Instrumentos participativos de gestão da informação para construção de políticas públicas de integração: o caso do programa UPP Social (2010-2012) no Rio de Janeiro

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Instrumentos participativos de gestão da informação para construção de políticas públicas de

integração: o caso do programa UPP Social (2010-2012) no Rio de Janeiro.

Ludmila Rodrigues Antunes

Gabriela Alvarenga Prestes

Introdução

A partir do século XIX, a expansão das favelas na cidade do Rio de Janeiro tornou-se cada

vez mais evidente como consequência dos movimentos de ocupação informal de determinados

territórios. O processo de negação realizado pelos governos cariocas permanece ao longo dos anos e

em vários momentos recrudesceu. Desde então entendida como questão social passa a ser

administrada e regulamentada, percebendo-se o direcionamento de políticas públicas para essas

áreas e populações reconhecidas como um dos alvos de uma determinada agenda política. Ao longo

dos anos o amadurecimento do papel do Estado no Brasil e dos governos locais do Estado e da

cidade do Rio de Janeiro realizaram ações com diferentes perspectivas.

Num primeiro momento com foco restrito a projetos de (re) urbanização, ações relacionadas

à precariedade cívica daquela população de baixa renda e marginalizada, foram objeto restrito de

políticas sem alcance em diferentes governos. A manutenção do narcotráfico e o aumento da

violência como linguagem da disputa entre facções e polícia, estigmatizaram e categorizaram a

cidade e a população carioca entre “favelados” e “não favelados”.

A partir dos anos oitenta do século XX e durante toda década do início do século XXI, com

a mudança institucional e constitucional e o incentivo a debates que reavaliaram o papel do Estado

e, principalmente, de suas atividades relacionadas às formas de prover o controle social e a

participação popular nos processos da gestão da nação nas três instâncias de governo, o tema da

segurança pública também se reconfigura.

Ademais, a crise do Estado de Bem Estar Social e as novas configurações do capitalismo

mostram que “os acirrados questionamentos entre fronteiras entre Estado e sociedade, entre Estado

e mercado, não possuem nenhuma delimitação natural para as instituições” não havendo espaços

fixos e predeterminados para a deliberação da cidadania (Nobre, 2013:143).

Desta feita, sob o contexto de realização da Copa do Mundo 2014 e as Olimpíadas 2016, a

cidade do Rio de Janeiro passa a viver um período político e econômico vinculado à elaboração de

políticas públicas e políticas públicas de integração com o objetivo de preparar a cidade e sua

população para receber tais eventos esportivos internacionais.

Por isso, visando alterar a imagem internacionalmente divulgada das péssimas condições de

vida, de urbanização, desigualdade social e presença de organizações armadas no tráfico de drogas

ilícitas de algumas favelas cariocas, estas se tornam nesse momento alvos de duas políticas públicas

conjugadas entre o Governo do Estado e do Município:

a) As Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs), definidas formalmente como Política de

Segurança Pública estadual que propõe uma nova formação curricular de policiais militares.

Tem como objetivo agregar valores civis e comunitários à sua conduta.

b) A remoção de habitações não regularizadas vinculadas à construção de conjuntos

habitacionais.

Ora, a remoção como tal, não é recomendação nova, porém sempre polêmica cuja execução

apresenta condições contraditórias e fortemente questionadas.

A conjugação das políticas, repletas de ambiguidades e contradições indicou um enorme

esforço e interesse conjugado (e diversificado) de grupos econômicos e políticos e movimentos

sociais, os quais pretenderam promover conjuntamente proposta de alteração do status quo dessas

comunidades. De fato e de verdade, os processos de execução das políticas públicas acima se

2

expressaram em delicadas abordagens no contato entre o poder público e a sociedade civil

historicamente marginalizada das favelas, revelando engenhosa organização institucional.

Nesse aspecto, para algumas abordagens teóricas sobre políticas de segurança pública as

UPPs podem ser entendidas como um projeto em que se procurou dar centralidade à polícia

comunitária ao tratamento da segurança como segurança pública, e que reivindicou um enfoque

interdisciplinar e de cooperação entre os diversos níveis federativos ao criar a UPP Social (Alberto,

Caruso e Patrício, 2007, apud Oliveira e Abramovay, 2012: 127) 1.

A implementação do programa UPP Social está pautado no entendimento de que o Governo

do Estado e a Prefeitura do Rio de Janeiro compreendem que a vulnerabilidade das populações das

favelas não depende apenas da segurança pública, sendo o programa um instrumento de gestão para

promoção de cidadania e desenvolvimento social através da integração de políticas públicas.

O programa surge inicialmente dentro da Secretaria Estadual de Assistência Social e

Direitos Humanos (SEASDH) no ano de 2010. Nas eleições estaduais de 2010/2011, foi transferido

para o âmbito do município e realocado no Instituto Pereira Passos (IPP - autarquia da Prefeitura do

Rio de Janeiro) em parceria com a Organização das Nações Unidas Habitat (ONU Habitat),

especificamente vinculado à agenda de direito à moradia e direitos humanos da organização

internacional2.

Boschi (1999) discute sobre os fatores que explicariam o grau de sucesso na instauração de

formatos institucionais capazes de assegurar não só o acesso da população à produção de políticas,

como também respostas concretas, por parte do governo em termos de atuação eficaz e responsável.

A análise do presente trabalho apoia-se no pressuposto clássico desse autor, de que não existe ainda

explicação adequada para novos formatos de produção de determinadas políticas, uma vez

implantados, consolidam-se no tempo como experiências consagradas. Partilha-se a premissa da

ausência de uma teoria consistente da mudança institucional e do processo de institucionalização

que, ex ante, defina com precisão os resultados pretendidos por determinados desenhos (North,

1990 e 1995; apud Boschi, 1999).

O texto no primeiro momento resgata o histórico recente da atuação governamental do

governo do Estado do Rio de Janeiro, destacando o estabelecimento da agenda política da política

de segurança pública de Unidades de Polícia Pacificadora e programa UPP Social. Em seguida

procura descrever o programa UPP Social a fim de abordar seus aspectos organizacionais e sua

metodologia de implementação, embasado na teoria de policy cycle. Por conseguinte, há a tentativa

de dialogar com o modelo gerencialista do programa explorado como estudo de caso e com a

estrutura organizacional historicamente burocrática da administração pública, no primeiro plano

institucional, da Prefeitura do Rio de Janeiro.

Conclui-se que a característica básica do programa UPP Social enquanto um programa de

apoio administrativo de alto potencial para a gestão e eficiência dos mecanismos de inclusão social

1 Em um contexto de alta polarização política e disputa entre a lógica da guerra e a ausência de polícia nas favelas,

aponta-se um elemento de transição ainda que frustrado, que é a trajetória de políticas de segurança pública para

políticas públicas de segurança. Para parte da literatura, as UPPs têm sido fortemente combatidas pela população como

uma política pública de segurança pelas suas práticas graves de coerção em determinadas áreas urbanas vulneráveis.

Anteriormente ao recrudescimento desse quadro, preocupações com a ausência de capacitação e qualificação dos

quadros da UPP e sua ampliação estimularam a preocupação do poder público (estado/RJ e município) em implementar

políticas públicas que contemplassem práticas de cidadania e inclusão social. Não foi somente como medida de

compreensão a determinadas críticas a práticas nocivas que o programa UPP Social surgiu, mas como projeto de

política pública de integração.

2 Este paper é realizado a partir da monografia defendida em 2013 na Especialização em Políticas Públicas na

Universidade Federal do RJ no Instituto de Economia orientada pela Prof.ª Ludmila R. Antunes A pesquisadora

Gabriela A. Prestes trabalhou no programa UPP Social durante um ano e quatro meses (Novembro 2011 a Fevereiro

2013) nas equipes de Gestão Territorial, a pesquisa em mãos utiliza-se dessa iniciativa governamental como estudo de

caso.

3

através de políticas públicas de integração. Outrossim, identificam-se alguns desafios sob a

observação do histórico característico da administração pública no Rio de Janeiro e no Brasil.

1. Políticas públicas para favelas no contexto de realização dos eventos internacionais e a

formulação do programa UPP Social

“(...) para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve ser

mantido dentro de limites administráveis. Para isso existem dois meios: a

coerção pura e simples e a política. O problema da coerção é que, quanto

mais é utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se

torna o seu custo”. (Rua, 1998:1).

O programa UPP Social resultou da criação da política (pública) de segurança pública das

Unidades de Polícia Pacificadora do governo do Estado do Rio de Janeiro, previsto e estabelecido

em algumas favelas cariocas3.

Como consabido, políticas públicas são entendidas como um conjunto de disposições,

medidas e procedimentos que traduzem a orientação política do Estado e regulam as atividades

governamentais relacionadas às tarefas de interesse público, atuando e influindo sobre a realidade

econômica, social e ambiental. Variam de acordo com o grau de diversificação da economia, com a

natureza do regime social, com a visão que os governantes têm do papel do Estado no conjunto da

sociedade, e como nível de atuação dos diferentes grupos sociais. As políticas públicas são formuladas a partir da configuração da agenda política de cada

governo. Como em todo processo político, são determinadas pela relação necessária entre atores e

instituições; as instituições são aquelas responsáveis por definir quais são os problemas sociais e

quais são as ações políticas implementadas naquele governo. É a configuração das relações de

poder os atores e instituições que garante o sucesso administrativo e a manutenção das ações

planejadas (políticas públicas) nos processos de decisão (Escobedo, 2013:3).

