Le projet d'agglomération franco-valdo-genevois: vers une gestion durable de l'agglomération transfrontalière?

Master d'études avancées

Elodie BABO

Sous la direction du Professeur Antonio Da Cunha

La région transfrontalière vue dans le schéma d'agglomération, source : Metron

MAS Urbanisme durable Elodie Babo

Avant Propos

Vue aérienne sur l'agglomération transfrontalière, source: CERN

Si longtemps la Suisse s'est d'abord identifiée à ses montagnes,aujourd'hui elle ne peut ignorer l'importance que ses villes occupent dansson développement territorial. Depuis ces dernières années, elle a connuune urbanisation importante. Et malgré le maintien d'une qualité de vieexceptionnelle, elle n'a pas échappé au mitage de son territoire et auxexternalités négatives que cela entraînent (pollution, augmentation descoûts, clivage sociale).

A travers l'exemple de l'agglomération genevoise, je tenterai d'analyserquelles en sont les particularités. Le développement urbain durable demandeen effet une rupture avec les anciennes pratiques issues du modèlefonctionnaliste. Il n'y a plus de solutions simples et uniques. Lacomplexité des processus économiques, sociaux et culturels à l'œuvre auniveau mondial renforce l'incertitude quant à la façon de répondre auxenjeux urbains. De même, les questions environnementales prennentlégitimement de plus en plus de place dans les projets Dans ce contexte,

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Master en études avancées en urbanisme durable Septembre 2011


l'expérience genevoise constitue une expérience réussie qui mérite d'êtreétudiée.

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Plan

Introduction…………………………………………………………………………………………….P.5

I . D’une agglomération transfrontalière au projet d’agglomération franco valdo genevois.

Chapitre 1 Une agglomération au delà des frontières....................................................................P.7

Chapitre 2 Une métropole internationale aux multiples défis........................................................P.10

Chapitre 3 L’impulsion par la politique des agglomérations……………………………………...….P.16

II. Analyse du projet d’agglomération, exemple du PACA Meyrin St Genis

Chapitre 4 Le schéma d'agglomération : une agglomération compacte, multipolaire et verte..............................................................................................................................................P.21

Chapitre 5 Présentation des enjeux du PACA Meyrin- St Genis..................................................P.28

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Chapitre 6 Les enjeux de la densification et de la mixité dans les zones industrielles...................................................................................................................................P.36

III. Propositions pour le projet d’agglomération 2ème génération

Chapitre 7 Présentation des différentes institutions d’agglomération............................................................................................................................P.41

Chapitre 8 Vers une meilleure légitimité démocratique du projet ?...............................................P.44

Chapitre 9 Pour une politique foncière plus cohérente ?..............................................................P.45

Chapitre 10 pour une gouvernance métropolitaine : « Le Grand Genève »………………………P.47

Conclusion.............................................................................................................................P.50

Bibliographie………………………………………………………………………………………..P. 52

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Le projet d'agglomération franco-valdo-genevois

Vers une gestion durable d'une métropole transfrontalière?

Introduction

"Vers une agglomération ambitieuse et solidaire", c'est dans ces termes quele comité de pilotage du projet se représente les objectifs du projetd'agglomération franco-valdo-genevois dans son dernier communiqué depresse. L'ambition est en effet grande, à la hauteur des enjeux auxquelsl'agglomération transfrontalière devra faire face.

"Ambitieuse", dans un contexte de concurrence entre villes mondiales, où lesterritoires se doivent d'être attractifs afin d'attirer les emplois et leshabitants. "Solidaire", parce que cela ne va pas de soi de surpasser intérêtsparticuliers et rivalités pour privilégier un développement plus harmonieuxet équilibré entre un centre d'agglomération qui concentre l'essentiel desrichesses et une périphérie qui doit faire face aux conséquencesenvironnementales et sociales. Cela suppose une évolution dans lespratiques, sans doute dans les mentalités et l'émergence d'une certaineidentité métropolitaine.

Cependant, pour une agglomération qui s'étend sur 2'000 km2 à cheval sur 2pays, 2 cantons suisses et 2 départements français, le morcellementpolitique ne semble pas pour autant empêcher une gestion métropolitaine del'agglomération. Sans doute parce que cette métropole a une existence bienréelle pour tout un chacun qui identifie très clairement les différentsavantages à tirer de la présence de la frontière.

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Pour preuve, les passages à la frontière pour le travail ou pour le loisirn'ont de cesse d'augmenter. Les différences entre le coût de la vie, lessalaires, les disponibilités foncières, les opportunités professionnellesou les conditions cadres sont autant d'éléments intégrés et connus par lesmétropolitains qui développent des stratégies résidentielles etprofessionnelles qui creusent les déséquilibres d'un point de vueenvironnemental et social. Des clivages qui ne garantissent pas undéveloppement urbain durable et harmonieux.

Les prévisions de croissance de l'ordre de 200'000 habitants et 100'000emplois supplémentaires pour 2030 posent alors de réels défis pour lefonctionnement d'une agglomération dont les impacts négatifsenvironnementaux et sociaux commencent à se faire sentir. Comment garantirune qualité de vie que beaucoup qualifient à juste titre d'exceptionneltout en maintenant une telle attractivité et en résorbant lesdéséquilibres?

Sous l'impulsion de la politique des agglomérations de la Confédérationainsi que des nouvelles lois françaises sur l'intercommunalité et ledéveloppement durable, une planification commune d'un développement urbaindurable s'est mise progressivement en place.

A la suite de la charte d'agglomération liant contractuellement lesdifférents acteurs politiques en 2007, une démarche de projet s'estorganisée et a abouti à plusieurs études thématiques et études locales dontles conclusions ont été intégrées dans les outils traditionnels deplanification, tel le plan directeur cantonal de Genève. Le projet arriveactuellement à une phase plus opérationnelle (lignes de tramway ou encoredes aménagements autour des futures gares du CEVA ).

A l'aube de ces nouvelles réalisations et du projet d'agglomération 2ème

génération, un premier bilan s'impose. Ce projet urbain peut-il constituerun modèle ? Quelles sont les interventions qui restent à entreprendre pourparvenir à une agglomération durable ?

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I) D’une agglomération transfrontalière fonctionnelle au projet d’agglomération franco-valdo-genevois

Chapitre 1 Une agglomération au delà des frontières institutionnelles

Avant d’approfondir l’organisation de l’agglomération transfrontalière, ils’agira d’abord d’appréhender les différentes définitions de ce terme ainsique les différents périmètres selon l’Office fédéral de la statistique(OFS) et selon l’Institut national de la statistique et des étudeséconomiques (INSEE) pour la France.

Définitions et périmètres de l’agglomération transfrontalière

Pour un même phénomène urbain, deux différentes définitions s’appliquent.

La définition statistique de l’agglomération par l’OFS permet de délimiterles espaces urbanisés par rapport aux espaces ruraux. Elle est déterminée àpartir de critères démographiques, géographiques et économiques tels lapopulation résidente, la continuité du peuplement, le nombre de pendulairedépendant de la ville centre.

L’agglomération est formée d’un ensemble de communes adjacentes d’auminimum 20'000 habitants. Elle est composée d’une commune-centre quiaccueille au minimum 1/6 de la population résidente active occupéeprovenant des communes périphériques. Cette définition de l’agglomérationn’est pas figée et est actuellement en cours de révision.

Pour l’OFS, l’agglomération transfrontalière qui s’étend sur les cantons deGenève et de Vaud et une partie de la région française Rhône Alpes estcomposée de 131 communes :

- 57 communes françaises

- 42 communes genevoises

- 32 communes vaudoises

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Au dernier recensement de 2000, l’agglomération transfrontalièreregroupait 645 608 habitants.

Pour l’Insee, l’agglomération correspond à une aire urbaine qui est un « ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci ».

Elle se compose de 189 communes :

- 111 communes françaises

- 45 communes genevoises

- 33 communes vaudoises

Cartes des périmètres statistiques de l’agglomération transfrontalière

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http://www.insee.fr/fr/methodes/default.asp?page=definitions/commune.htm


source : observatoire statistiquetransfrontalier/oscstat

Le périmètre statistique de l’agglomération transfrontalière n’est pas toutà fait le même que l’on prenne en compte la définition de l’OFS ou celle del’INSEE. Pour palier à cette différence, l’observatoire statistiquetransfrontalier est chargé d’uniformiser ces différentes données etd’élaborer en autre des études sur ce territoire.

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Source : observatoire statistiquetransfrontalier / insee

On constate qu’au delà des limites administratives du canton de Genève, lesdifférentes communes françaises et certaines communes vaudoisesentretiennent d’intenses relations entre elles.

Du fait de l’exiguïté de son territoire (246 km2), le canton de Genèves’est trouvé limité dans son développement et a étendu son influence audelà de ses limites administratives vers l’est, le Pays de Gex et le cantonde Vaud et vers l’ouest, Annemasse et Saint Julien.

Malgré la frontière, on dénombre près de 500 000 passages par jour, que cesoient pour des raisons professionnelles, de formation ou de loisirs.

