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OCTOBRE 2008
PUCA « Lieux, flux, réseaux dans la ville des services »
Marcus ZEPF Professeur, Institut d!Urbanisme de Grenoble
Franck SCHERRER Professeur, Institut d!Urbanisme de Lyon
Eric VERDEIL Chargé de recherche, CNRS UMR 5600 Lyon
Hélène ROTH Chercheure, Ecole Normale Supérieure, Lyon
Julia GAMBERINI Doctorante, Institut d!Urbanisme de Grenoble
RAPPORT DE RECHERCHE
« Les services urbains en réseau à l’épreuvedes villes rétrécissantes :
l’évolution des réseaux d’eau etd’assainissement à Berlin—Brandebourg »
UMR 5194CNRS
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Résumé
Le début des années 2000 marque une césure pour les villes de l’Allemagne orientale par rapport
à la période de post-réunification entre 1989 et 2000. C’est le début d’une nouvelle ère qui se
caractérise par deux évolutions principales : d’une part, une stabilisation progressive des flux
migratoires entre l’Allemagne de l’Est et l’Allemagne de l’Ouest, due à la chute du mur et aux
processus de réunification. D’autre part, l’émergence d’un certain nombre de phénomènes
démographiques plus lourds (faible taux de natalité, vieillissement de la population,
périurbanisation, taux de chômage élevé, etc.) dessinant un contexte structurel. Le problème du
déclin économique et social des villes se pose alors en Allemagne orientale, accompagné d’une
menace de détérioration de l’infrastructure et notamment des services en réseaux. Actuellement,
on assiste à la fin d’un processus de prise de conscience de ces phénomènes démographiques par
les responsables politiques des différents niveaux territoriaux (national, régional et communal).
Ce processus de débat public à contribué à l’élaboration de stratégies de lutte contre ce déclin
démographique et à l’interrogation sur les limites de telles stratégies. L’objectif général de cette
recherche est par conséquent de remettre en question les concepts traditionnels de la planification
territoriale et urbaine en relation avec l’organisation des services en réseau.
Cette évolution démographique vient se confronter à la question de l'évolution contemporaine des
services urbains en réseau dans les pays anciennement industrialisés. Cette confrontation peut se
résumer de la manière suivante. A la logique équipementière qui a longtemps dominé les
politiques d'aménagement du territoire par le développement des réseaux se sont substituées,
depuis déjà un quart de siècle, des logiques de régulation sociale, économique et
environnementale dominantes. Pour autant, si la question de l'accès au service s'est désormais très
largement imposée devant la question de l'équipement en réseau, la question des infrastructures
revient en force par la charge financière exponentielle des coûts de renouvellement du support
matériel du service urbain.
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L’hypothèse générale de ce projet de recherche est que le processus de commercialisation est un
vecteur de développement spatial dans le sens où la gestion des réseaux d’eau dans une logique
commerciale est susceptible de renforcer les disparités et les inégalités de développement dans
l’espace de croissance d’un côté et dans les espaces de décroissance de l’autre. Plus précisément,
il y une tendance à la fragmentation des marchés de réseau d’eau entre les territoires de
croissance où l’eau constitue un marché lucratif pour les prestataires offrant des services de�
haute qualité à un prix réduit et les territoires de décroissance où l’entretien des réseaux� �
n’est pas rentable, au détriment de la qualité de l’eau et du service infrastructurel faisant de�
l’infrastructure un élément de différenciation spatiale.
Le présent rapport de recherche est articulé autour de trois chapitres permettant de construire les
éléments fondamentaux pour comprendre les liens entre les phénomènes du rétrécissement des
villes en Allemagne orientale, la crise économique des anciens centres industriels allemands,
l’émergence d’une réponse politique et les effets sur les services en réseau d’eau et
d’assainissement.
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Sigles
AbWVO Abwasserverordnung – Décret sur les eaux usées
BBR Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung
Office fédéral pour la construction et l'aménagement du territoire
BBU Verband Berlin-Brandenburgischer Wohnungsunternehmen
Association des entreprises de logement de Berlin-Brandebourg
BDEW Bundesverband für Energie- und Wasserwirtschaft (ancien BGW)
Fédération de l'énergie et de l'eau
BGW Bundesverband für Gas- und Wasserwirtschaft (depuis 2007 : BDEW)
Fédération du gaz et de l'eau
BMVBS Bundesministerium für Verkehr Bau und Stadtentwicklung
Ministère fédéral des transports, de la construction et du développement urbain
BWB Berliner Wasserbetriebe – Entreprise de gestion de l'eau berlinoise
DIFU Deutsches Institut für Urbanistik
Institut allemand d'urbanisme
DWA Deutsche Vereinigung für Wasserwirtschaft, Abwasser und Abfall
Association allemande pour l'eau, l'assainissement et les déchets
IRS Leibniz Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung
KOWAB Kooperation Wasser und Abwasser Brandenburg-Ost
Coopération de l'eau et de l'assainissement Brandebourg-Est
RFA République Fédérale d'Allemagne
RDA République Démocratique d'Allemagne
TR Trinkwasserrechtlinie - Directive eau potable
TrinkWVO Trinkwasserverordnung – Décret sur l'eau potable
VKU Verband kommunaler Unternehmen
Association des entreprises communales
WAB Wasserversorgung und Abwasserbehandlung
Alimentation en eau et traitement des eaux usées
WWRL Wasserrahmenrechtlinie - Directive cadre sur l'eau
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Sommaire
Résumé...............................................................................................................................2
Sigles..................................................................................................................................4
Sommaire............................................................................................................................5
Introduction générale..........................................................................................................6
Chapitre 1 : Le phénomène de rétrécissement en Allemagne orientale.............................13
Introduction....................................................................................................................................14
I. Le rétrécissement urbain et ses ressorts......................................................................................14
II. Déclin démographique, recomposition de l'habitat et augmentation de la vacance...................25
Conclusion......................................................................................................................................35
Chapitre 2 - Stadtumbau Ost : Les tentatives de réponse politique à la crise du déclin
démographique urbain dans les nouveaux Länder.............................................................36
Introduction....................................................................................................................................37
I. Vers une stratégie politique de lutte contre le déclin des villes..................................................37
II. Les résultats du programme de Stadtumbau Ost réinterrogés à travers la problématique des
réseaux d’eau..................................................................................................................................59
Chapitre 3 - Rétrécissement et services en réseau : le service universel en question en
Allemagne orientale..........................................................................................................64
Introduction....................................................................................................................................65
I. Données de cadrage.....................................................................................................................67
II. Structure générale des secteurs de l'eau et de l’assainissement.................................................68
III. Une logique de rattrapage rapide pour tendre vers le modèle universel...................................80
IV. Le secteur de l’eau face à de nouveaux défis ..........................................................................90
V. Synthèse : de la crise des services urbains à la mutation des modèles de la planification
urbaine ? ......................................................................................................................................116
Conclusion générale........................................................................................................125
Bibliographie..................................................................................................................132
Table des cartes...............................................................................................................145
Table des graphiques.......................................................................................................147
Table des schémas et tables.............................................................................................148
Table des matières...........................................................................................................149
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Introduction générale
Jusqu’à présent, la planification territoriale et urbaine, était généralement fondée sur le principe
de la croissance économique et démographique en ville et en région. La planification urbaine plus
particulièrement, avait donc pour objectif principal de maîtriser l’étalement urbain qui résulte de
cette croissance. Il s’agissait traditionnellement de mettre en place une infrastructure efficace tout
en réduisant les effets négatifs de la péri-urbanisation (fragmentation spatiale, ségrégation
sociale, augmentation de la mobilité intra- et péri-urbaine, etc.).
Actuellement, la planification spatiale est confrontée à un phénomène démographique et socio-
économique : la décroissance urbaine. Ces processus de rétrécissement démographique et
économique supposent de reconsidérer les concepts de développement urbain fondés sur une
logique de croissance. Aujourd’hui peu d’approches urbanistiques sont disponibles pour les
appréhender, alors que ce phénomène apparaît dans un nombre croissant de villes post-
industrielles en Europe et en Amérique du Nord. Certains concepts de développement prenant en
compte les processus de rétrécissement insistent sur la nécessité de déconstruire partiellement
l’infrastructure urbaine. Cependant, ces concepts fondent leurs approches de facto sur l’espoir
d’une reprise de la croissance urbaine. Les conséquences d’un rétrécissement urbain durable sur
les services en réseau ne sont pas encore suffisamment analysées pour tirer des conclusions sur
les éventuelles pistes de renouvellement des outils de planification urbaine.
La région Berlin-Brandebourg est un exemple particulièrement intéressant pour comprendre le
phénomène des villes rétrécissantes en pleine perte démographique1. La ceinture périphérique de
la capitale allemande constitue, en effet, un territoire d’investissement offrant un habitat de
qualité et une infrastructure performante à proximité des pôles économiques importants de la
capitale allemande. Ce territoire aspire une population jeune et diplômée en provenance des villes
du Land de Brandebourg trop éloignées de Berlin pour tirer profit des avantages socio-
économiques berlinois. Ce phénomène de migration de la jeunesse concerne davantage les jeunes
femmes (Landesregierung Brandenburg, 2005). Le départ en nombre important des jeunes
1 Le rapport démographique et économique du gouvernement du Land Brandebourg prévoit une réduction de la
population de 224.000 habitants entre 2000 et 2020 (Landesregierung Brandenburg, 2005).
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femmes en âge de procréer est susceptible d’accélérer le déclin démographique dans les villes de
la région de Brandebourg.
Cette évolution démographique vient se heurter à la question de l'évolution contemporaine des
services urbains en réseaux dans les pays anciennement industrialisés. Cette confrontation peut se
résumer de la manière suivante. A la logique équipementière, qui a longtemps dominé les
politiques d'aménagement du territoire par le développement des réseaux, se sont substituées,
depuis déjà un quart de siècle, des logiques de régulation sociale, économique et
environnementale dominantes. Pour autant, si la question de l'accès au service s'est désormais très
largement imposée devant la question de l'équipement en réseau, la question des infrastructures
revient en force par la charge financière exponentielle des coûts de renouvellement du support
matériel du service urbain.
L'exemple du service urbain de l'eau (distribution et assainissement) est particulièrement
révélateur. La consommation d'eau diminue depuis quelques années, très régulièrement et de
façon importante, dans toutes les villes européennes, ce qui est un renversement de la tendance
séculaire. Or, cette diminution de la consommation induit une crise en ciseaux de la gestion du
service urbain de l'eau, dans la mesure où on ne peut pas réduire du jour au lendemain les coûts
fixes, notamment les remboursements d'emprunts, réalisés pour créer, étendre ou entretenir les
réseaux d'eau et d'assainissement. L'impact de cette diminution de la consommation peut se
révéler catastrophique selon son ampleur et sa vitesse d'une part, et selon l'amortissement que
permettent les formes de régulation publique ou de péréquation des coûts rendus possibles par le
cadre juridico-organisationnel de la gestion urbaine du service.
Ainsi, le cas des villes rétrécissantes des nouveaux Länder représente une situation limite qui
associe une baisse drastique de la consommation à la généralisation rampante de modalités
diverses de délégation de service à des sociétés privées prestataires ou délégataires, dans un strict
objectif de recouvrement des coûts de renouvellement de réseaux particulièrement vétustes
(Lorrain D. et Stocker G.,1994). Ces problèmes d’une infrastructure sous-utilisée et de plus en
plus onéreuse remettent au cœur de la question des services urbains en réseaux la validité d'un
modèle technico-économique universel qui conciliait à la fois développement économique et
équité sociale. Ils révèlent aussi que la question de l'accès aux biens vitaux que sont l'eau, comme
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l'énergie ou le transport, n'est pas forcément définitivement réglée dans l'avenir de nos sociétés
anciennement industrialisées et vieillissantes.
Questions de recherche, hypothèses et résultats attendus
La relation entre les villes rétrécissantes et la réorganisation des services urbains en réseau tels�
que la distribution d’eau et l’assainissement pose un certain nombre de questions sur le rapport�
entre la gestion des infrastructures, l’aménagement du territoire et le rôle des différents acteurs
impliqués :
� Dans quelle mesure les modalités, la vitesse et l’ampleur de la décroissance urbaine sont-
ils des facteurs aggravants et révélateurs de la crise du renouvellement des réseaux et du
maintien d’un haut niveau de service dans les villes européennes ?
� La spécificité des problèmes posés par le rétrécissement est-elle pris en compte ou non
dans la réforme actuelle de la gestion de ces services (décentralisation/ recentralisation,
privatisation), et plus généralement dans des transformations des modalités de la
gouvernance urbaine (intercommunalité, partenariats, transversalité)?
� A un niveau d’interprétation plus général, la crise des infrastructures dans les villes
rétrécissantes ne se rattache-t-elle pas plus globalement à la remise en cause
contemporaine du modèle universel et intégrateur qu’a représenté, dans l’occident
industriel, la mise en réseau des services urbains ?
Dans ce cas, nous formulerions comme hypothèse générale que les villes rétrécissantes serait
une étude de cas exemplaire pour tester la thèse du Splintering Urbanism (Graham et Marvin,
2001). Cette thèse s'appuie sur l'idée que l'idéal infrastructurel moderne, est aujourd'hui en
proie au changement. Il se traduit par une désagrégation du modèle intégré et le passage à un
modèle spatialement fragmenté et différencié, caractérisé par des stratégies de contournement
des réseaux standardisés pour apporter un service sur mesure à une clientèle lucrative
sélectionnée. Les espaces choisis deviennent alors des Premium network spaces, les espaces
contournés ou marginalisés, des Network ghettos.
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Ces questions de recherche s’appuient sur deux séries de travaux de recherche.
La première est réalisée par des équipes de recherche de l’institut de recherche IRS (Leibniz
Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung), de l’Université de Cottbus, notamment
réunies au sein du groupe de recherche netWORKS coordonné par le Deutsches Institut für
Urbanistik (DIFU). Le postulat de cette recherche est, entre autre, que la privatisation, la
libéralisation et la commercialisation des réseaux de distribution et d’assainissement d’eau ont
une forte incidence spatiale dans les régions des villes rétrécissantes. Autrement dit, la solution à
l’indispensable réorganisation des services publics d’eau, devenus trop chers et trop lourds dans
un contexte de déclin économique et démographique, semble actuellement passer par la
privatisation ou la semi-privatisation des services de l’eau.
L’hypothèse générale de ce projet de recherche est que le processus de commercialisation est un
vecteur de développement spatial dans le sens où la gestion des réseaux d’eau dans une logique
commerciale est susceptible de renforcer les disparités et les inégalités de développement dans
l’espace de croissance d’un côté et dans les espaces de décroissance de l’autre. Plus précisément,
il y une tendance à la fragmentation des marchés de réseau d’eau entre les territoires de
croissance où l’eau constitue un marché lucratif pour les prestataires offrant des services de�
haute qualité à un prix réduit et les territoires de décroissance où l’entretien des réseaux� �
n’est pas rentable, au détriment de la qualité de l’eau et du service infrastructurel faisant de�
l’infrastructure un élément de différenciation spatiale.
La prise en compte des dimensions de gouvernance par la question des services urbains en réseau
aboutit au résultat suivant : l’intensification de la coopération intercommunale dans le secteur des
services de l’eau constitue une stratégie alternative par rapport aux risques d’inégalités sociales et
spatiales des processus de privatisation, de libéralisation et de commercialisation des services
d’eau. En effet, si la France et l'Allemagne partagent une matrice juridico-institutionnelle
commune, c'est à dire le rôle majeur des communes dans l'organisation et la gestion de service de
l'eau, elles ont divergé dans l'adaptation organisationelle de ces services dans l'histoire: les
communes françaises s'inscrivant dans un double sentier de dépendance à la délégation de service
et au développement précoce d'une intercommunalité dédiée (SIVU, SIVOM), tandis que les
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communes allemandes faisaient le double choix de développer des entreprises publiques de droit
public (Eigenbetrieb) ou privé (Eigengesellschaft), tout en diversifiant la gestion multiréseaux
(Stadtwerke associant généralement et selon les cas, énergie – gaz, électricité, chaleur- transport
public, eau et assainissement) permettant une péréquation financière. L'intercommunalité est
donc une voie nouvelle pour l'Allemagne, particulièrement dans les Länder de l'Est (Kraemer,
1997).
La seconde série de travaux de recherche a été menée récemment par une partie de l'équipe
contractante, plus particulièrement Franck Scherrer et Eric Verdeil, dans le cadre d'un programme
de recherche financé par le programme Mobilité Internationale Rhône-Alpes, sur les disparités
d'accès aux services urbains (eau, assainissement, énergie) dans les villes libanaises. Cette
recherche partait du postulat que les problèmes et les enjeux de gestion urbaine, relatifs aux
disparités sociales et territoriales d'accès aux services urbains étaient complètement ignorés face à
la prédominance des enjeux liés à la reconstruction des infrastructures. Elle s'est appuyée sur une
position de recherche testant l'hypothèse du retournement du rôle social du modèle universel des
services urbains organisés en réseau qui, sous l'effet des nouveaux modèles de régulation
favorisant une différenciation spatiale et sociale, passe d'un rôle d'intégrateur à celui
d'accélérateur de la fragmentation sociale urbaine (Graham 2000, Graham & Marvin 2001).
Cette recherche a abouti aux résultats, corroborant ceux de Sylvy Jaglin sur les villes africaines
(Jaglin, 2005), que l'hypothèse du Splintering Urbanism ne pouvait pas vraiment être testée dans
un pays qui n'avait pas connu la réalisation intégrale du modèle universel, et où les forces de
fragmentation socio-spatiales à l'œuvre étaient de toute façon présentes dès le départ dans
l'organisation politico-technique des modalités d'accès aux services urbains. De ce point de vue,
un pays anciennement industrialisé, mais connaissant une transformation sociale et économique
importante, est apparu comme beaucoup plus adapté pour tester ce modèle théorique.
A partir de cette double approche, le résultat final attendu de cette recherche sur les villes
rétrécissantes à l'épreuve de l'évolution des services urbains de l'eau dans la région Berlin-
Brandebourg sera de proposer une relecture à la fois des données factuelles, mais aussi des
analyses, expertises, débats scientifiques allemands qui portent sur les ressorts de l'action
publique urbaine face au rétrécissement. Cette relecture se base sur une grille d'interrogations
extérieures au débat tel qu'il s'est structuré, en d'autres termes, sur le point de vue décalé de
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chercheurs français en urbanisme/aménagement, ayant déjà travaillé sur les mutations
contemporaines des services urbains en réseau, sur les "questions/réponses" apportées dans le
cadre de l'analyse de cette crise par l'expertise technique et scientifique allemande. L'objectif de
cette relecture est d'ouvrir les pistes d'un débat transnational sur les défis auxquels la planification
urbaine doit répondre, face à des processus d'évolution des villes européennes.
Le présent rapport de recherche est articulé autour de trois chapitres permettant de construire les
éléments fondamentaux pour comprendre les liens entre les phénomènes du rétrécissement des
villes en Allemagne orientale, la crise économique des anciens centres industriels allemands,
l’émergence d’une réponse politique et les effets sur les services en réseau d’eau et
d’assainissement.
Le premier chapitre présente les caractéristiques du déclin démographique allemand que nous
appellerons « le rétrécissement ». Ce chapitre permet aussi de mieux comprendre les différences
démographiques fines et les évolutions dichotomiques entre les territoires en croissance et les
territoires en décroissance. Cet éclairage sur le phénomène du rétrécissement introduit à la
problématique de la recomposition de l’habitat par rapport à une vacance grandissante des
logements. La question des conséquences sur la réorganisation se pose inévitablement et les
hypothèses du départ sur la gestion technique et économique sont re-questionnées.
Le deuxième chapitre met en évidence le processus de la prise de conscience politique du
phénomène de rétrécissement et la mise en place d’un programme de subvention de
renouvellement urbain appelé Stadtumbau Ost censé répondre à la crise des villes en déclin
démographique. Ce chapitre met en évidence les difficultés et les limites d’une stratégie de lutte
contre un phénomène de rétrécissement très complexe qui affecte les dimensions spatiales,
techniques, économiques et sociales des villes en question. Il montre aussi l’évolution d’un
programme de renouvellement urbain d’abord focalisé sur la réduction des logements vacants et
ensuite orienté plus sur les mesures de requalification des espaces urbains du centre-ville. Ainsi
ce chapitre montre le manque d’une réflexion préalable sur un nouveau concept d’organisation
des services en réseau dans l’élaboration et la mise en place d’une politique de lutte contre le
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déclin démographique et par conséquent le déclin urbain. Un certain nombre de nouvelles
questions se posent alors par rapport aux réseaux d’eau.
Le troisième chapitre expose la situation du secteur de l’eau en Allemagne pour analyser en détail
les nouveaux défis qui se dessinent dans un contexte de crise du secteur de l’eau des villes
rétrécissantes. Ce chapitre analyse de manière approfondie les possibilités d’action publique et
présente les conséquences de ces possibilités d’action sur la gestion du service d’intérêt général.
Cette réflexion analytique, portant à la fois sur le contexte général de l’Allemagne et le contexte
spécifique de villes rétrécissantes en Allemagne de l’Est -notamment la région de Berlin-
Brandebourg- débouche sur une synthèse entre deux schémas d’interprétation de la crise des
services urbains en réseau dans les villes rétrécissantes.
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Chapitre 1 : Le phénomène de rétrécissement en Allemagne
orientale
Photo: Francfort-sur-l'Oder, quartier Beresinchen, 2007.
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Introduction
Le rétrécissement correspond à la traduction littérale du terme Schrumpfung (shrinkage, en
anglais), qui désigne un processus de déclin démographique et socio-économique, avec une
baisse des densités de population et parfois une déprise au sol. Cette notion connaît un succès
croissant dans la littérature scientifique et opérationnelle allemande depuis le tournant des années
2000, du fait de l’ampleur et de la diffusion de ce processus en Allemagne orientale.
Ce phénomène résulte de structures démographiques profondément affectées depuis plusieurs
décennies, ainsi que de l’érosion des bases économiques des villes et des régions – un héritage de
la période socialiste et des choix politiques effectués au moment de la réunification. Ses impacts
sur la recomposition de l’habitat s’esquissent depuis le tournant des années 2000.
I. Le rétrécissement urbain et ses ressorts
Le rétrécissement urbain concerne presque toutes les villes est-allemandes (cf. Carte 1), de façon
plus ou moins accentuée selon les villes, leur situation géographique, leur structure économique
initiale et leur taille. Alors que les plus grandes (Leipzig, Dresde, Erfurt-Weimar-Iena) font figure
« d’îlots de stabilité », voire de croissance très relative (Herfert, 2007), les villes petites et
moyennes sont particulièrement touchées, avec des cas paroxystiques comme Hoyerswerda
(Hannemann, 2003), Wolfen, Weisswasser (Bernt, Kabisch, & Peter, 2005, Kabisch, 2006), ou
Johanngeorgenstadt (Bose, Wirth, 2006), dont les variations de population entre 1990 et 2004
oscillent entre –30 et –40%. En Brandebourg, la ville de Potsdam fait figure d’exception dans le
paysage est-allemand, du fait de sa proximité avec Berlin. Les trois autres villes-Kreise du Land,
Francfort-sur-l'Oder, Brandebourg-sur-la-Havel et Cottbus, ont perdu près du quart de leur
population depuis la réunification allemande.
Le rétrécissement urbain résulte de la conjonction, dans les nouveaux Länder, de trois
dynamiques : le tournant démographique, la fragilisation socio-économique et l’étalement urbain.
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Carte 1 : Villes croissantes, villes décroissantes en Allemagne
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Cette typologie a été élaborée à partir de 6 indicateurs : variation de population 1997-2004, solde
migratoire 2002-2004, variation du nombre d’emplois 1997-2004, taux de chômage en 2004,
puissance fiscale en 2003-2004, pouvoir d’achat en 2004. Les villes décroissantes sont
représentées en bleu, les villes croissantes en rose et rouge.
Source : BBR, 2005.�
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Table 1: Evolution de la population dans trois villes du Land Brandenburg, 1990-1991
1990 2004 taux de variation
1990-2004
projection 2020
Francfort-sur-l’Oder 86 000 63 000 -27% 51 000
Brandebourg/Havel 90 000* 74 000 -22% 62 000
Cottbus 122 000 101 000 -22% 92 000
* population en 1991.
Source : Statistik Brandenburg, 2005.
1. Le tournant démographique
Le tournant démographique désigne la dynamique démographique régressive inédite qui affecte
l’ensemble de l’Allemagne aujourd’hui. Alors que l’espérance de vie continue de s’allonger (76
ans les hommes, 82 ans pour les femmes), la fécondité atteint un niveau très bas (ICF : 1,3). Le
taux d’accroissement naturel est très négatif (-2%) et le sommet de la pyramide des âges s’élargit
tandis que sa base s’amenuise. Les plus de 65 ans représentent 19% de la population, les moins
de 15 ans 14% en 2007. Selon les projections de population de l’ONU, la population allemande
devrait diminuer de 13% d’ici à 2050.