Qualquer problema social para converter-se em problema de caráter público e prioridade por

parte das autoridades do governo precisa ter reconhecido a sua importância e necessidade de ser

atendido, o problema social tem que estar incorporado à agenda do governo.

O conceito de agenda compreende um conjunto de assuntos que se relacionam com a

escolha e hierarquização das questões que cada instituição tem por responsabilidade ou interesse.

Segundo Rua (1998), os critérios para construção da agenda política são determinantes para a

compreensão do processo de reconhecimento de um “estado de coisas” para o status de “problema

político”.

Para que um problema se incorpore à agenda política e se converta em atividade do governo

requer que o problema seja reconhecido como tal. A formação da agenda é um processo que trata de

múltiplas construções sociais refletidas em concepções específicas por atores políticos rotativos. É

um verdadeiro jogo de tomada de decisões (Elder y Cobb, 2000:77 apud Escobedo, 2013:5).

Segundo Lindblom (1991:12 apud Escobedo, 2013:4), “as agendas são determinadas em

grande medida pela interação das pessoas que lutam entre si pela forma de cooperar, muitos dos

problemas de formulação de políticas derivam desta cooperação”.

De tal forma que a existência do governo em questão, em suas diversas instâncias possibilita

a cooperação por meio de iniciativas: como se podem aproveitar estas oportunidades, quem deverá

explorá-las e em benefício de quem? Estes são assuntos que competem à própria agenda política.

Dessa forma, no estudo procurou-se relacionar, as configurações atuais do quadro político e

econômico brasileiro e carioca acerca de eventos internacionais e a demanda por recursos

3 Mesmo que seja possível problematizar sobre as escolhas das favelas a serem pacificadas, esse não é o objetivo do

trabalho e nem mérito do capítulo presente. O objetivo desse capítulo é caracterizar o programa UPP Social. O termo

“pacificada” relacionado ao conceito de favela durante esse trabalho é atribuído às favelas recebedoras dessa política

estadual de segurança pública de instalação de Unidades de Polícia Pacificadora.

4

financeiros, públicos e privados - objetivamente vinculados à oportunidade de desenvolvimento

econômico, assim como a formação de grupos políticos e de uma rede de apoio, com a deliberação

de determinadas ações governamentais planejadas como a política das UPPs e a UPP Social- com

os objetos de intervenção nas determinadas favelas da cidade do Rio de Janeiro.Afinal quais são ?

Para que a favela seja uma das questões sociais priorizadas na agenda política, não basta

apenas a percepção de que não há condições ideais para promoção da qualidade de vida nesse

ambiente urbano, é necessário observar os fatores conjunturais que contribuíram e que contribuem

(até) hoje para a sua manutenção na agenda governamental carioca, com maior ou menor

intensidade e abordagens diferenciadas.

Ademais, como agravante da possibilidade da política a ser executada, existe um grave

histórico de denúncias de abuso de poder pelos policiais e de priorização da presença coerciva do

Estado em áreas específicas da cidade.

Anteriormente administradas por facções armadas do tráfico organizado, a desconfiança

quanto à questão da garantia dos diretos humanos e dos direitos sociais em acirrados debates sobre a

militarização do poder e suas consequências não se resolve com a presença da UPP. A perspectiva

de dinamizar o acesso da população de baixa renda à cidadania está explícita nas diretivas da UPP

Social como uma possibilidade de resolução à crítica da política coercitiva e opressiva não

solucionada das UPPs.

Reconhecidamente violenta, segundo Oliveira e Abromovay (2012), a polícia fluminense é

uma polícia que possui um brutal histórico de violência e que paradoxalmente possui também

experiências de policiamento comunitário.A UPP tem sido discutida exaustivamente no meio

acadêmico, em debates dos movimentos sociais e na mídia como uma resultante da trajetória de

transição das políticas de segurança para as políticas públicas de segurança pública. Ou como

menos. Ou como a impossibilidade de uma política pública de segurança pública. (Machado Silva,

2011, 1967).

Durante o ano de 2010, o programa UPP Social fez parte das atividades desenvolvidas pela

Secretaria Estadual de Assistência Social e Direitos Humanos (SEASDH) e compartilhou da

natureza pública como ação constitutiva de uma Secretaria Executiva Estadual.

Em 2011, o programa foi estabelecido na Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro, na

autarquia Instituto Pereira Passos (IPP) no Departamento de Projetos Especiais, sendo obrigado a se

reconfigurar organizacionalmente em a parceria com ONU Habitat. Administrativamente para a

realização do programa e sua alocação no IPP, o convênio com a Organização das Nações Unidas

Habitat (ONU Habitat) e o Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos,

legitima-o por meio do selo de representatividade política dessa agência da ONU. Aspecto

atualmente determinante para sua execução política.

Com a intenção de compartilhar o desafio de humanizar a iniciativa de caráter coercitivo em

determinados territórios urbanos4, o programa foi elaborado sob a proposta de servir como

instrumento de gestão e mediador de políticas públicas em favelas recebedoras desta política

estadual de segurança pública. A escolha em abrigá-lo no Instituto Pereira Passos (IPP) conjugava-

se à época com a responsabilidade do órgão municipal prover subsídios para o aprimoramento das

políticas públicas na cidade. O programa compartilha com esse objetivo geral, porém com foco

específico na favela pacificada. Esta é uma questão fulcral para o entendimento do programa.

2. O modelo de gestão integrada do programa UPP Social

Algumas considerações preliminares são feitas antes da descrição do modelo de gestão

integrada adotado pelo programa UPP Social.

4 A relação entre o conceito de favela e território defendido pelo programa se dá a partir do reconhecimento de que

ambos são espaços geográficos socialmente ocupados, donde se considera a relação de poderes entre os personagens e

elementos (políticos, sociais, econômicos e culturais) de sua paisagem, compartilhada no tempo.

5

A seguir, são destacados aspectos considerados relevantes no contexto do programa para que

se compreenda o tipo de relação que pode ser estabelecida entre o programa, seus atores e a política

de segurança pública estatal das Unidades de Polícia Pacificadora nas favelas selecionadas.

A) Para aqueles que estiveram à frente diretamente no começo da implementação do Programa

UPP Social, algumas peculiaridades mostraram as primeiras distintivas e dificuldades

iniciais. O nome do programa UPP Social, ao fazer menção à política de Unidades de

Polícia Pacificadora devido ao uso da abreviação UPP, vinculava-se e poderia ser

interpretado como Unidade de Polícia Pacificadora Social. O uso da abreviação, mesmo que

associada ao termo ‘social’, foi frequentemente questionado entre os agentes /consultores

contratados, principalmente pelos que atuavam diariamente nas favelas. No entanto,

segundo a coordenação do programa, a manutenção dessa marca no título é relativa ao

compartilhamento da área urbana em que ambas as iniciativas governamentais atuam.

A UPP Social mesmo que não sendo polícia ou compartilhando informações com a

polícia, está de fato vinculada à criação da Unidade de Polícia Pacificadora por origem (o

programa foi criado inicialmente no âmbito do Estado). Seu foco em favelas que recebem a

política pública de segurança pública fortalece essa referência. O Programa quando

posteriormente transferido para o âmbito municipal destaca ser o viés social desse conjunto

de políticas direcionadas à população de baixa renda, embora seu objeto sejam os territórios

pacificados, aqueles que já foram alvo de uma política pública de segurança pública.

B) O perímetro de atuação da UPP Social é limitado à região urbana considerada

informal, sem regularização fundiária, o que de forma geral, caracteriza uma favela. A

intersecção dos perímetros de atuação da política de segurança pública e do programa de

gestão de política pública está em evidência no Mapa 1 (Ver). O perímetro da Unidade

de Polícia Pacificadora São João, ou UPP São João, está demarcado em cinza escuro e o do

programa UPP Social em três áreas consideradas favelas, sendo elas São João, Matriz e

Queto, demarcados em cinza claro.

A divisão e destino de atuação das equipes locais, ou seja, das equipes de Gestão

Territorial, estão relacionadas com o perímetro de cobertura da Unidade da Polícia

Pacificadora a ser instalada e número populacional que aquela favela ou conjunto de favelas

abriga. Cada equipe local de Gestão Territorial é responsável por atuar em mais de uma

unidade de favelas diferenciando-se, nesse sentido, da metodologia de organização das

Unidades de Polícia Pacificadora.

2.1 O setor de gestão institucional: a intermediação entre as informações produzidas pela

gestão territorial e as secretarias municipais

De acordo com os documentos oficiais do programa, a UPP Social tem como objetivo final

integrar a favela à cidade através do “Acesso a bens e serviços públicos com cobertura e qualidade

compatíveis com os oferecidos na cidade como um todo5”. Suas diretrizes são: i) Estado

democrático e cidadania; II) Política de desenvolvimento urbano; iii) e Desenvolvimento social.

O grau de desenvolvimento de determinadas dimensões é apontado a partir do convívio das

equipes de Gestão Territorial6 com os moradores, lideranças e demais atores atuantes em

determinada favela. Essa técnica de convivência intensa, analógica a um trabalho de campo

5Trecho retirado da definição de Missão do Programa a partir dos slides da sua apresentação pública entre os meses de

Novembro 2011 a Fevereiro 2013.

6 As equipes de Gestão Territorial são constituídas, em sua maioria, por jovens recém-graduados, mestrandos e

doutorandos na área de Ciências Sociais ou Ciências Sociais Aplicadas.