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source :OCM, département du territoire , Enquêtes

aux frontières

Les déplacements domicile-travail effectués par les 261 842 pendulairesexpliquent près des trois quart des passages à la frontière. 45%proviennent des départements de la Haute Savoie l’Ain et 20% du départementde l’Ain et 35% du canton de Vaud et du district de Nyon.

Les différents moyens de transports utilisés par les pendulaires

Nombre de pendulaires

A pied Bicyclette Transports individuelsmotorisés

Transports publics

261842 47120 10775 89458 114489

Source : OCSTAT, observatoire statistique transfrontalier

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L’intensité de ces déplacements matérialise en quelque sorte l’aired’influence de cette agglomération qui demeure en interrelation avecl’agglomération de Lausanne. Ainsi l’agglomération de Genève etl’agglomération lausannoise font partie d’une même aire métropolitaine pourl’OFS.

L’agglomération est à distinguer de l’aire métropolitaine dans le systèmeurbain. Plus qu’une agglomération, on peut en effet parler d’airemétropolitaine lémanique puisque l’agglomération transfrontalière estattenante à une autre agglomération et accueille 1/12 des actifs pourtravailler.

Maintenant que nous avons défini la définition de cette agglomération, ils’agira de distinguer ses caractéristiques de métropole internationale.

Chapitre 2 Organisation fonctionnelle de l’agglomération transfrontalière

Une métropole internationale aux multiples enjeux :

L’agglomération transfrontalière, dont les limites ne sont pas figées,connaît toutes les caractéristiques d’une métropole internationale. Lamétropolisation désigne les espaces fortement attractifs où se concentrentune population croissante, des fonctions urbaines de commandement et desfonctions de services supérieures.

Dans un contexte de mondialisation de l’économie, la mise en réseau desespaces urbains a favorisé la concurrence entre les régions afin d’attirerles différents flux migratoires et financiers. Nous allons voir quellessont les caractéristiques de cette agglomération qui permettent d’expliquerson attractivité.

Une agglomération attractive

Entre 1990 et 2000, malgré un vieillissement de la population,l’agglomération statistique connaît une croissance démographique de10.1% résultant en grande partie d’un important apport migratoire.

-Augmentation des flux migratoires

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Depuis les accords bilatéraux entre la Suisse et la l’Union Européenne, laSuisse est intégrée dans l’espace Schengen et accepte plus librement surson territoire les déplacements de population venant des pays signatairesde ces accords. La conséquence directe est une plus grande ouverture del’agglomération à des flux migratoires venant de la France voisine maiségalement des différents pays de l’Union Européenne.

-Croissance des emplois

Entre 1990 et 2005, le nombre d’emplois a augmenté de 20%. Le taux dechômage de 6.5% de Genève bien que le plus élevé de Suisse, est pourtantsigne d’un certain dynamisme de l’économique locale.

-Une économie de plus en plus tertiaire et intégrée dans le système mondial

Depuis le XIXème siècle et la création de la Croix Rouge, le cantonaccueille de nombreuses organisations internationales, d’abord avec lasociété des nations puis l’ONU, ou encore l’OMC. De nombreusesmultinationales ont élu domicile à Genève grâce à une politique depromotion économique efficace et à des conditions cadres favorables (droitdu travail, fiscalité).

Le secteur bancaire et les assurances sont très bien représentés etconstituent une place financière importante après celle de Zurich pour lagestion de fortunes. Le canton est devenu ces dernières années une placeimportante dans le négoce de pétrole concurrençant sérieusement desmétropoles comme Londres.

D’autre part, elle attire des activités de haute valeur ajoutée comme labiotechnologie. Sans oublier l’industrie horlogère qui se maintient àGenève où un tissu industriel a pu globalement se maintenir grâce à unstatut juridique spécifique des zones industrielles qui exclut tout autretype d’activité économique et toute activité résidentielle.

Quant à l’agriculture, elle reste subsidiaire et reste limitée à quelquescommunes de l’agglomération.

Une des conséquences de cette métropolisation est la spécialisationfonctionnelle du sol.

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Une agglomération fonctionnelle

On peut ainsi distinguer une différenciation très fine de l’agglomérationen 6 types :

- cœur d’agglomération

- zone urbaine centrale

- zone urbaine périphérique

- centres régionaux

- centralités locales

- villages

Genève ville-centre17


La ville de Genève avec 191’360 habitants en 2010 représente l’hyper-centre et capte l’essentiel des actifs des communes limitrophes. LongtempsGenève s’est considérée comme une île au vu de l’exiguïté de son territoireet du fait de son enclavement dans le territoire français. Cependant pourpouvoir fonctionner derrière ses remparts elle a toujours fait appel à son« arrière-pays » les zones franches de la campagne française d’abord pourson approvisionnement en produits agricoles puis plus tard en main d’œuvrepour faire fonctionner son industrie.

C’est ainsi qu’elle concentre la plus grande densité d’habitants etd’emplois de l’agglomération.

Tableau de l’évolution de la population résidente à Genève :

Source : OCSTAT, recensement de la population

Cependant très vite, la croissance de la ville s’est reportée sur lescommunes voisines proches puis progressivement vers les communes pluslointaines.

source : observatoire statistiquetransfrontalier

La concentration de l’essentiel des emplois et de la population est lesigne de l’attractivité du centre. Cependant cette concentration semble

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stagner et un certain desserrement de la population et des emploiss’opèrent sur les espaces de plus en plus éloignés.

De la même manière que l’exiguïté de son territoire lui a fait faire appelaux ressources « exogènes » elle explique en partie le développement urbainen dehors de ses limites originelles.

On distingue ainsi au delà du centre ville, une zone suburbaine et une zonepériurbaine.

Zone suburbaine

Elle correspond aux communes proches du centre. Ce sont les communes deLancy, Plan-les-Ouates, Onex, Meyrin ou Vernier qui accueillent unepopulation importante dans des quartiers résidentiels denses mais quiaccueillent aussi des activités qui ont progressivement quittées le centrepour les zones industrielles à partir des années 1970.

Zone périurbaine

Elle correspond à la deuxième couronne de communes urbaines comme Veyrier,Confignon ou Bernex qui ont connu un développement plus récent mais quigardent quelques caractéristiques d’un mode de vie plus rural. L’habitat secompose principalement de villas.

Villages

Ce sont des communes comme Satigny ou Perly qui demeurent rurales et oùl’agriculture occupe encore une place importante dans l’économie(vignes...).

Centres régionaux

Ils correspondent aux centralités secondaires françaises telles FerneyVoltaire, Annemasse ou Saint Julien. Elles connaissent une forte croissanceet constituent des communes résidentielles très denses (habitat collectif).

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Nous avons vu que le développement urbain de l’agglomération s’est en faitreporté sur les franges périurbaines entraînant un étalement urbain. Cetétalement urbain entraîne une consommation accrue de l’espace qui a desconséquences néfastes.

Cette spécialisation du sol corollaire au phénomène d’agglomération est lacause de nombreuses nuisances et de dysfonctionnements qui dépassent leslimites institutionnelles.

-Les dysfonctionnements de la métropolisation

Nous avons vu que les habitants de l’agglomération se déplacent de leurslieux de domicile situés en périphérie pour se rendre vers leurs lieux detravail dans le centre. Cette mobilité croissante créée d’importantsproblèmes de mobilité, de congestionnement du trafic autoroutierspécialement pendant les heures de pointe, malgré la construction del’autoroute de contournement dans les années 1980. De plus, cela créée uneaugmentation de la pollution atmosphérique et sonore et donc unedégradation de la qualité environnementale de l’agglomération.

D’autre part, la consommation accrue de l’espace a des conséquencesnégatives sur les espaces agricoles, l’activité agricole et surl’environnement en général puisque ces espaces participent à lastructuration du patrimoine paysager de l’agglomération. Cet étalementurbain a un coup financier plus important pour les collectivités puisqu’ilfaut pourvoir ces nouveaux espaces urbanisés en divers équipementscollectifs (assainissement, routes, écoles..).

Le coût social est également important puisqu’un certain clivage social ouségrégation socio spatiale s’installe entre d’une part des communesrésidentielles et d’autre part des communes avec une forte proportiond’activités. Une situation que la crise du logement endémique à Genève tendà entretenir.

En effet, dans le canton de Genève, le taux de vacance de logements nereprésente que 0.2%. Le rythme de la croissance démographique est beaucoupplus important que celui de la construction de nouveaux logements. Si bienque cela ne suffit pas à satisfaire la demande croissante en logement. Et

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une pénurie de logement s’installe dans l’agglomération et est à l'origined'une importante pression sur les prix des logements. Seules les ménagesles plus aisées trouvent à se loger, non sans difficulté et les classesmoyennes se répercutent sur les communes françaises où elles peuvent plusfacilement avoir accès au modèle périurbain de la villa individuelle. Laconstruction de logements étant plus important et les prix moins élevésqu’au centre de l’agglomération.