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Carte 2 : L’accroissement naturel
de la population
Carte 3 : Une population vieillissante
L’Allemagne orientale représente le cœur géographique du tournant démographique allemand –
ses manifestations y sont les plus avancées (cf. cartes 2 et 3). Les structures démographiques sont
profondément affectées depuis les années 1950 et les conséquences migratoires de la chute du
mur et de la réunification ont accéléré le déclin de la natalité. Depuis 1989, le solde migratoire
des nouveaux Länder atteint presque le million de personnes, ce qui a encore amenuisé le
potentiel de reproduction, pendant que la fécondité des femmes est-allemandes chutait (cf.
Graphique 1). Les départs massifs de jeunes (cf. carte 4), généralement vers les régions ouest-
allemandes, accélère le processus de vieillissement et entretient la très basse fécondité.
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Carte 4 : Une émigration sélective
En Brandebourg, le déclin démographique a été atténué, par rapport aux autres nouveaux Länder,
par des soldes migratoires longtemps positifs du fait de la périurbanisation berlinoise. Mais
depuis 2001, cet apport migratoire ne compense plus ni les départs d’habitants – principalement
des jeunes – vers d’autres Länder, ni le déficit naturel dû à une fécondité très basse (cf.
Graphique 1). Depuis la réunification, le nombre de plus de 65 ans a plus que triplé (de 126 000 à
440 000), leur part dans la population totale est passée de 12% en 1990 à 17% en 2002
(Landesregierung Brandenburg, 2004, 2005).
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Graphique 1: Evolution de la fécondité en Brandebourg (1970-2002)
--- Taux de reproduction
--- Anciens Länder
� Brandebourg (Land)
*Nombre de naissances pour 1000 femmes âgées de 15 à 45 ans.
Source : Landesregierung Brandenburg, 2004.
Ces évolutions sont géographiquement très contrastées (cf. cartes 5). Dans la couronne berlinoise,
les soldes migratoires demeurent positifs, même si les mouvements de périurbanisation se sont
nettement ralentis depuis 2000. La ville de Postdam, située à une vingtaine de kilomètres de
Berlin, profite encore de cette dynamique. Le reste du Land cumule les déficits naturels et des
soldes migratoires négatifs (cf. graphique 1). Les villes de Francfort-sur-l'Oder, de Cottbus et de
Brandebourg-sur-Havel ont perdu près du quart de leur population en quinze ans. Les projections
de la ville de Francfort-sur-l'Oder, qui compte 63 000 habitants en 2005, garantissent la poursuite
du déclin démographique : moins 10 000 habitants en 2020 selon le scénario le plus optimiste
(importants apports migratoires), moins 20 000 selon le scénario au fil-de-l’eau.
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Cartes 5 : Soldes naturels et migratoires dans les communes de Brandebourg, 1992-2002
Source : Land Brandenburg, Strukturatlas, 2005.
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Graphique 2 : Soldes migratoires des principales villes du Land de Brandebourg,
1991-2004
Source : Stadt Frankfurt an der Oder, 2006.
Le facteur démographique - et principalement les composantes naturelles - du déclin urbain
occupe une place centrale dans le débat sur les villes rétrécissantes est-allemandes, dans la
mesure où les structures par âge de la population hypothèquent fortement les dynamiques à venir
(Steinführer et Haase, 2007). Contrairement à d’autres villes ouest-européennes qui perdent de la
population (Saint-Etienne, Glasgow, etc.), le facteur démographique premier du rétrécissement en
Allemagne orientale est le déficit naturel, et non pas le déficit migratoire (Wiechmann, 2008). La
composante socio-économique du rétrécissement urbain est en revanche peu débattue dans la
littérature allemande.
2. La fragilisation socio-économique
La fragilisation socio-économique des nouveaux Länder et de leurs villes est fortement corrélée
avec le tournant démographique. La population active diminue progressivement, tant sous l’effet
du vieillissement de la population que sous celui des restructurations économiques brutales
engagées lors de la réunification. La privatisation de l’économie s’est traduite par la fermeture de
nombreux établissements et par la modernisation des entreprises, se traduisant par une diminution
drastique du secteur industriel, du secteur agroalimentaire et même tertiaire, et des emplois qui
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leur étaient liés, au point qu’on a pu parler de « déséconomisation » des territoire (Hannemann,
2003). Entre 1989 et 1995, entre 70 et 90% des emplois industriels ont disparu en Allemagne de
l’Est. Les conséquences socio-économiques de la transformation post-socialiste se lisent dans les
taux de chômage et dans la précarisation de la population est-allemande, dont une part importante
dépend de l’aide sociale (c.f carte 6).
Cartes 6 : La précarisation de la population des nouveaux Länder
Dans la ville de Brandebourg-sur-Havel, la fermeture des acieries s’est traduite par la suppression
de 20 000 emplois entre 1989 et 1995. A Francfort-sur-Oder, la fermeture d’une usine de semi-
conducteurs a causé la perte de 8000 emplois au début des années 1990 ; le taux de chômage
dépasse aujourd’hui les 20 % et le secteur public est de loin le plus gros employeur de la ville.
L’économie locale est donc très fortement dépendante des transferts financiers ouest-est.
La fragilisation socio-économique des territoires est-allemands accentue les difficultés
financières des collectivités territoriales, dont la puissance fiscale est nettement moindre que dans
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les anciens Länder (cf. carte 7). La crise financière des communes est particulièrement aiguë dans
les nouveaux Länder, puisque la diminution de la population et l’érosion économique se
traduisent par une diminution des recettes (impôts sur le revenu et taxe professionnelle), d’autant
plus importante que les migrations ont été socialement sélectives. De surcroît, le nombre
d’habitants est un des principaux critères intervenant dans les dotations fédérales et régionales.
Parallèlement, le déclin pose aux communes des problèmes coûteux à résorber (vacance des
logements, friches industrielles, réorganisation des infrastructures), et la précarisation de la
population augmente les dépenses d’aides sociales (Killisch, Siedhoff, 2005). Les villes-Kreise
ont de surcroît à leur charge des fonctions de centralité, dans un contexte de rapide
périurbanisation.
Carte 7 : La faible puissance fiscale des collectivités locales est-allemandes
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3. L'étalement urbain
Dans les années 1990, le déclin des villes centres était partiellement corrélé avec la
périurbanisation, un phénomène nouveau en Allemagne orientale. Une étude citée par Glock et
Häußermann (2004) montre que dans 15 villes est-allemandes, au moins la moitié des pertes de
population de la ville centre est due à l’étalement urbain. Celui-ci est clairement lisible dans les
soldes migratoires positifs des petites communes voisines des villes de Francfort-sur-Oder,
Cottbus et Brandebourg-sur-Havel, qui contrastent avec les soldes négatifs des villes-Kreise.
Jusqu’en 1989, le régime socialiste avait concentré tous les efforts de construction de logements
sur les quartiers de grands ensembles. Dans la première moitié de la décennie 1990, les
dynamiques centrifuges se sont déployées avec d’autant plus d’ampleur que les plans
d’occupation des sols n’avaient pas encore été réalisés, que les dispositions fiscales fédérales
spécifiques aux nouveaux Länder incitaient fortement à la construction de nouveaux logements et
à l’accession à la propriété (indépendamment de la localisation), et que les investissements privés
étaient accueillis à bras ouverts dans un contexte d’immense besoin de capitaux. Par ailleurs,
l’étalement urbain a été indirectement encouragé par le mode de privatisation, basé sur le principe
de restitution ; en effet, le choix de restituer des logements anciens à leurs anciens propriétaires –
souvent partis à l’ouest, peu intéressés par la rénovation, et souvent des cas d’incertitudes
juridiques - a particulièrement fragilisé les villes centres et retardé leur rénovation (Nuissl, Rink,
2005).
Comme ailleurs en Allemagne, la périurbanisation s’est déroulée de façon sélective, concernant
surtout les jeunes familles et les ménages solvables, souvent logés jusqu’alors dans les grands
ensembles. La structure socio-démographique des villes-centre s’en est trouvée durablement
affectée. Néanmoins, la périurbanisation n’a duré qu’une petite dizaine d’années, cette
dynamique s’est terminée vers 2000, à l’exception de la couronne berlinoise. La fin de la
périurbanisation est liée à la disparition de divers avantages (aides à la construction) et à la
désaffection du modèle résidentiel pavillonnaire (Herfert, 2007).La recomposition de l’habitat
depuis une décennie témoigne de ces dynamiques contrastées dans le temps.
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II. Déclin démographique, recomposition de l'habitat et
augmentation de la vacance
La population allemande stagne à l’Ouest, décline à l’Est, mais le nombre de logements
augmente lentement (de 35,9 à 39,5 millions entre 1995 et 2005), ce qui traduit deux grandes
tendances. Steinführer et Haase montrent dans le cas est-allemand la double signification de la
« seconde transition démographique » : le vieillissement de la population (par le bas et par le
haut), mais parallèlement une augmentation du nombre de ménages, du fait de l’atomisation de la
société et de la décohabitation accrue (Steinführer, Haase, 2007). Par ailleurs, l’augmentation du
nombre de logements est probablement lié au découplage qualitatif entre offre et demande
(construction de nouveaux logements individuels mais progression du taux de vacance,
particulièrement dans les bâtiments d’habitation collectifs).
1. L'évolution du parc de logement
En Allemagne orientale, marquée globalement par une baisse de la population, on observe que la
quasi totalité des Kreise enregistrent une croissance du nombre de logements entre 1995 et 2005
(cf. carte 8). Globalement, la région entourant Berlin et le littoral sont les plus dynamiques à cet
égard, tandis que le sud des nouveaux Länder connaît une croissance très modérée.
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Carte 8 : Variation du nombre de logements 1995-2005
Ces évolutions se décomposent en deux phases très différentes (cf. cartes 9). De 1995 à 1999,
l'ensemble de l'Allemagne enregistre une forte croissance du nombre de logements, alors que le
mouvement se réduit fortement par la suite, et que plusieurs régions de l'Allemagne orientale
connaissent même une réduction du nombre de logements : certaines régions frontalières de la
Pologne et certaines zones de la Saxe et de la Saxe Anhalt, notamment des villes-centres – il
s’agit probablement d’un effet du programme de destruction de l'habitat vacant, Stadtumbau Ost.
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Cartes 9 : Evolution du nombre de logements 1995-2005
Les évolutions divergentes de la population (stagnation) et du parc de logement (croissance)
indiquent des mouvements de recomposition de la taille des ménages mais masquent les
évolutions de la vacance des logements. Le nombre moyen d’habitants par logement est
sensiblement plus faible dans les nouveaux Länder que dans les anciens, résultat d’une forte
diminution depuis 10 ans (cf. cartes 10). On peut interpréter cette diminution comme une
conséquence du vieillissement combiné aux migrations des jeunes vers l'ouest du pays : réduction
de la taille des ménages et augmentation du nombre de logements vacants. Dans les zones
urbaines, le mouvement est plus complexe : à Berlin, la zone centrale et certaines zones
périurbaines connaissent une baisse du nombre moyen d'habitants par logement moins forte
qu'ailleurs. En revanche, les villes centres de Brandebourg, de Francfort-sur-l'Oder ou de Cottbus
enregistrent une réduction du nombre d’habitants par logement.
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Cartes 10 : Un nombre d’habitants par logement plus faible dans les nouveaux Länder
La vacance des logements ne fait pas l’objet d’une recension systématique par les offices
statistiques des Länder et du Bund. Les collectivités territoriales de différents niveaux publient
parfois des données sur le phénomène, mais sans harmonisation (d’où de fortes variations des
estimations selon les sources). Le Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) ou l'Office
pour la construction et l'aménagement du territoire a mis en place un observatoire de ce
phénomène, et estime de 1,1 à 1,3 millions le nombre de logements vacants en 2003 dans les
nouveaux Länder, soit 15% du parc de logements.
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Carte 11 : Les taux de vacance des bâtiments d’habitation collective en 2003
Source : BBR, www.bbr.bund.de
En Brandebourg, la vacance atteint 13%, mais 20,4% dans les trois villes de Francfort-Oder,
Cottbus et Brandebourg-Havel en 2002, soit une augmentation de sept points en quatre ans
(Segebade, Volkerding, 2004). En terme de stocks, la vacance se concentre dans les quartiers
périphériques d’habitat collectif, où vivaient 20% de la population est-allemande en 1989 (Glock
et Häußermann, 2004). Dans le quartier Neuberesinchen à Francfort-sur-l'Oder, où la population
a diminué de moitié entre 1997 et 2005, le taux de vacance atteignait 25% en 2000.
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2. De nouvelles formes urbaines
Dans le détail, l'évolution du nombre de logement est toutefois plus complexe si l'on prend en
compte les formes de l'habitat, le logement collectif et le logement individuel ou le logement dans
un immeuble comptant deux logements.
2.1. Le choix du logement individuel
En 2005, l'habitat collectif reste emblématique de l'Allemagne orientale, même si les statistiques
ne permettent pas de distinguer les villes est-allemandes par rapport aux villes ouest-allemandes,
dont la part d’habitat collectif est également très forte. C’est plus dans les Kreise à dominante
rurale que l’opposition est-ouest est sensible (cf. carte 12).
Les nouveaux Länder connaissent un mouvement marqué en faveur du logement individuel ou
double (cf. cartes 13). Leur part dans le total des logements progresse fortement dans les zones
frontalières de la Pologne de même que dans certaines villes. Le stock de logements individuels
ou doubles s’accroît fortement sur le littoral de la Baltique et dans la couronne berlinoise, de
même que dans de nombreuses villes-Kreise, ce qui est probablement en partie un effet des
réformes territoriales (fusion de communes périurbaines dans les villes-Kreise).
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Carte 12 : Le logement individuel en 2005*
*Logement individuel et logement en habitation de deux logements (Doppelhaus).
Ces données sont confirmées par l’analyse des chiffres sur les fins de chantier. Le ralentissement
de ces dynamiques du logement individuel après 2000 fait écho à l’arrêt de la croissance
démographique des couronnes périurbaines depuis cette date. Dans la période la plus récente en
effet, seule la région périurbaine nord de Berlin et la région de Rostock, ainsi que la plupart des
villes centres, continuent sur cette lancée en faveur du logement individuel.
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Cartes 13 : La progression du logement individuel dans les nouveaux Länder
Cette poussée du logement individuel concerne surtout les zones périurbaines et ne se traduit
guère par un mouvement de « reconquête » des espaces fonciers libérés par les destructions de
logements collectifs. Le choix du logement individuel en périphérie a fortement été incité par une
série de programmes fédéraux et d’instruments fiscaux dans les années 1990, visant à stimuler
l’afflux de capitaux dans les nouveaux Länder en octroyant des primes ou avantages
indépendamment de la localisation (Nuissl, Rink, 2005).
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2.2. L'abandon et la destruction de l'habitat collectif
Après une première période où la variation du nombre de logements en bâtiments d’habitation
collective était encore positive dans presque toute l’Allemagne orientale et portait sur des stocks
assez importants, particulièrement en Brandebourg, un mouvement d'abandon et de destruction
de logements collectifs en Allemagne orientale est sensible à partir de 2000 (cf. cartes 14). Il
concerne alors la majorité de l’espace est-allemand. Il n’est pas compensé en nombre par la
construction de nouveaux logements collectifs, qui se poursuit certes, mais à un niveau très
faible, hormis sur le littoral de la Baltique (cf. cartes 15). La destruction de logements en
bâtiments d’habitation collective concerne en premier lieu les quartiers de grands ensembles
construits pendant la période socialiste (Plattenbauten), qui concentrent une part importante de la
vacance.
Cartes 14 : Evolution contrastée de l’habitat collectif
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L’exemple du quartier de Neuberesinchen à Francfort-sur-l'Oder montre la difficulté à résorber la
vacance dans ces quartiers en pleine hémorragie démographique : alors que près du quart des
logements (23%) ont été détruits entre 2000 et 2005, la population continuait à décliner,
alimentant ainsi le stock de logements vacants - le taux de vacance n’a donc baissé que de 0,3 %
(de 24,9% à 24,6% entre ces deux dates).
Cartes 15 : L’essoufflement de la construction de logements en bâtiment d’habitation
collective.
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Conclusion
Notre question de départ est celle du lien entre la décroissance démographique et la crise
économique des anciens centres industriels allemands et les modes de gestion des services
urbains (en particulier la desserte en eau, le chauffage urbain...). La chute de population paraît
devoir entraîner une baisse de la consommation et du nombre d'usagers/clients, ainsi qu'une
difficulté à assurer les investissements nécessaires à l'entretien du parc de logements.
A travers les évolutions discordantes de la population et du nombre de logements, on peut affiner
ces hypothèses. D'une part, la disparition d'une partie du parc collectif signifie pour les
gestionnaires de services urbains une perte en termes d'économie d'échelle du réseau et en termes
de nombre de clients. A cela s'ajoute la nécessité d'investissements nouveaux pour raccorder les
extensions sous forme de logements individuels, même s'il apparaît qu'une part non négligeable
de ces extensions s'effectue en zone centrale ou proche des centres. Les recompositions
démographiques, notamment la baisse du nombre moyen d'habitants par logement, signalent une
moindre rentabilité de ces raccordements, puisque les consommations par foyer seront
probablement inférieures à ce qu'elles étaient auparavant.
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Chapitre 2 - Stadtumbau Ost : Les tentatives de réponse politique
à la crise du déclin démographique urbain dans les nouveaux
Länder
Photo: Francfort-sur-l'Oder, quartier Beresinchen, panneaux de protestations contre le programme Stadtumbau Ost
« Ne touchez pas nos immeubles » « Rénover au lieu de s'enrichir par la destruction », 2007.
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Introduction
Le chapitre précédent a permis de mettre en évidence la complexité du phénomène du déclin
démographique et de la crise économique en Allemagne orientale. Autrement dit, le « tournant
démographique » (le vieillissement de la population, le faible taux de natalité et un solde
migratoire négatif), la fragilisation socio-économique (la déséconomisation des territoires, la
hausse du taux de chômage et la diminution de la population active) et l’accentuation du
phénomène de « périurbanisation sélective » constituent les nouveaux éléments structurels des
nouveaux Länder.
Au début des années 2000, les conséquences de ce changement structurel se présentent de façon
évidente à travers le déclin et le dépérissement des centres-villes de l’ex-RDA, la vacance
grandissante des logements, notamment dans les quartiers d’habitat collectif, et la progression du
logement individuel dans les villes-centres, notamment dans le Land de Brandebourg. Même si
cette nouvelle donnée structurelle des villes rétrécissantes est souvent un sujet tabou pour les élus
des communes de l’Allemagne orientale, elle commence à se faire sentir auprès de la société
civile et fait appel à l’élaboration de réponses politiques aux niveaux fédéral, régional et
communal.
I. Vers une stratégie politique de lutte contre le déclin des villes
1. La prise de conscience politique
Le rapport de la commission d’experts sur le « changement structurel de l’économie des
logements dans les nouveaux Länder » (Expertenkommission, 2000) en Allemagne marque une
première étape de la prise de conscience politique du phénomène des villes rétrécissantes et de
ses conséquences. Cette prise en compte en Allemagne orientale a eu deux effets :
1. L’émergence d’un espace public de débat large et ouvert sur un sujet jusqu’alors tabou : le
rétrécissement.
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2. La mise en œuvre d’un programme fédéral de renouvellement urbain en Allemagne de
l’Est : Stadtumbau Ost.
Ce double effet de reconnaissance et de volonté d’action des acteurs de la politique nationale
explique en partie la transformation d’une représentation négative de la Schrumpfung
(rétrécissement) en représentation d’un enjeu prospectif, qui se traduit depuis lors par le slogan
« Schrumpfung als Chance » (Le rétrécissement est une chance). A cette époque, le programme
Stadtumbau Ost est d’ailleurs complété par un programme de recherche relatif à l’habitat et
l’urbanisme expérimentaux analysant les phénomènes de rétrécissement en Allemagne de
l’Ouest, Stadtumbau West. L’objectif politique est donc de concevoir des stratégies politiques de
renouvellement urbain susceptibles de répondre aux questions que pose le rétrécissement dans les
différents territoires, à l’Est et à l’Ouest, ainsi que d’adapter les interventions aux attentes
actuelles et futures.
La réponse politique aux changements démographiques en Allemagne de l’Est à travers le
programme Stadtumbau Ost pose un certain nombre de questions par rapport à la problématique
de notre recherche, notamment celle de l’influence des mesures envisagées sur l’habitat collectif
et les services en réseau. Une question générale d’abord, sur la capacité des mesures à pouvoir
arrêter, voir inverser une évolution du déclin démographique qui est considérée par une partie des
chercheurs comme un changement structurel et une tendance durable dans les villes moyennes en
Allemagne orientale. Les enjeux de lutte contre le phénomène du « rétrécissement » — nous
l’avons mis en évidence dans les chapitres précédentes— sont nombreux : sociaux d’abord, pour
lutter contre l’émigration ; économiques ensuite, pour adapter et relancer un territoire en
déshérence ; techniques aussi, pour transformer les infrastructures dont l'efficacité est remise en
question, etc.
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Photo : Eisenhüttenstadt, barres de logements vacants à Eisenhüttenstadt, 2007.
Les objectifs et les mesures mis en place dans le programme de renouvellement urbain
Stadumbau Ost sont-ils plus orientés vers un changement de l’image des villes ayant une
influence sur l’attractivité des villes et pouvant inverser le solde migratoire négatif ? Ou, les
mesures du programme, visent-elles prioritairement les interventions spatiales (transformation,
reconstruction et déconstruction des logements et des services en réseau) pour adapter
l’infrastructure au contexte d’un territoire en décroissance ? Comment les objectifs du
programme de renouvellement urbain évoluent-t-ils par rapport à l’émergence de données
inattendues et de nouveaux enjeux liés à la problématique des services en réseau, et notamment
des infrastructures de l’eau ?
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2. L’architecture du programme Stadtumbau Ost
Le programme de subvention Stadtumbau Ost en Allemagne de l’Est a été adopté par le
gouvernement allemand en 2002. L’objectif principal est la restructuration et le développement
des villes de l’Allemagne de l’Est frappées par le changement démographique, demographischer
Wandel (caractérisé par des flux de migration intra-régionaux et nationaux) et le changement
structurel, Strukturwandel (caractérisé par le déclin industriel, l'affaiblissement des centres
urbains traditionnelles, etc.) survenus après la réunification. Ce programme vise prioritairement
l’amélioration du marché de logement, mais les questions de la qualité des services en réseau et
de l’environnement construit sont aussi abordées. Ce financement, assumé conjointement par
l’Etat fédéral et les Länder, mobilise 2,5 milliards d’euro (dont 1 Mrd de l’Etat) durant la période
de 2002-2009 et s’articule autour de 6 grands objectifs pour les villes en Allemagne de l’est :
- L’élaboration de nouveaux concepts de développement urbain;
- Le développement d’un système de gouvernance urbaine;
- La démolition partielle et complète d’immeubles et de logements vacants;
- La reconversion permanente ou l’occupation temporaire adéquate de bâtiments vacants;
- La conservation et la valorisation de bâtiments de grande importance pour la forme urbaine;
- La déconstruction et l’adaptation de l’infrastructure technique.
En parallèle des mesures de financement du renouvellement urbain, la loi d’aménagement
(Baugesetzt) a été renouvelée pour y intégrer l’objectif du renouvellement urbain comme un
enjeux sociétal important (§171 du BauGB). Ce nouveaux règlement donne aux communes
allemandes un cadre réglementaire flexible (en dehors des procédures bureaucratiques lourdes et
des formes de régulations étatiques), ainsi qu’une sécurité juridique d’investissement, même dans
une situation précaire de renouvellement. Dans ce même sens, des instruments plus ou moins
informels ont été institutionnalisés tels que le Stadtumbauvertrag (contrat de renouvellement
urbain) qui permet aux communes de contracter avec les propriétaires fonciers sur l’annulation du
permis de construire, du retrait du droit d’usage ou encore la possibilité d’une occupation
temporaire d’une friche. Par ailleurs, ce nouveau cadre réglementaire prévoit l’application d’un
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instrument de planification stratégique (prospective et observation), le « Integriertes
städtebauliches Entwicklungskonzept » ayant pour objectif d’élaborer d’une part un concept de
développement urbain durable pour une ville rétrécissante et d’autre part de stabiliser le marché
de logements par la réduction de la surabondance des logements vacants.
Photo : Francfort-sur-l'Oder, café abandonné dans un cœur d’habitat collectif, 2007.