6

antropológico como a observação participativa; foi nomeada pela coordenação do programa de

Escuta Forte. As observações registradas pela equipe local de Gestão Territorial são a base para a

proposta de gestão de políticas públicas, que são validadas, concomitantemente, pelo contato direto

da equipe com os atores locais da favela. (Ver Figura 1).

Para tanto, o setor de Gestão Institucional, responsável por fazer contato com a secretaria

responsável em atender, ou não, determinada demanda identificada pelo setor de Gestão Territorial

do programa, organizava-se da seguinte forma: (Ver Quadro 1).

O modelo de atuação do programa UPP Social, desde sua introdução e apresentação na

favela selecionada, assim como a descrição das atividades para manutenção e construção das

articulações locais é dividido em duas fases chamadas de “período de pré-implantação” e “período

pós-Fórum UPP Social”, respectivamente. Em ambas as fases estão presentes as equipes de gestão:

Gestão Territorial, Gestão Institucional e Gestão da Informação7.

2.2 Primeiro momento: os 45 dias do período de pré-implantação

Antes de permitir a atuação direta das equipes locais da Gestão Territorial nas favelas, a fim

de prepará-las e capacitá-las para um plano de ação, as coordenações do setor de Gestão

Institucional8 e de Gestão de Informação

9 preparam um documento chamado “Guia do Território”.

Esse documento é um compilado de informações sobre determinadas favelas, fornecidos pelo IBGE

(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) e pelo IPP (Instituto Pereira Passos).

O Guia inclui dados censitários relativos à demografia, acesso e cobertura do sistema de

saneamento, do acesso a equipamentos de educação infantil, taxa de analfabetismo, faixa etária e

gênero; uma lista dos equipamentos públicos localizados à 500m e 2 km, acompanhada por mapas

nos quais os equipamentos se encontram georreferenciados; mapas que destacam o perímetro e

divisão administrativa dos bairros nos quais as favelas estão localizadas; um cronograma relativo às

atividades realizadas e previstas por cada secretaria municipal que contemplam a Área de

Planejamento e a Região Administrativa na qual a favela compartilha espacialmente; e, em alguns

casos quando há literatura produzida, acrescenta-se um resumo sobre o processo histórico de

ocupação urbana daquele local.

Na fase de pré-implantação, por meio de uma rotina diária de visita à favela, a equipe de

Gestão Territorial tem a responsabilidade de através dos interlocutores -geralmente moradores da

favela há mais tempo- reportarem as principais demandas e necessidades de infraestrutura urbana, a

insuficiência ou ausência de equipamento público.

A qualificação da demanda pela equipe ocorre através da fala dos moradores, do que é a

questão mais percebida e comentada pelos residentes locais; através da metodologia chamada

“Escuta Forte” na maioria das vezes, identifica-se a reafirmação da informação através de

estatísticas do IBGE ou do IPP10

.

Como instrumento de aproximação e para qualificação das informações locais relativas a

uma determinada favela, a equipe de Gestão Territorial é encarregada de estabelecer vínculo através

da convivência diária, compartilhando das atividades e encontros comunitários, apresentando-se

para os presidentes das associações de moradores11

, para os gestores públicos que atendem a

7Serão descritas as atribuições de cada no decorrer do documento.

8O setor de Gestão Institucional tem mão de obra com qualificação multidisciplinar.

9Setor de gestão exclusivamente constituído por jovens formados nas áreas disciplinares de geografia e economia.

10

Um caso que exemplifica essa afirmação é a relação com dados censitários relativos à taxa de analfabetismo e déficit

em educação infantil, com a insuficiência/carência de escolas e creches ou Espaços de Desenvolvimento Infantil (EDIs).

11

Partindo do pressuposto que a Associação de Moradores representa aquele coletivo de pessoas que convivem sob

mesmas condições urbanas, sociais e históricas.

7

população local12

, administradores regionais, comerciantes, grupos culturais e artísticos,

organizações não governamentais que atuam na região ou atendem aquela população, de maneira

que seja suficiente para se tornar um agente mobilizador e propositor para ações articuladas entre os

atores locais. O propósito é garantir que o Programa seja conhecido e compreendido pela maioria

desses agentes, aumentando a garantia de sua legitimidade no território e, posteriormente, seu

desenvolvimento.

O registro das demandas é realizado através da sistematização das informações no chamado

Sistema Integrado de Gestão (SIG). O SIG é um instrumento (um software online) desenvolvido

pelo o programa UPP Social para o monitoramento das informações locais registradas13

. É nesse

instrumento que as equipes de Gestão Territorial têm a responsabilidade de georreferenciar

(localizar em mapa) e descrever a situação e a fonte da informação (Demanda Social Local),

relacionando a secretaria e/ou órgão responsável pela execução da oferta.

O georreferenciamento das demandas registradas depende da produção do Mapa de

Localidades, identificado a partir da concepção de regiões referenciais, como sub-bairros da favela,

reconhecidos popularmente entre moradores locais e percebidos pelas equipes territoriais.

O Mapa de Localidades, sem a intenção de determinar o perímetro dessas regiões

internamente reconhecidas pelos moradores locais, mas com a finalidade de valorizar essa

percepção simbólica de lugares próprios da favela, tem a intenção de aumentar, pela qualidade da

informação produzida, a garantia do atendimento do serviço público em demanda.

O monitoramento das informações registradas no Sistema Integrado de Gestão é de

responsabilidade do setor de Gestão Institucional, o qual também tem a função de fazer a mediação

entre as informações produzidas pelas equipes locais da UPP Social (equipes de Gestão Territorial)

e as secretarias executivas municipais.

Outra atividade das equipes de Gestão Territorial nesse período de pré-implantação é o

reconhecimento dos atores locais que se destacam na favela e identificar organizações da sociedade

civil atuantes na área ou que atendem a população àquela população. O objetivo é mapear grupos e

organizações formais e informais para que o Setor de Parcerias, vinculado ao setor da Gestão

Institucional, tenha informação suficiente no caso de possíveis arranjos de parceria entre os grupos

e/ou organizações culturais e sociais locais, e propostas de grupos e organizações privadas ou até

mesmo públicas, no caso da Secretaria de Cultura.

Após os 45 dias da inauguração de uma Unidade de Polícia Pacificadora na favela ou no

conjunto de favelas selecionado e, na maioria dos casos, do início do trabalho da UPP Social,

realiza-se o Fórum da UPP Social.

Esse é um marco simbólico do programa naquela região em que se está atuando e é destaque

de uma postura mais propositiva do programa na localidade. Para cada Unidade de Polícia

Pacificadora instalada por favela ou por conjunto de favelas, realiza-se um Fórum da UPP Social.

2.3 Segundo Momento: O Fórum da UPP Social e o Mapeamento Rápido Participativo

(M.R.P.)

O Fórum da UPP Social é um marco simbólico. Tem o formato de uma grande reunião

comunitária com a presença de lideranças, presidentes de associações de moradores, moradores

antigos, gestores de equipamentos locais (de saúde, educação assistência social, habitação, etc.).

Agrega a presença de representantes da máquina pública municipal, como secretários e funcionários

12

Diretoras de escolas, de creches e de Espaços de Desenvolvimento Infantil, Gestoras de Centros de Assistência Social,

Gestores de Clínica da Família, Gerentes Locais da Companhia de Limpeza Urbana- COMLURB- que atuam na área,

etc.

13

Entendido aqui como um produto do programa, destaca-se a importância do instrumento como exemplo para outras

propostas de monitoramento e integração de políticas públicas.

8

de gerências locais do serviço público privatizado, como, por exemplo, a Light/Rio Luz e a

Companhia Municipal de Limpeza Urbana (COMLURB) 14

.

Nesse encontro entre sociedade civil e Estado busca-se a oportunidade de dar voz e escuta

aos moradores, lideranças, diretoras de escola, gerentes de Clínica da Família e Centro de

Referência em Assistência Social locais, e colocando-se em discussão questões demandadas pela

população e gestores presentes, e a possibilidade de oferta de resoluções por parte do Executivo

Municipal.

Após o Fórum, a equipe local de Gestão Territorial deve manter uma rotina mensal de

atualização de chamados “produtos”: lista de contatos locais, formulários de organizações e grupos

culturais locais e lista com o perfil das lideranças visando fornecer ao Setor de Parcerias/Gestão

Institucional informações que favoreçam a priorização e valorização dos trabalhos em

desenvolvimento pelos atores locais em relação às propostas elaboradas exclusivamente pelas

instituições privadas ou agentes públicos.

A ideia é fortalecer a comunidade como portadora de direitos ao definir quais são suas

prioridades.

Nesse momento, as equipes locais de Gestão Territorial já devem possuir informações

suficientes sobre os agentes e espaços físicos locais, podendo indicar o melhor espaço para

realização de eventos, o que significa: a identificação de possíveis parceiros locais para consignação

de mesas, cadeiras, carro de som, indicar contatos de grupos artísticos locais, por exemplo.

Após o Fórum UPP Social a articulação entre grupos e instituições culturais locais,

formalizados ou não, e agentes interessados do setor privado e do poder público (como no caso de

iniciativas previstas da parte da Secretaria Municipal da Cultura), adquirem um caráter mais

propositivo.

Na organização desse arranjo entre iniciativas locais e agentes externos, cujo resultado pode

ser a realização de oficinas, implantação de cursos de capacitação e a realização de eventos em

favelas pacificadas, destaca-se a posição de mediador que as equipes de Gestão Territorial e Gestão

Institucional, via Setor de Parcerias, vão assumir nessa integração. A alimentação de demandas ao

Sistema Integrado de Gestão também é uma das atividades que permanecem desde o período de

pré-implantação.

