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Diseño Gráfico: Octavio López Vargas y Gilda Torres Jiménez
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
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Primer Coloquio Nacional
LA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICADEL ESTADO DEMOCRÁTICO
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SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Eduardo Romero RamosSecretario
María Guadalupe del Rosario Chéquer MencariniSubsecretaria de Control y Auditoria de la Gestión Pública
Roberto Anaya MorenoSubsecretario de Atención Ciudadana y Normatividad
Jesús Mesta DelgadoSubsecretario de la Función Pública
Francisco Javier Molina RuizOficial Mayor
Aliza ChelminskyTitular de la Unidad de Vinculación para la Transparencia
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Alejandro Carrillo CastroPresidente
Xavier Ponce de LeónVicepresidente
José Ángel Gurría TreviñoVicepresidente para Asuntos Internacionales
José Cárdenas CavazosVicepresidente para los IAP’s de la Entidades Federativas
ConsejerosGloria Brasdefer Hernández María del Carmen Pardo LópezIrma Cué Sarquís Elías Rafful VadilloSergio García Ramírez Eduardo Romero RamosArmando López Fernández Fernando Serrano MigallónMaría Angélica Luna Parra Trejo L. Diego ValadésRamón Muñoz Gutiérrez Luis Vázquez Cano
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
ÍNDICE
Presentación
Introducción
Inauguración del Coloquio NacionalLa Transparencia como Política del Estado DemocráticoLic. Eduardo Romero Ramos, Titular de la Secretaría de la Función Pública.
Conferencias Magistrales
Transparencia y Democracia ¿Para Qué?Dr. Diego Valadés, Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas,UNAM.
La Federalización de la TransparenciaDr. Enrique Cabrero Mendoza, Director del CIDE.
El Papel de la Sociedad Civil en la Consolidación de una Cultura deIntegridad y TransparenciaLic. Silvia Alonso Félix, Secretaria Ejecutiva de Alianza Cívica.
El Acceso a la Información ¿Qué Falta por Hacer?Dr. Alonso Lujambio, Comisionado del IFAI.
Fiscalización y Rendición de CuentasC.P. Arturo González de Aragón, Auditor Superior de la Federación.
La Transparencia como Política del Estado DemocráticoDr. John Ackerman, FLACSO - México.
Agenda de la Transparencia como Política del Estado Democrático.Después de la Reflexión.
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PRESENTACIÓN
A lo largo de estos años, el Gobierno del Presidente Vicente Foxtransformó los paradigmas de la Administración Pública Federal (APF)con el propósito de enfrentar de mejor forma los desafíos de la nuevarealidad nacional y mundial que impone el inicio del siglo XXI.
Bajo la premisa de que los procesos y las funciones del sector públicodeben estar exentos de consideraciones de tipo político, la Secretaría dela Función Pública (SFP) impulsó y concretó cambios sustanciales en lagestión pública, en sintonía con los lineamientos establecidos en el PlanNacional de Desarrollo 2001-2006.
El eje central en la nueva visión y misión de la SFP se plasmó en laAgenda de Buen Gobierno, instrumento rector de la innovacióninstitucional durante la presente Administración.
La Agenda de Buen Gobierno contiene seis estrategias en las que setrabaja simultáneamente: Gobierno honesto y transparente, Gobiernoprofesional, Gobierno de calidad, Gobierno digital, Gobierno con mejoraregulatoria y Gobierno que cueste menos. Para sustentar estas estrategias,la SFP realizó cambios fundamentales al entramado jurídico de la gestiónpública, mejoró los mecanismos de control interno y dio un nuevo giroa la atención y vinculación de la APF con la ciudadanía.
En consecuencia, una de la prioridades de la administración del PresidenteVicente Fox ha sido la de transparentar la acción del gobierno. Hoy, acasi seis años de la actual administración, la transparencia y el derechoa la información pública gubernamental son características irreversiblesde la gestión pública en México.
Los niveles de transparencia que hoy gozamos se han logrado con elapoyo y activa participación del Poder Judicial, del Poder Legislativo, deorganizaciones sociales, de organismos empresariales, de organizacionesinternacionales y de instituciones académicas, entre otros valiosos actorescomprometidos con la transparencia y convencidos de que ésta es unengrane clave en la consolidación del Estado democrático mexicano.
El Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) ha sido durante
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este tiempo un invaluable aliado a favor de la transparencia. La Secretaríade la Función Pública y el INAP hemos llevado a cabo, de maneracoordinada, un conjunto de proyectos como el Premio Anual deTransparencia, certamen que convoca a todos los órdenes de gobiernoa la construcción y consolidación de un entramado institucional dondela honestidad, la eficacia, la mejora de procesos, el desarrollo y laevaluación de los servidores públicos, pero, sobre todo, la atención yservicio al ciudadano sean prácticas cotidianas de la gestión pública enel país.
En esta ocasión, convocamos a representantes de la sociedad civil, de laacademia, de la investigación, del Poder Ejecutivo Federal y de lasentidades federativas, de la Auditoría Superior de la Federación y de losmedios de difusión, a realizar un ejercicio de reflexión y deliberaciónsobre la transparencia.
La Transparencia como Política del Estado Democrático es el primercoloquio nacional en el que prestigiados conferencistas, así comopersonalidades y funcionarios públicos que fungieron como presidentesy relatores de las cinco mesas de discusión, aportamos ideas ypropuestas, analizamos las diferentes visiones, experiencias yconocimientos sobre este tema.
Los resultados del Coloquio son prueba tangible de que gobierno ysociedad vamos en la dirección correcta, reconocemos nuestros avances,coincidimos en lo que aún falta por recorrer y acordamos, en un marcode corresponsabilidad, sumar esfuerzos para la edificación de unentramado institucional acorde a los retos de este nuevo siglo.
Hoy la transparencia representa una conquista irreversible de nuestrademocracia y es responsabilidad de los ciudadanos y sus gobiernosseguir, juntos, trabajando para lograr su consolidación como una políticadel Estado democrático mexicano y como firme cimiento para el mejordesarrollo del país.
LIC. EDUARDO ROMERO RAMOSTITULAR DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
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INTRODUCCIÓN
Uno de los atributos que distinguen a toda democracia moderna es elderecho a la información. En México, constituye una garantía social exi-gible al Estado y, según algunos, también a otros actores sociales, comopueden serlo las grandes corporaciones privadas y los medios decomunicación.
El derecho a la información fue elevado a rango constitucional en 1977.La adición al Artículo 6° de nuestra ley fundamental, correspondiente aese año, se sustentó, entre otras consideraciones, en el principio de queel derecho a la información resulta básico para el ejercicio de una vidademocrática más plena y participativa. Se argumentaba entonces que“La existencia de un verdadero derecho a la información enriquece elconocimiento que los ciudadanos requieren para una mejor participacióndemocrática”1.
A partir de ese momento, la transparencia y el derecho a la informaciónconstituyen un principio inherente a la cultura política nacional. Pero fueal inicio de la administración del Presidente Vicente Fox cuando seincorporó la transparencia como parte de su “Agenda de Buen Gobierno”,así como del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. A este propósito sesumó la promulgación de la primera Ley Federal de Transparencia yAcceso a la Información Pública Gubernamental, reglamentaria delartículo 6° constitucional, en base a la cual se creó el Instituto Federal deAcceso a la Información, y se asignó a la Secretaría de la Función Públicala responsabilidad de transparentar la gestión gubernamental y tratar deabatir los niveles de corrupción en el país.
Para la Administración Pública, el principio de transparencia implica quela información de todos los actos de gobierno sea puesta a disposicióndel público, y que la reglamentación y las decisiones gubernamentalessean entendibles por la población en general de manera clara y sencilla.
La transparencia se convierte así en condición y medio para una auténticarendición de cuentas y de combate a la corrupción, en tanto que arrojaluz sobre espacios susceptibles de ineficiencia e ilegalidad, además decontribuir a la certidumbre y confianza ciudadana en las acciones degobierno.
1 Iniciativa de Reforma al Artículo 6° Constitucional, en Andrade Sánchez, Eduardo, Comentario al Artículo 6°,en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Comentada. México, Instituto de InvestigacionesJurídicas, UNAM-Editorial Porrúa, 1998, Pág. 67.
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La transparencia es, hoy, prerrequisito indispensable para una mejorgobernanza, entendida ésta como la interacción entre el Estado, el sec-tor privado y la sociedad civil, dentro de un ámbito de corresponsabilidady de consenso en torno a los objetivos del desarrollo nacional.
Por todo ello, y en el marco de colaboración de la Secretaría de la FunciónPública y el Instituto Nacional de Administración Pública, en abril de2006 se llevó al cabo el Primer Coloquio Nacional “La Transparencia comoPolítica del Estado Democrático”, con la idea de realizar un balance sobreel estado de la transparencia en México y analizar los avances en mate-ria de ética pública, rendición de cuentas y combate a la corrupción.
A esta convocatoria respondieron más de ciento cincuenta representantesde instituciones académicas, organizaciones de la sociedad civil, mediosde comunicación, dependencias federales, entidades paraestatales,órganos descentralizados, organismos constitucionales autónomos,órganos de acceso a la información, así como de los órganos legislativoy judicial, y de gobiernos estatales y municipales.
El encuentro se desarrolló en torno de cinco temas básicos:“Transparencia y Democracia ¿Para Qué?”; “La Federalización de laTransparencia”; “El Papel de la Sociedad en la Consolidación de unaCultura de Integridad y Transparencia”; “El Acceso a la Información ¿QuéFalta por Hacer?”, y “Fiscalización y Rendición de Cuentas”. En cada unode ellos se contó con una conferencia magistral, a cargo del Dr. DiegoValadés, Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM;el Dr. Enrique Cabrero Mendoza, Director del Centro de Investigación yDocencia Económicas; la Lic. Silvia Alonso Félix, Secretaria Ejecutiva deAlianza Cívica; el Dr. Alonso Lujambio, Comisionado del Instituto Fed-eral de Acceso a la Información; el C.P. Arturo González de Aragón, Au-ditor Superior de la Federación, y el Dr. John Ackerman, con el tema “LaTransparencia como Política del Estado Democrático”.
Cada conferencia magistral constituyó el punto de partida para ladiscusión en las cinco mesas de trabajo correspondientes. En ellas sediscutió ¿En dónde estamos?, ¿Qué falta por hacer? y ¿Cómo consolidarla transparencia para que perdure y se traduzca en política nacional?
En estas páginas se consignan los contenidos de dichas conferenciasmagistrales, así como la Agenda de la Transparencia como Política delEstado Democrático Mexicano, producto de las relatorías de lasrespectivas mesas de trabajo. El resultado de este encuentro servirá deapoyo a la presentación de la Delegación Mexicana en el panellatinoamericano de la 3a. Conferencia Internacional Regional del Instituto
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Internacional de Ciencias Administrativas -del cual el INAP constituye laSección Mexicana-, que se realizará del 16 al 20 de julio de 2006, en laciudad de Monterrey, Nuevo León, bajo el tema: “La transparencia comomedio para una mejor gobernanza.”
El Instituto Nacional de Administración Pública desea expresar suagradecimiento al Secretario de la Función Pública, Lic. Eduardo RomeroRamos y a la Titular de la Unidad de Vinculación para la Transparencia,Lic. Aliza Chelminsky, así como a los conferenciantes, presidentes demesas de trabajo, relatores y participantes en general, cuyoprofesionalismo y entusiasmo fueron factor decisivo para la realizaciónde este Coloquio, que esperamos constituya una contribución importanteal avance de la transparencia en México.
DR. ALEJANDRO CARRILLO CASTROPRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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MENSAJE INAUGURAL
Inauguración del Coloquio NacionalLa Transparencia como Política del Estado Democrático
Lic. Eduardo Romero Ramos*
La convocatoria de la Secretaría de la Función Pública y del InstitutoNacional de Administración Pública para abrir este espacio departicipación abierta y plural, en el marco del convenio de colaboraciónentre ambas instituciones, es sin duda un signo de los nuevos tiemposde México.
Hoy aquí nos hemos dado cita representantes de la sociedad civil, de laacademia, de la investigación, del Poder Ejecutivo Federal y de lasentidades federativas, de la Auditoría Superior de la Federación y de losmedios de difusión, bajo el propósito común de hacer un ejercicioresponsable de reflexión y deliberación sobre uno de los temasfundamentales y de mayor actualidad en la agenda democrática del país.
Nos honra y mucho agradecemos la presencia e intervención de losdistinguidos y prestigiados conferencistas, así como de los calificadospresidentes y relatores de las cinco mesas de discusión.
Estoy cierto que con su valiosa participación habremos de hacer de ésteun encuentro de excelencia y de gran riqueza de ideas, afanes ypropuestas.
Conjugar y revisar las diferentes visiones, experiencias y conocimientossobre el tema que en esta ocasión nos ocupa, representa una valiosaoportunidad para unir nuestras voces y capacidades, y sumar esfuerzosen las tareas que sociedad y gobierno llevan a cabo para la construcciónde un nuevo orden en nuestro país.
En este sentido, la transparencia representa una conquista irreversiblede nuestra democracia.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental y el Instituto Federal de Acceso a la Información son unorgullo para México y se han convertido en un obligado referente anivel internacional.
* Titular de la Secretaría de la Función Pública.
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Como ha reiterado el Presidente de México, esta ley paradigmática marcóun antes y un después en la historia mexicana en materia detransparencia.
Con esta ampliación de los derechos ciudadanos, con las accionesemprendidas por la administración del Presidente Vicente Fox desde elinicio de su mandato, y con los avances que ya están permeando en elámbito de la República, han quedado atrás los tiempos del ocultamiento,la opacidad y el autoritarismo, donde la información pública era unafortaleza inexpugnable, alejada del escrutinio ciudadano.
Hoy, como práctica cotidiana en el ejercicio de gobierno, se informa a lasociedad con total apertura, oportunidad y veracidad.
Ahora está a la vista lo que hacen las autoridades, la forma en que seutilizan los recursos públicos y el ejercicio de los programas y la gestiónde gobierno. No existe límite a la información, salvo la reservadaexpresamente por la ley.
El gobierno de la República ha apostado por la transparenciagubernamental, y con ello se ha revertido la inercia histórica de querersustentar un Estado fuerte, manteniendo una sociedad débil.
En esta etapa de nuestra vida institucional se está edificando unaverdadera sociedad democrática: autónoma, madura, informada y críticaque nos habla ya de un nuevo equilibrio entre ciudadanía y Estado.
El contrato social se está transformando al recuperar los ciudadanos lasupremacía sobre los actos de gobierno, y redefinirse los papeles decada uno de los actores sociales.
Con la apertura del poder a la transparencia, el espacio público no esmás exclusividad del Estado, sino ámbito de confluencia, interacción ydebate con todos los actores sociales.
De esta forma se ha propiciado que la sociedad tome cada día mayorpreponderancia en las decisiones de gobierno, en el diseño y aplicaciónde las políticas públicas y en la gestión de las necesidades y demandasciudadanas.
La vigilancia de los ciudadanos sobre la actuación de la autoridad sevive cotidianamente al hacer valer su derecho a la información.
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Gracias a los avances en la transparencia en el México democrático,podemos hablar de una verdadera rendición de cuentas.
Están puestas las bases del diálogo abierto y permanente que debe darseentre gobernantes y gobernados, en donde los primeros hacen públicoslos actos de gobierno, los explican y los justifican, y los segundosdisponen de información suficiente y oportuna sobre su actuación parapoderla cuestionar, criticar y evaluar.
Ahora se cuenta con el basamento normativo e instrumental para quequien ejerce la autoridad explique clara y públicamente no sólo los hechosy las tareas realizadas, sino las razones, los propósitos, el costo-beneficioesperado y los resultados alcanzados en razón de las expectativasciudadanas y del bien común que debe promover.
Señoras y señores:
Los hechos de gobierno han mostrado con toda claridad que laadministración del Presidente Vicente Fox tiene un profundo compromisocon la transparencia y la integridad como fundamentos del ejercicio delpoder.
No ha habido ni habrá un día de la gestión gubernamental en que no seprivilegie este compromiso, y no se tomen decisiones que permitan quela transparencia forme parte esencial de nuestro régimen de leyes einstituciones.
Para ello, en su momento se impulsó la iniciativa de la Ley Federal deTransparencia y se han apoyado las iniciativas de los ejecutivos estatalesy municipales en la creación de sus marcos legislativos en materia detransparencia.
Para asegurar el estricto cumplimiento de la ley por parte de losorganismos federales y el pleno disfrute del derecho a la informaciónpor parte de los ciudadanos, la Secretaría de la Función Pública hatrabajado muy estrechamente con el IFAI.
Más de 125,000 requerimientos de información ciudadana atendidos enlas instituciones federales desde la vigencia de la ley, demuestran nosólo la presencia de un gobierno cada vez más transparente, sino elcreciente interés de los mexicanos por participar en los asuntos públicosque les atañen e interesan.
Otro avance esencial es la puesta en operación, desde el inicio del
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sexenio, del Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomentoa la Transparencia que abrió brecha en las dependencias y entidadesfederales, instrumentando importantes medidas para la publicidad de lainformación. Y también para la adopción de nuevas prácticas parafortalecer los valores éticos en el ejercicio público.