Cela n’a pas toujours été le cas. Dans les années 60 et 70, de grandesopérations de constructions de logements ont été lancées dans le canton.Vers 1970, 6’000 logements sont alors construits. C’est l’époque de laconstruction des grands ensembles de logements de Genève, les « citésradieuses » comme les Avanchets à Meyrin et la cité du Lignon à Vernieravec ses 10'000 logements.

Cependant, la volonté de préserver la zone agricole, provoque lefléchissement de cette tendance dans les années 80 et la constructionretombe alors à 2'000 logements pendant cette période. Dans les années 90,la crise immobilière atténue les effets de ce ralentissement. Cependant dèsles années 2000, la crise du logement s’accentue alors que la constructionde nouveaux logements tourne autour de 1000 logements dans le canton deGenève.

La construction de logement s’effectue sur les franges de l’agglomérationet plus particulièrement sur le sol français. Cette situation participe audéséquilibre entre le centre et la périphérie de l’agglomération.

La consommation de l’espace périurbain se fait au dépend des espacesagricoles. A cela, on doit ajouter la pollution sonore et atmosphériqueliée aux développements des déplacements motorisés individuels. Et enfin leclivage social provoqué par une spécialisation accrue du sol est leprincipal problème qui commence à se faire sentir.

Ce n'est cependant que fin des années 90, que ces enjeux vont réellementprendre toutes leur place dans le débat politique.

Chapitre 3 L’impulsion par la politique des agglomérations pourune organisation politique de l’agglomération

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Afin d’apporter des solutions aux déséquilibres entre le centre et lapériphérique et à la dégradation de la qualité de vie, une organisationpolitique à l’échelon de l’agglomération semble incontournable.

Le contexte transfrontalier est déterminant. On peut se demander dansquelle mesure ce contexte rend plus difficile une nouvelle organisation del'agglomération. Nous verrons que la fragmentation politique de cetteagglomération n’a pas empêché la mise en œuvre d’un réel projet commun.

La politique des agglomérations de la Confédération

Au début des années 2000, la Confédération prend pleinement conscience dela réalité des agglomérations. Le recensement de 2000 dénombre 50agglomérations qui accueillent près de 70% de la population suisse. Ellecomprend également que ces agglomérations sont des espaces moteurs pourl’économie, et que dans un contexte de mondialisation, le maintien de lacompétitivité de la Suisse passe par un développement de l’attractivité desagglomérations.

Néanmoins, elle demeure consciente des effets négatifs que cettemétropolisation provoque sur le territoire et sur les sociétés urbaines. Lapromotion d’un développement urbain plus durable qui respecterait lesmilieux naturels et garantirait une meilleure qualité urbaine pour lescitadins est un objectif central pour la Confédération.

Ainsi une réelle stratégie à destination des agglomérations se met en placepar l'Office fédéral du développement territorial (ARE) et le Secrétariatd'Etat à l'économie (SECO) en collaboration avec les cantons et lescommunes. C’est la politique des agglomérations. En 2001, une conventiontripartite sur les agglomérations (CTA) est mise en place pour établir lesbases d’une meilleure coordination entre la Confédération, les cantons etles communes.

En 2002, cette politique débouche sur des projets modèles. Et en 2007, lesprojets d’agglomération à travers le fonds d’infrastructures font leurapparition.

La confédération alloue des crédits aux collectivités pour la constructiond’infrastructures de niveau d’agglomération. Celles- ci doivent en échangede ces crédits proposer un projet coordonné de leur urbanisation àl’horizon 2030 en lien avec les infrastructures financées.

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Parallèlement à cela, en France, des lois sur l’intercommunalité voient lejour pour une meilleure coordination entre les communes et un développementurbain plus durable.

Les lois françaises sur l’intercommunalité

Ainsi, depuis la décentralisation amorcée dans les années 80, plusieurslois permettent le développement de l’intercommunalité et encouragent unecoopération des communes dans différents domaines (gestion des déchets, destransports…) au sein de communautés d’agglomération. La loi diteChevènement, la loi d’orientation pour l’aménagement et le développementdurable en 1999 puis la loi sur le renouvellement urbain en 2000 placentl’intercommunalité au cœur du développement local et introduisent la notionde « projet de territoire ».

L’objectif est également de garantir la compétitivité des territoires touten assurant le développement d'un territoire solidaire d’un point de vuesocial et environnemental. Ainsi des groupements de communes et desétablissements publics de coopération se voient accorder une existencejuridique au même titre que les communes, les départements ou les régions,pour mener des opérations d’aménagement.

Cependant bien avant l’élaboration de ces différentes politiques, lesacteurs politiques de l’agglomération transfrontalière avaient déjà amorcéune réflexion sur des thèmes qui les concernaient au quotidien.

Les débuts d’une organisation transfrontalière : le CRFG

En 1973, une commission mixte pour les problèmes de voisinage estinstituée. Un an après, le CRFG, le comité régional franco genevois estcréé. Il est la première forme de coopération transfrontalière à traiterdes questions qui touchent les territoires genevois et les territoiressuisses.

Il réunit tous les différents partenaires de l’agglomération, soit desreprésentants du canton et de la ville de Genève, du canton de Vaud et dudistrict et de la ville de Nyon pour la partie suisse et des représentantsde la région Rhône Alpes, des départements de la Haute Savoie et de l’Ain,de l’association régionale de coopération (ARC) la communautéd’agglomération du genevois, et des préfectures pour la partie française.

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Il institue surtout le principe innovant de rétrocession fiscale qui permetde restituer une partie des impôts des frontaliers aux communes françaises,leurs permettant de financer les infrastructures utilisées par lesfrontaliers.

En 1997, le CRFG élabore une charte d’agglomération pour la mise en placede 10 projets transfrontaliers.

En 2003, la charte sur les transports publics transfrontaliers est signée.A cette occasion, le projet CEVA (Cornavin - Eaux Vives - Annemasse) vieuxprojet de liaison ferroviaire transfrontalière permettant de connecter lesdeux bords de l’agglomération, entre la gare Cornavin et la gared’Annemasse, redevient d’actualité.

En 2007, la charte d’engagement du projet d’agglomération est signée partous les partenaires et annonce la mise en place du projet d’agglomérationfranco-valdo-genevois. Le comité de pilotage mis en place dans le cadre decette charte servira de base au comité de pilotage du projetd’agglomération. Un calendrier de réalisation des études et des opérationsest mis en place.

La préparation du projet d’agglomération franco-valdo-genevois premièregénération

« Le projet d'agglomération est un instrument de planification permettantde coordonner les thèmes transversaux à l'intérieur d'une agglomération. Ils'appuie sur la collaboration horizontale (entre partenaires à l'intérieurde l'agglomération) et verticale (Confédération–Canton–Agglomération). Ilvise ainsi à garantir la coordination des projets et de la mise en œuvre ausein des agglomérations. 1»

Le projet d’agglomération est un outil au service de l’agglomération pourparvenir à résoudre les problèmes qu’elle rencontre.

Le périmètre du projet est contrairement au périmètre statistique,dépendant de la volonté des acteurs à se réunir pour élaborer un projet deterritoire commun. Cependant celui-ci se rapproche plus du périmètredéfinit par l’INSEE, et se compose de 204 communes dont 92 communessuisses, 112 françaises et 10 communautés de communes et s’étend sur 2’000km2.

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Source : site internet du projet d'agglomération (www.projet-agglo.org)

Les acteurs du projet sont les représentants des partenaires issus du CRFG et sont représentés dans le comité de pilotage. A cela s’ajoutent une équipe projet et un comité de projet.

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Source : site internet du projet d'agglomération

Le projet d’agglomération est un plan d’action dont le contenu dépend de lasituation et le contexte spécifique de l’agglomération. Les priorités ainsique les opportunités et les défis sont à définir.

Pour y parvenir, la Confédération met à disposition une méthodologie. Lescantons et les communes concernés doivent rendre un dossier composé d’unplan stratégique général, de plans sectoriels et de fiches d’action.

Pour Genève, le chef de projet dont le poste a été soumis au marché public,a été chargé de mettre en place une équipe technique pour élaborer cedossier qui synthétisera le concept global de développement retenu pourl’agglomération franco-valdo-genevoise.

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Nous avons vu que l’impulsion pour une organisation plus politique del’agglomération venait conjointement de la Confédération et de l’Etatfrançais mais qu’elle faisait écho à une volonté d’organisation verticaledes acteurs locaux. Les acteurs locaux se sont très vite rendus compte del’existence de problèmes spécifiques à leur agglomération et ont comprisl’intérêt d’une coordination d’abord sur des questions transfrontalières.D’une agglomération transfrontalière, on est alors passé au projetd’agglomération franco-valdo-genevois.

Dans une deuxième partie, il sera question d’apporter une analyse duconcept de développement choisi pour l’agglomération franco-valdo-genevoise.

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II. Analyse du projet d’agglomération premièregénération, exemple du PACA Meyrin-St Genis Chapitre 4 Une agglomération compacte, multipolaire et verte

Le Schéma d'agglomération

source : cahier annexe n°3, le schéma d'agglomération et ses mesures

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Le schéma remis à la Confédération montre les grands principes dedéveloppement de l’agglomération. Élaboré par l’équipe de projet, le schémad’agglomération est le résultat d’une vision politique commune surl’agglomération à l’horizon 2030. Il s’agit donc d’une vision assezrestreinte de l’agglomération puisqu’il n’engage que les acteurssignataires de la charte.