A partir do Fórum UPP Social, o setor de Gestão Institucional, com as informações

organizadas de forma priorizada através do diálogo entre as equipes de Gestão Territorial e

interlocutores locais, já podem incluir o relatório de demandas da(s) favela(s) nas reuniões

trimestrais com os pontos focais15

de cada secretaria e órgãos municipais.

Neste caso, objetiva-se obter e dar informação suficiente para que as secretarias municipais

comprometidas com o programa tomem decisões executivas sobre as ações que serão executadas

para atendimento das comunidades. Ou em alguns casos, optarem pela não decisão, pela manutenção

do “estado de coisas” (Rua. 1998:5). Outras atividades são realizadas o Fórum UPP Social. No âmbito de gestão de políticas

públicas, a aplicação do instrumento de coleta de informação constantemente aprimorado, o

Mapeamento Rápido Participativo (M.R.P.), elaborado pela Gestão de Informação em parceria com

o Ministério das Cidades é um valioso instrumento.

As equipes de Gestão Territorial tem a tarefa de aplicar um diagnóstico, desenvolvido para

análise urbana e social do local e sua população. A pesquisa ocorre através de entrevistas com

moradores e lideranças, com a intenção de detalhar o histórico de ocupação da favela, saber da

14

Empresas responsáveis pelo fornecimento de energia e coleta de lixo, da cidade do Rio de Janeiro, respectivamente. 15

Ponto Focal é o nome que se dá a funcionários das secretarias e órgãos municipais que servem de contato e elemento

de integração do programa UPP Social com a Prefeitura do Rio de Janeiro, na articulação e atualização de ações do

poder público na favela pacificada, para o programa.

9

existência ou ausência de programas promovidos pelo poder municipal, como o Gari Comunitário16

,

ou de resgatar informações sobre políticas de urbanização, como o Bairrinho ou o Favela Bairro17

.

O objetivo é caracterizar problemas relativos de análise urbana e social do local e sua

população como saneamento, mobilidade urbana, grau de risco geotécnico de algumas zonas

urbanas da favela, mensurar o reconhecimento da existência de equipamentos e serviços públicos

pela população, se há serviço de Correio, entre outras informações. As equipes de Gestão Territorial

devem produzir o mapa da favela em que atuam demarcando perímetros, zonas graduais de

vulnerabilidade social e depreciação urbana, indicadas, em ordem crescente, pelas seguintes cores:

vermelho, rosa, bege, amarelo, verde-claro, verde-escuro.

Com esse mapa e formulários preenchidos, a Gestão de Informação tem como tarefa sobrepor

ao mapa do M.R. P, o mapa de demandas já georreferenciadas no Sistema Integrado de Gestão com

a finalidade de aprimorar cada vez mais o instrumento de pesquisa através da confirmação da

relação entre as demandas priorizadas e as zonas de maior grau de vulnerabilidade social e urbana.

Além dos mapas ‘cruzados’, outro software foi criado para que houvesse a leitura estatística

do M.R. P: um formulário online em que as equipes territoriais têm a função de transpor os dados

dos formulários qualitativos preenchidos, para um formulário com respostas objetivas de

propriedade quantitativa.

Através dele é possível gerar dados, os quais após análise das secretarias de governo e outro

órgãos são ferramentas de insumo e justificativa para elaboração de políticas públicas e arranjos de

gestão mais assertivos, os seja as políticas de integração (interna) propriamente ditas.

Este constante acúmulo de informações qualitativas e quantitativas registradas e

monitoradas pelo programa facultaria a UPP Social a possibilidade de subsidiar dados para políticas

públicas e intervenções governamentais diversas.

Como instrumento de informação específico para favelas e outros logradouros, o

Mapeamento Rápido Participativo possui enorme valor quando e se utilizado na articulação e troca

de informações entre outros programas governamentais de caráter urbano como neste caso o

programa UPP Social, o Morar Carioca e o Programa de Aceleração do Crescimento18

. Os

diagnósticos sociais e urbanos obrigatórios para reconhecimento e avaliação de impactos de

determinadas políticas públicas, fazem desse instrumento uma ferramenta bastante importante ao

evitar a sobreposição de propostas e ações não coordenadas de intervenções municipais, estaduais e

federais.

Do ponto de vista da implementação do programa UPP Social, o armazenamento dos dados

e o incentivo em debater sobre o desenvolvimento do programa e principais problemas observados

nas favelas, oferece oportunidades extraordinárias para visualização de problemas-padrão

frequentemente evidenciados pelas equipes locais e ferramentas participativas e instrumentos e

softwares de gestão.

A questão é como coordenar e gerir as informações validadas para poder realizar as políticas

possíveis?

O acúmulo de informação, a mão de obra qualificada do programa e a participação da

comunidade conquistaram dois acordos de gestão em parceria com a Secretaria Municipal de

Conservação, intitulados de Vamos Combinar uma Comunidade Mais Limpa e o Vamos Iluminar.

16

Programa criado no governo municipal César Maia. A intenção é promover a inclusão social da população de favela

através do trabalho de limpeza urbana, em sua própria comunidade. No primeiro mandato do prefeito Eduardo Paes

(2009-2013) o programa foi proibido em 2010. Por pressões populares, essa medida foi revogada e o programa foi

reautorizado.

17

Nome de políticas públicas urbanas em favelas cariocas durantes os governos dos ex- prefeitos Luiz Paulo Conde

(1997-2001) e César Maia (1993-1996; 2002-2005; 2006-2009), respectivamente.

18

Programas de políticas públicas urbanas emergenciais. O primeiro elaborado e implementado em instância municipal

carioca no governo Eduardo Paes em 2010 até hoje e exclusivo para áreas de favela; e o segundo elaborado pelo

governo federal Lula (2007-2010) em processo de finalização até o ano atual, que dá prioridade para medidas de

infraestrutura urbana e infraestrutura social.

10

Respectivamente vinculados aos setores da Companhia de Limpeza Urbana (COMLURB) e a Rio

Luz, os serviços de coleta de lixo, instalação e recuperação de pontos de coleta e a recuperação de

pontos de luz pública procuraram ser aprimorados por meio da troca de informações entre a UPP

Social e setores de execução do poder público municipal.

Em ambos os arranjos de gestão houve inicialmente participação direta dos moradores. No

caso do Vamos Iluminar, a participação do morador estava em formação. Ao mesmo tempo em que

o Vamos Iluminar estava sendo acordado com a Rio Luz, a planilha de controle do serviço era

criada pelo setor de Gestão Institucional e estava em trâmite a criação do cargo-chave do programa,

o agente de campo.

2.4 Promoção da participação direta de moradores locais no programa: a integração por

meio dos agentes de campo

Os Agentes de Campo19

são moradores da favela que, capacitados pela instituição Redes da

Maré em parceria com o Instituto Pereira Passos, assumem a função principal de fazer o

reconhecimento dos logradouros do local onde moram. A tarefa inicial, evidenciada no Quadro

Estratégico do programa, vinculada à diretriz de Desenvolvimento Urbano, relativo aos Eixos de

Serviços urbanos e Ordem pública, também está sob a diretriz de Estado Democrático e Cidadania,

justificada na equalização de serviços públicos ofertados na cidade e na favela.

Após a identificação dos logradouros em mapa pelos Agentes de Campo, as informações são

encaminhadas por meio do setor de Gestão Institucional para Secretaria Municipal de Urbanismo

(SMU) e aos técnicos do Pouso20

. Essa ação em parceria com a SMU tem o resultado final de

regularizar21

, por decreto municipal, becos e vielas das favelas características, atribuindo-se CEP e

endereço para cada domicílio e imóvel comercial daquele lugar.

As duas figuras a seguir demonstram como fica a imagem aérea da favela antes e depois do

reconhecimento de seus “caminhos” pelos Agentes de Campo: (Ver Mapa 2 e 2.a).

O valor de ‘ser local’/pertencer à região é priorizado pelo programa, à medida que, de

acordo com as orientações dadas constantemente pela coordenação, as equipes locais UPP Social

devem incentivar a participação do Agente de Campo na rotina de trabalho, ampliando sua

responsabilidade no desenvolvimento e manutenção do programa. A intenção é incluir sua

participação e aproximá-lo de processos decisórios de políticas públicas.

Neste aspecto vale ressaltar as conhecidas peculiaridades sobre a atividade de mapear as

entradas de acesso e caminhos internos da favela, que poderia ser interpretada ocasionalmente como

uma ameaça por integrantes do tráfico local organizado, se realizadas pelo Gestor Local e/ou pelo

Assistente Local - em caso de não moradores locais. Como já apontado o risco entre a relação do

19

Em sua maioria jovens maiores de 16 anos e, no mínimo, matriculado em Ensino Médio.

20

Pousos são “postos avançados da Secretaria Municipal de Urbanismo dentro das favelas declaradas, [em termos

urbanos], como Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS. A Coordenadoria Geral das áreas de Interesse Social tem

entre suas atribuições: Preservar o espaço público; Manter o alinhamento de ruas, escadarias e servidões; Evitar

construções em áreas de risco; Controlar a expansão das comunidades; Elaborar legislação urbanística para cada novo

bairro; Reconhecer os logradouros; Fazer planejamento local; Dar orientações básicas nas reformas; Conceder "Habite-

se" às unidades habitacionais; Fiscalização da legislação urbanística; Articulação com órgãos municipais para a entrada

de outros serviços da Prefeitura; Promover ambiente mais saudável nas comunidades;”.

