conform hypothese 2, hebben vergemak­kelijkt om de niet op het departementale repertoire aansluitende aanbeveling van de Rekenkamer te negeren.

In de discussies over cultuurbehoud en over verzelfstandiging wordt, onder meer door het Ministerie en het parlement, veelvuldig naar het Rekenkamerrapport verwezen. Blijkens door ons gehouden interviews vinden vel en in het politieke en ambtelijke circuit dat het rapport heeft geholpen om de urgentie van de problematiek op de po­litieke agenda te krijgen. Het lijkt aannemelijk dat actoren als het kabinet, het ministerie van Financien en het parlement de Rekenka­mer als 'gezaghebbend' zien, waar het gaat om het signaleren van misstanden, tekorten en dergelijke, juist vanwege de onafhankelijk­heid die aan de Rekenkamer wordt toegeschreven. Dat kan verklaren waarom een uitspraak van de Rekenkamer voor deze actoren zwaarder weegt dan wanneer (aIleen) 'belanghebbenden' (VCW, musea) iets aan de orde stellen. Met betrekking tot hun taakopvatting in relatie tot het Cultuurbeleid, zullen deze actoren de Rekenkamer dan ook als een bondgenoot zien en in dit opzicht dus een kleine sociaal-organisatori­

sche afstand ervaren (hypothese 2): niet zozeer de inhoud, maar de gezaghebbendheid van de Rekenkameruitpraken lijkt hier een rol te spelen. Opmerkelijk is dat ook voor deze actoren de aanbevelingen van de Rekenkamer kennelijk minder zwaar wegen. Het is aannemelijk dat zij het bedenken van oplossingen en het maken van politiek-bestuur­lijke keuzen vooral als hun eigen taak zien. De cognitieve aansluiting komt slechts tot stand voor zover het over 'feitelijke' bevindingen gaat; op dat punt heeft de Rekenkamervoor deze actoren een erkende positie. Merk op dat ook VCW van deze 'status' van de Rekenkamer gebruik maakt, door het rapport te gebruiken om tegenover andere actoren de urgentie van de problematiek kracht bij te zetten.

Gegeven de relatief sterke directe doorwerking van het Rekenkamer­onderzoek is in deze casus de eventuele indirecte doorwerking op het museumbeleid lastig na te gaan, temeer daar andere actoren inhoude­lijk nauwelijks andere betekenissen aan het rapport toekennen dan VCW doet (of het zou de iets gereserveerdere houding van het parle-

269

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

ment tegenover verzelfstandiging moeten zijn). Kijken we naar de doorwerkingvan het rapport in de opstellingvan de rijksmusea, dan is

er weI duidelijk van een indirecte doorwerking sprake. De belangrijke derde is daarbij het departement. Blijkens interviews met directeuren en medewerkers van rijksmusea twijfelde men in het veld nogal aan de deskundigheid van de Rekenkamer en aan de onderbouwing van de bevindingen. Met de nadrukkelijke aandacht voor de achterstands­problemen was men niettemin gelukkig, omdat dat uitzicht bood op meer geld (zie hierboven). De noodzaak daarvan maakte een centraal onderdeel uit van het repertoire van de musea. Maar het was pas door de reactie van het departement dat de musea geleidelijk de onvermijde­lijkheid van verzelfstandiging gingen onderkennen en het soms zelfs a1s nieuwe kans gingen zien. Het gaat hier weliswaar om indirecte doorwerking (hypothese 3) die tegengesteld is aan de richting die door

de Rekenkamer werd gesuggereerd, maar niettemin door het Rekenka­merrapport in belangrijke mate blijkt te zijn versterkt.

PMZ en OEVeR worden naar aanleiding van ideeen over verzelf­standiging in het leven geroepen. Beide komen uit op de wenselijkheid van externe verzelfstandiging. Deze adviezen worden rechtstreeks in beleid vertaald, hetgeen op grond van zowel hypothese 1 als hypothese 2 werd verwacht.