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- Un concept de l’urbanisation

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source : cahier annexe n°3, le schéma d'agglomération et


- un plan du concept de mobilité

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source : cahier annexe n°3, le schéma d'agglomération


- un plan du concept paysage

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source : cahier annexe n°3, le schéma d'agglomération etses mesures


Après la signature de la charte d’engagement du projet d’agglomération par les 18 partenaires en 2007, il est devenu nécessaire pour une gestion plus durable du projet, d’élargir le premier cercle des acteurs concernés par le projet de territoire et de faire appel à des ressources humaines et financières plus importantes.

Le financement octroyé au projet par le Canton de Genève et laRégion Rhône Alpes déterminé au prorata de la population, augmenteet atteint dès 2008, 2 millions d’euros par an. Le nombre depersonnes travaillant dans l’équipe de projet augmente également etpasse de 6 à 12 personnes.

Une démarche de projet innovante

L’équipe de projet met au point une démarche qui doit permettred’associer un cercle plus large d’acteurs, c’est à dire lesprofessionnels, les associations et la société civile ainsi que lesélus politiques locaux. Cependant ces différents acteurs n’ont pasles mêmes intérêts et tout l’enjeu réside dans le fait de parvenir àles concilier et à les satisfaire.

La démarche doit intégrer de nouveaux acteurs qui jusqu’icin’avaient pas été consultés et doit également permettred’approfondir les orientations définies dans le schémad’agglomération.

Cette démarche se décompose en 2 approches principales.

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1-Une approche spatiale à l’échelle locale

Autour des grands axes de transport, le développement territorial seconcentre dans les PACA les périmètres d’aménagement coordonnéd’aménagement et dans les lignes directrices. L'agglomération est diviséeen 8 PACA et 3 lignes directrices (pour les territoires en dehors dupérimètre du projet).

Pour élaborer ces PACA, la démarche d’étude test a été choisie. Unedémarche plus ouverte et plus évolutive, avec plus de possibilitésd’ajustements tout au long de l'élaboration. Les 3 équipespluridisciplinaires mandatées à la suite d'un appel d'offre travaillent encollaboration avec le maître d’ouvrage sur des options différentes quipeuvent évoluées.

Déroulement d'une étude test pour l'élaboration des PACA

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source : cahier annexe n°3, le schéma d'agglomérationet ses mesures


Source : www.pafvg.org

-Rédaction du cahier des charges, lancement de l’appel d’offre et choix dumandataire : le maître d’ouvrage choisit 3 équipes pluridisciplinairesselon des critères définis dans le cahier des charges. Ces 3 équipestravaillent sur 3 options proposées par le maître d’ouvrage.

-Phase de rendu : le rendu final intervient après 3 ou 4 mois du début del’étude. Cependant cela ne constitue pas le seul moment d’évaluation dutravail des mandataires qui sont en constante relation avec le maîtred’ouvrage qui vérifie la cohérence de leur travail et du respect desobjectifs.

-Atelier : le rendu des mandataires est présenté au comité de pilotage etlendemain ou quelques jours après au public lors de tables rondes.

-Phase de synthèse: les remarques issues du comité de pilotage et destables rondes sont intégrées dans un rapport.

2-Une approche thématique

Elle approfondit des thèmes aussi variés que le foncier, l’économie, lepaysage, la formation, l'agriculture, la santé, le social. Le but étant de

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mettre en place une politique de service à la population à l'échelle del'agglomération.

Ainsi des études lancées en même temps que les PACA, donnent un éclairagetout particulier sur des questions jusqu'ici peu abordées. C'est le cas del'étude sur les installations à forte fréquentation, celle sur les pôles dedéveloppement économique, ou encore sur les leviers pour faciliter laproduction de logements durables dans l'agglomération.

3-Une démarche participative inédite à cette échelle

La démarche participative du projet d’agglomération est assez complète.Elle évolue en même temps que le projet et est assez variée. Elle ne serésume pas à des séances d’information et à quelques événements ponctuels.

-Des outils multimédias

Ainsi le site internet du projet est un large moyen de diffusiond’informations réactualisées qui permet à tout un chacun de constaterl’avancement du projet.

En ce qui concerne, la mise à disposition d’une information commune auniveau de l’agglomération, un guichet cartographique de l’agglomération estdisponible et ceci malgré les difficultés techniques que cela supposaitpour une région qui couvre deux systèmes de représentations géographiques.

-Séminaires et ateliers

Chaque année des séminaires thématiques sont organisés pour lesprofessionnels et aussi accessibles à la société civile.

Et enfin, la population participe à l’élaboration du projet lors des tablesrondes, qui sont de véritables ateliers participatifs et qui permettentd'intégrer leurs visions dans l'élaboration des études.

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-Une émission télévisée pour une agglomération

Depuis mars 2011, une émission télévisée mensuelle, « Agglotransfrontalière » est diffusée dans les deux pays (Leman Bleu et TV MontBlanc) et est consacrée au projet d'agglomération. L'émission permet desensibiliser plus directement un plus grand nombre de personnes aux enjeuxde l’agglomération.

Chapitre 5 Présentation des enjeux du PACA Meyrin Fernex Gex.

Dans une deuxième partie nous essaierons de comprendre cette démarche par un exemple concret, le PACA Meyrin Saint Genis.

Périmètre du PACA

Source : www.pafvg.org

A l'ouest de l'agglomération, sur la rive droite du lac, le PACA Meyrin -St Genis s'étend sur 10km de long englobant 10 communes : Genève,Vernier,

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Meyrin, Satigny, St Genis-Pouilly, Prevessins-Moêns, Ferney-Voltaire,Thoiry, Sergy et Crozet. Ce PACA se structure autour de l'axe allant de lagare Cornavin au pôle urbain de St Genis.

Caractéristiques du territoire

-Un développement périurbain

Ce n'est réellement qu'à partir des années 1970 que ce secteur commence àse développer. Des villes comme Meyrin et Vernier avec les grands ensemblesdu Lignon et des Avanchets ont connu un grand boom des constructions delogements. Ce sont les témoins d'une époque très fructueuse en termesd'urbanisme ou le modèle fonctionnaliste s'imposait en modèleincontestable.

Source : virtualEarth

Cependant, on peut accorder une certaine valeur architecturale à certainsde ces quartiers comme celui du Lignon qui constitue un patrimoineemblématique de la ville de Vernier.

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Avec le ralentissement de la construction dans les communes genevoises dansles années 1990, la construction de logements s'est reportée vers lesfranges périphériques de l'agglomération. Ce sont en particulier desmaisons individuelles devenues inabordables pour les ménages des classesmoyennes qui trouvent encore des terrains meilleur marché dans des communes

périphériques comme Ferney-voltaire ou Sergy.

On trouve également des habitations individuelles dans des zones de villas,comme dans le quartier des jardins familiaux à Vernier, mais aussi dans deszones de villages et en campagne du côté de Prevessins et Thoiry.

-Une agriculture encore présente

source :virtualEarth

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Source :


Dans les communes comme Satigny, les vignes ne participent pas seulement aupaysage exceptionnel du secteur mais elles sont une composante essentiellede l'activité économique.

- Développement économique

source :VirtualEarth

Dans les années 1980, les premières zones industrielles, se développent àMeyrin et à Vernier. La Zone Industrielle de Meyrin-Satigny (ZIMEYSA), lazone industriel de Meyrin (ZODIM), la zone industrielle du Lignon (ZILI) etla zone industrielle de Mouille Galand (ZIMOGA) sont des zones affectées àdes activités industrielles et artisanales où toute autre activité etexclut (logements, commerces ...). Cela a permis de maintenir un tissuindustriel et artisanal à proximité du centre et a participé au dynamismeéconomique de la région. Ces zones industrielles accueillent les plusgrandes entreprises dans le secteur de l'horlogerie ou de l'industriepharmaceutique mais également des petits artisans qui participent à la vieéconomique locale.

-Atouts internationaux

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source :VirtualEarth

L'aéroport international de Genève situé à cheval entre la France et laSuisse participe au dynamisme économique de la région. Celui très proche ducentre, n'a de cesse de se développer depuis sa création en 1920. Dans lesannées 1960, après des accords avec l'Etat français, des échanges deterrains permettent l'extension de l'aéroport côté français avec laconstruction d'une piste de 3900m de long et d'un aérogare directementaccessible du côté française. L'aéroport dépasse les 6 millions devoyageurs en 1996 et atteint 11 millions, son record, en 2008.

L'autre atout international établi sur les communes de Meyrin et de

Prévessins est sans aucun conteste le CERN, le centre européen de recherchenucléaire.

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Source :


Créé en 1954, ce grand laboratoire de physique de renommée internationaleréunit les plus grands physiciens et plus grands spécialistes. D'abordinstallé dans les laboratoires de physique de l'Université de Genève, leCERN s'est installé à Meyrin, les locaux étant devenus trop petits.Véritable enclave sur territoire genevois, le CERN s'est étenduprogressivement sur le côté français pour mettre en place d'immensesaccélérateurs permettant la collision des particules dans le cadred’expériences scientifiques sur l’origine de l'univers.

