La seguridad social y el desafío del cambio demográfico

2

© 2010 Autor(es) Revista Internacional de Seguridad Social © 2010 AISS Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 63, 3-4/2010

La seguridad social

y el desaf í o del cambio

demogr á fi co

Del 29 de noviembre al 4 de diciembre de 2010 la Asociaci ó n Internacional de la Seguridad Social (AISS) se reunir á en Ciudad del Cabo, Rep ú blica de Sud á frica, para celebrar la reuni ó n del Foro Mundial de la Seguridad Social. El Foro brinda una oportunidad ú nica para que los responsables de las decisiones de todas las regiones compartan conocimientos, reconozcan las buenas pr á cticas y debatan los desaf í os capitales en materia de pol í ticas, dado que é stas se relacionan con el dise ñ o y la puesta en pr á ctica de reg í menes nacionales de seguridad social. El cambio demogr á fi co constituye un desaf í o fundamental para las pol í ticas identifi cadas por los miembros de la AISS a escala mundial. Por esta importante raz ó n, entre las actividades proyectadas para el Foro de Ciudad del Cabo, se destaca la realizaci ó n de una sesi ó n plenaria que se centrar á espec í fi camente en la demograf í a.

A efectos de coincidir con los preparativos del Foro Mundial y de complementar los esfuerzos m á s amplios y de m á s largo plazo de la AISS para promover el inter-cambio de conocimientos, la Revista Internacional de Seguridad Social ha decidido publicar este n ú mero doble especial sobre « La seguridad social y el desaf í o del cambio demogr á fi co » . La expectativa es que esta serie de documentos contribuya a apoyar a los responsables de las pol í ticas de seguridad social, a los expertos, ana-listas e investigadores de todos los pa í ses, en la medida en que é stos trabajen de cara al desarrollo y a la aplicaci ó n de unas respuestas de pol í ticas adaptadas al desaf í o multifac é tico del cambio demogr á fi co.

El contexto demogr á fi co

El mundo atraviesa un cambio demogr á fi co y el envejecimiento de la poblaci ó n constituye un elemento central del mismo. El envejecimiento de la poblaci ó n, que se defi ne como el crecimiento de los grupos de m á s edad (mayores de 60 a ñ os; mayores de 80 a ñ os) como proporci ó n de la poblaci ó n total, tiene lugar en todas

Publicado por Blackwell Publishing Ltd, 9600 Garsington Road, Oxford OX4 2DQ, UK y 350 Main Street, Malden, MA 02148, USA

El apoyo al trabajo de David Bloom fue brindado por el Programa sobre la demograf í a global del enve-jecimiento, de la Universidad de Harvard, fi nanciado por el Award Number P30AG024409 del Instituto Nacional del Envejecimiento. El contenido es s ó lo responsabilidad de los autores y no refl eja necesaria-mente las opiniones ofi ciales del Instituto Nacional del Envejecimiento o de los Institutos Nacionales de Salud.

Los editores agradecen los valiosos comentarios y la asistencia de Elizabeth Cafi ero y Larry Rosenberg en la preparaci ó n de este n ú mero especial, y a Fr é d é rique Bocquet, Florence Bonnet, Barbara Kritzer y Jenna-Dawn Shervill el apoyo dado a los preparativos del anexo estad í stico.

INTRODUCCI Ó N

Revista Internacional de Seguridad Social

3

La seguridad social y el desaf í o del cambio demogr á fi co


las regiones del mundo. En particular, los gr á fi cos 1 a 3 muestran el porcentaje de la poblaci ó n mayor de 60 a ñ os por regi ó n para el per í odo comprendido entre 1950 y 2050; el porcentaje de la poblaci ó n de los mayores de 80 a ñ os de edad por regi ó n para el per í odo comprendido entre 1950 y 2050; y la esperanza de vida por regi ó n para el per í odo comprendido entre 1950 y 2050 1 . En general, se

1. La Divisi ó n de Poblaci ó n de las Naciones Unidas compila y sintetiza los datos que se muestran en estos gr á fi cos. Las cifras hasta 2005 se basan en datos actuales. Las Naciones Unidas basa sus proyecciones de poblaci ó n en un modelo que tiene en cuenta la fecundidad, la mortalidad y las migraciones. Las proyecciones de fecundidad se derivan de la tasa de fecundidad actual, de los recientes cambios en esa tasa en un determinado pa í s, en el ritmo hist ó rico de descenso de la fecundidad en una amplia gama de pa í ses, y en una tasa en la que se espera que todos los pa í ses acaben convergiendo. Todas las proyec-ciones que comienzan en 2010 y que se utilizan en este art í culo, se basan en un escenario de fecundidad de variante media. Las proyecciones de mortalidad se derivan de un modelo que supone que la esperanza de vida aumentar á con menor rapidez en los pa í ses en los que ya es elevada. Se tienen en cuenta las recientes tendencias espec í fi cas de pa í s y sexo, al igual que ocurre con los efectos del VIH/SIDA. Se supone que las tendencias de las migraciones siguen los patrones del pasado, como se modifi caran potencialmente por las pol í ticas de inmigraci ó n actuales. La metodolog í a de las Naciones Unidas se describe pormenorizadamente en « Assumptions Underlying the Results of the 2008 Revision of World Population Prospects » , < http://esa.un.org/unpp/assumptions.html > .

0

5

10

15

20

25

30

35

Pob

laci

ón d

e 60

año

s o

más

(%

)

África Asia Europa América Latina

América del Norte Oceanía Mundo

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Gr á fi co 1. Proporci ó n de la poblaci ó n mayor de 60 a ñ os, por regi ó n

Fuente : ESA (2009 ).

4


Revista Internacional de Seguridad Social, vol. 63, 3-4/2010 © 2010 Autor(es) Revista Internacional de Seguridad Social © 2010 AISS

proyecta que el n ú mero de las personas mayores de 60 a ñ os llegue a 1.000 millones en 2020 y se acerque a 2.000 millones en 2050, lo que representa un 22 por ciento de la poblaci ó n mundial. Se proyecta que el n ú mero de los « ancianos m á s ancianos » (mayores de 80 a ñ os) ascienda de alrededor de los 90 millones de la actualidad a m á s de 400 millones en 2050, lo que representar á el 4 por ciento de la poblaci ó n global en 2050. Es notable que la esperanza de vida global haya aumentado de 47 a ñ os, a principios de la d é cada de 1950, a 68 a ñ os, en 2010, y se espera que llegue a 75 a ñ os en 2045. Este proceso de envejecimiento de la poblaci ó n carece de ante-cedentes hist ó ricos. Sin embargo, el fen ó meno no es uniforme en los diferentes pa í ses. La magnitud del envejecimiento sufre m á s variaciones entre las regiones m á s desarrolladas y las regiones menos desarrolladas 2 . En los pa í ses m á s desarrollados, la quinta parte de la poblaci ó n ya tiene m á s de 60 a ñ os, con la expectativa de que esta proporci ó n aumente a m á s del 30 por ciento en 2050. En muchos pa í ses en desarrollo, menos del 10 por ciento de la poblaci ó n tiene m á s de 60 a ñ os. Aunque existen variaciones en el ritmo en el que envejecer á n las diferentes poblaciones, se

2. Aqu í , la distinci ó n sigue la pr á ctica de la Divisi ó n de Poblaci ó n de las Naciones Unidas.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10P

obla

ción

de

80 a

ños

o m

ás (

%)



1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Gr á fi co 2. Proporci ó n de la poblaci ó n mayor de 80 a ñ os, por regi ó n


5



proyecta que la proporci ó n de los mayores de 60 a ñ os de edad en los pa í ses en desarrollo sea al menos el doble en los cuatro decenios venideros. Por ejemplo, en 2050, los mayores de 60 a ñ os representar á n el 20 por ciento y el 30 por ciento de las poblaciones de la India y de la Rep ú blica Popular China, respectivamente. En todos los pa í ses, tanto en los m á s desarrollados como en los menos desarrollados, continuar á el reconocido fen ó meno del n ú mero de mujeres mayores que supera al de los hombres mayores, aunque de una manera menos pronunciada que en el pasado. Como consecuencia de las mejoras de la salud en todas las edades, se espera que descienda la tasa de mortalidad de los hombres 3 .