L’architecture du programme de renouvellement urbain Stadtumbau Ost met en évidence une
approche combinée de mesures concrètes d’intervention (déconstruction de logements vacants),
de mesures incitatives prospectives (l’élaboration de concepts de développement urbain), de
mesures de création de débat public, ainsi que de mesures de contrôle (monitoring).
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Table 2 : Le déroulement du programme Stadtumbau Ost
2000 1. Mise en place d’une commission d’experts sur le « Changement
structurel de l’économie des logements dans les nouveaux
Länder »
2. Présentation du rapport de la commission
2001 3. Décision politique du programme Stadtumbau Ost
4. Mise en place d’un concours national : Stadtumbau Ost
2002 1. Résultats du concours
2003 − Congrès « 2 ans de Stadumbau Ost »
2004 - Création d’un organe national de transfert (instance de contrôle du programme)
- Workshop « Les enjeux du monitoring dans les processus de renouvellement
urbain
- Conférence « Stadtumbau et valorisation »
2005 1. Conférence « Les stratégies de consolidation de l’habitat au
centre-ville »
2006 2. Premier rapport du programme Stadtumbau Ost : Etat des lieux et
perspectives
2007 3. Rapport « Bilan à mi-terme du programme Stadtumbau Ost »
2008 4. Rapport « Perspectives pour les centres-villes en Stadtumbau »
Pour accompagner le processus de renouvellement urbain le ministère fédéral du transport, de la
construction et de l’urbanisme (BMVBS) ainsi que l'office fédéral de l’habitat et de
l’aménagement du territoire (BBR) ont créé une institution de transfert (Bundestransfertstelle
Stadtumbau Ost) en tant que centre de compétence du Stadtumbau pour assurer deux missions
principales :
- La diffusion permanente des informations et des connaissances parmi les différents acteurs
associés au processus du renouvellement urbain (site-web, publications et conférences) ;
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- L’aide à la décision politique par la présentation de l’état de l’art en matière de renouvellement
urbain (monitoring, conseil et enquête).
Ainsi, les grandes lignes du programme de renouvellement urbain Stadtumbau Ost mettent en
évidence l'élaboration d'une véritable expertise en matière de renouvellement urbain dans un
contexte de déclin démographique, passant par la production de connaissance, la diffusion de
l’information, la création d’un espace public de débat, la communication de bonnes pratiques et
l’aide à la décision politique. Il permet de rendre compte d’un phénomène très complexe qui
constitue un défi remarquable pour les communes menacées d’être victime d’un processus de
déclin.
3. Un programme focalisé sur les grandes villes et les villes moyennes pour réduire le
taux de vacance des logements
La carte des communes participant au programme Stadtumbau Ost entre 2002 et 2004 met en
évidence le nombre important de petites et moyennes municipalités (en dessous de 50.000
habitants) concernées par la politique de renouvellement urbain (cf. carte 16). Pour le Land de
Brandebourg notamment, il s’agit des communes périphériques, localisées pour une grande
partie, proche de la frontière Polonaise.
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Carte 16 : Communes participant au programme Stadtumbau Ost entre 2002 et 2004,
selon leur taille par nombre d’habitants
Source : Bundestransfertstelle Stadtumbau Ost, 2006.
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Si la politique de renouvellement urbain —et ceci dès le départ du programme Stadtumbau Ost—
touche la quasi totalité des grandes villes en Allemagne de l’Est, les villes moyennes intègrent
progressivement le programme Stadtumbau Ost et constituent une part importante des villes
participantes.
Table 3 : Evolution du nombre des communes d’un Land en Allemagne de l’Est
participant au programme
En 2002 En 2003 En 2004
Berlin 1 1 1
Brandebourg 22 24 26
Mecklembourg-
Poméranie
Occidentale
37 47 56
Saxe 57 82 95
Saxe-Anhalt 35 40 49
Thuringe 45 62 68
Total 197 256 295
Source : Bundestransfertstelle Stadtumbau Ost, 2006.
La sélection des communes pouvant participer au programme de renouvellement est faite par les
Länder et se base principalement sur les critères de la vacance des logements et la structure de
l’habitat. La problématique de la vacance se présente davantage dans les villes moyennes (5.000
–100.000 habitants) et grandes (> 100.000 habitants), ce qui explique la plus faible part des
petites communes (> 5.000 habitants).
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Table 4 : Part des communes selon leur taille par rapport à l’ensemble des communes
participantes en 2004
Nombre
d’habitants
Berlin Brandebourg Mecklembourg-
Poméranie
Occidentale
Saxe Saxe-
Anhalt
Thuringe Total en
%
> 5.000 0 1 21 12 5 22 20 %
5.000 – 10.000 0 3 13 30 10 14 23 %
10.000 –
20.000
0 8 13 30 11 12 25 %
20.000 –
50.000
0 11 4 17 20 16 23 %
50.000 –
100.000
0 2 4 3 1 1 4 %
> 100.000 1 1 1 3 3 3 5 %
Total 1 26 56 95 49 68 100 %
Source : Bundestransfertstelle Stadtumbau Ost, 2006.
Pour la Land de Brandebourg, plus précisément, le programme de renouvellement urbain se
concentre ainsi sur un nombre restreint de communes de taille moyenne, éloignées de
l’agglomération berlinoise. Ce nombre relativement faible par rapport au nombre de communes
subventionnées dans les autres Länder de l’Allemagne orientale reçoit, par conséquent, une part
de financement plus élevée, relative aux communes participantes des Länder voisins.
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Carte17: Part de la vacance des logements dans les communes participant au programme
Stadtumbau Ost
Source : Bundestransfertstelle Stadtumbau Ost (2006).
Le critère de logements vacants constitue un indicateur important par rapport à la sélection des
communes, l’attribution des fonds et l’évaluation des résultats du programme Stadtumbau Ost.
Face à un phénomène complexe, comme celui du rétrécissement, la mesure de la réduction du
taux de logements vacants est probablement une mesure qui permet aux responsables politiques
de mettre en évidence des résultats concrets, visibles et quantifiables.
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Il apparaît que le programme de subvention de la réduction de la vacance des logements est
parfois utilisé pour renflouer les caisses communales en détruisant un grand nombre de
logements. Ceci au détriment des habitants restés sur place et qui ne veulent pas partir dans un
autre logement proposé par la commune. Ces habitants demande la rénovation de leur habitat
plutôt que la destruction.
4. Une concentration sur deux objectifs : la « réduction » et la « requalification »
Comme nous l’avons évoqué au début de ce chapitre, les mesures d’intervention envisagées par
le programme Stadtumbau Ost dans le tissu urbain concernent trois types d’action : La démolition
partielle et complète d’immeubles et de logements, la reconversion permanente ou l’occupation
temporaire adéquate de bâtiments vacants, la conservation et la valorisation de bâtiments de
grande importance pour la forme urbaine, ainsi que la déconstruction et l’adaptation des
infrastructure techniques (eau, énergie). Durant la période de 2002 à 2004, ces objectifs ont
progressivement été transformés en deux stratégies fondamentales : la réduction de la vacances
des logements et la requalification des centres-villes pour augmenter l’attractivité des villes
rétrécissantes. Le premier rapport ministériel sur l’état des lieux et sur les perspectives du
programme Stadtumbau Ost met ainsi en évidence la répartition des investissements selon trois
approches : la réduction de la vacance, la valorisation des centres-villes, et la combinaison des
deux.
Durant la première période du programme, de 2002 à 2004, on assiste à l’augmentation
progressive de l’importance des mesures de réduction. Dans le même temps, le nombre de
mesures de requalification diminue dans l'ensemble du programme, ainsi que par rapport aux
mesures prises dans les différents Länder. De manière générale, les mesures de réduction et d’une
réduction combinée avec des mesures de requalification représentent 80% des mesures financées
par le programme (Bundestransfertstelle Stadtumbau Ost, 2006, p. 32).
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Graphique 3 : Répartition des investissements de Stadtumbau Ost durant la période 2002
– 2004 dans les nouveaux Länder
Investissements de requalification (jaune/gris clair), de combinaison requalification/réduction (vert/gris) et réduction
(bleu/gris foncé)
Source : Bundestransfertstelle Stadtumbau Ost, 2006.
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5. Vers un changement de paradigme
En 2006, à mi–terme de ce programme, le ministère fédéral du transport, de la construction et du
développement urbain commande une enquête auprès de 286 villes des 352 villes participantes au
programme Stadumbau Ost. L’objectif de cette enquête est d’évaluer les impacts du programme
sur l’évolution des villes rétrécissantes en Allemagne de l’Est, pour élaborer les stratégies pour la
deuxième période du programme qui sera poursuivi au delà de l’année 2009. L’enquête était
basée sur un questionnaire détaillé qui a été rempli par 223 communes (80%) et dont 218
réponses ont été retenues pour être analysées. L’enquête menée auprès des villes participantes a
porté sur six thèmes :
- la structure urbaine et le marché du logement,
- les objectifs et les mesures du renouvellement urbain,
- les instruments du Stadtumbau Ost ,
- les procédures administratives,
- la question du stock ancien de logements et l’intégration des propriétaires privés,
- l’état des lieux actuel du programme et les perspectives.
Les résultats de cette enquête montrent d’abord que les grandes villes (12 communes) et les villes
moyennes (122) participent de manière active et permanente dans le programme. Les petites
villes et communes rurales ne participent souvent que temporairement et traitent davantage des
enjeux locaux.
Les villes grandes et moyennes (108 villes de plus de 20.000 habitants) participent
majoritairement au programme (93 villes, soit 86 %). Trois groupes de villes peuvent être
distingués selon les époques de construction des immeubles :
- 38 villes ont plus de 50% de constructions anciennes (avant 1949);
- 52 villes avec une majorité d'immeubles préfabriqués de la RDA, appelés Plattenbauten (1949–
1989);
- 45 villes de constructions mixtes (équilibre entre les constructions des deux époques).
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Les villes grandes et moyennes présentent un déclin démographique particulièrement important
durant la période 2000-2005 : 115 villes recensent une évolution démographique en dessous de –
2%. Seules 5 villes moyennes ont enregistré une augmentation d’habitants. Les résultats de
l’enquête de 2006 indiquent que les prévisions pour les 10 ans à venir restent pessimistes : 85%
des communes envisagent la prolongation du déclin démographique sur dix ans et 2 communes
sur 3 prévoient une décroissance continue du marché de logement.
Par conséquent, les villes grandes et moyennes sont aussi particulièrement concernées par une
importante vacance des logements : les 11 grandes villes (11 villes sauf Berlin) de 15,7% et les
villes moyennes (96 villes) de 14,2%. Selon l’enquête, ces problèmes de la vacance des
logements sont souvent étroitement liés à l’existence de friches urbaines au centre-ville et à une
infrastructure technique et sociale inadaptée. La circulation de transit dans les espaces centraux,
qui est d’importance structurante pour la forme urbaine, s'accompagne d’une pollution de l’air et
d’une nuisance sonore faisant augmenter la vacance des logements et le manque d’investissement
dans la rénovation de ces bâtiments (Bundestransfertstelle Stadtumbau Ost, 2007, p. 17).
Photo: Dessau, Baulücke (trou de construction) en plein centre-ville, transformé en parking sauvage, 2008.
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L’enquête de 2006 montre que la priorité d’action pour les communes est l'accroissement de
l’attractivité urbaine par rapport à la fonction résidentielle et l’augmentation de la qualité de vie
dans la ville. Cette priorité devance, avec 37% des réponses, l’objectif de lutter contre la vacance
et de stabiliser le marché de logement (15,9% des réponses sur 182 communes).
Malgré les impacts du programme Stadtumbau Ost, les experts prévoient donc un processus de
rétrécissement sur un grand territoire et sur une longue durée. (Bundestransfertstelle Stadtumbau
Ost, 2007, p. 16)
Photo : Francfort-sur-l'Oder, quartier Beresinchen, école fermée dans un grand ensemble, 2007.
Ces résultats d’enquête marquent un changement de paradigme par rapport à l’interprétation des
phénomènes du déclin démographique et de ses conséquences sur l’infrastructure urbaine. Les
mesures de la première période du programme, entre 2002 et 2006 ont été mises en œuvre dans
l’objectif de réduire le taux de vacances des logements pour stabiliser le marché de logement,
ainsi que dans l’objectif de requalifier les espaces centraux des villes rétrécissantes pour créer un
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cadre urbain de qualité susceptible d’arrêter le déclin démographique, voire l’inverser. Au fur et à
mesure de l’avancement du programme (période 2002-2006), les mesures de « réduction » ont été
favorisées par rapport aux mesures de « requalification ». En 2007, le rapport du ministère « 5
ans de Stadtumbau Ost – un bilan intermédiaire » met en évidence une évolution continue de
décroissance du marché de logement, influencée par un déclin démographique généralisé et
durable. Il semble donc qu’une stratégie politique qui vise une nouvelle croissance des villes
rétrécissantes en Allemagne de l’Est ou —au moins— une stabilisation démographique par
l’application de mesures techniques de déconstruction n’apporte, pour l’instant, pas les résultats
escomptés.
La stratégie de réduction de la vacance atteint donc une certaine limite par rapport à l’objectif de
contrer le déclin démographique et de stabiliser le marché des logements. Par ailleurs, l’enquête
révèle l’existence d’un autre type d’espace en déclin qui est celui des centres-villes, notamment
dû au manque de fonctions urbaines au centre, à la vacance grandissante des logements anciens
du centre-ville, à la pollution et au bruit de la circulation tout au long des grands axes urbains.
Graphique 4 : Les nouveaux enjeux du renouvellement urbain selon leur importance
Source: Bundestransfertstelle Stadtumbau Ost, 2007, p. 18.
53
Manque de fonctions urbaines au centre-ville
Problèmes fonctionnels dans les parties du bâti non démoli des zones de "réduction"
Les friches urbaines centrales
Adaptation des logements vacants aux nouvelles demandes sociales
Adaptation de l'infrastructure technique
Nuisances causées par la circulation de transit dans les espaces centraux
0% 20% 40% 60% 80% 100%
16%
23%
12%
14%
15%
23%
51%
52%
33%
51%
52%
42%
31%
21%
54%
32%
30%
33%
��
��
��
��
��
��
Peu d'importance Certaine importance Forte importance Pas de réponse
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Après 4 ans de stratégies de renouvellement urbain orientées sur la démolition des logements
vacants dans les grands ensembles, les problèmes du déclin, ressentis par les acteurs des villes
rétrécissantes, semblent se déplacer de la périphérie au centre. Une série de nouveaux enjeux sont
évoqués par les communes participant à l’enquête du ministère. Le graphique 4 ci-dessus
présente les enjeux importants des communes participant au programme Stadtumbau Ost,
évoqués lors de l’enquête initiée par le ministère fédéral du transport, de la construction et du
développement urbain. Deux problèmes importants figurent en tête de la liste : d’un côté les
problèmes fonctionnels dans les parties du bâti non démoli des zones de « réduction » (23,3 %
très important ; 52,10 % d'une certaine importance). Les problèmes résident notamment dans le
manque d’adaptation de l’infrastructure sociale (équipements socio-culturels, aménités2) et de
l’infrastructure technique (transport et services en réseau). De l’autre côté, les nuisances
importantes causées par la circulation de transit dans les espaces centraux constituent un
problème important (23,30 % très important ; 41,90 % d'une certaine importance). La qualité de
vie dans les espaces urbains est donc ressentie comme enjeu primordial pour lutter contre le
déclin démographique et pour augmenter l’attractivité des centres anciens des villes en
Allemagne de l’Est.
Face à l’émergence de ces nouvelles données, le rapport de bilan intermédiaire « 5 Jahre
Stadtumbau Ost » (Bundestransfertstelle, 2007), défini deux objectifs généraux pour la suite du
programme :
- L’augmentation de la qualité de vie et de l’attractivité des villes;
- La déconstruction (Rückbau), c’est-à-dire la réduction de la vacance des logements des
Plattenbauten (par démolition entière) et la rénovation des logements anciens au centre-ville (par
démolition ponctuelle).
Les problèmes de la réorganisation du tissu des fonctions urbaines au centre-ville (16,30 % très
important ; 51,20 % d'une certaine importance), de l’adaptation de l’infrastructure technique à un
contexte de ville partiellement déconstruite (15,30 % très important, 52,10 % d'une certaine
2 Dans sens anglophone du terme « amenities » englobants les espaces contribuent à la qualité de vie : les parcs et
jardins publics, les terrains de sport et les lieux publics de rencontre, etc.
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importance) et l’adaptation des logements vacants aux nouvelles demandes sociales (14,40 % très
important ; 50,70 % d'une certaine importance) montrent l’émergence de nouveaux enjeux qu’on
peut qualifier d’enjeux « post-réduction ». Ces enjeux « post-réduction » font appel à des mesures
plus orientées sur la requalification urbaine que sur le renouvellement urbain dans le sens
traditionnel du terme (démolition et reconstruction). Les résultats de l’enquête montrent
cependant que ces mesures « post-réduction » de requalification sont à considérer et à concevoir
par rapport à un système complexe d’interactions entre les différents domaines d’intervention de
la politique urbaine (l’infrastructure sociale et technique, le marketing urbain, l’économie locale,
etc.).
Photo : Francfort-sur-l'Oder, cœur de quartier abandonné, 2007.
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6. Le réajustement des objectifs
L’enquête de 2006 auprès des communes participant au programme Stadtumbau Ost a permis de
tirer des leçons sur l’évolution de villes rétrécissantes durant la première période d’application
des mesures de renouvellement urbain entre 2002 et 2006. L’objectif de la deuxième période,
jusqu’à 2009 (et au-delà), consiste à différencier les mesures selon les problèmes et les besoins
spécifiques des communes participantes. Il existe toujours la nécessité de reconduire les mesures
de « réduction », c’est-à-dire une démolition ponctuelle et une dé-densification dans un grand
nombre de communes, et même une « réduction » massive de la vacance de logement dans 14 %
des communes participant au programme.3 Cependant, les mesures de requalification deviennent
plus importantes, même si leur formulation reste relativement vague. Les objectifs concernant
l’augmentation de « l’attractivité urbaine pour les habitants » (enjeu évoqué par 37,90 % des
communes4) sont peu précis et les résultats difficilement quantifiables et mesurables. Ceci pose le
problème de l’évaluation des mesures et de leurs effets, car il est rarement possible d’établir des
relations de cause à effet entre les mesures appliquées dans le cadre du programme et les
changements observés dans les quartiers des villes participant au programme.
3 La démolition d’environ 350.000 logements vacants est prévue dans l’ensemble des communes participant au
programme. Les communes prévoient d’atteindre cet objectif dans un horizon temporel qui varie entre 2015 et 2020.4 Le total des pourcentages dépasse les 100 % compte tenu du nombre des réponses possibles.
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Graphique 5 : Les nouveaux enjeux d’après l’enquête auprès des communes
Source : Bundestransfertstelle Stadtumbau Ost, 2007, p. 19.
L’année 2007 marque donc une nouvelle étape par rapport à la prise de conscience et dans la lutte
contre les phénomènes du déclin démographique : le changement de paradigme entre l’ancienne
stratégie sectorielle et quantitative de « réduction » du bâti obsolète et une nouvelle stratégie plus
intégrative et qualitative de « requalification » des espaces urbains. Ce changement de paradigme
concerne par ailleurs l’identification et la représentation des espaces d’intervention du
renouvellement urbain.
Durant la première période du programme, les grands ensembles périphériques d’habitat social
ont fait l’objet prioritaire des mesures de « réduction ». L’enquête auprès des communes
participantes a révélé l’existence d’un autre espace concerné par les problèmes du déclin
démographique, le centre-ville. Les enjeux spatiaux se déplacent progressivement de la périphérie
au centre-ville pour vraisemblablement s’étendre sur l’ensemble des espaces urbains. La diversité
des problèmes évoqués (absence de fonctions urbaines, vacance de logements anciens, existence
de terrains en friche, pollution et nuisance sonore autour des grands axes de circulation, etc.) fait
apparaître un objet problématique complexe qui rend plus difficile l’identification précise des
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Augmentation de l'attractivité urbaine pour les habitants
Consolidation du centre ville comme lieu d'habitat et de commerce
Concentration et développement intérieur
Renforcement de la fonction du centre
Stabilisation du marché du logement, réduction de la vacance
Valorisation du l'image de la ville, capacité de construire l'avenir
Qualité de l'économie locale, préservation de l'emploi
Conception et amélioration des espaces publics
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00%
37,90%
26,40%
22,50%
16,50%
15,90%
13,70%
13,70%
9,90%
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enjeux, la formulation concrète des mesures applicables et l’évaluation des mesures par rapport
aux changements observés. On assiste ainsi à un changement de paradigme à trois niveaux:
- Au niveau méthodologique : de l’approche sectorielle et quantitative à une approche intégrative
et complexe ;
- Au niveau spatial : un déplacement de la représentation des espaces à problèmes, de la
périphérie au centre et progressivement sur l’ensemble des espaces urbains ;
- Au niveau heuristique : d'une interprétation mécanique et causale des phénomènes du déclin
démographique à une interprétation plus systémique et diffuse.
Ce changement de paradigme a une influence sur l’organisation du programme Stadtumbau Ost
et notamment sur sa gestion financière. Le gouvernement a réajusté les règles d’attribution des
subventions en fonction de ces résultats :
- Plus de moyens pour la qualité et l’attractivité (la moitié des subventions de l’Etat, mais au
niveau du Land, moins si utilisés pour le Rückbau);
- Une augmentation des moyens de 3% à 5% pour la rénovation;
- Une différenciation des mesures du Rückbau selon le nombre d’étages de logement (moins de 7
étages et plus de 7 étages);
- Des mesures incitatives pour des investisseurs privés.
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II. Les résultats du programme de Stadtumbau Ost réinterrogés à
travers la problématique des réseaux d’eau.
Le programme Stadtumbau Ost est le résultat d’une prise de conscience politique rapide de
l’ampleur du phénomène de déclin démographique dans les villes de l’Allemagne orientale. Il est
par ailleurs le fruit d’un débat public sur les transformations structurelles des villes post-
socialistes et post-industrielles dans le contexte de l’Allemagne réunifiée. Cependant, sa mise en
pratique met en lumière les failles d'une action uniquement portées sur le renouvellement urbain,
notamment si nous l'analysons à travers le filtre des infrastructures techniques.
1. Les conséquences sur le secteur de l'eau
Compte tenu de l’importance accordée au financement des mesures de réduction du taux de
logement vacant dans l’évolution du programme Stadtumbau Ost entre 2002 et 2004, il se pose la
question de l’influence de cette politique de renouvellement urbain sur la réorganisation des
infrastructures et notamment celles de l’eau et de l’assainissement. Autrement dit, la question de
la réorganisation de ce type d’infrastructures apparaît comme un enjeu secondaire par rapport à
l’objectif de réduction du nombre des logements vacants. Or, il semble relativement évident que
la démolition partielle ou entière d’immeuble nécessite une stratégie de coordination avec la
déconstruction partielle ou entière des réseaux d’eau et d’assainissement.
Ainsi, la première période du programme Stadtumbau Ost met en évidence une politique de
renouvellement urbain qui semble soigner les symptômes les plus visibles du rétrécissement. La
problématique de la réorganisation des réseaux d’eau est souvent évoquée en second plan, après
les mesures de démolition des logements vacants. Ces dernières ont pour conséquences un certain
nombre de problèmes techniques (solutions infrastructurelles adaptées au quartier transformé) et
financiers (les coûts de la déconstruction partielle ou entière des réseaux d’eau ainsi que la
création de systèmes d’infrastructures hors réseau). Le rapport du BBR met en évidence les
influences d’une politique des mesures de démolition des immeubles sur les coûts de réadaptation
des réseaux (Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, 2006, pp. 17-25). Le programme
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Stadtumbau Ost engendre de nouveaux problèmes structurels principalement pour les domaines
de l'eau et de l'assainissement (cf. table 5).
Table 5 : Coûts des adaptations et de déconstruction des réseaux en € et par m² de surface
habitable (estimations de 2004)
Eau 3 à 12 €
Evacuation 5 à 18 €
Chaleur 2 à 15 €
Electricité 5 à 10 €
Source : d'après BBR, 2006.
2. Un programme trop sectoriel et un manque d'outils d'aide à la décision
L’évolution du programme par rapport à son architecture initiale, l’application de l’ensemble des
mesures, l’évaluation des résultats obtenus et le réajustement des objectifs mettent en évidence
l’ampleur du phénomène du rétrécissement et la complexité des enjeux.
Ainsi, ce programme fait apparaître un certain nombre de failles, dans la mesure où il est
essentiellement orienté sur les immeubles d'habitation. En quelque sorte, il ne se concentre que
sur la pointe de l'iceberg : la pratique montre que jusqu'à ce jour, il n'a apporté de moyens
financiers que pour la destruction d'immeubles vides et non pour les projets liés aux
infrastructures techniques. Or, ces destructions font apparaître des problèmes supplémentaires
pour les réseaux, qui doivent être réadaptés en fonction des changements. Majoritairement, les
besoins d'adaptation deviennent encore plus importants, et ainsi les coûts augmentent, le tout
dans un contexte où dans certains quartiers, le système est sous-utilisé, du fait d'une perte de
population.