Les enjeux du PACA Meyrin St Genis

Sur cet axe allant de la gare de Cornavin à St-Genis, le schémad'agglomération définit un potentiel de croissance de l'ordre d'environ10'000 habitants et de 14'000 emplois pour 2030.

Les trois équipes pluridisciplinaires et internationales, l'équipe Güller,l'équipe KCAP, l'équipe Obras, ont eu l'occasion de confronter leursdifférentes visions du développement urbain pour ce secteur. Elles ont doncproposé 3 scénarios très contrastés.

-Développement métropolitain : le cercle de l'innovation de l'équipe Güller

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source : présentation du projet de l'équipe Güller, cahier n°70-5, octobre 2009

Ainsi la première équipe privilégie un développement urbain à partir desatouts internationaux que sont le CERN ou l'aéroport. Ce scénario nécessitede développer des infrastructures de niveau métropolitain comme un RER(réseau express régional). L'idée est également de rendre les frangespériphériques plus accessibles à l'aéroport avec la création d'une bouclede tram.

D'un point de vue, économique, l'équipe imagine de développer un hub centrésur la recherche et le développement. Le cercle de l'innovation à partir duCERN pourrait alors constituer un pôle de recherche et de formationinternational, dont la place des particules, futur espace public seraitl'emblème.

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source : présentation du projet de l'équipe Güller,cahier n°70-5, octobre 2009

Ce scénario privilégie une approche plus stratégique par le développementd'un cluster de formation et de recherche à partir du CERN et d'entreprisesde biopharmaceutique. Un cluster étant une spécialisation urbaine dans lesdomaines d'activités de haute valeur ajoutée associées à une recherche dehaut niveau.

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-Densification

Quant à l'équipe menée par le bureau zurichois KCAP, elle privilégie unedensification des quartiers existants. Cette équipe propose aussi la

création d'un parc paysager appelé PACAparc

source : présentation du projet de l'équipe KCAP, cahiern°70-5, octobre 2009

Le paysage du secteur est marqué par le Jura, l'Allondon et les territoiresviticoles. Le concept paysager repose sur une double approche d'un vastecorridor allant du Jura à l'Allondon et d'un cœur vert situé au centre duPACA.

La création de ce parc transfrontalier qui combinera activité agricole etde loisir, doit permettre de limiter le mitage et de préserver un vasteespace ouvert. D'autre part, ce scénario met l'accent sur la densificationdes quartiers existants comme le village de Meyrin.

-Ville diffuse : un couloir vert de l'équipe Obran

Ce scénario explore les possibilités d'urbanisation des franges urbainesconsidérées comme des zones fragiles. Ce scénario légitimise le périurbain

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comme une évolution de l'urbanisation comme une autre mais qu'il s'agit de

contenir le développement à ces zones déjà urbanisées.

Source : présentation du projet de l'équipe Obran, cahier n°70-5,octobre 2009

C'est aussi une approche par le paysage qui joue entre les relations entrele végétal et le bâti comme structure urbaine.

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source : présentation du projet de


Elle se réfère au concept de ville avec la nature qui pourrait produire uneforme urbaine d'une ville mosaïque entre constructions, continuités naturelles et espaces agricoles et un archipel de pôles urbains, de bourgs et de villages qui interagiraient entre eux grâce un système de transports publics efficaces.

Synthèse du PACA

Les résultats des études du PACA Meyrin -St Genis ont été reportés dans lerapport final du collège d'expert. Le but de la synthèse n'est pas deprivilégier l'un des 3 scénarios mais d'en prendre les meilleurespropositions. Les principales options d'aménagements retenues dans le cadrede la synthèse sont les suivantes : une offre en transports publics plusperformante, des espaces publics et une armature verte comme structuresurbaines et le développement d'un cluster de biotechonologie.

Les PSD

Les PACA seront suivis par une démarche d’étude de projets stratégiques dedéveloppement (PSD). Dans le cadre du projet d'agglomération 2èmegénération, cela consistera à mettre en place des projets sectoriels surune échelle plus restreint entre 40 et 80 hectares, par le biais deconcours d'architecture ou de mandats d'études. Ces PSD transfrontalierssont en nombre de 16. Cette démarche doit permettre de mobiliser tous lesacteurs publics et privés concernés, soit une direction de projet soutenuepar une équipe technique, une maîtrise d’œuvre urbaine (mandatairesprivés), une entité de portage réunissant propriétaires fonciers etcollectivités.

Les PSD doivent également garantir une certaine qualité et une cohérence dudéveloppement urbain dans des secteurs stratégiques qui ont été définispréalablement dans les PACA.

Chapitre 6 Les enjeux de la densification et de la mixité des zones industrielles

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Les résultats du PACA loin d'apporter les solutions aux problèmes abordés,permettent d'identifier les défis auxquels les acteurs du projet devrontfaire face. Le PACA a démontré que les prévisions de croissance des emploiset des habitants étaient sous estimées. Ce potentiel, il va falloir leconcrétiser.

Une difficile densification et mixité des zones industrielles

Densifier et introduire de la mixité dans les zones industrielles est unréel défi. En effet, actuellement il est en quelque sorte illégale dedévelopper des activités résidentielles ou même commerciales dans les zonesindustrielles. Elles disposent d'un régime légal définit par la loigénérale sur les zones de développement industriel et artisanal, la LGZDI,du 13 décembre 1984, qui garantit strictement les affectations de ceszones. Des dérogations peuvent être accordées par le département desaffaires de l'économie et de la santé (DARES) mais demeurentexceptionnelles.

Les zones industrielles sont une particularité du canton de Genève, sansréel équivalent avec les zones industrielles dans le canton de Vaud ou avecles zones industrielles dans les régions françaises qui s'apparentent plusà des zones commerciales. En effet, le but d'une telle loi était defavoriser le développement d'une industrie genevoise dans un contexte dedésindustrialisation.

Source : site internet de la FTI

La ZIPLO, zone industrielle de plan-les-Ouates

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Avec la crise des années 1970, le secteur industriel connaît comme tous lespays industrialisés une baisse significative des emplois. Entre 1965 et1975, les emplois baissent de 23%. Cependant, malgré une conjonctureéconomique peu favorable et grâce à une politique active d’acquisition etde gestion de ces terrains en droit de superficie, le canton de Genève a puconserver un tissu industriel dynamique.

En 1980, la zone de Meyrin-Satigny accueille 37 entreprises et atteint 105entreprises en 1990. Le développement de la zone cause des problèmes demobilité liés à un manque en transports publics. Mais c'est le manque deservices comme des cafés, des restaurants ou même des bancomat qui se faitcruellement sentir.

Cependant, les autorités cantonales ainsi que la FTI (Fondation desterrains industriels de Genève) chargée de la gestion des zonesindustrielles, refusent dans un premier temps d'autoriser ce typed'activités de peur d'attirer des flux de clients non utilisateurs de lazone. L'argument étant que ces flux engorgeraient des infrastructures quiarrivent déjà à saturation.

Il faudra attendre une directive sur les activités admises en zonesindustrielles de 2007 pour qu'une certaine tolérance vis à vis de ce typede services s'opère. Des activités dans le secteur informatique deviennentautorisées. Néanmoins, au vu de la tertiarisation de l'économie, cetteamorce d'ouverture des zones industrielles à la mixité ne doit pas remettreen cause l'existence un tissu d'entreprises industrielles et artisanalesencore active. Quant aux logements, seuls les logements de gardiennagedemeurent autorisés.

Actuellement, l'installation des dancings fait débat. En effet, il y a unepénurie dans le canton de Genève, pour ce type d'activité qui peutdifficilement payer les loyers pratiqués dans le centre. Malgré deshoraires assez complémentaires l'idée n'est pas forcément acceptée par lesindustriels qui craignent des dégradations et des nuisances.

D'autre part, le développement des pistes cyclables dans les zonesindustrielles ne va pas forcément de soi. Les entreprises peuvent s'yopposer pour des raisons de sécurité. Des conflits entre des déplacements

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professionnels souvent de poids lourds et des déplacements de loisirspeuvent se poser et être à l'origine de graves accidents.

Cette mixité est cependant indispensable pour une gestion plus durable deces territoires. Il semble tout de même qu'une prise de conscience soit enmarche avec une révision de la LGZDI et avec les nouveaux plan directeursde zone industrielle qui mettent au centre cette objectif de mixité.

La densification de ces zones représente également un enjeu de taille. Ladensification est devenue le premier objectif présent dans les nouveauxplans directeurs où la notion d'indice d'utilisation du sol minimum, soitle rapport entre la surface brute de plancher par rapport à la surface deterrain déterminant, apparaît clairement. Généralement un indiced’utilisation du sol (IUS) de minimum de 1 est préconisé dans tous lesnouveaux projets de construction et est devenu une condition primordiale àl'obtention des autorisations de construire.