Tres factores fundamentales sirven para explicar los cambios pasados y proyec-tados en la proporci ó n de la poblaci ó n mayor de 60 a ñ os. El primero, es el descenso de las tasas de fecundidad, debido a que este cambio reduce la proporci ó n de la poblaci ó n joven en relaci ó n con la de edad avanzada. El segundo factor es un aumento de la esperanza de vida, tal y como se considera, tanto en los pa í ses desa-rrollados como en los pa í ses en desarrollo. En una escala global, prevalece esta

3. Esta secci ó n debe mucho a Bloom, Canning y Fink (2010 ).

30

40

50

60

70

80

90

Esp

eran

za d

e vi

da e

n añ

os



1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Gr á fi co 3. Esperanza de vida al nacer, por regi ó n


6



tendencia, a pesar del impacto negativo de la pandemia del VIH y el sida en algunos pa í ses de ingresos bajos y medios, y tambi é n a pesar del descenso de la esperanza de vida, especialmente en los hombres, en algunos pa í ses de Europa Central y Oriental y en la ex Uni ó n Sovi é tica, durante el decenio de 1990. El tercer factor est á dado por las variaciones del pasado en las tasas de natalidad y de mortalidad. El impacto del envejecimiento de la generaci ó n del « baby boom » posterior a la Segunda Guerra Mundial en las pir á mides de poblaci ó n de los pa í ses de elevados ingresos constituye un excelente ejemplo en este sentido. De manera similar, los avances logrados en la atenci ó n primaria y en la asistencia de la maternidad en los pa í ses en desarrollo que contribuyen a una mayor sobrevida de la madre y del hijo y los aumentos temporales subsiguientes de las tasas de fecundidad, conduci-r á n, inevitablemente, a un aumento del n ú mero de personas de edad avanzada, a medida que estas cohortes envejecen.

Es importante se ñ alar que este cambio demogr á fi co esbozado tiene lugar en el contexto de las leyes de seguridad social vigentes, de las estructuras institucionales y de los programas de prestaciones. Si bien la escala y el alcance del suministro de seguridad social pueden variar enormemente entre los pa í ses, el cambio demogr á- fi co ya en juego, afectar á a casi todos los pa í ses de manera signifi cativa, con rami-fi caciones en los mercados laborales nacionales. El mecanismo que m á s prevalece en la fi nanciaci ó n de la seguridad social en todo el mundo sigue siendo el seguro social, mediante el cual los trabajadores cubiertos y sus empleadores est á n obligado a pagar cotizaciones, es probable que el cambio demogr á fi co que conduce a un descenso del tama ñ o del mercado laboral formal ejerza un impacto negativo en la fi nanciaci ó n del suministro de seguridad social. Esto es especialmente as í en el caso de los reg í menes del seguro social de reparto, en los que los ingresos actuales en materia de cotizaciones de la poblaci ó n activa (trabajadores y empleadores) repre-sentan la principal fuente de ingresos utilizada para fi nanciar el gasto actual en prestaciones destinado a la poblaci ó n no activa. En el peor escenario, si la ratio de cotizantes activos a los benefi ciarios actuales desciende a un punto en el que el valor de los gastos en los benefi ciarios supera al valor de los ingresos de los cotizantes, entonces, en ausencia de otros ingresos sufi cientes de los fondos de reserva, del rendimiento de las inversiones o de las subvenciones del Estado, el r é gimen de reparto no podr á dar cumplimiento a su compromiso de fi nanciar las actuales prestaciones. No obstante, tal posible eventualidad no se limita s ó lo al impacto del cambio demogr á fi co. El desequilibrio fi nanciero puede tambi é n derivarse de la evasi ó n de las cotizaciones y del pago incompleto, en particular si é ste coincide con cambios estructurales en el mercado laboral que conducen a niveles elevados de desempleo o a un severo descenso de la magnitud de la poblaci ó n activa cubierta. Por ejemplo, en Serbia y en Bosnia y Herzegovina, el empleo informal de gran escala contribuy ó a la muy baja ratio actual de cotizantes activos de la seguridad social a los pensionistas (1,25:1). Como medida comparativa, esta ratio actual es m á s baja

7



que la ratio proyectada para los pa í ses de la Uni ó n Europea (UE), una vez que se haya jubilado la generaci ó n del « baby boom » (1,4:1) ( AISS, 2010a ).

Cuestiones importantes para los reg í menes de seguridad social nacionales

Los desequilibrios fi nancieros del tipo de los encontrados en Serbia y en Bosnia y Herzegovina deber í an considerarse como situaciones extremas. De manera m á s general, para explicar los desaf í os comunes de los reg í menes de seguridad social derivados de los patrones globales actuales del cambio demogr á fi co, deben consi-derarse tres elementos fundamentales: el aumento de la longevidad, el descenso de las tasas descendentes de fecundidad y unos fl ujos migratorios en evoluci ó n. Todos los documentos sobre el asunto se ñ alan a la atenci ó n el impacto potencial de estos elementos en el funcionamiento de los reg í menes de seguridad social nacionales. A su vez, esto conduce necesariamente a una serie de importantes cuestiones, cuyas respuestas variar á n seg ú n el pa í s o el particular tipo de programa en consideraci ó n.

• ¿ En qu é medida ejercer á el cambio demogr á fi co un impacto negativo en la capacidad de las sociedades de fi nanciar adecuadamente los reg í menes de seguridad social vigentes, a trav é s de las cotizaciones al fondo com ú n de riesgos del seguro social, la asignaci ó n de ingresos en concepto de impuestos por parte del gobierno y los ahorros individuales obligatorios?

• ¿ En qu é medida ejercer á el cambio demogr á fi co un impacto negativo en la capacidad de fi nanciaci ó n adecuada de la aplicaci ó n de nuevos reg í menes de segu-ridad social, no s ó lo para la gran mayor í a de la poblaci ó n global que se encuentra en la actualidad inadecuadamente protegida, sino para abordar la nueva protecci ó n en evoluci ó n de los ingresos, las necesidades de asistencia de la salud y a largo plazo de las poblaciones de las sociedades que envejecen?

• ¿ En qu é medida pueden los reg í menes de seguridad social vigentes — que fueron en buena medida concebidos para las estructuras familiares, las necesidades sociales y los riesgos del ciclo de vida de las poblaciones de la segunda mitad del siglo xx — considerarse id ó neos y equitativos para las estructuras familiares, las necesidades sociales y los riesgos del ciclo de vida que afrontan las poblaciones modernas, de creciente movilidad?

• ¿ En qu é medida podr í a ejercer un impacto el envejecimiento de las fuerzas del trabajo nacionales, incluido el envejecimiento de los funcionarios p ú blicos, en la efectiva administraci ó n y el efectivo suministro d í a a d í a de los reg í menes de segu-ridad social?

• ¿ En qu é medida podr í a el cambio demogr á fi co ejercer un impacto negativo en el compromiso pol í tico y en las actitudes del p ú blico hacia la solidaridad social, sustentando el valor central de los reg í menes de seguridad social?

8



Existe un elemento signifi cativo de incertidumbre en torno a las respuestas a todas las cuestiones anteriores. Para muchos Estados miembros de la Organizaci ó n para la Cooperaci ó n y el Desarrollo Econ ó mico (OCDE), en particular, tal incerti-dumbre no es nueva en lo que concierne a la manera en que tendr á n una fi nancia-ci ó n adecuada en los pr ó ximos decenios los reg í menes de seguridad social. Es notable que, ya en 1987, esta cuesti ó n haya sido planteada por la Organizaci ó n Internacional del Trabajo (OIT), en relaci ó n con Europa, con unas conclusiones que se publicaron posteriormente en 1989, en un volumen titulado De la pir á mide al pilar de la poblaci ó n. Los cambios en la poblaci ó n y la seguridad social en Europa ( OIT, 1989 ). La OIT inform ó de que hab í a surgido inicialmente, en la d é cada de 1950, una sensibilizaci ó n hacia los retos planteados por las tendencias en el enve-jecimiento demogr á fi co en los reg í menes europeos de seguridad social. La OIT destacaba, sin embargo, que la « preocupaci ó n » ( OIT, 1989 , p á g. 85) proclamada en el decenio de 1950 en torno al envejecimiento de la poblaci ó n no se hab í a traducido en acciones pol í ticas, en particular en la reforma de los sistemas de pensiones. En toda Europa los sucesivos gobiernos en funci ó n no parecieron dispuestos a abordar el espinoso asunto de la reforma de las pensiones, especialmente cuando el pro-blema que hab í a de tratarse se inscrib í a en los futuros decenios. No ser í a hasta despu é s de la crisis de petr ó leo de la d é cada de 1970, un per í odo marcado por la recesi ó n y por elevados niveles de desempleo, que la cuesti ó n del costo de la segu-ridad social pasar í a a ser importante y el p ú blico en general ser í a verdaderamente consciente de los retos de la demograf í a para la fi nanciaci ó n de la seguridad social ( OIT, 1989 , p á g. 86). Sin embargo, es factible indicar que, a pesar de esta mayor sensibilizaci ó n en los a ñ os setenta, los gobiernos optaron por seguir eludiendo el desaf í o demogr á fi co, un desaf í o que podr í a ser a ú n ampliamente ignorado y dejado para una futura generaci ó n de pol í ticos.