Cette première expérience illustre que le programme Stadtumbau Ost, pour résoudre le problème
des coûts créés par les logements vides, engendre au final plus de coûts globaux. L’expérience
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préalable du programme Stadtumbau Ost montre ainsi les limites d’une stratégie de
renouvellement urbain orientée par les objectifs sectoriels et quantitatifs de la « réduction » des
logements vacants. Cette expérience met en avant la nécessité, si ce n'est l'urgence, d'un travail en
coopération entre les acteurs : les responsables politiques des communes, urbanistes et entreprises
d'alimentation en eau (Schiller et Siedentop, 2005, p 90.), pour un concept Stadtumbau plus
intégrateur. Enfin, cette situation fait apparaître qu'il manque des outils d'aide à la décision pour
les situations spéciales comme le rétrécissement (notamment dans le domaine de la réhabilitation
des infrastructures existantes).
3. La question des coûts d'adaptation
La mise en oeuvre du programme Stadtumbau Ost a été finalement bénéfique, pour mettre en
avant certaines limites du système des réseaux, notamment quand il s'agit de savoir qui doit
supporter les coûts pour les restructurations. A l'heure actuelle, et ce depuis la mise en place du
programme, la question du financement des coûts du rétrécissement et des conséquences de
Stadtumbau Ost n'est encore pas éclairée (BBR, 2006, p. 23). La thématique des infrastructures
techniques appliquée au phénomène de rétrécissement en Allemagne de l'Est démontre les
étranglements dans laquelle elle se trouve, tant du point de vue organisationnel que légal. La
superposition de Lois, dont certaines avaient été fixées avant la réunification, éclaircissent peu
sur la responsabilité des porteurs de coûts. Si les constructions et les réseaux datent d'avant la
réunification ou si ils passent sous un lieu public ou une propriété privée, le traitement de l'affaire
ou le responsable des coûts ne devraient pas être les mêmes. Faire une généralisation de la
question « qui doit supporter quels coûts de changement » est impossible et chaque situation doit
être analysée au cas par cas (Schmitz, Koziol, Seeliger et Wittmann, 2004, p. 191). Au final, ce
sont les entreprises d'approvisionnement en eau qui doivent supporter les coûts, car elles
possèdent la propriété des conduits, alors même que ces coûts sont bien trop élevés et que cela se
répercutent sur les charges endossées par les usagers.
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4. Nouveaux questionnements
Cette expérience illustre ainsi la nécessité d’une représentation plus systémique des phénomènes
du rétrécissement, notamment quand il s’agit de coordonner la démolition du bâti avec la
réorganisation de l’infrastructure technique, telle que les services d’eau. Dans ce sens, la lutte
contre le rétrécissement pose un certain nombre de questions vue à travers le prisme des réseaux
d’eau, notamment :
- Le rétrécissement est-il une donnée structurelle permanente difficilement maîtrisable et qui ne
semble pas être réversible, en tout cas dans un horizon temporel prévisible ? Autrement dit, dans
un contexte de sveltesse économique et sociale, comment reconsidérer les solutions de la
privatisation de l’infrastructure, de la déconstruction partielle ou des systèmes hors-réseau ?
- Le Rückbau constitue un objectif fondamental du programme Stadtumbau Ost, les subventions
sont importantes, même si les règles d’attribution ont été réajustées en 2007. La démolition de
quartiers entiers de logement social constitue-t-elle un moyen de renflouer les caisses
communales sans réel impact sur le processus de rétrécissement ? Faut-il accorder les fonds de
« réduction » sous condition d’élaboration d’une stratégie d’organisation des réseaux
d’infrastructure d’eau ? Ou au contraire, la démolition massive de quartiers entier profite-t-elle à
la réorganisation de l’infrastructure de l’eau ?
- Les quartiers centraux des villes moyennes ne profitent pas des mesures de Rückbau à la
périphérie5. Existe-t-il deux territoires urbains de rétrécissement qui nécessitent des interventions
et des investissements différents ? Quelles sont les conséquences de cette fragmentation pour les
réseaux ?
5 Les rapports constatent par exemple que les habitants d’un logement détruit, se situant dans un quartier
périphérique, sont généralement relogés dans le même quartier. Les logements au centre ne correspondent pas à leurs
attentes et sont plus chers.
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Les priorités de la « réduction» de la vacance semblent se déplacer de la périphérie au centre.
Comment adapter les réseaux d’infrastructure au centre-ville par rapport aux démolitions
ponctuelles ? L’infrastructure devrait-elle s’adapter aux particularités de chaque territoire ?
Dans quelle mesure la transformation des services en réseau peut-elle participer à l’augmentation
de la qualité de vie et de l’attractivité des centres-villes ? Repenser l’organisation des services en
réseau au centre-ville, permet-il de trouver de nouvelles manières de réadapter l’habitat ancien
aux besoins d’une ville svelte ? Autrement dit, le concept de renouvellement urbain au centre est-
il le résultat d’une réflexion préalable sur la réorganisation de l’infrastructure en réseau ?
Deux hypothèses principales se dessinent et montrent l'interdépendance des infrastrastructures
techniques par rapport au déplacement spatial des enjeux du renouvellement urbain :
− Les immeubles anciens rénovés au centre-ville entraînent une revalorisation du centre-ville.
La demande augmente et le marché de logement de l’ancien croît et influence positivement la
gestion des services en réseau.
− Les immeubles anciens restent vacants (actuellement 19% par rapport à 14% en périphérie) et
les stratégies de repeuplement du centre s’avèrent inefficaces à long terme. La stratégie de la
« réduction » de la vacance se poursuit au centre-ville et entraîne de nouveaux problèmes
pour la gestion des services en réseau.
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Chapitre 3 - Rétrécissement et services en réseau : le service
universel en question en Allemagne orientale
Photo: Berlin-Mitte, travaux et tuyaux, 2008 (C. Huchard-Flory).
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Introduction
La question de la gestion des réseaux d'eau et d'assainissement dans les villes rétrécissantes
constitue un thème désormais bien exploré par les chercheurs allemands et par la techno-structure
du secteur. Dans ce chapitre, notre objectif n'est donc pas de prétendre apporter des explications
nouvelles à l'identification des problèmes dans la gestion de ces services liés au rétrécissement.
Au contraire, nous pouvons identifier les principaux résultats de ces analyses et les conclusions,
en termes pratiques et gestionnaires, auxquelles elles conduisent.
Le premier élément concernant cette crise est la mise en évidence d'une crise des ciseaux,
caractérisée par une baisse de la consommation d'eau potable, qui entraîne différentes difficultés
techniques et des ajustements économiques. Elle se traduit en particulier par une hausse des coûts
d'exploitation, qui se répercute au final sur les consommateurs.
Face à ces difficultés, une des tendances principales de l'évolution du secteur est l'introduction
d'un management recourant davantage aux méthodes issues du secteur privé. La privatisation du
secteur de l'eau, traditionnellement géré par des structures publiques liées aux municipalités, est
l'une des grandes innovations de ces dernières années en Allemagne orientale. Fortement
contestée par diverses mobilisations locales, cette tendance a aussi intéressé les chercheurs en ce
qu'elle représentait un point d'accroche pour replacer la question de la gestion des services
urbains dans cette région, dans la discussion plus large sur la thèse du splintering urbanism de
Graham et Marvin.
Un troisième élément fort, ressortant des analyses sur le secteur de l'eau et de l'assainissement, est
que la crise actuelle constitue une opportunité historique pour changer de paradigme gestionnaire,
en mettant en cause le modèle du réseau universel, en tant que modèle de gestion de la
croissance, au profit d'une apologie de système décentralisé et hors-réseau. Ce discours est l'une
des modalités de celui, plus large, de considéré le rétrécissement comme une chance
(Schrumpfung als Chance). Il est présent, sous réserve d'une analyse plus fouillée restant à
mener, dans certains secteurs de l'administration et de la techno-structure.
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Dans ce chapitre, nous souhaitons proposer une lecture synthétique de ces arguments mais en
l'accompagnant d'une mise en perspective à partir d'autres entrées moins fréquemment avancées
dans la discussion et auxquelles notre regard français sur l'Allemagne nous a sans doute rendu
plus sensible.
Le premier élément de mise en perspective consiste à replacer la crise dans l'enchainement des
politiques publiques post-réunification, sans isoler le moment où la crise des réseaux apparaît,
vers la fin des années 1990. Ce qui saute alors aux yeux, c'est d'une part l'ampleur de la politique
de rattrapage visant à l'universalisation de la connexion à l'eau potable et à l'assainissement,
particulièrement dans une région relativement rurale comme celle de Brandebourg. D'autre part,
cette logique d'universalisation s'effectue dans un contexte normatif imposant sans discussion
l'adoption de standards techniques très élevés et donc, très onéreux. Ces normes résultent à la fois
des réglementations européennes mais aussi de la culture technique du secteur en Allemagne.
Le deuxième élément à interroger est la régulation territoriale, autrement dit la réorganisation très
sensible durant toute cette période de l'administration locale, vient se combiner à la régulation
sectorielle (qui concerne l'organisation des opérateurs et du système institutionnel de la gestion
de l'eau) d'une manière qui est loin d'être optimale. La fragmentation historique du secteur se
combine, voire renforce, celle des collectivités territoriales, malgré les réformes lancées en vue
de rationaliser, sur le plan économique et financier, leurs performances respectives.
Enfin, mais cela fera plutôt l'objet d'un questionnement ouvert que d'une réponse assurée, les
perspectives du modèle du « tout-flexible » prôné par les discours techniciens sont-elles, dans les
faits, suivies d'effets ? Ne peut-on analyser l'évolution actuelle plutôt comme le révélateur
d'impasses de l'action publique, en termes de capacité du local à agir ?
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I. Données de cadrage
L’eau publique représente un secteur important en terme d'infrastructures, de gestion et de
compétences et se trouvent, à l'heure actuelle, au carrefour de plusieurs questionnements
environnementaux (la question des économies de ressources), économiques (quels choix de mode
de gestion des services de l'eau?) et démographiques (entre croissance et rétrécissement). L'eau, à
travers la question des infrastructures, pose ainsi les communes devant de nouvelles
problématiques.
Seulement 21% des ressources en eau sont utilisées en Allemagne, ce qui place ce pays dans une
situation confortable. Cette utilisation est répartie en trois grandes catégories : l'alimentation
publique pour les centrales thermiques (soit la plus grosse catégorie avec 13,6%), les
exploitations minières et l'industrie (4,3%) et enfin, l'eau publique, qui utilise 3% des ressources
en eau disponible6.
6 Répartition tirée du rapport du BW, 2005, Branchenbild des Wasserwirtschaft.
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II. Structure générale des secteurs de l'eau et de l’assainissement
1. Le cadre juridique de l'eau : niveaux d'action
1.1. Les niveaux fixant des directives générales
• L'Union Européenne
A travers la formulation de directives sur l'eau, l'Union Européenne arrive à s'imposer
directement et indirectement dans le secteur de l'eau en Allemagne. La traduction de ces
directives au niveau du droit national se fait majoritairement par un travail en commun entre la
Fédération et les Länder.
Les deux principales directives sont:
- La Wasserrahmenrechtlinie (WWRL) ou la directive cadre sur l'eau. Elle vise à favoriser
l'efficacité économique et environnementale
- La Trinkwasserrechtlinie (TR) ou directive eau potable qui se concentre sur la qualité de l'eau
pour la consommation.
• La Fédération
Elle veille à la mise en place d'un cadre pour une politique de l'eau durable, qui passe notamment
par :
- La Wasserhaushaltgesetz (Loi budgétaire de l'eau), loi cadre de 1957, prend notamment des
orientations par rapport à la protection des eaux souterraines et terrestres. Sa révision en 2002
pour une modernisation du secteur de l'eau a introduit des critères des directives européennes;
− La Trinkwasserverordnung (TrinkWVO) ou le décret sur l'eau potable;
- La Abwasserverordnung (AbWVO), ou le décret sur les eaux usées, détermine des exigences
d'évacuation dans les eaux (lacs, rivières, etc.).
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• Le Land
Selon la Loi Fondamentale (Grundgesetz), le Land doit s'occuper de la qualité de l'eau potable et
de l'exploitation de la ressource en eau. Le Ministère de l'Environnement est chargé du pilotage
du secteur de l'eau. Il fixe les réglementations concernant la propriété, la surveillance, l'entretien
et l'utilisation des eaux. Chaque Land a une Loi sur l'eau qui constitue, avec la Loi budgétaire
fédérale sur l'eau, la partie principale du cadre juridique de l'eau. Il est chargé du plan régional de
l'eau et de mettre en place tous les procédés de réglementation, d'expertise et de permission,
notamment pour la question de conduite des eaux usées.
1.2. Les niveaux chargés du service de l'eau en réseau
• Les communes
Dans la plupart des Länder, l'approvisionnement en eau est déclaré comme étant une tâche libre
qui incombe aux communes. Les communes ont le droit de choisir leurs structures
institutionnelles et organisationnelles pour remplir cette tâche et peuvent faire appel pour cela à
des entreprises privées, selon la forme juridique qu'elles choisissent.
L’évacuation des eaux est considérée, elle, comme une tâche de souveraineté publique
(hoheitliche Aufgabe), contrairement à l’alimentation en eau. La forme d'organisation de droit
public domine dans ce domaine.
Dans les deux cas, les communes fixent des règles pour l'utilisation et le montant des charges des
consommateurs.
• Les associations
En Allemagne, les questions de l'approvisionnement en eau et d'évacuation des eaux sont très
liées aux actions de certaines associations. Leur rôle principal est de soutenir les procédés
d'innovation, de représenter des intérêts politiques et économiques et peut aller jusqu'à la
définition de normes techniques. Les plus connues sont Deutsche Vereinigung für
Wasserwirtschaft, Abwasser und Abfall (DWA), Verband kommunaler Unternehmen (VKU),
Bundesverband der Energie und Wasserwirtschaft (BDEW)7. Elles agissent sur des niveaux
7 Le Bundesverband der deutschen Gas und Wasserwirtschaft (BGW) s’est transformé en Bundesverband der
Energie und Wasserwirtschaft (BDEW) en 2007, par l’intégration des entreprises d’électricité.
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territoriaux différents et ensemble, elles constituent de véritables observatoires du secteur de l'eau
et offrent notamment d'importantes bases de données statistiques.
2. Un secteur très fragmenté... en voie de concentration
Le monopole public, remontant au XIXème siècle, a fait du système d'approvisionnement et
d'assainissement, un secteur particulièrement fragmenté territorialement et pris en main par un
grand nombre de petites entreprises. L’alimentation en eau est un secteur assez exceptionnel
puisqu'il évolue majoritairement sous forme de petits monopoles territoriaux hermétiques, sous la
propriété des communes et dont l'organisation est historiquement décentralisée (sauf exception en
RDA). En témoigne le nombre d'entreprises en 2004 qui s'élevait à plus de 5000 (cf. carte 18). Le
secteur est particulièrement déconcentré dans le sud de l’Allemagne : les deux Länder de Bavière
et du Bade-Wurtemberg totalisent plus de la moitié des entreprises (2900) allemandes. En
Allemagne orientale, en revanche, le secteur est plus concentré, puisqu’une entreprise y dessert
en moyenne 170 000 habitants (contre 13 000 en moyenne dans les anciens Länder).
Dans tous les Länder, à l’exception de la Rhénanie-Palatinat, le nombre d’entreprises diminue,
confirmant la tendance engagée dans les années 1960 (que l'on peut relier aux réformes
administratives en RFA). Cette tendance à la concentration du secteur est très nette dans les
nouveaux Länder, particulièrement en Thuringe et en Saxe, ce qui indique une sorte de
rectification par rapport au modèle ouest-allemand très décentralisé, qui s’était imposé à l’Est au
tout début des années 1990.
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Carte 18 : Evolution du secteur de l'adduction d'eau (1998-2004)
3. La prédominance des formes publiques d’organisation et de gestion
3.1. Les formes juridiques de droit public
• Eigenbetrieb (service municipal) : cette forme d'entreprise communale à la particularité
d'être une partie de la municipalité, mais avec son propre budget et sa propre organisation,
où la municipalité conserve un contrôle important. La participation d'un tiers privé n'est
pas possible.
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• Regiebetrieb (service géré par l'Etat) : cette forme est la concentration des moyens
techniques et de personnel pour l'accomplissement de tâches, dans le cadre de
l'administration générale et elle est comprise dans le budget communal. Contrairement à
la forme Eigenbetrieb, elle est juridiquement et organisationnellement intégrée à
l'administration communale.
• Zweckverband (association à but particulier) : lorsqu'une commune n'a pas suffisemment
de personnel ou de capital, elle peut décider de coopérer avec d'autres communes
avoisinantes. Les Zweckverbände sont aptes à remplir les tâches qui traditionnellement
relèvent des collectivités territoriales et qui peuvent être cessibles. C'est la forme la plus
répandue de coopération intercommunale pour les services en réseau de l'eau et également
la seule, sous le droit public, qui permet la participation d'un tiers privé.
• Kommunalunternehmen / Anstalt des öffentlichen Rechts (Etablissement de droit
public): Par rapport aux deux premières formes, la AöR est plus indépendante tout en
gardant les avantages du droit public, à savoir, le contrôle de l'organe communal.
Les trois premières formes sont juridiquement dépendantes de la commune, c'est-à-dire qu'elles
ne peuvent conclure des contrats avec d'autres sujets juridiques sans l'accord de la commune.
3.2 Les formes juridiques de droit privé
Il y a deux formes juridiques: Aktiengesellschaft – AG, qui correspond à la Société Anonyme et
la Gesellschaft mit beschränkter Haftung – GmbH, qui correspond à la Société à Responsabilité
Limitée. Sous ces deux formes juridiques, nous retrouvons les Eigengesellschaft (compagnies
municipales), qui sont des entreprises légalement indépendantes, dans lesquelles les communes
détiennent une part, et les öffentliche Gesellschaft (compagnies de droit public).
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En adoptant l'une de des deux formes, les entreprises sont indépendantes et peuvent en leur
propre nom s'établir des droits et des devoirs. Ces entreprises ont le droit de conclure des contrats
de démarcation et ainsi de délimiter leurs territoires d'approvisionnement. Elles ont aussi le droit
de se laisser concéder par les communes, le transport et l'exploitation de la conduite de l'eau.
Que sont les Stadtwerke ?
Les Stadtwerke sont des entreprises communales qui, selon le choix des municipalités,
approvisionnent la population en électricité, transport, eau et gaz et sont aussi parfois
chargées de l'assainissement. Elles peuvent aussi être appelées „Kommunalbetriebe“ ou
„Gemeindewerke“.
Les Stadtwerke sont les entreprises typiques pour la gestion des services publics en Allemagne,
même si elles ne sont pas l'unique forme existante et même si toutes les Stadtwerke ne
recouvrent pas tous les services. Les avantages de l'intégration horizontale des services
(Querverbund) sont essentiellement de réaliser des économies d'échelle et de permettre une
plus grande efficacité de gestion.
Elles ont principalement la forme juridique de AG ou de GmbH. Bien qu'elles aient un statut de
droit privé, leur encadrement demeure entre les mains de la municipalité, qui en tant
qu'autorité concédante et actionnaire de l'entreprise, a un droit de surveillance et détermine la
politique commerciale, notamment en terme de tarification des biens et services.
3.3. Choix de la forme juridique
Le choix de la forme juridique sera différent selon qu'il s'agit de la question de
l'approvisionnement en eau et de celle de l'assainissement. La première permet effectivement le
choix entre les six formes précédemment mentionnées. La seconde, en revanche, limite le choix
aux formes publiques. En effet, notamment pour des raisons de sécurité et d'hygiène, l'évacuation
des eaux demeure une tâche de souveraineté communale (Hoheitliche Aufgabe).
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Il n’y a pas de forme idéale et la décision pour telle ou telle forme et cela dépend toujours d’une
comparaison entre avantages et inconvénients. Cette comparaison s'appuie essentiellement sur les
critères suivant :
- Les possibilités de coopération, soit avec d'autres communes, soit avec un tiers privé ;
- La question de la responsabilité, si la commune souhaite pleinement la porter dans les formes
publiques et ou déléguer dans les formes privées ;
- Les conditions de financement ;
- Les possibilités de contrôle et d'influence de la commune.
Le choix de la forme juridique relève dans tous les cas d'une décision communale dans le cadre
de l'autonomie communale (Selbstverwaltung). Les formes connaissent également certaines
restrictions particulières et différentes au niveau de chaque Land, notamment en ce qui concerne
les formes de droit privé.
3.4. Répartition des entreprises
Alimentation en eau potable
Dans le domaine de l’alimentation en eau, les formes juridiques des entreprises (non renseignées
par les données fournies par les offices statistiques) sont multiples. Les entreprises de droit public
dominent, sous forme de service municipal (Eigenbetrieb), de régie (Regiebetrieb), d’association
à vocation spécifique (Zweckverbände) ou d’établissement de droit public
(Kommunalunternehmen /Anstalt des öffentlichen Rechts) ; celles de droit privé (SA et SARL de
droit privé) et les partenariats public-privé représentent moins d’un tiers des entreprises (BGW,
2005).
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Selon le BDEW8, la part des services municipaux (Eigenbetriebe) –forme la plus répandue
jusqu’à la fin des années 1980 en RFA- dans la gestion de l’alimentation en eau diminue
fortement (de 63,3% à 14,9% entre 1986 et 2003), alors que plusieurs formes juridiques se
développent : la part des associations à vocation spécifique (Zweckverbände) augmente, ce qui
est corrélé avec la progression de l’intercommunalité en Allemagne ; les partenariats public-
privé, malgré une légère diminution de près de 4 points, restent la forme jurididique la plus
privilégiée. Néanmoins, malgré une progression, les entreprises entièrement privées ne
représentent qu’une faible part, mais qui s’accroît, passant de 3,5% en 2003 à 6% des entreprises
du secteur en 2005 (cf. graphique 6).
Graphique 6 : Evolution de la répartition des entreprises de distribution d'eau entre 2003
et 2005 (en %)
Source: BGW, 2002-2003; BDEW, 2005.
8 Les données statistiques du BGW/BDEW se fondent sur une enquête réalisée auprès de 1266 entreprises
d’alimentation en eau en 2003 et 1302 en 2005 (sur 5000 environ), membres de l’association BGW : ces données
sont donc à considérer avec précaution. Les plus petites entreprises (20% des entreprises), notamment dans les deux
Länder méridionaux, n’ont pas été sollicitées pour cette enquête.
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Service municipal (Eigenbetriebe)
Service géré par l'Etat (Regiebetriebe)
Associations de l'eau et du sol (Wasser und Bodenverbände)
Associations de droit public (Zweckverbände)
Compagnies de droit public (Öffentliche Gesellschaften AG/GmbH)
Partenariat public-privé (Gemischt öffentlich/ privatrechtliche Gesellschaften AG / GmbH)
Compagnies municipales (Eigengesellschaften AG/GmbH)
Autres sociétés privées (Sonstige privatrechtliche Gesellschaften)
0 5 10 15 20 25 30 35
14,9
0,4
6,3
15,9
10,3
28,8
19,9
3,5
4
1
16
15
19
25
14
6
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Assainissement
Le domaine de l’assainissement des eaux usées relève entièrement du droit public. Selon une
enquête réalisée en 2003 auprès de 900 entreprises (sur 6000) par le BGW/DWA, ce secteur est
encore géré à 90 % par des entreprises de droit public (cf. graphique 7). Dans ce domaine, les
Eigenbetrieb et les Zweckverbände sont largement dominantes. En 1997, ces dernières ne
représentaient qu'une part de 4%. Leur hausse importante résulte en effet des possibilités de
participation que cette forme juridique accorde, à la fois de celle d'autres communes que celle
d'un tiers privé. Néanmoins, le secteur tend à se dégager du type d’organisation traditionnelle
(gestion par une structure administrative communale) pour privilégier des formes plus autonomes
(sociétés de droit public ou association à vocation spécifique).
Graphique 7 : Répartition des entreprises dans le secteur de l'assainissement en 2005
Source: DWA / BDEW, 2005 - 2008
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Associations (Zweck und Wasserverbände)
28
Entreprise communale de droit public (AöR)
17
Autres
4
Service géré par l'Etat (Regiebetrieb)
15Service municipal (Eigenbetrieb)
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3.5. Structure des entreprises de l'eau dans le Brandebourg
Dans le Land de Brandebourg, le secteur de l'eau est très fragmenté. La répartition des entreprises
d'alimentation et d'évacuation d'eau est double. Ainsi, les entreprises sont beaucoup plus grosses
à l'est du Land, alors qu'à l'ouest, elles sont généralement nombreuses et petites. La deuxième
répartition s'opère entre les grosses villes d'une part et les moyennes, petites villes et campagnes
d'autre part. Dans les petites, moyennes villes et en zones rurales dominent essentiellement des
entreprises communales et des Zweckverbände9.