Resulta igualmente relevante, el amplio programa de vinculación con lasociedad que está en marcha y que ha ayudado a fortalecer unaconciencia sobre los costos de la opacidad y la corrupción, fomentandola creación, día a día, de mayores espacios de integridad y transparenciaen empresas, organizaciones de la sociedad civil y grupos ciudadanos.
Un programa de reciente instrumentación que está empezando a rendirimportantes resultados es el de Monitoreo Ciudadano, el cual,aprovechando el potencial de los mecanismos de la Ley de Transparencia,impulsa la participación de los organismos de la sociedad civil, en lasupervisión y mejora continua de programas sociales y de las gestionesy servicios básicos del gobierno.
Por su parte la aplicación intensiva de las modernas tecnologías de lainformación y las comunicaciones en el mejoramiento de los servicios yprocesos gubernamentales, no sólo ha contribuido a elevar su eficienciay productividad, sino que se ha constituido en un poderoso instrumentode transparencia y rendición de cuentas al poner la información adisposición de la ciudadanía en forma sencilla, oportuna y automatizada.
Paralelamente a estos avances, hemos venido realizando un proceso deevaluación constante sobre las mediciones de los principales índices enmateria de transparencia y corrupción, que publican organizaciones dealto prestigio, tanto nacionales como extranjeras.
Con este mismo propósito, en el ámbito de la cooperación internacionalMéxico se ha adherido y juega un papel destacado en las convencionesanticorrupción de la OEA, la ONU y la OCDE.
Las recomendaciones surgidas de estas convenciones están reforzandoy ampliando la acción estratégica del gobierno mexicano y de lasentidades federativas del país.
En este contexto, quiero ser enfático al destacar la convicción delgobierno federal, de que a pesar de los avances alcanzados que sociedady gobierno podemos celebrar, esta no es una tarea acabada.
Una reforma democrática de tal magnitud necesita madurar, enraizarse
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profundamente en la vida pública de México y hacer que todos losciudadanos, sin excepciones, se apropien de la transparencia y delderecho a la información para que se abra definitivamente una nuevaera en la relación entre gobernantes y gobernados.
Para ello, necesitamos perseverar en el esfuerzo de formación ycapacitación de los servidores públicos, llevándolos a tomar mayorconciencia sobre el papel fundamental que les corresponde en la aperturagubernamental.
Tenemos que acabar definitivamente con las resistencias al cambio aúnpresentes. En ello el Servicio Profesional de Carrera se está constituyendoen un facilitador de excelencia.
Asimismo, debemos lograr mayor aprovechamiento y usabilidad porparte de la ciudadanía, de los sitios de transparencia y los diversossistemas electrónicos puestos en operación, haciéndolos más amigables,generando mayor valor agregado en sus aplicaciones y elevando lacalidad de la información que proporcionan.
Un objetivo toral es que, sustentados en la fuerza del pacto federal,necesitamos seguir sumando esfuerzos para acabar con los avancesdesiguales que todavía existen entre la federación y los demás órdenesde gobierno.
Tenemos que lograr que la transparencia y el derecho a la informaciónsean obligatorios y cuenten con la misma fuerza jurídica en las 32entidades federativas y en todos los municipios de la República mexicana.
Debemos de trabajar y apoyar a los ejecutivos locales para quepromuevan reformas que incorporen en el diseño legislativo, condicionesy exigencias básicas para la publicidad informativa y para allanar el accesoa la información pública.
Dada la trascendencia del tema, creemos que ha llegado el tiempo deconcretar una reforma constitucional que proponga el establecimientode disposiciones mínimas, para todos los órdenes de gobierno, quepermita consolidar estas acciones, como se ha mencionado, en todoslos ámbitos del quehacer nacional.
En este sentido, la federación, los estados, los municipios y el DistritoFederal establecerían las instituciones y políticas necesarias para asegurarel ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información.
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De esta forma, se establecería como principio rector de esta garantíaindividual, que toda la información de los órganos del Estado sea pública.Al respecto, sería conveniente considerar supuestos específicos deexcepción a este principio, en los que la divulgación de la informaciónpueda afectar intereses de orden público, en perjuicio de la comunidad.
De igual modo, debería propiciarse la protección de la vida privada, paragenerar disposiciones específicas en esta materia tendientes a garantizarla confidencialidad de los datos de las personas y, en su caso, la creaciónde mecanismos adecuados que permitan el flujo de los datos personales.
Igualmente sería necesario prever procedimientos expeditos de accesoa la información y de acceso y corrección de datos personales, así comode revisión de las resoluciones correspondientes.
Por otra parte, una innovación sería que cualquier ciudadano estuvieraen condiciones de solicitar el acceso a la información en poder decualquier partido político.
No debe olvidarse que los partidos políticos constituyen entidades deinterés público, financiados con recursos públicos, por lo que deben serconsiderados como sujetos obligados por las disposiciones detransparencia.
Finalmente, debería preverse, entre otros supuestos, la necesidad deque las instituciones públicas cuenten con archivos administrativosactualizados y confiables, con el propósito de ordenar los documentospúblicos, lo que propiciará una mejor gestión gubernamental.
En otro orden de ideas, resulta indispensable seguir debatiendo sobre laforma en que el IFAI, ha venido ejerciendo sus atribuciones como garantede la transparencia y el acceso a la información.
Lo anterior, con el propósito de seguir apoyando la idea de concebir suautonomía constitucional y asegurar así su permanencia, como unasegunda etapa que afiance la cultura de la transparencia y la rendiciónde cuentas como una forma de gobierno.
Sabemos que el cambio hacia una sociedad abierta no se logra de lanoche a la mañana. Se requiere avanzar con toda firmeza, con tenacidady con unidad de esfuerzos en la construcción de una verdadera culturacívica de transparencia e integridad.
En ello es indispensable lograr un compromiso más amplio de todos los
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actores sociales, de los partidos políticos, del sector empresarial, de losmedios de difusión, de las universidades y del sector educativo, que noslleve a la formación de una conciencia crítica y ética en los niños, jóvenesy ciudadanos en general, y a fomentar una deliberación pública de mayorprofundidad y altura, con visión de futuro sobre este tema que significaun parteaguas en la vida institucional y democrática de México.
Sin duda, estamos ante grandes desafíos. Hoy es tiempo de asumircabalmente la responsabilidad histórica de superarlos para que latransparencia, en respuesta a una legítima aspiración de la sociedad, seasuma como una auténtica política de Estado y la rendición de cuentascomo una actividad permanente e irreversible por parte de la autoridad.
Esta es la oportunidad para que la democracia cruce definitivamente losumbrales de las urnas electorales y penetre para siempre, sin importar elsigno político de los gobiernos, a lo largo y a lo ancho de nuestraconvivencia social.
Tengo la certeza de que en este Coloquio habrá de surgir un nuevo ánimoy un nuevo impulso para redoblar el paso, y mirar con optimismo laconsecución de este ideal democrático de los mexicanos.
Muchas gracias.
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MAGISTRALESCONFERENCIAS
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Transparencia y Democracia ¿Para Qué?*Dr. Diego Valadés**
En primer lugar plantearé una prevención, mi posición va a ser, tal vez,un tanto heterodoxa, porque tengo algunas perspectivas de naturalezacrítica, no en el sentido de censurar, sino en el sentido de aplicar uncriterio diferente al tema que hoy nos convoca: Transparencia yDemocracia ¿Para Qué?
La primera precisión que habré de hacer es que todos, y cada uno denosotros, tenemos algún concepto de Estado, alguno de Constitución ypor supuesto uno de transparencia. Seguramente nuestros conceptosson convergentes en muchos sentidos, pero también, es probable, másque eso, es seguro que tendremos algunas diferencias en cuanto losmatices, por lo que respecta al entendimiento de Estado, Constitución,Democracia y Transparencia.
Así que sólo plantearé los elementos que caracterizan a un Estadodemocrático contemporáneo. En primer lugar, se acepta que una de suscaracterísticas es la renovación de los titulares de los órganos de poder,mediante procedimientos periódicos, pacíficos, confiables, secretos ygarantizados, en cuanto a su objetividad. También, una de lascaracterísticas del Estado democrático contemporáneo es la existenciade derechos fundamentales, que además tengan una garantíajurisdiccional para su ejercicio efectivo.
Los conflictos entre las personas, entre las instituciones y aquellossurgidos entre las personas y las instituciones deben resolverse siemprea través de instancias institucionales. Otro aspecto consiste en que hayacontroles políticos eficientes, de suerte que no exista un sólo órgano delpoder que no esté sujeto a un control político, además del jurisdiccionalya referido.
Por otra parte, también se tiene presente que el poder debe ejercerse demanera razonable, tolerante y equitativa, esta es una característica comúnen todos los Estados constitucionales democráticos, independientementedel concepto que se tenga de Constitución, Democracia o Estado. Estoya se ha traducido a norma en algunos textos constitucionales, porejemplo, en las Constituciones de España, Suiza, Argentina y Chile existe
* Versión estenográfica** Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.
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la proscripción de la arbitrariedad, en algunos otros sistemas está siendodesarrollado por la vía jurisprudencial.
¿Qué quiere decir proscripción del ejercicio arbitrario del poder? ¿Enqué consiste la protección a nosotros, los ciudadanos, ante la arbitrariedaddel poder? Consiste en que el poder, además de actuar conforme a laley, debe actuar de manera razonable. Acabamos, por ejemplo, de verun caso interesante: en Francia fue promulgado el Decretocorrespondiente al contrato para menores de edad, o para personasmenores de 25 años, y al mismo tiempo, el Presidente francés dijo “lopromulgo para cumplir con una obligación legal pero solicito que no seaplique”.
Es la vieja expresión que tenemos en México que viene de la NuevaEspaña “obsérvese pero no se cumpla”, esta no es una expresión negativacontra lo que muchas veces se plantea, esta es una expresión que elRey castellano Jaime I, alrededor de 1340 ó 50 expidió o adoptó por unarazón: porque él era el monarca, pero quería respetar los derechos delos burgos y entonces dijo “esta es la opinión y la decisión del monarcapero queda a decisión de los burgos aplicarla o no aplicarla”. Entoncestenemos que es un ejercicio propio, democrático, en el que se respeta laautonomía de la voluntad de las instituciones locales.
Esto habla de que la legalidad no está opuesta a la razonabilidad de lasacciones del poder y, por lo mismo, el derecho que tenemos a que nohaya un ejercicio arbitrario del poder comienza a emerger en los sistemasconstitucionales en el mundo.
Otro aspecto es el acceso al poder, a la justicia y a la riqueza comoelementos característicos del Estado constitucional democráticocontemporáneo. Adicionalmente se ha desarrollado, particularmente apartir de la Segunda Guerra Mundial, un amplio núcleo de referencias yde reflexiones en torno a los derechos de las minorías. Se ha abandonadoel viejo concepto de que la democracia es el gobierno de la mayoría yestamos en un nuevo periodo en el que entendemos que la democraciaes el gobierno de todos. Cosa diferente.
Desde luego, los mecanismos para arbitrar el nivel de influencia de cadauno de los grupos tienen variaciones, pero los derechos de las minoríasreligiosas, lingüísticas, étnicas, los relacionados con prácticas sexuales,por supuesto, forman parte de un Estado constitucional.
Por ejemplo el laicismo, que no es sólo la abstención de las autoridadesen cuanto a la participación en actividades y en compromisos de
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naturaleza religiosa, no en cuanto a participación privada o particular,sino en el involucramiento de las decisiones del poder con temas quetengan que ver con una confesión o credo religioso, el laicismo consistetambién en el respeto pleno de la autonomía que cada integrante de lasociedad tiene para creer o no creer, se habla de que el laicismo es elequivalente a la libertad religiosa y eso no es cierto, lo que está en juegoes la libertad de creencias, porque no sólo están protegidas las religiones,están protegidas también las personas que no profesen religión alguna,esto tiene consecuencias prácticas, no sólo de carácter dogmático odoctrinal, por ejemplo, el tema de la eutanasia está presente en losEstados laicos y se deja a la decisión que cada persona tenga conformea su propio credo o compromiso religioso, la libertad de practicarla o no.
Cuestión fundamental es que el sistema vigente sea, además, sistemajurídico positivo, porque son dos cosas distintas, la distinción entrevigencia y positividad es importantísima, un Estado democráticoconstitucional no es sólo aquel que tiene una Constitución en vigor, estambién un Estado que tiene una Constitución positiva, esto es, queestando en vigor se aplique, en esto consiste la positividad.
Llego al tema de la transparencia.
La transparencia es otro de los elementos que caracterizan a un Estadoconstitucional democrático en estos tiempos ¿Por qué? Porque latransparencia también está vinculada con la defensa de los derechosfundamentales, está vinculada con la posibilidad de limitar al Estado encuanto a que no afecte derechos, en cuanto a que actúe de manerarazonable, está relacionada con el ejercicio de los procesos electoralesen los términos a los que me referí en un principio. Esto es, latransparencia cubre un amplio espectro, además de los demás derechosque caracterizan al Estado constitucional democrático.
Ahora tenemos que comenzar a distinguir cuáles son los sujetos queestán obligados a la transparencia y cuál es el objeto de la misma, ydebemos distinguir otra cosa importante: transparencia y responsabilidadson dos cosas distintas, cuando hablé, como un elemento característicodel Estado, del control del poder, ahí es donde se incluye el tema de laresponsabilidad, porque nosotros podemos saber lo que una autoridadhizo, pero no es suficiente para que con eso hablemos de responsabilidad,eso no hace responsables a las autoridades. Lo que las hace responsableses que existan mecanismos, generalmente políticos, por el control queejercen las Cámaras sobre el gobierno, y a su vez el gobierno,parcialmente, sobre los propios Congresos, de aquí se deriva laresponsabilidad.
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Podemos enterarnos por la vía del acceso a la información de una seriede actos que pudieran ser contrarios al interés público, en los que incurrióun servidor público, y tenemos que conformarnos con el soloconocimiento de ese hecho, porque de ahí en adelante no contamoscon otras acciones que ejercer para fincar responsabilidades políticas aese funcionario.
Si un Secretario de Estado dice que cumple con su información ante lasociedad dando información acerca de sus decisiones, pero esasdecisiones carecen de posibilidades de control político, entonces losciudadanos, lo único que hacemos son dos cosas: una, sabemos lo quehizo el funcionario y, dos, sabemos que somos impotentes ante esefuncionario, ejemplos hay muchos.
Así tenemos que es necesario analizar el proceso de información o detransparencia, desde la perspectiva de los sujetos obligados y de losobjetos que se desea informar.
Hasta este momento, en México, y en casi todos los sistemas hay unavisión restrictiva del derecho a la información con respecto a los sujetos,porque lo hemos concentrado sólo en los órganos del Estado, estocorresponde a una visión del siglo XVIII. Estamos en el siglo XXI, unpoquito atrasados. ¿Por qué? Porque en aquel siglo el enemigo a vencerera el Estado absolutista y toda la gran construcción doctrinaria delIluminismo, de la Ilustración, en Francia, en Austria, en Bélgica, en losPaíses Bajos, en Alemania, se elaboró pensando en que el Leviatán, comole llamó Hobbes, era el enemigo a vencer, era el Estado la fuente de losmales y de la opresión.
Todos los sistemas constitucionales construidos en el siglo XVIII, quefueron esencialmente el estadounidense, el francés y, a partir del sigloXIX, el resto de Europa y, por supuesto, en América, tuvieron en mentela construcción de un sistema de defensa de los derechos frente al poderpolítico. Esa es la inercia que seguimos en el siglo XXI, claro, esto esaplaudido por muchísimos sectores, porque ya el gobierno no está soloen el poder político, hay entes investidos de facultades realmentecoactivas que han desplazado virtualmente, en algunos aspectos, alEstado y con relación a las cuales carecemos de cualquier tipo de veto.
Esto se acentuó a partir de los años 80, con la política de los señoresReagan y Tatcher y lo que hemos venido denominando coloquialmentecomo neoliberalismo. La traslación de los servicios públicos del ámbitopúblico al ámbito privado ha hecho que nosotros, los mexicanos,tengamos derechos frente a los servicios públicos prestados por el
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Estado, pero ninguno frente a los servicios públicos prestados por losparticulares y los particulares son intangibles. Los particulares no rindenningún tipo de información acerca de los aspectos que nos interesanmuy directa y cotidianamente.
Entonces, ¿qué se ha hecho? Algunos sistemas constitucionalesempiezan a reaccionar y por eso se ha construido, desde los años 50 enAlemania, con lo que se llama el Drittwirkung, la defensa de los derechosante particulares y, posteriormente, amparo contra particulares que yaexiste en países como Colombia y como Argentina, se ha venidodesarrollando un sistema de defensa de los derechos de los particularesfrente a particulares, porque son muchos los casos en los que losparticulares afectan derechos fundamentales que no son deducibles oimpugnables ni por la vía civil ni por la vía penal.
Esto significa rezago porque seguimos enfocando todas las baterías sólohacia entes estatales, se ha planteado, y aplaudo eso, que se amplíe aentes de interés público, como los partidos y los sindicatos, pero no essuficiente.