En a ñ os m á s recientes es posible percibir un modelo similar de acontecimientos. Cinco a ñ os despu é s de la publicaci ó n de De la pir á mide al pilar , el Banco Mundial public ó su infl uyente informe de investigaci ó n en materia de pol í ticas, Previniendo la crisis de la vejez (1994). El reto de la visi ó n de las pol í ticas al que hab í a adherido la OIT 4 , el mensaje promocional del Banco, que acompa ñ aba la aparici ó n del informe, fue deliberadamente sensacionalista y medi á tico: « los sistemas de seguri-dad econ ó mica vigentes para las personas de edad avanzada se dirigen al colapso » . Si bien las conclusiones de las pol í ticas del Banco han sido, y siguen siendo, el centro

4. Entre otros asuntos, las perspectivas de las dos organizaciones internacionales pueden diferenciarse en base a la importancia relativa atribuida al fondo com ú n de riesgos colectivo respecto de la respon-sabilidad individual; a la importancia relativa de garantizar, al menos, unos « est á ndares » m í nimos de ingresos en concepto de jubilaci ó n para todos, a trav é s de la duraci ó n de la jubilaci ó n; a los papeles respectivos y relativos de los organismos p ú blicos y de las instituciones privadas responsables de la administraci ó n de las pensiones y de la gesti ó n de los fondos; y a la combinaci ó n relativa de los generales ingresos en concepto de impuestos, del reparto y de los mecanismos de fi nanciaci ó n de capitalizaci ó n.

9



de una severa contenci ó n, Previniendo realiz ó una gran contribuci ó n positiva a unas discusiones orales en torno al desaf í o demogr á fi co, en reuniones t é cnicas altamente especializadas, situ á ndolas, de manera m á s fi rme que nunca, en el dominio p ú blico. Desde 1994 las diferentes respuestas aportadas por la OIT y el Banco Mundial al reto del cambio demogr á fi co y a las necesidades de las pol í ticas sociales de las poblaciones de m á s edad, siguieron evolucionando, incluido un mayor enfoque en las pol í ticas aplicadas por é stos a la reducci ó n de la pobreza. En el á mbito nacional, a lo largo de los a ñ os recientes, ha sido un lugar com ú n el fortalecimiento de la salud a un plazo m á s largo de las fi nanzas del sistema de pensiones. A pesar de todo esto, y siempre conscientes del hecho de que los a ñ os de recesi ó n del decenio de 1970 no se hab í an traducido en unos cambios estructurales signifi cativos en la mayor í a de los sistemas de seguridad social de los pa í ses, queda por ver de qu é manera la m á s reciente conmoci ó n macroecon ó mica severa puede aportar el cata-lizador necesario para transformar la elevada sensibilizaci ó n pol í tica del cambio demogr á fi co en una voluntad pol í tica activa y sostenida.

Tambi é n queda por ver si la creciente presi ó n para un mayor control fi scal actuar á para limitar lo que es fi nancieramente posible para los actores pol í ticos en t é rminos de opciones de reforma factibles. Por ejemplo, se sostiene con frecuencia que las reformas estructurales del sistema de pensiones que comportan la intro-ducci ó n de cuentas individuales obligatorias (MIA, por sus siglas en ingl é s), pueden constituir una v í a para abordar el reto fi nanciero pronosticado que plantea el enve-jecimiento de la poblaci ó n para la sostenibilidad de los sistemas convencionales de pensiones de reparto de prestaci ó n defi nida (PAYG, por sus siglas en ingl é s). Tal reforma, que se tradujo en la creaci ó n de un sistema de pilares m ú ltiples 5 , se enca-mina a reducir el papel del « pilar » de las pensiones del r é gimen de reparto PAYG. Sin embargo, tambi é n conlleva unos elevados costos de transici ó n a lo largo de varios decenios. Un importante elemento de los costos de transici ó n est á consti-tuido por las subvenciones p ú blicas que deben asignarse al pilar de reparto « antiguo » PAYG. Espec í fi camente, con una parte de las cotizaciones para las pensiones des-viada al « nuevo » sistema MIA (que conlleva una ca í da correspondiente de los ingresos en concepto de cotizaciones para el sistema de reparto PAYG), son nece-sarias las subvenciones p ú blicas para la fi nanciaci ó n id ó nea de las prestaciones defi nidas de los pensionistas actuales y, en los a ñ os futuros, de los trabajadores de m á s edad (en general, los mayores de 40 a ñ os de edad en el momento de la reforma) que est á n excluidos del sistema MIA. Queda por ver si, en el actual contexto gene-ralizado de m á rgenes fi scales reducidos, estos costos de transici ó n cuestionan los argumentos en apoyo de la opci ó n de las MIA y acometer unas reformas dirigidas al fortalecimiento de la salud fi nanciera de los reg í menes PAYG de reparto de pres-

5. Para un perfi l de la evoluci ó n del modelo de sistema de pensiones de pilares m ú ltiples del Banco Mundial, v é ase, en este n ú mero, Bloom y otros.

10



taci ó n defi nida vigentes con una mayor fi scalidad y, de hecho, pol í ticamente atractivos 6 .

Certezas e incertidumbres en torno al envejecimiento de la poblaci ó n y a los sistemas de seguridad social

El envejecimiento de la poblaci ó n es hoy una realidad en la mayor í a de las socie-dades, con lo cual ya no se trata simplemente de un problema que se vislumbra amenazadoramente en el horizonte pol í tico de m á s largo plazo y que puede igno-rarse de modo conveniente o f á cil. Como consecuencia de los recortes del gasto p ú blico posteriores a 2008 y, en algunos pa í ses de Europa, de unas medidas de austeridad fi scal, puede haber llegado por fi n el tiempo de unas actuaciones pol í- ticas sostenidas y signifi cativas para abordar el reto que presenta el cambio demo-gr á fi co para diferentes reg í menes y sistemas nacionales de seguridad social. Ahora bien, esto dista de ser cierto, dados los ú ltimos sesenta a ñ os de debates pol í ticos en torno a este asunto. Sin embargo, hay algo que es seguro. Si los pol í ticos no act ú an al menos con tanta celeridad como ser í a de esperar, no ser á porque las tendencias de las proyecciones demogr á fi cas puedan ser puestas en duda.

Se sugiere algunas veces que la proyecci ó n del cambio demogr á fi co se inscribe, en el mejor de los casos, en una ciencia inexacta, en la que incluso los menores cambios en las variables de los insumos iniciales, piden necesariamente una revisi ó n de las proyecciones. No cabe duda de que esta opini ó n no est á equivocada, pero sobreestima seriamente el grado de error encontrado en las proyecciones demogr á- fi cas. Por el contrario, una proyecci ó n exacta de la amplia direcci ó n de las tenden-cias demogr á fi cas puede considerarse m á s sencilla y segura que en el caso de la proyecci ó n de otros cambios sociales y econ ó micos. Por ejemplo, las proyecciones basadas en un n ú mero limitado de par á metros clave del cambio demogr á fi co (por ejemplo, la tasa de mortalidad, la tasa de fecundidad y los fl ujos migratorios) pueden efectuarse de manera m á s fi able y constante, como ocurre en el caso de los cambios anticipados de la protecci ó n para, por ejemplo, la multitud de factores entrelazados que contribuyen a las tasas de crecimiento y a la productividad de las econom í as nacionales. Cuando se produjo, en 2007, la crisis de las hipotecas subprime en los Estados Unidos, pocos hubiesen podido proyectar de manera fi able los subsiguientes efectos sociales y econ ó micos negativos que desde entonces hab í an

6. Las opciones de reforma del sistema de reparto, incluyen el retraso de las edades de jubilaci ó n; la equiparaci ó n de las edades de jubilaci ó n de hombres y mujeres; el aumento del n ú mero de a ñ os de cotizaciones requeridos para tener derecho a una pensi ó n completa; la eliminaci ó n de los incentivos para la jubilaci ó n anticipada; la vinculaci ó n m á s estrecha de las prestaciones individuales al valor de las cotizaciones individuales pagadas; y la reducci ó n de la tasa esperada que incrementar á las futuras pres-taciones, mediante el cambio de la indexaci ó n basada en los precios y no en el crecimiento de los salarios o mediante la utilizaci ó n de í ndices compuestos, vali é ndose de medidas de ambos.

11



venido ejerciendo un impacto en la econom í a global y, a ú n m á s, en las econom í as espec í fi cas nacionales.

En consecuencia, y a pesar de la sensibilidad de las proyecciones demogr á fi cas a los cambios a ú n peque ñ os en las variables, las mismas permiten, no obstante, un grado de certeza en las proyecciones de los cambios en la poblaci ó n. Por ejemplo, desde una perspectiva global, puede afi rmarse con certeza que se producir á un aumento en el n ú mero absoluto y relativo de las personas de m á s edad. Puede afi rmarse con certeza que en la poblaci ó n global se producir á un descenso en el n ú mero relativo de ni ñ os. Tambi é n es cierto que se da cada vez m á s el fen ó meno de que un mayor porcentaje de la poblaci ó n mundial vive en las ciudades.