Cependant, une grande partie des projets de construction concerne desactivités de stockage qui ont des besoins en surfaces au sol et non ensurfaces aux étages. En effet, les surfaces recherchées par les artisanssont les surfaces de plain pied. Les seules activités qui seraientintéressées par les surfaces aux étages seraient des activitésadministratives mais qui demeurent encore très réglementées dans les zonesindustrielles.

L'évolution de ces zones prendra très certainement du temps, d'abord au vudes droits de superficie octroyés aux industriels superficiaires pour unepériode allant de 60 à 90 ans et qui leur garantissent des conditionsjuridiques et pérennise leur activité sur cette période. Et ensuite parceque cela suppose un changement du régime légal définissant l'affectationgénérale de ces zones qui nécessiterait une procédure administrativelongue.

Une amorce de rééquilibrage emplois-logements50


Le deuxième défi relevé par les PACA est le rééquilibrage entre emplois etlogements de part et autre de la frontière. C'est un défi de taille tantcelui paraît ancré dans le fonctionnement de l'agglomération. Des étudesthématiques sur le logement et l'économie ont abordé ce problème et ontidentifié des leviers d'action sur lesquels agir afin de parvenir à unrééquilibrage.

- Outils spatiaux : PLU et Plan directeur cantonal

La première remarque est que les outils capables d'influencer le système deproduction de logements existent déjà mais sont peu coordonnés de part etautre de la frontière. Ainsi du coté français, le PLU, le plan localed'urbanisme qui définit les zones à urbaniser et les zones à préserver estétablit par la commune qui est la collectivité compétente en termed'aménagement.

Alors que du coté suisse, le plan directeur cantonal définit l'aménagementpour tout le canton. Les communes établissent des plans directeurscommunaux mais elles n'ont pas de compétence au niveau de l'aménagement. Leplan directeur cantonal demeure le plan directeur qui fait foi. Il al'avantage de garantir une cohérence de l'aménagement sur tout le canton.

Entre les deux planifications, la construction de logement semble connaître2 rythmes bien distincts. Rapide, voire trop rapide du coté français, lespermis de construire sont en effet accordés par le maire qui a de nombreuxpouvoirs de décision. Et plus lent et laborieux, du coté suisse, quis'explique par la lenteur des procédures administratives entrel'élaboration d'un plan localisé de quartier jusqu'à l'obtention d'uneautorisation de construire.

Cependant la solution devrait se trouver entre ces 2 rythmes, entreréactivité et réflexion afin de développer un système de production delogement de qualité. Et surtout l'enjeu est de parvenir à coordonner cesdifférents outils de planification.

Outils législatifs :

Il n'y a pas qu'un système unique de production des logements. En effet, ondoit distinguer le marché du logement libre, très important dans le cantonde Genève, du marché contrôlé par les entités publiques et les coopératives

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ou encore par les fondations ayant pour but de fournir des logements à desprix abordables pour la population.

Il existe une loi dans le canton de Genève qui doit garantir la productionde logements bon marché. Il s'agit de la loi pour la production deslogements d'utilité publique (LUP) en réponse à la pénurie que connaît lecanton. Cette loi de 2007, fixe un objectif de 30'000 logements nouveauxpour 2027. La loi générale sur les zones de développement a même étémodifiée en fixant un quota de LUP dans les projets de construction établisdans les terrains situés en zone de développement. Pour les autresterrains, un minimum de 20% de LUP dans les projets de construction doitêtre intégré.

Malgré cette loi, les grands projets publics de logements bon marchén'aboutissent qu'après plusieurs années, par rapport à des projets privésde PPE qui apparaissent plus dynamiques.

Le faible taux de construction de logements dans le canton de Genèves'explique également quelque part par sa trop grande attractivitééconomique. Les faibles disponibilités foncières du territoire subissentd'importantes pressions pour accueillir des activités économiques qui sontconsidérées comme plus rentables. Or si cette pression ne se concentraitpas uniquement sur un territoire exigu mais également du coté français,peut être cela permettrait de débloquer la situation.

Cependant, de nombreuses entreprises restent réticentes à passer lafrontière. Elles veulent conserver une adresse prestigieuse et restentattachées à l'image internationale de Genève. Alors que plus dedisponibilités foncières ainsi qu'une possibilité d'intégration dans lemarché européen sont autant d'atouts qui devraient compter. Le principalatout de Genève demeure des conditions cadres et fiscales très favorablesaux entreprises. A cela s'ajoute une politique de promotion économique trèsactive, et un positionnement économique plus international.

Pour favoriser le développement des emplois, et en particulier des emploisà haute valeur ajoutée, du coté français, l'option a été choisie de mettrel'accent sur la complémentarité des territoires avec la bilocalisation desactivités.

La bilocalisation des activités

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Ainsi depuis 2005, des petites et moyennes entreprises suisses qui auraientl'intention de s'installer de l'autre coté de la frontière peuvents'accorder avec la Direction française des impôts sur la manière dont leurprix transfert va être imposé. Cela peut être très avantageux pour cesentreprises selon la fluctuation des taux de change, puisque le prixtransfert représente le prix auquel une entreprise sur le sol français vaimporter ses produits provenant de sa filiale établit en Suisse mais aussivice versa.

Un important travail d'information devra être fait pour diffuser ce typed'information. L'information n'étant pas toujours connue par les principauxintéressés.

Vers une politique de cluster ?

Autre piste à explorer d'un point de vue économique serait le développementd'une politique de cluster qui profiterait à tous les partenaires de larégion qu'ils soient français ou suisses. En effet, du fait des synergieset de l'effet de voisinage que cela suppose, cette politique permettraitd’accroître la compétitivité et favoriser l'innovation et la productivitédans toute la région.

Nous avons passé en revue les principaux défis à partir desquels reposentles études PACA et cette première phase du projet d'agglomération. Alorsque le projet d'agglomération 2ème génération s'amorce, se pose la questionde la réalisation de ces objectifs ainsi que de leur gestion etexploitation durable.

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III. Proposition pour le projet d’agglomération 2ème génération

Le projet d'agglomération entamera en juin 2012 une deuxième phase. Ils'agira alors d'approfondir les questions abordées en changeant encored'échelle : les projets stratégiques de développement (PSD).

Ce sera également le début des premières réalisations du projetd'infrastructures, avec les extensions de lignes de tramway, des tronçonsde la voie verte d'agglomération, et des espaces publics autour des futuresgares CEVA. Ces réalisations sont financées en grande partie par le fondsd'infrastructures de la Confédération.

Le projet d'agglomération 2ème génération est surtout l'occasion deréfléchir à une gestion plus durable de la coopération transfrontalière.

Chapitre 7 Présentation des différents types d’institutions d’agglomération

Si le projet d'agglomération a le mérite de réunir les acteurs publics,mais également la société civile et les associations, il n'y a pas destructure à l'échelle de l'agglomération capable de garantir cetteplanification commune. Ce rôle est partiellement occupé par le comité depilotage et l'équipe projet qui se retrouvent limités quand il s'agit depasser à la concrétisation des projets.

La question se pose alors de savoir quel type de gouvernance privilégierpour empêcher que les intérêts particuliers prennent le pas sur lesintérêts de l’agglomération. A cette question, plusieurs pistes s'offrent àl'agglomération.

Maintien de la situation actuelle et d’une agglomération fragmentée :

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- « public choice »

L’agglomération fragmentée est le résultat des préférences et des choix deshabitants de l’agglomération. La mobilité résidentielle exprime alors ceschoix qui mettent en concurrence les communes qui doivent fournir des bienset services assez compétitifs pour attirer les habitants, synonymes derentrées fiscales.

On part du principe que le maintien d’une agglomération fragmentée neconsiste pas à un « chaos organisé » mais favorise l’émergence d’un systèmepolitique polycentrique (Ostrom, Tiebout Warren 1961) entre des centres dedécision indépendants entretenant des relations de coopération et deconcurrence.

Cette approche considère que les petites structures sont plus dynamiques etsont plus à même à résoudre les problèmes que rencontrent l’agglomération.

Si la situation actuelle de gestion de l'agglomération demeure, chaquequestion touchant au territoire de l'agglomération devra être traitée demanière individuelle et cloisonnée. Alors qu'une gestion plus globale etmoins sectorielle permet généralement de meilleurs résultats

Cela serait de maintenir une coopération sans pour autant lui définir unesituation juridique claire. Mais cela pose des problèmes quand il s'agit deréaliser des ouvrages à cheval sur les deux pays. Cela peut devenirproblématique. Comment définir un financement juste et équitable pour lesdeux cotés de l'agglomération?

-“Functional overlapping and competing jurisdictions”

Des institutions chargées de gérer la production et la gestion de biens etservices collectifs peuvent émerger. Ce sont des entités politiquesadaptées dont le périmètre dépend étroitement du bien ou du service géré.Ainsi une institution chargée de gérer les transports publics n’a en effetpas le même périmètre qu’une institution en charge de réseaux d’électricitéou d’eaux usées.

Ces institutions permettent plus de flexibilité et laissent le libre choixaux communes d’y adhérer ou de la quitter.