No podemos pensar que los órganos abocados a transparentar no seantransparentes, por ejemplo, los medios de comunicación. No podemospensar que los ciudadanos no tengamos derecho para acceder a lainformación que corresponde a los entes privados que prestan serviciospúblicos, entre los cuales muchos están relacionados directamente concuestiones de seguridad. En Estados Unidos, en este momento, son máslos policías privados que los policías públicos; en México ya casi ocurrelo mismo. En Europa, por supuesto, sucede otro tanto. Esto es clave,¿Cómo es posible que podamos saber lo que hace una policía pública yno una privada? Son más los privados, en muchos lugares, incluso,administran centros de reclusión. Así se manifiesta un déficit que nohabíamos contemplado en el ámbito mexicano.
Otro aspecto, es el correspondiente al objeto de la información, porque,lamentablemente en México a veces hemos extraviado el sentido de lainformación que necesitamos, a veces el tamaño de la informaciónrequerida es de la magnitud de una toalla y eso no es lo que tiene quever con la democracia, esa no es la información pertinente o relevantepara la vida de la sociedad, pero con ella se nos distrae y es con la cualse considera que se está cumpliendo con la información. Estoy, desdeluego, caricaturizando, pero el extremo al que aludo es un extremo quehemos presenciado todos.
En cambio, no tenemos una ley de archivos; no podemos acceder a
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
nuestra propia información, no contamos, como señalaba el Secretariode la Función Pública, con una acción ciudadana llamada hábeas data,no existe la obligación, no digo constitucional ni legal; ni siquiera en elámbito interno del gobierno federal, ni de los gobiernos de las entidadesfederativas se ha expedido una circular, por lo menos hasta donde yoconozco, si estoy equivocado, desde luego, aceptaré cualquierrectificación, que obligue a que existan minutas de las reuniones dedeliberación y decisiones tomadas en las sesiones de trabajo de losSecretarios de Estado y de los altos funcionarios públicos.
No existe, hasta donde mi conocimiento llega, celebraré estarequivocado, y lo haré jubilosamente, no existe la obligación de los altosfuncionarios de dejar en sus propios expedientes la motivación yfundamentación de sus decisiones para que justamente cuando pidamosla información nosotros sepamos qué hicieron, sino por qué lo hicieron,con qué objeto lo hicieron, con qué fundamento lo llevaron a cabo. Nose conocen, por lo menos hasta donde sé, las actas de los consejos deadministración de los organismos públicos descentralizados y de lasempresas de participación estatal, y resulta, nada menos, que de ahí, enel caso de las empresas de participación estatal, proceden nuestrosmayores recursos, para el sostenimiento de la sociedad mexicana, perono sabemos qué deciden, cómo deciden. Eso está en la penumbra.
No se ha hecho una ley para regular la acción de los cabilderos, demanera que tampoco conocemos cuáles son los niveles de compromisoque los legisladores adquieren o los niveles de presión a los que estánsujetos cuando tramitan una ley y eso nos deja en la indefensión absoluta,porque los ciudadanos no sabemos por qué se legisla en un sentidodeterminado, es más, los señores legisladores, lamentablemente, nisiquiera en la tribuna, dicen los argumentos propios, ni siquiera a suspropios compañeros, los cuales están tomando una decisión. Eso esopacidad.
Tenemos, por otra parte, la ausencia de Libros Blancos, de Libros Mayoreso de Libros Maestros, como se les quiera llamar, en donde el Estado désu versión de sus propias decisiones. No hay un Libro Blanco deFOBAPROA, no hay un Libro Blanco de por qué se decidió que el capitalfinanciero internacional se adueñara del capital financiero mexicano, quese pudiera vender el 100 por ciento de los bancos a los extranjeros, esasrazones del Estado no las conocemos, conocemos los informes pero nosabemos por qué se llegó a esa decisión.
Así, en un amplio elenco de opciones que se ven en las disposicionesde transparencia, nos dan, en este momento, un perfil equívoco en el
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país, porque hay transparencia en las acciones del gobierno federal. Esmuy variable el sistema en las acciones de los gobiernos estatales ymunicipales; es prácticamente nula en las acciones de las entidadesparaestatales; es inexistente en las acciones de las instituciones privadasque realizan actividades o acciones de relevancia pública.
Tenemos una pluralidad de circunstancias que permite afirmar que, enMéxico, la transparencia existe sólo parcialmente y no debemos caer enla ilusión de que con eso es suficiente.
Hay necesidad de avanzar para que sepamos todo con relación a losentes que realizan acciones que se proyectan sobre nuestra esfera dederechos. Que sepamos no sólo qué hicieron y cómo lo hicieron, eso eslo que más o menos nos permiten saber algunas autoridades o de algunosentes; necesitamos saber también por qué se hizo, para qué se hizo ypor qué no se hizo otra cosa, con relación a la decisión tomada.
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
La Federalización de la Transparencia
Dr. Enrique Cabrero Mendoza*
Esta conferencia se deriva de un análisis y algunas reflexiones que hemosvenido realizando en el CIDE con mis colegas Sergio López Ayllón yMauricio Merino, respecto a la situación en estados y municipios delpaís sobre las políticas de transparencia y rendición de cuentas.
Es difícil concebir una democracia sin la existencia de un sistema eficazde rendición de cuentas, más aun, la rendición de cuentas en unademocracia no sólo deriva de una voluntad política, sinofundamentalmente, de una obligatoriedad frente a la sociedad.
La información, la justificación y la sanción son parte permanente deeste juego; gobernantes, políticos, funcionarios, deben informar sobresus decisiones; y es importante que entendamos que en el tema de lainformación, no sólo es hacer públicas las decisiones tomadas oejecutadas, sino los argumentos y las justificaciones que llevaron a dichasdecisiones. Frecuentemente nos quedamos sólo en la preocupación desi la información está disponible o no, sin embargo habría que pensaren que un sistema de transparencia y rendición de cuentas deberá,incluso, incorporar los argumentos detrás de las acciones, lasjustificaciones para la toma de decisiones.
Así, las dimensiones de la rendición de cuentas van, por una parte, en elaspecto de la responsabilidad para hacerlo, y por otra, en el aspecto delas sanciones por no hacerlo. Estas dos dimensiones permiten entendercuáles son los avances que hay en algunas entidades federativas en eltema de transparencia.
Para llevar a cabo un análisis de este tipo, es necesario puntualizar queel acceso a la información es lo que garantiza la cualidad de transparenciay ésta, a su vez, es un instrumento fundamental para la rendición decuentas y para la gobernanza democrática (véase gráfica 1). Difícilmente,sin todos estos círculos concéntricos, realmente se puede garantizar unagobernanza democrática. Un régimen democrático es aquel que permiteque el gobierno llegue por la mayoría de la voluntad ciudadana, esta esuna condición necesaria, pero no suficiente; para una gobernanzademocrática –es decir, un gobierno de prácticas democráticas en locotidiano, en los acuerdos, y en las formas de relación del Estado con la
* Director del Centro de Investigación y Docencia Económicas.
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
sociedad– se requiere algo más que procesos formales de voto y derepresentación, se requiere una permanente política de transparencia yacceso a la información, y es esto, finalmente lo que permitirá arreglosdemocráticos en la hechura de las políticas públicas.
Gráfica 1
Por ello, dos dimensiones que vamos a evaluar en el caso de las entidadesfederativas es, por una parte, qué tanto este acceso a la informaciónconstituye efectivamente un espacio para el ejercicio del derecho a lainformación -es decir, aquel derecho que todo ciudadano, en un régimendemocrático, tiene para acceder a la información pública- o si más alláde ese mínimo existe el diseño de una política pública expresa parapromover la transparencia. Siempre es importante mantener estas dosdimensiones, porque podemos encontrarnos en una situación en dondea nadie se le niega el derecho de acceso a la información, de lainformación que está disponible, pero donde el gobierno no estaríadesplegando una política pública, es decir, una intencionalidad deacuerdos para promover la transparencia como una cualidad permanenteen los actos de gobierno y en una forma diferente y complementaria dediálogo con la ciudadanía.
En México, efectivamente, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a laInformación significa un punto de inflexión en la orientación de la políticapública del país, ha sido un paso determinante que, definitivamente, vaa caracterizar a este sexenio que está en su última fase, va a ser unacontribución muy importante del gobierno del Presidente Fox.
Esta ley regula el derecho de acceso a la información en el ámbito fed-eral y le han seguido iniciativas estatales en la materia. Aunque hay quereconocer que incluso había ya algunos intentos en el ámbito estatalque precedieron a la Ley federal.
Es necesario analizar qué tanto esta Ley Federal, que vincula acceso a lainformación, transparencia y rendición de cuentas, ha tenido un impactomás allá del orden federal y en qué medida el espíritu de la transparenciay acceso a la información forma ya parte del entorno gubernamental entodo el país.
En una revisión de diferentes casos nacionales, se observa quegeneralmente en los gobiernos centrales los sistemas de transparenciay rendición de cuentas son técnicamente mejor diseñados, las leyes sonmás sólidas, más robustas, y la capacitación y los niveles deprofesionalización de los funcionarios públicos que llevan a cabo esta
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tarea, también son de mayor nivel que en los gobiernos subnacionalesde dichos países. Ésta es una constante que vemos en el ámbitointernacional, como en otras muchas áreas de política pública.
Sin embargo, en el ámbito de la transparencia sucede algo paradójico,porque si bien es cierto que hay un mayor equipamiento institucional enlos gobiernos centrales sobre el tema de la transparencia, la realidad esque, en muchos casos, esta lejanía entre el ciudadano y el gobiernocentral o el gobierno federal puede generar poca credibilidad, pocaconfianza, o simplemente una cierta indiferencia en cuanto al ejercicio,como ciudadano, para acceder a la información y la preocupación por latransparencia de los actos de gobierno.
En los ámbitos subnacionales se invierten estas dos características. Poruna parte vemos menos capacitación en los funcionarios encargadosde las tareas, menos instrumentos técnicos y mecanismos para el ejerciciode la transparencia, vemos también leyes más frágiles o menoscompletas, lo cual debilita en la parte formal la política de transparencia.Sin embargo, en contraparte, la ventaja de los modelos subnacionaleses que hay mayor proximidad entre los gobernantes y los ciudadanos,esto se ve más claramente en los gobiernos municipales, por ejemplo.
Es en este nivel de gobierno, en donde en ocasiones, sin una graninfraestructura y equipamiento institucional y técnico, sí hay unapermanente interacción entre gobierno y ciudadanía, lo cual entoncescompensa las deficiencias y carencias en materia legal con un ejerciciocotidiano de rendición de cuentas. Eso lo vemos en México, no en todoslos municipios del país evidentemente, pero algunos dan muestra de un
gran compromiso con el tema de la rendición de cuentas y latransparencia, y han diseñado, a partir de consejos ciudadanos, deparlamentos ciudadanos, de contralorías sociales y de comités de todo
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
tipo, una dinámica muy eficaz de proximidad, de confianza entre gobiernoy ciudadanía, lo cual para un gobierno central es más difícil lograr.
Los datos que a continuación se presentan, muestran los avances y lasinsuficiencias de las entidades federativas en materia de transparencia,
pero esto no significa que no hay, en paralelo, otros intentos desdegobiernos municipales y en ocasiones desde gobiernos estatales, deprácticas cotidianas que circulan por un itinerario diferente que el de lasleyes y el de los reglamentos.
¿Cómo está entonces el panorama hoy en día del acceso a la informaciónpública en entidades federativas? Tenemos 28 entidades federativas quecuentan con ley en materia de transparencia y acceso a la información,y cuatro entidades que no la tienen todavía, estas cuatro entidades son:Chiapas, Hidalgo, Oaxaca y Tabasco.
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El acceso a la información pública en las entidades federativas, tambiéntiene que ver con aquellas entidades que cuentan ya con un reglamentode la Ley. Todos sabemos que puede existir una ley, pero en la medidaen que ésta no está reglamentada o insuficientemente reglamentada,pues entonces, la operación y la realidad de la influencia de dicho marconormativo sería bastante débil. Como se puede ver en la gráfica, muypocas entidades federativas cuentan con el reglamento. En otrasentidades hay un reglamento todavía no promulgado.
Gráfica 2
El acceso también tiene que ver con entidades federativas que cuentancon organismos específicos de acceso a la información pública, hay 25entidades que cuentan con dicho organismo y tres que sonAguascalientes, Tamaulipas y Veracruz donde no hay un organismoresponsable de la operación de esta ley.
Gráfica 3
¿Qué sujetos quedan obligados a hacer pública la información y a permitirel acceso a dicha información en el ámbito de las entidades federativas?Todas las entidades con una ley contemplan que el Ejecutivo queda sujetoa esta legislación; también el Legislativo, el Judicial, los organismos conautonomía constitucional, si los hay, y los Ayuntamientos. El único casodiferente es el Distrito Federal, pero simplemente porque no tiene Ayun-tamientos, no aplica este rubro.
Gráfica 4Sobre el caso de obligación de los partidos políticos vemos que hayvarias entidades federativas en las cuales las leyes no los contemplancomo sujetos obligados a la transparencia. En el caso de empresas y enel caso de instituciones que manejan recursos públicos, hay tambiénvarias leyes estatales que no lo contemplan.
Un aspecto importante a señalar es que el acceso a la información, enMéxico, es un derecho fragmentado. Por una parte, hay un elementopasivo, esto se refiere a aquellas obligaciones que asumen los poderespúblicos en relación con la información que producen y que deben ponera disposición de la sociedad sin que ésta requiera de por medio unprocedimiento específico, es decir, si yo como organismo público pongola información a disposición de la sociedad, entonces estoy garantizandoese derecho de una forma pasiva, estoy haciendo estrictamente lo que
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
la ley me dicta.
Por otra parte, el elemento activo es ir más allá, es decir, que haya laposibilidad a partir de medios procesales, para que alguna informaciónque el organismo público no tenía disponible para la sociedad, la sociedadla pueda solicitar y dicho organismo quede en la obligación deproporcionarla, salvo algunos casos que estaría dispensado de hacerlo.
Por último el elemento coactivo es aquel en el que las facultades de losorganismos que operan el acceso a la información pública pudieranobligar a los funcionarios públicos y a las dependencias gubernamentalesa sancionar por no ofrecer la información solicitada.
Así, para que sea pleno el derecho al acceso a la información públicadeberá garantizar no sólo que se cumple con el elemento pasivo, sino
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también con el elemento activo y el coactivo. Sería el ámbito más inte-gral del tema.
En el caso de las entidades federativas, en lo que se refiere al elementopasivo, tenemos 25 entidades en que las facultades de las unidadesadministrativas deben ser públicas; 21 entidades en que las metas y
objetivos de unidades administrativas deben ser públicas; 23 en quetrámites, requisitos y formatos deben ser públicos; el presupuestoasignado en 24 entidades; los resultados de las auditorías en 24 entidades;programas de subsidios en 21 entidades; contratos también en 21entidades y en 19 entregas de recursos públicos.
Vemos que, incluso en el elemento pasivo, varias leyes de diferentesentidades federativas no son completas en cuanto a abarcar los diferentesámbitos que serían deseables como elementos pasivos.Gráfica 5
Como elemento activo tenemos que en 13 entidades federativas secontempla el recurso de reconsideración y en 15 entidades federativasno se contempla, lo cual también es preocupante.
Gráfica 6
Y en cuanto al elemento coactivo vemos que las atribuciones delorganismo de acceso a la información, cuando éste existe, en 19entidades ordena que se entregue información; en 10 entidadessolamente es capaz de sancionar a sujetos obligados; en 3 entidadesestablece procedimientos de acceso; en 9 entidades emite normas sobre
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
manejo de archivos; en 2 entidades clasifica información y en 22 tienefacultades sobre temas de desclasificación de información. Queda claroque en el elemento activo es todavía mayor el rezago en materia deleyes de acceso a la información.
Gráfica 7
¿Qué pasos hacia delante serían deseables? La diversidad de criterios enel ejercicio del derecho impone la necesidad de establecer los mínimosconstitucionales para su ejercicio. En un sistema federal, sobre todo,cualquier materia legislativa y de política pública genera diversidad,porque, en principio, se trata justamente de un sistema que le da gradosde autonomía suficientes a las entidades federativas y a los gobiernoslocales para que tengan sus márgenes de acción.
Todo sistema federal por tanto, es mosaico de diferencias en el ámbitoinstitucional. Sin embargo, reconociendo eso, parecería que en el temade la transparencia, la diversidad de criterios es todavía muy amplia y,por lo tanto, habría que avanzar en los mínimos constitucionales quecada entidad federativa debería incorporar al tema de la transparencia.
Así, parece necesario establecer a la transparencia como una política deEstado y no dejarla a los ciclos gubernamentales. Por ello es necesarioavanzar en el tema de una reforma constitucional. Ésta parecería ser laagenda pendiente, de hecho ya se tiene una iniciativa en este sentido, yefectivamente una reforma constitucional permitiría establecer, por unaparte, los estándares nacionales para el ejercicio del derecho, y por otraparte, establecer a la transparencia como una política de Estado en lostres órdenes de gobierno.Una reforma permitiría que las reglas y procedimientos de instituciones,actores y la cultura política se alinearan, permitiendo una diversidad deacuerdo a las características nacionales y a la regional, pero que en lofundamental garantizara que la mayor parte de los componentes delderecho de acceso a la información y la transparencia estuvierangarantizados.