Samengevat, hypothese 1 wordt ondersteund door de wijze waarop zowel departement als musea selectief inspelen op het Rekenkamer­rapport. Het be lang dat het parlement, kabinet en Financien aan het rapport hechten is veeleer in overeenstemming met hypothese 2, even­als het gegeven dat een aantal conclusies niet door het departement en de musea worden overgenomen. Hypothese 3 is met betrekking tot het departement lastig te toetsen, maar vindt in relatie tot de musea weI ondersteuning.

7. Private financiering infrastructuur17

In het Verslag over 198918 publiceert de Rekenkamer de bevindingen uit een onderzoek naar de private financiering en exploitatie van de tunnel onder de rivier de Noord. De bevindingen uit het onderzoek vall en in twee del en uiteen. In de eerste plaats is onderzocht of het voorbereidingsproces dat leidde tot de selectie van een private financier en de gesloten overeenkomst met die financier rechtmatig en doelmatig zijn geweest. In de tweede plaats heeft de Rekenkamer nagegaan hoe

270

F-B. VAN DER MEER, G-J. DE VRIES EN G. VISSERS: Leerprocessen bij de overheid

private financiering zich in dit geval verhoudt tot het alternatief, publieke financiering. Hoe doelmatig is private financiering?

Het rapport is zeer kritisch over het aanbestedingsproces, de fase waarin voorafgaand aan een selectieprocedure private financiers wor­den verzocht een offerte te doen voor de financiering van de Noord­

tunnel. De Rekenkamer is van mening dat niet de belangrijkste en de meest voor de hand liggende criteria zijn gebruikt (bijvoorbeeld het passagetariefbij tolheffing). Bovendien waren de criteria vooraf onvol­doende duidelijk, waardoor mogelijk interessante kandidaten zijn afge­vallen. Tenslotte vraagt de Rekenkamer zich af of het parlement weI voldoende is gelnformeerd en of het budgetrecht niet is aangetast (a) omdat het parlement niet betrokken is bij de selectie van een financier, (b) vanwege het gevaar van debudgettering en (c) wegens mogelijke inperkingvan de toekomstige beleidsvrijheid van de staat.

Ook ten aanzien van de doelmatigheid van private financiering ten opzichte van publieke financiering is de Rekenkamer negatief. Private financiering leidt in de berekeningen van de onderzoekers tot kosten

voor het Rijk die meer dan 20% hoger zijn dan de kosten verbonden aan publieke financiering. In haar aanbevelingen toont de Rekenkamer zich zeer terughoudend ten aanzien van de mogelijkheden tot private (mede-)financiering. Voordat in de toekomst tot projecten met private financiering kan worden overgegaan, zou naar het oordeel van de Re­kenkamer ernaar moeten worden gestreefd te komen tot de formule­

ring van algemene regels die bestuursorganen zouden moeten toepas­sen bij langlopende privaatrechtelijke overeenkomsten. Tevens wordt meer systematische reflectie verlangd omtrent de risico's die bestuurs­organen lop en als gevolg van het aangaan van dergelijke overeenkom­sten en de prijs die aan die risico's verbonden is. Daardoor zou een meer afgewogen oordeel over de doelmatigheid van private betrokkenheid bij publieke taken beter mogelijk gemaakt worden. Tenslotte wordt in de rapportage van de Rekenkamer gesuggereerd dat de informatie­voorzieningvan de minister aan het parlement over de voortgang bij de selectieprocedure en over de onderhandelingen met eventuele gegadig­den, niet altijd optimaal is geweest.