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Des institutions intercommunales dont la plupart des exemples sont à prendre du côté français :

-la SEM

Une SEM est une société d'économie mixte assez répandue en France. Ellepermet d'associer acteurs publics et acteurs privés dans le but d'aménageret gérer un quartier. La SEM a une existence juridique propre.

-la Société publique d'aménagement

Contrairement à la SEM, la société d'aménagement publique possède uncapital à 100% public. Des projets comme Lyon Confluence ouEuroméditerrannée à Marseille ont choisi ce type de gestion de projet.

C'est un outil d'aménagement utilisé par des moyennes et grandes villesqui veulent contrôler de bout en bout le processus d'aménagement.

-l'établissement public d'aménagement

C'est un établissement créé par l' Etat français pour mener à bien delourds projets de renouvellement urbain ou les communes concernées n'ontpas les moyens financiers de les mener et ou les entreprises ne trouventpas d’intérêt à y investir.

Ce type de structure en main de l’État français est un héritage d'unaménagement très centralisé à la française.

Cela ne semble pas être l’idéal de gestion pour un territoire comme Genèvequi reste traditionnellement très attaché à son autonomie cantonale.

-Consolidation institutionnelle

- Fusion de communes

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En 1997, le canton de Fribourg s'est doté d'une loi sur les agglomérationspermettant la fusion d'une dizaine de communes et la création d'uneassemblée constitutive du Grand Fribourg. D'autres agglomérations ont suivil'exemple de Fribourg, comme Lugano.

La fusion des communes permet d'éviter les superpositions des compétenceset la dispersion des forces politiques. Mais il remet en questionl’organisation traditionnelle du territoire politique et à ce titre peutsusciter des oppositions.

-Gouvernement métropolitain

Autre possibilité, sous le modèle du Greater London ou dans une moindremesure du Grand Paris, il s'agira de créer une structure de gestionmétropolitaine tout à fait inédite avec un organe de représentants élus parla population métropolitaine au suffrage universel. Cela permet de donnerune réelle unité et visibilité aux enjeux rencontrés par l'agglomération.

La gouvernance actuelle de l’agglomération franco genevoise estcaractérisée par un autre type de gouvernement métropolitain plus dépendantfinancièrement et politiquement des communes. Il peut entrer plusfacilement en conflits avec les différentes institutions existantes.

Cependant on peut reprocher à ces deux types de gouvernementsmétropolitains un déficit démocratique.

Chapitre 8 vers une meilleure légitimité démocratique du projet?

Nous avons pu remarquer dans le 5ème chapitre que la démarche participativea fait preuve d'une certaine originalité autour des ateliers et séminairesmais aussi par des guichets cartographiques et maintenant d'une émissiontélévisée. Cela montre un certain dynamisme et une volonté d’interagir etmême de convaincre un large public qui aurait pu devenir sceptique.

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Des ateliers mais après ?

Les ateliers ou tables rondes tenus après la présentation des résultats desétudes ont généralement été un succès et ont fait venir des personnes dedifférents milieux et pas seulement des professionnels. Cependant, on peutse demander dans quelle mesure ce type d'ateliers sont accessibles au plusgrand nombre. Ce sont bien souvent les mêmes personnes qui y participent.

Ces ateliers sont un bon moyen d'identifier les points de désaccords maisaussi les points de consensus. Mais on peut se demander jusqu'à quel pointils servent de base à la réflexion des équipes ? Ce sont les limites d'unetelle démarche participative. Plus qu'une réelle séance d'élaborationinteractive et itérative, ces ateliers constituent des séancesd'information plus approfondies. Les enjeux étant préalablement définis parle collège d'experts et réajustés par les équipes mandatées.

Ainsi, par exemple il est ressorti de ces tables rondes une certaineappréhension quant aux prévisions de croissance en emplois et en habitants.Et des interrogations se sont exprimées sur un renforcement del'attractivité de la région. Et une croissance endogène privilégiant lesressources locales a été avancée.

Cependant cette vision, n'a été développé dans aucun des PACA. Aucuneéquipe n'a remis en cause ces prévisions de croissance, mais au contrairecertaines les ont dépassés. En effet, cela remettrait en cause le principede la politique des agglomérations basée sur le principe d'attractivité etde compétitivité des agglomérations.

D'autre part, l'absence de statut légal de l'agglomération participe audéficit de représentation du projet d'agglomération. Si le comité depilotage est composé de représentants élus, les conclusions du projetd'agglomération ne sont pas soumises à opposition comme l'est un plandirecteur. Comme nous avons vu précédemment, les conclusions des étudesdevront être intégrées dans les outils de planification mais sans structurecommune ou toute autre convention rien ne garantit qu'elles soientintégrées telles qu'elles ont été définies. Il n'existe aucun recours pourles citoyens pour le garantir ou inversement pour s'y opposer.

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La forme de gouvernance devra très certainement passer par un processusdémocratique. Le risque étant que le projet soit rejeté par ce biais.Cependant la poursuite d'une démarche participative active doit garantirune certaine adhésion de la population qui ne se sentirait alors pas excluedu projet.

La participation des bons acteurs est aussi primordiale pour une bonnefaisabilité du projet. Il s'agit essentiellement des acteurs privés, despropriétaires fonciers et des entreprises. Les études spatiales portent surdes territoires de plusieurs kilomètres mais ne font pas forcémentattention à la faisabilité des aménagements envisagés.

Chapitre 9 Pour une politique économique et foncière cohérente

La maîtrise foncière est déterminante dans la réussite d'un projet. Ils'agit de l'envisager dès le départ du processus de développement urbain àtravers une véritable politique foncière coordonnée.

Une politique foncière définit les moyens et la manière par lesquels peuts'effectuer un certain arbitrage entre les différents usages du sol. Eneffet, la pénurie de logements ne pourra se résorber sans une réellepolitique foncière active en faveur d'acquisition de terrains pour y fairedes quartiers durables.

Le premier moyen dont disposent les collectivités pour mener à bien cettepolitique est l'utilisation des différents instruments légaux vusprécédemment (plan directeur et PLU) mais surtout les différentes loisd'aménagement qui ont introduit des principes d'intervention sur lefoncier.

- Droit de préemption et droit d'expropriation

La loi sur les zones de développement industriel et artisanal introduit leprincipe de droit de préemption. Les zones de développement sont doncsoumises à un certain contrôle sur les prix de vente puisque l’État deGenève peut exercer son droit de préemption et se substituer à l'acquéreursi elle estime que les prix proposés sont excessifs. Le droit de préemptiona également comme but de permettre à la collectivité compétente de

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constituer une réserve foncière. Cependant ce droit est finalement peuexercé par le Canton de Genève puisque dans les faits le canton n'a pas lesmoyens de contrer la spéculation qui s'exerce malgré tout sur les terrains.

Le droit d'expropriation est un autre outil à disposition de l'Etat deGenève. Il est garanti dans le cadre de la loi sur l'aménagement pour caused'utilité publique. Depuis 2007 et la loi pour la construction de logementsd'utilité publique, le logement est devenu une cause d'utilité publique. Ilserait juridiquement possible d'exproprier des propriétaires pour réaliserdes projets de quartier. Là encore dans les faits, le droit d'expropriationest peu utilisé et est considéré comme un ultime recours quand toutes lespossibilités de négociation ont échoué. Or, cela est rarement le cas.

D'autres moyens peuvent être utilisés dans le cadre d'une politiquefoncière plus efficace :

-Redéfinir le droit du sol

A travers les plans d'affectation, il est possible d'influencer le marchéfoncier. En effet, ils définissent des droits à bâtir qui ne sont pasuniformes qui permet d'exclure certains terrains de la spéculation. Ainsiles zones agricoles et les zones de forêt sont exclues de toute spéculationtant que les droits à bâtir y seront strictement réglementés.

Les modifications de zones sont des occasions de redéfinir la donne. Laplus-value liée au changement d'affectation du sol est une questionimportante. Un équilibre entre les péréquations foncières (répartition dela plus value) et financière (répartition des coûts d'aménagement) estessentielle pour la réussite d'un projet.

-Agir sur la fiscalité

La taxation des terrains peut être un moyen d'influencer la production delogement. Actuellement la taxation sur la possession et la mutation desterrains sont peu importants dans le canton de Genève et n'ont pas de réelimpact sur les stratégies des propriétaires privés. Cette situation fiscale

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participe en quelque sorte à la faible prise de conscience quant aux coûtsréels d'aménagement.

Il existe bien une taxe d'équipement dans les zones de développement maiselle représente plus une participation aux frais d'équipement de la zone àpayer lors de l'obtention de l'autorisation de construire, le solde du coûtdes équipements demeurant financés par l'Etat.

- Mise en valeur du patrimoine foncier public

Cela consiste à mobiliser les terrains déjà en main publique, avec sinécessaire un remembrement foncier, afin de pouvoir proposer des terrainsaménagés. L'avantage étant que les collectivités locales disposent de lapleine maîtrise du projet. Une fois ces terrains aménagés, elles peuventensuite les proposer à la location ou les mettre en droit de superficie. Sileur but demeure de garantir l’intérêt général sans aucune vocationlucrative, les locations et les droits de superficie génèrent des rentesnon négligeables pour ces collectivités qui peuvent ensuite réinvestir dansl'acquisition de nouveaux biens immobiliers. L'acquisition et la gestionsont bien souvent prises en charge par une fondation de droit public.