Esto implicará reformas a un número importante de leyes en las entidadesfederativas. Es una agenda intensa la que se derivará y además haycuestiones sustantivas que quedan abiertas a interpretación legislativa,como los criterios y procedimientos de clasificación, el diseño deprocedimientos internos, obligaciones y criterios de daño e interéspúblico. Además la necesidad de ampliar y generar códigos de buenasprácticas, empuja a tener una especie de ley modelo en una entidadfederativa que pudiera ser la referencia para que el conjunto de las
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entidades la tuviera como una contribución importante.
En cuanto a diseño institucional, también los órganos responsables deaplicar la ley tendrían que responder a un diseño similar, el mismo tipode órganos, sus facultades, sus presupuestos y su capacidad de sancionarasí como sus mecanismos de rendición de cuentas y su relación con elPoder Judicial, tanto estatal como federal.
En cuanto a los actores de las administraciones públicas que llevan acabo esta labor, es necesario reconocer que en este tema, como enmuchos otros, hay un gran rezago en la capacitación de recursoshumanos para implementar las leyes de acceso a la información. Además,este es un tema relativamente nuevo en la agenda de la política públicaen México y por ello tenemos rezagos importantes, máxime cuandovamos al ámbito de las entidades federativas o de los gobiernosmunicipales donde, efectivamente, hay serios rezagos en capacitación,en materia de transparencia y se carece incluso de recursos humanoscapacitados en materia de manejo de documentos y archivos.
La capacitación tiene una dimensión técnica pero también política y estopasa por una formación integral y por la consolidación de los serviciosprofesionales de carrera en las entidades federativas, que es algo que
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
algunas entidades federativas tienen avanzado, en otras todavía estamoslejos de ello.
Finalmente, más allá de todos los aspectos legales, técnicos y de políticapública que hemos mencionado, es indudable que la rendición de cuentastiene implicaciones profundas en la construcción de la ciudadanía, esun tema de cultura política, esto no podrá venir sólo desde las estructurasgubernamentales y desde los poderes públicos, sino también de lasociedad. Es muy importante que esto empate con una dinámica que yaviene de muchos años, desde el ámbito ciudadano, que tiene susmomentos de mayor vigor, sus momentos no tan vigorosos, pero quepoco a poco genera una cultura compartida por la transparencia y larendición de cuentas entre gobierno y sociedad. Será esta dinámica, alfinal, la que consolidará esta cualidad de nuestra democracia.
Bibliografía
•Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, Estudio comparativo de leyes deacceso a la información pública, IFAI, página electrónica www.ifai.gob.mx (acceso 23 demarzo, 2006).
•López Ayllón, Sergio (2005) Democracia y acceso a la información, Tribunal FederalElectoral, cuadernos de Divulgación sobre aspectos doctrinarios de la Justicia Electoral.
•Merino, Mauricio (2006) Muchas políticas y un solo derecho, CIDE, documento interno.
•Schedler, Andreas (2004) ¿Qué es la rendición de cuentas?, IFAI, Cuadernos detransparencia, núm. 3.
El Papel de la Sociedad Civil en laConsolidación de una Cultura de Integridad y
Transparencia*
Lic. Silvia Alonso Félix**
Introducción
Existen dos consideraciones fundamentales para continuar con laexigencia de consolidar una cultura de integridad y transparencia, éstastienen que ver con el preámbulo de la Convención Interamericana Con-tra la Corrupción:
“La corrupción socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta
* El presente documento conjunta ideas y propuestas de varias organizaciones de la sociedad civil en losque ha colaborado Alianza Cívica y la autora** Secretaria Ejecutiva de Alanza Cívica2 Aproximación en la discusión desde la Secretaría Ejecutiva en el Área de Transparencia de Alianza Cívica
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contra la sociedad, el orden moral y la justicia, así como contra eldesarrollo integral de los pueblos;
La democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad,la paz y el desarrollo de la región, por su naturaleza, exige combatir todaforma de corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así comolos actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio;
La corrupción es un tema que cruza inevitablemente el contenido deeste Coloquio, pues la transparencia en los actos públicos es unacondición inalienable para avanzar en la “cultura de la integridad”,entendida como la posibilidad de generar hábitos, costumbres y actitudeséticas frente a una responsabilidad ciudadana, sea cual fuere sunaturaleza”2.
En dicha aproximación empírica del concepto de “cultura de la integridad”y haciendo un ejercicio en el orden de ideas, diría que los indicadoresfundamentales para la observación de su impulso o decrecimiento, seencuentran en:
• El derecho a la información,• La transparencia en el ejercicio público y• La intervención y responsabilidad de la sociedad civil en la exigenciadel cumplimiento de los dos primeros.
Los tres elementos que aparecen también a modo de indicadores, jueganun papel fundamental para dotar de contenido a lo llamado “íntegro”,cuyo límite se prescribe en la característica de una función que laciudadanía delega en un “responsable del ejercicio de lo público”. Lacategoría “íntegro” es un conjunto de significantes para el “sujeto” quese hace cargo de la “rectitud” y “honradez” en el uso del “poder público”con el reconocimiento de que su labor puede intervenir y afectar su viday la de otros seres humanos, por lo tanto, contribuyen a prevenir lacorrupción, los actos de impunidad y la opacidad en lo “público”.
Sin ánimo de agotar el tema, sino de abrir el debate, me permitirédesarrollar cada uno de los elementos descritos:
a) Derecho a la información yb) La transparencia en el ejercicio público.
“…Pocos derechos fundamentales podrían asociarse hoy de maneratan natural al desarrollo armónico de las sociedades como el derecho
3 La Declaración Universal de los Derechos Humanos (Art. 19), así como la Convención Europea de losDerechos Humanos (Art. 10) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Art. 13) consagran lalibertad de expresión. Gerardo Albarrán de Alba, Retórica Constitucional del Derecho a la Información enMéxico.
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a la información, no sólo recogido implícitamente por losordenamientos que, sobre derechos humanos han promulgado losprincipales organismos internacionales, sino vinculado por ellosmismos a la democracia”3.
En nuestro país, el acceso a la información pública constituye un derechohumano garantizado en la Constitución, en la Ley Federal deTransparencia, en las 28 leyes de orden estatal y en los 29 reglamentosmunicipales de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental, así como en tratados y convenios internacionalesfirmados y ratificados por el Gobierno Mexicano. Es además, uncomponente central del proceso de construcción de ciudadanía ysociedad civil.
Como expliqué con antelación, es inevitable que al hablar detransparencia, por contraposición nos remitamos necesariamente al temade la corrupción. Los tres actores principales de la corrupción son:
1. El gobierno,2. El capital y3. La sociedad civil.
Por ello resulta tanto teórica como prácticamente imposible que una delas partes aborde el problema de la corrupción sin involucrar y lograr laparticipación decidida de las dos restantes.
Generalmente el peso mayor de la corrupción se deriva de dos actorescentrales: el gobierno y el sector privado, que afectan de manera directa,generalmente, a la sociedad civil. Por ello es importante ubicar que lasociedad civil, al ser afectada, puede ser al mismo tiempo un motor decambio o formar parte del problema.
El gobierno tiene el deber de proporcionar un marco de referencia jurídicoy normativo que ofrezca a la sociedad civil el espacio necesario paraactuar y que considere entre otros: el acceso a la información, la libertadde expresión y de asociación, así como mecanismos de participacióndirecta, ya que es precisamente en los países que sufren una corrupciónmás aguda, donde la sociedad civil tiende a ser en extremo débil. De ahíla importancia de involucrarla y ofrecerle los mecanismos para opinar eintervenir en la atención de los asuntos públicos.
El acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentasson mecanismos que, bien utilizados, permiten abatir la corrupción,disminuir la opacidad del ejercicio público y combatir la crisis de
4 IFAI, Mexico: Transparency and Access to Information, Mexico, Instituto Federal de Acceso a laInformación Pública, s/fecha, p.3.
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representatividad, ya que dan a conocer claramente quiénes sonresponsables del beneficio o perjuicio que recibe la sociedad desde lasacciones gubernamentales y legislativas, además de conocer a fondoestas decisiones.
El acceso a la información, junto con la práctica de la transparencia y larendición de cuentas “inciden directamente en el perfeccionamiento delsistema democrático pues contribuyen a que una multiplicidad de actores–entre los cuales destacan los organismos no gubernamentales, lasociedad civil, el ámbito académico e, incluso, los propios poderes delEstado- reduzcan los costos asociados a la supervisión y vigilancia delpoder”4.
Es importante que todos los actores sociales y políticos nos involucremos,desde un enfoque de corresponsabilidad, en el impulso de estosmecanismos encaminados a abatir la corrupción en el ejercicio público.
¿Dónde estamos?
Actualmente el sistema político mexicano se debate en torno a una cri-sis de credibilidad que involucra a todos los actores y poderes del Estado.La corrupción y la utilización del poder para fines ilegales parecengeneralizadas. Según el Informe 2004 de Transparencia Internacional,México ocupó la posición 64 de un total de 145 países.
En el proceso electoral que se está viviendo en nuestro país, sonreiteradas las denuncias de los partidos políticos y los representantes delos diferentes ámbitos de gobierno, referidas al uso indebido de losrecursos públicos y programas sociales con fines proselitistas, generandocon ello desconfianza y rechazo de la ciudadanía hacia la política y lospolíticos, la cual puede traducirse en un alto abstencionismo en las urnas.
Aunado a ello, nos enfrentamos a una crisis de representatividad. Lamayoría de los ciudadanos no nos identificamos con las posturas ydecisiones legislativas asumidas por los diputados y senadores,principalmente porque en esas posturas y decisiones no sentimosreflejadas las demandas y necesidades de la ciudadanía.
De manera emblemática menciono dos casos recientes:
La aprobación en el Poder Legislativo de las modificaciones a la Ley deRadio y Televisión, y la Ley del Servicio Profesional de Carrera.
5 Colectivo por la Transparencia. Primer aniversario del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública(IFAI). México 2003.
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En ambos casos se percibe una insensibilidad política y el predominiode los intereses personales y/o partidistas de los legisladores, antepuestosal sentir ciudadano, abriendo con estas decisiones espacios para elfortalecimiento de los monopolios electrónicos en detrimento de lopúblico y lo ciudadano, para la discrecionalidad en la designación de losfuncionarios de las instancias de gobierno, evidenciando con ello unainvolución democrática.
En todo sistema con aspiraciones democráticas, el acceso a la informacióny la transparencia deben estar íntimamente ligados a la idea de rendiciónde cuentas por parte de los entes públicos. El hecho de abrir a laciudadanía el ejercicio del gobierno permite que la población sea capazde evaluar la calidad de la gestión de sus gobernantes y representantes,ejercer un voto informado y responsable con mayores elementos paradecidir y elegir a quien considere que representa la mejor propuesta y,además, le permite participar con sus opiniones y propuestas en el de-bate sobre los asuntos que le conciernen directamente. Al mismo tiempo,debe brindarle al ciudadano la posibilidad de participar e incidir en elproceso de toma de decisiones de políticas públicas que, en últimainstancia, se diseñan para su beneficio5.
Observamos pues, que el acceso a la información está intrínsecamenteunido a la noción de transparencia y de rendición de cuentas y quejuntos pueden convertirse en instrumentos legítimos para que la sociedadpromueva el conocimiento y la apropiación de los instrumentos legalesque representan las leyes existentes en la materia.
La transparencia hay que ejercerla y quienes han de hacerlo son elgobierno y los ciudadanos, el primero abriendo al escrutinio público sulabor y los segundos asumiendo diferentes roles:
• Ejerciendo su derecho de acceso a la información pública,• Solicitando información que les sirva para monitorear la gestión de
su gobierno,• Evitando participar en actos de corrupción,• Denunciando los actos de corrupción que detecte y• Promoviendo propuestas para avanzar en la cultura de la transparencia
y rendición de cuentas tanto de los entes públicos como de su propioquehacer institucional.
El Coloquio que hoy nos reúne, convocado por la Secretaría de la FunciónPública y el Instituto Nacional de Administración Pública, es un espaciopropicio para profundizar la reflexión acerca del papel que debemosasumir los diferentes actores e instancias de gobierno y la sociedad civil,
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para contribuir a la consolidación de la democracia en México.
Ello requiere necesariamente la apertura del ejercicio del poder públicoy la participación ciudadana, la intervención y responsabilidad de lasociedad civil en la exigencia del cumplimiento del acceso a lainformación y la transparencia en los actos públicos, como unacontribución a la “cultura de la integridad”.
Es innegable el avance significativo que ha habido en materia detransparencia y acceso a la información en los últimos años, sin em-bargo aún falta mucho por hacer en el terreno de la apropiación y ejerciciociudadano de estos derechos.
Desde hace varios años organizaciones de la sociedad civil realizanejercicios ciudadanos alrededor del acceso a la información, latransparencia y la rendición de cuentas de los órganos de gobierno. Losresultados de los estudios más recientes permiten advertir que las leyesen la materia son un avance sustantivo ante la opacidad que se manteníaen administraciones anteriores, se considera que son herramientas útiles,que reconocen en parte el derecho a la información como un principiodemocrático y de civilidad. Sin embargo, también se identifica lanecesidad de revisar las leyes existentes, para su mejora continua.
El tema de la ciudadanía organizada se ha colocado entre laspreocupaciones de la agenda política y pública en los estados. Existenahora al alcance del público datos elementales como los salarios públicosgenerales que antes de la ley no se conocían, aunque se sigueconsiderando que sigue oculta la mayor parte de la información relevantepara la rendición de cuentas.Para subsanar estas limitaciones se requiere que, tanto el gobierno comolos diferentes sectores de la sociedad civil, nos comprometamosdecididamente con la transparencia y la rendición de cuentas. Ellosignifica que más allá de ejercerlos dentro de nuestros espacios departicipación, seamos capaces de compartir con la ciudadanía laimportancia de una participación bien informada, que la lleve a tomardecisiones críticas y responsables.
Es importante recordar a Prieur Michel, quien plantea que “…el acceso ala información, la participación del ciudadano en el proceso decisorio yel acceso a la justicia” constituyen los tres pilares de lo que se haconvenido hoy día en llamar: la “democracia participativa…”6.
Es prioritario que centremos nuestra atención en la forma en que el marcoinstitucional y legal, está o no promoviendo cabalmente los mecanismos
6 Prieur, Michel. La convention d'Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale. RevueJuridique de l'Environnement, N° spécial: La convention d'Aarhus. París, 1999. p. 9.
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de acceso a la información y de participación ciudadana.
La aprobación de los marcos legales en materia de acceso a la informaciónpública, obliga a la rendición de cuentas sobre los actos de gobiernobuscando la transparencia, el combate a la corrupción e ineficaciaadministrativa y el abatimiento de la impunidad.
Los marcos legales aprobados establecen que los Poderes de la Unión,órganos constitucionales autónomos como el Instituto Federal Electoral,el Banco de México, la Comisión Nacional de Derechos Humanos yuniversidades, los partidos políticos, así como el resto de las entidadesde interés público y cualquier persona que reciba recursos públicosfederales, incluidas las organizaciones de la sociedad civil, deberán acatarlos mandatos de la Ley para que permitan el acceso libre a la información.
Es necesario abrir los sistemas de información que faciliten la laborlegislativa y judicial, además de ampliar los espacios de control dentrode la sociedad, y convertirlos en contrapesos internos de la actuacióndel gobierno.
Para poder lograr esos contrapesos, el elemento que puede facilitarlo esuna transparencia que permita conocer las razones de toda decisióngubernamental y administrativa, que la información sobre los costos yrecursos comprometidos en la misma y su aplicación sean accesibles,claras y se comuniquen al público en general.
En este sentido la transparencia tiene que ver con la acción propia delgobierno sobre:
• Los problemas o causas sociales que generan la acción gubernamentaly el uso de los recursos públicos,
• Los resultados esperados con la acción gubernamental,• Los mecanismos y lógicas de aplicación de los recursos,• Los recursos humanos y administrativos empleados,• Los recursos presupuestales utilizados en el presente y comprometidos
en el futuro,• Las fases de la acción y su duración,• Las referencias para la evaluación de la acción pública y los resultados
esperados con el programa, a posteriori,• La identificación de los impactos sociales y
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• Los costos económicos finales.
Otro componente de la transparencia es la responsabilidad, así comocada acción pública o uso de recurso presupuestal debe aclarar el procesoy fines de la acción, debe, también, identificar al responsable de ejercerlay rendir cuentas.
Identificamos cuatro niveles de responsabilidad:
• Responsables de la decisión,• Responsables de la aplicación,• Responsables de la supervisión y• La sustentación jurídica del acto u omisión y los grados de
discrecionalidad en la decisión y ejecución.
Aunque la transparencia en el uso del gasto, los fines y contenidos delos programas y los responsables no son suficientes para generar loscontrapesos, sí facilitan la tarea de los controles externos.
El desarrollo de dichos contrapesos sólo será posible a través de larendición de cuentas que supone la existencia de una instancia deautoridad capaz de supervisar, evaluar y llamar a cuentas al responsablede la acción pública.