Sin embargo, en lo que respecta al impacto que ejerce el cambio demogr á fi co en la naturaleza futura y en los cometidos futuros de los reg í menes de seguridad social existe un grado relativo de incertidumbre. Ya en el á mbito de las instituciones de seguridad social, un importante desaf í o est á constituido por una falta de datos s ó lidos que perfi len todos los afi liados del r é gimen y sus dependientes. Esto es especialmente cierto en el caso de los pa í ses en desarrollo en los que la capacidad institucional de recaudar cotizaciones y desembolsar prestaciones de manera efec-tiva y efi caz, puede verse asimismo debilitada. En igualdad de circunstancias, estos desaf í os guardan una relaci ó n directa con los esfuerzos encaminados a garantizar que los reg í menes de prestaciones sigan teniendo una adecuada fi nanciaci ó n. Sin embargo, a la hora en que debe factorizarse el cambio demogr á fi co, esta tarea se complica doblemente.

Como se mencionara antes, la mayor í a de los reg í menes nacionales de seguridad social se fi nancian con cargo a los ingresos nacionales actuales. De manera espec í fi ca, una proporci ó n del ingreso nacional, normalmente recaudado mediante una com-binaci ó n de cotizaciones e impuestos de seguridad social obligatorios, se redistri-buye para fi nanciar las prestaciones y los servicios. Hablando en general, las proyecciones acerca de cu á ntos ingresos deber í an recaudarse y a qui é nes y en qu é cuant í as deber í an desembolsarse, se basan en evaluaciones de la ratio de la poblaci ó n en edad laboral sobre la poblaci ó n total no activa o dependiente (j ó venes y mayores). Est á claro que los grandes cambios en las estructuras de la edad de la poblaci ó n alterar á n signifi cativamente los « j ó venes » y los « mayores » , pero no necesariamente el total; la ratio de dependencia en una base de m á s largo plazo requiere que se revise la manera en que se fi nancian los reg í menes de seguridad social y las deci-siones en torno a c ó mo se desembolsan los ingresos. Como se puso de manifi esto desde al menos el decenio de 1950, el desaf í o que representan los reg í menes de seguridad social, reside en la observaci ó n de que la econom í a pol í tica de la reforma de la seguridad social no se encuentra a menudo en armon í a con las estructuras demogr á fi cas en evoluci ó n y con el ritmo de la din á mica de la poblaci ó n.

Otro desaf í o que se plantea a los responsables de las pol í ticas es la incertidumbre relativa a los posibles cambios en la conducta individual. Por ejemplo, a pesar de

12



la certeza de que las poblaciones de casi todos los pa í ses est á n envejeciendo, es menor la certeza respecto de c ó mo es m á s probable que muchos ciudadanos « de m á s edad » permanezcan activos en el mercado laboral si se les da la oportunidad 7 . A efectos de abordar esta incertidumbre, los pa í ses de la OCDE utilizaron diversas herramientas de pol í ticas para mantener trabajando a los trabajadores de m á s edad. Estas herramientas incluyen: el aplazamiento de la edad que da derecho a pensi ó n, el aumento del n ú mero de a ñ os de trabajo requeridos para tener derecho a una pensi ó n completa y unas condiciones de elegibilidad m á s estrictas para la percep-ci ó n de una pensi ó n anticipada. Otra herramienta est á dada por la m á s estrecha vinculaci ó n de los derechos a prestaciones con los registros de la cotizaci ó n perso-nal, ya sea mediante el uso de planes de cotizaci ó n defi nida, ya sea a trav é s de sis-temas hipot é ticos de cotizaci ó n defi nida, al parecer con el objetivo de incentivar a las personas a que trabajen m á s tiempo para obtener prestaciones m á s elevadas. Como han puesto en evidencia las cuentas individuales obligatorias en Am é rica Latina y en otras partes 8 , los planes de cotizaci ó n defi nida no cumplieron con las expectativas acerca de su capacidad para impulsar que los trabajadores cotizaran m á s a la seguridad social. Adem á s de una rentabilidad insatisfactoria de las inver-siones y de los elevados costos de administraci ó n, los bajos niveles de cotizaci ó n contribuyeron al hecho de que muchos sistemas de cuentas individuales obligato-rios otorgaran una prestaciones inadecuadas. Este problema se revela particular-mente dif í cil para quienes obtienen unos ingresos bajos e irregulares, y para los grupos que incluyen a menudo un n ú mero desproporcionadamente alto de mujeres ( AISS, 2010b ). De manera m á s general, y a pesar de estos y otros enfoques y ajustes introducidos por los pa í ses, es frecuente que los trabajadores de m á s edad utilicen v í as alternativas de « seguridad social » para salir antes de la fuerza del trabajo, por ejemplo, las prestaciones de invalidez y de desempleo.

En muchos pa í ses la edad media en la que los trabajadores salen del empleo es mucho menor que la pensi ó n legal que da derecho a pensi ó n. Este modelo de comportamiento se remonta al decenio de 1970, cuando é ste se estimulaba en muchos pa í ses, como medio de dar respuesta a los elevados niveles de desempleo. En una evoluci ó n positiva para las fi nanzas de la seguridad social, entre 2001 y 2007, la tendencia general de la UE se revirti ó y fue testigo de un aumento de la edad media en la que los trabajadores sal í an del empleo, de los 59,9 a ñ os de edad a los 61,2 a ñ os de edad ( EC, 2009 , cuadro 9). Sin embargo, é sta es a ú n menor que la edad de 65 a ñ os, la edad de jubilaci ó n m á s frecuente para hombres y mujeres en los Estados miembros de la UE. A escala mundial, una mayor í a de pa í ses aplica la

7. Para muchos pa í ses de ingresos bajos y medios en particular, el asunto preocupante no es el de c ó mo elevar los niveles de empleo de los trabajadores de m á s edad; se trata m á s bien de c ó mo reducir los altos niveles de desempleo juvenil y de subempleo. 8. Para una evaluaci ó n de la experiencia de Chile, v é ase Berstein, Larra í n y Pino (2005 ). Para una evaluaci ó n de la experiencia de Kazajst á n, v é ase Becker y otros (2009).

13



misma edad de jubilaci ó n para hombres y mujeres, al tiempo que pa í ses como Australia, Hungr í a, Letonia, Rumania, Eslovaquia y Reino Unido, aumentan gra-dualmente la de las mujeres, para equipararla a la de los hombres ( SSA y AISS, distintos a ñ os ). Los cambios producidos en las estructuras familiares, en los valores culturales, en los modelos de empleo y en el acceso de la mujer a la educaci ó n, as í como las mejoras en la esperanza de vida, ponen en cuesti ó n la pr á ctica de una jubilaci ó n m á s temprana de las mujeres que la de los hombres. Unas edades de jubilaci ó n m á s bajas para las mujeres, pero con una esperanza de vida m á s larga en el momento de la jubilaci ó n (y posiblemente, viudedad), en combinaci ó n con unas trayectorias laborales a menudo m á s fragmentadas y con menores salarios y, en consecuencia, unos niveles m á s bajos de cotizaciones a la seguridad social, a ñ aden un riesgo mayor para las mujeres que viven solas en situaci ó n de pobreza en la vejez ( AISS, 2010a ).

Si se sigue de manera m á s general la tendencia de la UE en el retraso de la edad media en la que los trabajadores salen del empleo, esto ser á importante por al menos dos razones. En primer lugar, probablemente la actividad continuada de los trabajadores de m á s edad aplace, y posiblemente reduzca, su necesidad de apoyo econ ó mico, a trav é s de los sistemas de seguridad social. Si tienen un contrato de trabajo remunerado, tambi é n seguir á n cotizando a la seguridad social. En segundo lugar, un nivel m á s alto de actividad de la fuerza del trabajo alentar á la producci ó n econ ó mica nacional, con lo que se fortalecer á n las recaudaciones fi scales que, a su vez, apoyar á n los gastos p ú blicos, incluidos aquellos dirigidos a fi nanciar con cargo a impuestos los reg í menes de seguridad social. Por estas razones, es importante calibrar mejor el probable é xito de las iniciativas en materia de pol í ticas que, por una parte, apuntan a eliminar las barreras legales y culturales que con frecuencia impiden que los trabajadores de m á s edad permanezcan activos, y, por otra parte, procuran infl uir en la conducta individual, incentivando que los trabajadores de m á s edad aplacen la jubilaci ó n. Otra cuesti ó n relacionada es el grado en el que las mejoras en los indicadores de salud y un mayor acento en las iniciativas de salud primaria preventiva permitir á n un envejecimiento « activo » m á s saludable (que ser í a inducido por un marco de salud y de seguridad y por unos procesos laborales remodelados adaptados a las necesidades de los trabajadores de m á s edad). Puesto que los mercados de trabajo han pasado a ser m á s globalizados que nunca, una consideraci ó n fi nal es el tipo de trabajo del que dispondr á n los trabajadores m á s j ó venes y los trabajadores de m á s edad. Aun antes del declive econ ó mico global las tendencias del mercado laboral se trasladaron hacia un empleo m á s precario y vulnerable, con un aumento del trabajo temporal, del trabajo a tiempo parcial y de la informalidad. Para todos los pa í ses, el impacto de m á s largo plazo de esta evo-luci ó n ser á probablemente perjudicial para la seguridad social y para las fi nanzas p ú blicas, al igual que para la adecuaci ó n de las prestaciones contributivas fi nancia-das con los impuestos de los individuos.