Nous avons vu qu'il existe de nombreux outils à disposition pour réaliserune politique foncière efficace. Cependant on note qu'ils sont peuutilisés.

C'est sans doute cette multiplication d'outils peu coordonnés entre eux quiconstitue un frein à une politique foncière plus active. Mais cette sous-utilisation des outils relève également une certaine frilosité àcontraindre de quelle manière que ce soit l'initiative privée. C'estparticulièrement le cas pour Genève qui demeure attaché à une l'initiativeindividuelle dans la production de logements, gage d'une certaine qualité.

D'autre part, les collectivités publiques sont amenées à se confronter à unnombre croissant de propriétaires au sein des projets. Et dans le cadre duprocessus de concertation elles peuvent alors être confrontées à de plus enplus de recours et d'oppositions qui peuvent freiner durablement toutprojet si ceux ci aboutissent. D’où l'importance d'une bonne négociation àmener en amont du projet.

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Chapitre 10 Pour une gouvernance métropolitaine : « Le Grand Genève »

Pour mettre en place ces politiques il deviendra indispensable de créer ungouvernement d’agglomération.

Nous avons passé en revue les différents types d’institutionsd’agglomération. La future gouvernance de l’agglomération franco genevoisepourrait s’inspirer du modèle fribourgeois pour son côté innovant et dumodèle bâlois de par son contexte similaire.

Exemple de l’agglomération de Fribourg :

Le canton de Fribourg a été le premier à mettre en place une gouvernancemétropolitaine. Le canton de Fribourg a adopté une loi qui définitl’agglomération comme une forme institutionnelle (LAgg loi du 19 septembre1995 sur les agglomérations).

Le « Grand Fribourg » composé de 10 communes (Fribourg, Avry, Belfaux,Corminboeuf, Düdingen, Givisiez, Granges-Paccot, Marly, Matran, Villars-sur-Glane) qui ont désigné en 2001 une assemblée constituante en charge dedéfinir les compétences et les moyens financiers de l’agglomération. En2008, la population de ces communes ont adopté les statuts del’agglomération par votation.

L’agglomération se substitue aux communes pour les tâches qui lui sontattribuées dans le domaine de la mobilité, de l’aménagement du territoire,de la promotion économique et culture, de l’environnement et disposent demoyens financiers grâce à l’impôt.

Elle est constituée d’un comité législatif et d’un conseil exécutif appeléle conseil d’agglomération composé de politiques élus pour 5 ans.

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Source : site internet del’agglomération de Fribourg

En analysant l’exemple de Fribourg c’est le modèle d’une agglomérationbasée sur une logique de « bas en haut » que l’on étudie. Cette gouvernancea l’avantage d’offrir une importante légitimité démocratique.

Exemple de l’agglomération de Bâle

Cette agglomération possède un contexte transfrontalier similaire à cellede l’agglomération genevoise. L’Agglomération trinationale de Bâle (ATB)devenue en 2007 l’Eurodistrict trinationale de Bâle (ETB), association àbut non lucratif, est pionnière en termes de collaborationtransfrontalière.

Sur un vaste territoire de 1’989 km2, elle regroupe 226 communes sur 3 paysdifférents. La fragmentation politique n’a pourtant pas empêché la mise enplace d’une coopération transfrontalière étroite. Bien avant la politiquedes agglomérations de la Confédération, dès la fin des années 1990, desprojets transfrontaliers et des études de faisabilité sont financés par

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l’ATB comme par exemple la mise en place de concept transfrontalier detransport.

L’ETB est composé d’une assemblée générale dont les membres se réunissentune fois par an pour fixer les grands objectifs et les orientationsgénérales de l’agglomération. Le comité directeur composé de 8 membresélus pour 2 ans représente la direction de l’assemblée générale. Quant auconseil consultatif, il apporte un appui ponctuel sur des opérations degrandes importances.

L’association dispose d’un budget propre composé des cotisations desmembres et de diverses subventions.

D’autre part, l’un des objectifs majeurs de l’ETB est de promouvoirl’appartenance à un territoire commun. La question d’une identitémétropolitaine est importante avec des événements culturels commel’exposition internationale d’architecture (IBA Basel). Elle fait de saparticularité transfrontalière un atout pour se différencier des autresmétropoles.

Le « Grand Genève » aura tout intérêt à s’inspirer de ces deux modèles afinde rattraper son retard en termes de gouvernance métropolitaine.

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Conclusion

Le projet d'agglomération franco-valdo-genevois demeure une formidableopportunité de coopération régionale. Il a permis de matérialiser sousforme de plans, d'études et de statistiques ce qui existait déjà de fait,c'est à dire l’atténuation de l'effet frontière. Bien que le clivageéconomique et social entre les deux côtés de la frontière demeure, unecertaine prise de conscience s'est effectuée auprès des politiques, desacteurs privés et de la population à savoir que les enjeux avenirs sejouent à une échelle plus large, celle de l'agglomération.

Le projet d'agglomération est en lui un modèle de coopération. Il ad'ailleurs reçu le 8ème Grand prix européen de l’urbanisme de 2010 organisépar le conseil européen des urbanistes. De par sa démarche de projet avecune équipe de projet et de pilotage composés d'acteurs suisses et français,tant par sa démarche participative sous forme d'ateliers et de séminaires,celui-ci constitue un projet innovant et dynamique.

Dans les orientations stratégiques choisies, ce projet se caractériseégalement très fortement d'une part par la volonté de préserver les espacesnaturels en densifiant les espaces urbains existants le long des axes detransports en commun et d'autre part par la volonté de maintenir unecertaine compétitivité économique en privilégiant des activités etaménagements métropolitains.

Ce projet démontre l’importance de changer d’échelle pour tenter derésoudre les problèmes que causent la fragmentation du territoire. Lescommunes, les cantons ou les départements ne semblent plus être les plus àmême à gérer seuls des problèmes qui ne s’arrêtent plus aux frontièresadministratives. L’échelle globale semble la plus apte à gérer ces nouveauxenjeux.

Ce projet d’agglomération pose alors la question de la gouvernance. Or, enmatière de gouvernance métropolitaine, au delà d’une coopérationtransfrontalière, Il reste beaucoup à accomplir pour parvenir réellement àune gestion plus durable.

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Nous avons vu que la situation actuelle très cloisonnée est en décalageavec la nécessité d'une action coordonnée et cohérente sur l'ensemble duterritoire. Une gouvernance métropolitaine à l'image de l'EurodistrictBasel pourrait être la solution.

Une plus grande légitimité démocratique semble nécessaire en prenantexemple sur le modèle de l’agglomération fribourgeoise. Sans instancetransfrontalière élue par la population, dont les décisions seraientsoumises à opposition et à recours, il est difficile de garantir réellementune gestion démocratique des projets urbains.

Ce Grand Genève devrait pouvoir mettre en place des politiques publiquesambitieuses et coordonnées dans différents domaines comme la mobilité,l’économie ou le foncier.

L'enjeu foncier est en effet primordial. Une véritable politique foncièreest indispensable pour atteindre les objectifs de rééquilibrage emplois-logements. Des outils légaux existent pourtant à Genève mais sont cependantpeu utilisés. Du coté français, c'est sur une politique économique plusdynamique sur laquelle il faudrait agir. Le développement de labilocalisation est une piste à explorer.

D'autre part, on constate qu'il y a peu de dialogue avec le projetd'agglomération lausannoise. Les deux projets d'agglomération semblents'ignorer. Il n'y a quasiment pas d'allusions au PALM dans les différentsétudes et rapports. Bien que les options d'aménagement définies ont desincidences sur l'ensemble du territoire lémanique, aucune coordinationn'est envisagée entre les résultats des études, hormis pour les questionsde transports tel le projet qu'une nouvelle voie ferroviaire entre Lausanneet Genève. La véritable échelle métropolitaine n'est pas prise en comptedans les enjeux. L'antagonisme entre Genève et Lausanne n'est pas dépassé.

Il est tout à parier que cela prendra du temps pour transcender cesdifférents blocages. Cette première phase du projet d'agglomération doitalors être vue comme le premier obstacle franchi dans un long processusd'intégration régionale.

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Bibliographie

Ouvrages

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Comité régionale franco-genevois : www.crfginfo.org

Communauté de communes du Pays de Gex : www.cc-pays-de-gex.fr

Communauté de communes du genevois : www.cc-genevois.fr

Système d'information du territoire genevois : http://etat.geneve/sitg

Observatoire statistique transfrontalier : www.statregio.francosuisse.net

Agglomération de Fribourg : www.agglo-fribourg.ch

Eurodistrict de Bâle : eurodistrictbasel.eu

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http://www.projet-agglo.org/

Documents

Le projet d'agglomération franco-valdo-genevois: vers une gestion durable de l'agglomération transfrontalière?