Les opérateurs de l’eau potable dans le Brandebourg connaissent des transformations similaires à
celles mentionnées ci-dessus. Selon le dépouillement combiné d’une carte établie par le BGW en
2005 et des sites internet des opérateurs, nous avons établi que les statuts des opérateurs du
service d’eau potable se répartissent en majorité dans deux catégories : les régies communales
(27%) et les syndicats (53%) (cf. table 6).
Table 6 : Statut des opérateurs de la distribution d’eau potable dans le Land de
Brandebourg (2005)
Régie communale 35 27%
Régie intercommunale 5 4%
Entreprise municipale 9 7%
Syndicats intercommunaux de gestion (y compris à vocation unique) 69 53%
Société anonyme 12 9%
Source : BGW, 2005.
9 Ces derniers bénéficient même de deux Lois spéciales dans le Land de Brandebourg : Gesezt zur Sicherung der
Arbeitsfähigkeit von Zweckverbände (Loi sur la sûreté des capacités de travail des associations à but particulier) et
Gesezt zur rechtlichen Stabilisierung der Zweckverbände für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung (Loi sur la
stabilisation des associations à but particulier pour l'alimentation en eau et l'évacuation des eaux usées).
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Ceci montre que les évolutions postérieures à la réunification, en particulier la récupération par
les communes de leur prérogative dans ce domaine, pèse un grand poids par comparaison avec
les restructurations amorcées de plus longue date dans les autres régions allemandes. C’est sans
doute aussi la marque de la prédominance de communes de petite taille malgré la réforme
communale de 2003. Néanmoins, les formes de coopération intercommunale sont également bien
présentent et même majoritaires (53%).
Finalement, c’est surtout le poids du secteur privé qui apparaît faible, avec 12 sociétés anonymes
seulement en charge de l’approvisionnement en eau potable, principalement dans des villes
moyennes. Toutefois, ce point devrait être nuancé par le fait que de nombreux syndicats sous-
traitent en réalité les prestations à des entreprises privés, selon divers types de contrat. Au total, la
tendance vers une concentration du secteur est manifeste, même si elle n’est pas aussi marquée
que dans les régions voisines (notamment en Basse-Saxe).
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Carte 19 : Les opérateurs de la distribution de l'eau en Brandebourg (2005)
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III. Une logique de rattrapage rapide pour tendre vers le modèle
universel
En 1990, à l'heure de la réunification, deux défis majeurs se sont posés concernant la question des
infrastructures d'eau : refondre une structure centralisée et régionalisée de par la création de
nouvelles entreprises de l'eau, en harmonie avec les structures juridiques et administratives de
l'ouest (problème gestionnaire) et remettre urgemment en état et étendre les infrastructures
(problème technique).
1. D'une structure centralisée à un retour à la gestion communale
La priorité de la politique infrastructurelle menée en RDA était de maintenir un service peu
coûteux pour tous et surtout d'assurer la sécurité de l'approvisionnement en eau, notamment pour
les grandes régions urbaines Halle/Leipzig et Chemnitz/Zwickau, où la ressource était plus rare et
la demande en eau forte. Par ces axes prioritaires, les investissements se sont concentrés dans des
projets de barrages et de lacs de rétention, reliés aux systemes centralisés d'approvisionnement.
Les objectifs d'efficacité attendus ont été faiblement atteint, notamment en raison de la mauvaise
qualité du système (jusqu'à 30% de fuites). La politique de l'eau en RDA s'est essentiellement
traduite par un manque évident de mesures d'économie de la ressource et de traitements adaptés
des eaux usés, qui a notamment mené à une forte pollution des eaux souterraines (Dieter, 1998,
p.142-143).
La gestion des services de l’eau reposait sur une structure en Kombinat, des suites du décret de
1979 pour la création de combinat pour l'eau et l'énergie. La gestion de l'alimentation en eau et
l'assainissement correspondait au périmètre administratif des 15 Bezirke, soit les 15 anciennes
régions de l’ex-Allemagne de l’Est. Ces combinats portaient le nom de Wasserversorgung und
Abwasserbehandlung (WAB) et étaient placés sous le contrôle direct du Ministère pour la
protection de l'environnement et de l'eau. La gestion était donc marquée par un centralisme et par
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l'absence d'entreprise privée et de contrôle par les collectivités locales et les usagers (Cronauge,
1992, p.1).
A l'heure de la réunification, il s'agissait de savoir comment réorganiser cette structure centralisée
en combinats: le traditionnel principe de libre administration des communes, préservé en RFA,
ainsi que la conviction que la question de l'eau demeure une tâche communale ont rapidement
influencé la décentralisation de la question de l'eau et un retour à la gestion municipale. Le
19.12.1990 fut décidé que l'exploitation et la gestion de l'eau et de l'assainissement, ainsi que les
parts du capital des 15 anciennes WAB, seraient attribuées aux municipalités.
La dissolution de ces combinats et de la structure centralisée a donc donné lieu à la création de
Zweckverbände, dans le cadre d'intercommunalité, de Stadtwerke, ou d'autres formes
d'entreprises de gestion de l'eau. Il s'agissait à partir de ce moment, d'adapter aux nouveaux
Länder, à la fois le mode de gestion de la RFA, ainsi que sa vision sur l'universalisation du
modèle adoptée jusqu'alors, à savoir, la volonté d'atteindre un haut degré de connexion au réseau
et une haute qualité environnementale.
2. Les investissements de mise aux normes et d'extension des réseaux
En 1992, un rapport faisant état des infrastructures au niveau communal en ex –RDA a été publié,
mentionnant leur état déplorable, en termes de qualité mais également d’insuffisance de
raccordement de la population aux réseaux. En 1989, 93,3% de la population de la RDA était
raccordée aux réseaux d’alimentation en eau et 73% aux réseaux d’évacuation. Le décalage est-
ouest pouvait également s’expliquer en termes qualitatifs, par exemple, 60% de la population en
ex-RDA était alimentée en eau non conforme aux standards sanitaires de la RFA (Moss, 2008,
p.440).
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L’état des infrastructures, la manne financière ainsi qu'une certaine logique de dépendance au
sentier (technique, institutionnelle et socio-économique) font que les choix se sont
automatiquementt penchés sur une remise en état massive des infrastructures de réseaux et de
leur extension. Entre 1990 et 1992, en effet, l’accent était mis sur l’argument que les
infrastructures sont des conditions de base pour un développement économique, pour la
concurrence entre les communes, villes et états et au final pour la prospérité économique de tout
un pays (Döring et Müller, 1992, p. 303). La crainte de voir une telle différenciation entre les
communes de l’est et les communes de l’ouest, quant à l’offre d’infrastructures, aura
certainement poussé à une « modernisation de rattrapage » (nachholende Modernisierung) à
travers des investissements massifs, sans envisager des solutions plus alternatives ou
décentralisées. Entre 1990 et 2004, près de 50 Milliards d'Euro ont été investis dans les réseaux
d'eau et d'assainissement des nouveaux Länder, notamment pour des raisons d'adaptation aux
standards de l'Union Européenne. Autrement dit, à l'heure actuelle, les problèmes économiques
qui résultent du rétrécissement s'ajoutent aux charges d'amortissement encore non couvertes.
Les efforts d'investissement fournis ont fait que, en 2004, le taux de raccordement aux réseaux de
distribution d’eau potable atteignait 99,4% de la population, sans différence notable entre les
anciens et les nouveaux Länder. Une grande majorité de Kreise présente un taux supérieur à 99 %
(cf. cartes 20). Dans quelques zones à dominante rurale néanmoins, l’alimentation en eau se fait
de façon décentralisée, avec 10 à 20 % de la population qui recourt à des puits ou sources
individuels. Cette part diminue dans les nouveaux Länder, particulièrement en Saxe et en
Brandebourg où le raccordement se développe.
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Cartes 20: le raccordement aux réseaux publics d'adduction et la persistance localisée de
dispositifs décentralisés d'eau potable
Carte 21 : L'extension des réseaux de canalisation publique entre 1998 et 2004
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L'extension des réseaux publics de canalisation a ainsi été très marquée dans les régions de
l'Allemagne orientale, en particulier dans les Kreise du Brandebourg (cf. carte 21). Le taux de
raccordement aux réseaux publics de canalisation est très élevé (95%), avec toutefois des
disparités plus accusées que dans le cas du raccordement aux réseaux de distribution d’eau. Les
villes sont partout bien raccordées aux réseaux d’assainissement public. Les nouveaux Länder et
quelques régions rurales de Bavière et de Basse-Saxe présentent des taux inférieurs à la moyenne
allemande. Toutefois, ces régions rattrapent leur « retard » puisque le taux de raccordement
augmente fortement entre 1998 et 2004, particulièrement en Brandebourg et en Saxe.
Cartes 22 : Le raccordement de la population aux réseaux de canalisation publique (1998
et 2004)
En ce qui concerne les dispositifs centralisés de traitement des eaux usées (stations d’épuration),
auxquels ont accès 94 % de la population allemande, cet effet de rattrapage des nouveaux Länder
s’observe également (cf. carte 23). Certaines zones de Thuringe demeurent très peu équipées en
stations d’épuration.
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Cartes 23 : Le raccordement de la population à un dispositif centralisé de traitement des
eaux usées
En somme, la cartographie des données statistiques sur les réseaux d’adduction et
d’assainissement fait apparaître que les disparités entre anciens et nouveaux Länder demeurent
partiellement, mais qu’elles sont en voie de résorption, tout particulièrement dans le cas des
villes-Kreise. L’effet de rattrapage de l’Allemagne orientale est particulièrement net en ce qui
concerne l’assainissement. La période 1998-2004 est donc un prolongement des évolutions
engagées en Allemagne orientale lors de la réunification.
L’extension des réseaux d’eau, si elle tend à gommer ou atténuer les différences entre nouveaux
et anciens Länder, pose néanmoins problème dans certaines parties des nouveaux Länder,
puisqu’elle s’est réalisée sans prendre en considération les effets de la diminution de la
consommation, ni ceux du rétrécissement démographique et des difficultés économiques et
fiscales de l’Allemagne orientale.
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3. L’exemple de l’évolution du secteur de l’assainissement dans le Brandebourg
L’évolution du secteur de l’assainissement dans le Brandebourg depuis la réunification, illustre
nettement les effets et les modalités du rattrapage technique et normatif et la logique du « tout-
réseau ». Une vision globale de ce rattrapage est tout d’abord fournie par l’analyse des budgets
d’investissement. Au total, ces investissements se montent à 961 millions d’euros. Une partie très
importante (40%) de cette somme a été investie dans les trois premières années post-réunification
(cf. graphique 8), illustrant à la fois la volonté d’une remise à niveau très importante du secteur et
sans doute également, le désir de créer des emplois grâce à l’investissement public.
Graphique 8 : L'investissement pour l'assainissement dans le Land de Brandebourg
Source : repris du rapport d'activité sur l'assainissement 2007, Ministère de l'Environnement de Brandebourg.
Le graphique 9 montre l’importance des travaux de raccordement des habitations au système
centralisé d’épuration. Le pourcentage d’habitants raccordés passe de 64% à 82% en 2005. Dans
le même temps, la collecte par ramassage en camion diminue fortement (de la moitié environ). En
revanche, l’assainissement décentralisé autonome reste à un niveau faible mais stable, voire en
légère augmentation : il concerne des secteurs particulièrement isolé.
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Graphique 9 : Evolution du degré de raccordement de la population brandebourgeoise aus
différentes formes d'évacuation des eaux usées entre 1996 et 2005.
Source : repris du rapport d'activité sur l'assainissement 2007, Ministère de l'Environnement de Brandebourg.
A ce raccordement amélioré de la population correspond logiquement une extension du réseau
(cf. table 7), globalement de l’ordre du triplement. C’est le réseau pour les eaux usées qui
augmente le plus. Mais on observe également une croissance des réseaux pluviaux, tandis que les
réseaux non-séparatifs régressent, signe de l’introduction de nouvelles normes de gestion des
eaux usées et pluviales.
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Table 7 : Extension du réseau de canalisation destiné à l’assainissement dans le Land de
Brandebourg (1990-2004).
Longueur totale
des canalisations
Eaux non
séparées
Eaux usées Eaux de pluie
1990 5400 5400
1998 10684 696 7670 2318
2001 14605 744 10690 3171
2004 16896 677 12503 3716
Source : rapport d’activité sur l’assainissement 2005 du ministère de l’Environnement du Land de Brandebourg
Les investissements concernent également, dans un deuxième temps, la construction de nouvelles
stations d’épuration. Les graphiques 10 et 11 montrent l’évolution dans le temps et par catégorie
de commune de ces nouveaux équipements. Une première tendance est une rationalisation du
secteur, avec l’élimination d’un nombre important de petites unités, souvent obsolète (procédé
mécanique) et la construction d’unités plus importantes et plus modernes (notamment stations
d’une capacité supérieure à 100.000 habitants). Le deuxième graphique illustre bien la montée en
puissance des nouveaux équipements, par contraste avec le déclin des petites unités bien
perceptible sur le premier graphique.
La deuxième tendance concerne la modernisation des stations, visible à travers la substitution de
nouveaux procédés (mécanique-biologique, avec réduction de l’azote et des phosphates) aux plus
anciens. Cette modernisation est directement liée à l’entrée en vigueur de nouvelles normes
européennes sur l’eau.
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Graphique 10 : Evolution de la répartition des stations d'épuration dans le Brandebourg
entre1997 et 2005, par taille de commune et par procédé.
Source : repris du rapport d'activité sur l'assainissement 2007, Ministère de l'Environnement de Brandebourg.
Graphique 11 : Evolution de la capacité des stations d'épuration en millions d'habitant,
entre 1997 et 2005, par taille de commune et par procédé d'épuration.
Source : repris du rapport d'activité sur l'assainissement 2007, Ministère de l'Environnement de Brandebourg.
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IV. Le secteur de l’eau face à de nouveaux défis
Le secteur de l’eau fait face à plusieurs séries de mutations importantes : baisse de la
consommation, injonction européennes en faveur de la concurrence et de la privatisation,
extension des réseaux.
1. La crise des ciseaux et ses effets sur la gestion des services de l'eau
1.1. Une baisse générale de la consommation d'eau
Evolution de la consommation: données factuelles
La consommation en eau potable, comme le montre le graphique suivant, a diminué en
Allemagne, et ce tant dans les régions fortement urbanisées que dans celles en perte de
population.
L'évolution de la consommation ne s'est pas effectuée sur le long terme (ce qui aurait pu
permettre de penser petit à petit aux alternatives au réseau), mais la particularité du cas allemand
est que cette chute de la consommation s'est passée sur une échelle de temps très courte.
L'Essentiel de la diminution de la consommation s'est concentré entre 1990 et 1995 (pour
l’ensemble de l’Allemagne : de 145 L/hab./jour en 1990 à 130 en 1998 et 127 en 2004 –
Nationalatlas der BRD, t.2, p.150), notamment du fait de la désindustrialisation, mais également
du fait de l'amélioration rapide de la qualité des réseaux (éviter les fuites). Entre 1991 et 2004, la
consommation d'eau a ainsi chuté de -41% dans les nouveaux Länder. Aujourd'hui, la
consommation d’eau (distribuée par les réseaux) par habitant demeure nettement plus faible dans
les nouveaux Länder (99 L/hab./jour) que dans les anciens (131 L /hab./jour), et plus soutenue
dans les villes ouest-allemandes (cf. carte 24).
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Carte 24 : Volume moyen d'eau distribuée par les réseaux, par jour et par habitant en 2004
Reflet de la chute de la consommation, le volume d’eau distribuée aux particuliers et aux petites
entreprises (Kleingewerbe) par les réseaux publics tend à diminuer en Allemagne (de 6 à 4,8
milliards de m³ entre 1990 et 2004, soit -21 %), particulièrement en Allemagne orientale, ce qui
confirme bien la tendance à la baisse de la consommation d’eau dans de nombreux Kreise des
nouveaux Länder. Les évolutions sont géographiquement contrastées (cf. carte 25), mais ne sont
guère corrélées spatialement avec la variation de la population (r=0,44). Dans les nouveaux
Länder, le volume augmente à Berlin et dans quelques grandes villes (Dresde, Leipzig, Erfurt),
ainsi que dans les Kreise de la couronne berlinoise, ce qui, pour ces derniers, reflète en partie la
progression du taux de raccordement. Le volume diminue en revanche ailleurs, particulièrement
dans les villes moyennes (villes-Kreise).
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Carte 25 : Volume d'eau distribué par les réseaux aux particuliers et variation 1998-2004
Selon les offices statistiques, 9,4 km³ d’eaux usées ont été collectées en 2004, ce qui représente
une diminution de –2,4% par rapport à 1998. Cette diminution globale correspond à celle des
anciens Länder (-3 %) ; dans les nouveaux Länder en revanche le volume a augmenté (+2,5%),
ce qui résulte vraisemblablement de l’extension des réseaux d’assainissement. Le volume d’eaux
usées provenant des ménages (5,2 km³ en 2004) a globalement augmenté de 6 % pendant cette
période, plus fortement à l’Ouest (+6,8%) qu’à l’Est (+1,7 %). Les données sur les eaux usées
sont recensées selon le siège de l’entreprise qui les collecte et ne reflètent donc pas précisément
les volumes émis au sein de chaque Kreis ; les variations très contrastées des volumes en
Brandebourg (+32 %) et à Berlin (-40 %) sont probablement à mettre en partie sur le compte
d’une réorganisation de la collecte entre entreprises et/ou sur des transferts de sièges d’entreprises
de Berlin vers le Brandebourg. La cartographie de ces données au niveau des Kreise présente
donc des résultats difficilement interprétables.
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Une diminution imputée à la perte de population?
Dire que la diminution de la consommation d'eau serait liée à la perte de population semble assez
simplifié. En effet, le lien de cause à effet n'est pas si évident : moins de gens ne veut pas
nécessairement dire moins de consommation et inversement, si l'on regarde les évolutions dans le
temps. L’exemple de la ville de Halle (Saxe-Anhalt), ville en perte de population nous le montre:
si l’on compare les évolutions de consommation d’eau avec son district péri-urbain, Saalkreis (en
croissance de population), on s’aperçoit que dans les deux cas, en situation de croissance ou de
rétrécissement, la consommation diminue. La ville de Halle en 1991 comptait plus de 300.000
habitants, contre 240.000 en 2003 et la distribution d'eau potable est passée de 23.000 m³ à 9.000
m³ par an sur la même période. Pour le district de Saalkreis, qui entre 1991 et 2003 est passé de
60.000 à 81.000 habitants, la consommation d'eau n'a pas suivi cette même augmentation, passant
de 3550 m³ par an en 1991 à 2750 m³ en 2003 (Lux et Hummel, 2006-2007; Lux, 2008, p.
165-166).
Ainsi, les raisons sont également à chercher au-delà de la perte de population, qui n'est pas le seul
déterminant de la baisse générale de la consommation, surtout si l'on se base sur une étude
spatiale et temporelle. Cette tendance à la diminution de la consommation, quoique
géographiquement différenciée, peut s'expliquer par l’articulation de plusieurs facteurs : le
changement de comportements en faveur des économies d'eau (et qui se conçoit comme une
obligation face à des coûts toujours plus élevés) et l'accroissement de la prise en considération
des questions environnementales (Umweltbewusstsein); l'efficacité des appareils utilisant de l'eau
(innovation technique permettant les économies d'eau); la montée des prix de l'eau.
Dans le Land de Brandebourg, les villes et les régions sont fortement touchées par le phénomène
de rétrécissement, ce qui met ce dernier au cœur des problématiques des réseaux d'eau (cf.
graphique 12). Toutes les villes et communes connaissent une diminution globale de la
consommation d'eau: sur la période 1991- 2004, la consommation d'eau en Brandebourg à
diminué de 40,9% (contre -45% dans les nouveaux Länder). Les facteurs de cette diminution sont
divers: la perte de la population bien-sûr, mais également la chute de la production industrielle
(secteur qui était fortement consommateur d'eau avant la réunification), les changements dans les
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pratiques agricoles et également le développement de comportements d'épargne de la population,
notamment en réponse aux charges élevées. Ces dernières sont également dues aux
investissements de rattrapage qu’a connu le Land de Brandebourg, soit 930 Mio. € entre 1991 et
2004.
Graphique 12 : Evolution de la consommation d'eau dans trois villes du Land de
Brandebourg
Source : netWORKS 2006.
L'étude du cas de l'Allemagne souligne tout particulièrement un phénomène: la diminution de la
consommation, remarquée en situation de rétrécissement ou non, remet en question la capacité
des réseaux à s'adapter à des questions qui nécessitent des mesures sur le court terme. Bien en
dehors du rétrécissement, cette diminution généralisée de la consommation met l'accent sur le fait
que les infrastructures et les instruments de planification ne sont bel et bien adaptés qu'à une
situation de croissance de la demande en eau. En cela, il est nécessaire de se pencher plus en
profondeur sur une éventuelle restructuration ou transformation du système d'organisation. Face à
ce phénomène, la non-flexibilité des réseaux, conçus pour avoir une longévité importante (jusqu'à
80 ans dans certains cas), pose problème. La baisse de la consommation participe à
l'augmentation des prix unitaires de manière à pouvoir financer les coûts fixes des infrastructures,
ce qui en retour, n'encourage pas à la consommation. Cette spirale négative se trouve compliquée
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dans les nouveaux Länder par le coût de l’extension des réseaux résultant des restructurations des
années 1990.
1.2 Les conséquences sanitaires, techniques et économiques de la baisse de la consommation
d’eau
Le phénomène de rétrécissement, de par la diminution massive de la consommation, provoque
des conséquences techniques et sanitaires majeures sur les réseaux d’eau. Les infrastrastructures
de l'eau sont d'ailleurs les plus grosses victimes du rétrécissement, entre toute les infrastructures
techniques. La particularités même de la ressource « eau » subit des conséquences sanitaires
significatives. En effet, la surcapacité des réseaux, traduite techniquement par un
surdimensionnement du diamètre des canaux d’alimentation d’eau, entraîne des temps de
rétention de l’eau potable trop longs et crée des zones de stagnation propices au développement
de bactéries. Pour les canalisations d'eaux usées, la diminution de la consommation d’eau
entraîne également la réduction du volume des eaux usées. Or, un volume minimum est requis
pour assurer une pression nécessaire et éviter ainsi des problèmes sanitaires. Dans certain cas,
lorsque le flux minimum n’est pas atteint, la température de l'eau augmente, développant ainsi
des bactéries (vectrices d'odeurs nauséabondes), des dépôts de sédiment, et créant, par le
relachement de gaz des risques de corrosion des canaux d'évacuation (risque supplémentaire pour
la protection des eaux souterraines) (Koziol, 2004). Un autre problème lié à la baisse de
consommation de l'eau est celui de l'augmentation du niveau des nappes phréatiques. Ce
phénomène bien vu des écologistes est pourtant facteur d'inondations, notamment de caves.
Des problèmes économiques résultent de ces conséquences sanitaires mentionnées ci-dessus, car
les réseaux nécessitent des traitements supplémentaires particuliers, comme des injections d'eau
pour les nettoyer (flushing), ou la réadaptation du diamètre des réseaux ou encore des discussions
autour des techniques de chloration pour l'eau potable, qui entrainent de nouveaux litiges (Moss,
2008, p. 443). La hausse de la nappe phréatique peut être solutionnée à travers des pompages
artificiels, ce qui engendre également des coûts supplémentaires. D'une manière générale, tous les
coûts liés aux restructurations, adaptations et déconstructions des réseaux sont les coûts directs
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résultant du phénomène de rétrécissement et des travaux qui en découlent10. Ces coûts-là sont
principalement supportés par les entreprises d'alimentation en eau et d'assainissement. Mais il
existe aussi des coûts indirects. La sous-utilisation des réseaux entraîne une augmentation des
coûts fixes, qui elle-même entraîne au final une augmentation des charges pour les utilisateurs.
1.3. La différenciation géographique des prix
Le secteur de l'assainissement accuse les charges les plus hautes et a connu les plus fortes
variations de prix (de 115,18€ en 1998 à 124€ en 2003, soit près de 10€ d'augmentation moyenne
en 6 ans), tandis que l'eau potable reste, sur la même période, assez stable (de 78€ à 82€ entre
1998 et 2003) (cf. graphique 13). Mais en plus d'être sectorielle, ce qui s'explique essentiellement
par les forts coûts techniques engendrés par l'assainissement des eaux, la différence des coûts est
au sein du territoire allemand, importante.