14



Por supuesto, con independencia de c ó mo se vaya produciendo esta evoluci ó n, el sostenimiento de la producci ó n econ ó mica nacional — que tiene unas repercu-siones positivas para la fi nanciaci ó n de la seguridad social — depende de m á s elementos que del esfuerzo de la mano de obra. Otros factores que contribuyen a la producci ó n econ ó mica incluyen el nivel y el tipo de inversi ó n realizada por los titulares de activos productivos, el marco temporal en el cual las empresas quieren ver su rendimiento de las inversiones; el nivel de salud y de educaci ó n de la pobla-ci ó n; el nivel, el tipo y la incidencia de los impuestos; la pol í tica de tasas de inter é s de los gobiernos, la pol í tica de tipos de cambio; la innovaci ó n en tecnolog í as y en procesos organizativos; y, por supuesto, el entorno econ ó mico internacional. Esta lista de elementos que intervienen, act ú a para recordarnos que, a la hora de la b ú squeda de soluciones factibles en materia de pol í ticas a los desaf í os del cambio demogr á fi co, todas las pol í ticas, incluida la pol í tica de seguridad social, deben dise ñ arse de manera estrat é gica como parte de un todo coherente.

El cambio demogr á fi co conlleva no s ó lo la necesidad de garantizar una adecuada fi nanciaci ó n en el futuro, sino tambi é n el requisito de una renegociaci ó n pol í tica del contrato social. Para el é xito de esta ú ltima, pueden ser determinantes la natu-raleza y la fuerza de la voluntad pol í tica, as í como la importancia que ha de acor-darse a un verdadero di á logo social inclusivo y participativo. La renegociaci ó n del contrato social plantea algunas cuestiones, como ¿ de qu é manera podr í an evolu-cionar las estructuras demogr á fi cas, comportando un relativo aumento de la pobla-ci ó n de m á s edad, en comparaci ó n con el de la poblaci ó n m á s joven, el impacto de las decisiones pol í ticas respecto de la distribuci ó n relativa, mediante los reg í menes de seguridad social, del ingreso nacional a trav é s de las generaciones? En las socie-dades que envejecen, ¿ ser á menor la necesidad de invertir en programas de presta-ciones familiares? O, ¿ podr í an algunos pa í ses favorecer una mayor inversi ó n en programas familiares como parte de los esfuerzos orquestados para apoyar a las familias con hijos peque ñ os? Si bien son pocas las pruebas que sugieren que s ó lo unos reg í menes de prestaciones familiares generosos conducen a unas tasas m á s elevadas de fecundidad ( AISS, 2010c ), la necesidad de alentar la formaci ó n de capital humano para respaldar una mayor producci ó n econ ó mica nacional futura y, en algunos pa í ses, el imperativo de despejar de los asuntos de geopol í tica el des-censo de la poblaci ó n, puede robustecer el apoyo pol í tico a los programas de pres-taciones familiares. Otra cuesti ó n es la siguiente: ¿ c ó mo podr í a el cambio demogr á fi co hacia unas sociedades m á s envejecidas ejercer un impacto en el futuro papel de la solidaridad social respecto de la responsabilidad individual en el dise ñ o de los sistemas de seguridad social? En la mayor í a de los pa í ses, todas las reformas que pueden conducir a que la seguridad social reduzca el papel de la solidaridad social, conllevan una opci ó n deliberada de pol í ticas. Sin embargo, queda por ver si tal decisi ó n podr í a depender tanto de la reducida capacidad fi nanciera de los Estados para garantizar unos niveles continuos de suministro p ú blico, como de la

15



fuerza de cualquier argumento ideol ó gico dirigido a promover la responsabilidad individual. Nuevamente, existe una incertidumbre. Est á claro que el grado signifi -cativo de incertidumbre de muchos pa í ses en cuanto a la tasa en la que crecer á la econom í a global a breve y medio plazo, y que ejercer á un impacto en los m á rgenes de maniobra de la fi scalidad por parte de los Estados, guardar á una relaci ó n con todo lo anterior. Esto es de especial pertinencia para los pa í ses en desarrollo, que ser á n los que con mayor probabilidad se enfrenten al desaf í o del envejecimiento antes del enriquecimiento. Es signifi cativo que las proyecciones para 2040 vengan a sugerir que el 75 por ciento de la poblaci ó n global mayor de 65 a ñ os de edad vive en los pa í ses en desarrollo ( ESA, 2009 ). Sin embargo, a pesar de estas incertidum-bres, puede hacerse, con un margen de seguridad, la afi rmaci ó n de que todos los pa í ses desarrollar á n unas soluciones de seguridad social que ser á n espec í fi cas para su historia, cultura y valores institucionales propios y que é stos determinar á n.

Identifi caci ó n y tratamiento de los desaf í os del cambio demogr á fi co

Un primer objetivo de este n ú mero especial es la presentaci ó n de documentos sustantivos que traten todo lo anterior, as í como temas m á s amplios y afi nes, con el objetivo de destacar los desaf í os que representar á para la seguridad social el cambio demogr á fi co que ya est á surgiendo y de anticipar otros que pasar á n pronto a ser relevantes.

Todos los pa í ses tienen alguna forma de seguridad social institucional. En la pr á ctica, existen variaciones en la escala y el alcance de estos reg í menes de seguridad social. En los pa í ses de la OCDE es t í pico que el suministro de seguridad social sea integral (con disposiciones de vejez, invalidez, sobrevivientes, maternidad, acciden-tes del trabajo y enfermedades profesionales, desempleo, asignaciones familiares, prestaciones m é dicas y, en un n ú mero creciente de pa í ses, una asistencia de larga duraci ó n) y universal (aparentemente, cubriendo al 100 por ciento de la poblaci ó n espec í fi ca). Por el contrario, la cobertura de seguridad social en los pa í ses de ingre-sos m á s bajos del Á frica Subsahariana y del Asia Meridional, puede extenderse a menos del 10 por ciento de la poblaci ó n y puede brindar una cobertura frente a un n ú mero limitado de contingencias (por ejemplo, vejez, invalidez, sobrevivien-tes y accidentes del trabajo y enfermedades profesionales). Entre estos dos extremos, una mayor í a de pa í ses cuenta con unos niveles intermedios de cobertura en t é rmi-nos de riesgos que est á n cubiertos y de proporci ó n de la poblaci ó n que tiene acceso a tal protecci ó n. En base a las estimaciones globales, se piensa que s ó lo el 20 por ciento de la poblaci ó n mundial en edad de trabajar tiene acceso a una seguridad social adecuada y cerca de un tercio carece de acceso a alguna cobertura de la asis-tencia sanitaria ( OIT, 2010 , p á gs. 32 y 43).

16



En todos los pa í ses, existen asimismo variaciones en las estructuras y en los mandatos institucionales de la administraci ó n de seguridad social. En algunos pa í ses, las disposiciones de seguridad social est á n sumamente centralizadas y ges-tionadas por el Estado. En otros, la seguridad social est á institucionalmente frag-mentada seg ú n el riesgo cubierto o la regi ó n geogr á fi ca, y el Estado puede ser tan s ó lo una parte interesada, en un contexto que incluye a la sociedad civil y a un suministro basado en el mercado. Junto con estos factores institucionales, tambi é n difi eren las actitudes y las expectativas del p ú blico, al igual que las opciones en materia de pol í ticas acerca de los objetivos de los reg í menes de seguridad social, sin olvidar el equilibrio relativo de los cometidos de la solidaridad social y de la res-ponsabilidad individual en la prosecuci ó n de esos objetivos.

Todas estas diferencias y preferencias, si bien s ó lo de naturaleza relativa, act ú an para defi nir los rasgos caracter í sticos del suministro nacional de seguridad social. No obstante, y a pesar de las a menudo signifi cativas especifi cidades nacionales, los reg í menes de seguridad social hacen frente, a escala mundial, a un n ú mero de desaf í os comunes. De é stos, el cambio demogr á fi co a unas sociedades que enveje-cen, es uno de los que reviste mayor importancia. Es relevante la identifi caci ó n de unos retos comunes en materia de las pol í ticas que afrontan los reg í menes de segu-ridad social, en raz ó n de que pueden permitir el desarrollo y la participaci ó n en las posibles lecciones en materia de pol í ticas comunes, y la identifi caci ó n de buenas pr á cticas para informar acerca de las posibles respuestas. Con todo, estas medidas por s í solas, raramente son sufi cientes para imprimir cambios, lo cual t í picamente requiere alg ú n grado de negociaci ó n y de compromiso pol í tico. Como subraya con fi rmeza la hist ó rica reforma de la asistencia sanitaria de los Estados Unidos en 2010, la econom í a pol í tica de la reforma de la seguridad social es, a menudo, lenta y dif í cil.