Dentro del tema de transparencia, la información relativa al gasto públicoes muy significativa, pues se relaciona, por una parte, con la honestidady la eficiencia del gobierno y, por otra, revela sus verdaderas prioridadesy compromisos en relación con las necesidades y demandas de lasociedad.Propuestas para avanzar en la cultura de la integridad y la transparencia.
Transparencia Internacional plantea la necesidad de avanzar en laconstrucción de sistemas nacionales de integridad, ubicando comoaspectos básicos los siguientes:
• Que la toma de decisiones gubernamentales se realice contransparencia y se establezca un sistema de rendición de cuentas,
• La existencia de un defensor del pueblo,• La libre información y acceso a las informaciones gubernamentales,• Un sector empresarial responsable y vigilante,• Un sistema judicial compuesto por jueces, fiscales e investigadores
independientes y• Un poder legislativo elegido en elecciones transparentes con poder
de tomar acciones punitivas contra los funcionarios públicos.
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
Aunado a lo anterior y para garantizar la plena vigencia del acceso a lainformación y avanzar en una cultura de la integridad y la transparenciaen nuestro país, presentamos algunos puntos que identificamos comotareas pendientes del gobierno, las órganos garantes de la transparenciay el acceso a la información y de la sociedad civil en su conjunto.
El gobierno
• Impulsar una Ley de participación ciudadana que reconozcamecanismos tales como: revocatoria de mandato, plebiscito,referéndum, iniciativa ciudadana, entre otros. Esta Ley deberá estararmonizada con las leyes de transparencia y acceso a la informaciónpública y la ley de fomento a las actividades de las organizacionesciviles.
• Comprometerse decididamente y avanzar en la apertura y en larendición de cuentas.
• Colaborar para que las leyes en la materia funcionen para promovercambios que la perfeccionen e involucrar a la sociedad en lasdecisiones que le conciernen.
• Contar con un régimen de responsabilidades para sancionar de maneraeficiente a las y los funcionarios que no proporcionen la informaciónsolicitada y, por consiguiente, que su gestión no sea transparente.
• Combatir la corrupción y la opacidad que imperan en el ejercicio delpoder público.
• Subsanar los vacíos en los marcos legales existentes para que elderecho a la información sea una realidad en el ámbito nacional.
• Fortalecer a los Institutos, Comisiones y Consejos de Acceso a lainformación, discutiendo y resolviendo sobre su autonomía, suindependencia, sus capacidades jurisdiccionales y su ámbito de acción.
• Promover procesos de educación de los servidores públicos y de lapoblación acerca de la utilidad e importancia del acceso a lainformación pública gubernamental.
• Diseñar un sistema de información de funciones y actividadesconcretas realizadas por los órganos de gobierno, incluido tanto elEjecutivo como el Legislativo y el Judicial, para que expliquen en quéestán ejerciendo su presupuesto y sus labores en forma clara, sencillay verificable.
Las instituciones públicas garantes del ejercicio de acceso a lainformación deben:
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• Promover la cultura de la transparencia como una actividad central desu quehacer.
• Definir con claridad los criterios de clasificación y reserva de lainformación incluida en las Leyes y limitar la discrecionalidad de losórganos públicos para brindar información.
• Redefinir a los sujetos obligados que responden o no a la observaciónde los órganos garantes de la transparencia y acceso a la información,a partir de una discusión pública incluyente de varios sectores civilesy sociales.
• Plantear mecanismos eficientes para sancionar los incumplimientosde las responsabilidades en materia de transparencia y de provisiónde información por parte de los servidores públicos.
• Crear mecanismos de retroalimentación que permitan conocer lasnecesidades de información de la población y la presentación de lamisma.
• Evitar el costo excesivo de la información en sus diversas modalidades.
La Sociedad Civil debe:
• Continuar desarrollando mecanismos accesibles para el impulso de laparticipación ciudadana en los asuntos públicos a partir del monitoreoy seguimiento al uso de los recursos del erario, de los programassociales en sus ámbitos de referencia, los procesos electorales y, engeneral, de las decisiones que afectan su vida y de la comunidad.
• Sin importar su naturaleza, las organizaciones civiles deben incorporaren sus agendas el tema de la transparencia y rendición de cuentas dela gestión pública y del propio quehacer institucional.
• Profesionalizar el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil yavanzar en el diseño de una metodología eficaz para la contraloríaciudadana del ejercicio público.
• Continuar impulsando procesos educativos sobre los marcos legalesen materia de transparencia y acceso a la información.
En Alianza Cívica creemos que los esfuerzos para avanzar en latransparencia deben estar orientados al impulso de los siguientes ejes:
• La lucha contra la corrupción y la definición de indicadoresconsensuados para percibir e identificar la transparencia.
• La vigilancia ciudadana del ejercicio de gobierno y del correcto usode los recursos públicos, especialmente en el campo de la políticasocial y, sobre todo, en los procesos electorales.
• La rendición de cuentas como práctica normal de los tres poderes degobierno así como de los partidos políticos, de las organizaciones de
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
asistencia privada, sociales y civiles.• Promover reformas constitucionales en el sistema judicial que
garanticen que los actos de corrupción serán perseguidos ysancionados oportunamente.
• Impulsar una gran campaña de educación cívica en la que se resaltenlos valores anticorrupción.
• Promover órganos mixtos, con participación ciudadana para el con-trol y fiscalización de los tres órdenes de gobierno.
• Simplificar y hacer transparentes los mecanismos y trámites paraacceder a las licitaciones públicas, los recursos públicos y la operaciónde programas.
Para finalizar, ubicamos que entre los principales desafíos para elfortalecimiento de la institucionalidad democrática e impulsar una culturade la integridad y transparencia, está la necesidad de recuperar, reivindicary dignificar la política y lo público en su más amplia acepción. Sólo asípodremos avanzar en la construcción de una ciudadanía que sea capazde ejercer sus derechos y exigir calidad a la política y a los políticos,calidad basada en el libre acceso a la información, la rendición de cuentas
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y el apego ético a las reglas de la democracia.
Debemos avanzar en mejorar las instancias de representación política,los mecanismos de participación directa y de vigilancia ciudadana.Requerimos partidos políticos fortalecidos, con proyectos y propuestasviables que consideren y atiendan las necesidades reales de la población.Requerimos instancias públicas eficientes pero también requerimos unasociedad civil fortalecida que conozca, ejerza y exija sus derechos y semovilice alrededor de causas ciudadanas que contribuyan a optimizar lagestión de gobierno.Estamos convencidos de que sólo con mecanismos de participaciónciudadana directa, con información veraz y oportuna a la ciudadanía,con mecanismos claros y eficaces de transparencia y rendición decuentas de la gestión de gobierno podremos combatir la corrupción, ladiscrecionalidad y la impunidad de hechos que vulneran la política y elfortalecimiento del sistema democrático mexicano.
El Acceso a la Información¿Qué Falta por Hacer?
Mtro. Alonso Lujambio*
La práctica institucionalizada de la transparencia para que el ciudadanotenga acceso a la información pública gubernamental, es un arregloreciente en las democracias del mundo. Decir que la democracia y latransparencia van juntas es un error: estamos ante un fenómeno nuevoque, a mi juicio, supone una modificación radical a largo plazo en lacultura, en el modo en que se conciben los controles ciudadanos sobreel poder, hablando en términos estrictamente de democracia liberal.
* Comisionado del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI).
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
Cuando el ciudadano puede someter a escrutinio directo a la instituciónpública decisora pidiéndole información y documentación, estáejerciendo un control que no existía antes. Existió, indirectamente, através de los mecanismos de la representación política. A través,ciertamente, del momento electoral o de la representación en loscongresos y de sus instancias fiscalizadoras y demás, pero no de maneradirecta. Consecuentemente, aquí hay un nuevo mecanismo de controldirecto y no mediado por la representación política.
La transparencia y la rendición de cuentas son parte de un fenómenonuevo, es posible demostrar esto con cifras: 63 países tienen Ley deTransparencia, es decir, 33% de los 193 países que reconoce la ONU.Suecia tuvo en 1766 la primera Ley de Transparencia, el segundo fueFinlandia con su ley de transparencia en 1951. Aproximadamente el 75%de las leyes de transparencia fueron aprobadas desde 1990. Pero simiramos un poco más para atrás, veremos que en realidad la aceleraciónse empieza a dar en los años 70, 80 del siglo XX. Desafortunadamente,en América Latina tenemos muy pocos países con Ley de Transparencia.
Insisto en esto porque estamos ante el modelo mexicano y hay quediscutir exactamente en qué consiste, por qué es tan conocido en elmundo y por qué llama tanto la atención el modelo mexicano de Ley deTransparencia.
Colombia fue el primer país de América Latina en contar con una Ley deTransparencia en 1985; Belice en 1994. Algunos países de la comunidaddel Caribe como Trinidad y Tobago o Jamaica cuentan con Ley deTransparencia, pero de los veinte grandes países de América Latina, sólo6 de ellos tienen Ley de Transparencia: Colombia, México, Panamá yPerú, en 2002; Ecuador y República Dominicana, en 2004.
Colombia es la única expresión más o menos dilatada en el tiempo, perotambién en el procedimiento, porque es en los tribunales ordinariosdonde se resuelven los casos. En consecuencia, se puede tener resueltoun recurso de revisión, en un período de un año y medio o dos,aproximadamente. Lo mismo ocurre en la República Dominicana, uncaso que empezó su experiencia a partir de 2004.
Con lo anterior quiero resaltar que el modelo de Ley de Transparencia esclave, porque un país puede contar con una Ley de Transparencia y sinembargo, establecer una red institucional que no la promueva. El sistemamexicano es el que más agresivamente promueve el derecho de accesoa la información, para bien del sistema mexicano y de nuestra Repúblicademocrática.
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Debo decir, en relación con las reflexiones que ha hecho el Secretariode la Función Pública, que los Comisionados del IFAI estamos en todomomento, absolutamente dispuestos, con total transparencia, a debatirel modelo mexicano y, por supuesto, mejorarlo.
Es motivo de preocupación que, por ejemplo, como lo expusimospúblicamente en su momento, existan iniciativas que establezcan laposibilidad de revisar las resoluciones del Instituto Federal de Acceso ala Información Pública ante el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa.De haberse aprobado dicha iniciativa de la Ley Orgánica del Tribunal deJusticia Fiscal y Administrativa, las virtudes del modelo mexicano sedejarían sin efecto, pues al poder impugnarlas ante ese Tribunal, sedilataría el tiempo de la resolución. Por el trabajo monumental que tienedicho órgano, se retrasaría e incluso impediría la entrega de la informaciónpública a los particulares, de manera tal que el modelo mexicano ahíterminaría. ¿Para qué queremos Instituto Federal de Acceso a laInformación Pública si todo terminará en otra instancia?
Si ya se creó un órgano especializado, que es un Instituto del PoderEjecutivo con facultades quasi judiciales, especializado en materia detransparencia, que es el Instituto Federal de Acceso a la InformaciónPública (IFAI) y después lo revisa un Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo, no especializado, la creación del IFAI pierde sentido. Sila especialidad está en una posición intermedia del arreglo institucionalno veo ya el modelo, ya se perdió, ya se dilató en el tiempo el uso efectivodel derecho. Se creó una institución para que fuera rápida y se creó otrainstitución para que sea lenta. Entonces tenemos dos instituciones: unaque acelera y otra que frena.Este es el motivo de nuestras críticas, no se trata de oponernos a quenuestras resoluciones sean debatidas. Por supuesto deben ser debatidas,siempre y cuando el modelo permanezca y siga siendo fuerte y expedito.
Las Leyes de Transparencia están concentradas en Europa, en Américadel Norte, en un espacio breve del Sur de África, en India y en algunospaíses circunvecinos, en Australia y en Japón; pero en América Latina,tenemos una concentración de países sin Ley de Transparencia y Accesoa la Información Pública. En Perú, por ejemplo, el defensor del pueblo uombudsman, tiene un papel específico que jugar en la discusión de estetema, pero no existe un cuerpo colegiado, ni institución alguna encargadadel tema.
Una de las peculiaridades más importantes del modelo mexicano, quelo hace único en el mundo, es el sistema de solicitudes de información
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
por vía electrónica. Esta herramienta fue creada por la Secretaría de laFunción Pública, con la presencia de los Comisionados fundadores delIFAI, y es el resultado de una convergencia de intereses políticos y devocaciones institucionales, que hoy administra eficientemente las solici-tudes de información.
Veamos algunas estadísticas del año 2003. En el primer mes se recibieron4,768 solicitudes de información en el sistema, estrictamente del PoderEjecutivo y de sus 240 agencias que reciben solicitudes de información.Al terminar ese año, las solicitudes de información sumaron 24,000. Parael 2004 y 2005, se observa una tendencia incremental de las solicitudesde información. Es el Sistema de Solicitudes de Información (SISI) loque potencia extraordinariamente el uso del derecho al acceso a lainformación. Sin un Sistema de Solicitudes de Información electrónico,el ciudadano tiene que mandar su solicitud por correo, produciendo lamayoría de las veces resultados magros. En tres años de vigencia de laLey se cuentan 131,000 solicitudes.
Estamos frente a un derecho que es posible utilizar a través de latecnología. Hay quien dice que no todo México tiene acceso a Internet,y que por lo tanto es imposible pensar que el uso de este derecho seapara todos. En realidad lo que se pretende decir es que si estuviéramosen el siglo XIX y tuviéramos que ir al correo, y alguien tiene caballo yotro no y tiene que ir a pie, entonces los que tengan caballo, déjenloporque esto tiene que ser parejo, todo mundo debe de ir a pie. Esto esabsurdo. El uso de la tecnología debe ser bienvenido.
El hecho de que los ciudadanos que están en las zonas rurales no puedanhacer uso del derecho porque no tienen Internet no milita en contra deInternet, ni de su empleo, sino de la realidad desigual de nuestro México,pero eso no es razón para frenar el uso del derecho quitando elinstrumento de Internet. Me parece absurda esa discusión.
En 2006, se advierte el uso cada vez más frecuente de la vía electrónica,vean a quién se le pide más información, vean al ciudadano actuandoen el sistema. Tenemos ocho mil solicitudes de acceso a la información,hasta el 28 de febrero de 2006, concentradas en el Instituto Mexicanodel Seguro Social, esto resulta lógico, pues, con la cantidad de usuariosy de miembros del Instituto Mexicano del Seguro Social y delimportantísimo y relevante papel que juega en la vida cotidiana de laspersonas, se pide no sólo información pública, sino muchos datospersonales. Sin embargo, hay que recordar que el tema de los datospersonales de los ciudadanos está protegido por la propia Ley deTransparencia, que también está encargada de difundir la información
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pública.
Se ha solicitado información de 240 dependencias del sector públicofederal, sobresalen la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en lamedida en que aquí se concentra la función financiera del Estadomexicano y la Secretaría de Educación Pública.
Otro enfoque es la concentración de solicitudes de información porentidad federativa, por ejemplo en el Distrito Federal se tiene unaconcentración de casi la mitad de las solicitudes. Después está el estadode México y su zona metropolitana, siguiéndole Jalisco, Puebla, NuevoLeón y Chihuahua.
Tenemos, además del dilema del uso del derecho por las diferencias enla disponibilidad de acceso a Internet, un punto más de discusiónpropiciada por la concentración, también territorial, de estosinstrumentos, y de una cultura política o del flujo de información quepermite hacer más fácil el uso del derecho, en algunas entidades que enotras. Necesitamos hacer más uso del derecho, necesitamos difusióndel derecho, ciertamente, este es un asunto cultural que no se resuelveni en un año ni en dos ni en tres, sino paulatinamente.
Yo no creo en los cambios espectaculares. En el IFE viví un cambio lento,parsimonioso, sistemático, que no hizo que el IFE viviera un gran prestigioen el momento cuando nace, sino que se construye, se trabaja en eltiempo, eso es una apuesta institucional de largo plazo, es histórica,todos los partidos la empujaron, y es exactamente lo que sucede en elIFAI y con la Ley de Transparencia en general, que requiere demodificaciones lentas, pero para que se produzcan hay que trabajarlastodos los días, evidentemente esto es lo que estamos haciendo en elInstituto Federal de Acceso a la Información Pública.
Vean los recursos de revisión, lo que el IFAI resuelve. El IFAI es un tribu-nal quasi jurisdiccional, digamos en materia de lo contenciosoadministrativo en asuntos de transparencia federal y solamente en laadministración pública federal. De las 121 mil solicitudes de informaciónacumuladas en dos años y medio, 5 mil han llegado al IFAI porque lasolicitud que el ciudadano hizo no fue satisfecha por la autoridad y buscasu resolución en el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.
El Pleno del IFAI resolvió 1,431 casos en el año antepasado y 2,639 en elpasado; es decir, el ciudadano está pidiendo cada vez más y acudiendo,también en términos porcentuales, cada vez más a que el IFAI resuelvauna diferencia. Se está sofisticando el uso del derecho.
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
Cabe resaltar también que cada vez las solicitudes de información sonmás complejas, puesto que las preguntas han entrado a las entrañas dela administración de la cosa pública. De esta manera, es también relevanteanalizar cómo resuelve el IFAI, a fin de erradicar esa visión polarizada:por un lado, los que creen que es una agencia pública y por ende, hacelo que el gobierno le diga, cerrando la información; y por el otro lado, lavisión, igualmente exagerada, que opina que el Instituto abre demasiadainformación, violando la Ley.