Graphique 13: Evolution des charges moyennes de l'eau et de l'assainissement en
Allemagne par habitant et par an
Source : BGW, 2005.
10Koziol, p. 377 et Schmitz, Koziol, Seeliger, Wittman, p.132.
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1998 1999 2000 2001 2002 2003
0
20
40
60
80
100
120
140
Eau
AssainissementPrix e
n
€
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Une différenciation est-ouest marquée
La différenciation entre les anciens et nouveaux Länder est évidente du point de vue de la
consommation de l'eau, mais également du point de vue des prix. Dans les deux cas, les prix sont
à la hausse, mais ils sont nettement supérieurs dans les nouveaux Länder, où le besoin en eau est
de 30% en dessous de la moyenne nationale (cf. graphique 14).
Graphique 14 : Evolution de la consommation et du prix de l'eau dans les anciens et
nouveaux Länder
Sources: BGW, 2005, IHK-Nord-Westfalen, 2005.
Une différenciation entre les municipalités
Le prix de l’eau et de l’assainissement en Allemagne est fixé par les entreprises de distribution et
d’assainissement en relation avec les municipalités (qui détiennent le capital). Même s’il existe
un contrôle financier des communes par les Länder, il résulte des écarts entre les municipalités
sur le prix de l’eau et de l’assainissement qui peuvent parfois être extrêmement élevés et ce, au-
delà de la problématique croissance/décroissance urbaine.
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Prix en DM/m³Consommation
Allemagne
Consommation
nouveaux Länder
Consommation
anciens Länder
Prix de l’eau
nouveaux Länder
Prix de l’eau anciens
Länder
L/Hab./jour
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Il n'existe pas de banque de données spécifique sur le prix de l'eau et de l'assainissement par
municipalité. Néanmoins, les rapports et études comparatives se multiplient et constituent des
bases d'appréciation des coûts.
Selon une étude effectuée en 2007 sur 84 villes d'Allemagne de plus de 100 000 habitants, le prix
moyen de l'eau potable pour un ménage d'une personne utilisant en moyenne 125 L d'eau par jour
s'élevait à 151€ pour l'année 200711. Les régions les plus chères sont la Rhénanie du Nord-
Westphalie (notamment la ville de Essen qui accuse les charges les plus hautes avec 256€ /an
pour 125L/ jour), ainsi que les villes des nouveaux Länder, dont 10 sur 14 référencées se trouvent
au dessus de la moyenne des villes comparées (Der Spiegel-Online, 2007). La différence
maximale de prix s'élevait ainsi à 181,41 € entre Essen et Augsbourg (cf. table 8).
Table 8 : Comparaison des prix de l'eau potable en 2007 pour 125 L/jour selon les villes
d'Allemagne (> 100 000 habitants)
Essen 256 €
Jena 248 €
Rostock 241,49 €
Leipzig 205,96 €
Dresde 195 €
Moyenne 2007 151 €
Cottbus 136,23 €
Potsdam 120,41 €
Berlin 104,53 €
Freibourg 98,16 €
Augsbourg 75,59 €
Source: sélection tirée de Spiegel Online, 2007.
11 Voir à ce propos l'article suivant du 29.05.2007: http://www.spiegel.de/wirtschaft/0,1518,484600,00.html
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Le rapport de 2008 sur la comparaison des prix par an de l'assainissement sur une famille
moyenne en Allemagne, portant sur les 100 plus grandes villes, montre significativement les
inégalités des coûts moyens selon les villes : entre Karlsruhe (226,32€) et Potsdam (786,48€),
560 € par an d’écart de coûts pour une famille moyenne de 4 personnes (INSM, 2008). Ces coûts
sont calculés en fonction des charges sur les eaux usées, ainsi que des charges sur les eaux des
précipitations et de construction de canaux de raccordement.Ainsi, ces résultats doivent être
relativisés, puisque toutes les communes ne perçoivent pas forcément le même type de charges.
Ces études et rapports, en plus de nous offrir un panel des prix pratiqués entre certaines villes
(croissantes et décroissantes), nous montre clairement le manque de péréquation et le problème
de transparence des coûts qui existent jusque-là entre les municipalités, et ceci dans un contexte
où les consommateurs n'ont pas le choix de changer d'approvisionneur si ils estiment les coûts
trop élevés. Le doigt est également mis sur le fait qu'il n'existe pas de cadre de régulation des prix
au niveau national et que le secteur de l'eau représente un monopole naturel. Cette forme de
rapport constitue à l'heure actuelle, entre autre, un moyen d'évoluer vers une meilleure
connaissance des pratiques entre les villes et de favoriser la transparence pour les usagers, mais
également pour les décideurs.
Une différenciation au sein de la région Brandebourg
Le Land de Brandebourg (3,31€/m³) accuse les charges les plus hautes d'Allemagne pour l'eau
potable (2,28€/m³). Mais au sein même de la région, le Land de Brandebourg est un bon exemple
de nettes différenciations, qui ne sont pas exactement en lien avec la taille des municipalités et/ou
le nombre d'habitants.
En 2007, dans le Land de Brandenbourg, le prix moyen de l'eau était de 5,12€ /m³ (alimentation
et assainissement confondus); il atteint 7,60€ / m³ dans la commune de Luckau, le prix le plus bas
étant détenu par les communes de Vetschau, Calau et Lübbenau, regroupées en syndicat
intercommunal, avec 3,46€/m³. Ainsi, au sein d'une même région, on peut apprécier les disparités
existantes en termes de prix de l'eau, soit 4,14 € /m³ de différence dans cette même région.
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Nous pouvons cependant constater, sans pour autant prétendre monter en généralité, que la
majeure partie des intercommunalités pour la gestion de la distribution de l'eau et de
l'assainissement en Brandebourg affichent les prix les plus faibles. D'un autre côté, les
municipalités ayant un service de l'eau privatisé accusent souvent les charges les plus élevées :
Potsdam, avec 5,26€/m³ et Cottbus, avec 5,20€/m³ (BBU, 2007).
1.4. Les paradoxes dérivant de la crise des ciseaux
Le paradoxe le plus flagrant qui incombe à la crise des ciseaux est celui qui place les impératifs
économiques devant la préservation des ressources. Celui-ci se résume à l’incitation à
consommer plus d'eau, au rebours de la logique du discours général du développement durable et
de la tendance des consommateurs à consommer moins d’eau.
La crise des ciseaux remet ainsi en question certaines logiques propres à la situation de croissance
urbaine. Le management de la demande en eau ne sera donc pas le même en situation de
décroissance, les entreprises ayant plus d'intérêts à ce que les utilisateurs consomment plus d'eau.
La maximisation de la capacité des infrastructures prévaut à celle de la limitation de la
consommation de la ressource. Nous pouvons dire que là où la demande excède la capacité (en
situation de croissance urbaine), la logique se penche alors plus sur une amélioration de la
performance environnementale, ainsi qu'un management de la demande incitant à économiser
l'eau, de manière à pouvoir maîtriser, en aval, l'extension et la mise en place de nouvelles
infrastrastructures (Moss, 2001, p. 7).
Les mesures mises en œuvre pour résoudre les problèmes sanitaires et techniques révèlent, en
plus d’être coûteuses, des différences culturelles dans le rapport même à la ressource. En effet, la
longue période de rétention de l'eau potable dans les canaux de distribution soulève l'idée
d'utiliser du chlore, pour éviter le développement de bactéries. Or, cette éventualité même fait
naître des conflits, en rapport avec la perception et le rapport culturel à la ressource en eau, qui
diffère nettement selon les pays. Le chlore représenterait une des solutions les plus facilement
applicable et surtout des plus économiques, qui règlerait facilement cette crise des ciseaux. Mais
il est essentiellement perçu en Allemagne comme un moyen chimique qui dénature la qualité de
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l'eau (Moss, 2008; Koziol, 2004). Le choix du non chloré signifie ainsi de devoir développer
davantage de possibilités, tant techniques que dans les modes de gestion, pour résoudre les
problèmes qui résultent de cette crise des ciseaux.
2. La modernisation libérale du secteur de l'eau
2.1. Les injonctions européennes
L'Europe influence beaucoup le cadre réglementaire du secteur de l'eau en Allemagne en ayant
pour critères la protection de l'environnement et la libéralisation. La directive-cadre sur l'eau
(2000), mentionnée précédemment, traite essentiellement des questions environnementales et de
l'amélioration de l'efficacité économique.
Elle fait rentrer dans le débat la question de la libéralisation du marché de l'alimentation en eau,
qui se trouve sous une certaine pression après la libéralisation d'autres marchés de services
(énergie et télécommunication notamment). La tendance générale que veut favoriser la
Commission Européenne pour le secteur de l'eau est basée sur la concurrence, comme moyen
d'améliorer l'efficacité de gestion. Selon la Commission Européenne, la libéralisation de plusieurs
domaines de services d'intérêt général apportera une hausse de la qualité et une meilleure
protection des consommateurs.
En Allemagne, ce modèle se trouve cependant en contradiction avec le traditionnel principe de
libre administration des communes (Selbsverwaltung), existant depuis 1808 et qui a toujours
permis à ces dernières de choisir librement la voie la plus appropriée pour l'organisation et
l'entretien de leurs infrastructures.
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2.2. Les difficultés financières des municipalités
La plupart des municipalités d'Allemagne sont confrontées à des difficultés financières,
notamment pour l'investissement pour l'entretien et le renouvellement des infrastructures. En
2003, les investissements s'élevaient à 2,5 Mrd. d'Euro dans le domaine de l’alimentation en eau
et à 5,5 Mrd. d'Euro dans le domaine de l’assainissement. La question principale qui se pose
aujourd'hui est : jusqu'où les communes peuvent-elles elles-mêmes assurer ce service d'intérêt
général ?
Les infrastructures techniques de l'eau représentent pour les communes un défi qui se résume en
trois points principaux: le besoin de remise en état des infrastructures; le changement
démographique; le comportement d'épargne de l’eau des utilisateurs.
Les fusions communales et/ou l’intercommunalité constitue un des éléments de réponse, de
même que l’élargissement des réseaux d'acteurs impliqués dans la gestion de l'eau, avec
notamment l'intégration de nouveaux partenaires privés dans la gestion du service en réseau de
l'eau.
2.3. Vers une gestion privée
En 2002 puis en 2006, le Bundestag a publié deux rapports pour présenter une stratégie de
modernisation du secteur de l'eau. Il y souligne la nécessité d'améliorer l'efficacité et le droit de la
concurrence des prestations de service des entreprises de l'eau.
Cette modernisation se traduit essentiellement en deux points : l’intégration de pratiques issues
du secteur privé dans la gestion de l’eau, ainsi que le recours à la privatisation.
Le secteur demandant de forts investissements et les communes ayant des budgets publics
déficitaires, la participation d'entreprises privées dans le secteur de l'eau est de plus en plus
sollicitée. A l'heure actuelle, la participation majoritaire d'entreprises privées dans les entreprises
de l'eau reste encore exceptionnelle, mais on ne peut nier la forte tendance à l'intégration d'un
tiers privé d'une part et d'autre part, à l'intégration de critères d'efficacité dans le mode de
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fonctionnement des entreprises (l'exemple de participations aux projets régionaux de
benchmarking le prouve).
Les projets de Benchmarking
Le meilleur exemple illustrant le premier point est le développement des projets de
benchmarking, impulsés à la fois aux niveaux européen, national et associatif. Cet instrument
permet la comparaison de prestation entre les entreprises de l'eau (alimentation et évacuation) et
offre ainsi, en théorie, une certaine transparence. En 2000, 251 entreprises avaient pris part à des
projets de benchmarking et en 2006, elles étaient estimées à 63012.
Les projets de benchmarking actuels en Allemagne reposent sur la mise en place d'une
concurrence virtuelle et anonyme, essentiellement basée sur la comparaison d'indices. Ainsi, cette
méthode doit permettre aux entreprises de pouvoir comparer leurs services et leurs prix de
manière factice, de manière à apprendre des autres et pouvoir, dans l'idéal, optimiser leurs
propres services.
La prise en considération de certaines formes de commercialisation, comme les projets de
benchmarking, peuvent en outre, être un bon moyen d'assurer une meilleure péréquation des
coûts entre les entreprises. Cependant, la tendance à ne voir qu'un seul côté du benchmarking est
forte. En réalité, il représente une forme de compromis entre les tenants du discours sur la
libéralisation du secteur de l'eau et ceux qui souhaitent garder le modèle en place. Ce compromis
a été rendu possible par le fait qu'une véritable libéralisation du secteur de l'eau n'est pas
envisageable, de part le caractère vital de la ressource en elle-même, et du fait des forts coûts
engendrés par le transport de la ressource (Kluge et Schramm, 2004, p. 337).
Les privatisations : principe ou logique
Sans assister à un véritable changement de cadre réglementaire en faveur de la libéralisation du
marché de l'eau, la tendance à la privatisation ou encore l'adoption de techniques empruntées au
secteur privé, favorisent la croissance de la concurrence pour la participation. Comme mentionné
12 Statisitiques de la Deutsche Vereinigung des Gas- und Wasserfaches e.V en 2005.
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précédemment, c'est surtout la crise budgétaire que connaissent les communes et la nécessité
d'investissements pour les infrastructures qui favorisent la participation de tiers privés. Dans
certaines villes de l'ancienne Allemagne de l'est la privatisation partielle apparaît comme la seule
solution de secours à une situation décrétée sans alternative, même si ce phénomène reste
pourtant assez mal perçu de la part des citoyens.
De plus, les entreprises d'approvisionnement en eau ont de plus en plus tendance à tourner leur
stratégie vers la concentration. L'essoufflement des entreprises publiques par rapport aux tâches
bureaucratiques et à la nécessité de gagner en efficacité, incitent à se tourner vers les
exploitations environnantes. Cette tendance est marquée par une plus forte coopération et
également par une internationalisation du secteur de l'eau (participation de Veolia Environnement
par exemple).
Cependant, il est fort possible que malgré les privatisations et le recul de la main publique dans la
gestion du service de l'eau, les municipalités conservent leur droit et leurs responsabilités sur les
infrastructures et leurs garanties quant à l'approvisionnement en eau.
2.4. La privatisation en Allemagne orientale: premier bilan
Jusqu'à présent, seules les plus grandes villes des nouveaux Länder sont concernées par les
privatisations dans le secteur de l'eau (cf. table 9). L'exemple le plus flagrant est, Eurawasser
Nord de Rostock, dont le processus de privatisation remonte à 1992 et qui est aujourd'hui
entièrement détenue par Suez.
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Table 9 : Participation du secteur privé dans les entreprises d’eau et d’assainissement dans
les nouveaux Länder
Villes Entreprises de l’eau et
assainissement
Part du secteur privé
Berlin Berliner Wasser Betriebe 49,9% (RWE et Veolia)
Dresde DREWAG AG 45% (E.ON et EnBW)
Stadtentwässerung Dresden
GmbH
49% (Gelsenwasser)
Chemnitz Stadtwerke Chemnitz 49% (Envia M, Thüga)
Cottbus Lausitzer Wasser GmbH 28,9% (Suez)
Gera Ostthüringer Wasser und
Abwasser GmbH
62,5% (Veolia)
Magdebourg Trinkwasserversorgung
Magdeburg GmbH
26, 7% (E.ON) ; 19,3%
(Gelsenwasser)
Stadtentwässerung Magdeburg 26, 7% (E.ON) ; 19,3%
(Gelsenwasser)
Potsdam Energie und Wasser Potsdam
GmbH
36% (E.Dis)
Rostock Eurawasser Nord GmbH 100% (Suez)
Schwerin Wasser-und
Abwasserversorgungsgesellschaft
Schwerin mbH
49% (Suez)
Source: d’après Naumann, 2008, p. 54 ; et rajouts.
Les grandes villes s'avèrent plus intéressantes pour la privatisation partielle qui, dans le Land de
Brandebourg, est très sélective. Les deux villes les plus importantes ayant une partie privatisée
sont Cottbus, dont la Lausitzer Wasser GmbH est détenue à 28,9% par Suez, et Potsdam, dont
35% de la Energie und Wasser Potsdam revient à E.Dis. L'entreprise de distribution d'eau de
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Francfort-sur-l'Oder, la Frankfurter Wasser Abwassergesellschaft mbH, qui couvre Francfort et
plusieurs communes avoisinantes, devrait prochainement avoir une partie privatisée. Le contrat
reste encore en cours de négociation.
Les principales motivations de ces privatisations demeurent toujours les mêmes : résorber les
problèmes budgétaires des communes et apporter le savoir-faire (Know How) du domaine privé
au secteur de l'eau traditionnellement public.
Un exemple de cherry picking sur fond de cold spot ?
La privatisation risque fortement d'engendrer de nouvelles disparités et d'accentuer les inégalités
sur les territoires et villes confrontés au rétrécissement. Cela résulterait de la non-homogénéité et
de la sélectivité de la privatisation, privilégiant les centres urbains les plus économiquement
intéressants et attractifs : jusqu'à présent, comme le montre le tableau précédant, Rostock,
Schwerin, Cottbus, Berlin, Potsdam, Magdeburg, Gera, Dresde et Chemnitz ont des participations
privées dans leur entreprise de service de l'eau. Par conséquent, à un niveau régional, le risque est
de voir se développer deux types de « services » dans le domaine de l'eau : les hauts standards,
avec une qualité de service à la pointe, et les régions qui maintiendront un standard moyen ou bas
(Bernt et Naumann, 2006). Cette sélectivité met en évidence le phénomène de « hot spots versus
cold spots », où les zones de rétrécissement seraient alors considérées comme des cold spots où
les infrastructures sont sous-utilisées. Ces constats permettent de vérifier que l'étude du
rétrécissement à travers l'objet des infrastructures techniques, fait apparaître des formes inégales
de développement territorial et d'accès au service, faisant écho à la thèse du Splintering
Urbanism (Wissen et Naumann, 2006).
Cependant, si l'on passe la thèse du Splintering Urbanism au filtre du rétrécissement en
Allemagne orientale, on remarque que elle se concentre sur l'identification de premium network
spaces et d'espaces marginalisés, sans mentionner les espaces sous-utilisés. Bien souvent, les
entreprises ne sont pas actrices de ce contournement, contrairement à ce qui est exposé à travers
la thèse du Splintering Urbanism, mais plutôt les victimes de forces économiques et structurelles
dont elles n'ont pas le contrôle, obligées de traverser des zones ou la demande décline (cold
spots) pour desservir des zones où la demande est plus forte (Moss, 2008, p. 439).
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Des formes de constestations et d'alternatives
La forme privatisée est-elle la plus appropriée pour venir en aide à un secteur encore plus affaibli
par le rétrécissement? On ne peut à l'heure actuelle, ni diaboliser, ni idéaliser la privatisation du
service de l'eau; une appréciation de la réussite ou pas de la privatisation d'une entreprise d'eau ne
peut se faire qu'au cas par cas. Elles ne sont pas non plus un processus facilement accepté,
comme en témoigne les récents refus démocratiques de privatisation de Stadtwerke, dans
certaines villes d'Allemagne (Dessau en 2006, Leipzig en 2008).
Dans les modes de gestion, certaines actions font le contre-poids aux processus de privatisation se
forment, notamment celle de la Kooperation Wasser und Abwasser Brandenburg-Ost (KOWAB).
Ces actions sous forme de réseaux laissent supposer de nouvelles formes de gestion et de
coopération dans le domaine de l'eau, en situation de rétrécissement, mais également, remettent
en question l'aspect selon lequel il n'y aurait pas, eu égard à la situation financière des communes,
d'autres alternatives que la privatisation des entreprises de l'eau (Naumann, 2008).
Les charges élevées, correspondant dans certain cas à un treizième loyer, ont conduit à des
formes de contestation. L'exemple de Brandebourg-sur-Havel, où une femme retraitée avait
entamé une grève de la faim pour « l'intégration de charges sur l'assainissement socialement
supportables »13, suivie de quelques autres personnes est souvent cité dans la littérature
scientifique allemande (Moss, 2008; Wissen et Naumann, 2006). Cependant cette action remonte
à 1999, n'a pas non plus été un mouvement véritablement généralisé, et à l'heure actuelle, on
ignore encore si elle a véritablement eu une incidence sur la baisse des charges sur
l'assainissement. On peut interpréter l'image de la femme retraitée contestant les évolutions du
prix comme faisant écho au changement de paradigme effectué du fait de la réunification et du
changement de système politique et économique, y compris dans la gestion de l'eau et de
l'assainissement. Il s'agit d'un changement brutal pour les usagers de la RDA qui avaient
13 Voir à ce propos l'article suivant:
http://www.berlinonline.de/berliner-zeitung/archiv/.bin/dump.fcgi/1999/0710/none/0116/index.html.
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l'habitude de payer une simple contribution à la WAB et non de fortes charges comme
aujourd'hui.
Même si il faut relativiser sur ses formes de contestations, tant par rapport aux privatisations que
face à la forte montée des prix, elles remettent en question le statut du simple consommateur
passif de l’eau. Il devient de plus en plus exigent quant à la transparence et aux choix politiques
sur les prix et investissements. Ceci ouvre sur de nouvelles hypothèses sur l’éventuelle prise en
main démocratique de la question des réseaux, jusque-là souvent restés invisibles car non
considérés par la population (Kaika et Swyngedouw, 2000). La tâche des entreprises de l'eau n'est
ainsi pas facilitée, dans des régions ou l'on oscille entre un consommateur absent et un
consommateur plus alerte.
Berliner Wasserbetriebe (BWB): un exemple de Partenariat Public-Privé
Le Land de Berlin est particulier et logique par rapport à son statut de ville-région, puisqu'il ne
compte qu'une seule entreprise de distribution d'eau pour tout son territoire. L'exemple de Berlin
est généralement pris pour illustrer le phénomène de privatisation et de Partenariat Public-Privé
dans le domaine de l'eau. Cette ville a cependant une certaine tradition en termes de privatisation,
puisque la première remontait au XIXème siècle, mais le succès du contrat signé en 1852 était
véritablement mitigé, puisqu'il fût rompu par la ville quatre ans plus tard. Cette expérience de
privatisation ne fut pas pérenne et le contrat fut rompu quelques années plus : le consortium privé
ayant rencontré beaucoup de problèmes techniques et n'ayant pas atteint les buts de couverture
fixés dans le contrat, la ville de Berlin s’est réapproprié l’entreprise de distribution d’eau.
A l'heure actuelle, la Berliner Wasserbetriebe (BWB) est un Etablissement de droit public
(Anstalt der öffentliche Rechts) dont une partie est détenue par RWE et Veolia (anciennement
Vivendi, à l'époque de la signature du contrat) depuis 1999. Elle est détenue à 50,1% par le Land
de Berlin et à 49,9% de participations privées sous forme de AG.
La décision de privatiser la BWB résulte du Sénat (le gouvernement berlinois), qui semblait à
l'époque, subir les influences des privatisations dans les secteurs de l'énergie débutées en 1997.
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A l'heure actuelle, une recommunalisation de la BWB, c'est-à-dire un retour à un contrôle et
gestion par le secteur public, n'est pas véritablement envisageable, du fait du manque de capitaux
de la ville et de la durée du contrat (jusqu'en 2028) qui ne peut être rompu sans véritables causes.
Cependant, des reproches sur cette privatisation partielle ou PPP ont été formulés, notamment par
rapport au manque de transparence et par la perte de contrôle de la ville (Tregner, 2006, p.286).
Comme le stipulait le contrat, les prix de l’eau ne devaient pas massivement augmenter jusqu’en
2004, et ils ont pu garder une certaine stabilité, mais ils ont augmenté après 2004 (Hüesker et
Beveridge, 2008, p. 64), alors même que la consommation d'eau suivait une courbe descendante
(cf. graphique 15).
Graphique 15 : Evolution du prix et de la distribution d'eau à Berlin entre 1996 et 2007
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1
2
3
4
5
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1996 2001 2003 2004 2005 2006 2007
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x e
n
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50
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150
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250
300D
istr
ibu
tio
n e
n m
3 Prix de l'eau en € par
m³ (eau potable et
assainissement)
Distribution d'eau en
Mio. m³
Sources : Markus C. Kerber, 2003-2006; Berliner Wasser Betriebe 2007; BBU 2008.
Au-delà des critiques, cette forme de privatisation partielle a permis de résoudre les problèmes
qui ont en partie résulté de la réunification, comme :
- Le développement de l'investissement, soit 1,28 Mrd. d'Euros entre 1999, date de début de la
privatisation et 2005;
- L'optimisation des coûts d'exploitation, sans diminution de la qualité (diminution de 27% entre
2003 et 2006). Ceci est essentiellement le résultat de l'influence du Know How du secteur privé.
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- Une certaine stabilité des prix, avec une augmentation de 20% entre 1999 et 2005, alors qu'entre
1991 et 1998, avant la privatisation, les prix au m³ avaient connus une augmentation massive de
200%.