21

A regularização urbanística de logradouros em favelas, ou em Áreas de Interesse Social, é realizada da seguinte

forma: Após o alinhamento das ruas ser definido por um projeto de alinhamento aprovado pela SMU, procede-se à

nomenclatura oficial das ruas. Há uma legislação própria para o reconhecimento de logradouros em toda a cidade e a

mesma regra é usada para nomear-se as ruas destas áreas. Nem sempre o nome pelo qual as ruas são conhecidas pode

ser mantido, pois não se pode usar nomes de pessoas vivas, por exemplo. Em muitas situações, é necessário mudar o

nome e isto é feito em conjunto com os moradores, que indicam novos nomes e entregam ao POUSO o atestado de

óbito, assim como o histórico da vida dessa pessoa. Dessa forma, garante-se a identificação dos moradores com os

novos nomes.

11

nome do programa UPP Social com a política de Unidades de Polícia Pacificadora (UPP), dá

oportunidade para especulações sobre o objetivo da atividade.

A atribuição ao Agente de Campo nesse caso, por ser morador local, ameniza a

possibilidade de propagação dessa interpretação negativa já que é reconhecido como morador,

possibilitando o diálogo necessário com a comunidade local para compreensão e finalidade precípua

do mapeamento. As equipes de Gestão Territorial, portanto, no período pós-Fórum UPP Social, ao

ampliarem sua equipe são, finalmente, constituídas pelos cargos de Gestor Local, Assistente Local e

Agente de Campo.

3. O policy cycle no modelo de implementação do programa

Mais uma vez retomamos Rua (1998), para explicar que ainda que a política pública não siga

necessariamente uma sequencia linear existem alguns critérios que servem para analisar o curso de

uma ação, e por isso o uso do ciclo das políticas. São quatro momentos gerais de qualquer política

pública: incorporação do problema social na agenda política, o desenho da política, a

implementação da ação, a avaliação dos resultados e feitos da política.

Na literatura sobre políticas públicas, ponto de encontro das áreas da administração (pública)

e, atualmente com mais rigor, da ciência política, distinguem-se duas abordagens antagônicas para

caracterização de modelos de atuação em políticas públicas: top-down – perspectiva em que a

decisão política é autoritária, em nível central e a botton-up – abordagem que leva em consideração

a complexidade do processo de implementação (Najan, 1995 apud Carvalho; Barbosa; Soares,

2010:5).

A fim de aprimorar e inovar as ações governamentais, qualificar servidores e gestores

públicos, a avaliação de políticas públicas se deu como necessária ao ter a função de colocar em

evidência questões relativas à busca pelas condições ideais para o alcance das metas e o sucesso de

iniciativas e propostas governamentais.

Preocupada com os fatores políticos da gestão de uma iniciativa de governo, autores como

Rua (1998) fazem questão de destacar uma etapa original da ação política a ser planejada e/ou

formulada, sendo o estabelecimento da agenda política. Como visto esse é momento no qual se

define qual o problema social (Rua, 1998) o qual será interpretado como questão social (Castel,

1999) a ser tratada e atendida por uma política pública.

Esse momento merece destaque, pois é onde se percebe que política pública não é uma

receita ou apenas uma questão de cumprir fases de execução por determinados procedimentos do

ponto de vista gerencial e administrativo, mas também é necessário levar-se em consideração

aspectos da conjuntura política e social.

Como no caso da política estatal de segurança pública das Unidades de Polícia Pacificadora

no estado do Rio de Janeiro Portanto, esta política pública é produto (e decisão) da relação entre

elementos sociais e atores políticos que, combinados, geraram uma situação favorável para sua

emancipação.

Para que uma política pública seja planejada, portanto, discute-se antes de qualquer coisa,

quais esforços financeiros, administrativos e políticos estão em jogo para sua implementação.

A vertente tradicionalista em políticas públicas, caracterizada por uma perspectiva top-down

das iniciativas governamentais, quando se trata do policy cycle adequado para o alcance de metas e

objetivos de programas, consta a percepção de um procedimento linear no qual não se considera

elementos de constituição e do destino de uma política pública. Em tais metodologias não

discriminam, por exemplo, valores culturais de uma determinada sociedade ou classe social que

serve de ‘público alvo’ em uma proposta de programa de políticas públicas. Isso dificulta o

reconhecimento e aderência da política pública no coletivo, aumentando seu risco de ineficiência

e/ou ineficácia do impacto social.

A partir da perspectiva botton-up, a dimensão política das decisões no processo de

elaboração e gestão de políticas públicas estão compreendidas, autores como Rua (1998), Melo

(1998-2000), Silva (2000), Garcia (2001), Arretche (2003) e Souza (2006) entendem o teor político

12

na fase de implementação de uma política pública, que se destaca por caracterizar o encontro entre a

decisão e a prática (a realidade de aplicação). Observa-se que quando se executa algo que foi

expansivamente planejado, surgem fatores inerentes à prática da iniciativa e, geralmente, não

previstas pelos formuladores de políticas públicas. Esses fatores, em sua maioria, são relativos às

possíveis combinações entre o planejado e a qualidade técnica dos profissionais, a relação entre

setores administrativos e seus servidores, e deles com a população recebedora de uma política. Essa

combinação é somente exposta no momento de execução de um programa ou projeto político,

sendo, portanto, no momento da implementação que os erros referentes às escolhas, à organização

dos procedimentos e funcionamento do ciclo de uma política pública se concentram.

De acordo com a descrição realizada do modelo de atuação do programa UPP Social, é

possível observar que sua gestão leva determinados aspectos em consideração, diferenciando-se,

assim, da perspectiva top-down de políticas públicas, ao depender ou utilizar-se da participação

social no seu processo de desenvolvimento.

Contudo muitos obstáculos foram detectados para que a participação obtivesse resultados

para a comunidade. Baseando-se ainda na literatura de implementação de políticas públicas,

procura-se destacar o processo de implementação, pois, assim como a maioria dos teóricos em

avaliação de políticas públicas, entende-se esse momento da execução de um programa como

determinante para robustez e durabilidade de uma proposta.

Estudos iniciais e clássicos sobre implementação indicam a importância dessa fase no

processo de políticas públicas, pois que mais que influenciam os resultados das políticas. No

bottom-up a implementação modifica a formulação, e são vários as razões apontadas, a política

formulada é vaga e ambígua, há múltiplos atores na implementação e os implementadores tem

discricionariedade. Para Lipsky (1980 apud Lima; D’ascenzi, 2012:8), na corrente bottom-up, os

burocratas de nível de rua (street-level bureaucrats) têm discricionariedade na implementação da

política; na interação entre burocrata e cidadão, a política é modificada.

Afirmam ainda que as políticas delimitam apenas um conjunto limitado de cursos de ação e

decisões que os agentes devem seguir ou tomar, e que há amplo espaço para a discricionariedade

dos agentes implementadores. A maneira como os burocratas entregam benefícios e sanções,

estruturam e delimitam a vida e as oportunidades dos cidadãos, entregam não somente a política

formatam seus resultados por meio da interpretação das regras e da alocação de recursos escassos

(Lima; D’ascenzi, 2012:7-10).

O desenvolvimento do programa deu origem a um instrumento, uma tecnologia social que

acumula informações urbanas territoriais e memórias populares através de uma abordagem local,

acerca do vínculo dos moradores com os gestores e assistentes locais.

Pode-se dizer que a iniciativa de certa forma assemelha-se com a política pública de

Orçamento Participativo do ponto de vista de integrar e aproximar moradores locais nas

responsabilidades da área da gestão e administração pública quando no caso da criação do Agente

de Campo.

Sua metodologia de implementação merece destaque, pois se entende que, para além da

discussão teórica sobre a etapa de implementação do policy cycle, a escolha pela abordagem

presencial, através da rotina de contato diário com a população da favela.

No período inicial de sua aplicação o programa procurou dar prioridade ao contexto local de

aplicação, admitindo as diferenças históricas, contextuais e sociológicas de cada favela nas quais

está a UPP Social adaptando-se às demandas sociais identificadas em cada uma delas. A

implementação do programa tem como característica uma metodologia retro avaliativa ao ter como

premissa determinante para seu desenvolvimento, a procura pela melhor maneira de realizar

articulações entre atores locais a favor da construção de, no mínimo, formas de contato e

comunicação entre gestores públicos e moradores locais.

3.1 Considerações sobre a implementação de um programa de políticas públicas: o “elo

perdido” do policy cycle.

13

“(...) nem sempre a implementação se distingue do próprio processo de

formulação, e em muitos casos, a implementação acaba sendo algo como “a

formulação e processo”. Isto tem consequências: entre outras, os próprios

objetivos da política e os problemas envolvidos não são conhecidos

antecipadamente em sua totalidade, ao contrário, vão aparecendo na medida

em que o processo avança”. (Rua, 1998:15).

O programa UPP Social surge como uma ferramenta de articulação e adequação de políticas

públicas nas comunidades pacificadas. A sua missão é, através da melhoria operacional de serviços

públicos, admitir as propriedades históricas, urbanas e sociais das comunidades pacificadas como

indicadores para promoção da integração sob o aspecto do acesso a serviços e políticas públicas.