Reactie van de minister Hoewel ook de minister van Financien een rol speelt in dit onderzoek, is de minister van Verkeer en Waterstaat de eerste aanspreekpartner. Zij reageert sterk afwijzend op de bevindingen uit het onderzoek. Zij

271

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

beticht de Rekenkamer van onderschatting van de moeilijkheidsgraad van het project en van onvolledige en onjuiste berekeningen ten aan­zien van de kosten van private financiering. Ten aanzien van vrijwel aIle bevindingen uit het onderzoek stelt zij dat zij de zienswijze van de Rekenkamer niet deelt. De minister erkent weliswaar dat de kosten verbonden aan private financiering hoger uitvallen dan die bij publieke financiering, maar in de gegeven context is dat niet ondoelmatig. Private financiering biedt de minister immers de kans om ondanks de krapte op haar begroting investeringen te plegen die bijdragen aan de oplossing van het fileprobleem in de Randstad. Bovendien verwacht de minister dat het systeem van rekeningrijden (elektronische tolheffing) tijdig gereed zal zijn, zodat de kosten rechtstreeks op de gebruiker kunnen worden verhaald.

Context Ret belang dat de minister hecht aan private medefinanciering van infrastructuur kan worden begrepen tegen de achtergrond van een aantal ontwikkelingen die tot een (veranderend) repertoire ten aanzien van infrastructuurbeleid hebben bijgedragen.

De eerste ontwikkeling is de bereikbaarheid: de discussie over verkeer en vervoer wordt vanaf het midden van de jaren tachtig bepaald door het issue van afnemende bereikbaarheid. Ret voortschrij­dende "dichtslibben" van wegen in de Randstad wordt daarbij als belangrijkste probleem opgevat. Belangrijk in die discussie is het verschijnen, in 1986, van het rapport "Afrekenen met files" van bureau McKinsey, waarin wordt becijferd dat de economische schade van files in de Randstad bij ongewijzigd beleid kan oplopen tot 700 miljoen gulden per jaar. Om de economische schade te voorkomen wordt het Bereikbaarheidsplan Randstad (BPR) ontwikkeld, waar de privaat te financieren tunnels deel van uitmaken.

De tweede relevante ontwikkeling wordt gevormd door de Herover­wegingen : tegelijkertijd zijn binnen de rijksoverheid omvangrijke

heroverwegingsoperaties gestart. Roofddoel van de kabinetten Lubbers is het terugdringen van de overheidsuitgaven en van het financieringstekort. Budgettaire ruimte voor extra beleid, zoals het BPR, is er niet. In die omstandigheden komt de private (mede) financie­ring van infrastructuur in zicht, ook al omdat grote economische bel an­gen gemoeid zijn bij het openhouden van de wegen in de Randstad.

Een derde ontwikkeling is de koppeling van ideeen. Tegelijkertijd

272

F-B. VAN DER MEER, G-J. DE VRIES EN G. VISSERS : Leerprocessen bij de overheid

(en in samenhang) met de grote heroverwegingsoperaties doet de notie van het profijtbeginsel opgeld. Mede ingegeven door opkomende ideeen over verzelfstandiging en privatisering, wint de opvatting terrein dat de overheid niet voor iedereen, in alles kan voorzien. Tegen de achter­grond van de toenemende schaarste aan wegcapaciteit, wordt overwo­

gen een (directe) prijs te gaan heffen voor het gebruik van wegen: elek­tronische tolheffing. Aanvankelijk is tolheffing (rekeningrijden ) vooral gericht op een vermindering van de druk op de wegen in de Randstad. Later, wanneer de private financiering van een deel van het BPR ter sprake komt, wordt het ook gedefinieerd als instrument dat ingezet kan worden bij de terugbetaling van private financiers.