Graphique 16 : Evolution de la vente d'eau et de la longueur des canalisations à Berlin
entre 2003 et 2007
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185
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m3
16900
16950
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17150
17200
17250
17300
17350
km
Vente d'eau en
Mio. m³
Longueur des
canalisations
en Km
(distribution et
évacuation)
Source: Berliner Wasserbetriebe 2007.
Ces dernières années, Berlin n'a pas échappé au phénomène de la diminution de la
consommation, (environ -40% entre 1990 et 2006), alors même que la longeur des canalisations a
continué d'augmenter dans les années 2000 (cf. graphique 15). Ceci a plusieurs conséquences : la
stagnation des eaux usées dans les canaux, du fait du manque d'arrivée d'eau; l'augmentation du
niveau des eaux souterraines et du remplissage de la nappe phréatique (ce qui est du point de vue
environnemental positif, mais pose des problèmes quant à l'humidité et à l'inondation des caves).
De plus, la fermeture d'un grands nombres de centre de distribution d'eau, a impliqué une plus
forte augmentation de la nappe phréatique. Ces fermetures, qui relevaient d'une décision post-
privatisation et qui semblaient être la plus raisonnable d'un point de vue financier (qui correspond
au licenciement de personnel), est un bon exemple qui illustre la critique de la privatisation de la
BWB. Ce fait souligne la différence entre intérêts commerciaux et préservation de l'intérêt
général : une entreprise communale aurait-elle pris la même décision? (Mohajeri, 2006, 182).
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Cependant, il faut relativiser la responsabilité de la privatisation sur la question de la nappe
phréatique, puisque le débat de la montée des eaux semblait déjà amorcé dès les années 1970.
3. Une fragmentation territoriale persistante, ou la régulation territoriale en question
L’insistance sur la question de la privatisation et l’introduction de mode de management inspiré
de l’entreprise privé, pour améliorer les ressources et l’efficacité des opérateurs de la distribution
d’eau potable et de l’assainissement en Allemagne orientale apparaît comme la principale
réponse sectorielle à la crise actuelle du rétrécissement urbain. Elle s’articule également à un
mouvement de concentration des entreprises du secteur, visant à des économies d’échelle dans les
coûts de gestion. Ce mouvement se décline à la fois par un mécanisme de fusion de structures
publiques et de passage à une gestion plus intercommunale, grâce aux syndicats à vocation
unique ou multiple dans ce secteur.
Dans quelle mesure ces mécanismes de régulation économique sectorielle interne au secteur de
l’eau et de l’assainissement se combinent-ils avec le mouvement parallèle de réforme communale
que connaît l’Allemagne orientale depuis la fin des années 1990, et qui s’est déroulé dans le
Brandebourg entre 2000 et 2003 ?
En effet, alors que la RFA avait connu dans les années 1980 des réformes communales visant à
fusionner des communes, la situation était différente dans l’ex-RDA au lendemain de la
réunification. Les communes étaient en effet de très petite taille mais elles ne jouaient sous le
régime socialiste qu’un rôle très mineur. En particulier dans le secteur des services urbains, les
quinze districts régionaux Bezike disposaient de l’essentiel des compétences. Après 1990, ces
communes récupérèrent l’essentiel de leur attribution. Dans le même temps, l’intercommunalité
de gestion fut relancé avec la création des offices intercommunaux (Amt), tandis que le maillage
des Kreis fur élargi. Toutefois, le besoin d’une réforme communale vise à fusionner des
communes en vue d’une plus grande efficacité financière et gestionnaire, notamment en essayant
de regrouper les entités sur la base de bassin de vie14. Cette réforme fut mise en œuvre en deux
temps, avec une première phase de libre initiative des fusions (2000-2002), puis une deuxième
14 Cf. Cuny Cécile, 2003, La réforme territoriale dans la région de Berlin-Brandebourg. Reconfigurations politiques
et concurrence intercommunale, Annales de la recherche urbaine, n°99, pp.72-83.
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phase où le ministère de l’Intérieur du Land a l’initiative de la proposition, qui peut être
négociées par les communes. Dans la zone d’influence étroite de Berlin, les fusions ont été
opérées notamment en créant de nouvelles communes se substituant aux offices communaux.
Ailleurs, seules les communes de moins de 500 habitants ont été obligées de se regrouper avec
des communes du même office.
Carte 26 : Prise en charge de la tâche d'assainissement dans la région de Cottbus
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C. Cuny a mis en évidence les jeux politiques complexes des municipalités et du Land à propos
de cette réforme, et montré l’exacerbation de la compétition intercommunale, en particulier entre
villes centres et périphéries, pour la captation des ressources fiscales. Nous n’avons pas, dans le
cadre de ce projet, eut les moyens d’effectuer une radiographie complète des évolutions
territoriales du Land de Brandebourg, mais nous souhaitons, à travers l’examen d’un exemple
(dont nous ne postulons pas la représentativité mais seulement l’intérêt heuristique), souligner le
décalage entre le maillage issu de cette réforme et celui de la gestion des services d’eau. Nous
nous attachons au cas de l’assainissement dans la région de Cottbus (cf. cartes 27 et 28).
La carte de la prise en charge de la tâche d’assainissement montre en plusieurs endroits une non-
concordance entre les limites communales ou de Amt et les limites des territoires de gestion de
l’assainissement15. C’est le cas pour le syndicat intercommunal de Spremberg dont la compétence
s’étend sur le territoire de la commune de Neuhausen-sur-la-Spree. De même, le syndicat Cottbus
Süd-Ost, centré sur cette dernière commune, déborde sur celle de Cottbus. Le syndicat de Guben
couvre deux communes (anciennement 7 entités), mais opère également dans un quartier de la
commune limitrophe de Jänswalde, créée par fusion lors de la réforme territoriale récente. La
partie nord de cette commune dépend, quant à elle, d’un autre syndicat intercommunal, celui de
Hammerstrom/Malze Peitz. La simplification de la carte communale, qui a tenté de suivre les
limites des offices intercommunaux (Amt), ne va donc pas de pair avec un ajustement sur les
périmètres de gestion dans le domaine de l’assainissement et un certain nombre de
chevauchement territoriaux subsiste. Celle-ci a donc n’a donc que partiellement réduit la
complexité de la marqueterie gestionnaire, une même commune pouvant relever pour la gestion
de l’assainissement, de trois structures différentes.
15 Cuny, 2003, propose une carte montrant les restructurations communales dans le Land de Brandebourg, d’où nous
extrayons les informations sur les fusions opérées.
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Carte 27 : Organisation administrative, stations d'épuration et degré de raccordement
moyen par commune au réseau d'assainissement centralisé dans la région de Cottbus
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Les limites de la gestion intercommunale dans le domaine de l’eau et de l’assainissement
apparaissent nettement à l’observateur français, alors que la gestion des services urbains, et
notamment dans le domaine de l’eau, constitue en France un des leviers les plus dynamiques de
la coopération intercommunale. Ces limites contribuent à peser fortement sur la marge de
manœuvre et l’efficacité des opérateurs de l’eau dans le contexte de fragilisation lié à la réduction
de la consommation et à la décroissance urbaine. On peut donc faire l’hypothèse que les
pesanteurs de l’action publique dans le domaine de l’intercommunalité représentent un facteur
non-négligeable de cette crise, bien qu’elles aient peu retenu l’attention des observateurs locaux.
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V. Synthèse : de la crise des services urbains à la mutation des
modèles de la planification urbaine ?
Face à la diminution de la consommation d'eau et à certains problèmes, notamment
démographiques, qui remettent en cause le modèle des réseaux, la question se pose de savoir si
nous nous trouvons face à un véritable changement de système dans l’action collective urbaine
(urbanisme, aménagement, gestion et politiques urbaines). Pour l’instant, le point de vue des
experts allemands sur ce que révèle la crise des ciseaux que connaissent ces services urbains en
réseau met principalement l’accent sur l’incapacité du système technico-économique, qu’il
s’agisse de l’organisation collective en réseau d’infrastructure comme de leur mode de gestion, à
répondre au défi que représente une décroissance urbaine présentée comme inédite. Au-delà de
cette interprétation qui reste quelque peu mécaniste, d’autres experts, issus plutôt du monde de la
recherche en sciences sociales appliquée à la ville, proposent une vision plus systémique dans
laquelle c’est l’ensemble des dimensions sociales, économiques et territoriales du modèle
universel de planification intégrée du développement urbain avec et par les réseaux qui est en
cause et en crise. Pour autant, si l’explication de la crise est en quelque sorte montée d’un degré,
il nous a semblé, en observant les mêmes données avec un œil différent, qu’elle restait, dans la
littérature scientifique allemande, encore très focalisée sur les facteurs internes (technico-
économiques) de la crise, au détriment de facteurs plus externes relevant pour l’essentiel d’une
crise plus globale de l’action sur la ville et de l’aménagement du territoire, notamment du
référentiel cognitif et normatif de la planification urbaine.
Nous allons tenter de résumer en deux schémas et leurs commentaires, ces deux propositions
d’interprétation, l’une plus « internaliste », l’autre plus « externaliste », de la crise des services
urbains en réseau dans le miroir des villes décroissantes.
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1. La crise systémique des services urbains de l’eau
Le schéma 1, est la traduction la plus complète et la plus exacte trouvée dans la littérature
scientifique (Bernt et Naumann, 2006), de la crise des ciseaux qui frappe les infrastructures en
réseau, dans le domaine de l’eau urbaine, et dans le contexte du rétrécissement des villes
allemandes. Il nous paraît aussi intéressant par ce qu’il met en valeur que par ce qu’il minore,
dans l’analyse des facteurs de cette crise.
Ce schéma met clairement en valeur le caractère systémique du cercle vicieux qui s’auto alimente
entre baisse de la demande de service en eau urbaine et hausse des coûts liés à l’organisation en
réseau de ce service, c'est-à-dire spécifiquement les coûts fixes. Parmi les différentes boucles de
feed back possibles entre les deux processus, les deux principales sont :
- D’une part, celle de la baisse de la consommation liée à la fois à la baisse démographique et à
celle des revenus qui conduit à répartir les charges fixes sur moins de consommateurs, et donc à
alourdir à nouveau leur facture.
- D’autre part, la hausse des coûts fixes liés à la surcapacité des réseaux qui entraînent des
charges directes et indirectes, participant également de la hausse des tarifs.
La première des boucles fait essentiellement référence à la dimension marchande des services
urbains de l’eau. La seconde concerne plus directement la question de l’inadaptation de
l’organisation technico-économique en réseau qui démontre ici son incapacité à s’adapter à une
situation de décroissance urbaine.
Par ailleurs, si le schéma insiste sur le caractère systémique de l’effet rétroactif des différents
facteurs internes au système technico-économique de l’eau urbaine, il est beaucoup plus sélectif,
voir elliptique sur les facteurs externes qui relèvent à la fois de l’environnement spatial, social et
économique urbain et de l’impact des politiques publiques.
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Schéma 1: La crise des ciseaux de l'eau urbaine dans les villes rétrécissantes des
nouveaux Länder
Sur le premier plan, la baisse de la demande est légitimement référée à la double décroissance
démographique et économique. En revanche, l’impact du déplacement spatial de cette demande
liées aux nouvelles localisations résidentielles et des activités économiques n’est pas mentionné.
Il s’agit notamment du double mouvement de dépeuplement des zones denses centrales et péri-
centrales et de périurbanisation, même si cette dernière s’est rapidement affaiblie. Or nous avons
soulevé le fait que l’investissement d’accompagnement au fil de l’eau de cet étalement urbain a
pu jouer un rôle non négligeable dans la hausse des coûts fixes.
Sur le second plan, le schéma fait référence à l’impact de trois types de politiques publiques
majeures pour l’histoire récente des villes des nouveaux Länder et de leurs services urbains en
réseau. Il s’agit en premier lieu de la politique générale de rattrapage du niveau d’équipement et
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de développement des nouveaux Länder par rapport aux anciens, politique d’aménagement du
territoire à forte connotation géopolitique, dont une des déclinaisons fut l’abondance de
financements disponibles pour re-développer les réseaux d’infrastructures urbaines. La seconde
politique publique, celle de renouvellement urbain, Stadtumbau Ost, succède à la première dès
lors qu’on en a constaté l’échec. La troisième, qui s’est développée en parallèle, est consécutive à
la traduction dans la législation environnementale des différentes directives européennes qui ont
toutes renforcé les niveaux de normes à respecter concernant le traitement des eaux résiduaires
urbaines, puis le retour au bon état écologique des milieux aquatiques. La politique de rattrapage,
comme la politique environnementale de l’eau, se sont traduites mécaniquement par une
augmentation des investissements entraînant in fine une hausse des coûts fixes. La politique de
Stadtumbau Ost se traduit quant à elle indirectement par le fait que l’impact des démolitions
massives d’ensemble de logements collectifs sur la désaffection concomitante des infrastructures
en réseau n’a généralement pas été financièrement prise en charge dans l’enveloppe financière
dédiée à cette politique publique. Cette charge, supportée de facto par les organismes
gestionnaires de réseau, participe à la hausse des coûts fixes.
La mise à jour du rôle de ces inputs de l’action publique urbaine sur la crise systémique des
services urbains de l’eau est particulièrement intéressante, mais il ne nous semble pas que toutes
les leçons en aient été tirées dans la sphère de l’expertise scientifique et technique urbaine
allemande. Il s’agit en premier lieu de l’effet de renforcement aveugle de l’injonction à
l’investissement dans le développement du réseau comme de l’exhaussement du niveau de
service par une action publique urbaine finalement très sectorisée et peu territorialisée. Par
ailleurs, cette crise de l’eau urbaine se présente comme un exemple flagrant du renforcement
d’inégalités socio-spatiales par l’application d’une politique de protection des ressources
environnementales, cas d’école des contradictions du développement urbain durable. Or cet
aspect est pratiquement passé sous silence dans la littérature allemande. Seule est évoquée la
question du maximalisme spécifique à l’Allemagne en matière de potabilité, la non-chloration de
l’eau, qui renforce de fait les surcoûts liés à la baisse de la demande et au suréquipement en
réseau des villes retrécissantes, compte tenu du risque sanitaire que pose dans ce cas la stagnation
de l’eau potable dans les canalisations. Mais cet effet du maximalisme des normes sanitaires est
aussitôt renvoyé au statut d’exception culturelle, et donc non réformable.
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Par ailleurs, on voit que le schéma dirige l’imputation du surinvestissement dans les
infrastructures de réseau ou dans le niveau de service, vers le facteur « hausse des coûts fixes ».
On pourrait tout aussi bien diriger cette imputation directement vers le facteur « surcapacité des
réseaux ». Derrière ce changement de direction, qui peut sembler anodin, se cache une profonde
différence d’interprétation des facteurs de la crise des services urbains en réseau dans les villes
retrécissantes : d’un côté, l’accent mis sur la hausse des coûts fixes insiste sur les facteurs
internes à la crise, et notamment l’inadaptation de l’organisation en réseau de l’offre au regard de
l’évolution de la demande ; de l’autre côté, l’accent est mis sur le poids des facteurs externes au
système technico-économique des services urbains en réseau, notamment sur l’inadéquation de la
rationalité d’une action urbaine, sectorielle, peu adaptée aux situations territoriales à laquelle elle
s’applique, et peut-être prisonnière de la routine d’un modèle aménagiste désormais obsolète.
Enfin, de manière incidente, une partie du schéma déroule la logique de l’impact d’une crise des
finances locales sur la dégradation des réseaux, soulignant en creux l’absence de toute référence
aux modalités d’une régulation territoriale organisant un minimum de péréquation financière, soit
à l’échelle des aires urbaines, soit à celle des bassins, comme on le connaît (avec plus ou moins
de bonheur dans la pratique) en France.
2. La crise du « tout-en-réseau », reflet de la remise en cause du modèle aménagiste de
la planification urbaine
Nous postulerons de manière très schématique que le développement territorial en général, et
l’action urbaine en particulier (urbanisme, aménagement et gestion urbaine) se sont inscrits
depuis la deuxième moitié du XX° siècle, dans le cadre d’un modèle, ou référentiel aménagiste,
commun à la plupart des pays développés et reposant sur les principes suivants : l’aménagement
du territoire/ville s’appuie sur une logique équipementière prédominante qui permet d’encadrer la
croissance urbaine, de développer les infrastructures indispensables au développement
économique, tout en permettant de rééquilibrer aux différentes échelles centres et périphéries, par
la diffusion de ces équipements. Ceux-ci sont le support d’une redistribution sociale et territoriale
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des fruits de la croissance économique sous forme de fourniture de biens essentiels (hygiène,
alimentation en eau, mobilité, communication), d’amélioration du confort, du cadre de vie et des
facteurs de développement économique.
La généralisation de la mise en réseau des services urbains a été un des vecteurs privilégiés de
l’application de ce modèle aménagiste, notamment parce que le caractère industriel de cette
organisation territoriale des services urbains a permis, dans certaines limites, de récupérer par des
gains de productivité liés aux économies d’échelle, les coûts liés à l’extension spatiale de la
connexion aux réseaux, ou du moins d’asseoir dans la sphère technique de l’ingénierie urbaine
une telle croyance. Par ailleurs, la généralisation de l’accès aux réseaux, compte tenu de
l’importance des investissements nécessaires, a été suffisamment longue à l’échelle du temps
historique des villes industrialisées (surtout pour les réseaux d’eau et d’assainissement) pour que
le primat de la logique équipementière, et en corollaire, celui de la remise à niveau des espaces
sous-équipés, l’emporte durablement sur les logiques de régulation économique, sociale et
environnementale de l’accès au service, et sur les arbitrages notamment financiers qu’elles
supposent.
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Schéma 2 : L'embellie post-réunification du modèle universel (réinterprétation de la crise
des ciseaux de l'eau urbaine)
On peut faire l’hypothèse que ce modèle aménagiste, loin d’être remis en cause par la situation
sans précédent crée par la réunification et l’impératif politique de la remise à niveau des
nouveaux Länder, a fonctionné à plein régime dans les années 1990 en Allemagne. Dans la
doctrine de l’aménagement du territoire et de l’aménagement urbain en Allemagne, la rationalité
du développement nécessaire des infrastructures urbaines pour permettre le développement
économique est un dogme historique qui fait consensus. Il était donc logique que le sous-
équipement manifeste des nouveaux Länder, au regard du modèle aménagiste, se traduise par des
investissements de rattrapage dans les infrastructures, notamment les infrastructures de réseau. A
partir de là, on peut reconstituer le raisonnement classique du cercle vertueux propre à ce modèle
aménagiste : l’investissement dans les infrastructures urbaines renforce (ou recrée) de
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l’attractivité territoriale, synonyme de croissance urbaine. Certes, dans le cas où ces
infrastructures sont le support de services à caractère marchand, comme ceux liés à l’eau urbaine,
cet investissement se traduit par une augmentation des coûts fixes, répercutés dans les tarifs. Mais
cette augmentation doit être compensée à terme par les gains de productivité liés au rendement
des grandes stations d’épurations justifiés par la croissance urbaine. Au final, les deux objectifs
antagonistes de toute politique d’aménagement du territoire, la compétitivité économique et la
cohésion sociale et territoriale se concilient dans un processus gagnant-gagnant.
Dans le cas des villes retrécissantes, le modèle aménagiste a été mis en échec pour plusieurs
raisons. La première tient essentiellement à ce que le dogme qui fait du développement des
infrastructures -notamment urbaines- la base du développement économique, ne correspond plus
aux fondamentaux de la mondialisation économique. Dans le cas des nouveaux Länder, le choix
politique primordial de la parité monétaire a rendu sans intérêt la délocalisation d’activités de
production à la recherche de gisements de faibles coûts salariaux, tandis que les facteurs de
localisation plus immatériels des activités métropolitaines étaient de toute manière hors de portée
de ces villes moyennes est-allemandes.
La seconde tient évidemment à ce que la croissance urbaine n’a pas été au rendez-vous, mais
plutôt son exact contraire. Cependant, à l’inverse du schéma précédent, ce deuxième schéma
explicatif attribue à la politique d’investissements massifs dans les réseaux urbains d’eau et
d’assainissement, le rôle principal comme facteur déclencheur dans la crise des ciseaux. Or cette
politique d’investissement combine à la fois la rationalité héritée du modèle aménagiste et celle
plus contemporaine de la régulation environnementale. Les investissements de rattrapage comme
les extensions de réseau au fil de la périurbanisation qui ressortent de la première rationalité ont
essentiellement contribué à produire des gisements de surcapacité quantitative de l’infrastructure.
Et les coûts générés par cette surcapacité ont été aggravés par le choix politique de l’Allemagne,
d’appliquer des normes environnementales strictes concernant la qualité de l’eau potable et des
rejets dans le milieu naturel. En d’autres termes, si la réunification avait eu lieu dans les années
1960, les villes est-allemandes auraient pu absorber progressivement les « chocs » successifs de
l’extension quantitative du réseau, puis de l’amélioration qualitative du service, au lieu de devoir
les absorber simultanément.
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Enfin, il faudrait accorder une place particulière à la question temporelle. La massivité des
investissements dans les infrastructures urbaines, comparable mutatis mutandis à ce que les villes
européennes ont connu à l’origine du développement des réseaux, s’est accompagnée d’un
rythme de réalisation sans précédent : les dix ans post-réunification sont probablement
comparables (sous réserve de vérifications) en volume d’investissement aux trente ans de
croissance d’après-guerre. Dans le même temps, la décroissance démographique et économique
des schrumpfende Städte a été également d’une exceptionnelle rapidité, sans beaucoup de
précédent, du moins à l’époque contemporaine, si l’on excepte les villes fantômes des fronts
pionniers. Cette conjonction d’une double accélération temporelle a sans doute été un facteur
essentiel dans le déclenchement de la crise des ciseaux des services urbains de l’eau. Mais s’agit-
il d’un facteur structurel? La question mérite d’être approfondie, alors que toutes les villes des
pays développés connaissent aussi un retournement historique de la consommation d’eau et une
baisse de la demande, tandis que les coûts fixes d’investissement et de gestion des réseaux se
maintiennent ou augmentent : la différence tient essentiellement au rythme beaucoup plus lent
des deux processus.
Ceci nous incite à explorer la piste de l’inadéquation des rationalités actuelles de la planification
urbaine, sous l’injonction du développement durable, de situations urbaines inédites comme celle
des schrumpfende Städte, situations qui en appellent éventuellement d’autres, notamment dans
des villes qui semblent globalement croissantes mais qui peuvent être affectées par d’autres
phénomènes, comme le vieillissement démographique ou l’accroissement des inégalités socio-
spatiales au regard de l’accès aux services urbains, ou encore le développement de la précarité
énergétique. Parmi ces rationalités, celle de l’accès universel aux services urbains par le biais de
réseaux collectifs est clairement remise en cause au sein d’une certaine expertise urbaine
allemande.
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Conclusion générale
Le rétrécissement urbain : un nouveau défi pour la planification
urbaine
L’illustration et l’interrogation des liens entre les phénomènes de déclin démographique et les
enjeux de la réorganisation des services en réseau et plus particulièrement la distribution de l’eau
et l’assainissement, a été l’objectif général au départ de cette recherche. Dans un premier temps,
nous avons interrogé le phénomène de décroissance démographique en Allemagne et plus en
détail, dans les communes de l’Allemagne de l’Est (chapitre 1). Le dépouillement des données
démographiques sur le phénomène de rétrécissement urbain a mis en lumière une évolution à la
fois spatiale et socio-économique et très complexe. Les grandes villes, les villes moyennes et les
petites villes ne sont pas affectées de la même manière par le déclin démographique et le déclin
urbain. Leur capacité à résister aux forces d’aspiration par des territoires de croissance et leur
situation géographique sont des facteurs de distinctions importants. Ceci étant dit, le
rétrécissement est aussi la conséquence d’un tournant démographique qui se caractérise par une
tendance lourde transformant la structure de la société allemande. L’allongement de l’espérance
de vie, la décroissance du taux de natalité et le départ des jeunes habitants des villes de
l’Allemagne de l’Est vers l’Ouest ont tendance à renverser la pyramide des âges. Si les villes de
l’Allemagne orientale se trouvent au cœur de ce tournant démographique, les dynamiques
urbaines sont géographiquement contrastées entre les territoires croissants et décroissants qui se
trouvent dans une situation d’interaction par rapport aux soldes migratoires.
Si le débat public sur le tournant démographique et la fragilisation socio-économique des villes
rétrécissantes est aujourd’hui largement entamé, l’interrogation sur les concepts urbanistiques
d’une ville amincie ou svelte émerge seulement. Bien sûr, admettre le Leitbild (l’image
directrice) d’une ville durablement affaiblie dans sa force démographique et économique, obligée
de descendre l’échelle de l’importance politique et administrative ne facilite pas la discussion sur
les vertus possibles de la gestion du déclin urbain.