La observaci ó n de que la reforma de los reg í menes de seguridad social es rara-mente, si es que ocurre alguna vez, un « remedio r á pido » , presenta una paradoja: una afi rmaci ó n com ú n que se encuentra a lo largo de los documentos en torno a este asunto es la de una necesidad de un mayor sentido de urgencia en la reforma de las pol í ticas. Esto no es para infundir miedo o para alarmar. Se basa, m á s bien, en la evaluaci ó n de hecho de que el « mundo est á entrando en un territorio esen-cialmente desconocido en cuanto a la dimensi ó n de su poblaci ó n de edad avan-zada » ( Bloom, Canning y Fink, 2010 , p á g. 297). Al entrar en tal territorio desconocido, es apremiante la necesidad de un nuevo pensamiento que pueda inspirar la adopci ó n de pol í ticas y la pr á ctica. Aunque el envejecimiento de la poblaci ó n es el producto de un descenso de la fecundidad, as í como de una mayor longevidad, combinados con la evoluci ó n din á mica de variaciones pasadas en las tasas de natalidad y de mortalidad — con lo cual se trata de un fen ó meno que ejerce un impacto en todas las generaciones — , los sistemas p ú blicos de pensiones de vejez siguen siendo la piedra angular de la mayor í a de los sistemas nacionales de seguridad social. Por estas razones, un tema recurrente — que se aborda

17



directamente en dos estudios de casos nacionales — es la prioridad que se da a la necesidad de un nuevo pensamiento encaminado a orientar los esfuerzos hacia una mejor garant í a de una adecuada seguridad del ingreso para las personas de edad avanzada.

Naturalmente, en cualquier b ú squeda de un nuevo pensamiento en materia de pol í ticas, un primer reto es reconocer que existe de hecho un problema. En este sentido, el caso de la Federaci ó n de Rusia presentado por Nicholas Eberstadt y Hans Groth es ilustrativo: las futuras difi cultades de este pa í s en la fi nanciaci ó n de todos los aspectos de la seguridad social siguen sin tener un amplio reconocimiento. En su b ú squeda de respuestas, Eberstadt y Groth sugieren que Rusia empuja los desa-f í os de fi nanciaci ó n y suministro de seguridad social a la « frontera » , dado que todos los paliativos actuales en las pol í ticas propuestas para abordar el envejecimiento de las sociedades no se sit ú an f á cilmente en el contexto ruso. Eberstadt y Groth se centran en la crisis demogr á fi ca de Rusia y en las repercusiones que tiene para la capacidad del Gobierno ruso (o para el pueblo ruso, a trav é s de sus propios esfuer-zos) la generaci ó n de fondos sufi cientes que brinden un nivel razonable de seguri-dad econ ó mica para la vejez. Un factor que se a ñ ade de manera signifi cativa al problema de Rusia, que tiene una sociedad moderadamente envejecida, es el hecho de que los rusos son desproporcionadamente menos saludables que los residentes de otros pa í ses en similares — e incluso mucho m á s bajos — niveles de ingresos. As í , una ratio dada de personas en edad de trabajar sobre personas que no est á n en edad de trabajar no se ver á acompa ñ ada de una elevada participaci ó n de los trabajadores, como ocurre en otros pa í ses. El an á lisis de los autores tambi é n concluye que los ingresos de la producci ó n de petr ó leo ser á n inadecuados para la fi nanciaci ó n de las pensiones de las personas de edad avanzada de Rusia. Si bien los argumentos presentados se centran en las pensiones, los autores resaltan que los mismos factores que difi cultan el otorgamiento de unas pensiones adecua-das tambi é n signifi can que otros aspectos de la protecci ó n social tendr á n asimismo difi cultades para su cumplimiento. Dentro del alcance de esta publicaci ó n, Eber-stadt y Groth s ó lo pueden empezar a abordar las posibles opciones en materia de pol í ticas: la reducci ó n de la tasa de mortalidad de los individuos en edad de trabajar, encuentro de una v í a para reforzar una educaci ó n m á s elevada y fundamentalmente la reforma de las instituciones y de las pol í ticas econ ó micas. El caso de Rusia viene muy bien, por cuanto trata de asuntos de urgencia, as í como de la complejidad de las pol í ticas, como respuesta a los retos que para los sistemas de seguridad social trae consigo el cambio demogr á fi co suscitado.

En el segundo estudio de casos nacional, David Bloom, Ajay Mahal, Larry Rosen-berg y Jaypee Sevilla tratan los asuntos del envejecimiento y de la seguridad econ ó mica en el contexto de la India. El primero revisa los diversos factores que afectan a la capacidad de las personas de edad avanzada de ese pa í s de confi ar en los lazos familiares tradicionales para garantizar su bienestar, y el hecho de que el

18



quebrantamiento de tales lazos, juntamente con la mayor longevidad, se tradujeron en un mayor riesgo de que las personas de edad avanzada cayeran en la pobreza. Destacan los riesgos concretos que corren los trabajadores de bajos ingresos (incluida una mayor í a del sector informal), los inmigrantes y las mujeres, respecto tanto de la cobertura de las pensiones como del seguro de salud. Tras haber expli-cado el conjunto de tipos de pensiones contributivas y fi nanciadas con los impues-tos (obligatorias y voluntarias) y otros programas sociales que los pa í ses pueden adoptar, é stos se tratan desde una perspectiva hol í stica de protecci ó n social, con especial referencia a la India. Tambi é n apuntan a las lecciones que la experiencia de ese pa í s puede aportar a otros pa í ses. De manera m á s sobresaliente, se brinda una evaluaci ó n de las experiencias de la India en la aplicaci ó n de reg í menes de protecci ó n social, con una importante consideraci ó n dada a las ganancias en efi -ciencia que han de obtenerse de las asociaciones p ú blico-privadas y de las inversio-nes de capital en las plataformas de las tecnolog í as de la informaci ó n y de la comunicaci ó n (TIC). Las TIC se consideran vitales para permitir que los programas mejoren la calidad de las prestaciones y de los servicios, de cara a subvenir mejor a las necesidades de los individuos, en unos grupos de poblaci ó n heterog é neos. Sin embargo, la India a ú n afronta algunos desaf í os dif í ciles respecto de la aplicaci ó n de los reg í menes, el no menor de los cuales es el que representa el recurso humano de un d é fi cit de personal adecuadamente califi cado en algunos de los puestos clave.

Este ú ltimo asunto — el desaf í o del recurso humano — lo investiga m á s plena-mente una contribuci ó n que aborda el envejecimiento de las fuerzas laborales del sector p ú blico en los Estados miembros de la OCDE, un proceso que ser á testigo de la inminente partida a la jubilaci ó n de porcentajes signifi cativos de personal de todos los niveles de las instituciones del sector p ú blico, incluidas las administracio-nes de seguridad social. Roddy McKinnon se ñ ala a la atenci ó n este urgente pro-blema: la fuerza del trabajo del sector p ú blico, incluida la de los organismos de seguridad social, envejece con rapidez, y son en la actualidad insufi cientes los esfuerzos destinados a sustituir a los trabajadores que se jubilar á n pronto. Un factor de inter é s compuesto es que el gran n ú mero de empleados cuya experiencia deter-mina que sean, en condiciones ordinarias, primeros candidatos a pasar a los puestos superiores que van a dejar pronto vacantes los antiguos empleados, son ellos mismos, en l í neas generales, tan mayores como sus superiores, de modo que tambi é n ellos se jubilar á n pronto. En relaci ó n con esto, a la hora de ayudar a capa-citar al personal para cubrir las vacantes venideras, pueden ser de utilidad unas respuestas alternativas de pol í ticas tales como un asesoramiento a los empleados de m á s bajo nivel. McKinnon se vale de datos de Irlanda y de B é lgica para concretar el caso de que la fuerza del trabajo del sector publico perder á , en los pr ó ximos a ñ os, no s ó lo a los gestores superiores, sino tambi é n a los funcionarios de todos los niveles, incluido el personal de gesti ó n de recursos humanos encargado de abordar este gran desaf í o de personal. Bas á ndose en pr á cticas de Nueva Zelandia, sugiere

19



un enfoque amplio para la contrataci ó n, la retenci ó n y el desarrollo de personal que a ñ ada fl exibilidad a las pr á cticas laborales, con el objetivo de garantizar una calidad del servicio continuada. La perspectiva general parece ser incierta y puede ser ya demasiado tarde para aplicar algunas de las medidas de mayor utilidad potencial. La Asociaci ó n Internacional de la Seguridad Social (AISS) tiene argu-mentos convincentes para utilizar sus redes y plataformas de cara a la difusi ó n de informaci ó n, a efectos de desempe ñ ar un papel de utilidad en la continuidad de llamar la atenci ó n sobre este problema y en la necesidad de actuar con prontitud en respuesta al mismo. De especial pertinencia son las cuestiones planteadas por McKinnon en torno a la voluntad pol í tica y a la adopci ó n de decisiones articuladas pol í ticamente.