Verdere ontwikkeling De Rekenkamer besluit het BPR en de private financieringvan overige tunnels in de Randstad te blijven volgen. Dit resulteert in juni 1993 onder meer in een brief van de Rekenkamer aan de Tweede Kamer, met daarin de bevindingen van een onderzoek naar de private financiering van de WijkertunneU9 De bevindingen komen in grote lijnen overeen met die uit het onderzoek naar de tunnel onder de Noord, waarvan dit als een vervolgonderzoek wordt gepresenteerd. De reactie van de minister is in grote lijnen eveneens identiek, zoals ze ook zelfvaststelt. Ret politieke klimaat is inmiddels weI aan verandering onderhevig, wat zich uit in toenemende weerstanden (in het parlement en binnen de

nieuwe centrumlinkse regering) tegen private financiering. De private ~nanciering van de Wijkertunnellijkt vooral nog doorgang te vinden , omdat daarover nu eenmaal onomkeerbare afspraken zijn gemaakt.

Eveneens in 1993 presenteren de ministers van Financien en van Verkeer en Waterstaat een Beleidskader voor de Private Financiering van InfrastructuurO . Daarin wordt, enigszins in de lijn van de aanbe­velingen van de Rekenkamer, gesteld dat private financiering mogelijk moet zijn, mits dit financieel doelmatig is en mits de verdeling van risico's tussen Rijk en private financier op een eenduidige en held ere manier is geregeld. De maatschappelijke ophef die ontstaat over reke­ningrijden (en de onmogelijkheid het systeem op korte termijn in te voeren), de voorzichtige suggestie van de Rekenkamer dat de minister de Kamer onvolledig zou hebben ingelicht over de contracten met de private financier en het beeld dat ontstaat dat private financiering leidt tot veel hogere kosten voor de staat, leiden tot een zekere (politieke) taboe'isering van private financiering van infrastructuur. Private fi-

273

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

nanciering verdwijnt goeddeels van de politieke agenda. In ambtelijke kring gaat de gedachtevorming over private (mede)

financiering evenwel door, vooral ingegeven door de Interdepartemen­tale Commissie voor de Economische Structuur (ICES). Deze commis­sie, die onder meer bestaat uit vertegenwoordigers van de departemen­ten van Economische Zaken, Financien en Verkeer en Waterstaat, speelde ook bij de totstandkoming van het BPR een rol. Op instigatie van de ICES komt een stroom van publicaties op gangwaarin mogelijk­he den en beperkingen van private financieringworden verkend (ICES, 1997; ABN-AMRO, 1996, 1997; Buck Consultants en Twijnstra Gud­de,1997). Opmerkelijk in de meeste van die bijdragen zijn de kaders waarbinnen naar publiek-private samenwerkingwordt gestreefd:

private financiering is aIleen gewenst als dat evident doelmatiger is dan publieke; grotere doelmatigheid moetin beginsel betekenen dat private finan­ciering goedkoper is, maar kan ook betrekking hebben op een gro­tere kwaliteit (verrijking) voor zowel publieke als private partijen; heldere uitgangspunten bij de verdelingvan (financiele) risico's tus­sen publieke en private partners.

Deze en andere uitgangspunten liggen min ofmeer in het verlengde van enkele van de aanbevelingen die de Rekenkamer deed in het rapport naar aanleiding van de tunnel onder de Noord. Vormen van publiek-private samenwerking maken thans (weer) deel uit van het beleid. De ICES lijkt daarbij een belangrijke rol te hebben gespeeld.

Analyse l

In deze casus wijst de Minister van V & W de kritiek van de Rekenkamer af, zowel wat betreft de Noordtunnel als wat betreft de Wijkertunnel. Ret gaat daarbij niet zozeer om de feitelijke constatering dat private financiering duurder zou zijn, als weI om het negatieve oordeel dat de Rekenkamer daaraan hecht. Ret repertoire van het departement leidt tot een eigen probleemdefinitie (oplossen bereikbaarheidsproblema­tiek terwijl daar binnen de begroting geen middelen voor zijn) en brengt haar tot de conclusie dat er geen andere keuze is dan private financie­ring. De Rekenkamer lijkt te suggereren dat de goedkoopste en minst risicovolle oplossing moet worden gekozen, hetgeen bij de Minister irritatie oproept, omdat in haar beleving die goedkope en veilige oplos­sing niet realiseerbaar is en de urgentie van de problematiek geen