O objetivo geral dessa política pública de apoio administrativo, que tem como frente a

produção de informação especializada, assim como o de desenvolver articulações em rede para a

inclusão e promoção dos serviços públicos nessas favelas, é imbuído, significa, na melhor das

hipóteses, defender um plano de desenvolvimento preocupado com as atribuições e demandas de

cada favela carioca contemplada pela política de segurança pública estadual de Unidades de Polícia

Pacificadora (UPPs).

No caso do programa UPP Social, por ter um caráter inovador no sentido de admitir as

diferenças entre as favelas nas quais a iniciativa se desenvolve pela qualidade territorial das

informações que gera de cada uma, fez da proposta municipal em questão, servir de base de dados

para propagação de outras iniciativas, como os acordos de gestão Vamos Combinar uma

Comunidade Mais Limpa, o Vamos Iluminar e a iniciativa de regularização de logradouros nas

favelas tratadas. Além de desenvolver determinadas articulações em nível local através do incentivo

dado a comunicação entre atores (moradores, lideranças e gestores de equipamentos públicos

locais) para algumas favelas e outras não, de acordo com o perfil e a combinação dada pelo

contexto específico declarado pelas equipes de gestão territorial.

Observa-se no programa UPP Social e assim como Melo e Silva afirmam:

“A implementação, portanto, “cria” políticas: a implementação de políticas

constantemente orienta novas políticas. Como a implementação implica em

tomada de decisões, ela própria se constitui uma fonte de informações para a

formulação de políticas. A prática de programas de governo revela que

apenas em raríssimos casos os formuladores de política decidem ex nihilo.

As decisões em matéria de políticas setoriais constituem apenas inovações

em relação a políticas existentes ou manutenção de políticas existentes

realizando-se ajustes incrementais de metas, recursos e prazos de execução”.

(Melo; Silva, 2000:11).

O programa UPP Social, portanto, exemplifica com destaque a referência acima, a partir da

consideração de que a iniciativa, através do acúmulo de informações e do registro de indicadores

sociais constantemente atualizados pelos seus três setores de gestão, há a produção de dados

suficiente para o estímulo de novas e diversas resoluções em políticas públicas.

O programa UPP Social tem como desenho de seu policy cycle, no caso, um programa de

política pública para política pública. Seu Modelo de Atuação dá preferência para o resultado final

de ações integradas entre a favela pacificada e a cidade, ou seja, a combinação entre os atores

identificados por cada equipe e contexto específico das favelas em questão (Ver Figura 2).

4. Possíveis fatores de redução do grau de legitimidade do programa na prefeitura e na favela

pacificada

14

A fim de identificar aspectos de eficácia e eficiência do programa, recorre-se à observação

do resultado ideal objetivado, no caso do programa UPP Social, o de integração da favela à cidade,

por meio da articulação de políticas públicas.

O conceito de integração pode assumir duas formas: “(...) tanto uma orientação vertical

(orientada para a autoridade, estrutura formal), como horizontal (abordagem baseada no

relacionamento)” (Keast; Brown; Mandell, 2012:314). O uso da integração para resolver a

fragmentação da prestação de serviços, superar a duplicidade e reduzir custos teve tanto um forte

apelo intuitivo para os administradores públicos quanto para os colaboradores. A ênfase dada à

integração horizontal centrou-se na necessidade da elaboração de uma política de vínculo e de

serviços entre organizações e setores, no qual os mecanismos de vínculo associados formaram uma

agenda central para a política e a prestação de serviço em muitos países.

A crescente complexidade do serviço social causada pelo insulamento, e, mais recentemente,

pela mercantilização dos serviços sociais e a reconhecida incapacidade do governo, bem como das

instituições sem fins lucrativos, para tratar questões sociais complexas ou graves evidenciaram a

importância da sistematização dos estados de integração, os quais se definem por cooperação,

coordenação e colaboração (Keast; Brown; Mandell, 2012).

A setorialidade presente no policy cycle tradicional, onde as fases de uma política pública

são definidas e avaliadas em etapas isoladas de formulação, implementação, monitoramento e

avaliação, tem relação análoga ao isolacionismo e especialidade burocrática dada a cada gerência

administrativa de governo desde os primórdios da burocracia moderna weberiana. Diferente dos

arranjos interorganizacionais convencionais, a integração horizontal é baseada na necessidade de

estabelecer relações interdependentes entre setores, a fim de ser eficaz. Os modos internos de

operação não só devem mudar como também as relações um com o outro.

Dividida em três níveis graduais de intensidade, a integração horizontal é atingida na

seguinte combinação organizacional:

“Cooperação: compreendida pelo estabelecimento de relações de curto-

prazo e informais, nos quais seus esforços se consistem essencialmente no

compartilhamento de informações. É involuntária. (...) Cada organização

permanece separada nas relações cooperativas, mantendo recursos e

autonomia individuais.

Coordenação: ocorre principalmente quando a especialização é necessária e

quando há uma necessidade de se alinhar setores e organizar atividades para

crescer dentro das condições existentes. (...) Ou seja, as organizações

continuam separadas umas das outras, mas contribuem para um programa de

ações estabelecido e específico. Os esforços envolvem não somente o

compartilhamento de informações, mas também requerem o planejamento

conjunto e possivelmente financiamento conjunto.

Colaboração: tipo de arranjo mais estável e a longo prazo. Exige maior grau

de ligações entre os membros. O desenvolvimento de formas colaborativas

de trabalho depende do estabelecimento de um alto grau de confiança entre

os membros sendo, portanto, um processo muito demorado. Depende do

comprometimento dos membros com a missão comum e de se considerarem

parte de um quadro geral. (...) Dentro de arranjos colaborativos os membros

(...) estão trabalhando para mudanças nos sistemas. (...) sua perspectiva é

holística”. (Keast; Brown; Mandell, 2012:329).

De acordo com esses parâmetros, a favor da redução da fragmentação e sobreposição de

ações governamentais, a UPP Social tem a intenção de ser um instrumento para integração de

15

serviços públicos através da gestão de informações especializadas sobre favelas pacificadas,

mediação e diálogo entre a sociedade civil da favela e o poder público.

O programa favorece ações do poder público municipal visando à integração do status de

“cidade” 22

às favelas pacificadas. Como uma iniciativa e um instrumento de gestão de políticas

públicas integradas, deve lidar com dois focos para sua implementação: a administração pública

propriamente dita e a diversidade etnográfica de cada uma dessas favelas.

A integração horizontal, baseada em relações de vínculo, tem como reflexo a escolha pela

metodologia territorial do programa na favela; na administração pública, o programa propõe um

grau de intersetorialidade entre as secretarias municipais pouco estimulado e historicamente

segregadas.

4.1 As falhas no processo de integração do programa UPP Social

O programa UPP Social, ao mesmo tempo em que surge como proposta para as críticas às

ações prioritariamente interventoras do governo estadual e municipal do Rio de Janeiro toma como

meta a promoção intensiva do desenvolvimento social das favelas pacificadas por meio da

integração de serviços e políticas públicas.

Contudo, o programa não garante a sua legitimidade política e seu propósito conforme não é

reconhecido na prática cotidiana pela Prefeitura e demais secretarias executivas no que se refere às

respostas mais imediatas que o Poder Executivo municipal e estadual não ofereceu às demandas e

necessidades requeridas pela UPP Social durante o período analisado.

Em face de gestão administrativa gerencial contemporânea e avaliação de resultados em

políticas públicas, a UPP Social expôs graves equívocos na sua estratégia para coordenação,

cooperação e colaboração em políticas públicas, destacadamente porque possui a produção de dados

constantemente atualizados e a total disponibilidade da exposição dos mesmos para os setores

administrativos.

Consequentemente fica mais evidente a ineficiência de setores executivos da administração

pública, a inadimplência das ações municipais nesse ambiente urbano da favela e o desgaste das

relações entre os setores do serviço público.

A falta de comunicação entre as autoridades técnicas e políticas é o principal problema

identificado como fator de dificuldade para execução plena do programa.

A equipe de Gestão Institucional informa não ser notificada ou incluída em reuniões de

planejamento das ações de cada Secretaria Municipal, o que, segundo o setor, dificulta o acesso às

informações, até mesmo a confirmação e/ou o acompanhamento de alguma atividade executada

pela Prefeitura nas áreas determinadas.

A importância do ponto focal, elemento link, responsável por promover e coordenar a troca

de informações entre as secretarias executivas (representando a Prefeitura) e integrantes do setor de

Gestão Institucional/programa UPP Social, é insuficiente e ineficaz pela falta de respaldo

institucional e executivo das secretarias municipais arroladas no processo.

Observou-se que sob responsabilidade das secretarias municipais participantes do programa

a elaboração do orçamento e planejamento relativo a quantidade e salário dos consultores, custo

padrão para realização dos Fóruns UPP Social e eventos, compras para acessórios de trabalho-

notebook e celulares e materiais de escritório - numa primeira avaliação não foram completamente

orçados ou planejados. De tal forma que os recursos para as intervenções e para a maioria das

articulações locais justificada pela relação de apoio com as secretarias municipais, de resolução das

demandas identificadas pelos Gestores e Assistente Locais encontraram dificuldades para ser

solucionadas.

22

O termo cidade está em evidência, pois o conceito defendido pelo programa é limitado à ampliação e regularização

de serviços públicos e privados em regiões urbanas consideradas favelas.