La voluntad pol í tica es tambi é n relevante cuando se abordan muchos retos diferentes respecto de dar cumplimiento a las necesidades de seguridad social de los inmigrantes. Se ha producido un cambio en la manera en que se enmarca nor-malmente el tema de los inmigrantes y de la seguridad social. El debate acerca de los inmigrantes ha ido m á s all á de la estrecha y decididamente autointeresada cuesti ó n nacional de qu é es lo que pueden hacer los inmigrantes para la mejora de los sistemas de seguridad social en sociedades que envejecen, para pasar a una que sea m á s equilibrada y que incluya, de manera activa, el objetivo pol í tico de defi nir lo que pueden hacer los sistemas de seguridad social para brindar una mejor pro-tecci ó n social al creciente n ú mero de inmigrantes internacionales. Con anteriori-dad, y con mayor frecuencia en Europa, se hab í a venido sugiriendo cada vez m á s que el fl ujo de inmigrantes internacionales de edad laboral allanar í a la distribuci ó n de edades de las sociedades que envejecen, incrementar í a la oferta laboral y forta-lecer í a las fi nanzas de los sistemas de seguridad social. Sin embargo, « en un contexto de generalizadas restricciones institucionales y sociales a la inmigraci ó n, la magni-tud de los aumentos necesarios para allanar la distribuci ó n etaria es excesivamente grande y no, como asunto pr á ctico, una probable respuesta decisiva al envejeci-miento de la poblaci ó n » ( Bloom, Canning y Fink, 2010 , p á g. 322). En gran medida, es en base a esto que los argumentos en torno a las pol í ticas en las sociedades m á s envejecidas destacan la necesidad de retener un n ú mero mayor de trabajadores de m á s edad en la fuerza del trabajo (cuando los trabajadores est á n f í sicamente capa-citados para ello) y hacerlo por m á s tiempo.

En el sur global, en particular, son muchos los inmigrantes que se encuentran en situaci ó n de pobreza cr ó nica y es frecuente que carezcan del derecho a la segu-ridad social, tanto en el pa í s « emisor » como en el pa í s « receptor » . Al respecto, Rachel Sabates-Wheeler y Johannes Koettl aportan un cuadro inquietante de la situaci ó n cr í tica de los inmigrantes en relaci ó n con su capacidad de benefi ciarse de los programas de protecci ó n social en su pa í s de acogida. Describen la extensi ó n limitada que tiene la protecci ó n de los inmigrantes mediante acuerdos bilaterales o internacionales, que les permitan benefi ciarse de algunos acuerdos de seguridad

20



social, no s ó lo en el caso de las pensiones, sino tambi é n en el de otros programas concebidos para ayudar a los pobres, a los inmigrantes y a menudo a los conside-rados sin derechos. Especialmente en el caso de los inmigrantes Sur-Sur, no s ó lo los reg í menes de seguridad social contributivos (por ejemplo, los reg í menes de seguro social y los fondos de previsi ó n nacionales) cubren, a menudo, a una peque ñ a minor í a de trabajadores, sino que los derechos adquiridos no son con frecuencia trasladables a trav é s de las fronteras o entre diferentes tipos de reg í menes. La sub-siguiente incapacidad de los inmigrantes de benefi ciarse plenamente (o, a menudo, en absoluto) de los programas establecidos en el pa í s de origen y en el pa í s de acogida, se desv í a de manera signifi cativa de su bienestar y de su seguridad. Algunos subgrupos de inmigrantes, incluidas las mujeres, se ven especialmente desfavoreci-dos. Los autores resaltan que en muchos pa í ses de bajos ingresos, la ausencia de una cobertura b á sica para la mayor í a de los ciudadanos y una endeble capacidad institucional para hacer funcionar los programas sociales constituyen, en primera instancia, un problema de mayor entidad que la falta de portabilidad de los dere-chos a prestaciones. Concluyen que la inmigraci ó n Sur-Sur ha de entenderse como signifi cativamente diferente de la inmigraci ó n Norte-Norte, en la que los asuntos relativos a la protecci ó n social son mucho m á s manejables. Ahora bien, en el caso del conjunto de los inmigrantes, los pa í ses pueden actuar para garantizar algunas prestaciones y algunos derechos.

La seguridad social no es s ó lo una cuesti ó n de acceso a unas prestaciones y a unos derechos legalmente defi nidos, se trata de valores y de objetivos compartidos y de c ó mo é stos infl uyen en la elecci ó n que hacen las sociedades a la hora de asignar sus recursos fi nitos a diferentes grupos y cohortes de poblaci ó n. Para todos los pa í ses que consideran la naturaleza de lo que habitualmente se conoce como nego-ciaci ó n intergeneracional, la gran probabilidad de volver a plantear la « porci ó n de pastel » acordada a cada generaci ó n, conlleva que deber á hacerse una transacci ó n, con unos ganadores y unos perdedores relativos. La negociaci ó n intergeneracional se caracteriza por unos fl ujos que proceden predominantemente de los gobiernos (por ejemplo, para la seguridad social, la educaci ó n y otras transferencias p ú blicas), de los mercados (que facilitan la acumulaci ó n de activos) y de las familias (que aportan un apoyo econ ó mico a los hijos en todas las sociedades y a todas las per-sonas de edad avanzada, en muchas sociedades). Con estos antecedentes, Andrew Mason, Ronald Lee y Sang-Hyop Lee exploran c ó mo el envejecimiento de la pobla-ci ó n afecta a los fl ujos intergeneracionales (que se ven afectados por el cambio demogr á fi co, por las diferencias en los patrones de ingresos laborales y en sus determinantes, por el gasto en salud y por el gasto en capital humano) y los con-trastantes enfoques institucionales de tales fl ujos en el mundo. La direcci ó n de esos fl ujos se pens ó para que se dirigiera casi en su totalidad a los hijos, pero la tendencia mundial hacia una mayor longevidad, el desarrollo de los mercados fi nancieros y unos per í odos m á s largos de jubilaci ó n, han conducido a una nueva direcci ó n de

21



los fl ujos intergeneracionales hacia las personas de edad avanzada. Los autores elaboran datos de las cuentas de transferencias nacionales de un conjunto de pa í ses que difi eren unos de otros en los planos econ ó mico y demogr á fi co y que escogieron diferentes pol í ticas sobre las transferencias intergeneracionales. Presentan un con-junto de gr á fi cos que ponen de manifi esto los diferentes modelos de producci ó n y de consumo a lo largo del ciclo de vida y la manera en que esos modelos difi eren seg ú n los pa í ses. La metodolog í a utilizada comporta un examen minucioso de las ratios de dependencia de la vejez y totales, y lleva a una serie de proyecciones alter-nativas de estas ratios, en base a diferentes escenarios de ciclos de vida. Los autores sugieren que, a la hora de contrarrestar las preocupaciones en torno a la equidad intergeneracional y a una posible desaceleraci ó n del crecimiento econ ó mico, ser á n de utilidad nuevas pol í ticas laborales y econ ó micas que tengan en cuenta las reali-dades demogr á fi cas.

Atando muchos de los importantes cabos de discusi ó n presentes en los art í cu-los que comprenden la mayor parte de este n ú mero especial, la contribuci ó n de Sarah Harper aporta una evaluaci ó n concluyente con visi ó n de futuro de la capa-cidad de las instituciones de seguridad social y sanitarias, y de los individuos, para adaptarse a los retos no demogr á fi cos y demogr á fi cos de un mundo que envejece. Sus conclusiones acerca de las pol í ticas presentan argumentos convincentes para un enfoque de pol í tica p ú blica hol í stica, de cara a los desaf í os sociales, econ ó mi-cos, de mercado laboral y de asistencia sanitaria que se espera acompa ñ en al enve-jecimiento de la poblaci ó n. En adelante, as í como las instituciones p ú blicas de seguridad social y de asistencia sanitaria deber í an estar integradas m á s adecuada-mente a los mecanismos de transferencias privados y familiares, del mismo modo, ser á muy grande la necesidad de que todos los individuos sean ayudados por las intervenciones de las pol í ticas p ú blicas, como y cuando é stas se consideren id ó neas, que apoyen el acceso a las oportunidades de empleo, que promuevan un envejecimiento activo y un aprendizaje continuo, y que impulsen enfoques pre-ventivos de opciones de estilo de vida y el uso de la asistencia sanitaria. Harper sostiene que ya est á n establecidos en muchos pa í ses los bloques de construcci ó n para otorgar una seguridad econ ó mica y unas pol í ticas de salud y de asistencia. En un grado importante, estas pol í ticas se enmarcan en lo que Harper identifi ca como metas colectivas nacionales. Sin embargo, la consecuencia es que la manera en que estos bloques de construcci ó n se ensamblar á n en el futuro, con el fi n de abordar los numerosos y amplios desaf í os del envejecimiento de la poblaci ó n, podr í a seguir siendo enmarcada por los objetivos colectivos defi nidos en una é poca previa. A pesar de esto, la adaptaci ó n que Harper sostiene es esencial e incluye soportar probablemente una mayor participaci ó n en el riesgo del ingreso por parte de los individuos, que se acompa ñ ar á necesariamente del desarrollo de unos mecanismos institucionales alternativos o complementarios. Sin embargo, no se espera que tal cambio sea el anuncio de una disminuci ó n general del come-

22



tido del Estado en la garant í a de un saludable funcionamiento de los sistemas nacionales de protecci ó n social.