274

F-B. VAN DER MEER, G-J. DE VRIES EN G. VISSERS: Leerprocessen bij de overheid

uitstel duldt. Noch wat betreft het beoordelingskader, noch wat betreft de beleidstheorie bestaat er aansluiting tussen de repertoires van Re­kenkamer en Minister, hetgeen, conform hypothese 1 de afwezigheid van directe doorwerking begrijpelijk maakt_ De Rekenkameronder­zoeken over private financiering van tunnels versterken een al be­staand beeld bij V & W dat de Rekenkamer onvoldoende rekening houdt met de weerbarstige politi eke en maatschappelijke context waarmee in het beleid moet worden omgegaan. Zij heeft daardoor letterlijk het gevoel dat de Rekenkamer in een andere wereld leeft. Dat impliceert ook een grate sociale afstand, waardoor begrijpelijk is, dat ook het mecha­nisme van hypothese 2 hier geen directe doorwerking produceert.

Voor andere actoren (Ministerie van Financien, parlement) sluit het Rekenkamerrapport weI aan op elementen van hun repertoire. Net als in de rijksmuseumcasus maken de feitelijke bevindingen van de Reken­kamer deze actoren meer probleembewust. De aan de Rekenkamer toegekende positie op dit punt, alsmede de inhoudelijke aansluitingvan de beoordelingskaders (zuinig omgaan met publieke middelen, ook met toekomstige publieke middelen) komen hierin tot uiting (hypothesen 1 en 2). Vanuit het repertoire van het parlement lei den ook de opmerkin­gen van de Rekenkamer over informatievoorziening en budgetrecht tot inhoudelijke aansluiting. De ontstane koppelingen leiden in het parle­ment tot een taboe op private financiering (hoewel het commitment aan het oplossen van de bereikbaarheidsproblematiek, een ander deel van het repertoire, blijftl), en bij Financien tot het nader doordenken van de ,:,oorwaarden waaronder private financiering weI aanvaardbaar kan zijn.

Van de opstelling van het parlement en Financien gaat druk uit op V & W, omdat beide actoren in het repertoire van V & Ween belangrijke positie innemen. In het beleidskader van 1993 wordt dan ook de facto

aan een aantal kritiekpunten van de Rekenkamer tegemoet gekomen. Hier is sprake van indirecte doorwerking (hypothese 3).

Bij de verdere gedachtevorming in de ICES wordt opnieuw in veel opzichten de stellingname van de Rekenkamer overgenomen. Dit wordt vertaald in beleid, wat mede tot gevolg heeft dat private financiering weer uit de taboesfeer komt. Er kan hier van voortgezette indirecte doorwerking worden gesproken (hypothese 3). De ontwikkeling is ook in overeenstemming met hypothese 2 (doorwerking op grond van kleine sociaal-organisatorische afstand).

Concluderend kan worden gesteld dat in deze casus de in de hypo-

275

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

thesen 1 en 2 opgenomen condities covarieren. Voor V&W is de inhou­delijke aansluiting laag en de sociaal-organisatorische afstand groot, terwijl voor de controlerende en financieel beheersende instanties, parlement en Financien, de inhoudelijke aansluiting groot en de so­ciaal-organisatorische afstand kleiner is. De doorwerkingsindicaties weerspiegelen het in de hypotheses verwachte verband. Daarnaast biedt deze casus een duidelijke ondersteuning voor de indirecte door­werkingsmechnanismen van hypothese 3. Daarbij is de rol van de ICES

van belang. Conform hypothese 2 brengt de ICES bij V & W veranderin­gen teweeg die het Rekenkamerrapport niet tot stand vermocht te brengen.