16

Com o objetivo de incentivar determinadas atividades que envolvem gestores e funcionários

de equipamentos públicos, ações itinerantes de Centros de Assistência Social para ampliação do

cadastro dos moradores das favelas pacificadas no programa Bolsa Família, os articuladores do

programa foram obstaculizados pela indisponibilidade de recursos (financeiros) para estrutura

(aluguel de barracas, cadeiras, serviço de frete, etc.) e/ou parcerias na concessão de material

necessário (laptops, água, ventilador, etc.).

A despeito da construção de um poderoso banco de informações facultado pela iniciativa do

programa UPP Social, os orçamentos-padrão para os Acordos de Gestão “Vamos Combinar Uma

Comunidade Mais Limpa” e o “Vamos Iluminar”, embora incentivados pelos coordenadores do

programa UPP Social, não foram elaborados. A parceria com a Secretaria Municipal de

Conservação e Serviços Públicos não ocorreu, confirmando-se nessa fase ainda as inúmeras

dificuldades encontradas na relação entre a UPP Social e demais instâncias da Prefeitura.

O vínculo entre o Programa e o Executivo Municipal, na representação de suas secretarias

no qual se baseia parte do sistema de sustentabilidade do programa e de suas ações em longo prazo,

mostrou que sem a execução de um planejamento integrado com essas secretarias, o programa não

pode estar fortalecido o suficiente na favela, e, portanto, enquanto programa de integração de

políticas públicas não acontece.

Durante o período analisado observou-se também aspectos relativos à fragilidade do arranjo

institucional da iniciativa governamental em discussão, neste caso não só voltados à ausência de

orçamento e recursos para articulações locais e acordos de gestão, mas também relativos à

precariedade dos contratos de trabalho dos consultores/gestores, todos administrados pela ONU

Habitat, renovados trimestralmente, reforçando essa perspectiva de incerteza do programa e sua

continuidade.

Ainda com relação aos aspectos de integração, a análise do programa identificou que a

Prefeitura, teve dificuldade em assimilar e aderir às informações e ao próprio corpo técnico do

programa UPP Social. Supõe-se que essa situação esteja relacionada a uma questão de cultura

organizacional; considera-se numa avaliação muito preliminar e exploratória que houve um

estranhamento com os consultores contratados, em sua grande maioria, sem experiência prévia com

a administração pública, o que aparentemente dificultou relações de colaboração para integração

das políticas públicas.

No caso do programa UPP Social, entendido como instrumento de produção de informação

(cooperação) e coordenação de algumas ações integradas de políticas públicas nas favelas

pacificadas, busca-se introduzir cada favela como um ‘pacote’ específico de problemas sociais.

Dessa forma, exige dos setores públicos executivos grau de sensibilidade, amplo e diversificado

para determinação dos processos de decisão e resolução das demandas identificadas. Principalmente

no que diz respeito à abordagem, à forma como o governo irá interceder em cada uma das favelas

pacificadas.

O problema é que as decisões políticas dependem de uma rede de apoio e interesses, assim

como esclarecido por Rua no início deste trabalho. A decisão é fruto da negociação e fusão entre os

interesses de todo ator político e/ou administrativo relevante para cada escolha em pauta na agenda

política.

Os acordos de gestão Vamos Combinar uma Comunidade Mais Limpa e o Vamos Iluminar é

considerado arranjos padronizados e específicos para coleta de lixo e manutenção da iluminação

pública em favelas pacificadas– são exemplos do resultado de coordenação de políticas públicas -,

porém neste caso tiveram seus prazos de implantação adiados. De acordo com a Gestão

Institucional/UPP Social e o ponto focal/Secretaria Municipal de Conservação e Serviços Públicos,

isso aconteceu devido ao remanejamento de custos e recursos relativos à decisão de implantar ou

não o acordo: a geografia/acesso, demografia, quantidade de equipamento, de garis, de transporte e

acessórios (pá, rastelo, luvas, etc.). Explica-se o lançamento desses acordos em cada uma dessas

favelas pode ocorrer por meio do remanejamento de recursos, sem critério publicitado e

aparentemente arbitrário, mais uma vez enfraquecendo o critério integrador da política pública.

17

Sob a ótica da administração pública, os custos relativos à implantação destes acordos de

gestão são facilmente identificados. Mas, de acordo com os gestores públicos do órgão, há

preferência em atender certas favelas e outras “quando der” 23

.

De acordo com Silva e Melo (2000), perceber a implantação como processo, aberto para o

aprimoramento e adequação da proposta, sem ignorar o reflexo das possíveis mudanças relativas a

correlação das forças que constituem a arena política de onde surge a política pública e garante com

mais qualidade as relações institucionais e políticas necessárias para aceitação do programa:

“A implementação pode ser melhor representada como um jogo entre

implementadores onde papéis são negociados, os graus de adesão ao

programa variam, e os recursos entre atores são objeto de barganha” (Melo;

Silva, 2000:5).

Um ano depois de ser transferido para o âmbito municipal e instalado no Instituto Pereira

Passos, em agosto de 2012 o principal elaborador do programa e presidente do IPP ser destituído do

cargo, modificando a orientação geral de gestão do órgão municipal, provocando uma sensação de

“inércia e desorientação da UPP Social no campo” 24

.

O peso político da UPP social se expressa em seu arranjo institucional e caracteriza o

programa como temporário e de baixo impacto social em comparação com suas potencialidades e

instrumentos de gestão de informação e de integração de políticas públicas. A falta de adesão da

Prefeitura condena a genialidade de sua engenharia pela falta de sincronia e sinergia do poder

executivo municipal em relação ao programa UPP Social e entre seus setores de gestão. O programa

se encontra em execução, mas sem a garantia do resultado de integração que se propõe pela falta de

relação necessária com o mesmo órgão público que o deliberou, a Prefeitura.

Considerações finais

A iniciativa UPP Social, oriunda de um contexto estadual de política de segurança pública,

sob a coordenação da Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro encontrou inúmeros obstáculos

relativos a sua formulação e implementação. Esses obstáculos e impedimentos foram descritos e

analisados no que se referem ao não reconhecimento e dificuldades do poder executivo municipal e

suas secretarias na tentativa de se relacionar com a proposta de integração horizontal do programa e

a sistematização dos processos de decisões em políticas públicas.

Observou-se que a cultura organizacional da administração pública na cidade do Rio de

Janeiro na relação estabelecida com programa UPP Social durante o período estudado

foi incompatível às frentes de cooperação, coordenação e colaboração incentivados pela UPP Social

que possuem como ordem de valor principal a participação social para construção de um plano de

desenvolvimento local para favelas pacificadas.

Do discurso inicial sobre o projeto de cidade Olímpica 2016, de melhoramento e maior

garantia de desenvolvimento social para determinadas populações de baixa renda, conveniente para

responder às críticas relativas à política estadual de segurança pública das Unidades de Polícia

Pacificadora, o estudo conclui que não foram produzidos os resultados esperados. Outros estudos

apontam que existe hoje maior risco de militarização da presença do Estado nas favelas do que a

resolução de problemas urbanos e sociais pela Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro. È uma

questão que permanece aberta.

23

Resposta do ponto focal/Secretaria Municipal de Conservação e Serviços Públicos a pesquisadora, quando Assistente

Local na equipe de gestão Territorial UPP Social 2 – Mangueira/Tuiutí e Providência. (Maio de 2012).

24 Relato de consultor do setor de Gestão Territorial durante reunião geral em 14/12/2012. O termo “campo” aqui é

relativo ao ambiente de execução do programa, ou seja, a favela.

18

A partir da descrição da metodologia de implementação e de organização do programa UPP

Social, o estudo destaca as suas potencialidades como instrumento de gestão para integração de

setores e órgãos públicos, ao mesmo tempo em que procura relatar e analisar a complexidade da

produção de decisões em políticas públicas sob a consulta e o debate com a sociedade civil.

Desafios do ato de decisão já inicialmente ensaiados em programas como o do Orçamento

Participativo mostram como a elaboração de instâncias e instrumentos participativos também

aumentam a maior garantia de sucesso na correspondência entre a demanda e a melhor maneira de

administrar ofertas na resolução de questões sociais.

O estudo da implementação do programa na Prefeitura e sua propriedade inovadora

caracterizada pela postura retroavaliativa da implementação de ações articuladas entre setores

públicos e políticas públicas através do fluxo constante de informações revelaram não só uma

novidade como um desconforto no âmbito da administração pública carioca analisada. Gerir e

registrar informações sobre problemas sociais frequentemente atualizados e administrar a oferta de

suas (re) soluções num maquinário predominantemente burocrático, técnico, clientelista e arbitrário

como a administração pública (Abrucio, 1997; Pereira, 2007) é o principal obstáculo.

Ademais, o que se conclui, é que o maior desafio da UPP Social no primeiro momento não

foi integrar a favela à cidade, mas sim, integrar-se à Prefeitura da sua própria cidade.

Como demonstrado pelos motivos apontados o estudo avalia que àquele momento inicial da

implementação a prefeitura não conseguiu gerir as demandas sociais do programa UPP Social.

Originalmente elaborado sob a responsabilidade de equalizar serviços públicos ofertados em áreas

formais da cidade e áreas informais sob o recorte das favelas pacificadas, o programa UPP Social

representa um desafio para a administração e políticas públicas, se não, um exemplo de não decisão

por excelência.

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Ludmila Antunes- Profª Adjunto- Universidade Federal Fluminense Instituto de Ciências da

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[email protected]

Gabriela Alvarenga Prestes – Mestranda no Curso de Administração da Universidade Federal

Fluminense, Niterói-RJ-Brasil. Linha de pesquisa: Estado, Organizações e Sociedade.