Se espera que el cometido del Estado siga siendo integral en el futuro para la seguridad social, lo que constituye un mensaje clave en materia de pol í ticas que surge de este n ú mero especial. En el plazo inmediato, sin embargo, y a efectos de responder mejor a los desaf í os actuales y emergentes de las pol í ticas de fondo a las que se enfrenta la seguridad social, se requieren de manera imperiosa, m á s y mejores datos y an á lisis, as í como una mayor colaboraci ó n institucional. Por esta raz ó n, un segundo objetivo amplio de este n ú mero especial es el apoyo de una compilaci ó n de datos y un an á lisis objetivos y mejorados, al igual que el fomento de la colaboraci ó n institucional. Muchas de las contribuciones llaman la atenci ó n sobre la importancia de aumentar las capacidades para desarrollar unos datos comparativos de pa í ses, el no menor de los cuales es el de apoyar unos esfuerzos cada vez m á s sistem á ticos y coordinados, primero para identifi car y luego para informar a los actores de las pol í ticas acerca de los retos comunes tendentes a extraer las lecciones pertinentes en materia de pol í ticas. De enorme profundidad es, en este sentido, la contribuci ó n fi nal de autoridades en la materia a este n ú mero especial por parte de Jinkook Lee, que se centra espec í fi camente en el desarrollo de un conjunto de datos sobre pensiones y en el suministro de asistencia sanitaria.

La descripci ó n detallada que Lee realiza de las encuestas sobre las personas de edad avanzada en el mundo abre un camino muy efi ciente para comprender su alcance y las diferencias entre las mismas, siendo ilustrativo el uso que se da a la compilaci ó n coordinada de los datos comparativos de pa í ses. La importancia de este conjunto de esfuerzos proviene del hecho de que unos datos cuidadosamente armonizados — cuya compilaci ó n depende de la comunicaci ó n extensiva entre los diferentes equipos que llevan a cabo las encuestas — posibilitan una investigaci ó n exhaustiva entre pa í ses, y comparativa en torno a la situaci ó n social, econ ó mica y sanitaria de las personas de edad avanzada y los determinantes de esa situaci ó n. La inclusi ó n en estas encuestas de cuestiones amplias y bien armonizadas sobre la salud, viene a subrayar tanto la importancia como la viabilidad del uso de datos comparativos de pa í ses para enfocar los desaf í os de las pol í ticas p ú blicas de las sociedades que envejecen desde una perspectiva hol í stica. Se dispondr á de un an á- lisis de los datos que surgen de tales esfuerzos para informar del dise ñ o de progra-mas que apunten a garantizar el bienestar de las personas de edad avanzada en una sumamente variada gama de situaciones. Lee deja claro que ser á de gran utilidad para los responsables de las decisiones el esfuerzo dirigido a lograr una coherencia en los datos comparativos de pa í ses.

Como una nueva contribuci ó n a la mejora del intercambio de datos, este n ú mero especial tambi é n presenta, para acompa ñ ar los documentos, un breve anexo esta-d í stico de los indicadores demogr á fi cos y de seguridad social globales, regionales y nacionales. La fi nalidad del anexo es doble. En primer t é rmino, los datos se

23



conciben para complementar y apoyar los art í culos de los especialistas. En segundo t é rmino, aporta una fuente de referencias aut ó noma de los datos clave, as í como de las principales fuentes de datos, que permitir á n que los lectores de la Revista desarrollen m á s su propio estudio de los numerosos asuntos de pol í ticas transver-sales que se presentan. Tomados juntos, se espera que el desarrollo, la mejora y el intercambio de datos contribuyan de manera positiva a mejorar la transparencia de todos los reg í menes de seguridad social en todas las partes interesadas. Esto, a su vez, deber í a contribuir a generar una mayor confi anza en las instituciones, incluidos los organismos de seguridad social p ú blicos y privados.

Aguardando con inter é s los pr ó ximos decenios, todos los esfuerzos dirigidos a la creaci ó n de unos sistemas de protecci ó n social productivos y cada vez m á s inte-grados, conllevan el requisito de una gobernanza m á s vigorosa y la continuidad de una fi rme participaci ó n del Estado. Es probable que esto sea especialmente as í en lo que ata ñ e a las decisiones en torno a la asignaci ó n de fi nanzas p ú blicas, en par-ticular para aquellos considerados en mayor estado de necesidad. Si bien la exten-si ó n completa de todos los aspectos relativos al desaf í o demogr á fi co para la seguridad social sigue estando plenamente defi nida y comprendida (una labor a la que quiere contribuir este conjunto de documentos), surge con claridad que el otorgamiento sostenible de una adecuada protecci ó n social a los individuos, a los hogares y a las familias, requerir á una voluntad pol í tica, una adopci ó n de pol í ticas basadas en evidencias y, no menos importante, unas administraciones de seguridad social adecuadamente dise ñ adas, equipadas y con una profesionalizaci ó n del personal.

David E. Bloom Clarence James Gamble, Profesor de Econom í a y Demograf í a, Universidad de Harvard, Estados Unidos Editor invitado

Roddy McKinnon Asociaci ó n Internacional de la Seguridad Social, Ginebra, Suiza Editor de la Revista Internacional de Seguridad Social

Bibliograf í a

AISS . 2010a . Una seguridad social din á mica para Europa: elecci ó n y responsabilidad (Evolu-

ci ó n y tendencias) . Ginebra , Asociaci ó n Internacional de la Seguridad Social .

AISS . 2010b . Una seguridad social din á mica para las Am é ricas: cohesi ó n social y diversidad

institucional (Evoluci ó n y tendencias) . Ginebra , Asociaci ó n Internacional de la Seguri-

dad Social .

AISS . 2010c . Las prestaciones familiares y el cambio demogr á fi co (Perspectivas de pol í tica

social, n o 14) . Ginebra , Asociaci ó n Internacional de la Seguridad Social .

24



Banco Mundial . 1994 . Averting the old-age crisis: Policies to protect the old and promote

growth . Oxford , Oxford University Press .

Becker , C. M. et al . 2009 . Social security reform in transition economies: Lessons from

Kazakhstan , Nueva York, NY , Palgrave, Macmillan .

Berstein , S. ; Larra í n , G. ; Pino , F. 2005 . Cobertura, densidad y pensiones en Chile: proyec-

ciones a 30 a ñ os plazo (Documento de trabajo, n o 12 ). Santiago de Chile, Super-

intendencia de Pensiones. < http://www.safp.cl/573/article-3492.html > (visitado el

16.06.2010 ).

Bloom , D. E. ; Canning , D. ; Fink , G. 2010 . « Population Aging and economic growth » , en

M. Spencey ; D. Leipziger ( comps .), Globalization and growth: Implications for a post-

crisis world . Washington, DC , Banco Mundial .

EC . 2009 . 2009 ageing report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member

States (2008-2060) . Bruselas , Comisi ó n Europea — Asuntos Econ ó micos y

Financieros .

ESA . 2009 . World population prospects: The 2008 revision . Nueva York, NY , Naciones Unidas

— Departamento de Asuntos Econ ó micos y Sociales — Divisi ó n de la Poblaci ó n .

< http://www.un.org/esa/population/unpop.htm > (visitado el 16.06.2010 ).

OIT . 1989 . From pyramid to pillar: Population change and social security in Europe . Ginebra ,

Ofi cina Internacional del Trabajo .

OIT . 2010 . World social security report 2010/11: Providing coverage in times of crisis and

beyond . Ginebra , Ofi cina Internacional del Trabajo .

SSA ; AISS . distintos a ñ os . Social security programs throughout the world . Washington, DC ,

Administraci ó n de la Seguridad Social .

Documents

La seguridad social y el desafío del cambio demográfico