En el 25% de los casos resueltos de fondo, que son 2,761 hasta el 15 demarzo de 2006, excluyendo aquellos casos que fueron sobreseídos,desechados u otros que no fueron admitidos a trámite, se confirma lanegativa del sujeto obligado de otorgar acceso a la información solicitada.Dicha información no es proporcionada al solicitante puesto que deotorgarla se pudiera poner en peligro la seguridad nacional, la seguridadpública y/o la vida y privacidad de las personas.
En el 35.8% de los casos, el IFAI modifica la decisión de la autoridadpara entregar la información. Por un lado, las resoluciones puedenmodificar el fundamento utilizado por la autoridad a fin de clasificar comoreservada o confidencial cierta información; pero también suele sucederque por modificación se entienda el hecho de que en diez contenidos deinformación solicitados a la autoridad, ésta debió efectivamente negaracceso a 4, por ser información clasificada, pero se le instruye a otorgarel acceso al resto de la información.
En el 38% de los casos, el Instituto Federal de Acceso a la InformaciónPública revoca totalmente la respuesta de la autoridad, es decir el IFAIdice “en definitiva tienes que dar la información tal como se te pidió, enlos términos exactamente expresados”.
El artículo 6 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública Gubernamental establece que la Ley se debe interpretar siguiendoel principio de publicidad. Este Instituto es por definición incómodo,puesto que revisa una negativa de información; en consecuencia, oconfirma o revoca o modifica con fundamento en la Ley Federal deTransparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,siguiendo el principio de publicidad. No es una Institución de talibanesde la transparencia, ni de conservadores anti-transparencia, queremosser una institución que aplica estrictamente la Ley, que tiene comomandato empujar la transparencia y hacerlo con corrección y prudenciapara no poner en jaque la seguridad del Estado ni la privacidad de lapersona.
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¿Cómo evoluciona el conocimiento del IFAI? ¿Conoce usted de laexistencia de la Ley de Transparencia? Veamos las cifras de las encuestas.En el año 2003, sólo el 22% de las personas conocía de la existencia dela Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental, mientras que en el año 2004, este porcentaje aumentóa 33%; es decir, lentamente se va construyendo en el imaginario socialla existencia de la Ley. Esto no significa que dichos ciudadanos la hayanusado, sino que conocen de su existencia.
Respecto de la pregunta: ¿Ha oído hablar del IFAI? El 12% lo conocía enel año 2003, pero sorprendentemente, para el año 2005, esa cifra cambióal 44%. Lo anterior implica que dicha cifra va al alza y razonablementerápido. Así, la presencia del IFAI, de la Ley de Transparencia, y de lasunidades de enlace –que son finalmente los protagonistas de esta historiadada la perspectiva institucional- configuran en México la aplicación delderecho a la información.
En todo caso, quiero subrayar, que un elemento nos falta, es obviamenteel tiempo, la continuidad de un buen arreglo institucional. Al respecto,se requiere también del apoyo político de una Secretaría de la FunciónPública comprometida con la Ley. Esta Institución ha nacido en estesexenio, por lo que para el futuro necesitamos precisamente un gobiernocomprometido con la transparencia.
Cuando una autoridad no acata una resolución del Instituto Federal deAcceso a la Información Pública entramos a otro dilema, puesto que nohay sanción directa que el Instituto pueda imponer al sujeto obligadoque desacató la orden. Uno de los escenarios sería reformar la leyrespecto de estas facultades; también se habla en la ley de la posibilidadde ir a la opinión pública a denunciar un desacato a la institución. Este esun tema especialmente complejo. Es curioso que una ley establezca comouna atribución legal salir al público a quejarse, a denunciar políticamenteun desacato.
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
Por otro lado, el sistema sancionador de las faltas administrativas estáen manos de los Órganos Internos de Control en cada dependencia,puesto que cuenta con la facultad de iniciar un procedimientoadministrativo en contra de un funcionario público que no ha acatadocabalmente una resolución del Instituto Federal de Acceso a laInformación Pública; es un procedimiento administrativo, en los términosde la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Consecuentemente, el apoyo al Instituto sí es una cuestión institucionalpero también es una decisión política, evidentemente. Porque si no sedecide políticamente apoyar desde los Órganos Internos de Control ydesde la Secretaría de la Función Pública la función del IFAI, ésta empiezaa ponerse en un nivel de riesgo tal que tiene que ir a la siguiente fracciónde ese artículo que dice: “¡Ah! y si no te hacen caso, te vas a la opiniónpública a denunciar ese hecho”. Nosotros sabemos qué significa eso, iral público es finalmente, a la larga, desgastar las instituciones. Se puedegritar: “Ahí viene el lobo” pero si se grita cada 15 minutos, difícilmentealguien lo va a creer.
El hecho de que la Ley posibilite a la opinión pública acudir al IFAI adenunciar una acción ilegal en materia de transparencia, es un poderque debe cuidarse extraordinariamente, como la niña de los ojos, es unpoder político que la Ley otorga, no es un poder institucional. Para usarlohay que tener credibilidad y autoridad moral. Pero, de cualquier modo,usar con demasía un poder así, a la larga pone en jaque a la institución.De ahí la importancia de que esta institución tenga apoyo político, esoes algo que en el diseño institucional actual es imprescindible.
Fiscalización y Rendición de Cuentas
C.P.C. Arturo González de Aragón*
Las responsabilidades inherentes al poder público representan el nuevoeje de la discusión política y, en este contexto, la transparencia, larendición de cuentas y la fiscalización superior se han convertido endemanda permanente de la sociedad.
El poder que actúa sin reglas y contrapesos se convierte, inevitablemente,en un poder arbitrario. Por eso, el poder debe contar con institucionesque, de manera efectiva, combatan la discrecionalidad y llamen a rendir
* Auditor Superior de la Federación.
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cuentas a los gobernantes.
La parte estructural de este sistema son las instancias de control internoadscritas a la Administración Pública Federal y las de control externoque realizan los órganos de fiscalización superior de los Congresosestatales y la Auditoría Superior de la Federación (ASF), en el ámbitofederal.
Ambos controles no deben ser vistos bajo esquemas excluyentes sinocon un enfoque complementario, considerando los tiempos, propósitosy ámbitos de competencia de cada uno de ellos. Un eficiente controlinterno evita las irregularidades y facilita las revisiones de la fiscalizaciónsuperior.
A cinco años de la reforma constitucional, los principales resultadosalcanzados por la ASF, son los siguientes:
1. En el año 2001, en un proceso inédito por su transparencia y entre65 aspirantes, se eligió al titular de la ASF, con el 83% de la votacióndel pleno de la Cámara de Diputados.
2. Se aprobó un Reglamento Interior, con la figura de los AuditoresEspeciales.
3. Se establecieron las normas para la fiscalización superior y un códigode ética profesional.
4. Se presentaron a la Cámara de Diputados los Informes de Resultadosde la Revisión de las Cuentas Públicas de los ejercicios fiscales de2000, 2001, 2002, 2003 y, recientemente, la de 2004.
5. Se amplió la cobertura de la fiscalización con la ejecución de auditoríasal desempeño y auditorías horizontales.
6. Se han obtenido resarcimientos económicos comprobables poraproximadamente 20,800 millones de pesos, lo que representa 30veces el presupuesto anual de la ASF.
7. Se firmaron 28 Convenios de Coordinación con los Congresos lo-cales, para la revisión de los recursos federales destinados a estadosy municipios, estando en proceso la firma con las legislaturas deChihuahua, Oaxaca, Sonora y Tamaulipas.
8. En el ámbito internacional, la ASF ocupa actualmente la primeravicepresidencia en la Organización Internacional de Entidades deFiscalización Superior (INTOSAI) y en el año 2007 ocupará lapresidencia mundial por el período 2007-2010. Esta Organizaciónagrupa a todas las Entidades de Fiscalización Superior del mundo,incluyendo los Tribunales de Cuentas.
Por otra parte, ante el nuevo entorno político resulta indispensable la
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
colaboración entre los órganos internos de control y las entidades defiscalización superior, para enfrentar el desafío que más importa a laciudadanía: lograr la eficiencia del Estado en beneficio de la población.
Con esa perspectiva, evaluar la actividad gubernamental constituye unatarea prioritaria en la que debemos comprometer capacidad, decisión yvoluntad como condición para ganar la credibilidad de la sociedad.
En ese sentido, debemos reconocer los avances del país, pero también,las áreas que aún reflejan estancamiento o retroceso. Conocer nuestrarealidad nos permite determinar, con mayor claridad, las soluciones querequerimos. Entre los resultados obtenidos en los últimos años, destacanlos siguientes:
• En materia económica, por el periodo 2001-2005 se reportan losresultados siguientes:
- Crecimiento promedio anual del 1.8%- Incremento del 68% de las reservas internacionales, al pasar de 40,900
millones de dólares (mdd) en 2001 a 68,669 mdd en 2005.- Inflación promedio anual del 4.52%, reportando en el año 2005, el
3.3%; la inflación más baja desde hace aproximadamente 36 años.- Variación promedio del tipo de cambio de 17.2%, al pasar de 9.3 a
10.9 pesos por dólar.- Disminución del déficit de la balanza comercial en un 21.4%, derivado
de un crecimiento del 34.6% de las exportaciones, contra el 31.4%en las importaciones.
- La estabilidad macroeconómica alcanzada ha generado múltiplesbeneficios políticos, económicos y sociales.
- México es, en la actualidad, la décima economía del mundo.
• De acuerdo al reporte 2004 de la Organización para la Cooperación yel Desarrollo Económicos (OCDE), el Índice de Desarrollo Humano(IDH) refleja que, el ingreso per cápita de los mexicanos en el año2003 fue de 9,168 dólares, superior en 8.7% al de 2001.
• En cuanto a desarrollo social, destaca la cobertura alcanzada por losProgramas de Vivienda, Oportunidades, PROCAMPO y Ahorro Popu-lar, así como el Seguro Popular otorgado a la población que no contabacon servicios de salud en el país.
• Las familias con pobreza de capacidades, que era de aproximadamente45 millones de personas en 1996, se vio disminuida en el año 2004 a25 millones de personas, lo que representa otro avance importante
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del Programa Oportunidades.
• El gran esfuerzo desplegado en los programas de crédito a la viviendaha tenido, como resultado, que durante la presente administración3.3 millones de familias haya estrenado casa propia.
• Las Leyes Federales de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental y la del Servicio Profesional de Carrera, constituyeninstrumentos de gran importancia que acreditarán su valía en el tiempo.
• Por último, la Agenda de Buen Gobierno que ha desarrollado elEjecutivo Federal con programas como el del "Gobierno Digital" a travésde C ompranet y el Portal Ciudadano, el de "Gobierno Transparente" yel de "Mejora Regulatoria", constituyen acciones relevantes en arasde la transparencia.
No obstante los avances alcanzados, existen otras materias en las quenos hemos rezagado de manera constante y peligrosa, tal como lomuestran las evaluaciones que hemos conocido en recientespublicaciones.
En cuanto a recaudación tributaria, la OCDE señala que nuestro paísnecesita mejorar su eficiencia recaudatoria, toda vez que en el reporte2004 México registró el peor índice entre las 30 naciones integrantes dedicha Organización. México recauda el 18.0% del Producto Interno Bruto(PIB), en tanto que Suecia recauda el 50.6%, Dinamarca el 49.4% y Bélgicael 46.2%. La media de recaudación de la OCDE es del 38.9%, esto es,más del doble de lo que recauda nuestro país.
El Banco Mundial, en su más reciente estudio "Reducción de la pobrezay crecimiento: Círculos Virtuosos y Viciosos", señala que México requiereincrementar su recaudación fiscal en un 5.2% como proporción del PIB,con el objetivo de reducir la desigualdad social y la pobreza.
En sus reportes correspondientes, el Banco Mundial ha calificado aMéxico en los siguientes lugares: 101 en tipo de cambio real; 89 encostos empresariales por crimen y violencia, y 75 en prácticas paradespedir y contratar personal.
Por otra parte, el exceso de tramitología y la discrecionalidad existentefavorecen la corrupción. En total, la Administración Pública Federal hagenerado 473 nuevos trámites, del 22 de enero de 2004 al 7 de marzo de2005. Así, pese a los propósitos de fortalecer las acciones de mejoraregulatoria, los trámites se han incrementado.
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
En lo que a imparcialidad de las Cortes de Justicia se refiere, México seubica en el lugar 78, de entre 120 naciones evaluadas. La falta de confianzade los mexicanos en el Poder Judicial es palpable, pues pareciera serque algunos de sus fallos no privilegian el interés superior de la sociedad.
Ante estos resultados, la Auditoría Superior de la Federación se encuentraempeñada en un esfuerzo por contribuir al desarrollo institucional delpaís, al impulso de la transparencia, la rendición de cuentas y a larealización de las acciones de fiscalización superior que promuevan elbuen gobierno.
Como resultado del proceso de fiscalización que hemos llevado a cabo,ha sido posible detectar importantes áreas de opacidad y riesgo, sobrelas cuales resulta indispensable la instrumentación de acciones puntualespara avanzar en los procesos de transparencia y rendición de cuentas.
La primera de ellas se ubica en la urgente necesidad de mejorar laeficiencia recaudatoria del Estado, requiriéndose, para ello, dar mayoresfacultades recaudatorias a estados y municipios, ampliar el padrón decontribuyentes, eliminar el sector informal de la economía, acabar conel contrabando, simplificar el marco regulatorio impositivo, otorgarcertidumbre jurídica al contribuyente, contar con una política fiscal delargo plazo que propicie certeza a las inversiones y mejorar larecuperación de las obligaciones fiscales de los contribuyentes a travésde juicios.
Una segunda área que ha sido seriamente afectada por la opacidadcorresponde a la de fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogosque ejercen cuantiosos recursos públicos y sobre los cuales hemosseñalado la apremiante necesidad de transparentar su operación.
Otra área sensible de riesgo la constituyen las pensiones y jubilaciones,las cuales representan, anualmente, erogaciones crecientes que no sonreveladas como pasivos contingentes en la información financiera. Esteproblema amenaza con estrangular las finanzas públicas del país.
Una cuarta área de opacidad se manifiesta en la magnitud de los recursosfederales transferidos a estados y municipios, que representanaproximadamente el 25% del total del gasto federal programable, lo cualnos obliga a la búsqueda de acciones que garanticen su adecuadarendición de cuentas y fiscalización.
La quinta área de oportunidad se localiza en la operación de los Proyectos
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de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS). Estosinstrumentos se han utilizado para eludir los controles de la deuda públicafederal y para iniciar proyectos que no cumplen con la normatividadque los rige.
Otra área más de opacidad se localiza en el gran volumen de recursosque se usan en los procesos electorales, a nivel federal, estatal y munici-pal, los que requieren de una legislación integral en la materia paraprivilegiar la transparencia y la rendición de cuentas y evitar el desvío delos fondos públicos.
Un séptimo aspecto en el que debemos avanzar lo constituye el sistemacontable gubernamental, en el que los bienes patrimoniales que seadquieren se registran inadecuadamente como partidas de gasto,provocando con ello que dichos activos no se reflejen como tales en losregistros de las haciendas públicas.
Esto impide disponer de un inventario integral del patrimonio nacionaly, consecuentemente, de su adecuado registro y preservación,propiciando prácticas corruptas que implican un elevado riesgo de ladesaparición de los activos. Es urgente contar con políticas homogéneasen la materia y con áreas especializadas en el control patrimonial de losgobiernos.La octava área de oportunidad que es necesario fortalecer se encuentraen la construcción de Sistemas de Evaluación del Desempeño basadosen indicadores estratégicos, de gestión y de servicios que permitanconocer la forma y grado de cumplimiento de las políticas y programaspúblicos, la calidad de los servicios que se prestan y el desempeño delos servidores públicos. Lo que no se puede medir, no se puede mejorar.La novena área de opacidad se encuentra en el renglón de los donativosde recursos públicos que se otorgan a instituciones de asistencia privada.Establecer una ventanilla única responsable de normar, evaluar, regis-trar y dar seguimiento a los recursos que en calidad de donativos sonautorizados, permitiría abatir la discrecionalidad existente.
La décima área de oportunidad se localiza en la mejora regulatoria delpaís. La gran opacidad y el exceso de corrupción pueden ser abatidos siexistiera una mejora regulatoria firme y vigorosa por parte de losgobiernos, que tuviera como principal objetivo una sensible reducciónde trámites y, por consecuencia, de burocracia y discrecionalidad.
La última área de opacidad se ubica en el establecimiento de una políticade remuneraciones que consolide todas las percepciones y consideretabuladores únicos de carácter universal, con límites mínimos y máximos
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
que eviten pagos adicionales por conceptos no contemplados en lanorma general.
La existencia de regímenes distintos y en algunos casos de excepciónen materia de remuneraciones a servidores públicos, complica, confundey refleja una alta opacidad y un exceso de discrecionalidad por la ausenciade criterios universales.