[email protected]

QUADROS, TABELAS E GRÁFICOS:

21

Mapa 1: Perímetro de atuação da UPP São João (Morro dos Macacos) e da equipe territorial número 3 da UPP Social.

Fonte: IPP - Instituto Pereira Passos, Prefeitura do Rio de Janeiro, 2011. Imagem retirada da apresentação pública do

programa UPP Social durante os meses de Novembro 2011 a Fevereiro 2013.

INSTITUTO PEREIRA PASSOS – IPP RIO

Quadro Estratégico

INTEGRAÇÃO

PACIFICAÇÃO

ESTADO DEMOCRÁTICO

E CIDADANIA

Segurança e

Superação da Violência

Justiça e Resolução

de Conflitos

Cidadania e

Participação Social

INSTITUTO PEREIRA PASSOS – IPP RIO

Combate à Pobreza e

Inclusão Produtiva

Educação e

Acesso à Informação

Saúde e

Assistência Social

DESENVOLVIMENTO

SOCIAL

Cultura, Esporte e Lazer

Conservação

Urbana e Ambiental

Infraestrutura

e Habitação

Serviços Urbanos

DESENVOLVIMENTO

URBANO

Regularização e

Ordem Pública

DIV

ER

SID

AD

E E

DIR

EIT

OS

SU

ST

EN

TA

BIL

IDA

DE

A

MB

IEN

TA

L

Figura 1: Quadro Estratégico. Fonte: Slide documento de apresentação pública do programa, Novembro 2011/

Fevereiro de 2013.

Eixos Quadro Estratégico de Serviços e Programas Prefeitura

Estado Democrático e

Cidadania

(Sub-gerente G.I 1)

Dimensões Serviços/ Programas Agentes

Segurança e Superação da

Violência

(Assistente G.I 1)

Policiamento Regular Gov.Estado / UPPs

Apoio à Interação Polícia /

Comunidade / Servidores

Municipais

Equipe UPP Social

Apoio à Reinserção

Egressos das Redes

Criminais

Parcerias Diversas

Apoio à Integração

Territorial / Dissolução

Fronteiras

Parcerias Diversas

Justiça e Resolução de

Conflitos

(Assistente G.I 2)

Acesso a Serviços de

Justiça e Defesa de

Direitos

Gov.Estado e Judiciário

Promoção de Meios Locais

de Mediação e Resolução

Negociada de Conflitos

Parcerias Diversas

Cidadania e Participação

Social

(Assistente G.I 3)

Promoção de Canais e

Práticas Locais de

Participação Democrática

Equipe UPP Social

Apoio ao Associativismo e

Organizações

Comunitárias Locais

Parcerias Diversas

22

Desenvolvimento

Urbano

(Sub-gerente G.I 2)

Conservação Urbana e

Ambiental

(Assistente G.I 4)

Manutenção de Vias,

Espaços e Equipamentos

Públicos

Seconserva / CGC

Iluminação Pública Seconserva / RioLuz

Limpeza Urbana e Coleta

de Lixo

Seconserva / Comlurb

Programa Coleta Seletiva

Solidária

SMAC e SEDES

Manutenção de Parques,

Jardins e Áreas Verdes

SMAC / FPJ

Programa Guardiães dos

Rios

SMAC

Programa Reflorestamento SMAC

Infraestrutura e Habitação

(Assistente G.I 5)

Programa Morar Carioca SMH

Programa Bairro

Maravilha

SMO

Mapeamento e Contenção

de Áreas de Risco

SMO / GEO-Rio

Programa Minha Casa,

Minha Vida

SMH

Serviços Urbanos

(Assistente G.I 6)

Água e Saneamento CEDAE

Energia Light

Gás CEG

TV e Internet Operadoras Privadas

Desenvolvimento

Social

(Sub-gerente G.I 3)

Inclusão Produtiva e

Erradicação da Pobreza

(Assistente G.I 7)

Programas Bolsa Família e

Cartão Família Carioca

SMAS

Programa Família Carioca

em Casa

SMAS

Programa Rio Economia

Solidária

SEDES

Programa Empresa Bacana IPP, SMTE e SEOP

Programa Itinerância do

Trabalho

SMTE

Programa Qualificando

para a Paz

SMTE

Programa Inclusão no

Mundo do Trabalho

SMPD

Educação e Acesso à

Informação

(Assistente G.I 8)

Programa Escolas do

Amanhã

SME

Criação Espaços de

Desenvolvimento Infantil -

EDIs e Apoio a Creches

Comunitárias

SME

Praças do Conhecimento,

Casas Rio Digital e

Programa Ilumina

SECT

Saúde e Assistência

Social

(Assistente G.I 9)

Programa Saúde Presente -

Clínicas da Família e

Equipes de Saúde da

Família

SMSDC

Programa Saúde Mental e

Atendimento a Usuários de

Álcool e Outras Drogas

SMSDC e SMAS

Programa Saúde Móvel SESQV

Programa Reabilitação SMPD

23

Social na Comunidade

Programa Esterilização

Animais

SEPDA

Cultura, Esporte e Lazer

(Assistente G.I 10)

Programa Microprojetos

Culturais

SMC

Programas Cultura de Rua

e Domingo no Parque

SMC

Programa Rio em Forma

Olímpico

SMEL

Programa Academias ao

Ar Livre

SMEL

Programa Academias da

3a Idade

SESQV

Quadro 1: Organização do setor de Gestão Institucional - Quadro Estratégico de Serviços e Programas Prefeitura. Fonte:

Retirado de documentos internos do programa produzido entre os meses de Novembro 2011 a Fevereiro de 2013.

Mapa 2: Reconhecimento de logradouros (antes); Foto aérea das Favelas Pavão/Pavãozinho/Cantagalo – Foto ampliada

da Favela Pavãozinho. Fonte: IPP - Instituto Pereira Passos, Prefeitura do Rio de Janeiro, 2011. Imagem retirada da

apresentação pública do programa UPP Social durante os meses de Novembro 2011 a Fevereiro 2013.

Mapa 2.a: Reconhecimento de logradouros (depois); Foto aérea das Favelas Pavão/Pavãozinho/Cantagalo – Foto

ampliada da Favela Pavãozinho. Fonte: IPP - Instituto Pereira Passos, Prefeitura do Rio de Janeiro, 2011. Imagem

retirada da apresentação pública do programa UPP Social durante os meses de Novembro 2011 a Fevereiro 2013.

24

Figura 2: Modelo de Atuação. Fonte: Slide retirado de documentos internos do programa durante os meses de

Novembro de 2011 a Fevereiro de 2013.

Resumo:

O Rio de Janeiro, “cidade-foco” de investimentos para a realização de megaeventos como a

Copa 2014 e as Olimpíadas 2016 vivenciou nos últimos anos experiências de elaboração de

políticas públicas de integração cujo objetivo foi preparar a cidade e sua população para os mesmos.

Neste trabalho buscou-se contribuir para o debate sobre a implementação de políticas públicas de

integração e se essas expressaram-se em algum medida como uma ferramenta para a solução dos

problemas históricos de distribuição de renda e de acesso da população aos bens, serviços e

equipamentos urbanos.

O programa selecionado para análise é a UPP Social. A iniciativa tem origem na política de

segurança pública de Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) em algumas favelas cariocas; o

programa tem como objetivo principal a integração territorial e cívica das favelas e a sua respectiva

população à cidade do Rio de Janeiro realizado a partir de práticas de ações cooperadas entre

setores executivos governamentais.

A escolha pelo programa como estudo de caso se dá devido à percepção do seu caráter

inovador e a possibilidade do seu modelo de implementação contribuir para a reprodução de

políticas públicas de integração às nações interessadas em pensar e desenvolver iniciativas que

considerem fundamentais a participação popular e emancipação de direitos civis para populações

historicamente excluídas como as das favelas.

Foi realizado um registro da metodologia de implementação do programa e das ferramentas

de gestão de informação para políticas públicas que a UPP Social teve a oportunidade de

desenvolver entre Novembro de 2011 até Fevereiro de 2013. O registro segue a metodologia de

observação participante. Descreve o programa UPP Social a fim de abordar seus aspectos

organizacionais e sua metodologia de implementação, embasado na teoria de policy cycle. Por

conseguinte, há a tentativa de dialogar com o modelo gerencialista do programa explorado como

estudo de caso, com a estrutura organizacional historicamente burocrática da administração pública,

no primeiro plano institucional, da Prefeitura do Rio de Janeiro.

Conclui-se que o programa UPP Social em seu arranjo institucional caracteriza-se como

temporário e de baixo impacto social em comparação com suas potencialidades e sofisticados

instrumentos de gestão de informação e de integração de políticas públicas. A UPP Social enquanto

um programa de apoio administrativo possui alto potencial para a gestão e eficiência dos

mecanismos de inclusão social através de políticas públicas de integração que entretanto não é

utilizado.

A partir dos instrumentos de política de integração analisados observou-se que o Estado

promove e ao mesmo tempo dificulta a participação dos atores e movimentos sociais nos diferentes

níveis de articulação e coordenação interinstitucional- consideradas suas instâncias municipal,

estadual e federal.

25

PALAVRAS-CHAVE: policy cycle, implementação de políticas públicas, políticas públicas de

integração, UPP Social.

Abstract:

Documents

Instrumentos participativos de gestão da informação para construção de políticas públicas de integração: o caso do programa UPP Social (2010-2012) no Rio de Janeiro