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L’espoir de retrouver un jour la santé d’une nouvelle croissance urbaine accompagne donc en
filigrane la prise de conscience politique du phénomène des villes rétrécissantes et la mise en
œuvre des réponses politiques au déclin démographique en Allemagne de l’Est. Le programme
Stadtumbau Ost comme réponse politique de renouvellement urbain (chapitre 2) illustre bien
cette difficulté de saisir l’ampleur du changement de paradigme des villes en déclin
démographique. Au départ, le programme Stadtumbau Ost finance deux types de mesures pour
lutter contre le rétrécissement : l’une quantitative et sectorielle de « réduction » des logements
vacants, surtout dans les grands ensembles de la périphérie ; l’autre plus qualitative et intégrative
de requalification des espaces urbains et de réflexion sur les best practices. Durant les premières
quatre années de réalisation du programme Stadtumbau Ost (2002-2006), les villes participant au
programme réalisent beaucoup plus de mesures de « réduction » de la vacance par rapport aux
mesures de requalification. Plusieurs explications peuvent être évoquées qui convergent toutefois
vers des raisonnements politiques et stratégiques : La démolition partielle et entière d’immeubles
de logements vacants est une mesure qui produit des résultats visibles. Elle suggère un processus
de transformation dans un secteur particulier—d’action face à la crise— qui permet d’être
quantifié et communiqué. Il s’agit donc d’une mesure dont le résultat est contrôlable par rapport
aux objectifs formulés dans le programme de financement. Ce type de mesure quantitative est
d’ailleurs susceptible de produire un effet de « guichet » qui est sollicité par les villes participant
au programme pour le renflouement des caisses communales par les subventions du
renouvellement urbain. Autrement dit, la politique de « réduction » de quartiers entiers est
privilégiée pour des raisons économiques, même si une partie de la population restante dans les
quartiers concernés n’est pas forcément favorable à la destruction de leurs logements. La
politique de « réduction » des logements vacants dans le cadre du programme Stadtumbau Ost
met en évidence la nécessité d’une réflexion sur les effets de la démolition des immeubles sur
gestion de l’infrastructures sociale ainsi que l’infrastructure technique. Comment concevoir
l’urbain post-Stadtumbau Ost de la ville déconstruite ? Existe-t-il un concept de « ville svelte » ?
Qui assume les coûts de l’adaptation de l’infrastructure au contexte urbain rétréci ?
L’enquête auprès des villes participantes, réalisée en 2006 par le ministère fédéral du transport,
de la construction et du développement urbain, met en évidence les effets les limites de la
politique de « réduction » et annonce un changement de paradigme par rapport à la formulation
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des réponses politiques aux questions que pose la crise des villes rétrécissantes. La requalification
des espaces urbains (la qualité fonctionnelle des quartiers d’habitation et la qualité de vie urbaine
en générale) deviennent les nouvelles priorités des villes participant aux programme Stadtumbau
Ost. Dans le même temps, l’enjeu spatial, c’est-à-dire les territoires urbains ciblés par les mesures
de renouvellement urbain, se déplace progressivement de la périphérie au centre. La politique de
« réduction » a en effet fait apparaître de nouveaux problèmes qui caractérisent un contexte
urbain inédit d’une ville durablement amincie qu’on peut appeler la « ville svelte »16. Cette ville
fait avant tout appel à la réadaptation des réseaux d’infrastructure par rapport à son
fonctionnement spécifique de sous-utilisation permanente (des réseaux de distribution d’eau et
d’assainissement, notamment). La « ville svelte » se distingue aussi par les faibles moyens
financiers lui permettant difficilement d’assumer les coûts d’une adaptation continue de son
infrastructure. Dans le domaine de l’eau par exemple, les entreprises d'approvisionnement en eau
doivent-elles supporter les coûts, car elles possèdent la propriété des conduits ? Les coûts étant
très élevés, comment se répercutent-ils sur les charges endossés par les usagers ? Faut-il ainsi
concevoir le futur concept de « ville svelte » à travers la question de la réadaptation de son
infrastructure ? Quelle sont les perspectives qui se dessinent, partant de l’évolution des villes
participant au programme de Stadtumbau Ost en Allemagne orientale ? La remise en question des
concepts urbains traditionnels par rapport au contexte du déclin démographique et du déclin
urbain constitue-t-elle une occasion d’élaboration d’approches innovantes en matières d’expertise
urbaine ?
L’analyse des données sur la structure générale du secteur de l’eau et son évolution face au
nouveaux défis du rétrécissement (chapitre 3) montre un secteur très décentralisé et dans le même
temps en voie de concentration. Dans ce contexte, la montée des privatisations dans ce secteur
pose la question des conséquences sur le service d’intérêt général par rapport aux coûts et la
qualité de ce service. Notre interprétation de la crise des services urbains interroge l’existence
d’un véritable changement de système dans l’action collective urbaine. Pour l’instant, notre
interprétation des données de la crise révèle une vision scientifique allemande encore très
focalisée sur les facteurs internes (techno-économiques) de la crise au détriment des facteurs plus
16 Appelée « the lean city » par Klaus R. Kunzmann (Kunzmann, 2004).
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externes qui relève d’un renouvellement de l’action publique urbaine, et plus précisément du
référentiel cognitif et normatif de la planification urbaine.
L’expertise urbaine allemande, qu’elle vienne de la sphère de l’ingénierie technico-économique
urbaine publique ou privée, des réseaux professionnels ou des lobbies d’entreprises gestionnaires
de réseau, ou encore du monde semi professionnel, semi militant de l’écologie urbaine, porte, au-
delà du diagnostic, un discours apparemment consensuel sur la chance que représente une crise
trop profonde pour ne pas nécessiter de nouvelles idées, de nouvelles organisations, de
l’innovation technique, organisationnelle et sociale. En matière de nouvelles idées, elles nous
semblent pour l’instant converger vers une seule famille déjà connue et éprouvée, sinon
effectivement très développée, qui est celle des techniques alternatives au réseau. Qu’il s’agisse
pour l’essentiel de techniques individuelles ou semi collectives de récupération, utilisation,
drainage et filtration des eaux pluviales ou d’une partie des eaux usées comme d’assainissement
autonome ou semi-autonome, elles semblent désormais faire système et prendre sens dans un
contre modèle à celui du « tout-en-réseau ». Ce dernier serait désormais inadapté au monde
urbain contemporain, particulièrement dans cette situation extrême de rétrécissement économique
et démographique. Les fondamentaux du nouveau système technico-économique érigé en modèle
s’opposent terme à terme à ceux de l’ancien : la solution décentralisée contre les économies
industrielles de réseau (économies d’échelles et d’envergure), le circuit court contre
l’interconnexion des grands systèmes techniques, le « help yourself » et la coproduction du
service, contre le collectivisme de la réponse en réseau. Face à cette proposition de « sortie de
crise » et de nouvelles solutions pour l’action urbaine, nous passerons en revue les questions
opérationnelles que soulève cette « chance du rétrécissement », mais aussi des questions plus
fondamentales sur certaines impasses, peut-être idéologiques, du modèle du service urbain
flexible au regard de notre interprétation d’une crise plus globale de l’action urbaine
contemporaine.
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Schrumpfung als Chance? Ou la promotion du modèle « tout-
flexible » pour l’avenir des services urbains en réseau
La plupart des diagnostics de l’impact de la décroissance urbaine sur la désorganisation des
services urbains en réseau que nous avons étudiés débouchent aussi sur la promotion d’une
nouvelle catégorie de pensée et d’action dans le champ de l’expertise technique urbaine,
regroupant toute une gamme de solutions techniques permettant de surmonter la crise actuelle
autour du thème du « tout flexible ». Le raisonnement est le suivant : les villes retrécissantes sont
un nouveau défi : jusqu’à présent le rétrécissement est perçu par la majorité des acteurs comme
un problème, car il remet en cause directement le modèle de base sur lequel notre système
économique s'appuie. Le défi se résout dans le dépassement de cette interprétation.
Ainsi les rapports d’expert se rejoignent dans l'idée que les changements démographiques doivent
être perçus comme une opportunité pour mettre en place des stratégies d'innovation et de repenser
le système d'approvisionnement et d'évacuation des eaux avec, comme maître mot, la flexibilité.
Ainsi « la situation apporte finalement plus de flexibilité pour un nouveau départ » (Simon
2006). Le nouveau rêve de l’ingénierie comme de l’urbanisme serait d’avoir à mettre en œuvre
des systèmes réversibles, qui sachent s'adapter aux changements de société et de cadre
démographique. Ainsi faut il dépasser les solutions gestionnaires à la petite semaine (diminuer les
coûts ou réadapter les réseaux en fonction des changements socio-spatiaux), pour développer de
façon substitutive des solutions dites plus locales, semi-décentralisées ou décentralisées,
alternative au réseau: récupération systématiques des eaux de pluies, assainissement végétal in
situ, etc. Le propos de M. Koziol, A. Veit et J. Walther dans un rapport récent sur la question
(Koziol, Veit & Walther 2006), résume bien l’adéquation entre le nouveau paradigme
technologique et le l’image de la société qui lui est associé : « Ce système centralisé tel que nous
l'avons toujours connu n'avait jusqu'à présent pas présenté de limites car il était adapté aux
densités fortes et à une consommation forte, ce qui n'est plus vraiment le cas en Allemagne
orientale ; la transformation du système vers des formes plus alternatives est à la fois au coeur
de la modernisation du secteur de l'eau et également plus adaptée à une gestion plus durable de
l’eau ». Toute cette littérature reprend une même antienne : les systèmes alternatifs au réseau sont
la solution au manque de flexibilité face à des évolutions socio-spatiales inédites et imprévisibles.
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Ce thème du rétrécissement comme chance reflète une prise de position politique plus globale, et
aussi plus radicale. Pour certains groupes écologistes (y compris au sein du parti Die Grünen), le
rétrécissement est perçu comme l’opportunité de promouvoir un autre modèle de ville renaturée,
réveillant probablement un vieux fond idéologique anti-urbain. Le rétrécissement est également
perçu par les mêmes comme une chance pour une réappropriation des questions de choix de
développement urbain par la société civile, ce qui est loin d’être le cas dans la pratique des
politiques urbaines menées actuellement dans les villes retrécissantes.
On peut, sous réserve d’investigations plus approfondies en déduire que la perception du
rétrécissement comme une chance pour de nouvelles infrastructures plus décentralisées relève à
la fois d’une doctrine portée par une partie de la technostructure urbaine et par une mouvance de
l’écologie politique. La conjonction d’un renouvellement idéologique et une argumentation
technique objectivante peut se révéler très fructueuse pour imposer un nouveau mythe opératoire
de l’aménagement urbain.
Or la confrontation de ce mythe opératoire potentiel à la réalité des villes retrécissantes dégage
d’emblée deux contradictions, l’une plus opérationnelle, l’autre plus prospective.
La première contradiction est la suivante, alors que les villes des nouveaux Länder viennent de
connaître une phase de remise à neuf et à niveau de leurs infrastructures en réseau sans précédent,
quelle logique d’opportunité justifierait qu’elles entament sans délai une nouvelle transition vers
le modèle du « tout flexible » ? Alors que les communes concernées sont justement en crise
financière, sont-elles en mesure de se payer cette chance, si ce n’est en augmentant leur
dépendance à l’égard d’un financement extérieur ? Ou s’agit-il d’une façon de remettre en
question des entreprises publiques de gestion de l'eau, comme les Stadtwerke, souvent accusées
de conservatisme face aux différentes formes d'innovation ?
La seconde contradiction, qui interroge la place de la prospective dans la planification urbaine,
porte sur l’impensé social et territorial de la généralisation du modèle que représente ces
solutions autonomes, voire autarcique, d’auto-production du service urbain. Quelles peuvent être,
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ou que sont déjà les modalités socio-spatiales de diffusion de ces innovations ? Sont-elles
réservées aux plus solvables ? Cette diffusion est-elle différenciée ou non selon la forme urbaine
et la typologie du bâti ? N’y a-t-il pas un risque de déconnexion entre un réseau collectif
financièrement déficitaire réduit à desservir les espaces urbains dégradés et des espaces urbains
requalifiés qui pourrons bénéficier du tout-flexible, nouvelle version en quelque sorte des Hot
Spots et Cold Spots de la théorie du Splintering Urbanism ?
Ces questions sont, sous réserve d’inventaire plus approfondi, largement absentes du corpus
doctrinal sur la chance du tout flexible. Absence d’autant plus paradoxale que le diagnostic sur
lequel il repose s’est justement construit par la révélation d’inégalités socio-territoriales inédites
dans les villes occidentales, concernant l’accès à un service urbain en réseau à la fois essentiel et
de base.
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Groupe de recherche netWORKS : http://www.networks-group.de/
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www.mluv.brandenburg.de
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Office fédéral des statistiques : www.regionalstatistik.de
Programme Stadtumbau-Ost : http://www.stadtumbau-ost.info/
Projet Shrinking cities de P. Oswalt http://www.shrinkingcities.com/
Spiegelonline : http://www.spiegel.de/
Verband Berlin-Brandenburg Wohnungsunternehmen e.V (BBU) : http://web1.bbu.de
Verband kommunaler Unternehmen : http://www.vku.de
Interviews
Thomas Knorr-Siedow, IRS juin 2005.
Jens Libbe, DIFU, le /06/2007.
Michaela Schmitz, BDEW, le /06/2007.
Matthias Naumann, IRS, le /06/2007.
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Table des cartes
Carte 1 : Villes croissantes, villes décroissantes en Allemagne.....................................................16
Carte 2 : L’accroissement naturel de la population........................................................................18
Carte 3 : Une population vieillissante.............................................................................................18
Carte 4 : Une émigration sélective..................................................................................................19
Cartes 5 : Soldes naturels et migratoires dans les communes de Brandebourg, 1992-2002..........21
Cartes 6 : La précarisation de la population des nouveaux Länder................................................23
Carte 7 : La faible puissance fiscale des collectivités locales est-allemandes...............................24
Carte 8 : Variation du nombre de logements 1995-2005................................................................27
Cartes 9 : Evolution du nombre de logements 1995-2005.............................................................28
Cartes 10 : Un nombre d’habitants par logement plus faible dans les nouveaux Länder..............29
Carte 11 : Les taux de vacance des bâtiments d’habitation collective en 2003..............................30
Carte 12 : Le logement individuel en 2005*..................................................................................32
Cartes 13 : La progression du logement individuel dans les nouveaux Länder.............................33
Cartes 14 : Evolution contrastée de l’habitat collectif....................................................................34
Cartes 15 : L’essoufflement de la construction de bâtiments d’habitation collective....................35
Carte 16 : Communes participant au programme Stadtumbau Ost entre 2002 et 2004, selon leur
taille par nombre d’habitants..........................................................................................................45
Carte17: Part de la vacance des logements dans les communes participant au programme
Stadtumbau Ost ..............................................................................................................................48
Carte 18 : Evolution du secteur de l'adduction d'eau (1998-2004).................................................72
Carte 19 : Les opérateurs de la distribution de l'eau en Brandebourg (2005)................................80
Cartes 20: le raccordement aux réseaux publics d'adduction et la persistance localisée de
dispositifs décentralisés d'eau potable............................................................................................84
Carte 21 : L'extension des réseaux de canalisation publique entre 1998 et 2004...........................84
Cartes 22 : Le raccordement de la population aux réseaux de canalisation publique (1998 et 2004)
........................................................................................................................................................85
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Cartes 23 : Le raccordement de la population à un dispositif centralisé de traitement des eaux
usées................................................................................................................................................86
Carte 24 : Volume moyen d'eau distribuée par les réseaux, par jour et par habitant en 2004........92
Carte 25 : Volume d'eau distribué par les réseaux aux particuliers et variation 1998-2004..........93
Carte 26 : Prise en charge de la tâche d'assainissement dans la région de Cottbus......................113
Carte 27 : Organisation administrative, stations d'épuration et degré de raccordement moyen par
commune au réseau d'assainissement centralisé dans la région de Cottbus.................................115
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Table des graphiques
Graphique 1: Evolution de la fécondité en Brandebourg (1970-2002)..........................................20
Graphique 2 : Soldes migratoires des principales villes du Land de Brandebourg, 1991-2004.....22
Graphique 3 : Répartition des investissements de Stadtumbau Ost durant la période 2002 – 2004
dans les nouveaux Länder..............................................................................................................50
Graphique 4 : Les nouveaux enjeux du renouvellement urbain selon leur importance..................54
Graphique 5 : Les nouveaux enjeux d’après l’enquête auprès des communes...............................58
Graphique 6 : Evolution de la répartition des entreprises de distribution d'eau entre 2003 et 2005
(en %).............................................................................................................................................76
Graphique 7 : Répartition des entreprises dans le secteur de l'assainissement en 2005.................77
Graphique 8 : L'investissement pour l'assainissement dans le Land de Brandebourg....................87
Graphique 9 : Evolution du degré de raccordement de la population brandebourgeoise aus
différentes formes d'évacuation des eaux usées entre 1996 et 2005...............................................88
Graphique 10 : Evolution de la répartition des stations d'épuration dans le Brandebourg entre1997
et 2005, par taille de commune et par procédé...............................................................................90
Graphique 11 : Evolution de la capacité des stations d'épuration en millions d'habitant, entre 1997
et 2005, par taille de commune et par procédé d'épuration............................................................90
Graphique 12 : Evolution de la consommation d'eau dans trois villes du Land de Brandebourg. .95
Graphique 13: Evolution des charges moyennes de l'eau et de l'assainissement en Allemagne par
habitant et par an.............................................................................................................................97
Graphique 14 : Evolution de la consommation et du prix de l'eau dans les anciens et nouveaux
Länder.............................................................................................................................................98
Graphique 15 : Evolution du prix et de la distribution d'eau à Berlin entre 1996 et 2007...........110
Graphique 16 : Evolution de la vente d'eau et de la longueur des canalisations à Berlin entre 2003
et 2007..........................................................................................................................................111
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Table des schémas et tables
Table 1: Evolution de la population dans trois villes du Land Brandenburg, 1990-1991..............17
Table 2 : Le déroulement du programme Stadtumbau Ost.............................................................43
Table 3 : Evolution du nombre des communes d’un Land en Allemagne de l’Est participant au
programme......................................................................................................................................46
Table 4 : Part des communes selon leur taille par rapport à l’ensemble des communes
participantes en 2004......................................................................................................................47
Table 5 : Coûts des adaptations et de déconstruction des réseaux en € et par m² de surface
habitable (estimations de 2004)......................................................................................................61
Table 6 : Statut des opérateurs de la distribution d’eau potable dans le Land de Brandebourg
(2005)..............................................................................................................................................78
Table 7 : Extension du réseau de canalisation destiné à l’assainissement dans le Land de
Brandebourg (1990-2004)..............................................................................................................89
Table 8 : Comparaison des prix de l'eau potable en 2007 pour 125 L/jour selon les villes
d'Allemagne (> 100 000 habitants).................................................................................................99
Table 9 : Participation du secteur privé dans les entreprises d’eau et d’assainissement dans les
nouveaux Länder..........................................................................................................................106
Schéma 1: La crise des ciseaux de l'eau urbaine dans les villes rétrécissantes des nouveaux
Länder...........................................................................................................................................119
Schéma 2 : L'embellie post-réunification du modèle universel (réinterprétation de la crise des
ciseaux de l'eau urbaine)...............................................................................................................123
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Table des matières
Résumé.......................................................................................................................2
Sigles..........................................................................................................................4
Sommaire...................................................................................................................5
Introduction générale..................................................................................................6
Questions de recherche, hypothèses et résultats attendus................................................8
Chapitre 1 : Le phénomène de rétrécissement en Allemagne orientale...................13
Introduction...................................................................................................................14
I. Le rétrécissement urbain et ses ressorts......................................................................14
1. Le tournant démographique...............................................................................................16
2. La fragilisation socio-économique.....................................................................................21
3. L'étalement urbain..............................................................................................................24
II. Déclin démographique, recomposition de l'habitat et augmentation de la vacance...25
1. L'évolution du parc de logement........................................................................................25
2. De nouvelles formes urbaines.............................................................................................30
2.1. Le choix du logement individuel ..............................................................................30
2.2. L'abandon et la destruction de l'habitat collectif ......................................................33
Conclusion....................................................................................................................35
Chapitre 2 - Stadtumbau Ost : Les tentatives de réponse politique à la crise du
déclin démographique urbain dans les nouveaux Länder........................................36
Introduction...................................................................................................................37
I. Vers une stratégie politique de lutte contre le déclin des villes..................................37
1. La prise de conscience politique........................................................................................37
2. L’architecture du programme Stadtumbau Ost.................................................................40
3. Un programme focalisé sur les grandes villes et les villes moyennes pour réduire le taux
de vacance des logements......................................................................................................43
4. Une concentration sur deux objectifs : la « réduction » et la « requalification ».............48
5. Vers un changement de paradigme....................................................................................50
6. Le réajustement des objectifs.............................................................................................56
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II. Les résultats du programme de Stadtumbau Ost réinterrogés à travers la
problématique des réseaux d’eau...................................................................................59
1. Les conséquences sur le secteur de l'eau...........................................................................59
2. Un programme trop sectoriel et un manque d'outils d'aide à la décision.........................60
3. La question des coûts d'adaptation....................................................................................61
4. Nouveaux questionnements................................................................................................62
Chapitre 3 - Rétrécissement et services en réseau : le service universel en question
en Allemagne orientale.............................................................................................64
Introduction...................................................................................................................65
I. Données de cadrage...................................................................................................67
II. Structure générale des secteurs de l'eau et de l’assainissement.................................68
1. Le cadre juridique de l'eau : niveaux d'action...................................................................68
1.1. Les niveaux fixant des directives générales..............................................................68
1.2. Les niveaux chargés du service de l'eau en réseau...................................................69
2. Un secteur très fragmenté... en voie de concentration.......................................................70
3. La prédominance des formes publiques d’organisation et de gestion...............................71
3.1. Les formes juridiques de droit public........................................................................71
3.2 Les formes juridiques de droit privé...........................................................................72
3.3. Choix de la forme juridique.......................................................................................73
3.4. Répartition des entreprises........................................................................................74
Alimentation en eau potable........................................................................................74
Assainissement.............................................................................................................76
3.5. Structure des entreprises de l'eau dans le Brandebourg.............................................77
III. Une logique de rattrapage rapide pour tendre vers le modèle universel..................80
1. D'une structure centralisée à un retour à la gestion communale......................................80
2. Les investissements de mise aux normes et d'extension des réseaux.................................81
3. L’exemple de l’évolution du secteur de l’assainissement dans le Brandebourg................86
IV. Le secteur de l’eau face à de nouveaux défis ..........................................................90
1. La crise des ciseaux et ses effets sur la gestion des services de l'eau................................90
1.1. Une baisse générale de la consommation d'eau.........................................................90
Evolution de la consommation: données factuelles.....................................................90
Une diminution imputée à la perte de population?......................................................93
1.2 Les conséquences sanitaires, techniques et économiques de la baisse de la
consommation d’eau.........................................................................................................95
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1.3. La différenciation géographique des prix..................................................................96
Une différenciation est-ouest marquée........................................................................97
Une différenciation entre les municipalités.................................................................97
Une différenciation au sein de la région Brandebourg................................................99
1.4. Les paradoxes dérivant de la crise des ciseaux.......................................................100
2. La modernisation libérale du secteur de l'eau.................................................................101
2.1. Les injonctions européennes....................................................................................101
2.2. Les difficultés financières des municipalités...........................................................102
2.3. Vers une gestion privée ..........................................................................................102
Les projets de Benchmarking....................................................................................103
Les privatisations : principe ou logique.....................................................................103
2.4. La privatisation en Allemagne orientale: premier bilan..........................................104
Un exemple de cherry picking sur fond de cold spot?...............................................106
Des formes de constestations et d'alternatives...........................................................107
Berliner Wasserbetriebe (BWB): un exemple de Partenariat Public-Privé...............108
3. Une fragmentation territoriale persistante, ou la régulation territoriale en question....111
V. Synthèse : de la crise des services urbains à la mutation des modèles de la planification
urbaine ? ..................................................................................................................................116
1. La crise systémique des services urbains de l’eau...........................................................117
2. La crise du « tout-en-réseau », reflet de la remise en cause du modèle aménagiste de la
planification urbaine............................................................................................................120
Conclusion générale...............................................................................................125
Le rétrécissement urbain : un nouveau défi pour la planification urbaine...................125
Schrumpfung als Chance? Ou la promotion du modèle « tout-flexible » pour l’avenir
des services urbains en réseau.....................................................................................129
Bibliographie..........................................................................................................132
Références bibliographiques........................................................................................132
Sources Internet...........................................................................................................144
Interviews....................................................................................................................144
Table des cartes......................................................................................................145
Table des graphiques..............................................................................................147
Table des schémas et tables....................................................................................148
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