Atender estas áreas estratégicas tendrá como resultado un gasto públicomás eficaz y eficiente, liberar recursos para programas prioritarios,solucionar problemas estructurales e identificar oportunidades paramejorar el desempeño de las instituciones públicas; en suma, contribuira consolidar la confianza de la sociedad, elemento requerido para lafortaleza de todo gobierno.
Los países democráticos avanzados suelen ser intolerantes con aquellosservidores públicos que no son transparentes en su función y que norinden cuentas a la sociedad.
Estos años han mostrado que la pluralidad y la alternancia no bastanpara tener gobiernos eficaces y eficientes. Se necesitan, también,instituciones que promuevan la transparencia y la rendición de cuentas.
Elegir gobiernos eficientes es una tarea prioritaria de la sociedad. Hacerlostransparentes es responsabilidad del Poder Ejecutivo y dotarlos desistemas adecuados de rendición de cuentas es obligación del PoderLegislativo.
La transparencia y la rendición de cuentas son una obligación ineludiblede los gobernantes y representan derechos de los ciudadanos que deninguna forma pueden quedar en entredicho. Sin ellas, podemos caerfácilmente en la corrupción y en la visión patrimonialista de los cargospúblicos.
Benito Juárez afirmaba: “El buen gobernante no es el hombre que goza
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y se prepara un futuro de dicha y ventura, es sí, el primero en elsufrimiento y en el trabajo”.
También señalaba: "La Suprema Ley de la República debe reflejar el in-violable y sagrado respeto de los hombres. El servidor público debeusar la ley como espada y escudo de su actuación. La respetabilidad delservidor público le viene de la ley y de su recto proceder en defensa delos intereses superiores de la nación".
Por nuestra parte, creemos firmemente que el imperio de la ley y laprevalencia del Estado de Derecho deben estar siempre presentes comopremisa ineludible de cualquier acción de gobierno. La transparencia yla rendición de cuentas son para todo un deber legal, ético y moral quenadie puede eludir.
Los que creemos en la transparencia y en la rendición de cuentasentendemos nuestro compromiso con la justicia y con la democraciapero, sobre todo, con el país y con el supremo privilegio de servir a losdemás.
El gran prócer y poeta cubano José Martí, hombre universal, afirmaba:"Sólo la moralidad de los individuos conserva el esplendor de lasnaciones".
La Transparencia como Política del EstadoDemocrático
Dr. John Ackerman*
El presente ensayo se desarrolla en tres partes: la primera se refiere alpor qué de la rendición de cuentas y el por qué de la transparencia. Seha dicho que la democracia electoral no era suficiente, pero ¿Por qué?¿Cuáles son los problemas con la democracia electoral?; la segundaaborda las siguientes cuestiones: ¿Qué es la transparencia y qué impactotiene? ¿Cómo se vincula con otros conceptos como participaciónciudadana y rendición de cuentas?; la tercera busca respuestas a ¿Cuáles
* Investigador de Tiempo Completo del Instituto de Investigaciones Jurídicas y Coordinador del Programade Investigación sobre la Legalidad, el Estado de Derecho y la Rendición de Cuentas de la FLACSO-México.Algunas partes del texto de esta Conferencia Magistral están basadas en John Ackerman & Irma Sandoval,Leyes de Acceso a la Información en el Mundo, Cuaderno de Transparencia #7, Instituto Federal de Accesoa la Información Pública, México, D.F., 2005.
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
son los retos para el futuro?, en este último apartado se hará una revisiónde los problemas que están surgiendo para hacer realidad el derecho alacceso a la información pública y la transparencia en México y el mundo.
El Dr. Enrique Cabrero ha expresado una definición de rendición decuentas, pero habría que preguntarnos: ¿Para qué implementarestrategias directas de intervención de la ciudadanía en el tema? ¿Porqué no son suficientes las elecciones libres y limpias como mecanismosde rendición de cuentas? Se supone que los diputados representan alpueblo y a su vez éste delega en ellos su autoridad. Los diputados, a suvez, delegan su autoridad por medio de la legislación al Poder Ejecutivoy al Poder Judicial. Hay una cadena de rendición de cuentas ya establecidaen el sistema democrático.
Esta relación de principal-agente, delegación de autoridad de uno a otro,debería ser suficiente para asegurar un Estado democrático, este era unargumento muy recurrente en la Mesa Siete de la Convención NacionalHacendaria sobre Transparencia, Fiscalización y Rendición de Cuentas.Algunos presidentes municipales y gobernadores decían que no habríaqué preocuparse por la participación ciudadana en la vigilancia del gastopúblico, porque esto únicamente causa ruido y complica esa cadenaformal, oficiosa de delegación de autoridad.
Hay explicaciones tanto estructurales como contextuales para el fracasoque ha sufrido la democracia electoral como mecanismo de rendiciónde cuentas. Estructuralmente, las elecciones no llaman a cuentas a losfuncionarios no electos, hay problemas graves de asimetría de lainformación entre los electores y los elegidos, y las elecciones únicamentefuncionan como mecanismos de rendición de cuentas ex post. Lasituación se torna peor cuando sumamos a estos problemas estructuraleslas flaquezas de las instituciones democráticas existentes. La pobrezadel debate político, la brecha que separa a la sociedad política de lasociedad civil, el carácter clientelar de muchos partidos políticos, el abusodel financiamiento privado desvirtúan aún más la capacidad de laselecciones de servir como efectivos mecanismos de rendición de cuentas.
En resumen, la comunicación entre la sociedad civil y el gobierno esconfusa. No es como una línea de comunicación telefónica entre elgobernante y la ciudadanía, más bien es como un telégrafo antiguo, enque los mensajes pueden ser descifrados de muchas maneras.
Aquí surge lo que se conoce en la literatura como el problema del “riesgomoral”, que se pone de manifiesto cuando el agente utiliza su ventaja encuanto a la información que maneja para romper con los propósitos del
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principal. El incentivo para el agente es precisamente no compartir lainformación que tiene, sino manipularla para sus propios intereses.
Los vicios de la democracia electoral se relacionan entre sí formando uncírculo vicioso, el hecho de que los ciudadanos sean externos al gobiernohace mucho más difícil que tengan una información adecuada para quepuedan ejercer su función de rendición de cuentas de alguna forma másallá del ex post.
En segundo lugar, la falta de información obstaculiza a los ciudadanos laposibilidad de ejercer efectivamente un control ex ante o simultáneo y aparticipar directamente en las labores del gobierno.
Tercero, la limitación a la rendición de cuentas ex post, o sea laexclusividad de esa forma de rendición de cuentas, hace sentir a losciudadanos que son poco importantes para el funcionamiento delgobierno, minimizando su inclusión y participación.
Lo que ha surgido en América Latina entonces, después de lastransiciones democráticas, son “democracias delegativas” (O´Donnell)donde los presidentes o los gobernantes elegidos funcionan básicamenteigual que como funcionaban antes, nada más que ahora hay eleccionesperiódicas para determinar cada tres o seis años quien va a ser nuevodictador. Es una situación recurrente en toda América Latina y otrasregiones del mundo.
Surge el acceso a la información y las leyes de acceso a la informaciónpública específicamente como un intento de solucionar estos problemascon la democracia electoral. Hace apenas 20 años, en 1986, solamente10 naciones contaban con leyes de acceso a la información pública. Enlos últimos 20 años hemos sido testigos de un proceso de aprobaciónde 56 leyes de acceso a la información pública, para llegar a 66 paísescon leyes en la materia. Si bien muchas de estas leyes están concentradasen las sociedades más desarrolladas, hay una gran diversidad en lascaracterísticas de los países que las han promulgado. No es algo quecorresponde exclusivamente o ni siquiera principalmente a una cuestiónde desarrollo económico. Azerbaiján acaba de aprobar su ley de accesoa la información pública, algunas islas del Caribe también cuentan conleyes fuertes.
La primera ley de acceso a la información pública se aprobó en 1766.Esto fue 10 años antes de la Independencia de los Estados Unidos y tresaños antes de la Revolución francesa, también mucho antes de laIndependencia de México. Es una ley histórica y se llama la Ley para la
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
Libertad de Prensa y del Derecho al Acceso a las Actas Públicas. Nolegisla únicamente el acceso a la información sino también defiende lalibertad de prensa.
La inspiración principal para el diputado que redactó la ley, AndersChydenius fueron las prácticas chinas de aquella época. Él admiraba elhecho de que los emperadores chinos eran dispuestos a “admitir suspropias imperfecciones como una prueba de su amor por la verdad y desu rechazo a la ignorancia, a la oscuridad”. Existía, desde la época de ladinastía Ching, del siglo XVIII, el Buró Imperial, una especie de contralorexterno que ejercía la práctica originaria de la apertura de las actaspúblicas. Otras cosas habrán pasado en China después, pero esimportante reflexionar en que la transparencia es un fenómeno global yque no necesariamente viene de los Estados Unidos o de Suecia, queresponde a la condición humana de manera mucho más amplia.
No es ninguna coincidencia que la primera ley de acceso a la informaciónfue también simultáneamente una ley que aseguraba la libertad de prensa.El acceso a la información pública y la libertad de expresión están unidosen cuanto a que los dos forman parte del concepto más amplio dederecho a la información. Una cosa es acceso a la información y otroderecho a la información. El artículo 19, de la Declaración Universal delos Derechos Humanos, señala que todo mundo tiene derecho a lalibertad de expresión, de opinión y de acceder a la información pública.
Lo que estamos viendo actualmente es la conceptualización de laslibertades de expresión y de opinión, no sólo como una cuestión deautonomía personal, que yo tengo derecho a expresar lo que se meantoja o lo que quiera, pero como el derecho de los individuos derealmente atraerse suficiente información para poder formar esasopiniones. Porque una cosa es declarar y opinar, y otra es tener opinionesfundamentadas. El derecho a expresarse, a tener una opinión deberíatambién incluir en sí mismo el derecho a la información pública.
Mark Bovens incluso ha planteado que el derecho a la información deberíaconsiderarse como la cuarta gran ola de los derechos humanos,equivalente a los derechos civiles, políticos y sociales, caracterizados enlos textos clásicos de T. H. Marshall, quien plantea que hay tres grandesolas históricas de derechos humanos: la primera en que se lograron losderechos civiles, de expresión, organización; luego los políticos, del voto,de participación en política; y la tercera, en la que se encarnan losderechos sociales, por ejemplo, en la Constitución mexicana, que es laprimera Constitución social en el siglo XX, en el mundo. Realmente,afirma este autor, deberíamos de ver el derecho a la información como
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una cuarta gran ola, justamente porque vivimos en un mundo globalizado,en la sociedad de la información y por ello hace falta el derecho a lamisma. De lo contrario terminaríamos igual de desempoderados ydesciudadanizados como en las épocas pasadas.
Bovens también hace una distinción muy importante, entre lo que élllama leyes y reglamentaciones que defienden y buscan mejorar la“higiene pública” y las leyes y las reglamentaciones que están ligadas aesfuerzos por construir un derecho a la información basada en laciudadanía.
De manera similar, Alasdair S. Roberts plantea que la participaciónciudadana en el control gubernamental no es solamente una posibilidadproductiva, algo deseable, recomendable, positiva, sino que realmentees una obligación de los ciudadanos. En consecuencia, tener derecho alacceso a la información pública es importante no nada más porque pro-tege o defiende un derecho, pero también porque permite al ciudadanocumplir con su obligación. Si no tiene información ¿cómo va a podercumplir con esa obligación?
Hay algunos obstáculos al conceptuar el derecho a la información eneste sentido. Por ejemplo, en los Estados Unidos ni siquiera está elderecho a la información en la misma Constitución. Está en la primeraenmienda, pero lo que dice ésta es que el Congreso no diseñará ningunaley respecto al establecimiento de alguna religión o que prohíba su libreejercicio o que limite la libertad de expresión, o sea, lo único que dice: elCongreso no puede hacer leyes que limiten la libertad de expresión.Conceptualiza el acceso a la información, el derecho a la información deuna forma totalmente negativa, el gobierno no debería obstaculizar y loque tenemos en México y en otros países es un enfoque más positivo,que el derecho a la información es el derecho a expresarse, no nadamás derecho a no ser censurado.
Aparte de estos argumentos más conceptuales, globales para el accesoa la información pública, también habría que señalar que hay argumentosmás prácticos. Además del impacto político que tiene en la ciudadanía yen la mejora de la democratización, también hay impactos económicose impactos en la administración pública muy importantes. Por ejemplo,la transparencia evidentemente es una herramienta muy importante paracombatir la corrupción, aunque por sí sola no lo va a hacer.
También habría que enfatizar el ámbito económico, en el cual hay unagran cerrazón en cuanto al acceso a la información pública. Tenemos unejemplo actual en México. Hay una excepción especial en la ley mexicana
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
que dice que se puede reservar información si es que se arriesga conafectar la estabilidad económica del país. Uno podría decir que eso esimportante, evidentemente, no deberíamos de estar dando cualquierinformación que vaya a desestabilizar la economía. Pero ésta es unaexcepción, única, especial, en el caso mexicano, viéndolo a nivelinternacional que ha permitido a la Secretaría de Hacienda cubrirse enun velo de gran opacidad.
Aquí tenemos un equívoco, desde mi punto de vista. La gente señalaque si las variables económicas y las decisiones económicas fueranpúblicas se podría estimular una gran desestabilización Pero hay estudiosrecientes que están saliendo, muy interesantes, que señalan que inclusolos mismos bancos centrales, cuando transparentan y hacen más públicosu proceso de toma de decisiones y las variables que están tomando encuenta, esto puede prevenir una desestabilización, puede prevenir lascrisis financieras.
Daniel Kaufmann, uno de los economistas más importantes del BancoMundial, ha hecho estudios a este respecto. Básicamente el asunto esque si confiamos plenamente en que el banco central está tomando lasdecisiones por sí solo, no hay problema. Pero lo que necesita el bancocentral no es nada más efectividad tecnocrática sino también legitimidadante la sociedad. Porque si el banco central fija una tasa de interés ohace un corto y la gente no cree que sea una política de largo plazo querealmente responde a un interés público, entonces no va a tener elimpacto necesario. Necesita contar con esa legitimidad y una de lasformas de construirla es siendo más transparente con la informaciónante el público.
Tercera parte: Algunos retos para el futuro. Debemos tener un granoptimismo. Evidentemente la ola del acceso a la información que harecorrido el mundo es una herramienta muy positiva, permitirátransformar lo que queremos decir con la misma democracia. Antes,hace unos 10 años, los que buscaban acceso a la información pública ybuscaban impulsar estas leyes eran quienes debían justificar por qué setenía que hacer pública una información, ahora se ha dado vuelta a lamoneda y es el gobierno quien debe justificar la secrecía de unainformación. Esto, evidentemente, es algo positivo.
Otra cosa positiva es que estas leyes se han aprobado como respuesta aprocesos políticos impulsados desde la sociedad civil. Hay un ejemploaquí muy interesante en Singapur, una isla del sureste asiático, uno delos países más ricos y más “wired” o “alambrados” del mundo. El
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porcentaje de acceso al internet es del 70 o 80%. Muy pequeño el paísantes era colonia inglesa, todavía tiene muchísimo capital inglés y esuno de los más desarrollados del mundo, tiene un férreo combate a lacorrupción, cuenta con un instituto independiente, autónomo de combatea la corrupción, explícitamente tiene muy limpias las finanzas públicas.Pero no ha promulgado ley de acceso a la información pública, ni siquierahay un movimiento de acceso a la información pública, la gente estásaturada de información proveniente de otras fuentes pero no sabennada sobre su propio gobierno. Este es un ejemplo de cómo el desarrolloeconómico no provoca automáticamente la transparencia, son losprocesos políticos y sociales los que la estimulan.
En términos de retos, la exposición del Dr. Diego Valadés fue muy atinadaen cuanto señaló la necesidad de ampliar el acceso a la informaciónhacia el sector privado. El nuevo “pluralismo estructural” (Giddens) delEstado y el surgimiento de la “nueva gestión pública” que descentralizael servicio público y lo mercantiliza obliga a abrir nuestras perspectivas anuevas fronteras.
El Dr. Valadés mencionó que en los Estados Unidos hay más policíasprivadas que públicas. También hay cárceles privadas y hay escuelaspúblicas administradas por empresas privadas. Siempre ha habidoescuelas privadas, pero ahora ya hay escuelas públicas que ejercenrecursos públicos del Estado pero que lo hacen contratistas especiales.De igual manera con las cárceles, hay cárceles que, no es que tengan supropio Poder Judicial o un Tribunal privado, pero una vez que una per-sona sea castigada y tenga que ir a la cárcel, la mandan a una cárceladministrada por el sector privado. Hay acceso a los contratos que existenentre las cárceles, pero todo lo que ocurra adentro: las condicionescarcelarias, los horarios, los derechos humanos de los presos, no esinformación pública.
Este es un fenómeno internacional muy importante. En Inglaterra tambiénhay un surgimiento de formas híbridas entre Estado y sector privado, enestas se pierde el acceso a la información pública.
Sin embargo, hay casos internacionales importantes de los cualespodemos aprender. La Constitución sudafricana, en su artículo 32 dice,primero, que cualquier ciudadano tiene derecho al acceso a lainformación que está en manos del gobierno y, dos, tener acceso acualquier información que sea necesaria para defender cualquiera delos derechos humanos señalados en su propia Constitución.