8. Conclusie

We begonnen dit artikel met een theoretisch pleidooi voor het con­ceptualiseren van instituties als in actoren (en relaties tussen actoren) verankerde patronen van denken en handelen. Vanuit die optiek ont­wikkelden we een gedachtegang over de doorwerking van instituties in leer- en transformatieprocessen bij de overheid. In concreto keken we naar de effecten van evaluaties en adviezen afhankelijk van de institu­

tionele positie van de evaluator/adviseur en van de gehanteerde be­oordelingskaders door verschillende betrokken actoren. In de beschrij­ving van de casus werd het ontwikkelde kader als heuristiek gebruikt.

De analyses leverden ondersteuning op voor de aan het eind van paragraaf 4 geformuleerde hypothesen. Hierbij moet worden bedacht dat we ons hebben geconcentreerd op de vraag wat er met de bevindin­

gen van de Rekenkamer gebeurde. Het is uiteraard zeer goed denkbaar dat andere processen veel meer invloed hebben gehad op het museum­beleid en op het beleid met betrekking tot private financiering. In feite

veronderstelt onze theorie dat ook, omdat we doorwerking vooral be­paald denken te zijn door de wijze waarop evaluaties en adviezen 'aanhaken' bij ontwikkelingen die al gaande zijn. We hebben laten zien

dat institutionele factoren (positie, beoordelingskaders) bij het tot­standkomen van dergelijke koppelingen helpen voor zover ze verankerd zijn in de repertoires van de betreffende actoren. We hebben ook laten zien hoe de mate en de aard van directe of indirecte doorwerking kan worden begrepen vanuit diezelfde repertoires. In zo'n proces kunnen nieuwe instituties ontstaan (verzelfstandigde musea, de aanvaard­

baarheid van vormen van private financiering, of juist van een taboe

276

BELEIDSWETENSCHAP 2000/3

Meer, F.B. van der, L. Schaap en M.J.W. van Twist, Communicatie en strategiedynamica, in: I .M.A.M. Propper en M. Herweijer (red.), Effecten van plan­nen en convenanten, Deventer 1992, pp.65-83.

Mulder, H-P., G. Walraven, A. de Groot, F. S. Terpstra, P . Rozendal, O. Delsman, A. van Loon, R Venderbosch, F. L. Leeuw, Gebruik van beleidsevaluatieonderzoek bij de rijksoverheid, In: Beleidswetenschap, 5 (3), 1991, pp.203-227.

Propper, I.M.A.M., Argumentatie en machtsuitoefening in onderzoek en beleid, Enschede 1989.

Propper, I.M.A.M. en M.S. de Vries, Presentatie en gebruik van beleidsonderzoek. In: J.Th.A. Bressers en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, Alphen aan den Rijn , 1995, pp.158-177.

Rist, RC., The Preconditions for Learning: Lessons from the Public Sector. In: F.L. Leeuw, R C. Rist R C. Sonnichsen (eds.), Can Governments Learn? Comparative Perspectives on Evaluation and Organizational Learning, New BrunswickILondon, 1994, pp.189-205

Rokeach, M., Beliefs, Attitudes and Values, San Francisco 1968. Scharpf, F.W., Games Real Actors Play, Westview 1997. Schein, E.H., Organizational Culture and Leadership. San Francisco 1985. Senge, P.M. The Fifth Discipline. New York 1990. Steunenberg, B., Instituties, besluitvorming en beleid: de rol van vetospelers in het

openbaar bestuur, Bestuurskunde 5(5), 1996, pp.226-238. Vissers, G.A.N., Production of Strategy, Delft 1994. Weick, K.E. en K.H. Roberts , Collective Mind in Organizations: Heedful Interrelating on

Flight Decks, in: Administrative Science Quarterly, 38 (3), 1993, pp.357-381.

Noten

1. Zie voor een meer uitvoerige bespreking van deze benadering Van der Meer, 1983; Van der Meer e.a., 1992; Vissers, 1994.

2. 'Repertoire' is verwant aan concepten als 'frame' (Giddens, 1984, p. 87), en 'definitie van de situatie' (Hewitt, 1984), maar verwijst sterker naar gedragsmatige elementen (March en Simon, 1958, p. 177; Allison, 1971, p.72).

3. Vergelijk de notie 'collective mind' (Weick en Roberts, 1993). 4. Hierna zullen we, tenzij anders vermeld, met 'evaluatie' ook steeds 'advisering'

bedoelen. 5. Het bezwaar van deze formulering is dat wordt gesuggereerd dat repertoire-elemen­

ten entiteiten zijn die los van hun verankering bestaan. Dat is echter niet bedoeld. De elementen weerspiegelen hun verankering; nieuwe koppelingen impliceren verande­ring van de elementen.

6. De navolgende hypothesen worden afgeleid uit de voorgaande theorie. Daarmee is niet gezegd dat zij niet ook op andere gedachtegangen kunnen zijn gebaseerd.

7. 'Normatiek' is de term die de Algemene Rekenkamer hanteert voor haar normatieve beoordelingskader.

8. Ook de Rekenkamer 'leert' in de betekenis die daaraan in dit artikel wordt gegeven. en beschrijving en verklaring daarvan valt buiten he bestek van deze bijdrage. Zie Leeuw, 1992; proefschrift G.J.D. de Vries (te verschijnen in 2000).

9. Een uitgebreide rapportage over deze casus is binnenkort bij de eerste auteur beschikbaar.

10. Rijksmusea, Tweede Kamer 1987-1988, 20 697, nrs.I-2. 11. Nota 'Museumbeleid', Tweede Kamer 1984-1985,19066, nrs.I-2. 12. Tweede Kamer 1987-1988, 20607, nr.2, p.30.

278

F-B. VAN DER MEER, G-J. DE VR IES EN G. VISSERS: Leerprocessen bij de overheid

13. Deze ontwikkelingen kunnen op bun beurt als resultante van institutioneel gecondi­tioneerde leerprocessen worden geanalyseerd. Dat valt ecbter buiten bet bestek van ons onderzoek.

14. Tweede Kamer 1990-1991, 21 973, nr.3, p.15-16. 15. Tweede Kamer 1990-1991, 21973, nr.3, p.2-4 16. De navolgende analyse is op tal van punten te detailleren en te nuanceren, bijv. door

binnen de bier onderscbeiden actoren subgroepen met bun eigen (deel)repertoires te onderscheiden. De ruimte laat dat hier ecbter niet toe. We beperken ons tot de hoofdlijn.

17. Een uitvoerige beschrijving en analyse van deze casus zal deel uitmaken van bet in 2000 te verschijnen proefschrift van G.J.D. de Vries.

18. Tweede Kamer, 1989-1990, 21481, nrsl-2, p.285-299 19. Brief: Tweede Kamer 23 205, nr. 6, 22 juni 1993. 20. Tweede Kamer, 1992-1993, 22512, nr 3 21. Zie noot 16 .

279

Evaluation and organizational learning in government: the impact of institutions, Frans-Bauke van der Meer, Erasmus University of Rotterdam, Gert Jan de Vries, Municipality of Gravendeel and Geert Vissers, Catholic University of Nijmegen

The focus ofthis contribution is organizational learning in Dutch governmental agencies in relation to evaluation studies ofthe Court of Audit. A theory is developed in which the impact of evaluation is related to institutional conditions, such as - formal arrangements and normative frameworks. These institutions are conceived as being located within 'repertoires' of individual or organizational actors. This structural-constructivist ap­proach is tested in two case studies (relating to Court of Audit evaluations on State Museums and on private financing of infrastructure projects). This leads to a confir­mation of some hypotheses developed and to a further elaboration of the theory. A central conclusion is that impact of evaluation is not so much related to characteristics of the evaluation as such but to the direct or indirect coupling to the repertoires of the governmental agencies concerned.