Esto permite tener acceso a información de medios de comunicación,
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
del sector privado, etcétera. Obviamente no se puede tener acceso acualquier factura o compra. No es cuestión de que de repente se eliminaal secreto bancario o el secreto de las empresas, pero permite alciudadano asegurar muy bien su derecho a conocer lo que le estásucediendo.
Se está generalizando una ola internacional de nuevas leyes, que quizápuede ser una solución de este problema. Son leyes que obligan a lascorporaciones privadas a notificar al público acerca de, por ejemplo,riesgos en sus operaciones, emisiones tóxicas o el uso de sus productos,medicinas, obligando al mismo sector privado a autorregularse, en dar aconocer información básica sobre cómo ellos están afectando al interéspúblico.
Esto podría ser algo en que podríamos pensar, incluso para la legislaciónmexicana, porque una cosa es vigilar desde el gobierno a las empresas,pero otra cosa es que las empresas se vean en la obligación de exponersey dar a conocer información básica sobre sus operaciones.
Un segundo desafío amplio está en la misma implementación de lasleyes. Hay un par de estudios recientes, 2004 y 2005, realizados por elOpen Society Institute, institución fundada por George Soros, en loscuales comparan países que tienen leyes de acceso a la información yde países que no las tienen. Lo que encontraron es que sí hay unadiferencia, los que tienen ley sí están dando más información, sí la estánfacilitando pero todavía los porcentajes son bajísimos.
México es una excepción, realmente nos va bastante bien, pero en gen-eral, solamente se está respondiendo a 35% de las solicitudes en términosde divulgación plena. Aún en Sudáfrica, hay un problema muy fuerte deaceptación, de conocimiento de la ley. Solamente el 30% de lasinstituciones públicas conocen de la ley y 11% de las organizacionesprivadas saben de la existencia de la ley.
Hay problemas también en Canadá. Se cree que en este país cuando sepide información ésta es proporcionada automáticamente. No es así: enuna conferencia organizada por el Laboratorio de Documentación yAnálisis de la Corrupción de la UNAM, Alasdair Roberts refería que élquería saber del Tratado de Cooperación de Seguridad Nacional existenteentre Canadá y los Estados Unidos, lo solicitó al gobierno canadiense, elcual contestó que no existe tal Tratado; preguntó al gobiernoestadounidense, donde le informaron que sí existe el referido Tratado yprecisaron la fecha en que fue suscrito. El interesado regresó con lasautoridades canadienses, demostrando que el gobierno estadounidense
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reconocía la existencia del Tratado, ante este hecho los canadiensesterminaron por aceptar que sí existía y ya lo habían encontrado.
Luego hizo otra solicitud de información sobre cómo habían manejadosu trámite inicial y cómo habían llegado a la conclusión de que no existíael Tratado. Le dieron una serie de correos electrónicos, de los cualesuno estaba totalmente bloqueado. Hizo una tercera solicitud, siguióbloqueado. Unos meses pasaron y por fin se lo dan y resulta que elcorreo en cuestión pertenecía al Comisionado de Información, quienmaneja los Tratados Internacionales. En un intento de explicar por quéno había encontrado el Tratado, el funcionario afirmó: “Se me olvidóbuscar en la gaveta secreta que contiene los Tratados que no existen”.Se ha dicho mucho que una Ley de Archivos sería importante en México.Evidentemente, si eso pasa en Canadá imagínense cuántas gavetassecretas con cosas que no existen tenemos en el gobierno mexicano.
Hay un efecto perverso de las leyes de acceso a la información pública.Cuando el sector público sabe que se va a poder requerir de todos susdocumentos, uno de los incentivos que se crea es generar menosdocumentos, documentar menos sus decisiones, elaborar, por ejemplo,en lugar de una versión estenográfica de una reunión, solamente lasminutas al final o el acta, nada más conteniendo los acuerdos.
El IFAI mismo no ha hecho muchas recomendaciones de sanción contraservidores públicos por incumplir la ley o no acatar un mandato del IFAI.
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
Existe solamente una media docena de casos. Esto puede tener dos
AGENDA DE LA TRANSPARENCIACOMO POLÍTICA DEL ESTADO
DEMOCRÁTICO
DESPUÉS DE LA REFLEXIÓN
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significados: por un lado puede ser que hay una gran obediencia y ungran cumplimiento de las Leyes de Acceso a la Información Pública. Opuede ser que el IFAI no ha querido “quemarse” demasiado rápidoexigiendo castigo a los funcionarios públicos que no están dandoinformación. Habría que estar muy vigilante de estos números, de estosdatos, tanto quienes estamos fuera como quienes estamos dentro.Para que el movimiento mundial, y en México, hacia la libertad deexpresión siga creciendo necesitamos contar con la participación activade la sociedad civil y también de los servidores públicos. Dentro delmismo gobierno hay corrientes a favor y en contra del acceso a lainformación, eso es muy importante porque luego la gente piensa enblanco y negro, sociedad civil contra el Estado. Pero hay gente dentrode la sociedad civil que defiende la opacidad y existen muchas personasen el gobierno que están a favor de la transparencia.
La movilización, la presión y la discusión constante, es lo que va a asegurarque la transparencia se haga realidad. De lo contrario, las leyes de accesocorren el riesgo de convertirse en letra muerta. Sabemos muy bien, haymuchas leyes mexicanas y en cualquier país que no se cumplen. Estapuede ser una más. Los principios que motiven a la Ley de Acceso a laInformación, pueden llegar a ser suplantados por intereses menosdemocráticos. No podemos esperar que los gobiernos o los funcionarioscambien por sí mismos, los vientos de la modernización y la globalizaciónno convierten de forma automática al Estado y a la información en algoabierto y transparente. El debate público y la acción social son elementosclave en la consolidación de la transparencia.
Agenda de la transparenciacomo política del Estado democrático
Después de la reflexión
Durante el Primer Coloquio Nacional La Transparencia como Política delEstado Democrático se desarrollaron cinco mesas de discusión:
I. “Transparencia y Democracia ¿Para Qué?”Presidente: Lic. José Guillermo Vallarta Plata, Presidente del IAP-Jalisco.Relator: Ing. Octavio Díaz García de León, Secretario Ejecutivo de laComisión Intersecretarial para la Transparencia y Combate a la
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
Corrupción, de la Secretaría de la Función Pública.
II. “La Federalización de la Transparencia".Presidente: Dr. Mauricio Merino Huerta, Investigador del CIDE.Relator: C. P. Guillermo Colorado Gándara, Contralor del H. Ayuntamientode San Pedro Garza García, N. L.
III. “El Papel de la Sociedad en la Consolidación de una Cultura deIntegridad y Transparencia".Presidente: Dr. Ernesto Isunza Vera, Profesor del Centro deInvestigaciones y Estudios en Antropología Social.Relatora: Mtra. Josefa Casas Velázquez, Directora General Adjunta deAsuntos Internacionales de la Secretaría de la Función Pública.
IV. “El Acceso a la Información ¿Qué Falta por Hacer?”Presidente: Dr. Sergio López Ayllón, Profesor-Investigador del CIDE.Relatora: Dra. Irma E. Sandoval, Coordinadora del Laboratorio sobreAnálisis y Documentación de la Corrupción, Instituto de InvestigacionesSociales, UNAM.
V. “Fiscalización y Rendición de Cuentas".Presidente: C. P. Alfonso Grey Méndez, Contralor Interno de la Cámara deDiputados del H. Congreso de la Unión.Relator: Dr. Jorge Manjarrez Rivera, Premio INAP 2002.
Estas mesas abordaron y discutieron visiones, análisis, propuestas,avances, soluciones y retos sobre la transparencia en México y surelevancia como política nacional en la consolidación del Estadodemocrático mexicano.
En relación con la democracia se concluyó que la transparencia seencuentra ya en la agenda diaria del quehacer gubernamental y, en buenamedida, es ya un tema central de las organizaciones ciudadanas e,incluso, empieza a ser punto de referencia de los ciudadanos pararelacionarse con las autoridades y sus gobiernos. Ello representa unavance significativo pues la democracia se fortalece a través de lainstitucionalización de la transparencia en la gestión pública en lainteligencia de que fortalece los mecanismos de rendición de cuentas,el Estado de Derecho y promueve una cultura de transparencia eintegridad en la sociedad.
En la mesa sobre federalización de la transparencia se señaló la imperiosanecesidad de continuar en la dirección que marca la puesta en prácticade la Ley Federal, las veintiocho leyes estatales y los treinta reglamentos
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en la materia. Esto es, construir una base constitucional común entrefederación, estados y municipios que establezca criterios mínimos deacceso a la información y dé a la transparencia el carácter de una políticapública nacional. Con ello, la transparencia se constituirá no sólo en unfactor de rendición de cuentas, sino también en un instrumento promo-tor de la equidad y la inclusión en el desarrollo nacional del país.
Por lo que se refiere a la cultura de integridad y transparencia se planteóla necesidad de fortalecer la cultura de la legalidad no solamente en laeducación formal, sino también a través de campañas específicas dirigidasa los amplios y diversos sectores de la sociedad. Se señaló la relevanciade mecanismos como la Contraloría Social y el Monitoreo Ciudadano,los cuales con pocos recursos y con una metodología clara permiten ala sociedad vigilar y evaluar las acciones y decisiones dentro de la gestiónpública.
En el tema de acceso a la información pública gubernamental, losintegrantes de la mesa iniciaron su trabajo bajo la premisa de que latransparencia es una nueva forma de hacer gobierno y, por lo tanto, noes un fin en sí mismo sino un medio para lograr una auténtica rendiciónde cuentas. En este marco, una de las principales conclusiones fue lanecesidad de profundizar el estatuto de autonomía del Instituto Federalde Acceso a la Información (IFAI) e incorporar a los partidos políticos y alos sindicatos como sujetos obligados de transparencia tanto en el ámbitonacional como en el estatal y el municipal.Por otra parte, se destacó que la fiscalización y la rendición de cuentashan logrado un importante desarrollo institucional en México. A nivelfederal se cuenta con la fiscalización externa a cargo de la AuditoríaSuperior de la Federación y en cierta medida la realizada por el InstitutoFederal de Acceso a la Información, así como la fiscalización interna acargo de la Secretaría de la Función Pública y la Tesorería de la Federación;mientras que a nivel estatal y municipal se cuenta con las figuras de laContaduría Mayor de Hacienda o la Auditoría Superior de la Federación.
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Primer Coloquio NacionalLA TRANSPARENCIA COMO POLÍTICA DEL ESTADO DEMOCRÁTICO
No obstante, hay aspectos que deben atenderse a fin de procurar unmejor desarrollo de la fiscalización y rendición de cuentas en el país.
En los últimos años el proceso de fiscalización ha detectado áreas deoportunidad, sobre las cuales resulta indispensable la instrumentaciónde acciones puntuales para acabar con la opacidad y avanzar en losprocesos de transparencia y rendición de cuentas.
Entre estas áreas de oportunidad destacan la necesidad de mejorar laeficiencia recaudatoria del Estado, transparentar la operación defideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos que ejercencuantiosos recursos, transparentar el sistema de pensiones y jubilaciones,así como el uso de los cuantiosos recursos que se destinan a los procesoselectorales, entre otros.
Al abordar el tema de la práctica legislativa conocida como lobbying, sealertó sobre la necesidad de convocar a un amplio debate respecto alimpacto económico y político que ha generado la falta de ética y larendición de cuentas tanto de legisladores como de empresas; sometera registro público a todo aquel que como “lobbysta” desee intervenir enlas prácticas legislativas. Además, se recomendó contemplar una iniciativade reforma al Código Penal sobre el tráfico de influencias y consunciónpública. En suma, debe recorrerse el velo que encubre la participaciónde particulares en las negociaciones y acuerdos propios del PoderLegislativo.Finalmente, de estas reflexiones surgieron, a manera de conclusión,propuestas que, en conjunto, configuran una agenda de trabajo dirigidaa consolidar la transparencia como una política nacional imprescindiblepara el desarrollo democrático de México.
La Agenda
En los tres ámbitos de gobierno:
√ En el gobierno federal se han hecho esfuerzos para fomentar elDerecho a la Información, el siguiente paso es consolidarlo eimpulsarlo en entidades federativas y municipios.
√ Ampliar los sujetos de transparencia en los órdenes federal,estatal y municipal.
√ Modificar la planeación, operación, diseño de indicadores ysistemas de evaluación de la gestión pública para facilitar la
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participación social.
√ Reglamentar los aspectos relacionados con las prácticas delcabildeo en los órganos parlamentarios.
√ Incorporar a los partidos políticos y sindicatos como sujetosobligados de transparencia.
√ Eliminar la opacidad en el gran volumen de recursos que seusan en los procesos electorales, federales, estatales ymunicipales.
√ Registrar como pasivos contingentes a las pensiones y lasjubilaciones.
√ Transparentar las remuneraciones de los servidores públicos,quienes reciben diversas prestaciones y pagos adicionales.
√ Transparentar la operación de fideicomisos, fondos, mandatos ycontratos análogos, los cuales ejercen importantes recursospúblicos.
√ Transparentar la operación de los Proyectos de InfraestructuraProductiva de Largo Plazo (PIDIREGAS).
√ Tomar medidas para que se conozca públicamente la forma ygrado de cumplimiento de las políticas y programas públicos, lacalidad de los servicios que se prestan y el desempeño de losservidores públicos.
√ Registrar la adquisición de bienes patrimoniales, como inversiónen activos y no como partidas de gastos. Lo cual permitirá queesos activos se reflejen como tales en los registros de las haci-endas públicas.
√ Dar uniformidad a las páginas de transparencia gubernamentalen Internet y posibilitar que se realicen consultas transversalesentre las distintas instituciones.
√ Tomar medidas para reducir la brecha digital y democratizar elacceso a la información.
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En los gobiernos estatales y municipales:
√ Homologar las leyes de transparencia de los estados, a fin dedarles consistencia.
√ Eliminar la duplicidad y fortalecer la coordinación entrecontralorías internas de los estados y los órganos de fiscalizaciónde los congresos.
√ Descentralizar la fiscalización y rendición de cuentas, yproporcionar a los órganos de fiscalización las técnicas másmodernas de auditoría, evaluación y fiscalización.
√ Diseñar órganos de fiscalización superior en los estados conmayor autonomía y con la posibilidad de ciudadanizarlos yprofesionalizarlos. Diseñar y divulgar los índices de fiscalizacióny rendición de cuentas.
√ Despolitizar los nombramientos de los titulares de órganos defiscalización en las entidades federativas, mediante la definiciónde reglas claras para su designación.
√ Fortalecer la rendición de cuentas en el uso de los recursosejercidos por las entidades federativas, incluidos los congresosde los estados.
√ Transparentar la magnitud de los recursos federales transferidosa estados y municipios, que representan aproximadamente el25% del total del gasto federal programable.
En el gobierno federal:
√ Solucionar problemas estructurales e identificar oportunidadespara mejorar el desempeño y coordinación de las institucionespúblicas, como la que debiera existir, por un lado entre el IFAI yla Secretaría de la Función Pública, y, por otra parte, entre el IFAIy el Archivo General de la Nación.
√ Establecer el compromiso del Congreso de la Unión de explicarsus iniciativas. Así como establecer la obligación de que losservidores públicos funden y motiven cada uno de sus actos, esdecir, que justifiquen sus decisiones.
√ Dar mayor transparencia en el gobierno federal respecto a
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donativos a campañas políticas.
En el medio social:
√ La sociedad civil debe ejercer activamente su derecho a solicitarinformación. Por ello se hace necesario capacitar en materia detransparencia, tanto al servidor público como al ciudadano y alas organizaciones sociales.
√ Incluir en los planes de estudios de los distintos niveles deeducación materias relacionadas con la ética, la integridad y losvalores.
√ Posibilitar la participación de los partidos políticos y de lasorganizaciones de la sociedad civil en el establecimiento de loscriterios de transparencia.
√ Transparentar los donativos de recursos públicos que se otorgana instituciones de asistencia privada.
√ Fortalecer la cultura de la transparencia, tanto en la educaciónformal como a través de campañas específicas en diversossectores de la sociedad, a través de los medios de comunicacióny mediante programas gubernamentales como “Oportunidades”.
√ Consolidar mecanismos innovadores de participaciónciudadana, como Cartas Compromiso, Juntas o Consejos Lo-cales para los municipios y programas de Monitoreo Ciudadanoque garanticen la rendición de cuentas y el ejercicio del derechode acceso a la información de la sociedad.
Reformas legislativas y normativas
√ Construir una base constitucional común que establezca criteriosmínimos de acceso a la información.
√ Incluir en la Constitución los aspectos de autonomía,independencia, imparcialidad de los órganos de fiscalización.
√ Impulsar la Reforma Administrativa y mejora de los serviciosgubernamentales.
√ Ampliar la competencia del IFAI, dotándolo de un Estatuto deAutonomía.
√ Modificar el artículo 79 constitucional para crear el Tribunal Su-perior de Fiscalización de la Federación, como órgano autónomoe independiente para la rendición de cuentas.
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Primera edición julio de 2006
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Impreso en México.
